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SISTEMA FINANCIERO

El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el período bajo estudio
que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la administración Pastrana
se creó el sistema de la unidad de poder adquisitivo constante -Upac-, por medio del cual se
buscaba facilitar la adquisición de vivienda. El segundo, es la crisis del sistema financiero de
principios de la década de los ochenta que obligó a la intervención de varias entidades
financieras. El tercero se relaciona con las importantes reformas al sistema financiero llevadas
a cabo durante la administración Gaviria.

Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la


República podía intervenir en el manejo del ahorro privado. Así, mediante los decretos 677 y
678 de mayo de 1972 se creó el denominado sistema Upac y se autorizó la constitución de las
corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo, Las cuatro estrategias , promulgaba
como uno de sus cuatro vértices la concentración de recursos en la industria de la
construcción, centrado en la vivienda urbana, como sector jalonador de otros sectores,
especialmente de las manufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte
generador de empleos tanto directos como indirectos. El diagnóstico oficial argumentaba la
escasez de fondos para préstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el
ahorro personal por ser el interés real negativo. Se determinó, por lo tanto, que los ahorros se
irían reajustando automáticamente con la inflación, garantizándole así un interés real positivo
a los ahorradores. Además, con la creación de las corporaciones de ahorro y vivienda se
buscaba fomentar el establecimiento de una red de intermediarios financieros cuyo principal
objetivo fuese la atención de los ahorradores y prestatarios.

El sistema, en general, tuvo éxito, pues logró un fuerte incremento del ahorro privado (Gráfico
1.11). Las principales críticas se centraron en que se estaba privilegiando el acceso al crédito al
consumidor de estrato medio y alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este sistema
nunca tuvo la intención de sustituir los programas de carácter social, sino más bien
complementarlos. Además, al sistema Upac también se le criticó porque, en su intento por
mantener el poder adquisitivo constante, siguiendo el ritmo de la inflación, ayudó a crear y
sostener una fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflación
a niveles de un solo dígito.

El segundo momento relevante en la evolución del sistema financiero colombiano tuvo lugar
durante la crisis experimentada por la economía colombiana en la década de los ochenta. Los
años de bonanza cafetera de mediados de la década anterior habían propiciado una economía
en expansión, lo cual se facilitaba por la abundancia de recursos en el sistema financiero, tanto
nacional como internacional. Dados los incentivos existentes, las empresas manufactureras
aumentaron sus niveles de endeudamiento con lo cual la exposición del sector financiero al
desempeño del sector real se agudizó en gran medida. (18) Las previsiones optimistas de la
economía en ese entonces estimularon aun número considerable de empresas que intentaron
apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la
banca, lo cual ahondaba aún más la interdependencia entre el sector financiero y el sector
real. Cuando sobrevino la crisis, a partir del año 1982, los intermediarios financieros se
encontraron con una situación recesiva en la cual los deudores no estaban en condiciones de
satisfacer las obligaciones adquiridas. (19) Con esta situación, y en la medida en que los
intermediarios no lograban recuperar la cartera, se desató un aumento en la tasa de interés de
captación, con el fin de lograr superar la aversión al riesgo del público, que iba generando
expectativas sobre el eventual descalabro del sistema financiero. (20)

Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron que ver con la inadecuada regulación
existente en esos años para el sistema financiero. Así, por ejemplo, hasta diciembre de 1981,
los denominados autopréstamos sólo eran castigados con simples multas. En ese mes se
estableció que cualquier transacción cuyo objetivo fuese adquirir más del 10% de las acciones
de una entidad financiera, debería contar con la aprobación de la superintendencia Bancaria.

Cabe mencionar que la crisis financiera se inició en 1982 y sus efectos se sintieron al menos
durante un lustro. La consecuencia final fue la intervención, entre julio de 1982 y agosto de
1987, de seis bancos, uno de los cuales fue liquidado, y de ocho compañías de financiamiento
comercial. Entre los primeros se encontraba el mayor banco privado del país. Además, en el
caso del segundo banco del país, el gobierno optó por financiar buena parte de las pérdidas
pero sin asumir la dirección y administración del mismo.

La solución de la crisis consistió en medidas tanto de corto plazo tendientes a recuperar la


confianza del público, como de tipo estructural con las cuales se buscaba dar solución
definitiva y evitar situaciones similares en el futuro. Dentro de las primeras se estableció la
figura de la nacionalización (21), con el fin de dar imagen de confianza en el sector financiero.
El primer banco intervenido fue liquidado, razón por la cual, para evitar que se interpretara
como el inició de una cadena, los demás fueron nacionalizados. Como es sabido, una de las
causas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por algunos empresarios financieros, que
si bien no eran del todo ilegales, sí eran moralmente inaceptables. Por ejemplo, se llegó a
utilizar los depósitos del público para hacerse al control de las entidades financieras. Estas
acciones llevaron a la expedición de normas encaminadas a establecer la obligación de actuar
no sólo en el marco de la ley, sino también en el marco de la buena fe. Además, se
promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades
intervenidas fuesen a verse beneficiados con las medidas que se adoptasen.

