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UNIDAD 1
FINANZAS
¿Qué son las finanzas privadas?
Son problemas monetarios, cambiarios y bancarios en general. Se lo utiliza en pocas oportunidades debido a las
confusiones que generan.
¿Que son las finanzas públicas?
Las finanzas públicas tienen por objeto examinar como el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. También
suele denominársela “ciencia de la hacienda” o “hacienda pública”.
Para poder comprender este concepto es necesario conocer cuatro nociones fundamentales vinculadas entre sí:
necesidad pública, servicio público, gasto público y recurso público.
Necesidad pública: son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante la actuación del
Estado. Algunas son de satisfacción indispensable para la vida normal del hombre, pudiendo ser materiales
(alimentación, vestido, habitación, etc.) e inmateriales (intelectuales, religiosas, morales, etc.).
Estas necesidades se dividen en:
1. Primarias o absolutas: son aquellas necesidades donde el Estado debe satisfacer por el simple hecho de ser
Estado. Constituyen la razón de ser del Estado mismo. Por lo cual este desaparecería como tal si dejara de
cumplir esos cometidos. Son esenciales, constantes, vinculadas existencialmente al Estado y de
satisfacción exclusiva por él.
2. Secundarias o relativas: son aquellas necesidades que una vez ocurrida su satisfacción dejan de existir.
Son contingentes, mudables y no vinculadas a la existencia misma del Estado.
Servicios públicos: son las actividades que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades
públicas. En otras palabras, son aquellas actividades, comportamientos o intervenciones que lleva a cabo el
Estado con el fin de satisfacer las necesidades públicas que anteriormente hemos caracterizado.
La diferencia entre “funciones públicas” y “servicios públicos” es que la funciones públicas son actividades
que deben cumplirse en forma ineludible, que son exclusivas e indelegables del Estado y cuya prestación es en
principio gratuita, como por ejemplo, el dictado de leyes, la administración de justicia, etc., en cambio, los
servicios públicos son aquellas actividades del Estado que no constituyen funciones públicas y que tienden a
satisfacer necesidades, generalmente imprescindibles de la población.
Los servicios públicos esenciales son inherentes a la soberanía del Estado, porque solo pueden ser prestados
por el en forma exclusiva e indelegable.
Los servicios públicos no esenciales tienden a satisfacer necesidades públicas vinculadas al progreso y
bienestar social, no son inherentes a la soberanía.
Los servicios públicos se dividen en:
1. Divisibles: son aquellos servicios que aun siendo útiles a toda la colectividad, se conciben de tal forma
que las actividades pueden ser determinadas y concretadas en relación a los particulares a quienes el
servicio atañe.
2. Indivisibles: son los servicios cuya naturaleza es tal que favoreciendo a numerosos componentes de la
comunidad, existe la posibilidad práctica de efectuar su particularización con respecto a personas
determinadas.
Los requisitos de la eficiencia del servicio público son la generalidad, la uniformidad, la regularidad y la
continuidad.
- Generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a usar de los servicios públicos según las
normas que los rigen.
- Uniformidad implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de
condiciones.
- Regularidad implica que el servicio debe ser prestado o realizado de conformidad a reglas o condiciones
prestablecidas.
- Continuidad es la característica más importante y en principio implica que la actividad de la que se trate
debe funcionar sin detenerse, esto quiere decir que la actividad debe ser ininterrumpida.
Gasto público y recurso público: el Estado debe proveer edificios para que funciones los tribunales de justicia,
debe pagar sueldos a policías, jueces, empleados público, debe contribuir a la construcción de hospitales,
escuelas, etc., entonces, si el Estado necesita gastar, es evidente que debe contar con los medios pecuarios
necesarios para afrontar tales erogaciones. El Estado debe tener ingresos los cuales derivan de sus recursos
públicos. Esos ingresos a veces se originan en el propio patrimonio del Estado, por ejemplo, cuando el ente
público explota, arrienda o vende sus propiedades, o cuando obtiene ganancias por medio de sus empresas y
por el ejercicio de actividades industriales y comerciales productivas. Cuando el Estado efectúa gastos
públicos como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos,
desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina “actividad financiera del Estado”.
Se puede decir que es una serie de entradas y salidas de dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero
constituyen los ingresos públicos, que son transferencias monetarias realizadas en favor de los organismos públicos.
Gracias a estas transferencias, las entidades estatales pueden disponer de los medios de pago necesarios para realizar
las funciones encomendadas. A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de
transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas públicas que constituyen los
gastos públicos.
La actividad financiera es el conjunto de operaciones del Estados, que tiene por objeto tanto la obtención de recursos
como la realización de los gastos públicos necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las
necesidades de la comunidad.
El Estado es el único y exclusivo sujeto de la actividad financiera. Así como el Estado es el sujeto de la actividad
financiera, se hallan sometidas a su autoridad las personas y entidades nacionales y extranjeras vinculadas por razones
de pertenencia política, económica y social, y que por diferentes medios contribuyen a proporcionar ingresos al
Estado.
La actividad financiera está integrada a su vez por tres actividades parciales diferenciadas (FASES):
a. La planificación o medición de gastos e ingresos futuros.
b. La abstención de los ingresos públicos.
c. La aplicación o inversión de tales ingresos.
Escuela económica: autores como Bastiat y Senior, han considerado que la actividad financiera es un caso
particular de “cambio”, por lo cual los tributos vienen a resultar las retribuciones a los servicios públicos.
Otros autores como Adam Smith, John Stuart Mill, entre otros, consideran la actividad financiera como
perteneciente a la etapa económica del “consumo”. Economistas más modernos consideran que la actividad
financiera es el resultado de una “acción cooperativa de producción”.
