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No hay consenso

Reseña sobre el Consenso de Washington y


sugerencias sobre los pasos a dar
John Williamson

L
A HISTORIA del Consenso de Reforma tributaria. La finalidad era que el
Washington data de 1989 cuando sistema tributario combinara una base tribu-
la prensa de Estados Unidos aún taria amplia con tasas marginales moderadas.
comentaba la poca disposición Liberalización de las tasas de interés.
que tenían los países de América Latina para Retrospectivamente, hubiera preferido for-
emprender las reformas que les permitiría mularlo más ampliamente como liberaliza-
salir de la crisis de la deuda. A mi modo de ción financiera, señalando que diferían las
ver esto era erróneo y, de hecho, las posturas opiniones sobre el ritmo de implementa-
sobre la política económica estaban cam- ción, y reconociendo la importancia de
biando radicalmente. Para comprobarlo, el acompañar la liberalización financiera con
Instituto de Economía Internacional deci- una supervisión prudencial.
dió convocar una conferencia para que Tipo de cambio competitivo. Temo ha-
autores de 10 naciones latinoamericanas de- berme ilusionado al aseverar que existía un
tallaran lo que había estado sucediendo en consenso para asegurar que el tipo de cam-
sus respectivos países. Para asegurar que to- bio fuera competitivo, lo que implica un ré-
dos abordaran un conjunto de cuestiones en gimen intermedio; de hecho, Washington ya
común, redacté un documento de referencia se había empezado a inclinar por la doctrina
donde enumeré 10 reformas de política eco- que sostiene que un país debe optar por un
nómica que casi todos en Washington consi- tipo de cambio totalmente fijo o dejarlo
deraban necesario emprender en América flotar “limpiamente”.
Latina en ese momento. A este programa de Liberalización del comercio. Advertí que
reformas lo denominé “Consenso de no había coincidencia sobre la rapidez con la
Washington”, sin imaginar que estaba acu- que se debería liberalizar el comercio, pero to-
ñando una expresión que pasaría a ser el dos coincidían en que era el camino acertado.
grito de batalla en los debates ideológicos Liberalización de la inversión extranjera
por más de una década. directa. Expresamente no incluí la liberali-
En efecto, pensé que las ideas que estaba zación general de las cuentas de capital
presentando eran consensuadas, por lo cual pues no creí que ello tuviera consenso
las denominé así. A continuación enumero en Washington.
esas 10 reformas. Privatización. Solo esta área, que se ori-
Disciplina fiscal. Esta se daba en el con- ginó como una idea neoliberal, logró ganar
texto de una región en la que casi todos los amplia aceptación. Desde entonces se nos hizo
países habían acumulado grandes déficit que cobrar conciencia de lo mucho que importa
condujeron a crisis en la balanza de pagos y cómo se hace una privatización: puede ser
estaban experimentando inflaciones eleva- un proceso sumamente corrupto que trans-
das que afectaban principalmente a los po- fiere activos a una elite privilegiada por una
bres porque los ricos podían colocar su fracción de su valor real, pero si se realiza
dinero en el extranjero. como es debido, es beneficioso (en especial
Reordenación de las prioridades del gasto en lo atinente a la mejora del servicio), y la
público. En este caso sugería redistribuir el empresa privatizada vende en un mercado
gasto en beneficio del crecimiento y los po- competitivo o se regula apropiadamente.
bres, por ejemplo, desde subsidios no justifi- Desregulación. Aquí se trataba de disten-
cados hacia la atención sanitaria básica, la der las barreras al ingreso y a la salida, y no
educación y la infraestructura. en abolir normas de seguridad o ecológicas

