El trabajo de Stolkiner se propone analizar e historizar las políticas en salud posteriores a la crisis de

2001 en la Argentina, a través de una serie de investigaciones iniciadas en la década de los 90’s y
continuadas hasta después de la crisis antedicha. Lo que se evidenció a partir de éstas es que para las
problaciones pobres se producía un aumento en las barreras de acceso a los servicios de salud. Una de
las barreras era económica, debido a la imposibilidad de afrontar para estos sectores de la población el
costo de medicamentos, tratamientos, estudios. Esto se produjo a partir de un aumento del gasto de
bolsillo por el pago de bonos o aranceles en servicio anteriormente gratuitos. Esto no sólo afectó a los
usuarios del sistema de salud, sino a sus trabajadores, que vieron reducidos sus ingresos salariales y
tendieron a sobreemplearse.

Luego de la crisis de 2001, luego de una serie de presidencias de “emergencia”, asumió un gobierno
electo democráticamente que tomó medidas respecto al sistema previsional (fondos de pensión para
retiro) que revirtieron los cambios realizados en la década anterior, se volvió a nacionalizar el sistema y
se eliminaron las aseguradoras privadas creadas en los 90’s. Otra medida importante que se tomó en tal
ocasión fue la salida de la convertibilidad monetaria y la moratoria de la deuda externa, posteriormente
renegociada. El enfoque económico adoptado por este gobierno fue en el sentido anti-cíclico respecto a
la crisis precedente, enfoque denominado “neo-keynesiano”. Se mantuvo el valor del dólar alto
favoreciendo a los sectores exportadores y a la producción interna. Esto derivó en que se cancele
finalmente, en 2006, la deuda contraída con el FMI, dejando al país libre de compromisos con esta
entidad y por lo tanto de su supervisión y la del Banco Mundial en políticas sociales.

Todo este proceso fue favorecido, en su momento, por un escenario global internacional promisorio;
pero luego de 2008 con la crisis financiera igualmente global se desaceleró el crecimiento del PBI de la
Argentina. A nivel geopolítico se articularon acuerdos de libre comercio, como el MERCOSUR, y de
planificación estratégica como UNASUR.

Resumiendo brevemente la situación sanitaria de la Argentina, Stolkiner indica que existe una
superposición epidemiológica entre enfermedades del desarrollo y de la pobreza, y fuertes disparidades
entre clases sociales respecto a la accesibilidad al sistema de salud. El sistema de salud de la Argentina
es tripartito, está compuesto por tres subsectores:

1. Estatal: financiado por los recursos que provee el presupuesto nacional, provincial y/o
municipal.
2. Obras sociales: financiado con el aporte de los trabajadores y empleadores.
3. Privado: financiado directamente por los usuarios. Aquí se incluyen las empresas de medicina
prepaga.

A lo largo de la historia se han ido planteado diferentes modos de articulación entre estos tres
subsectores, diversas maneras de transferencia de recursos entre ellos. Ya previamente a la reforma de
los 90’s, afirma Stolkiner, el sistema de salud estaba fragmentado y la regulación estatal era débil. El
sistema se sigue caracterizando por esa fragmentación, coexistiendo diversas instituciones, sin vínculos
que las interrelacione o coordine entre sí, que faciliten una distribución adecuada de los servicios para
toda la población. Se llegó a este estado de situación por un largo proceso en el que distintas fuerzas
operaron sobre un sistema que contenía, en su origen, dos modelos posibles.

El sector salud en la Argentina se estructuró como sistema durante el primer gobierno de Perón (1946-
1955), cuando se creó el Ministerio de Salud 1946) bajo la dirección del Dr. Ramón Carrillo. Este
movimiento puso en un lugar central al rol del Estado para la dirección y coordinación de la salud de la
población, movimiento que se detuvo con el derrocamiento de Perón en 1955. Simultáneamente a estos
avances el movimiento sindical se organizó en la Confederación Nacional de Trabajadores y las
anteriores mutuales se institucionalizaron como Obras Sociales, a las que no era aún obligatorio
afiliarse.

