30 AÑOS DESPUES: LOS REQUERIMIENTOS BASICOS PARA UNA REFORMA INTEGRAL DEL

SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO.

por Cr. Salvador Treber

I-INTRODUCCION.

En oportunidad de realizarse las Primeras Jornadas de Finanzas Públicas organizadas por la Facultad de Ciencias

Económicas, en junio de 1968 hace exactamente 30 años, fué presentado a ese evento un trabajo titulado "Proposiones

básicas para una reforma integral del sistema impositivo argentino". 1

Su objeto era contribuir a elaborar lineamientos básicos de carácter metodológico, superadores de la modalidad hasta

ese momento vigente de introducir continuos cambios que sólo obedecían a requerimientos circunstanciales y cuya

heterogeneidad contribuía a desnaturalizar la posibilidad de contar con un "sistema" tributario.

Si las referidas modificaciones hubiesen sido de menor relevancia y frecuencia, no incidiendo decisivamente sobre los

lineamientos generales del esquema adoptado; es decir, obedecieran a adecuaciones formales dictadas por la

experiencia en su aplicación, las mismas serían un aporte positivo al perfeccionamiento del sistema.

La experiencia histórica contraría tales prácticas. Además de reincidir en forma permanente en la incorporación de

continuos "parches", éstos, con frecuencia hasta en períodos inmediatos y sucesivos, introdujeron criterios diversos y

hasta antagónicos. El factor esencial de tantos y tan desconcertantes cambios ha sido siempre la urgente atención de

crecientes necesidades de Tesorería; circunstancia ésta que, por su perentoriedad, siempre signó el carácter de las

reformas. En tales condiciones de "emergencia", no se reparó en contemplar otros objetivos extrafiscales y hasta se

llegó a desnaturalizar los que originariamente se perseguían, quitándole su necesaria coherencia global. Por eso se

sostuvo entonces que en Argentina no existía un "sistema", sino un mero "régimen" tributario.

El comentario de dicho trabajo estuvo a cargo del insigne tributarista Dino Jarach, quien en esa oportunidad planteó

con su habitual y singular maestría, la existencia de dos corrientes: por un lado, la "racionalista"- en la que incluyó al

autor a quién ubicó en una posición extrema, de "exageración de racionalismo"- la cual enfatiza sobre la conveniencia

de optar por la vigencia de sistemas tributarios diseñados en forma científica e integral. Por el otro, la corriente

"histórica", coincidente con la suya, que adhiere a una formación estratificada y permanentemente sujeta a continuas

adaptaciones según las necesidades o requerimientos de cada momento.

En el primer caso se parte de una visión totalizadora que se funda en un análisis macroeconómico previo, dentro del

cual se procura insertar armónicamente un sistema tributario que deberá coadyuvar al cumplimiento de las metas

fiscales y extrafiscales que coincidan con las de aquél. Esto significa que es indispensable disponer y partir de un

diagnóstico actualizado que permita proyectar su evolución probable al mediano plazo. Una característica esencial de

esta opción metodológica; además de perseguir la máxima coherencia con respecto al uso del conjunto de instrumentos

activos que viabilizan la política económica adoptada; consiste en que garantiza una relativa permanencia temporal de

1
"La Tributación en Argentina"–Ed. Macchi, 1969. Pags. 566/589.
 -2-

la legislación tributaria.

Esta característica asume gran importancia en cuanto a la optimización de los proyectos y de su administración. Todos

los especialistas señalan que de esta forma, además de permitir una adecuada evaluación de los costos tributarios a

todos los operadores del mercado, facilita el cálculo de las tasas de retorno en el mediano plazo y con ello la

concreción de proyectos de inversión. Además ayuda en el acceso a un mejor conocimiento y aplicación de las normas

por parte de los contribuyentes y de los propios agentes de la administración tributaria. Tales aspectos facilitan el

cumplimiento y contribuyen a reducir considerablemente la evasión.

En la actualidad estos sistemas tributarios tienen plena vigencia en todos los países de mayor grado de desarrollo y

constituyen un objetivo en los demás. Dado que dentro del ámbito de la realidad argentina los mismos no se han

cumplido nunca y las continuas modificaciones son cada vez mas frecuentes y contradictorias; la búsqueda de una

mayor permanencia legislativa adquiere, mucho más que hace 30 años, singular relevancia. Bastaría con mencionar

que desde comienzos del año 1991 hasta la fecha; es decir, en poco mas de siete años, se han elaborado y propuesto

-con distinta suerte en cuanto a su tratamiento y aprobación en la instancia parlamentaria- 17 proyectos destinados a

introducir sustanciales modificaciones en los principales impuestos (sin tomar en cuenta reformas menores que no

tienen demasiado significación), sólo en la jurisdicción nacional.

El propósito de este trabajo es el examen actualizado del anterior, a cuyo efecto se introduce, adapta y actualiza su

metodología, tomando especialmente en consideración las nuevas condiciones internacionales y nacionales; tanto en el

campo de la economía como las más específicas del área tributaria.

El análisis y discusión doctrinaria sobre la conveniencia de optar por la vigencia de un sistema tributario "racional" o

mantener el vigente de acumulación "histórica", han sido superados por la fuerza de los hechos. La "mundialización"

de la economía; la formación de áreas económicas multinacionales y las políticas de "apertura"; la evolución y nuevos

problemas que plantea en la actualidad la permanencia o caducidad del "Estado del Bienestar", cuyos principios regían

en plenitud hace 30 años; los problemas derivados de la "transición" en los países del Este Europeo donde han

fracasado experiencias basadas en regímenes de planificación centralizada; la implementación de programas de

"ajuste" y los de privatizaciones que en América Latina han asumido características muy especiales; son algunos de los

principales factores que han contribuido a alinear los respectivos esquemas tributarios a las necesidades y

requerimientos de los nuevos escenarios macroeconómicos.

El Banco Mundial, en su Informe "Perspectivas de la economía mundial" 2 del mes de mayo de 1996 hace expresa

alusión a estas circunstancias cuando refiere que "...la mayoría de los países en desarrollo han dependido mucho de los

impuestos sobre el comercio internacional y los mercados internos de productos..." pero que "En muchos de los países

en desarrollo que han obtenido mejores resultados, sobre todo de Asia y América Latina, la importancia relativa de los

derechos de aduana sobre la importación y de los impuestos a la exportación han disminuido en los últimos años a raíz

del avance de la liberalización del comercio exterior y también de las reformas internas".