El autor italiano De Viti de Marco concebía al Estado como una “cooperativa de producción y consumo” que
producía bienes públicos y los traspasaba a sus miembros según determinados principios cooperativos de bien
común.
Otra teoría es la de Sax sobre la “utilidad marginal”, para quien la riqueza de los contribuyentes podía ser
gravada por el impuesto solo cuando su erogación fuese más útil para los gastos públicos que para el empleo
que el contribuyente podría hacer de ella por su cuenta para satisfacer sus necesidades.
Benvenuto Griziotti critica las teorías de la escuela económica porque descuidan la diferencia de situación en
que se hallan los hombres cuando desarrollan su actividad económica y cuando están sometidas a la soberanía
del Estado. La actividad económica de los particulares se desarrolla según relaciones de derecho privado, por
lo cual cada uno es libre de producir, intercambiar y consumir la riqueza conforme a sus propios criterios y de
manera de alcanzar su propia utilidad máxima. La actividad financiera en cambio, se desarrolla según
relaciones de derecho público, por las cuales la demanda de los servicios públicos generales es presunta y la
interpretan los representantes de los ciudadanos en las asambleas políticas.
Escuelas sociológicas: según Wilfredo Pareto, los juicios de los individuos quedan en realidad subordinados al
criterio y voluntad de los gobernantes, que establecen su orden de prelación según criterios de conveniencia
propia. El Estado es solo una ficción en cuyo nombre se impone a los contribuyentes todos los gravámenes
posibles, y luego se gastan para cubrir no ya sus pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase
dominante y de sus pretorianos. Entonces, este autor lo que sostiene es que no es el Estado el que gobierna
efectivamente y decide las elecciones en materia de gastos y de ingresos públicos, sino las clases dominantes
que imponen al llamado “Estado” sus intereses particulares. Por otro lado, el autor Puviani desarrolla la
“teoría de la ilusión financiera”, y considera que la clase dominante trata, mediante la creación de ilusiones
financieras, de ocultar a los ciudadanos la verdadera carga tributaria que sobre ellos recae, y al mismo tiempo,
de exagerar los beneficios que ofrece mediante la prestación de servicios públicos.
Escuelas políticas: fue Griziotti quien oriento sus enseñanzas hacia un concepto integral de las finanzas,
afirmando que el sujeto de la actividad financiera es el Estado y que son los fines del Estado los que se
satisfacen con la actividad financiera, y debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y esencialmente una
naturaleza política. Los medios financieros difieren en el aspecto cualitativo y cuantitativo, y el criterio para
dicha elección es político. Los procedimientos de los cuales se vale el Estado para procurarse recursos, son en
su mayor parte, coercitivos, y están guiados por criterios políticos, así como son políticos los criterios de
repartición de la carga tributaria entre los particulares. Para Griziotti, la actividad financiera es un medio para
el cumplimiento de los fines generales del Estado, el cual, para la consecución de sus fines, desarrolla una
acción eminente y necesariamente política.
FIN FISCAL: su finalidad consiste en la obtención exclusiva de recursos, es decir, obtener recursos para
poder solventar la vida económica del Estado y todas sus funciones.
No atiende directamente a la satisfacción de una necesidad colectiva sino que cumple el papel de instrumento
porque su normal funcionamiento es condición indispensable para el desarrollo de otras actividades.
FIN EXTRAFISCAL: su finalidad es obtener recursos y perseguir finalidades de naturaleza económica o
social, de manera de satisfacer directamente a las necesidades públicas.
Los ingresos estatales y las erogaciones que realiza son fenómenos financieros, que considerados
dinámicamente y en su conjunto conforman la actividad financiera, integrando elementos políticos,
económicos, jurídicos, sociales y administrativos.
- Con la ciencia económica: ya que todas las medidas financieras están relacionadas con hechos
económicos.
- Con las ciencias jurídicas: porque las medidas de tipo financiero aparecen normalmente bajo forma de
leyes y se refieren a hechos jurídicos de lo cual se desprende que no puede comprenderse la naturaleza de
las finanzas sin referirse a lo jurídicamente existente.
- Con el derecho administrativo: el Estado como sujeto de la actividad financiera procura recursos para
cubrir servicios públicos, y desenvuelve su actividad mediante actos administrativos. El derecho
administrativo fija las normas dentro de las cuales el Estado desenvuelve esas actividades.
- Con el derecho constitucional y político: existe relación porque depende de la estructuración del Estado, el
desenvolvimiento y alcance de la actividad financiera. En nuestra Constitución, existen una serie de
disposiciones relacionadas a la actividad financiera del Estado, como ser los arts. 4, 8, 9, 10, 11, 16, 67,
104, etc.
- Con el derecho privado (civil y comercial): ya que la actividad financiera es ejercida por el Estado, pero
quienes están sujetos a ellas son las personas físicas y las entidades, que son sujetos de derecho privado.
Cuando el Estado realiza actividades industriales, comerciales y de servicios, así como cuando explota sus
bienes patrimoniales, lo hace sometiéndose a los preceptos del derecho privado.
- Con la estadística: la estadística es un valioso auxiliar de la ciencia financiera, puesto que registra
sistemáticamente los datos cuantitativos de ciertos fenómenos y establece las diferentes relaciones
posibles entre los datos referidos a un mismo fenómeno.
Método deductivo: debe ser utilizado siempre que se trate de explicar en forma general el fenómeno
financiero. La deducción parte de ciertas suposiciones cuya validez requiere un examen riguroso.
Método inductivo: tiene por objeto observar y describir los fenómenos financieros dentro del proceso
económico y verificar y confirmar su relación con las condiciones naturales, los factores morales, políticos,
etc.
