十二年國教政策執行之行政可行性預評估：政策網絡觀點的分析

A Pre-evaluation of Administrative Feasibility on the 12-year Compulsory

Education Policy: A Policy Network Perspective

指導教授： 王光旭

研究學生： 嚴伯彥

壹、摘要
十二年國民教育政策將在民國 103 年正式上路，在政策執行過程中所涉及部際與
府際關係的協調與衝突，是一個複雜且多面向集體行動網絡，其中包括本位主義、有
限資源相互競逐、職權疆界的界定不清等等，皆有可能導致集體行動上的悲劇，影響
政策執行的成效。過去學界習以賽局理論（game theory）的觀點來探討部際與府際協
調議題，因細緻性不足，以及政策環境過於複雜的關係，使得在經驗分析上缺乏有效
的應用與累積。本研究採用政策網絡的觀點，並以資源依賴的角度為核心，對執行十
二年國教所形成的部際與府際網絡進行探討，以從行動的角度解析影響政策執行之因
素。透過文獻資料的蒐集與訪談的進行，本研究希望能在理論上對政策的可行性評估
提供一從政策網絡觀點的應用實例；在實務的政策建議上，也希望能對未來十二年國
教的推動提供適切的政策建議。

關鍵字：政策網絡、資源依賴、十二年國民教育、政策預評估、行政可行性

貳、研究動機與研究問題
一、研究背景與研究動機
「十二年國民教育政策」自民國 72 年以來，歷經了 12 任的教育部長，規劃已日
趨成熟周延，但卻在許多的政策評估（policy evaluation）以及各界質疑聲浪中載浮載
沉。其中，政策適法性不足、媒體的負面報導、過於龐大的經濟負擔及政策利害關係
人間的政策立場的差異與資源不對稱等（教育部中等教育司，2008），均可能導致此
一政策的窒礙難行。目前國內多將眼光放在十二年國教推行之利弊上，是否真的達成
政策目標，是否兼具政策理想等。然而，如果政策是一種過程，則成功的政策絕對不
止於設計良好的政策，還必須注意政策推動過程的管理技巧（Brinkerhoff & Crosby,
2002: 6)。換言之，對於政策執行上的可行性分析，還必須去落實到政策利害關係人
在政策過程中的立場、互動與衝突，這也反映了政策過程中循證研究（evidence-based
research）的需求，可行性的分析必須建立在有確實證據的研究基礎上。據此，本研究
將以政策網絡的角度為分析的理論基礎進行政策的行政可行性評估，並依據分析結果
1
提出相對應之政策建議，使政策在推行時，減少不必要之衝突與協調的成本。

二、研究目的與研究問題
(一)研究目的：
本研究的焦點放置在政策執行過程中部際與府際關係間的資源互賴、衝突、溝通
與協調問題，因此，本研究主要的目的是從行動者的角度，將十二年國教政策執行網
絡間可能的問題界定出來，並提出解決辦法，使得政策在未來執行上能更加順暢。