La armonización tributaria ensayada en el área de la Unión Europea y la sustitución concertada en sus integrantes de

impuestos al consumo con esquemas de traslación piramidal o "en cascada" -de muy antigua data- por el Impuesto al

Valor Agregado; la profunda reforma tributaria estadounidense de 1986, cuyo objetivo fue contribuir al crecimiento

mediante la implementación de las tesis "ofertistas" y al mismo tiempo crear condiciones más favorables para el

ingreso de capitales de origen externo; los lineamientos propugnados por el Banco Mundial en sus Informes sobre el
2
- Obra citada. pag. 75.
 -3-

Desarrollo Mundial de los años 1983 y 1989 para los "países en desarrollo", constituyen todos testimonios de la

tendencia hacia la consolidación de sistemas tributarios racionales y estables.

En forma específica, con respecto a América Latina, el BID sostiene que "Durante la vigencia del modelo de economía

cerrada con fuerte intervención estatal, los efectos de la política tributaria sobre la asignación de los recursos eran

considerados de segundo orden frente al objetivo de suficiencia de recursos. Esta visión de la tributación, de naturaleza

fundamentalmente estática, cedió posiciones con la reformulación de la estrategia de desarrollo, apareciendo

consideraciones microeconómicas y una mayor preocupación por los efectos de la tributación sobre el crecimiento

económico".3

Es evidente que esta mención reivindica aspectos y objetivos extrafiscales de la tributación que suelen con frecuencia

negarse; dando para ello relevancia casi exclusiva a la más correcta dimensión, orientación y eficiencia del gasto. Las

reformas globales y parciales que se han realizado en la década de los años Noventa dentro del área, cuyo objetivo

principal ha sido contribuir a prioritarias metas de estabilización; como así también las introducidas en el área de la

actual Unión Europea para facilitar la mayor movilidad posible de factores, insumos, capitales y personas; rescatan la

importancia y gravitación que se reconoce en la actualidad al diseño del sistema tributario para lograr ciertos objetivos

homogéneos.

II- GRADO DE UTILIZACION DEL "POTENCIAL TRIBUTARIO".

Al igual que en el trabajo original, es importante examinar la evolución habida en lo que Nicholas Kaldor denomina

"coeficiente de utilización del potencial tributario". De esa forma se procura establecer la tendencia que ha seguido el

nivel de este indicador; el cual, con frecuencia se suele identificar- aunque erróneamente- como el grado de "presión

fiscal" existente.

En los países industrializados la relación definida por "ingresos tributarios/PBI" pasó del 28 por ciento en 1960 al 44

por ciento en 1994; superando en varios casos el cincuenta por ciento (países escandinavos). Dentro del mencionado

conjunto de países, los que en el primer año citado registraban los índices más bajos -entre el 18 y 25 por ciento- en

1994 evolucionaron hacia relaciones que se ubican entre el 30 y 35 por ciento (Estados Unidos, Japón, Australia y

Nueva Zelanda).

Dentro del amplio colectivo de países denominados "en desarrollo", el grado de dispensión es mucho mayor pero en

América Latina la mencionada relación se ha mantenido debajo del 25% y sin mayores altibajos a lo largo de medio

siglo.

El trabajo original incluía un cuadro con relaciones promedios correspondientes a los períodos 1957/60 y 1962/65. Se

ha procedido a establecer las correspondientes a 1979/85 y 1986/90; las cuáles permiten verificar la vigencia de las

tendencias antes referidas.

3
B.I.D. –"Progreso Económico y social en América Latina" –Informe 1996- pag. 129.
 -4-
P E R I O D O (% s/P.B.I.)
PAIS 1957/60 1962/65 1979/85 1986/90

I- Latinoamérica:
Brasil 20,6 23,6 23,1 23,7
Chile 20,2 27,9 24,3 23,1
México 14,8 15,1 17,7 18,1
Venezuela 24,9 27 24,8 21,2

II- América del Norte:

Canadá 26,7 27,8 32,6 30,4
Estados Unidos 27,4 28,3 27,4 27,8

III- Europa:
Alemania 33,1 35,1 39,8 39,1
Bélgica 23,2 25,6 44,8 44,6
Dinamarca 25,6 27,9 46,1 50,2
Francia 32,9 33,9 40,2 41,4
Reino Unido 30,2 37,5 35,7 36,4
Suecia 33,2 34,7 44,6 49,8

IV- Asia:
India 13,1 17,5 17,7 16,9
Israel 27,4 27,6 37,7 39,6
Japón 21,6 23,7 26,8 28,4

Fuentes: 1957/65: N.U.- "Yearbook of National Accounts, 1965 y "Statistics Yearbook", 1966;
1979/90: F.M.I.- "Goverment Finance Statistics Yearbook", 1991 y N.U.- "Yearbook of National Accounts,
1991.

En Argentina esa relación durante el período 1962/66 registró un promedio anual del 18.47%, pero con posterioridad

descendió y en 1996 se ubicó en un 17.60% (sin incluir en ninguno de los casos la jurisdicción municipal, salvo la

ciudad de Buenos Aires). A través del transcurso de tres décadas la recaudación de tributos administrados por la

jurisdicción nacional, con exclusión de los específicos correspondientes al sistema de seguridad social, se redujeron a

sólo 11.19 puntos del PBI; mientras que la carga tributaria provincial tuvo un comportamiento inverso pues acreció 2.3

puntos del PBI; lo cual se puede advertir desagregadamente en el siguiente cuadro comparativo:

Año 1996 % s/P.B.I.

CONCEPTO en miles de
millones de $ 1996 1962/66
I- Tributos Nacionales
1.- Administración Central 32.945 11,19 13,72
2.- Seguridad Social 7.325 2,49 3,13
II- Tributos Provinciales y Municipalidad de Bs.As. 11.552 3,92 1,62

TOTALES 51.822 17,60 18,47

Fuente: Ministerio de Economía y BCRA.

Según la misma fuente, durante el período 1970/96, el año de mayor recaudación relativa correspondió a 1992, en que

alcanzó similares niveles a los del referido período 1962/66 (18.47%). En el mismo lapso, correspondió al año 1972 la

menor carga tributaria, con apenas el equivalente a 11.53% del PBI. Dado que el nivel del gasto ha demostrado ser

inflexible a la baja, en los ejercicios fiscales que disminuyó la carga tributaria, el financiamiento del sector público se

resolvió mediante un uso más intensivo del crédito público y de recursos emisionarios (éstos recién dejan de usarse en

forma efectiva a partir del 01.04.91, en que se procedió a implementar el régimen de convertibilidad monetaria).

Un importante análisis adicional que necesariamente debe tenerse en cuenta, es el referido a la participación de los

principales impuestos en el logro del total alcanzado en cada período. Tomando como referencia los extremos de la

serie 1970/96 y los que corresponden a los años de menor y mayor recaudación total dentro de la jurisdicción nacional;
 -5-

el esquema desagregado es el siguiente (en % del PBI):

AÑO Renta y Consumos Comercio Seguridad

Riqueza Gles.+ Especif. Exterior Social Otros Totales
1970 1,80 2,57 1,05 4,58 2,42 12,42
1972 1,28 2,02 1,26 4,06 1,11 9,73
1992 1,71 8,31 0,68 3,82 1,26 15,78
1996 2,54 7,47 0,76 2,49 0,42 13,68

Fuente: Citada supra.