La ciencia no puede existir sin la observación descriptiva de hechos. Su progreso depende de la justa unión del método
inductivo con el deductivo.
Primero que nada debemos aclarar que el derecho financiero es una disciplina jurídica, en cambio, las finanzas
públicas son una disciplina económica-política. El objeto de estudio del derecho financiero implica actividades de la
administración pública, en cambio, las finanzas públicas tiene como objeto de estudio a los fenómenos económicos
provocados por designio políticos.
El derecho financiero es un conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado. El aspecto
jurídico de la actividad financiera es objeto de estudio del derecho financiero.
El derecho tributario es un sistema homogéneo, orgánico y singularizado. En sentido lato, es el conjunto de normas
jurídicas que se refieren a los tributos regulándolos en sus distintos aspectos. El tributo es toda prestación patrimonial
obligatoria establecida por la ley a cargo de las personas físicas y jurídicas que se encuentren en los supuestos de
hecho que la propia ley determine y que vaya dirigida a dar la satisfacción a los fines del Estado.
El derecho financiero y tributario tiene autonomía e independencia. Para que una rama del derecho sea considerada
como autónoma, necesita tener una teoría general caracterizada por un novel de desarrollo tal que ponga de manifiesto
determinados principios e instituciones jurídicas suficientemente elaboradas y que se proyecten en diferentes ámbitos,
entre los que se incluye el científico, el legislativo, el jurisdiccional y el didáctico.
FUENTES
1. Constitución Nacional
2. La Ley
3. El decreto-ley
4. Los tratados internacionales
5. Los DNU
6. Otras fuentes: pueden ser los acuerdos o convenciones internas que se celebran en los países de organización
federal entre las diversas entidades con poder financiero.
PODER FINANCIERO
El poder financiero nace de la Carta Magna y es el poder de imperio ejercido por medio de la actividad financiera.
Su principal manifestación se da en la autoridad que tiene el Estado para exigir contribuciones coactivas a los
particulares que se hallan bajo su jurisdicción (potestad tributaria). También se lo percibe cuando el Estado planifica
su actuación financiera, a través del gasto, en cómo repartirlo tanto en espacio y tiempo, mediante qué fuente de
ingresos (recursos), qué medidas financieras son por si mismas capaces de producir resultados directos. En fin,
utilizando el poder de mando que le ha conferido la comunidad para atender debidamente las necesidades.
UNIDAD 2
EL GASTO PÚBLICO
Se considera gastos públicos a las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en virtud de la ley para cumplir con
fines consistentes en la satisfacción de necesidades públicas.
Mediante el gasto público, el Estado se moviliza para atender las necesidades de la población por medio de los
“servicios públicos”, cuyo destino es la cobertura de las necesidades públicas.
Pero también, el Estado puede satisfacer dichas necesidades con prescindencia de los servicios públicos y utilizando
los efectos que “en si mismos” los gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia
cuantitativa y cualitativa (por ejemplo: un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede obrar como
reactivador de la economía en recesión con prescindencia del destino del gasto).
El concepto siempre está ligado al de necesidad pública. Esta juega un papel de presupuesto de legitimidad del gasto
público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente.
Hay que tener en cuenta 2 valoraciones previas para direccionar el gasto público:
1. Selección de las necesidades consideradas públicas, el cual tiene un aspecto variable y ligado a la concepción
que quiere ocupar el Estado en la sociedad.
2. Comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad material real de satisfacerlas.
¿Por qué decimos “posibilidad real y material de satisfacción”? porque todo gasto debe tener primero un
recurso que lo va a solventar, y los gastos solo se entenderán razonablemente calculados si se tienen en cuenta
los recursos posibles. El recurso condiciona el gasto.
Entonces, 1) los gastos públicos se realizan para satisfacer necesidades públicas, ya sea en forma directa o indirecta; 2)
al ser las necesidades públicas el presupuesto de legitimidad del gasto público, las decisiones al respecto presuponen
la selección de ellas y su comparación con las posibilidades materiales.
CARACTERISTICAS ESENCIALES
Erogaciones dinerarias: porque el gasto público consiste en el empleo de bienes evaluables, pecuniariamente,
que en la época actual de economía monetaria se identifican con el dinero.
Efectuadas por el Estado: están comprendidas todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro
público y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos para la administración pública
propiamente dicha, o para entidades descentralizadas estatales; siempre que tales erogaciones, en una u otra
forma, incidan sobre las finanzas del Estado y deban ser solventadas mediante la recurrencia a sus ingresos.
En virtud de la ley: en los Estados de derecho rige el principio de legalidad en cuanto al gasto, es decir, no hay
gasto público legítimo sin ley que lo autorice.
Para cumplir sus fines de satisfacer las necesidades públicas: esa erogación estatal debe ser congruente con los
fines del interés público asignados al Estado.
La evolución del concepto demuestra que el gasto público, significa un importante factor de redistribución del ingreso
y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de incremento de la renta nacional y que su influencia es
decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorra y la inversión.
a) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes: los gastos públicos constituyen una
absorción de una parte de esos bienes que están a disposición del país. Es cierto que ello es indispensable
porque el Estado tiene importantes cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que
económicamente sea un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de sus
riquezas. Estas caen a un abismo sin fondo del cual no retornan.
b) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un redistribuidor de riqueza. Ellas no
desaparecen en un abismo sin fondo, sino que son devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el
conjunto de sumas repartidas a los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue
recabado mediante el recurso público.
Hoy en día, el gasto público ha dejado de ser visto como un medio de satisfacción de los servicios públicos para
cubrir las necesidades públicas y pasar a ser un medio de ACCIÓN DEL ESTADO.
