ANPUH - A SSOCIAÇÃO N ACIONAL DE H ISTÓRIA

XX S IMPÓSIO N ACIONAL DE H ISTÓRIA

Estrutura de poder e mecanismos

político-burocráticos do Estado
Novo

Adriano Nervo Codato

Florianópolis - SC
Julho
1999

Trabalho apresentado no XX Simpósio Nacional de História – ANPUH.

Florianópolis (SC), 25 a 30 de julho de 1999. Sessão de Comunicação
Coordenada “Estado Novo: Ideologia e Instituições”.
 2

Estrutura de poder e mecanismos político-burocráticos do

Estado Novo

Adriano Nervo Codato

A ideologia política dos anos 20 e 30 no Brasil enfatizou, na

sua crítica às instituições "carcomidas" da República Velha, a
baixa legitimidade dos partidos políticos e dos mecanismos
eleitorais como instrumentos de representação de interesses. A
Revolução de 30 e os processos políticos que se seguiram a ela,
especialmente durante o Estado Novo (1937-1945),
encarregaram-se então de reformar o antigo sistema político,
alterando o arranjo institucional vigente. Essa reforma, que
empolgou toda uma geração de políticos e intelectuais, e cuja
face mais conhecida é a irresistível centralização das decisões
político-administrativas no governo federal, não se limitou,
contudo, à edificação de mecanismos institucionais que
permitissem a unificação da capacidade governativa real em
agências burocráticas bastante específicas (principalmente em
torno do "planejamento" e da "intervenção econômica": os
conselhos técnicos). Esse movimento de concentração do poder
do Estado foi complementado por uma nova estrutura de
representação de interesses que previa, numa ponta, as
Interventorias e, na outra, os Departamentos Administrativos
dos estados. O objetivo desta comunicação é determinar o
significado mais amplo destes aparelhos para a compreensão do
sistema político estadonovista. Quando se os conhece mais de
perto, é impossível discordar de Karl Loewenstein quando afirma
que os Departamentos Administrativos dos estados foram “the
institution of the most interesting innovation in an otherwise
strictly authoritarian system of state government”1.

1
Karl Loewenstein, Brazil under Vargas. New York, The Macmillan Company,
1944, p. 62.
 3

Os Departamentos Administrativos dos estados foram criados

pelo decreto-lei n 1 202 (publicado no Diário Oficial da União
em 10/04/1939). Constituídos por uns poucos membros (no
mínimo quatro, no máximo dez, dependendo do estado)
nomeados diretamente pelo Presidente da República, a função
desses Departamentos deveria ser a de examinar todos os
projetos de decretos-leis baixados pelo interventor ou pelos
prefeitos, além dos projetos de orçamento e a execução
orçamentária do estado e dos municípios. Bastaria, de acordo
com o referido decreto, que dois terços dos representantes do
Departamento Administrativo se opusessem às medidas dos
executivos municipais ou da Interventoria Federal para barrar
suas decisões, cabendo, contudo, a deliberação final, caso
houvesse recurso dos “interessados”, ao próprio Presidente
Vargas que seria informado dos possíveis processos pelo
Ministro da Justiça.

Na engenharia institucional do Estado Novo, o recém-editado

“Código Administrativo” — ou “Código dos Interventores”, como
ficou conhecido — fez desse aparelho o substituto prático dos
órgãos de representação política, inexistentes desde a
decretação da Constituição de 1937. Como se sabe, a “Polaca”
dissolvera a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as
Assembléias Legislativas dos estados e as Câmaras Municipais
(Art. 178), atribuindo ao Presidente da República “o poder de
expedir decretos-leis sobre todas as matérias da competência
legislativa da União” (Art. 180). Os governadores
(“interventores”) dos estados, por sua vez, deveriam exercer,
“enquanto não se reunissem as Assembléias Legislativas”, na
fórmula eufemística da Carta de 37, “as funções destas nas
matérias da competência dos estados” (Art. 181). Na prática,
todas as medidas de natureza legislativa seriam então
transferidas para o Executivo federal2, pois caberia a Vargas a
indicação — segundo o princípio estrito da lealdade pessoal —
dos interventores estaduais.