Del examen de las relaciones precedentes surge con nitidez el extraordinario crecimiento operado por imposición

general a los consumos que se concreta a través del Impuesto al Valor Agregado.

Se advierte, por otra parte, que los impuestos de fuerte "efecto-precio"; es decir, de inmediata protraslación,

constituyen el 60.17% de la recaudación total y 73.55% sin considerar en dicho total las contribuciones de seguridad

social. Cabe advertir que debe incluirse entre ellos al impuesto a la renta neta que recae sobre las ganancias de las

sociedades de capital -representa 75.57% del mismo- debido a que existe la posibilidad cierta de ser precalculado y por

ello es incorporado a los costos que elaboran las mismas; lo cual implica que los tributos con inmediato "efecto-

precio" se elevan de esta manera, respectivamente, al 74.21% y 90.71% de la recaudación total.

Esta composición de la carga tributaria no se corresponde con la vigente en la mayoría de los países del mundo, sean

éstos de altos, medios o bajos ingresos. Tal circunstancia pone de manifiesto que Argentina ha adoptado -aún sin

formularlo explícitamente- un "modelo" tributario mucho más regresivo que difiere sustancialmente con el vigente en

la mayoría de los países. El cuadro siguiente lo pone en evidencia:

Tributos sobre: (% s/Recaudación Total)
PAIS AÑO Rentas y Seguridad Consumos Comercio
Prop. Social Gles.+ Espec. Exterior Otros
1- Industrializados
Canadá 1994 56,28 18,92 18,94 2,32 3,54
Estados Unidos 1995 57,55 33,27 3,96 1,37 3,85
Australia 1995 67,41 -.- 21,16 3,05 12,78
Nueva Zelanda 1995 66,06 -.- 27,61 2,16 4,17
Alemania 1995 18,58 47,95 22,70 -.- 10,77
Francia 1995 21,1 43,50 28,19 0,01 7,20
Italia 1994 38,92 28,95 27,7 0,01 4,42
Reino Unido 1995 46,92 17,18 32,53 0,13 3,25
Japón 1993 44,27 26,48 21,16 3,05 5,04

2- En Desarrollo
Egipto 1993 35,20 11,94 5,20 9,04 38,62
Etiopía 1992 46,28 -.- 23,72 19,44 10,56
Sudafrica 1994 53,26 1,75 37,12 3,08 4,79
India 1994 40,60 -.- 30,45 20,55 8,40
Israel 1995 46,27 10,45 33,68 0,47 9,13
Indonesia 1994 55,81 1,99 33,69 6,16 2,35
Corea 1996 33,10 7,75 32,8 14,58 11,77
Singapur 1994 39,77 -.- 15,54 1,04 43,65
Tailandia 1995 39,27 1,48 39,44 16,49 3,32
ARGENTINA 1970 14,50 20,70 8,40 36,90 19,50
ARGENTINA 1996 18,53 18,19 54,60 5,57 3,11
Brasil 1993 30,15 26,40 15,97 1,50 25,98
Colombia 1993 44,38 -.- 41,56 8,44 5,62
Chile 1995 17,35 6,07 45,27 9,31 22,00
México 1994 40,72 19,84 47,87 6,00 14,43
Uruguay 1994 13,58 29,43 29,05 4,12 23,82
Venezuela 1994 62,11 4,75 21,04 7,33 4,77

Fuente: F.M.I.-"Government Finance Statistics Yearbook", 1996.

Surge con toda claridad que, salvo Uruguay y Chile, no hay otros países con tan baja participación de la imposición a
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la renta en el financiamiento del gobierno central y, al mismo tiempo, ninguno que asigne una importancia tan

prevalente a los impuestos sobre consumos.

III.- DIAGNOSTICO MACROECONOMICO Y OBJETIVOS DE POLITICA ECONOMICA.

En la actualidad el desarrollo económico y las posibilidades de crecimiento de las economías nacionales deben adecuar

en forma muy estrecha la búsqueda de dichas metas a las condiciones que impone la realidad mundial.

Entre los aspectos que no pueden ser obviados se deben considerar especialmente los siguientes:

Ø El proceso de "globalización" o "mundialización" de la economía que se caracteriza por un esquema "abierto",

donde es cada vez mas fluida y rápida la movilidad de capitales, factores, insumos y personas. En este contexto, a

nivel nacional se acentúa la necesidad de mejorar las condiciones de competitividad.

Ø La creación y consolidación de grandes espacios plurinacionales que se traducen en áreas de librecomercio,

mercados comunes o procesos de integración que, como es el caso de la Unión Europea, excede los objetivos de

mera complementación económica. Su característica principal es la eliminación de barreras arancelarias y la

creciente armonización de políticas macroeconómicas.

Ø Acelerados procesos de concentración y polarización con macrofusiones de grandes grupos empresarios que

operan a nivel mundial. Correlativa tendencia a un esquema más regresivo de distribución del ingreso. Las

consecuencias se reflejan en una pérdida de ingresos por los tramos de perceptores que están ubicados en la base

de la pirámide distribucional.

Ø Los cada vez más exigentes requerimientos de calificación que se imponen al factor trabajo. Su derivación más

inmediata es la necesidad de afectar mayor cantidad de recursos públicos privados al área educativa.

Ø La coexistencia de altos índices de desocupación abierta y subocupación con altos índices de crecimiento. Además

de los conflictos sociales, implica la afectación de fondos públicos a cubrir subsidios por desocupación.

Ø La reconocida prioridad que se adjudica a la estabilidad. En el logro de la misma se reconoce como prioritario la

reducción y/o eliminación de los desequilibrios fiscales. La Unión Europea lo traduce claramente en los índices

económicos de convergencia establecidos en Maastrich para ingresar en el régimen del Euro.

Dentro de ese contexto, las condiciones de la economía argentina presentan las siguientes características especiales:

a) Elevadas tasas de crecimiento durante el período 1991-97 que se traducen en un incremento acumulado en ese
lapso del 37.4% en el PBI; lo cual ha permitido recuperar los niveles de PBI por habitante que ya fueran

alcanzados en el año 1973. El del año 1997 equivale al 97.4% del mayor nivel de indicador que corresponde a

1974.

b) Implementación de una política amplia de "apertura" externa y desregulación en lo interno con transferencia
masiva de empresas y servicios públicos al sector privado.

c) Fuerte dependencia de ingresos del exterior para la cobertura de los desequilibrios de las cuentas fiscales y del
balance de pagos.

d) Vigencia del régimen de "convertibilidad" monetaria como eje de la política de estabilidad; lo cual implica en la
coyuntura internacional actual una continuada apreciación del peso.

e) Incorporación masiva del capital extranjero por vía de nuevas inversiones o por compra de paquetes accionarios en
todos los sectores de la economía.
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f) Continuado proceso de polarización en la pirámide distribucional del ingreso a partir del año 1975.
g) Elevados índices de pobreza y desocupación; ésta última coincidente con la recuperación de la actividad
económica del período 1991/97.

h) Inserción en el MERCOSUR con acentuada dependencia del intercambio con Brasil.