De carácter estructural fue la decisión tomada en 1984, por medio de la cual se congelaba el
superávit por valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese año, con el fin de evitar que
se diera un aumento ficticio del patrimonio. Adicionalmente se creó en 1985 el Fondo de
Garantías para las Entidades Financieras con el fin de proveer de recursos al sistema financiero
en caso de iliquidez. Por último, y con el precepto claro de la estrecha relación entre el sector
financiero y el real, a partir de 1986 se diseñó y puso en marcha un programa con el fin de
apoyar al sector real. El objetivo básico de las medidas adoptadas era facilitar la capitalización
de las empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el impacto de la fuerte devaluación dado
el alto componente de deuda externa.

Finalmente, como parte integral de las reformas institucionales adoptadas por la


administración Gaviria, se incluyó la reforma financiera. El sistema financiero colombiano se ha
caracterizado por ser de carácter oligopólico y segmentado. Así, los bancos suelen trabajar con
el comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda con los oferentes y demandantes de
vivienda, y las corporaciones financieras con la industria. Por este motivo, la competencia ha
sido reducida, además de la existencia de escasos incentivos para la inversión extranjera en el
sector. Lo anterior, unido a la carga de impuestos y obligaciones fiscales, no favorecían ni
estimulaban la eficiencia en el sector.

Desde finales de la administración Barco se había dado inicio a la eliminación de un amplio


número de obligaciones de los intermediarios financieros. Entre éstas se destaca la eliminación
de las inversiones en títulos emitidos por el Estado. Además, en 1990 se permitió que
extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con
socios colombianos. Adicionalmente, se fomentó la privatización de las entidades financieras
nacionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta. Este proceso se inició con la
administración Gaviria y continuó con la administración Samper, privatizándose en total seis
bancos.

En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se transformaba, pero no se terminaba,
con la figura de la especialización. Las medidas tomadas permitían la existencia de holdings
con acceso a los diferentes usuarios del sistema financiero, aunque no se admitía que esto lo
hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990 facilitando
el paso hacia un sistema de banca múltiple; es decir los intermediarios financieros podían
tener injerencia en los distintos sectores de la economía. A pesar de esto, las grandes
categorías de los intermediarios financieros se mantienen.

Todas estas medidas han llevado a que el sistema financiero sea más dinámico, así como a la
llegada de grandes inversionistas extranjeros, especialmente de España. No obstante, el
carácter oligopótico del sistema no se ha logrado romper y, por el contrario, se ha concentrado
aún más, aunque la competencia existente ha favorecido en algo al usuario final.

En los últimos treinta años las finanzas públicas en Colombia se han caracterizado por el
manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni en las épocas de
bonanza -especialmente las cafeteras de mediados de los setenta y de los ochenta-, ni en las
de crisis -primera mitad de los ochenta- se ha quebrado el criterio de manejo relativamente
prudente de las finanzas públicas. Esto no obstó para que hubieran existido períodos durante
los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la conducción de las finanzas públicas, con
el consiguiente efecto desestabilizador sobre la economía.
El déficit fiscal del gobierno nacional central GNC- es uno de los indicadores que ilustra de
manera clara y sintética la evolución de las finanzas públicas. A la luz de lo expuesto en las
secciones precedentes, parece relativamente sencillo analizar el comportamiento del déficit
fiscal del GNC (Gráfico] 14). El período de fuerte crecimiento de la economía hasta 1974 estuvo
en parte impulsado por un aumento en el gasto público y, consecuentemente, de la demanda
interna (Gráfico 1.2), lo cual generó un incremento del déficit fiscal del GNC. El crecimiento del
período se explica por los buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal
adoptadas bajo el decreto 444, peto también y de manera significativa, por el aumento del
gasto público, especialmente a partir de 1970, el cual se financió en buena medida con crédito
externa (22). El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la industria y
de la economía en general, durante este período, estuvo acompañado por un crecimiento de la
inflación y del déficit fiscal. Posteriormente, el boom  cafetero propició un período de mayores
ingresos corrientes en las arcas del Estado, con lo cual el déficit fiscal del GNC se redujo
notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto público adoptada a partir de ese año y
basada, además de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo, provocó un cambio
en la tendencia del déficit, dando inicio al mayor descalabro de las finanzas públicas en la
historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en 1984 y
1985, sumado al impacto positivo del crecimiento de los precios del café desde 1985, logró la
recuperación de las finanzas públicas de manera sostenida hasta lograr un superávit fiscal en
1991. Las significativas reformas institucionales implantadas como parte integral del proceso
de apertura, vinieron acompañadas por una serie de obligaciones fiscales asociadas con
reformas instituidas por la Constitución de 1991, y el notable crecimiento del gasto público en
defensa, seguridad y en otros sectores como el social, que nuevamente han llevado a un
período de importante desequilibrio fiscal.

El Gráfico 1.15 presenta la evolución de las finanzas del sector público no financiero desde
mediados de la década de los ochenta. El boom  cafetero de mediados de la década pasada,
explica el superávit del Fondo Nacional del Café durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4%
del PIB. La evolución de las finanzas del FNC, sirve como indicador de la corta duración de la
bonanza, pues hasta 1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares.