Esse ato, juntamente com as demais medidas de exceção

contidas nas “Disposições transitórias e finais” da Carta redigida
por Francisco Campos, inflacionou ainda mais a influência de
Vargas, concretizando o processo de centralização política e
esvaziamento do poder das oligarquias regionais através de um
controle bastante severo da autonomia política, econômica,
tributária, administrativa e militar dos diversos estados da
federação.

2
Cf. observação de Pontes de Miranda. Comentários à Constituição Federal
de 10 de Novembro de 1937. Rio de Janeiro, Irmãos Pongetti Editores, 1938.
 4

Mas se essa fórmula autoritária pretendia resolver certos

problemas colocados pelos círculos dirigentes do regime — tais
como: a “caótica rivalidade partidária”, o “caudilhismo regional”,
“a extremação de conflitos ideológicos”, a “infiltração
comunista”, o “clientelismo parlamentar”, vigentes mesmo após
as pretensões da Revolução de 30 —, acabava criando outros,
mais delicados. Ao eliminar o sufrágio universal e as liberdades
individuais, os direitos políticos e a liberdade de imprensa e,
posteriormente, tornar ilegais os partidos políticos, reduzia-se,
nesse movimento, não somente as bases de apoio do regime,
mas também os canais de vocalização de interesses, fazendo do
sistema político uma estrutura rígida e inflexível. Assim, ao longo
do tempo tornou-se urgente criar alguma instituição
representativa que pudesse, ao mesmo tempo, articular e
agregar interesses, acomodando a complexidade das situações
políticas regionais, divididas e subdivididas em cliques e grupos
submetidos exclusivamente ao reduzido jogo político dos
interventores. A instituição dos Departamentos Administrativos
dos estados em 1939 parece expressar esse desígnio. Mas não
só. A função fiscalizadora atribuída ao aparelho sugeria a
preocupação de Vargas em dotar o sistema político de um
mecanismo de contrapeso ao poder dos interventores, onde ele
próprio surgisse como o árbitro final das disputas intra-regionais.

Acredito que o funcionamento do sistema de poder da

década posterior à Revolução de 1930 tem de ser compreendido
a partir desse mecanismo complexo que ligava a Presidência da
República aos Interventores federais passando pelo
Departamento Administrativo dos estados. Se é correto afirmar,
como o faz Maria do Carmo Campello de Souza, que a

“implantação de um Estado forte e centralizado significou *...+

não a marginalização dos interesses econômicos dominantes no
período anterior, mas sim uma redefinição dos canais de acesso
e influência para a articulação de todos os interesses, velhos ou
novos, com o poder central”3,

é preciso identificar, uma vez excluídos os partidos e as

demais instituições representativas, que canais são esses, como
eles funcionaram e qual seu alcance para o processo de
distribuição do poder entre as forças políticas em presença.

Sem ainda ter recebido um tratamento mais detido pela

literatura especializada, há menções explícitas aos

3
Maria do Carmo Campello de Souza, Estado e partidos políticos no Brasil
a
(1930-1964). 3 ed. São Paulo, Alfa-Omega, 1990, p. 85.
 5

Departamentos Administrativos em quase todos os estudos

importantes sobre o Estado Novo. Aí destacam-se duas grandes
linhas de interpretação. A primeira sublinha a irrelevância
institucional dos Departamentos para o funcionamento do
sistema político estadonovista. Conforme Luciano Martins:

“A ação desse ‘Estado centralizado e forte’ em plano nacional,

entretanto, iria prescindir no Brasil da edificação dos
complicados mecanismos de controle que a extensão territorial
do país faria prever. É exato que a presença nos estados dos
destacamentos do Exército, sobretudo a partir do controle que
ele passou a exercer sobre as forças públicas estaduais, projetou
a presença do poder central nas diferentes regiões do país. Mas
não menos importantes parecem ter sido os mecanismos de
lealdades pessoais que vinculavam os interventores a Vargas.
Tanto é assim que ficou praticamente no papel a instituição dos
departamentos administrativos (criados em abril de 1939), que
teriam por função aprovar atos do interventor e fiscalizar a
execução dos orçamentos estaduais. Tudo se passou, em síntese,
como se a fidelidade política a Vargas em plano nacional tivesse
por prêmio a autonomia administrativa em plano estadual. Não
eram muito diferentes as práticas políticas vigentes durante a
República Velha”4.