REPARTO
- En relación al lugar: por un lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe
comparativo de los ingresos que el Estado obtiene en cada región o provincia en particular. Se dice que es
totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que luego los gaste en otro lugar
diferente.
Por otro lado se sostiene que el gasto debe efectuarse en aquellas regiones donde su utilidad sea máxima,
sin considerar el origen de los recursos. Se argumenta acertadamente que la reunión de varias regiones
territoriales en un solo Estado implica una renuncia a la consecución del máximo bienestar regional, en
cuanto este no sea compatible con la exigencia del fin más elevado que trata de lograr el máximo bienestar
general.
- En relación al tiempo: cuando se trata de gastos públicos muy cuantiosos, por ejemplo, aquellos
destinados a obras publicas de gran entidad, es justificado distribuir el gasto en diversos ejercicios
financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un solo ejercicio, y más si se tiene en cuenta que
las obras mismas no podrían ser finalizadas en el breve espacio de tiempo que el ejercicio presupuestario
supone. Se recurre entonces al empréstito para financiar las obras.
FINALIDADES
Algunos gastos públicos tienen finalidades puramente electoralistas y no cumplen con el requisito básico de satisfacer
necesidades reales colectivas. Existen gastos con finalidad social, y por último, otros gastos tienen una finalidad
económica, como aquellos gastos públicos que tienden a la regulación o el incentivamiento de la economía general o
sectorial.
Dentro del campo económico, la política de gastos públicos tiene como finalidad incrementar el producto social y los
ingresos nacionales hasta llegar, dentro de las posibilidades de la economía, a su nivel máximo.
El límite al gasto público es más político que económico. No se puede determinar una formula rígida determinando
proporción del gasto en relación a la renta nacional. Tanto es así que puede darse el caso que los gastos signifiquen el
100% de la renta.
Autores como Gangemi establecen que el Estado no puede superar un cierto límite en la expansión del gasto, limite
que se impone ante la situación de agravar la presión tributaria. Es necesario tener un equilibrio en lo económico y lo
financiero. Duverger, por otra parte, sostiene que ciertos gastos deben limitarse, y ellos son los gastos de mera
administración, los gastos improductivos de transferencia, y las sustituciones onerosas del Estado con respecto a
aquellas actividades que resultan menos gravosas en manos de particulares.
EFECTOS ECONOMICOS
En Estados modernos, el gasto público excede el 30% de la renta nacional. La sola existencia de un gasto de semejante
magnitud tiene considerable influencia sobre la economía. Cualquier modificación en su cuantía, tanto si se trata de un
aumento como de una disminución, tiene un inevitable efecto económico. Los gastos públicos producen efectos en el
volumen de las rentas individuales y en su nivel relativo. El incremento de los gastos influye rápidamente en el
ingreso nacional, el producto nacional bruto, el ahorro y la inversión.
Existe una diferencia sustancias entre el impacto del ingreso y el gasto en lo que respecta a los efectos que estamos
analizando. Las consecuencias del impuesto no siempre se advierten de forma rápida, debido especialmente al proceso
de repercusión de los impuestos y a su influencia no tan inmediata sobre el mecanismo de los precios. En cambio, la
incidencia del gasto se percibe rápidamente, lo cual permite, medir su verdadero alcance.
Por otra parte, los efectos de los gastos públicos no se limitan al impulso momentáneo que prestan inmediatamente a
la economía en forma de una disminución de la desocupación o de un aumento de la actividad industrial. Tienen
efectos secundarios que multiplican su acción económica creando en la misma medida gastos y producciones, y los
ingresos que originan son objetos de ulteriores acciones de intercambios.
De investigaciones realizadas en la materia, se desprende que, para poder efectuar una correcta elección de gastos
públicos con efectos que sean lo más previsible posibles, es necesario tener en cuenta los siguientes factores:
a) La estructura económica, es decir, si se trata de una economía desarrollada o en vías de desarrollo.
b) Su coyuntura, o sea, un estado de recesión o de expansión.
c) Los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos públicos.
Solo teniendo presente estos factores se sabrá cuáles son las políticas de gastos adecuadas para producir los efectos
deseados en la economía.
En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público es el Estado, mientras que el
sujeto del gasto privado es el particular. En segundo lugar, mientras el individuo satisface mediante sus gastos sus
intereses particulares, el Estado persigue fines de interés general al efectuar sus gastos. En tercer lugar, el Estado se
halla obligado a realizar los gastos necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos
previamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad tanto
en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.
La ventaja de este tipo de clasificación es que permite apreciar comparativamente la evolución de los distintos
sectores de la administración.
2) Criterio económico: este criterio se divide en gastos de funcionamiento y gastos de inversión; gastos de
servicios y gastos de transferencia; gastos productivos o improductivos.
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el Los gastos de inversión son todas aquellas
ente público debe realizar en forma indispensable erogaciones del Estado que significan un incremento
para el correcto y normal desenvolvimiento de los directo del patrimonio público. Pueden consistir en
servicios públicos y de la administración en general. pagos emanados de la adquisición de bienes de
Pueden ser gastos de consumo (por ejemplo: producción (maquinarias, equipos), en inversiones
conservación y reparación de edificios, renovación en obras publicas infraestructurales (presas
de bienes muebles, etc.) o retributivos de servicios hidroeléctricas, viaductos, carreteras) o en
(por ejemplo: sueldos, salarios, dietas y honorarios inversiones destinadas a industrias claves
de funcionarios y empleados). (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo
pesado), ya sea que estas sean motivo de
explotación pública o privada.