La reforma a la seguridad social adoptada por la ley 100 de 1993 significó el paso de un nivel
de equilibrio aun superávit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto contrasta con las fuertes
transferencias a la seguridad social que ha tenido que realizar el GNC y que son, en cierta
medida, causa del creciente déficit del GNC en los últimos años.

La agrupación de otras entidades descentralizadas presentó déficit continuos hasta 1989,


fundamentados en los sucesivos desequilibrios del sector eléctrico, Carbocol y el Metro de
Medellín.(23) En 1990 registran un ligero superávit debido exclusivamente a la Empresa
Colombiana de Petróleos -Ecopetrol-, que alcanzó un superávit de casi un 1% del PIB. Para
1996 nuevamente se observó un significativo déficit del sector público no financiero -SPNF- de
un 1% del PIB, debido a que únicamente Telecom y Carbocol presentaron superávit del 0.07%
y 0.02% del PIB, respectivamente.

Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al GNC representan aproximadamente el


70% del SPNF. En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC alcanzaron el 28.5% de los
ingresos totales del SPNF, mientras que los pagos representaron el 30.1% del total de egresos
del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de manera especial desde 1993, siendo los
promedios para el período 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.

Para profundizar en el estudio de las políticas fiscales adoptadas desde 1967, conviene
recordar que con anterioridad al período de fuerte crecimiento, 1967-1974, se presentaron
enormes dificultades financieras, en especial la escasez de divisas originadas en la caída en los
precios del café. A esto se sumaba la exigencia del Fondo Monetario Internacional de realizar
una devaluación masiva, pues de lo contrario se amenazaba con bloquear  el crédito externo. El
gobierno siempre se negó a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento de que los
efectos de la devaluación se diluirían rápidamente en el tiempo, sin lograr
cambios estructurales  benéficos para la economía.

Bajo este ambiente se expidió el decreto 444, con el cual se buscaba una reactivación
sostenida de la economía. Además de lo analizado en secciones anteriores, el decreto permitió
que el diferencial cambiario fuera reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo destino
sería la cuenta especial de cambios -CEC- como por otro del 4% destinado al Fondo Nacional
del Café.

Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968 creó el denominado situado


fiscal,  mecanismo por medio del cual se debían redistribuir una parte de los ingresos de la
nación entre los departamentos, las intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá.
Esta norma se reglamentó en 1971, cuando se aprobó que el 13% de los ingresos corrientes de
la nación irían a los entes territoriales. Este porcentaje pasaría a ser del 14% en 1974 y 15% de
1975 en adelante.

Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema presentado en el plan Las cuatro


estrategias,  se buscó desarrollar tres objetivos fiscales específicos. Se debía aumentar el gasto
como mecanismo para lograr mayores niveles de desarrollo, el cual debía estar acompañado
de mayores niveles de ahorro, especialmente del público (Gráfico 1.11), como condición
necesaria para lograr mayores niveles de inversión(24). Además, este aumento del gasto se
centraba en la inversión, intentando mantener bajo control el rubro de gasto de
funcionamiento. Por último, se requería de una estabilidad fiscal y monetaria que garantizase
certidumbre a los agentes económicos. Con este fin era indispensable aumentar los ingresos
tributarios a través del mejoramiento de la administración impositiva. Se buscaba, a través de
la política fiscal, una mejora en la distribución del ingreso, así como un mayor crecimiento
económico.

El crecimiento de la inflación registrado en los primeros años de la década de los setenta fue el
foco de preocupación con el cambio de gobierno. Oficialmente se concluyó que dicho aumento
en el nivel de precios tenía su origen en el significativo déficit acumulado. Por este motivo, el
gobierno entrante decidió realizar un plan de estabilización encaminado a controlar el
creciente desbalance en las finanzas públicas. Inicialmente se buscó redistribuir las cargas
tributarias de una manera que se consideraba más equitativa, combatir la evasión y utilizar
eficientemente los recursos públicos, para destinarlos a sectores de salud y educación y a los
estratos más bajos de la población. En conjunto, lo que se planteó fue una política fiscal
fuertemente contraccionista, cuyo principal fin era la disminución del déficit fiscal.

A finales de 1974, la administración López declaró la emergencia económica, bajo cuyo marco
expidió su primera reforma tributaria. El objetivo principal era atacar el déficit fiscal,
considerado como la principal causa de la inflación en Colombia. Los ingresos del gobierno se
hacían insuficientes, y existía cierto consenso sobre la necesidad de reducir la cada vez más
evidente evasión tributaria (25). La reforma modificó tres de los impuestos más importantes
en Colombia: el de ventas, el de renta y el impuesto a las herencias y las donaciones. La
reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr mayores niveles de ingresos para
el Estado. Con este fin se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas, (26) pasando la
tarifa general al 15% .Con la reforma al impuesto de renta se buscó disminuir los impuestos
pagados por los salarios, así como tornar más efectivo el recaudo sobre las rentas mixtas y de
capital.