Luego del golpe militar de 1955 se sucedieron en la Argentina diversos gobiernos militares, con breves
intervalos democráticos, culminando este proceso en la dictadura militar de 1976 a 1983. A partir del
golpe del 55’ se produjeron en el sector de la salud tres procesos interrelacionados:

1. La progresiva descentralización de los servicios estatales,

2. El aumento de la importancia de la cobertura de las obras sociales y
3. El desarrollo del sector privado.

Fue durante una de las dictaduras militares de los 70’s que se obligatorizó la afiliación a las obras
sociales. Al suceder esto durante una época de pleno empleo, las obras sociales pasaron a cubrir a todos
los trabajadores y a sus familias, casi el 75% de la población. A partir de aquí la masa de capitales de la
seguridad social en salud se convirtió en el eje de la disputa conflictiva de sectores, a lo que se llamó
“puja distributiva en el sector salud”. Se formó un “pacto corporativo” entre el poder sindical,
representante de las obras sociales, y las organizaciones proveedoras del sector privado que constituían
un oligopolio de la oferta de servicios, en alianza defensiva contra las pretensiones de control de los
organismos del estado.

La dictadura militar de 1976-1983 aceleró la descentralización, impulsó la transferencia de

establecimientos nacionales a instancias provinciales y municipales, sin asignación equivalente de
recursos, y favoreció el desarrollo del sector privado al facilitar la importación de alta tecnología médica.
Se puede prever en estas medidas lo que sería más adelante la reforma de los 90’s.

Luego de este periodo asumirá un gobierno democrático, a cargo de Raúl Alfonsín, que culminaría en la
hiperinflación de 1989 y la entrega anticipada del poder a Carlos Menem. Éste sería quien aplicaría el
modelo neoliberal ya prefigurado en la dictadura militar de 1976-1986.

Junto con la reforma de Estado de 1991 se impulsó un proceso de reforma del sector salud, favorecido
por la propuesta del Banco Mundial de poner a todo el sistema en competencia mercantil. Lo que se
buscó generar un mercado de seguros y prestaciones, con una cobertura básica para los sectores pobres
basada en la financiación de la demanda.

La descentralización culminó en el “Hospital Público de Autogestión”, al que se le reconocía autarquía

financiera y se habilitaba a cobrar prestaciones a usuarios y seguridad social, reservando la gratuidad
para población sin capacidad contributiva. En cuanto a las obras sociales se promovía la libre elección de
los usuarios, para así favorecer la competencia. Se instalaron seguros de salud individuales de aporte
obligatorio. Se estableció el Programa Médico Obligatorio, un paquete de prestaciones que todas las
entidades debían garantizar como piso mínimo a sus afiliados. Se hizo evidente durante esta época que
era necesario proveer a las aseguradoras privadas de un marco regulatorio, hasta entonces inexistente.

El resultado de la implementación de este tipo de políticas de corte neoliberal en el sistema de salud

argentino profundizó las brechas de inequidad que se producían en la sociedad. En lo que derivaron las
políticas neoliberales a nivel económico y social general fue la crisis de 2001. Luego de esta crisis, la
recuperación de la Argentina implicó una serie de medidas anticíclicas que incluyeron el mejoramiento
del sector estatal del sistema de salud.

Entre 2002 y 2007 estuvo como ministro del Ministerio de Salud, el Dr. Ginés González García, que tomó
medidas de crisis: establecer un paquete de prestaciones de emergencia, decretar la emergencia
sanitaria y atender el problema de la provisión de medicamentos. Se estableció el programa Remediar,
proveyendo medicamentos esenciales en los centros del primer nivel de atención. Se intentó favorecer a
la Atención Primaria de la Salud, en contraposición a la tendencia “hospitalocéntrica” previa.

Este cambio de enfoque fue en consonancia con el discurso internacional sobre la salud que forjó la
OMS, de retorno a la APS y los objetivos del milenio de la ONU. Se propuso un modelo de mercado de
seguros de salud de competencia, pero regulada por el Estado. Sin embargo se mantuvo privilegiado el
esquema de aseguramiento.

Como conclusión puede señalarse que la política en salud desarrollada con posterioridad a la crisis no ha
modificado sustancialmente el rumbo que la reforma de los 90 le imprimió al sistema de salud. Hubo
avances en diversos sectores, pero el sistema de salud sigue siendo un asunto pendiente a atender ya
que no se han modificado los aspectos estructurales, habiendo aún brechas de desigualdad en la
garantía de derechos.

Una de las más grandes dificultades actuales, herencia de las reformas neoliberales, es el carácter
corporativo de sus actores y la débil presencia de actores que representen los intereses de la población
y los usuarios. La posibilidad de que se realice algún cambio requiere de la incorporación de nuevos
actores, básicamente de la participación ciudadana. No se trata de un problema de resolución técnica
sino política.