A segunda linha de interpretação reconhece a singularidade e

importância desse aparelho, mas enfatiza a natureza puramente
“administrativa” dos Departamentos. Foi Karl Loewenstein, por
exemplo, quem destacou a função meramente técnica dos DAEs.
Após ter ressaltado suas virtudes inerentes — “the ingenious
system successfully acts as check and control of the Interventor
while for the individual citizen it fulfills a welcome function as
the guarantee of the rule of law against arbitrariness and
infringement of legal rights by the political official of the state”5
—, o autor deriva da pretensa composição interna do
Departamento sua eficiência e racionalidade: “*...+ the
Administrative Departament is a team of hard-hitting, hard-
working, thoroughly efficient professional bureaucrats — mostly
young lawyers, but also technicians such as accountants, civil
engineers, agricultural experts, statisticians — while in the

4
Luciano Martins, “Estado Novo”. FGV-CPDOC. Dicionário histórico-biográfico
o
brasileiro (1930-1983). Rio de Janeiro, Forense-Universitária/Finep, 1983, 2
vol., p. 1198, grifos meus. Esta visão está fundamentada numa compreensão
específica do sistema político estadonovista que não é possível discutir aqui.
5
Karl Loewenstein, Brazil under Vargas, op. cit., pp. 63-64
 6

Interventor’s office the efficiency of the staff is vitiated by

ineradicable patronage”6.

Tudo se passaria, nessa concepção, da seguinte forma: “The

Interventor acts as the political coordinator of the state, under
instructions from Vargas himself, while the Administrative
Departament, run by bureaucrats, is the legislative body of the
state”7.

Lourdes Sola, no seu conhecido ensaio sobre o primeiro

governo Vargas, aceitou amplamente essa visão. Repetindo a
interpretação dada por Loewenstein, a autora acreditou que o
Departamento Administrativo representasse, além da
possibilidade de subordinação das atividades do interventor
“aos programas e às ordens federais”, mais um capítulo do
processo de racionalização da administração pública,
notadamente porque ele promovia a

“introdução de novos padrões de eficiência e de um novo

agente social, o burocrata de formação técnica. Esse tipo de
organização, que também implicava em hierarquia e
dependências, era basicamente diferente daquela que se
orientava por critérios predominantemente políticos, de
patronagem e de formação de clientela, característica da
instituição da Interventoria. Não eram alternativas exclusivas,
entretanto, mas correspondiam a diferentes técnicas de ação, de
intervenção e de controle que o governo Vargas combinaria
habilmente no plano da administração federal”8.

Esse tipo de interpretação foi reforçada pelo estudo de Maria

do Carmo Campello de Souza que reproduz, nesse particular, a
incompreensão de Lawrence S. Graham9. Este último assimila os
Departamentos Administrativos dos estados, criados em
princípios de 1939, à uma mera divisão regional do DASP
(Departamento Administrativo do Serviço Público) — os
“daspinhos”. Vale citar aqui a passagem inteira:

“Os ‘daspinhos’ — departamentos estaduais — funcionavam

ao mesmo tempo como uma espécie de legislativo estadual e

6
Id., ibid., p. 64
7
Id., ibid., p. 65, grifos meus.
8
Lourdes Sola, “O golpe de 37 e o Estado Novo”. In: Carlos Guilherme Mota
a
(org.), Brasil em perspectiva. 19 ed. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil, 1990, pp.
268-269.
9
Cf. Lawrence S. Graham. Civil Service Reform in Brazil: Principles versus
Practice. Austin and London, University of Texas Press, 1968.
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como corpo supervisor para o interventor e o Ministério da