Ante un cuadro general de esa naturaleza es lógico suponer que la política económica debería orientarse

prioritariamente a:

v Mejorar las condiciones competitivas de la economía.

v Crear las condiciones para que se intensifiquen las inversiones productivas.

v Atenuar la polarización operada en la distribución del ingreso.

v Promover mayores índices de ocupación.

v Contribuir a la mayor calificación de la mano de obra.

La política fiscal y, dentro de ella la tributaria, constituyen elementos muy relevantes dentro de la política económica

que impone el marco de la convertibilidad; dado que reduce a la mínima expresión las de orden monetario y

cambiario; corresponde examinar las posibilidades de coadyuvar a través de ellas a corregir las distorsiones antes

enumeradas.

IV- EL ESQUEMA TRIBUTARIO ACTUAL Y FORMULACION DE UN MODELO POSIBLE DE CAMBIO.

Las reformas tributarias realizadas en América Latina durante la presente década -en el marco de políticas de "ajuste"-

se han caracterizado por una fuerte reducción de la imposición sobre el comercio exterior que se corresponde con la

apertura recomendada por los organismos internacionales; un aumento sustancial de la imposición sobre los consumos

-especialmente a través del Impuesto al Valor Agregado-; reducción de las escalas y la tasa marginal máxima del

impuesto a la renta de las personas y eliminación de numerosos impuestos de menor significación recaudatoria.

De esa forma se ha priorizado el logro de la "neutralidad horizontal" con el objeto de no modificar la orientación que

inducen las decisiones asignativas regidas por las leyes del mercado. Esto ha implicado en los hechos sacrificar la

introducción de mecanismos destinados a mejorar la distribución vertical.

Los procesos asignativos, marcadamente regresivos que han caracterizado al esquema distribucional que siguen los

lineamientos del denominado "Consenso de Washington", en buena medida se deben al especial acento puesto en la

dimensión horizontal de la equidad; lo cual, en forma casi automática, conlleva ahondar la dimensión de inequidad

vertical.

En términos generales, Argentina ha seguido los referidos lineamientos, con el agravante que la legislación tributaria

ha sido objeto de continuas modificaciones que siempre atendieron a necesidades coyunturales de generar mayores

ingresos; urgidas por el continuo crecimiento del gasto público. Una característica adicional que persiste como

constante es la permanencia de altos niveles de evasión alentada por la poca eficiencia de una administración tributaria

que hasta la fecha se ha mostrado impotente para modificar sustancialmente esa situación.

Sin incluir las contribuciones de seguridad social -han reducido notoriamente su importancia desde la vigencia de los

sistemas privados de capitalización personal y reservas- los recursos tributarios recaudados por el gobierno central se

obtienen en muy alta proporción en base a sólo tres tipos de impuestos (dos que recaen directamente sobre los
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consumos y uno sobre la renta neta). La recaudación de los mismos, expuesta en el cuadro siguiente representó en

1996 un 87.37% del total general.

Recaudación 1996
Impuesto millones ($) % s/Rec. % s/ P.B.I.
Al Valor Agregado 18.081 54,88 6,14
A las Ganancias 6.793 20,62 2,31
Sobre Consumos Específicos 3.909 11,87 1,33
Sobre Comercio Exterior 2.242 6,81 0,76
Otros 1.920 5,83 0,65

TOTALES 32.945 100,00 11,19

Fuente: Secretaría de Hacienda de la Nación y BCRA.

La estructura actual del gasto en Argentina exhibe un esquema de alta inflexibilidad; lo cual impide una rápida

reasignación del mismo que sólo podrá realizarse en el mediano plazo. Una gestión en este sentido deberá ser

consecuencia de una muy firme decisión política en el mas alto nivel y la firme implementación de las técnicas de

presupuestos por programas y "base cero". Un claro ejemplo de lo que puede significar en la búsqueda de optimizar el

funcionamiento del sector público la introducción de dichas técnicas es la reciente y muy exitosa experiencia de Nueva

Zelanda sobre dicha materia.

Un ponderable conjunto de especialistas se inclinan a aconsejar se opere preferentemente por vía del gasto público para

lograr el cumplimiento de objetivos extrafiscales -especialmente de carácter redistributivo- ungiéndolo como el

elemento más apto para operar desde el sector gubernamental. En el caso argentino esta opción, debido a la fuerte

rigidez a una modificación significativa de su orientación, en lo inmediato resulta un mecanismo poco apto a ese

efecto. Esto induce a pensar que resulta inconveniente renunciar a lo que en tal sentido pueda implementarse a través

del diseño tributario.

La relación R/Y del modelo de Hinrichs arroja para nuestro país un índice que lo ubica muy por debajo de los países

industrializados e incluso con respecto a la mayoría de los de América Latina. Si se tiene en cuenta que el

desequilibrio de las cuentas correspondientes al sector público consolidado de las tres jurisdicciones registra un déficit

acumulado cercano a dos puntos del PBI y la inversión pública a nivel nacional es prácticamente nula -lo cual implica

que ni siquiera se cubren las obsolescencias y amortizaciones de las existentes- no resulta difícil estimar que en el

mediano plazo deberán reanudarse; lo cual automáticamente elevará el gasto de ejercicios futuros en no menos de

cuatro puntos del PBI. El financiamiento de esos nuevos, sin apelar a un mayor endeudamiento, crearía la necesidad de

acrecentar la relación R/Y en la misma medida; es decir, ubicándola aproximadamente en 21.5%.

Con repecto a las posibilidades de mantener como eje y base fundamental del sistema al IVA, resulta conveniente

tomar muy en cuenta la aguda observación que sobre esa perspectiva ha realizado el máximo experto del FMI sobre la

materia, Vito Tanzi4. En oportunidad de comentar una propuesta sobre modificación del sistema presentada para

Venezuela, dejó constancia que "La experiencia mundial señala que el monto máximo que un país cualquiera ha

logrado obtener del impuesto al valor agregado es ligeramente inferior al 10 por ciento del PBI. Bélgica y Grecia

lograron un año superar el 10 por ciento, pero no consiguieron mantener ese nivel". Acotó al efecto, sobre el particular

-abonando tal circunstancia- que en Argentina, Brasil y Chile rigen alícuotas muy elevadas que tampoco permiten

lograr resultados más satisfactorios que los precitados.

