Instrumentos económicos ambientales en Latinoamérica: ¿condenados al fracaso?

En Oaxtepec (México) se hizo un análisis de los éxitos, fracasos y perversidades en la aplicación de

los instrumentos económicos tanto positivos como negativos en la gestión ambiental. Se indicó la
necesidad de imponer tributos a la tierra, ya sea en la forma de un impuesto sobre la renta
presuntiva o de un impuesto catastral.

La utilización de los instrumentos económicos para la gestión ambiental (tasas por uso de los
recursos, incentivos para su protección y aprovechamiento sostenible, etc.) han tenido muy poco
éxito en Latinoamérica. En contraste, muchos de los instrumentos económicos utilizados
intensamente en diversos sectores de actividad (vgr.: los subsidios a los fertilizantes, incentivos
para la apertura de la frontera agrícola, etc.) han demostrado una gran efectividad en propiciar la
destrucción o deterioro de valiosos recursos naturales renovables. Así, pues, los ministros del
Medio Ambiente tendrán que dedicar más sus energías a convencer a sus colegas de Hacienda,
Agricultura, etc., sobre la necesidad de eliminar los instrumentos económicos que han demostrado
una gran perversidad ambiental y menos a insistir en el rediseño de los fracasados instrumentos
tradicionales aunque se reconoce el gran potencial de algunos de ellos, si se aplican en forma
selectiva (vgr.: las tasas de uso de aguas o las retributivas). Esas son algunas de las conclusiones
que extrajimos de la conferencia organizada por la Cepal, con los auspicios del PNUMA y del
Gobierno de México, que tuvo lugar en Oaxtepec, entre el 18 y el 20 de julio pasado. En ella, más
de 50 expertos gubernamentales y no gubernamentales, analizaron 12 trabajos de investigación,
ordenados por la Cepal, sobre los instrumentos fiscales y no fiscales para la gestión ambiental en
Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, México, República Dominicana, y los países centroamericanos
-Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá-. Por Colombia asistimos Julio
Carrizosa Umaña, Eduardo Uribe Botero y el autor de esta columna, quienes tuvimos la
responsabilidad de elaborar el estudio del caso sobre nuestro país, así como Alberto Galán
Sarmiento, Jefe de la Unidad de Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación.

Instrumentos fracasados

Las tasas de aprovechamiento de los recursos naturales renovables -bosques, aguas, pesca, etc.-, y
las retributivas por emisiones a la atmósfera y vertimientos de contaminantes a las aguas y a los
suelos -dentro de los límites que son permisibles por la ley- tienen en muchos países de
Latinoamérica una larga tradición como instrumentos económicos para la gestión ambiental. Estas
tasas, cuya aplicación muestra tan fructíferos resultados en los países desarrollados, registran en
Latinoamérica muy pobres resultados, ya que no han servido ni para racionalizar el uso de los
recursos, ni para reducir la contaminación en el grado requerido, ni para recaudar recursos
sustantivos para la protección ambiental, recaudos que en muchas ocasiones ni siquiera han
llegado a cubrir los costos de la administración de las tasas. En el pasado número de la revista
ESTRATEGIA nos referimos ampliamente al caso de Colombia, cuyo desempeño en esta materia
corresponde al mismo patrón identificado en la conferencia de Oaxtepec. Las causas del fracaso se
repiten de país a país, entre las cuales se mencionan: debilidad de las instituciones públicas
encargadas de la gestión ambiental, la gran propensión de los latinoamericanos a evadir el pago de
cualquier contribución estatal, y la generalizada subvaloración de las tasas, como reflejo de la
presión de los usuarios a fijarlas en el piso mínimo. Este último hecho ha conducido incluso al
desperdicio de los recursos, ya que las tasas han sido con frecuencia tan bajas que no afectan en
forma significativa los costos incurridos por los empresarios y, han incentivado la sobre-
explotación de las especies de flora y fauna más valiosas y escasas, como consecuencia de que
muchas veces las tasas no reflejen la diferencia del valor entre estas especies y las que son
abundantes. Una de las causas del fracaso que más atención mereció en el curso de las
discusiones, es el de la corrupción de los funcionarios. Este hecho se propicia en el caso del cobro
de las tasas por el hecho de estar estrechamente vinculados con los denominados instrumentos de
comando y control, como por ejemplo: identificación de los bosques naturales y de las especies y
los individuos susceptibles de aprovechamiento forestal y la medición del volumen de la madera
extraída, determinación del volumen de agua utilizada o de las concentraciones de contaminantes
depositados en las aguas o en la atmósfera.