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en el significado
(o las normas que determinan los precios en una industria Esta interpretación alternativa de la expresión, a la que ter-
no competitiva). miné considerando populista, nunca habría podido surgir si
Derechos de propiedad. Se trataba principalmente de pro- alguien se hubiera embarcado en el cuidadoso tipo de análi-
porcionar al sector informal la capacidad de obtener derechos sis taxonómico que me inculcó Machlup. Es posible decir
de propiedad a un costo aceptable (basado en el análisis de que esta acepción populista surge porque los opositores a la
Hernando de Soto, del cual se publicó una versión posterior reforma decidieron explotar el indudable resentimiento que
en la edición de marzo de 2001 de Finanzas & Desarrollo). algunos reformadores sentían por la expresión. Éstos pensa-
Por supuesto, cabe plantearse varias preguntas de interés ban que las reformas se habían adoptado por la presión de
sobre esta lista. Una es si identifiqué correctamente las refor- Washington, y no por el propio interés racional de la nación.
mas que tenían un amplio consenso en Washington. Con Si estos opositores a la reforma también pudieran reinterpre-
excepción de la No. 5, creo haber hecho un buen informe. tar el Consenso de Washington como un conjunto extremista
Surge también preguntarse si en general se consideraba que de creencias fundamentalistas sobre el mercado, habría una
estas reformas eran las más urgentes e importantes para la mayor posibilidad de desacreditar la reforma. A esta posibili-
región en 1989. Si nos debemos atener a reformas consen- dad sin duda contribuiría el hecho de que las 10 reformas es-
suadas, yo diría que esta lista brinda una contestación acep- taban muy sesgadas hacia la liberalización, lo que era
table. También señalaría que 1989 fue singular porque ese defendible puesto que este programa estaba originalmente
año había un amplio acuerdo sobre cuáles reformas tenían dirigido a la América Latina de 1989, pero se vuelve grotesco
especial urgencia. Una tercera pregunta es si éste era un buen cuando se lo interpreta como un programa para todos los
programa de reformas para recomendar a la región. Mi opi- países en cualquier época (como lo han hecho los críticos
nión es que el conjunto era coherente, pero carecía de una se- populistas).
rie de elementos imprescindibles en un La segunda explicación alternativa
programa de reformas, como que la po- posible es que el Consenso de Washing-
lítica macroeconómica estabilizara los Ya no hay acuerdo ton implica el conjunto de políticas que
ciclos y corrigiera la tremendamente
desigual distribución del ingreso que
alguno entre la actual siguen colectivamente las instituciones
de esa ciudad que asesoran a los países
padece la región. administración de en desarrollo: las instituciones de
Bretton Woods (el FMI y el Banco
Distintos significados Estados Unidos y las Mundial), el Banco Interamericano de
Sin embargo, resulta claro que, con el Desarrollo, el Tesoro y quizá la Reserva
paso del tiempo, muchos llegaron a usar instituciones financieras Federal de Estados Unidos. En la me-
la expresión en un sentido muy distinto dida en que yo era un testigo veraz de la
al mío. Hay no menos de dos significa-
internacionales sobre escena de Washington en 1989, inicial-
dos diferentes. Uno de ellos identifica al
Consenso de Washington con el neoli-
los grandes lineamientos mente mi concepto original y esta alter-
nativa se identificaban, aunque ya he
beralismo. Como alumno de Fritz de la política económica. admitido que Washington nunca com-
Machlup, quien hacía mucho hincapié partió mi entusiasmo por la búsqueda
en la exactitud del lenguaje para evitar que las ambigüedades de un tipo de cambio competitivo. Pero con el paso del
verbales generasen discrepancias, finalmente descubrí que tiempo ambos conceptos comenzaron a diferir en mayor me-
neoliberalismo es un término originalmente acuñado para dida cuando cambió la posición colectiva de las institucio-
describir las doctrinas adoptadas por la Sociedad Mont nes. Una discrepancia importante se relaciona con el interés
Pelerin, que fundó un grupo de eruditos después de la segunda que empezó a demostrar Washington en promover la
guerra mundial. Si bien creo que la mayoría de sus miembros convertibilidad de la cuenta de capital.
apoyarían buena parte de las reformas que figuran en mi ver-
sión del Consenso de Washington, hay una serie de doctrinas Ahora es inoperante
neoliberales que brillan por su ausencia en mi lista: el mone- Las cosas cambiaron nuevamente, y yo aseguraría que esta se-
tarismo, las tasas impositivas bajas que requiere la “economía gunda interpretación del Consenso de Washington ahora se
de oferta”, el Estado mínimo que niega toda responsabilidad volvió inoperante porque ya no hay acuerdo alguno entre la
de corregir la distribución del ingreso o la internalización de actual administración de Estados Unidos y las instituciones fi-
las externalidades, y la libre circulación del capital. nancieras internacionales sobre los grandes lineamientos de la