4
B.I.D. "Políticas de Ajuste y Pobreza", 1995. pag. 113/114.
 -9-

En consecuencia, es posible que en nuestro país, con un gran esfuerzo por parte de la administración tributaria se

pueda elevar la recaudación del IVA- aunque en un plazo de extensión incierta- como máximo, en no más de dos

puntos del PBI. En cambio, la imposición a la renta neta está -notoriamente subutilizada hasta la fecha- de acuerdo a

los niveles alcanzados en otros países del área.

Recaudación del Impuesto a la Renta 1991-95.

PAIS (% s/P.B.I.)
JAMAICA 19,8
VENEZUELA 8,9
COLOMBIA 5,7
MEXICO 5,6
BRASIL 3,7
CHILE 3,5
ARGENTINA 1,6

Fuente: BID “Progreso Económico y Social de América Latina”, 1996.

Esta situación se acentuó notoriamente a comienzos de la década de los años Setenta. Marie-Ange Véganzonés 5, al

referirse a la "degradación del sistema impositivo argentino" durante el período 1960-90 señala que "El impuesto sobre

la renta sólo tuvo dos decenios buenos y su degradación se remonta a principios de los años sesenta, período en que

pasa de un nivel que fluctúa entre 25 y 30 por ciento de los ingresos fiscales del Estado a otro de 5 a 10 por ciento en

los años setenta y ochenta. Estas tasas son especialmente bajas para un país de ingreso medio como Argentina".

Agrega además que las modificaciones de 1989-90, en aras de la "simplificación, cuyo objetivo era mejorar el

rendimiento del impuesto y la eficiencia de la administración, se hizo en detrimento de la equidad".

En el texto del Acuerdo de "facilidades extendidas" suscrito con el F.M.I. se revela que "...el gobierno, con la

asistencia del Departamento de Finanzas Públicas del F.M.I., ha iniciado las tareas encaminadas a reformar el sistema

con el objeto de lograr mayor eficiencia y equidad". Específicamente se menciona que se procurará "...eliminar las

normas legales en vigencia para el Impuesto a las Ganancias que desalientan el financiamiento de las empresas

mediante la emisión de acciones, y ampliar la base del Impuesto a las Ganancias...". El titular de dicho Departamento,

Vito Tanzi, ha sugerido al efecto una sensible disminución de los mínimos no imponibles para "ampliar la base" y

como medio para elevar la recaudación.

Es evidente que la introducción de una medida semejante acentuaría el signo regresivo que tiene globalmente el

régimen tributario actual pues alcanzaría a rentas que necesariamente son destinadas al consumo por los particulares.

Es obvio que para esa franja de potenciales contribuyentes, en los hechos no operaría como un impuesto sobre renta

neta sino, al gravar ingresos destinados a la atención de necesidades no prescindibles, se convertiría en un virtual

impuesto sobre dichos consumos. Una vez más, la búsqueda de mayores ingresos se pretende realizar con sacrificio de

la equidad vertical.

Por otra parte, el sistema de imposición a la renta en los países industrializados se caracteriza por recaer esencialmente

sobre las rentas netas globales de las personas físicas. En Argentina no sólo está diseñado para que arroje resultados

inversos a lo que se registran en aquellos países, sino que además se exceptúan de dicha imposición a las ganancias de

capital. Tampoco están sujetos a gravamen ni se incorporan al conjunto de rentas personales para la aplicación de las

alícuotas progresivas los dividendos y otras rentas de origen financiero; todo lo cual atenúa la progresividad y genera
5
OCDE –"Argentina en el Siglo XX: Crónica de un crecimiento anunciado", 1997. pag. 205.
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también inequidad horizontal pues existe un diverso tratamiento entre titulares de rentas de igual nivel cuantitativo

pero de distinto origen o fuente.

Composición de la recaudación del

Impuesto a la Renta Neta y Ganancias de Capital.(Promedios).
PAIS Período Individual s/Corporac. Totales

ESTADOS UNIDOS 1992/96 80,15 19,85 100,00

CANADA 1990/94 88,29 11,71 100,00

JAPON 1989/63 59,04 40,96 100,00

ALEMANIA 1991/95 85,26 14,74 100,00

FRANCIA 1991/95 76,57 23,43 100,00
ITALIA 1990/94 82,95 17,05 100,00
REINO UNIDO 1991/95 81,92 18,08 100,00

Fuente: F.M.I.- "Government Financie Statistics Yearbook", 1996.

Según los datos disponibles para Argentina (1996), sobre una recaudación total de $ 6.793 millones; el 75.57% se ha

recaudado en cabeza de personas jurídicas -de tasa proporcional única- y sólo 14.43% a través del impuesto global

progresivo a las personas físicas. Dado que los primeros pueden ser precalculados, las empresas los incluyen en sus

funciones de costos y generan "efecto-precio" de características muy semejantes a un impuesto a los consumos. Esta

estructura del Impuesto a las Ganancias contribuye a elevar lo que se suele identificar como el "costo argentino" que

dificulta la competitividad a nivel internacional.

La no consideración de objetivos de equidad vertical debe ser analizada con especial atención es el marco de las

profundas modificaciones registradas en la distribución del ingreso durante los últimos treinta años y, muy

especialmente, a partir del año 1975.

Desde 1968, oportunidad en la cual se presentara a las Primeras Jornadas de Finanzas Públicas el trabajo original que

en este momento se pretende actualizar, se viene operando importantes cambios en la estructura de la pirámide

distribucional; claramente detectables al comparar la creciente brecha existente entre los tramos extremos de la misma.

Rango distribucional (% s/Y)

Deciles Quintiles Relación (N°veces)

Añ
o 1° 10° 1° 10° Dec. (10/1) Quin. (10/1)

1961 2,9 39,1 7,0 51,0 13,5 7,3

1974 3,4 23,5 7,8 39,3 6,9 5,0
1980 3,2 26,7 7,8 43,1 8,3 5,5
1985 2,6 33,5 6,0 49,4 12,9 8,2
1990 2,2 36,0 5,7 51,5 16,4 9,0
1995 1,8 35,6 4,7 51,4 19,8 10,9

Fuente: Salvador Treber -"La distribución por tramos o niveles de ingreso"- Trabajo presentado a la Conf. de la
Asoc. de Fac., Escuelas e Institutos de América Latina", Buenos Aires, IV/1996.

Es evidente que la brecha existente entre los tramos superiores e inferiores marcan no sólo la
magnitud sino la tendencia a una cada vez más marcada polarización. Como factor fundamental
de este proceso se debe destacar la gran caída operada en el nivel del salario real a partir de
1976.
 - 11 -

V- DISEÑO GENERAL DE LOS PRINCIPALES TIPOS DE IMPOSICION.