A mediados de 1975 el precio internacional del café se elevó notablemente, como


consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto significó un flujo sin precedentes de
divisas al país que ponía en peligro las metas macroeconómicas de estabilización, tanto desde
el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas condiciones condujeron a desarrollar un
nuevo plan de estabilización. Las principales medidas fueron adoptadas en los frentes
monetario y cambiario descritas con anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se diseñó un
programa de austeridad que impidiese un crecimiento desbordado de los medios de pago vía
mayor déficit público. Con este propósito se logró que el presupuesto fuera el mecanismo a
través del cual se impedía un desborde del gasto público. Así, se consiguió reducir el déficit
fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Gráfico 1.14), permitiendo
así unos menores desembolsos de crédito tanto externos como internos.(27)

A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le dió prioridad a las
inversiones en los sectores de transporte, comunicaciones, energético y minero. Estas metas
requerían ingentes esfuerzos fiscales y por tanto se hacía necesaria la búsqueda de
mecanismos para financiar el aumento del gasto, (28) decidiéndose acudir al crédito externo,
abundante en la época. A la dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de lograr
un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974 había buscado disminuir en la posible la
evasión fiscal, sin embargo, como muestra López (1996) a pesar del crecimiento en los
recaudos reales en 1975 con motivo de la reforma, éstos nuevamente se estancaron entre
1978 y 1980. Por esta razón, la estrategia tributaria de este período buscó la adopción de
medidas destinadas a disminuir la evasión, así como el fortalecimiento de mecanismos de
control tributario. El resultado global de la política de gasto publico en el período 1978-1982
fue el desbordado aumento del mismo y la consecuente elevación del déficit fiscal del GNC
(Gráfico 1.14). El período se caracterizó por el mayor crecimiento registrado del gasto público
en los últimos treinta años, alcanzando en 1983 un déficit fiscal del GNC de casi el 8% del PIB.

El creciente déficit fiscal del GNC, unido al deterioro de la balanza de pagos, hacía necesario un
proceso de estabilización macroeconómico. En 1982 comenzaron a aplicarse medidas
principalmente en el sector externo. La insuficiencia de los resultados obtenidos obligaron a
realizar un proceso de ajuste más profundo e integral a partir de 1984, el cual se centraría no
sólo en el frente externo sino también en el frente fiscal. Se decidió que, antes de realizar el
ajuste externo, era necesario realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestos y el recorte
de gastos.

Ya desde 1983 se venían tomando medidas en términos de restricción fiscal. Así, se eliminaron
las transferencias de las utilidades de la cuenta especial de cambios, con lo cual se buscaba
obligar al gobierno aun manejo más racional de las finanzas públicas, al tiempo que se lograba
neutralizar el crecimiento de los medios de pago. Adicionalmente, se buscó el fortalecimiento
y transformación de la estructura tributaria. Nuevamente, el problema de la evasión fue uno
de las principales preocupaciones de las autoridades económicas que debía abordar la reforma
tributaria de 1983. Con este objetivo en mente se ampliaron las retenciones, se creó la renta
presuntiva sobre ingresos netos (29) y se extendió el impuesto de ventas alas actividades
comerciales. (30)

En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por una parte, se redujeron las exenciones del
IVA, simplificando su administración al fijar una tasa básica del 10%, mientras que por otra, se
impuso una sobretasa del 8% sobre el valor CIF de los productos importados. Con estas
medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacional pasaron de un crecimiento anual
promedio --en términos nominales- del 22% entre 1980 y 1984 al 54% en 1985 y 47% en 1986
(Cifras de Garay y Carrasquilla, 1987). Adicionalmente, las finanzas públicas se vieron
favorecidas con el incremento --en términos reales- de las tarifas de servicios públicos, así
como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los yacimientos de
Caño Limón.

Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno también realizó un importante esfuerzo de
restricción fiscal, al lograr bajar en términos reales el gasto de funcionamiento y el de inversión
en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et al.,  1996). Estos resultados fueron
posibles, entre otros, por el control impuesto al crecimiento de la planta de personal oficial, así
como por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de únicamente el 10% en
comparación con una inflación del 22.4% en dicho año. Además, se buscó la racionalización de
los grandes proyectos iniciados en los años previos, razón por la cual se aplazó la ejecución de
algunos de los grandes proyectos eléctricos, dada la existencia de estudios en el sentido de
que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo menos hasta
comienzos de la década de los noventa. La veracidad de dicha apreciación se haría
cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se llegó a soportar un severo
racionamiento eléctrico.

Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente externo, lograron recuperar el control de
las finanzas públicas, reduciendo considerablemente el déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14), así
como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso como proporción del PIB
(Gráfico 1.16).

En el segundo semestre de 1986 se impulsó una nueva reforma tributaria con el fin de
consolidar tanto los ingresos tributarios como las transferencias del sector público. Los
principales campos de esta reforma fueron la reestructuración del impuesto a la renta y la
eliminación de la doble tributación. En lo referente al primero, se redujeron las tarifas al
tiempo que se eliminó una buena cantidad de exenciones, descuentos y deducciones. En el
segundo campo, se pretendía estimular la inversión, al eliminar el concepto de ganancia
ocasional para los dividendos y participaciones obtenidos por los socios 0 accionistas de las
empresas, siempre que aquellos tuviesen el carácter de persona natural residente en el país.
Además, la reforma incluyó a las empresas públicas ya las cajas de compensación familiar
como nuevos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado que incluía a Ecopetrol, la
mayor empresa del país.