Mientras los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de
inversión retribuyen bienes de capital, y además, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la
economía.
En los gastos de servicios se cambia el dinero del En los gastos de trasferencia no hay contravalor
gasto por un servicio prestado o una cosa prestada alguno y el propósito de la erogación es
(por ejemplo: gastos en remuneración del personal exclusivamente promocional o redistributivo (por
estatal como contrapartida a su trabajo). ejemplo: subsidios a empresas privadas deficitarias
cuya producción es esencial)
Los gastos productivos serian aquellos que elevan el Los gastos improductivos no tienen esa cualidad que
rendimiento global de la economía posibilitando tienen los gastos productivos (por ejemplo: los
mayor productividad general del sistema gastos de cobertura de los servicios públicos
(construcción de viviendas, mejoramiento de esenciales como ejército, justicia y policía).
transporte).
Ley de administración financiera y sistema de control del sector público nacional: LEY 24.156
LOS RECURSOS DEL ESTADO
Recursos públicos son los ingresos en la tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica.
Su finalidad principal es cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que además de esa función, los recursos
por sí mismos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en la economía
general.
Los ingresos devengados a favor del Estado suelen designarse indistintamente con las palabras recursos, ingreso o
entrada.
EVOLUCION HISTORICA
En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los
pueblos vencidos, con rentas patrimoniales y por medio de monopolios estatales. Se nota un cierto predominio de los
ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca, tales como minas y tierras. Sucede
que en esas épocas, no se distinguía entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano.
Se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían
gravámenes sobre los consumos y los réditos. En cuanto a Roma, nos encontramos con varios tributos importantes,
como por ejemplo: la vicésima hereditatum establecida en la época de Augusto.
Durante la edad media, el patrimonio del Estado continúo confundido con el del soberano y era la principal fuente de
recursos, ya que los tributos perdieron toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese
periodo histórico se desarrolló el sistema de “regalías”, que consistían en contribuciones que debían pagarse al
soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacia a los señores feudales, como por ejemplo, el derecho
de acuñación de moneda o el derecho de utilización de aguas.
También se difundieron las tasas, que los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados servicios que
estos le prestaban. Así, los vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o
empleos, para transitar ciertas rutas o cruzar los puentes, etc.
El rey, para restaurar su poder venido a menos en la época feudal, utilizo ante todo los privilegios feudales. Como
señor percibía rentas de sus tierras. Después utilizo el sistema de “ayudas” para reclamar a sus vasallos el derecho de
percibir rentas en sus respectivos dominios. Estas ayudas fueron en un primer momento excepcionales, por ejemplo,
cuando era necesario reclutar soldados. Pero como luego se precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter
permanente. Una vez concedida la autorización, el rey se aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda, como
ya lo hacía en las ciudades con carácter de municipio. Este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del
impuesto moderno.
Primitivamente, el impuesto se fundamentaba solo en la soberanía absoluta del rey. Predominaba una concepción
autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta arbitrariedad que predomino entre
los siglos 16 y 18, comenzó a despertar resistencia de las clases menos pudientes.
En el siglo 20 se observó un resurgimiento de los recursos patrimoniales vinculado al cambio en la concepción del
Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes desconocidas, y la empresa
pública pasa a constituirse en fuente de ingresos.
CLASIFICACION
Comprende los ingresos que el Estado obtiene tanto de los bienes de dominio público como de los bienes de dominio
privado.
Bienes de dominio público: el Estado posee bienes que están destinados al disfrute de toda la comunidad y son
utilizables por sus componentes sin discriminación.
Estos bienes surgen por causas naturales (ríos, arroyos, costas, playas, mares, etc.) o artificiales (calles,
puertos, carreteras, puentes, plazas, parques, museos, bibliotecas, etc.). Los bienes mencionados no pueden ser
objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o porque estos los adquieren por el
paso del tiempo. Su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás, ocasionaría un evidente
perjuicio a la comunidad.
Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales el
Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en
concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc.
Bienes de dominio privado: no se afectan al uso de todos los habitantes, sino solo al de determinadas
personadas vinculadas a ellos por su adquisición, locación, administración, u otra contratación. Se trata de
bienes que son enajenables y prescriptibles. En cuanto se refiere específicamente a los ingresos obtenibles de
estos bienes, puede distinguirse la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede diferenciarse a su vez las rentas
provenientes de bienes que el Estado conserva en propiedad, por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas,
explotación de bosques, concesión de minas, etc., de aquellas otras rentas producidas por las enajenaciones
que el Estado realiza de sus bienes y que tienen carácter excepcional (venta de tierras públicas, liquidación de
bienes confiscados, etc.).
Además, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y obligaciones de algunas empresas privadas
en las cuales el Estado, como accionista o prestamista, percibe dividendo e intereses.
Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al Estado, que a veces forman parte de
la administración general con cierta independencia funcional, o a veces están descentralizadas con independencia
funcional total aunque con control estatal. Estas unidades económicas producen bienes o servicios con destino al
mercado interno o mercado externo.
Se argumenta que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino el de prestar servicios que los
particulares no están en condiciones de ofrecer.
RECURSOS TRIBUTRARIOS
La mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cubren sus erogaciones, provienen de las
detracciones coactivas de riqueza denominadas “tributos”. Es un principio fundamental en la capacidad contributiva
entendida como la aptitud económica de los miembros de la comunidad para contribuir a la cobertura de los gastos
públicos.
A ello se une que el art. 13 de la ley 24.156 establece, como requisito indispensable, que los presupuestos de recursos
contengan la enumeración de los diferentes rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los
montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio.