(二)研究問題：
1.從政策網絡「資源互賴」的觀點，分析政策執行過程中部際與府際之間的立場，
政策網絡的結構，可能的衝突與協調問題。

2.呈上，從政策預評估的角度提供相關的政策建議。

參、文獻回顧與探討
政策制訂是一套系統性的過程，從階段論的角度，其包含了五大步驟：「政策問
題認定」、「政策規劃」、「政策合法化」、「政策執行」、及「政策評估」（張世
賢，1982；林水波、張世賢，1984）。在政策執行的過程中，政策利害關係人的參與
會構成複雜且多變的互動關係，導致一系列的衝突與協調問題。從現實的角度來說，
一個政策的制定如果沒有全方位考慮到政策網絡中的利害關係人，會使得政策執行產
生諸多困難（丘昌泰，1995：16），影響政策的績效。政策執行的過程可被視為是政
策行動者間為達政策目的的集體行動（collective action)，在政策場域中的成員，會因
為自利造成集體政策執行成本增加（Olsen, 1965)。本研究企圖以政策網絡的觀點為基
礎，進行對政策執行過程的預評估，將研究的範圍限定在政策執行過程中參與的跨域
部門，探討十二年國教中負責執行的行政部門間，因資源依賴所產生的協調上的問題
與競合關係。
一、政策預評估
從廣義來說，政策評估被定義為：「客觀、系統與經驗地檢視現行政策，並以目
標成就檢視公共計畫的標的」（Nachmias & Nachimas, 1979: 16），評估的重點放在方
案規劃、目標澄清、方案執行及利害關係人和一般的社會性變遷（Chen, 1990: 29 &
181-187）。政策評估主要又分成三種型態，包括：預評估（pre-evaluation）、執行評
估與結果評估（何三吉，1993：124；林鐘沂，1994：108-109；李允傑、丘昌泰，1999：
239-242）。因為十二年國教至今尚未實施，本研究將探討的目的定位在政策預評估。
政策預評估主要從執行政策之計劃及規劃階段進行研究，對於備選方案之利弊進
行可行性評估（feasibility analysis），藉以了解政策預期的影響及效益，使資源得到
適當的分配（林昭吟、陳敦源、劉怡君、蕭乃沂，2007）。其預評估的執行可細分為
三項，規劃評估（事前評估)、可行性評估及修正評估。「規劃評估」為政策執行前，
為了增加政策願景與實際成果間的一致性，修正方案的內容與資源條件，以達成目標
的方法（吳定，2003）。再者，「可行性評估」是將一個政策的執行前後之實質差距

2
做比較，以是否符合原先政策設定之目標藍圖為主，也是之後修正性評估的枝幹。「修
正行評估」則是以減少政策成本為主要目的（林昭吟、陳敦源、劉怡君、蕭乃沂，2007） 。
據此，在探討十二年國民教育的執行時，若將政策執行過程的部際及府際關係加以分
析，便可以清楚瞭解政策執行之行政可行性，是輔佐可行性評估之要件。陳敦源（1998）
依照水平及垂直將部際與府際分為四種關係類型，並認為官僚體系的組織架構並非衝
突之核心，雖然權責不分是衝突產生的原因，但只是制度結構的原因，真正的原因則
是「政策制定與執行」的過程。另外，官僚體系內行為人的自利，是衝突發生最需被
關切的事項，比如說：若從應用分工（division of labor）設計來達成組織目標，卻是
以授權（delegation）的生產方式，就會發生責任歸屬的問題（陳敦源，1998）。
在探討部際與府際關係時，過去常習以用賽局理論的觀點來評估政策的產出與執
行。賽局理論主要是以衝突和協調來探討兩個或少數行動者間的策略應對，並假定在
不考慮行動者間權力不對稱的狀況。其中，衝突指的是在有限的資源配置（resource
allocation）所帶來的利益分配問題，協調則是協同行動的問題。然而，在現實的政策
環境中，政策過程牽涉到的利害關係人與利害關係層面過廣，也存在著許多權力與資
源不平等的行動者，不同的政策場域也有不同的制度環境，行動者間的策略互動並不
若賽局理論所預設的單純。據此，本研究以政策網絡的觀點為理論的基礎，並認為在
行動者間互動關係與權力的討論比賽局理論會更為貼近真實，為政策的可行性評估提
供更為全面的看法。