Instrumentos perversos

Gran consenso se dio en torno a la variedad de políticas e instrumentos económicos que han
propiciado la destrucción de valiosos recursos naturales renovables, en diferentes sectores de
actividad. Mencionemos, a guisa de ejemplo, la agricultura en relación con los subsidios al uso del
agua, a los fertilizantes y a la maquinaria agrícola. En los dos últimos casos ello genera su sobre-
uso que conduce a la acidificación y a la compactación de los suelos, respectivamente. No es
entonces extraño que Venezuela, con uno de los subsidios más altos a este insumo, sea uno de los
países que más intensamente lo utilice por hectárea cultivada. A su vez los subsidios al agua, en
particular en los distritos de riego, han conducido en muchos casos a su uso en exceso, con la
consecuente salinización de los suelos. A similitud del caso de la agricultura se podrían traer a
cuento instrumentos económicos dirigidos a fomentar otros sectores de actividad, como el
transporte y la industria, que han sido altamente perjudiciales para el medio ambiente.

Pero quizá las políticas e instrumentos económicos más perversos en materia ambiental se
ubiquen en el campo de la tenencia de la tierra. Se mencionan, entre ellos, los dife-rentes sistemas
de adjudicación de tierras públicas, o baldíos, a particulares, que por décadas incluyó la condición,
aplicada a rajatabla en Colombia, de limpiar el predio de bosques como requisito para su
adjudicación. Y que con frecuencia estuvo acompañado por otros alicientes como el crédito
subsidiado. La construcción de infraestructura y la asistencia técnica, estrategias utilizadas en la
apertura de la frontera agropecuaria en el Caquetá, que destruyó un bosque amazónico de gran
valor, a cambio de unas tierras con baja rentabilidad económica y social. Se podrían traer a
colación muchos otros ejemplos de alicientes económicos para la apertura, como el caso del Brasil
que estableció créditos hasta por un valor equivalente al 50% del pago del impuesto de la renta
para dedicarlos a la apertura de tierras amazónicas. Sistema que fue eliminado y que por fortuna
no tuvo el éxito registrado en los libros de la tesorería de ese país; sólo el 17% de los recursos se
destinaron a tal fin, desviándose el 83% a otros usos. O un caso en que la corrupción fue funcional
para la conservación de la selva tropical.

En general, el mayor aliciente para la incesante apertura de la frontera agropecuaria en

Latinoamérica y, la consecuente destrucción de los bosques naturales, se vincula con la posibilidad
de acumular tierras en espera de valorización, lo cual fomenta la expansión de propiedades de
muy baja productividad, o del todo improductivas. Pero, como es obvio, este sistema
predominante de tenencia de la tierra no solamente genera un problema ambiental de enormes
magnitudes, sino que constituye uno de los mayores obstáculos para superar los conflictos
sociales y el sub-desarrollo en Latinoamérica. Por eso, en la conferencia de Oaxtepec, se indicó la
necesidad de imponer tributos a la tierra, ya sea en la forma de un impuesto sobre la renta
presuntiva, o de un impuesto catastral en proporción a su valor comercial, con el fin de que se
incremente en forma sustancial su productividad. Así, el ahorro que hoy se dedica a la apertura y
consolidación de tierras ociosas, o cerca de serlo, se canalizaría a trabajar en forma más eficiente
las tierras abiertas e incultas. Además, las tierras así gravadas adquirirían un valor acorde con su
productividad y, perderían el valor que tienen como factor de acumulación de patrimonio. Todo
ello tendría, a la vez, significativos beneficios económicos, sociales, y ambientales. En el caso de
Colombia muchos expertos se han referido a la alta prioridad que tiene para el país adoptar tal
política. El reciente artículo de Hernán Echavarría «El Imperativo es Gravar la Tierra», es una buena
lección sobre la materia, para doctos y profanos. Bien puede afirmarse que mientras
mantengamos el statu quo, la devastación anual de 180.000 hectáreas de bosques naturales -para
expandir una frontera agropecuaria que no se necesita-, seguirá su marcha independientemente
de las buenas intenciones del ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones regionales, los
saltos sociales y los policías forestales.

Instrumentos exitosos

El incentivo para la plantación de bosques en Chile fue materia de un amplio análisis. Se considera
un mecanismo altamente exitoso como impulsor del desarrollo forestal para maderas de uso
industrial de este país (se plantaron en 20 años 1.200.000 hectáreas), aunque se reconoce que
desde el punto de vista ecológico ha tenido tantos efectos positivos como negativos. Además, se
contrasta con el menor éxito alcanzado por Argentina y Costa Rica con instrumentos y propósitos
similares. Son lecciones que deben examinarse cuidadosamente en el caso de Colombia, ahora
que contamos con el Certificado de Incentivo Forestal, cuya ley se expidió hace más de un año, y el
ministerio de Agricultura se propone ponerlo en marcha. Pero es tema que por su relevancia para
Colombia, un país con urgencia de una reforestación gigante, bien merece una futura columna.

Otro instrumento exitoso, el intercambio de deuda por medio ambiente, mediante Swaps o
condonaciones, ha permitido a Costa Rica y Ecuador obtener sustantivos recursos para la gestión
ambiental. En Colombia, a similitud de otros países, se realizaron operaciones de intercambio de
deuda por medio ambiente -en la modalidad de condonación- en el marco de la Iniciativa de las
Américas y de un programa del gobierno canadiense.