RECURSOS POR SANCIONES PATRIMONIALES
Entre esas sanciones están aquellas de tipo patrimonial (multas) que son prestaciones pecuniarias coactivamente
exigidas a los particulares para reprimir las acciones ilícitas, para resarcir el daño a la colectividad que significa el
impedimento o la turbación en la acción estatal destinada a satisfacer las necesidades públicas y para intimidar a los
transgresores a los fines de que no cometan nuevas infracciones sancionables.
El objetivo esencial del tributo es obtener rentas para el ente público, mientras que las penalidades patrimoniales
procuran disuadir de la comisión de actos ilícitos. La creación de penas con finalidad económica-financiera es
rechazada en los Estados modernos.
RECURSOS MONETARIOS
El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado moderno, constituye una forma
de obtener ingresos. La potestad monetaria estatal es una de las más acabadas manifestaciones del poder de imperio en
cuya virtud se ejerce la actividad financiera y tiene una larga historia. Su significación es indudable si se tiene en
cuenta que mediante la moneda el Estado regula y controla directamente el intercambio de bienes y servicios y las
transacciones públicas y privadas en general.
RECURSOS DEL CREDITO PÚBLICO
Las finanzas tradicionales concebían al empréstito como un recurso extraordinario, al cual solo debía recurrirse en
circunstancias excepcionales (guerra, inundaciones, catástrofes). La teoría moderna se orienta hacia la idea de que el
empréstito es un recurso que nada tiene de anormal, y que no puede estar rígidamente limitado a circunstancias
excepcionales. El recurso emanado del crédito público puede ser considerado un ingreso estatal y estudiado junto con
los demás recursos del Estado.
UNIDAD 3
DERECHO FINANCIERO
El derecho financiero es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado. La actividad
financiera constituirá el objeto del derecho financiero, pero solo en tanto pueda ser considerada actividad jurídica.
LA ACTIVIDAD FINANCIERA COMO ACTIVIDAD JURIDICA
El desenvolvimiento de la actividad financiera crea relaciones jurídicas. Estas relaciones son múltiples y de muy
variada índole. En líneas generales, son las que surgen entre los distintos órganos públicos entre sí como consecuencia
de la materialización de fenómenos financieros (por ejemplo: el aporte del tesoro nacional para cubrir el déficit de una
empresa pública), así como las que se originan, por causas financieras, entre el Estado y los particulares. En las
vinculaciones entre Estado y particulares, el Estado puede asumir un papel de sujeto activo, como cuando pretende de
las particulares sumas tributarias, o un papel de sujeto pasivo, como cuando resulta deudor a consecuencia de un
empréstito.
También surgen relaciones jurídicas con motivo del empleo de los fondos estatales en los destinos prefijados
presupuestariamente, las cuales se generan habitualmente entre el Estado y sus subordinados (por ejemplo: las
derivadas de la ejecución del gasto público en sus diversas etapas).
La actividad financiera está integrada, entonces, por tres actividades parciales diferenciadas. Es decir, tal actividad
requiere un plan de actuación exteriorizado en forma contable y monetaria (presupuesto) y todas las acciones
necesarias para adquirir y emplear los medios económicos necesarios para atender las necesidades públicas.
La actividad financiera, como cualquiera que ponga en contacto conductas humanas, debe manifestarse en normas
jurídicas. Es decir, de la actividad financiera en su desenvolvimiento, se desprende que las facultades estatales y
particulares no pueden tener existencia como facultades protegidas por el orden social vigente, sin normas jurídicas
que las establezcan.
La actividad financiera da lugar a normas jurídicas, y en consecuencia, es también actividad jurídica.
CARÁCTER Y CONTENIDO
Dentro de los caracteres del derecho financiero, podemos decir que es una rama jurídica que debe ubicarse dentro del
derecho público. Ello porque las normas financieras no están destinadas a atender directamente las necesidades de los
particulares, sino a normar el poder estatal de mando en el campo financiero (poder financiero), lo cual le permite
actuar como regulador general en cuanto a la debida atención de las necesidades que esos particulares tienen, pero no
aisladamente sino como integrantes de la comunidad jurídicamente organizada.
En segundo lugar, el derecho financiero no es un derecho excepcional, sino absolutamente normal. Se sostiene que no
hay ley más normal que aquella que regula la actuación del Estado procurando los medios económicos que en el
pasado, en la actualidad y siempre serán indispensables para la existencia de la organización política de la sociedad.
El derecho financiero no constituye un sistema orgánico de relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de
diversa naturaleza que solo tiene en común el hecho de referirse a las múltiples actividades que el Estado desarrolla en
el campo financiero. Dentro del contenido del derecho financiero encontramos varios sectores con caracteres jurídicos
propios:
a) La regulación jurídica del presupuesto
b) Las relaciones concernientes a la tributación en general, integran un sector específico denominado “derecho
tributario”.
c) La regulación jurídica de la administración del patrimonio del Estado o “gestión patrimonial”.
d) La regulación legal de todo lo atinente al crédito público, que está constituida por todas aquellas normas
jurídicas que disciplinan las múltiples relaciones que surgen entre Estado y prestamistas cuando el primero
utiliza los recursos provenientes del crédito.
e) El conjunto de normas jurídico-económicas relacionadas con la moneda, que constituiría un derecho
monetario de muy reciente elaboración.
FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO
Son fuentes del derecho financiero los medios generadores de las normas que regulan la actividad financiera del
Estado.
1. La Constitución: en nuestra Constitución existen principios generales de derecho que no pueden ignorarse al
crear normas financieras: tales, los principios relativos a la libertad (individual, de cultos, de prensa, de
propiedad, de trabajar) y la igualdad (ante la ley, el impuesto y las cargas públicas).