El logro de una recaudación tributaria que cumpla con una composición más racional requiere introducir importantes

cambios en la legislación vigente; la cual deberá ser dotada de un alto grado de permanencia sin que se introduzcan

cambios de significación en plazos menores de cinco años.

a) Imposición a la renta y patrimonio:

Los aspectos más notorios que han sido objeto de modificaciones durante las dos últimas décadas están referidos a

una importante reducción en los escalones que se utilizan para aplicar la progresividad, con muy apreciable

reducción de la marginal máxima y achatamiento de la respectiva curva.

En Estados Unidos a partir de 1965 en que ésta se redujo del 94% al 70%; se siguió el camino descendente hasta

1990 (50% en 1982 y 28% en 1988). Con posterioridad se modificó ese criterio; ya que en 1991 pasó al 31% y

desde 1997 rige un tipo máximo del 40.0%. Esto significa que se han desestimado en los hechos posiciones

extremas sobre la tesis "ofertista" y los efectos de una excesiva carga detectados por Lauffer.

Se suele argumentar con frecuencia que el impuesto a la renta debe representar una carga muy moderada- hay

quiénes en Argentina hasta propugnan su eliminación total- para no desalentar los emprendimientos empresarios, el

ingreso de capitales e incentivar la inversión productiva. Debe advertirse que en los países exportadores de capitales

rige en plenitud el concepto de renta mundial; razón por la cual, una disminución de la carga tributaria significativa

sólo se traduce en un menor "tax credit" y un mayor saldo a pagar a los respectivos fiscos de origen. Este aspecto es

muy importante de tener en cuenta para diseñar una reforma en Argentina pues en los últimos años se ha operado

un acelerado proceso de transferencia de empresas de capital nacional a titulares del exterior.

Debe advertirse que la sustancial reducción de la alícuota marginal máxima que caracterizó la reforma tributaria de

1986 en Estados Unidos, ha venido siendo corregida a partir de 1991; iniciando un período en que la actividad

económica registra un sostenido crecimiento. En forma coincidente con las condiciones impuestas por Estados

Unidos en 1986, los demás países se vieron obligados -por razones de competitividad- a seguir inicialmente la

política de reducción de tasas y disminución de tramos en el impuesto personal; atenuando la progresividad. Sin

volver a los niveles anteriores a 1986; se advierte en los últimos años que han modificado esa tendencia en

consonancia con lo sucedido en Estados Unidos.

La propuesta para Argentina debe procurar a que el impuesto nacional a la renta neta descanse fundamentalmente

sobre los ingresos de las personas físicas; incorporando los dividendos y reconociendo un crédito a favor de los

contribuyentes por el impuesto pagado en cabeza de las personas jurídicas. No existe ningún fundamento sólido

para que las ganancias de capital tengan un tratamiento preferencial; razón por la cual debieran gravarse;

integrándolas al conjunto de rentas personales mediante un régimen de promediación; aunque en un primer período

-para simplificar la administración fiscal- podrían ser objetos de un tratamiento por separado, como el que ya

existió en la legislación argentina.

La imposición sobre la renta neta global de las personas físicas deberá tener como objetivo captar la capacidad

contributiva de quiénes están ubicados en los tres deciles superiores de la pirámide distribucional. De acuerdo a los
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datos correspondientes al año 1995; el objetivo fijado en el modelo propuesto -una recaudación equivalente al 6.5

del PBI- podría contemplar una carga tributaria distribuida de la siguiente forma:

Carga Tributaria
Decil % Ingreso % s/Ingreso % s/ P.B.I.

8° 11,6 8,0 0,8

9° 15,8 9,0 1,4
10° 35,6 12,0 4,3

Totales 63,0 6,5

El esquema precedente, sobre la base del 30% de los perceptores ubicados en la cima de la pirámide distribucional

que concentra el 63.0% del ingreso nacional, contribuirían con 10.3% de sus ingresos totales al Tesoro Nacional.

Esto implica que el 60% de los perceptores ubicados en la base quedarían fuera del campo de dicha imposición. Se

logra así acotar racionalmente el universo de contribuyentes y facilitar la gestión de la administración tributaria;

circunscribiéndola al control de los más altos niveles de ingreso en que implican un verdadero interés fiscal. Sería

conveniente además adoptar la unidad "grupo-familiar" es vez de la "unidad-persona"; como ha regido siempre en

la legislación argentina.

En la actualidad el esquema es muy distinto al propuesto. Contra lo aconsejado y lo que en forma casi generalizada

se advierte en la legislación comparada de los países industrializados, se procura lograr la mayor recaudación

posible en cabeza de personas jurídicas (sociedades de capital, definidas "ad-hoc" como tales) y se liberan

totalmente los dividendos. Además coincide la misma alícuota proporcional aplicable a dichas empresas con la

marginal máxima del esquema progresivo correspondiente a la imposición personal; siendo deseable para un

sistema integrado como el propuesto que la primera sea inferior y tienda a representar la media ponderada de la

escala progresiva de la imposición personal. Con variantes propias de cada realidad nacional y teniendo muy en

cuenta el esquema distribucional vigente en cada país, se puede observar la aplicación práctica de estos principios

en los principales países industrializados.

Imp. Personal Corporaciones

s/ Rentas Sup. %
PAIS % a: (u$s)
Estados Unidos 40 271.050 35
Japón 50 258.398 38
Alemania 53 77.406 30
Italia 51 196.005 37
Holanda 60 55.730 36
Reino Unido 40 44.692 33

Fuente: Banco Mundial -"World Development Indicators", 1998.

El tratamiento de las sociedades de capital deberá excluir la actual inclusión de las sociedades de responsabilidad

limitada pues corresponden a empresas pequeñas y medianas de tipo familiar. La imposición en cabeza de las

mismas, como ya se ha señalado precedentemente, daría al accionista derecho a deducir un crédito a cuenta en su
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liquidación personal anual; adoptando a ese efecto alguno de los diversos métodos que la técnica tributaria ofrece

como opciones.

b) Impuesto a los Activos de las Empresas:

La implementación de este impuesto se incluye con exclusivos fines extrafiscales que lo hace diferir de los

antecedentes sobre esta materia existentes en el país.

Uno de los mayores requerimientos actuales está referida a lograr una mayor calificación de la mano de obra. Las

empresas en Argentina no tienen una tradición que las identifique con la tarea de formación técnica del personal.

Hasta la reforma tributaria introducida el 6 de octubre de 1980 tuvo vigencia el llamado Impuesto de Educación

Técnica; mediante una tasa calculada sobre la base del total de salarios pagados y su recaudación integraba un

fondo especial destinado a financiar cursos específicos de calificación, tanto públicos como privados. Tenía la

particularidad de que las empresas -unitariamente o mediante asociación de las mismas- que desarrollaran

programas de formación técnica podían deducir los importes gastados con ese fin hasta la concurrencia con el total

que les hubiese correspondido pagar en concepto del referido tributo.