En la reunión de la Cepal se singularizaron los instrumentos económicos que Colombia ha

diseñado y puesto en marcha para producir rentas para la gestión ambiental. En par-ticular el
porcentaje al gravamen a la propiedad inmueble, destinado a las corporaciones autónomas
regionales; las transferencias del sector eléctrico o aquellas corporaciones y municipios donde se
ubican las hidroeléctricas y termoeléctricas, para invertirlas, en el caso de aquellas, en la
protección de las cuencas hidrográficas asociadas y en el caso de éstas en diversas obras de
protección ambiental, y la destinación de cerca del 30% del Fondo de Regalías a obras prioritarias
de restauración y conservación ambiental de las entidades territoriales. Estos recursos, previstos
por la ley de creación del ministerio del Medio Ambiente, ascenderán durante el cuatrenio de
Samper a cerca de $500.000 millones de pesos, tal como fue anotado en ESTRATEGIA. Por qué se
singularizaron y llamaron tanto la atención en la conferencia de la Cepal? La razón es obvia, de los
15 países presentes en la reunión, Colombia es el único que cuenta con este tipo de mecanismo de
generación de rentas propias para el sector ambiental, que por su naturaleza tienen la ventaja de
ser ciertos y de fácil recaudación. Y porque en el caso del sector eléctrico internalizan parte de los
costos ambientales asociados con la producción de este servicio, y en el de las regalías, constituye
una compensación de los deterioros ambientales asociados con la explotación de los recursos
naturales no renovables. Por ahora podemos decir que están bien diseñados y son muy
promisorios. El éxito del nuevo ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional del
Ambiente dependerá en muy buena medida del acierto y la eficiencia con que se oriente y se haga
el gasto de estos recursos.

En Oaxtepec, se indicó la necesidad de imponer tributos a la tierra

Los instrumentos promisorios

En Oaxtepec se hizo énfasis en que uno de los pre-requisitos para hacer efectiva tanto la aplicación
de los instrumentos económicos para la gestión ambiental, como los tradicionales métodos de
comando y control, es el fortalecimiento de las instituciones ambientales. Pero al mismo tiempo se
señaló que ese objetivo podría verse frustrado si no se toman medidas conducentes a combatir la
corrupción de estas instituciones, que se está convirtiendo en uno de los mayores factores de la
depredación de los recursos naturales renovables. Si no se hacen, los grandes esfuerzos que se
realizan en Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, México, etc. tales como la creación de
ministerios del ambiente, nuevos recursos económicos para la gestión, innovativas normatividades
para la protección y el control, e instauración y rediseño de instrumentos económicos, podrían
servir más para incrementar la corrupción y engordar a los funcionarios y sistemas administrativos
susceptibles al fenómeno, y muy poco para detener los graves procesos de deterioro ambiental.

Son muchos los instrumentos económicos para la gestión ambiental que se plantean como
promisorios para Latinoamérica, pero son pocas las experiencias en la región sobre la mayor parte
de ellos. Los hay para afectar el comportamiento de los sectores económicos en pro del buen uso
de los recursos naturales renovables, al buscar internalizar los costos ambientales en los precios y
servicios, como las mencionadas tasas de uso y retributivas, o los incentivos a la reforestación.
Otros están dirigidos a generar recursos, o rentas propias, a las entidades responsables por la
gestión ambiental, como el relacionado con el impuesto predial o los intercambios de deuda por
medio ambiente. Y algunos cumplen con ambos objetivos, como los instrumentos vinculados a las
regalías y al sector eléctrico antes referidos. El menú de los nuevos instrumentos propuestos es
amplio: deducciones y excenciones tributarias, créditos al pago de impuestos, cobro por acceso a
la biodiversidad -Costa Rica cuenta con una controvertida experiencia-, impuestos para disminuir
el consumo de determinados materiales con efecto contaminante -vgr.: al carbón y al petróleo-,
créditos subsidiados para la adquisición por parte de la industria de equipos de producción
ambientalmente sanos, derechos de emisión comerciales, etc. Algunos son casi de texto, con unas
pocas experiencias aisladas en los países desarrollados.

Quizá resulte necesario y útil que los países latinoamericanos se embarquen en la adopción de
algunas de estas innovaciones, pero no debemos olvidar las posibilidades de construir sobre las
experiencias exitosas, como los incentivos a la reforestación o las modalidades de generación de
nuevos recursos para la gestión ambiental. Y buscar corregir el camino de las experiencias fallidas,
para hacer efectivos algunos instrumentos como sería el cobro de las tasas de uso a los mayores
usuarios de los recursos naturales renovables, y de las tasas retributivas a los grandes
contaminadores. Pero se insiste, sin embargo, en las enormes potencialidades que para el mejora
miento ambiental tienen la eliminación de instrumentos económicos negativos utilizados en otros
sectores de actividad, que han conducido a graves distorsiones y fallas en el mercado, como las
que tienen que ver con el mal uso de las aguas y de la tierra, dos de los mayores patrimonios de la
humanidad.