二、政策網絡與可行性分析
政策網絡之概念可追溯至 1970 年中期與 1980 早期（Klijn, 1996,1997: 16；王光旭，
2005：64），在分類上主要包括鬆散的議題網絡（issue network）及緊密的政策社群
（policy community）兩種（Marsh & Rhodes, 1992）。議題網絡的邊界較為鬆散，開
放性較高，但行動者的互動並不緊密，難以直接影響政策的結果；而政策社群則是封
閉且聚合的互動關係，行動者間彼此交流頻繁，對政策的參與與影響力高。從高度整
合的政策社群到低度整合的議題網絡之間，又分為參與人數、成員的穩定性、限制性、
整合性及資源配置等，五種不同型態的政策網絡（Rhodes & Marsh, 1992: 13-14）。由
於政策訂定的過程是多元的，且涵蓋了許多因資源依賴而連結成緊密網絡關係的次級
系統，其中資源、資訊和目標在各行動者間交換、互動，不斷重複的過程，因此產生
制度化，共享的認知、參與的模式及互動的規則，被發展並正式化起來（Klijn, 1996,
1997; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997；王光旭，2005：66），而傳統的「政府體制」
（ government system） 便可說明此關係 。 政 府體制在 「 民主治理 」（ democracy
government）的風潮當中，已逐漸呈現夥伴關係的運作邏輯（朱鎮明，2005），並在
近期受到公共行政學界的相當重視，因為它可以充分反映現代多元社會當中的諸多政
策面向（Klijn, 1996, 1997; 王光旭，2005）。例如：2000 年熟為人知的八掌溪事件，
最根本原因則在於政府官僚因層級節制的關係，職權疆界的糢糊及效率的不佳，使得
四名河床整治工人在 4 個小時的漂流中沒有獲得救援。這些跨域疆界上的管理問題，
也漸漸突顯出「跨域管理」 （boundary-spanningm management; Radin, 1996）的重要性。
政府的資源不斷萎縮，但人民的需求量卻不斷增加，加上民眾參與政策過程的呼聲高
漲，也因此使得政策越趨複雜、決策權力越來越分散，決策間的關連性則相對越緊密，

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並使得利害關係人越來越多（陳 敦 源，1998），集體 行 動 的 難 度也 更 高。因 此 ，
協 力 的 互 動 是 當 今政 策 環 境 不 得不 面 對 的現 實 ， 而 政 策 網 絡間 的 資 源 依 賴 的
關 係 便 是 一 項 政 策可 行 性 評 估 的重 要 指 標 。

(一)網絡中的資源依賴
在一個政策場域中，行動者間資源依賴不外乎是資訊的取得與交流，業務的協助
與配合，預算的分配以及事務的討論。在依賴的情況下會產生權力不對稱的結構，也
就是說影響力高的行動者處於網絡結構中核心，但影響力低的行動者則位在邊陲，影
響力的差異導致溝通與協調上的問題。J. K. Benson 以政府結構性觀點，認為政策網
絡是：「一群因資源依賴而相互連結的組織，尤其因資源依賴的結構可彼此相互區別」
（轉引自 Marsh & Rhodes, 1992: 13）。進言之，從利害關係人互動的角度來解析政策
過程，便清楚的說明一個政策在執行時，牽涉到許多複雜的因素與資源的整合，政策
參與者因無法獨立完成決策過程，須透過彼此資源的相互移轉及依賴、合作等關係，
形成一種穩定的政策網絡，並持續不斷的運作，影響著決策結果（Kickert, Klijin and
Koppenjan, 1997）。學者 Meltsmer 也認為，這些政策利害關係人之偏好及對政策的影
響，都應該在政治可行性評估中（the analysis of political feasibility）被分析，以作為
政策推動過程時參考的依據（轉引自王光旭、陳敦源，2010：110）。
十二年國教政策執行所形成綿密的部際及府際關係，就是一個穩定的資源依賴結
構，且當中的各機關主要也依賴著制度化的體制運作，彼此之間因為制度位置的不
同，而掌握著不同的資源與權力。比如說：以中教司及各地方教育局的運作關係，從
Marsh 與 Rhodes（1992）的觀點來探討中央與地方間的關係（central-local government
relation），則會發現彼此間存在著相互依賴與利益衝突的狀況，其中相互依賴中又以
資訊和財政資源的交換為最主要依賴關係。進言之，在財政資源有限的情況下，預算
分配與分工的不均，將容易造成政府部門間因本位主義的衝突而影響了政策執行的成
效，此時人民將成為最直接的受害者（朱鎮明，2005）。據此，從資源配置的角度來
說，網絡的管理必須要將所有分散的資源做集中的動作，也就是從「政策統合」 （policy
cohesion）的角度減少資源浪費與協調成本，並發展行動者間合作與相互依存意識，
以促進公共服務的效能( Pollitt, 2003; Weible et al., 2004; Lubell, 2004 )。其二，從賽局
理論的觀點，利益衝突最根本的原因就是人都不是天使，若在執行上任何部門發生了
相當程度的偷懶（shirking）行為，就會導致集體行動的崩潰，造成政策的執行失靈。