Justiça: os prefeitos municipais tinham que se submeter não só
ao interventor, mas também ao departamento estadual do
serviço público. ‘Embora o interventor fosse o responsável pelo
estudo, aprovação e declaração de todos os decretos e leis
estaduais’, observa ainda Graham, ‘*...+ esses só eram válidos
quando sancionados pelo presidente do ‘daspinho’. Se este se
opusesse a algum ato ou decreto executado pelo interventor,
dois terços dos votos do departamento eram suficientes para
suspender a ação até que uma decisão fosse tomada pelo chefe
do executivo federal [...] não é difícil entender porque [...] o
presidente do ‘daspinho’ era usualmente mais poderoso que o
interventor’. Como uma engrenagem, a interventoria, o
departamento administrativo e o Ministério da Justiça
cooperavam na administração dos estados, sob o controle geral
do Presidente da República. Enquanto o interventor agia como
coordenador político, sob instruções diretas de Vargas, o
departamento administrativo, dirigido por burocratas e
integrados por engenheiros, agrônomos, estatísticos etc. —
indivíduos que se considerava e eram considerados imunes a
pressões clientelísticas — funcionava como um corpo
legislativo”10.

Ora, a expressão “daspinhos” é equívoca em mais de um

sentido. Em primeiro lugar, porque se tratava de duas estruturas
burocráticas completamente diferentes. Uma dizia respeito ao
serviço civil, outra à representação política; um deveria ser uma
super-assessoria incumbida expressamente de “racionalizar” a
administração pública, via uma política orçamentária eficiente,
outro pretendia funcionar como uma entidade fiscalizadora das
interventorias. Em segundo lugar, porque ao identificar um
aparelho com o outro, arrisca-se assimilar os DAEs ao projeto de
“modernização”, “racionalização” e reforma do aparelho do
Estado tentado no pós-30 — onde o DASP, sem dúvida, cumpriu
papel de destaque, notadamente na política de recrutamento do
funcionalismo — , perdendo assim o sentido político da inclusão
dos Departamentos Administrativos no organograma
administrativo federal. Por último, porque a composição de um
e de outro eram bem distintas. Se o DASP reunia técnicos, os
DAEs eram integrados por outros inquilinos.

Uma visão mais próxima do Departamento Administrativo do

estado de São Paulo poderá servir para desfazer esses e outros

10
Maria do Carmo Campello de Souza, Estado e partidos políticos no Brasil
(1930-1964), op. cit., pp. 96-97. A passagem entre aspas simples é de L.
Graham.
 8

equívocos persistentes e avançar três conclusões, ainda que

provisórias.

Seria ingênuo imaginar que a nomeação de dois tradicionais

políticos do PRP, antigos adversários de Getúlio Vargas, Goffredo
Teixeira da Silva Telles e Alexandre Marcondes Filho, para a
presidência e vice-presidência do DAESP, respectivamente, fosse
simples coincidência. A formação inicial do Departamento
refletia o desejo explícito de acomodar as forças políticas
paulistas e garantir algum grau de “pluralismo”, ainda que
limitado, ao regime político. Uma inspeção mesmo sumária na
composição do departamento paulista pode ajudar a
fundamentar certas suposições.

Descontados os dados não disponíveis no momento, ressalta

em primeiro lugar a composição política do DAESP, e não
meramente técnica. Tomando todos os conselheiros que
passaram pelo Departamento Administrativo entre 1939 e 1946,
viu-se que não se tratava de notórios especialistas em
administração pública, embora todos fossem bacharéis em
Direito. Dos sete membros iniciais, Goffredo Telles, Marcondes
Filho, Arthur Whitaker, Antonio Gontijo, Cyrillo Júnior, Plinio
Morais e Mario Lins, sabe-se com segurança que pelo menos
três deles foram políticos destacados do Partido Republicano
paulista.