La recuperación se consolidó con la bonanza cafetera, que se prolongaría hasta 1986, aunque a
su vez ponía en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto, sin embargo, se pudo
manejar adecuadamente al lograrse un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno
nacional.

El desarrollo de las reformas impulsadas por la administración Gaviria exigía asumir nuevos
gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable, ante las dificultades
enfrentadas por las finanzas públicas en el país. Además, algunas disposiciones establecidas
por la nueva Constitución Política de 1991, entre las que se destacan las reformas al aparato
judicial, el fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundización del proceso de
descentralización y la ejecución de planes en otros sectores obligaban a la adopción de
estrategias encaminadas a evitar la configuración de un desequilibrio estructural de las
finanzas públicas.

Por estos motivos se llevó a cabo una nueva reforma tributaria. Así, en 1990 se amplió la base
del IVA, elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo para compensar los efectos de la
reducción de aranceles. Además, se adoptó otra serie de medidas encaminadas a incentivar el
ahorro e impulsar la inversión. Las principales medidas de este paquete fueron las exenciones
tributarias a las ganancias de capital originadas por transacciones de bolsa, la reducción de los
impuestos de remesas y renta a la inversión extranjera y la amnistía a los capitales fugados.
Con estas y algunas otras medidas adicionales, los recaudos por renta e IV A aumentaron entre
1990 y 1992 más de dos puntos como proporción del PIE, superando en conjunto el 9% del PIE.
Como resultado, en 1991 y 1992 las finanzas públicas presentaron un superávit fiscal (Gráfico
1.14). Sin embargo, el incremento en los gastos derivados de la nueva Constitución, así como
otros gastos públicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir
con los compromisos adquiridos. Nuevamente se amplió la base y la tarifa del IVA, pasando
ahora al 14%. Como complemento, también se incluyeron en la base tributaria, empresas
industriales y comerciales del Estado y se aumentó el impuesto ad valorem  a la gasolina.

Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se inició un proceso de deterioro de las finanzas
públicas fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la seguridad social,
las transferencias a las regiones y municipios y el importante crecimiento de los gastos tanto
en defensa y seguridad como en el social. El primero de estos factores tiene que ver con el
aumento en el número de pensionados a cargo de la nación y con los efectos de la ley 100.

La mayor novedad en el tema de la descentralización del Estado tuvo que ver con lo estipulado
en la Constitución Política de 1991, posteriormente reglamentado por la ley 60 de 1993. Dicha
ley estableció que el situado fiscal aumentaría anualmente hasta llegar a un porcentaje de los
ingresos corrientes de la nación que permitiese atender todos los servicios para los cuales está
destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley estableció que la participación en los
ingresos corrientes de la nación partirían de114% en 1993, incrementándose anualmente
hasta alcanzar el 22% en el 2002. Según cifras de Ocampo (1997b), las transferencias alas
entidades territoriales pasaron de menos del 30% de los ingresos corrientes totales de la
nación en 1990 a más del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se deben destinar ala
educación preescolar, primaria, secundaria ya la salud, con lo cual, en la práctica, los
municipios deberían haber asumido la responsabilidad de la prestación de dichos servicios.
Desafortunadamente, ello no ha ocurrido así: mientras que el gobierno central sigue siendo
responsable de buena parte de las erogaciones en servicios supuestamente descentralizados y
cumple con las transferencias a los gobiernos regionales y locales, éstos no asumen en
consonancia la prestación de servicios y pueden al final incrementar su nivel de gastos para
otras finalidades, especialmente para funcionamiento en buen número de casos. En estas
circunstancias se genera una dinámica perversa que tiende a aumentar el gasto del sector
público en su conjunto. Así, a pesar de las mayores transferencias recibidas por los entes
regionales, estos han pasado de tener unas finanzas equilibradas a alcanzar unos niveles de
déficit fiscal de casi un 1% del PIB (Gráfico 1.15 ).

Todo este conjunto de factores ha obligado a la realización de nuevas reformas tributarias,


para evitar una mayor crisis de las finanzas públicas, pues como se observa en el Gráfico 1.14,
nuevamente se presenta un serio déficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3% del PIE, con
el agravante de que las raíces del desequilibrio de las finanzas públicas son de
carácter estructural.Así, nuevamente, en 1995 se realizó una reforma tributaria, cuyo fin es
aumentar los ingresos para financiar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995 la
tasa general del IVA aumentó del 10% al 16%, al tiempo que la tasa del impuesto de renta pasó
del 30% en 1990 al 35.5% en 1995.