(二)政策網絡的適用性
政府失靈（government failure）或市場失靈（market failure）要如何解決？政策網
絡已被多數學者定義為國家與市場外的第三種治理模式，能夠有效的解決上述兩種治
理機制的失靈問題（Mayntz, 1994）。此外，現今由於政策環境的複雜化，許多的政
策執行都包含了為數眾多的行動者參與其中，除了正式制度會影響著決策過程之外，
行 動 者 間 非 正 式 的 互 動 關 係 也 是 深 具 影 響 力 的 重 要 因 素 （ Kenis & Schneider,
1991;43）。網絡是處理跨域問題時重要的手段，為了達成施政效率，正式制度透過權
力的集中與統一來完成使命，但協調上的問題就要透過行動者間垂直與水平間穩定的
互動管理來解決。進言之，政策網絡的觀點在探討權力關係時較制度理論考慮了現實

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上高度且複雜多變的非正式關係，並將此一互動關係當作是政策過程的運作平台，以
「水平組織」（horizontal organization）發展的概念輔助傳統垂直體制（vertical system）
下的政府，來解決成員間在協調上的問題（陳敦源、王光旭，2005），據此，現代政
策的過程無疑適合透過政策網絡來分析。相較於其他的傳統的政策過程理論，政策網
絡的觀點也具備了四項優點：1、政策網絡比多元主義以及統合主義更具有彈行；2、
政策網絡可以提供解決機制，來化解各部門因理性選擇時擴大其自主性所產生的衝
突；3、可以透過政策網絡的機制來整合政策利害關係人之利益，以免造成彼此互相
剝削；4、政策網絡的焦點是整個網絡而非只有利益團體（Smith, 1993: 7）。

肆、研究方法及步驟
一、研究範圍
如下圖一，從政策執行面來說，十二年國教最核心的執行單位是「中等教育司」
（以下簡稱中教司）。其下分有三科，各科皆掌管十二年國教推行之重大業務。從制
度的角度而言，「中教司」可以被定位為政策網絡中心，在執行面並涉及了水平的部
際關係及垂直的府際關係，因此政策執行的網絡也包含了垂直與水平的跨域問題。

教育部長
政務次長(1)、常務次長(2)
2 經濟部、財政部、內政部
（其他水平單位）
中教司
其他部會

第一科 第一科 第一科

各縣市教育局
各縣市教育局
政 策 利 害 關 係
人

圖一：十二年國教-行政網絡圖

資料來源：參考教育部中等教育司網站，網址：
http://140.111.34.179/about04_principle.php

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 廣義來說，政策網絡中也包含了社會民眾以及利益團體的參與（灰色部分），是
屬於鬆散的議題網絡，但在本研究的目的是要探討政策執行的行政可行性，因此研究
的焦點，放置在以行政部門與委員會為主體，負責政策推動與執行的政策社群上（部
際與府際關係）。1研究的主要目的之一便是要透過政策網絡的觀點，定義出誰為位居
「權力核心」的政策利害關係人，政策網絡的結構為何，並分析執行過程中的互動協
調，可能產生的損益現象，以作為行政可行性評估之參考。