2. La Ley: es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que la Constitución confía la
tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho financiero. Según el principio de
legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser dispuestos o autorizados por el
organismo legislativo.
3. El Decreto-Ley: la facultad de sancionar leyes es exclusiva del poder legislativo, y no resulta admisible la
delegación en el poder ejecutivo en épocas de normalidad constitucional. En nuestro país solo se concibe la
facultad legislativa del poder ejecutivo en épocas de anormalidad constitucional (gobiernos de facto) pero no
en épocas normales.
4. El reglamento: los reglamentos son las disposiciones emanadas del poder ejecutivo que regulan la ejecución
de las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la administración en
general. Según el art. 86 inc. 2 de nuestra Constitución, es atribución del presidente de la Nación expedir las
instrucciones y reglamentos que serán necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no
alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. En derecho financiero, y especialmente en derecho
tributario, el reglamento tiene importancia como creador de normas jurídicas. Esto significa que el reglamento
contiene también normas jurídicas aun cuando no emane del poder legislativo sino del poder ejecutivo.
5. Los tratados internacionales
6. Otras fuentes: acuerdos o convenciones internas que se celebran en los países de organización federal entre las
diversas entidades con poder financiero. Algunos autores también se refieren a fuentes cuando hablan de la
doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres, y los principios generales del derecho.
DERECHO TRIBUTARIO
El derecho tributario, es el conjunto de normas jurídicas que se refieren a los tributos, regulándolos en sus distintos
aspectos. Algunos autores suelen denominarlo también “derecho fiscal” aunque no es probablemente la denominación
más correcta.
El contenido del derecho tributario en general comprende dos grandes partes: una primera parte, o parte general,
donde están comprendidas las normas aplicables a todos y cada uno de los tributos, y una parte especial que contiene
las disposiciones específicas sobre los distintos gravámenes que integran un sistema tributario.
La parte general es teóricamente la parte más importante, porque en ella están contenidos aquellos principios de los
cuales no se puede prescindir en los Estados de derecho para lograr que la coacción que significa el tributo este
regulada en forma tal que imposibilite la arbitrariedad. Se busca, al igual que en otras ramas del derecho público, el
equilibrio razonable entre el individuo y el Estado.
La parte especial, en cambio, contiene las normas específicas y peculiares de cada uno de los distintos tributos que
integran los sistemas tributarios. Previo a este estudio suele hacerse consideraciones sobre “Sistema tributario”, es
decir, sobre el conjunto de tributos en determinado país y en un momento dado, tomado ese conjunto como un todo.
UNIDAD 4
PRESUPUESTO. NOCIÓN
Para poder concretar sus fines, el Estado necesita efectuar gastos y obtener recursos. Ello significa la administración
de importantes sumas de dinero, que, por cuestiones de orden, transparencia y responsabilidad, deben ser calculadas y
autorizadas previamente. De esa forma, el conjunto de gastos y recursos es previsto por adelantado, para un periodo
que generalmente es de un año. Así, en principio, ningún gasto puede ser efectuado y ningún ingreso percibido fuera
de los incluidos en la planificación. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.
DEFINICIÓN
Un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se autorizan estos últimos para un
periodo futuro determinado, que generalmente es de un año.
ORIGEN Y EVOLUCIÓN
El origen del presupuesto es netamente político, cerca del año 1215 en Inglaterra los llamados Barones del
Reino lograron que el rey, para imponer determinados tributos, necesitara de la aprobación de este grupo de
la población. Esta autorización se encuentra comprendida en la Carta Magna y en numerosas Declaraciones
de Derechos realizadas en Inglaterra. Posteriormente, también se necesitó autorización para la realización de
ciertos gastos, separando los realizados por el soberano de los realizados por el Estado. Esta noción primitiva
del presupuesto es la que se extendió hacia los distintos países de Europa y en especial a Francia; para
luego ya en el siglo XIX pasar a ser de carácter normal la autorización de gastos y recursos en forma
periódica, tal como es la noción de presupuesto que tenemos hoy día.
NATURALEZA JURÍDICA
En los estados modernos, el presupuesto adopta forma de ley. Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley
formal sin contenido material, o si, por el contrario, se trata de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual
que todas las leyes materiales. La mayoría de la doctrina se ha inclinado por la primera postura, es decir, que es de
carácter formal. En los estados de derecho actuales, debe ser sancionada por el Congreso o el Parlamento
Nacional.
El hecho de que la ley presupuestaria sea solo ley formal, o que contenga normas sustanciales creadoras de reglas
jurídicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto
(derecho positivo).
Es una ley formal en aquellos Estados cuyas constituciones o leyes disponen que la ley presupuestaria no puede
incluir disposiciones extrañas a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos, por lo cual el presupuesto solo debe
limitarse a calcular y autorizar, sin que sea licito incluir disposiciones de otro tipo, entre ellas las de carácter
sustancial.
En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la creación de tributos que, para mantener
vigencia, deben ser votados anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es solo formal, pues contiene
normas jurídicas sustanciales.
Con relación a nuestro país concordamos con la corriente de ley formal, al menos en el marco teórico, ya que las
reiteradas violaciones a este sistema hacen dudar del encuadramiento.
Respecto a los recursos, el presupuesto solo los calcula, pero no los maneja, ya que están establecidos por otras
leyes, con total independencia de la ley presupuestaria.
En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos sin
obligar por ello al Poder Ejecutivo a realizarlos. Este no está forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el
presupuesto, por el contrario, puede llevar a cabo economías de funcionamiento o inversión. Por otra parte, el art. 20
de la ley 24.156 establece: el presupuesto no podrá contener normas de carácter permanente, ni reformar o derogar
leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos.