Todos los estudios prospectivos coinciden que en el futuro las exigencias serán mayores, tanto de calificación como

de continua actualización de conocimientos se acentuarán debido a la necesidad de adecuarse a cada vez mas

frecuentes y sofisticados procesos. En tales circunstancias, la actividad específica que urge desarrollar -tanto en el

sector público como en el privado- es sustancialmente diversa a la actual, la cual es harto insuficiente.

La recuperación registrada en el ritmo de crecimiento de la economía argentina en lo que va del decenio exhibe

como particularidad un fundamental cambio estructural en la función de producción y de costos debido a la mayor

incorporación de capital. Ello ha permitido incrementarla sin requerir mano de obra adicional y, en muchos casos,

expulsándola. En atención a esa circunstancia se considera oportuno propiciar la reincorporación al sistema

tributario, con las mismas características, del instrumento que en décadas anteriores tuviera como destino el

financiamiento de la educación técnica; aunque en este caso no tomando como base de imposición el importe total

de salarios pagados sino el valor de los activos de las empresas.

c) Impuestos sobre los consumos:

El Impuesto al Valor Agregado, introducido en Argentina en 1975 es hoy la base fundamental de este campo de

imposición y del sistema. Se caracteriza por sus elevadas tasas, ubicadas entre las mas altas del mundo; lo cual

revela que se ha apelado a este recurso impelido por necesidades recaudatorias crecientes. La evolución de su

alícuota general, inicialmente fijada en el 13.0%; pasó sucesivamente al 16% y luego al 20% a principios de 1981

en que además se extendió a alimentos y medicamentos que hasta ese momento estaban exentos. Posteriormente se

redujo al 18% pero debido a las causas antes citadas, nuevamente se elevó inicialmente en forma "transitoria" -por

un año- al 21% desde abril de 1995 sin que hasta la fecha se haya retornado al nivel precedente. Rige también una

alícuota del 10.5% aplicable a la construcción de viviendas e intereses y comisiones de préstamos personales

otorgados por entidades bancarias. A partir de marzo de 1992 se aplica una alícuota diferencial del 27.0% a ciertos

servicios que a esa fecha eran prestados por entes públicos y que actualmente están privatizados. En este momento

además se proyecta reducir al 10.5% -con gran resistencia de los sectores productivos involucrados- la aplicable a la

primera venta de productos agropecuarios. Cabe advertir que la reforma tributaria del año 1985, con mayor

racionalidad, optó por una única tasa y trasladó los tratamientos diferenciales a una carga adicional legislada a
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través del impuesto a consumos específicos.

En el diseño que se propone adopta como meta una reducción considerable de su alícuota general y única; lo cual

sólo sería posible en la medida que las reformas del impuesto a la renta neta comiencen a generar resultados

positivos. La generalización del IVA es aconsejable, aunque exceptuando los artículos y servicios que básicamente

integran la canasta familiar; en especial alimentos, medicamentos, vivienda, educación y transporte.

En las jurisdicciones provinciales y municipales sería conveniente sustituir los tributos sobre ingresos brutos -de

traslación piramidal o en "cascada"- que actualmente rigen a través de una cuota suplementaria del IVA nacional.

Además del efecto positivo que ello significaría en cuanto a menor incidencia sobre el nivel general de precios,

facilitaría la concurrencia de las administraciones locales en el contralor del cumplimiento por parte de los

contribuyentes.

En cuanto a impuestos sobre consumos específicos; además de los "tradicionales" (tabaco, bebidas y combustibles)

que contribuyen actualmente en forma sustancial al logro de la recaudación; deberían incluirse no sólo los

consumos "suntuarios" sino también los que se considere- dentro de la gama de "prescindibles" -debieran ser

tratados diferencialmente, con tasas superiores a la general única que se sugiere rija- por razones de economía

administrativa- en el IVA.

d) Impuestos sobre el comercio exterior:

Las condiciones actuales que caracterizan las transacciones actuales de comercio internacional y, muy

especialmente, las normas arancelarias acordadas en el marco del MERCOSUR se deberán mantener sin gravar las

operaciones de exportación y restringir al mínimo compatible con tales acuerdos la imposición sobre

importaciones. Ello explica la escasa relevancia que se les adjudica en el modelo propuesto.

e) Contribuciones de seguridad social:

Las profundas reformas introducidas en esta materia; han provocado cambios que implican la existencia de un

régimen estatal de reparto circunscripto y en declive frente a un cada vez mayor peso relativo del sistema privado y

personal de capitalización. A ello obedece -junto con los altos índices de desocupación y el aumento del trabajo

informal que opera por fuera del mismo- su persistente caída en términos de recaudación (actualmente sólo ingresa

la imposición a cargo de los empleadores y de una cierta franja de trabajadores autónomos). La perspectiva para los

próximos años es que continúe en descenso y, mucho más aún si se resuelve disminuir la carga patronal sobre

salarios -prevista no sólo con el objeto de disminuir el costo del factor sino también de crear incentivos a una

mayor ocupación- según se propugna en consonancia con las recomendaciones del F.M.I. Aún sin tales reducciones

de alícuotas la tendencia a mediano y largo plazo (1998/2.007) se encamina hacia una constante disminución de

pasividades a cargo del sistema estatal residual de reparto y un paralelo proceso natural, en sentido inverso, de

incorporación creciente de nuevos afiliados al sistema privado de capitalización. Estos han sido los factores que se

han tenido en cuenta para prever una baja participación en el modelo global propuesto.

VI- IMPLEMENTACION PRACTICA DEL NUEVO SISTEMA PROPUESTO.

Al formular el comentario crítico del sistema propuesto hace 30 años, el profesor Dino Jarach 6, aun reconociendo tener

"Pocas observaciones de carácter técnico" y coincidir con sus lineamientos básicos, hizo tres objeciones fundamentales
6
-Fuente Citada en 1. –pags. 589/94.
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a la implementación del "modelo" presentado en esa oportunidad; las cuales merecen ser analizadas a la luz de la

realidad actual. Una cuarta, referida a la influencia distorsionante que ejerce la inflación; la cual, según tan agudo y

autorizado comentarista, crea una situación tal que "...no se puede aplicar ningún plan ni ningún sistema tributario". Al

margen de coincidir o no con tal premisa, la vigencia de estabilidad de precios que ya se extiende en Argentina por

mas de siete años consecutivos, sería -a contrario sensu- un momento especialmente propicio para intentar la

implementación de un modelo impositivo que comporte un sistema racional.

En cuanto a las otras tres grandes objeciones, la primera se refiere a la falta de "antecedentes" en la legislación

comparada internacional sobre adopción de sistemas "racionales"; argumentando que la apreciación empírica revelaba,

sin excepciones, que virtualmente todos los países tenían a ese momento en aplicación sistemas "históricos".