El carácter estructural  del desequilibrio fiscal en Colombia se percibe con mayor claridad al


analizar el comportamiento de entidades del SPNF. Entidades como Ecopetrol y Telecom han
presentado superávit en los últimos años que de alguna manera han ayudado a compensar el
desequilibrio de las finanzas públicas. Pero, los resultados esperados en años próximos de
estas empresas, unido ala caída prevista del superávit de la seguridad social, muestran un
panorama poco atractivo para la finanzas públicas. Por el lado del GNC, la magnitud de las
transferencias y de manera especial, la duplicidad de funciones por parte de los gobiernos
nacional, regionales y municipales en el sentido de no haber logrado una adecuada
transferencia de funciones, complementan el difícil panorama de las finanzas del sector
público. Cabe mencionar, por último, que las profundas transformaciones llevadas a cabo en
los últimos años, han reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto que el 85% de su
gasto total se encuentra preasignado. (31)

Otras medidas deberán adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las finanzas
públicas. Como se ha mencionado a lo largo de este capítulo, desde los años setenta se han
realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos
tipos de impuestos, además, uno de los preceptos para lograr un proceso de ajuste hacia un
Estado más moderno acorde con las reformas estructurales propias de un proceso de apertura
es, precisamente, reducir los niveles de evasión. En Colombia esto no se ha logrado, pues la
evasión estimada del impuesto ala renta no sólo no ha disminuido sino que ha crecido hasta
alcanzar niveles superiores al 30% .El caso del impuesto al valor agregado es similar,
manteniéndose los niveles de evasión alrededor del 30%. (32)

Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atención en el diseño de diversos


mecanismos, generalmente vía reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de
los impuestos, no se ha brindado la atención que amerita al tema de la eficiencia del manejo
estatal. Al respecto resultan preocupantes problemas como por ejemplo: la duplicidad de
erogaciones alas que ha llevado en la práctica real la profundización del proceso de
descentralización, el escaso margen de maniobra en el manejo del presupuesto nacional u
otros como el desconocimiento del Estado del número de funcionarios oficiales 0 la falta de
claridad en la aplicación de normas como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales
competen a la administración descentralizada de la salud y la financiación de la misma
(Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas públicas, 1997).

Los problemas de eficiencia del gasto público deben ser tenidos en cuenta además en sectores
como la defensa y la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento sustancial en el
presupuesto destinado a dichos servicios públicos pero a cambio no han ofrecido los
resultados esperados.

Gráfico 1.14

Gráfico 1.15

Gráfico 1.16

EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO


Durante los años setenta se introdujeron una serie de innovaciones al sistema financiero, en
respuesta a la gran demanda de crédito que caracterizaba a una economía en crecimiento
como la colombiana. En particular, se crearon las corporaciones de ahorro y vivienda
-CAV- (15) y el sistema de ahorro Upac (16), mediante los decretos 677 y 678 de mayo de
1972, como instrumentos para la captación de recursos para préstamos a largo plazo. Para
contribuir a la ampliación del sistema financiero, en 1979 se crearon las corporaciones de
financiamiento comercial -CFC-. A pesar de lo anterior, en los años sesenta y setenta el
sistema financiero colombiano era bastante limitado, operaba bajo un esquema de banca
especializada, había muy poca diversidad en las operaciones, estaba altamente sobrerregulado
y se restringía la entrada de nuevas instituciones, lo que reducía la competencia.

Como se aprecia en el Gráfico 3.1, las tasas anuales de interés reales antes de 1970
presentaban fuertes oscilaciones, e incluso llegaron a ser negativas. A comienzos de la década
del setenta se presentó una disminución paulatina de las mismas, llegando a ser negativas en
1972 y 1973, hecho que impidió un margen de ganancia ala actividad financiera; a partir de
1974-1975, gracias a la introducción de las reformas al sistema financiero, las tasas de interés
reales permanecieron positivas, incluso superaron niveles del 10% a mediados de los ochenta,
para luego ir reduciéndose hasta llegar a los niveles más bajos en 1992-1993.

En los ochenta el mercado financiero continuaba rigiéndose por criterios legalistas, sin avanzar
en conceptos de evaluación de riesgo: el seguimiento se realizaba mediante información muy
heterogénea, que no cumplía con el propósito de informar a los clientes sobre los diferentes
riesgos y el manejo de los activos de los intermediarios. En el primer quinquenio de los ochenta
persistían fuertes barreras a la entrada de nuevas instituciones. El estricto control de cambios
imperante decreto -Ley 444 de 1967- limitó la gama de negocios cambiarios que podía ofrecer
la banca colombiana a sus clientes, lo que aumentó los costos de estas operaciones. A lo
anterior se sumaba el hecho de que el sector tenía que soportar un complejo sistema de cargas
cuasifiscales, entre las que se destacaban los altos encajes y las inversiones forzosas
substitutas del encaje. Este esquema introdujo graves distorsiones a la captación y asignación
de los recursos, creó cargas administrativas importantes y se convirtió, con el paso del tiempo,
en obstáculo de las propias fuentes de financiación para el sector real, al cual debía contribuir a
desarrollar (Gómez, H.J ., 1996).