二、資料蒐集方法與步驟
在資料收集的方法上，預計採用文獻分析法以及深度訪談法，其實際的應用與步
驟分別如下：

(一)文獻蒐集
由於本研究之關鍵文獻在理論的部分有政策網絡、政策預評估、及跨域治理等文
獻，在經驗研究的部分則有十二年國教的政策執行的文獻。據此，文獻的蒐集來源主
要有以下幾個方向：一、相關法規或政策的宣導：其來源有法源法律網、教育部全球
資訊網、十二年國民教育網等官方網站。二、中英文期刊論文與博碩士論文：CEPS
中文電子期刊服務網、全國碩博士論文網及其他相關的電子期刊搜尋系統。三、時事
收集：Google 關鍵字快訊、中央社、台灣綜合研究院、各地方政府資訊網、議事公報
管理系統網、全國議政機關網等，均是本研究蒐集文獻資料的來源，而資料蒐集的過
程中，研究者會根據研究的目的做文獻的過濾，避免相關但非必要的文獻過多，模糊
資料蒐集的焦點。

(二)深度訪談
本研究以十二年國教之行政執行的政策社群為主體，包括水平的部際關係：行政
院第六組、教育部、經濟部、財政部、內政部等，以及垂直的中央與地方府際關係，
以及相關專家學者。據此，在相關執行業務單位的公共管理者，是本研究所要定義的
訪談對象，但若要訪問中央與地方所有的公共管理者，其範圍又太過於廣泛，考量研
究者本身的精力與時間限制，執行訪談時需要再進一步的聚焦。本研究將透過對這些
公共管理者的深度訪談，瞭解執行十二年國教的部門間的政策立場、角色，以及在行
政資源上的互賴情形，並討論可能會有什麼樣的衝突與解決方案為主要訪談內容，藉
以完整的解析政策執行的網絡互動關係，提供未來十二年國教政策執行的參考。在資
料分析上，將訪談後的逐字稿透過系統化的編碼與分析進行探索，務必要讓文本的解
讀透過系統化的步驟能強化分析的信度與校度。

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依據過去為了推動十二年國教所設立的評估委員會或規劃委員會而言，其組成的成員多半有：行政
院第六組、經濟部、財政部、主計處、地方教育行政主管機關、公私立高中高職、學者專家及本部相
關業務單位代表，故本研究所定義的研究範圍，也以這些行動者為主。
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綜合上述，本研究的研究步驟與研究進度表如下：

研究動機與目的 結論與建議

文獻蒐集整理 深度訪談整理分析

訪綱設計 進行深度訪談

圖二：研究流程

表一、研究進度甘特圖

7月 8月 9月 10 月 11 月 12 月 1 月 2月 3月

計畫修改

訪談設計

訪談進行

資料分析

報告撰寫

伍、預期結果
1、 在理論的貢獻上，從政策網絡的理論操作與分析應用，提供不同於賽局理論觀點
的政策可行性評估。
2、 從實務的觀點，為將即將執行的十二年國民義務教育政策的執行提供政策預評估
的政策建議，以其能減少執行時的成本。

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 陸、參考文獻

1、中文部份：
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張世賢，1982，《政策分析的導師─林布隆》，台北：允晨文化。
教育部中等教育司，2008，〈 行政機關風險管理推廣諮詢委外服務案〉。主辦單位：
行政院研究發展考核委員會，執行單位：國立中正大學製商整合研究中心。
教育部－十二年國民教育網：http://140.111.34.179/about04_principle.php，查詢日期：
2011 年 3 月 7 日。

2、英文部份：
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Top-Down A roach to Use of Science in Policy : Establishing Marine Protected Areas
in California.” Policy Studies Journal. 32(2): 187-207

9
 需要指導教授指導內容

１. 由於目前在研究方法上的訓練不足，在實際應用上可能不甚熟悉，這部分亟需指
導教授的專業及從旁協助，特別是如何設計訪談內容，如何進行準備工作，如何
接觸受訪者，如何在訪談過程中與受訪者互動，如何分析文本資料，在資料蒐集
的過程中如何遵循學術研究的要求，均需要指導教授能協助指導。
２. 在研究與寫作過程中，由於目前在理論的掌握與學術寫作上還不成熟，希望指導
教授能在研究者尋找一套系統性且具邏輯性的分析架構提供建言，並藉由指導教
授對於政策網絡及跨域管理豐富的研究經驗，導引到正確的研究方向並將研究的
焦點逐漸聚焦。

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