Esta ley si bien carece de jerarquía constitucional, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su función
formal de acto gubernamental, cuyos objetivos son autorizar los egresos a realizar en el próximo año, y calcular los
recursos probables con que se solventaran esos gastos.
Relacionados entre sí, tienen como objeto primordial establecer un manejo ordenado y responsable de las finanzas del
Estado.
1) UNIDAD: este principio exige que todos los gastos y recursos del Estado sean reunidos o agrupados en un
único documento y presentados conjuntamente para su aprobación legislativa. Esta regla permite apreciar el
presupuesto en su integridad y volumen, ejercer el debido control, y dificultar los intentos de disimular u
ocultar gastos en presupuestos y cuentas especiales.
No son convenientes las desviaciones a este principio, ya que la regla se conecta con el control ulterior por
parte del Poder Legislativo sobre la forma en que el Poder Ejecutivo ha dado cumplimiento a las
autorizaciones legales. Si funcionaran varios presupuestos o no incluyesen todos los gastos públicos,
esas facultades legislativas no podrían cumplirse con efectividad.
La regla de la unidad del presupuesto tiende a posibilitar el mejor cumplimiento de las facultades del
Congreso con relación al manejo de los fondos del Estado.
La ley 24.156 estatuye el principio de unidad en su art.12, pero su art. 23 contempla las excepciones a la
prohibición, al establecer algunos rubros en los que se admite el fin de atender específicamente el pago de
determinados gastos.
2) UNIVERSALIDAD: no puede haber compensación entre gastos y recursos. Ambos deben figurar con su
importe bruto, sin extraer saldos netos. Ej. El cobro de impuestos aduaneros realizados por la administración
nacional de aduanas, la regla de universalidad obliga a incluir en los ingresos de la aduana el monto total de lo
percibido por impuestos, y en los gastos deben comprenderse los del personal, edificios, materiales etc., vale
decir, los gastos originados en el funcionamiento del servicio aduanero. En cambio, si no se siguiera este
principio, cabría incluir en el presupuesto solo el “producto neto”, esto es la diferencia entre lo ingresado por
impuestos y los gastos que supone este ingreso.
La ley 24.156 consagra esta regla y no solo prohíbe las compensaciones, sino que además exige datos de los
resultados obtenidos y también de la correlación de bienes y servicios con la gestión prometida, lo cual es un
valioso aporte al principio de transparencia.
Es importante incorporar ingresos y gastos sin compensaciones como medio para salvaguardar la veracidad
del presupuesto, ya que mediante aquellas se podría inducir a engaño al órgano de control externo de la
hacienda (TC), de modo que los gastos del Estado aparezcan muy inferiores a los reales.
6) PROCEDENCIA: significa que la aprobación legislativa por el congreso debe ser anterior al momento de
iniciarse el ejercicio presupuestario. Dada la importancia del presupuesto como instrumento de cálculo y
autorización de gastos, su inexistencia en tiempo oportuno desnaturaliza la esencia de la institución. De no
darse solución al problema, cabría la posibilidad de paralizar las funciones y servicios públicos o llevar al
Poder Ejecutivo a disponer gastos en forma ilegal. Esta situación se configuro en ciertas ocasiones en nuestro
país, ya sea por mora o negligencia del congreso o por las tardanzas del poder administrador en la preparación
de proyecto.
El art. 27 de la Ley 24.156 dice: “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto
general, regirá el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el
Poder Ejecutivo nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos
descentralizados…etc.”
7) ANUALIDAD: designa el término de aplicación de un presupuesto que, debe ser anual y no necesita ser
votado más que una sola vez para todo el año financiero. Para ese periodo es que se calculan y autorizan los
gastos y se estiman los recursos que los cubrirán. Cuando se habla de anualidad o presupuesto anual (12
meses) esto no significa forzosamente que deba coincidir con el año calendario. En Argentina se retornó al
año calendario.
De tal manera, se cumple el mandato constitucional de fijar anualmente el presupuesto de la nación (art. 75
inc.8), aunque aclarando que debe responder a un programa general de gobierno y a un plan de inversiones
públicas. La regla tiene diferente alcance, según se refiera a gastos o recursos:
a. Para los gastos: el principio es de aplicación directa, pues las autorizaciones para gastar votadas por el
Poder Legislativo caducan con el vencimiento del año financiero para el cual se fijaron; no se hace
distinción entre los créditos contenidos en la ley de presupuesto y los abiertos por leyes especiales de
gasto. Según sea la naturaleza de los gastos del Estado, la aplicación de la regla de la anualidad tiene
efectos diferentes:
o Para los gastos facultativos, o sea los que el poder administrador puede o no realizar, la
caducidad anual afecta al gasto en sí y hace que este no se pueda comprometer luego de la fecha
de clausura del ejercicio. Esta fecha provoca el decaimiento de la facultad de la
administración para contraer compromisos relativos a tales gastos y con cargo a los créditos
presupuestarios respectivos.
o Para los gastos obligatorios, el compromiso resulta de la ley o del contrato y es anterior al
momento de ejecución del presupuesto; los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el
gasto en sí, sino sobre el pago, pues cesa la facultad de la administración para ordenarlo.
b. Respecto de los recursos: el principio de anualidad no tiene un sentido concreto, pues el cálculo de los
probables ingresos a percibir en el año se incluye como mera previsión presupuestaria destinada a
procurar el equilibrio financiero.
En suma, generalmente, la regla de la anualidad solo tiene importancia para la renovación periódica de los
gastos y no para los recursos, los cuales dependen de las leyes tributarias, de vigencia fijada por las
propias leyes, mientras no sean derogadas.