Como se describió en el Capítulo 1, la economía colombiana atravesó por un período de


recesión a principios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias en la supervisión de las
instituciones financieras, condujo al deterioro de los índices de rentabilidad y de calidad de la
cartera, lo que produjo el descalabro de varias instituciones. Las medidas que se tomaron para
conjurar la crisis fueron de dos tipos: por una parte se encontraban las de corto plazo, como la
nacionalización u oficialización de los bancos cuya situación era más crítica (17), con lo que se
pretendía neutralizar las expectativas de los depositantes; por otra estaban las de largo plazo,
orientadas a recuperar la capacidad de generar utilidades por parte de los intermediarios
financieros, incrementar su solvencia mediante el fortalecimiento patrimonial y reducir el peso
relativo de los activos de difícil realización dentro del total de los mismos. En particular, con el
objetivo de ayudar a las instituciones con problemas de liquidez se creó en 1986 el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras y se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los
anteriores propietarios de las entidades intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas
que se adoptasen (Superintendencia Bancaria, 1990).

Durante el segundo quinquenio de los ochenta, la política financiera se centró en el


saneamiento del sistema mediante el establecimiento de normas de regulación prudencial y
prácticas de supervisión profesional, siguiendo estándares internacionales -Acuerdo de
Basilea-. De igual manera, se inició el desmonte de las inversiones forzosas y de los subsidios
a los créditos de fomento, al tiempo que se liquidaron los fondos de fomento ala actividad
privada y sus funciones fueron retiradas al Banco de la República, con el fin de separar la
política monetaria de la de crédito de fomento.

Dentro de los elementos que caracterizaban el funcionamiento del sistema financiero


colombiano a finales de la década de los ochenta se encuentran: primero, la alta fragmentación
de los intermediarios; (18) segundo, las tasas de interés eran reguladas y sólo a finales de los
ochenta se vieron parcialmente desreguladas; tercero, el esquema de fragmentación por nichos
de operación creó condiciones de protección agravadas por la extremada regulación, siendo
que la inversión estaba sujeta a una fuerte regulación y a obstrucciones que impedían acceder
de manera sencilla al mercado financiero; cuarto, el manejo cambiario afectó de manera directa
al sector, ya que se impedía intervenir en los mercados de divisas, de crédito y de capital
extranjero; y, quinto, la sobrecarga tributaria al sector financiero le restó rentabilidad al negocio
bancario. (19)

En general, el sistema financiero colombiano como institución superó con relativo éxito la crisis
financiera mundial de 1982. Sin embargo, durante la década de los noventa retomó algunas
características que presentaba antes de la crisis. En particular, se hizo evidente que el
esquema de funcionamiento del mercado financiero no era compatible con el nuevo entorno de
apertura y globalización de la economía colombiana, ya que la banca había experimentado un
retraso como consecuencia, entre otros factores, de la escasa competencia y de las limitadas
posibilidades de ingreso del capital extranjero, que le restaron eficiencia y competitividad.

Fue así como, con el propósito de garantizar una acumulación de capital y la existencia de un
soporte al crecimiento de la economía, resultaba indispensable iniciar una serie de
transformaciones en el interior del sistema financiero nacional. Desde finales de la
administración Barco se dio inicio a la eliminación de un amplio número de obligaciones de los
intermediarios financieros, entre las que se destacaban las inversiones en títulos emitidos por el
Estado. Adicionalmente, en 1990 se permitió que inversionistas extranjeros participaran en la
banca colombiana sin necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos.
Posteriormente se fomentó la privatización de las entidades financieras nacionalizadas durante
la crisis financiera de los ochenta. Este proceso comenzó en la administración Gaviria y
continuó durante la de Samper. A 1996 habían sido privatizados seis bancos (Gómez, 1996).

En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la cual se abandona el esquema de banca
especializada y se da paso al esquema de banca universal regulada. Las medidas tomadas
permiten la existencia de un holding  -filiales y matrices- con reglas que facilitan la entrada,
salida, transformación, fusión y disolución de sociedades financieras, dentro de una
normatividad para el manejo de eventuales conflictos de interés, buscando no restringir la
movilidad del sector (Banco de la República, 1992). Así, el proceso de desregulación del
mercado financiero y de liberación de las decisiones empresariales ha venido configurando un
sistema de banca múltiple, en el que la especialización de la intermediación depende
principalmente de decisiones gerenciales. El sistema de filiales se adoptó como solución para
reducir la brecha entre la banca múltiple y la especializada.

En 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990, lo cual facilitó el paso hacia un sistema de banca
múltiple mediante la intervención de los intermediarios financieros en diferentes sectores de la
economía. A pesar de esto, todavía se mantienen las grandes categorías de intermediarios.

Mediante la ley 35 de 1993 se crearon condiciones de intervención estatal, orientadas a facilitar


el libre funcionamiento del mercado financiero, preservar la competencia, prevenir riesgos y
dirimir con claridad conflictos internos de intereses.

Dos de los elementos importantes introducidos por la reforma financiera fueron el nuevo
enfoque de la supervisión de las entidades financieras y el refuerzo de la capacidad técnica y
analítica de los organismos de vigilancia y control. Siguiendo los parámetros del Acuerdo de
Basilea, se fijó un sistema de prevención de riesgos a través del establecimiento de normas de
solvencia, ponderación de los activos por riesgo, seguimiento y control de la cartera y de las
provisiones de acuerdo con su calidad, y de mejoras en la valoración de activos (Correa, 1996).