Es cierto que al discutirse dicho trabajo había sólo un país (Israel) en tales condiciones que, por su corta vida

independiente que databa de 1948, no podía ser exhibido como ejemplo válido pues esa misma circunstancia explicaba

por sí las causas que le posibilitaron iniciar su vida institucional diseñando un sistema tributario racional. Pero también

es cierto que hay antecedentes muy anteriores, como es el caso de Inglaterra, cuando en el siglo XIX decidió liderar la

vigencia el esquema del librecambio y división internacional del trabajo; circunstancia en que procede a sustituir la

elevada tributación aduanera -verdaderas barreras a la importación- poniendo en vigencia "income tax". Este

constituye un ejemplo palmario de modificaciones sustanciales que racionalmente condiciona el diseño del sistema

tributario a los requerimientos que impone la adopción de una política económica determinada de mediano y largo

plazo.

Al margen de otros antecedentes semejantes y de sentido inverso como pueden ser las reformas introducidas para

adoptar políticas proteccionistas (vgr. Alemania), cabe señalar que la objeción -posible de sostener en 1968- ha

perdido peso en la actualidad. Las grandes reformas que se han introducido desde entonces en los países

industrializados tienden a la prevalencia de sistemas "racionales". Bastaría con mencionar las realizadas por los países

que lo integran en el marco del Mercado Común Europeo y la estadounidense de 1986. No menos urgidos estamos en

el área del MERCOSUR por lograr una armonización efectiva de los respectivos sistemas tributarios y esto sólo se

puede concretar inyectándoles una alta dosis de racionalidad que escapa a las posibilidades de adecuación en base a un

régimen "histórico".

La segunda objeción, enfatizando sobre la existencia de poderosos "intereses creados, por un lado, y las resistencias o

las ineficiencias prácticas, por el otro" que dificultarían a "la adopción de un modelo teórico de sistema tributario...";

especialmente cuando "responde a una exigencia, prodríamos decir, de planteo científico en cuanto a las variables que

están en juego". El doctor Jarach reiteraba la acción que se conoce como los "frenos sociológicos", en la terminología

utilizada al efecto por el profesor Césare Cosciani.

Este aspecto no puede ser desconocido. Es quizá tan viejo como la existencia misma de los tributos. Hay menciones

muy remotas sobre resistencias al pago de tributos y el eminente especialista estadounidense E.R.A Seligman, en su

"Ensayos sobre Tributación", casi a principios de este siglo, lo advirtió magistralmente al sostener que "... los sistemas

tributarios adoptan en cada país los criterios que imponen sus más poderosos grupos económicos...".

La tendencia a la adopción de diseños tributarios racionales por parte de los principales países del mundo no se

corresponden con simples elaboraciones de teóricos o académicos. Están señalando que en las condiciones actuales,

cuando se requiere optimizar la gestión, sólo por esta vía se logra su indispensable permanencia y funcionalidad. Sólo
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admitiendo esa realidad se explica la pormenorizada forma en que el propio F.M.I. no sólo analizó críticamente los

esquemas existentes sino que propuso reforma fundamental en los sistemas tributarios en los países en "proceso de

desarrollo"7.

Es cierto que ante cualquier intento de modificarlo se movilizan los intereses supuestamente afectados pero lo que se

procura es establecer un sistema que permita coadyuvar a la solución de los principales problemas que afronta el país.

Y para lograr este objetivo se deberá buscar el máximo consenso posible; lo cual implica disponer de un proyecto

integral que pueda ser sometido al estudio de todas las partes interesadas y sirva de base a la búsqueda de

coincidencias. Si esto ha sido logrado por numerosos países se puede suponer que también es posible en Argentina.

La tercera objeción se refirió a lo que consideraba era una imposibilidad práctica insalvable: sustituir íntegramente un

sistema o régimen vigente por otro, lo cual advirtió que implicaría un alto riesgo por la dificultad de medir a priori su

posible inmediato impacto sobre la recaudación.

En este sentido debe advertirse que lo importante es contar con un proyecto integral; el cual puede ser implementado

en diversas etapas; de la misma manera que la repavimentación de un camino, para no entorpecer en demasía el

tránsito, siempre se encara por tramos parciales y no en forma simultánea abarcando toda su extensión. Lo esencial es

que todo el esquema obedezca coherentemente a la puesta en marcha de un proyecto unitario. O sea, que la ejecución

de diversos niveles -como en el ejemplo del camino- deberá culminar completando un único y totalizador proyecto. Es

esta justamente la intención al formular un conjunto de ideas básicas que concurren a lograr un sistema tributario

racional.

En la actualidad la reforma más profunda se debe iniciar encarando la elaboración de un subsistema moderno y

eficiente de imposición a la renta neta. Dentro de este campo, por su relativo bajo rendimiento actual, es mucho lo que

se puede ganar y escaso el riesgo de perder algo. Lo importante será la elaboración y aprobación de su esquema global

deseable para el próximo quinquenio y fijar un cronograma prospectivo que permita completar en un plazo no mayor

de tres años la diagramación de un sistema tributario que constituya un instrumento útil a los fines buscados, que hoy

carece Argentina.

Lamentablemente todo lo dicho en cuanto a las deficiencias de la administración fiscal hace 30 años sigue teniendo

plena actualidad. A ello se agrega el virtual bloqueo existente en el área de la Justicia Federal donde, según

información oficial reciente, existen 320 mil juicios pendientes por un monto total de siete mil millones de pesos. A

ellos se les agregan otras 4.000 causas por $ 1.900 millones que tienen comienzo inminente; es decir, que en conjunto,

descansan en esa instancia bastante mas que el total de la recaudación anual correspondiente a la imposición a la renta

neta. En consecuencia, paralelamente a la elaboración de un verdadero sistema tributario, se recomienda poner especial

énfasis en resolver estos dos graves "cuellos de botella" que conspiran contra toda posibilidad de avanzar

positivamente en el campo de la racionalización tributaria y en el financiamiento genuino del sector público. Estos

tipos de falencias son las que provocan caídas en la recaudación o un crecimiento por debajo del acusado por la

actividad económica; lo cual, a su vez, impulsan medidas "correctoras". Así se explican la urgida y reiterada

introducción de frecuentes modificaciones que caracterizan la legislación argentina en materia tributaria, verdaderos

"parches" que sólo procuran cubrir brechas presupuestarias; inyectando altas dosis de irracionalidad, improvisación e

incertidumbre. En realidad no se trata de un sistema "histórico" sino un verdadero "anti-sistema" sin otros objetivos

que asistir de cualquier forma los requerimientos de la Tesorería.

7
Banco Mundial –"Informe sobre el desarrollo Mundial 1988"–pag.7, Cap. 4 –pags. 89/120 y 214/15.