Outro conjunto de evidências também corrige as

interpretações que insistiram sobre a irrelevância dos
Departamentos Administrativos para a compreensão da
estrutura e das práticas políticas do Estado Novo. De acordo com
as informações iniciais que reunimos, de maio a outubro de
1939, o Departamento Administrativo do estado de São Paulo
realizou 64 sessões ordinárias, emitindo 1 415 pareceres; em
1940 sua atividade foi ainda mais constante, tendo apresentado
188 sessões ordinárias e 109 sessões extraordinárias, e votado 3
526 resoluções sobre os mais diversos temas da administração
estadual; no intervalo que vai de 01/01/1942 a 30/06/1943, o
DAESP reuniu-se 594 vezes (sessões ordinárias) e votou nada
menos do que 3 762 resoluções11. Ora, considerando-se essas
evidências preliminares, é incorreto afirmar que os

11
Cf. respectivamente: “Relatório apresentado pela Diretoria Geral referente
a
ao ano de 1939” em 09/01/1940. DAESP. Anais de 1940, Vol. II (Sessões), 2
parte, Apêndice, pp. 2861-2862; “Atividades do Departamento Administrativo
do Estado durante o exercício de 1940” em 31/12/1940. DAESP. Anais de
a
1940, Vol. II (Sessões), 2 parte, p. 2856; e Departamento Estadual de
Imprensa e Propaganda, Dois anos de governo: 1941-1943. São Paulo, DEIP,
1943, pp. 24-25.
 9

Departamentos Administrativos ficaram “praticamente no

papel”. No caso de São Paulo, ele funcionou com uma
assiduidade notável e produziu um sem-número de decisões que
merecem ser analisadas.

Resulta dessa breve caracterização do Departamento

Administrativo do estado de São Paulo algumas conclusões que
abrem alternativas de pesquisa em relação às interpretações
dominantes.

De saída, é preciso enfatizar a função política dos

Departamentos Administrativos dos estados, contra as
interpretações que assimilam este aparelho a um locus
puramente burocrático, com funções puramente técnicas, um
capítulo, por assim dizer, do processo de “racionalização-
complexificação” do Estado brasileiro. Em segundo lugar, é
preciso ressaltar o papel estabilizador que os Departamentos
Administrativos exerciam no âmbito da política estadual. À
medida em que os canais tradicionais de agregação e
representação de interesses (partidos, parlamentos) viram-se
destruídos, o regime estadonovista teve de lançar mão de uma
nova estrutura política capaz de expressar as demandas dos
grupos políticos dominantes excluídos, marginalizados ou
integrados de forma precária ao sistema político ditatorial. Se
essa conclusão estiver correta, podemos avançar uma terceira.
Os Departamentos Administrativos parecem ter-se constituído
num locus institucional de organização de uma “contra-elite”
política que, através das funções de fiscalização e controle que
estavam expressamente incumbidos de exercer, impediam o
surgimento de lideranças políticas regionais que se destacassem
do controle estrito pretendido por Vargas. Esse mecanismo
parecia funcionar como um sistema de “freios e contrapesos”,
onde o Interventor (e os prefeitos) viam-se controlados pelo
Departamento, o Departamento pelo Interventor e ambos por
Vargas através de um complicado mecanismo de prestação de
contas à Presidência da República via Ministério da Justiça.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CAMPELLO DE SOUZA, Maria do Carmo C. Estado e partidos

políticos no Brasil (1930 a 1964). 3a ed. São Paulo, Alfa-
Omega, 1990.

GRAHAM, Lawrence S. Civil Service Reform in Brazil: Principles

versus Practice. Austin and London, University of Texas
Press, 1968.
 10

LOEWENSTEIN, Karl. Brazil under Vargas. New York, The

Macmillan Company, 1944.

MARTINS, Luciano. “Estado Novo”. FGV-CPDOC. Dicionário

histórico-biográfico brasileiro (1930-1983). Rio de Janeiro,
Forense-Universitária/Finep, 1983.

PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários à

Constituição Federal de 10 de Novembro de 1937. Rio de
Janeiro, Irmãos Pongetti Editores, 1938.

SOLA, Lourdes. “O golpe de 37 e o Estado Novo”. In: Carlos

Guilherme Mota (org.), Brasil em perspectiva. 19a ed. Rio
de Janeiro, Bertrand Brasil, 1990.