Es así como en lo corrido de los noventa el mercado financiero ha ido adelantando un proceso
de liberalización, en el que cada vez son menos frecuentes tanto las intervenciones sobre la
tasa de interés como las restricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha estrechado la
supervisión prudencial a las entidades. En este contexto se presentó un importante incremento
del capital de las entidades financieras, que sirvió para adelantar proyectos de modernización,
expansión e internacionalización de estas entidades. Adicionalmente, el sistema financiero se
ha vuelto más dinámico, lo que ha generado un ambiente propicio para la entrada de
inversionistas extranjeros. Finalmente, estas reformas se han traducido en un mayor grado de
competencia dentro de un sector que aún es pequeño y concentrado con respecto a los de
otros países latinoamericanos (Chica, 1997).

TAMAÑO Y DINÁMICA DEL SECTOR


El mercado financiero colombiano está conformado por los bancos comerciales -BC-, las
corporaciones financieras -CF-, las corporaciones de ahorro y vivienda -CAV-, las compañías
de financiamiento comercial -CFC-, las cooperativas financieras y los bancos cooperativos y la
banca de fomento.

Una de las principales características de la economía colombiana desde hace muchos años es
el reducido tamaño del mercado financiero. Por ello, uno de los pilares de las reformas ha sido
buscar la ampliación del ahorro potencial y, por ende, el fortalecimiento de la capacidad del
sector para financiar actividades productivas. En la actualidad operan 32 bancos comerciales,
25 corporaciones financieras, 29 compañías de financiamiento comercial, 44 compañías
de leasing,  diez corporaciones de ahorro y vivienda, un gran número de cooperativas
financieras y bancos cooperativos y dos instituciones de fomento.

A continuación se analiza el tamaño y la dinámica del sector financiero colombiano mediante


los siguientes indicadores: la participación del sector en el PIB, la participación de la cartera
neta en el PIB, la participación de cada grupo de instituciones que lo conforman dentro del total
de cartera, la profundización financiera y la participación del ahorro privado en el PIB.

En primer lugar, el sector financiero colombiano ha venido aumentando su participación con


respecto al PIB. Mientras que durante la década del setenta y el primer quinquenio del ochenta
el sector financiero participó con un 7%, a partir de 1988 ha venido ganando fuerza: en 1991
alcanzó una participación de 8%, y en 1996 llegó a 9% (Gráfico 3.2).

En cuanto a la relación cartera neta sobre PIB, se puede decir que ha respondido a las
diferentes reformas financieras llevadas a cabo en el país. Así, hasta 1974 esta relación era del
15% , incrementándose en algunos puntos a comienzos de los ochenta. Durante la década del
ochenta alcanzó 25%, y a partir de la reforma financiera continuó aumentando hasta llegar a
40% en 1996, hecho que ha sido considerado por varios analistas como un síntoma de
desarrollo del sector (Gráfico 3.3).

En tercer lugar, con respecto a la participación en la cartera neta de cada grupo de instituciones
se observa que: 1. La BC tuvo una participación superior al 80% desde mediados de los
sesenta hasta mediados de los setenta; a partir de 1975 su participación cayó casi veinte
puntos porcentuales, hasta llegar al 40% en 1993.2. El terreno perdido por la BC ha sido
ganado por las CAV: su participación promedio en el total de cartera alcanzó el 17% a finales
de la década del setenta y 20% en los ochenta. 3. Las CF han ido perdiendo importancia a
medida que han entrado nuevas instituciones al mercado financiero -su participación cayó, de
20% en los setenta, a 14% en los ochenta y a 10% en los noventa. 4. Con la creación de las
CFC se incrementaron las posibilidades del sistema financiero. 5. Durante la década de los
noventa empezaron a tener alguna participación los organismos cooperativos (Gráfico 3.4).

Al analizar la dinámica de la cartera neta de los intermediarios financieros se observa que,


mientras que en la década de los ochenta ésta registró un lento crecimiento en términos reales,
en los primeros años de los noventa alcanzó tasas anuales de crecimiento superiores al 18% y
19%. Como intermediarios financieros se destacan los EC, las CAV y las CFC; las CF
registraron un buen desempeño durante 1995 (Gráfico 3.5).
En cuarto lugar, la profundización financiera se mide mediante la participación del agregado
monetario M2 (20) en el PIB. Como se aprecia en el Gráfico 3.6, esta relación permaneció
relativamente constante durante los ochenta, incrementándose de manera importante a partir
de 1990 -cerca de dos puntos del PIB al año-. Así, mientras que en 1980 el índice de
profundización financiera era de 20%, en 1990 fue de 25% yen 1995 llegó a 37%. Sobresale en
esta dinámica la participación de los cuasidineros, ya que M1 (21) apenas ganó dos puntos en
el período (22).

Por último, la relación del ahorro con el PIB, como se anotó en el Capítulo 1, se ha fortalecido a
partir de 1990, llegando a representar el 10% del PIB, mientras que durante la década de los
ochenta apenas alcanzó el 5%.

Gráfico: 01 | 02 | 03 | 04 | 05