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política económica. Considérese, por ejemplo, la reciente crí- los períodos de auge y fuertes afluencias de capital, para acu-
tica que realizó el FMI en la edición de abril de 2003 de Pers- mular reservas y reducir el coeficiente de endeudamiento.
pectivas de la economía mundial a la política fiscal de Estados Esto creará el ámbito para introducir políticas de expansión
Unidos. O el contraste entre el desdén de la administración en épocas malas. Puede ser económicamente obvio, pero polí-
Bush hacia la distribución del ingreso y la creciente preocupa- ticamente es difícil, pues implica que el ministro de Hacienda
ción del Banco Mundial por dicho tema, plasmado en su pida austeridad fiscal cuando la coyuntura es menos apre-
Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001. Ahora hay una miante. Para fortalecer la resolución política, instamos a crear
nueva diferencia crítica de posturas ante la liberalización de la un mecanismo de vigilancia regional de pares análogo al
cuenta de capital en los mercados emergentes, que el FMI Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo (de ser posible,
abandonó sensatamente luego de la crisis asiática (véase, por más sofisticado). Otro paso importante para evitar las crisis
ejemplo, Rogoff, 2002), mientras que la administración Bush es adoptar un régimen cambiario suficientemente flexible que
sigue intimidando a países como Chile y Singapur con acuer- ante el pánico permita depreciar la moneda, como lo hizo
dos bilaterales de libre comercio para cercenar incluso los con- Brasil el año pasado. Ello no implica que los países recurran a
troles de capital más inteligentes. Respecto al comercio, las la flotación “limpia”, ya que otra forma importante de reducir
instituciones financieras internacionales han criticado dura- la vulnerabilidad a las crisis es mantener un tipo de cambio
mente la política de Estados Unidos sobre agricultura y acero. suficientemente competitivo que limite la acumulación de la
Así que, en este sentido, nada queda del Consenso de deuda cuando el capital quiere ingresar, aunque ello implique
Washington, lo que refleja el abismo que abrió la administra- medidas como el encaje chileno para frenar la excesiva afluen-
ción Bush entre Estados Unidos y el resto del mundo. cia de capitales. El último paso es aumentar el ahorro interno,
Hoy en día la segunda acepción —la populista— de la para que la afluencia de capitales no sea un prerrequisito
expresión es claramente la más usada. Moisés Naím reflejó esencial del crecimiento sino la guinda del pastel. Esto implica
este hecho al afirmar que el término se había convertido en la necesidad de una política fiscal menos expansiva en prome-
una “marca registrada perjudicada” (Naím, 2003). Esto tam- dio a lo largo del ciclo, y reformar el sistema de jubilaciones.
bién quedó demostrado en Brasil, El segundo mensaje del libro es
cuando el año pasado el candidato pre- que los países deben completar las re-
sidencial Luiz Inácio Lula da Silva pro- Cuando una expresión formas de liberalización plasmadas en
metió durante la campaña electoral la versión original del Consenso de
que, de ser elegido, anularía el Consenso
llega a adquirir Washington. El resultado de estas refor-
de Washington y cambiaría el modelo
económico a partir del primer día de su
significados tan mas puede haber resultado insignifi-
cante; mas sin embargo, la mayoría de
mandato. También aseguró que no per- dispares, conviene las evaluaciones serias concluyen que su
mitiría que volviera la inflación, que impacto fue positivo, a pesar de que, en
planificaba expandir el comercio (aun- eliminarla del algunos casos, se puede criticar la forma
que mostraba más entusiasmo por el de implementarlas. Por ejemplo, la libe-
Mercosur que por el ALCA), y que la vocabulario. ralización del comercio se centró exclu-
función del sector privado brasileño sivamente en las importaciones, sin
era preponderante. De modo que, en esencia, Lula ha- brindar suficiente atención a mejorar el acceso al mercado de
bía refrendado lo que yo sostenía respecto al Consenso exportación y establecer un tipo de cambio competitivo para
de Washington, al tiempo que denunciaba el significado asegurar que los recursos liberados en los sectores que com-
popular del mismo. piten con los importadores fluyan hacia el sector exportador.
La liberalización financiera a menudo tuvo lugar sin el com-
“Consenso II” no plemento apropiado de supervisión prudencial que exige un
Cuando una expresión llega a adquirir significados tan dispa- sistema financiero liberalizado. Con demasiada frecuencia,
res, conviene eliminarla del vocabulario. Eso sugerimos en un las empresas privatizadas no se vendían en un mercado com-
nuevo libro que editamos Pedro-Pablo Kuczynski y yo, “After petitivo, ni estaban apropiadamente reguladas. Así que, para
the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in completar la reforma de la privatización y del comercio, es
Latin America”, donde intentamos preguntar cómo debería importante remediar esas omisiones. Además, el único mer-
ser el programa de la política económica para América Latina cado que experimentó escasa liberalización es el laboral.
en el año 2003, dadas las decepciones de los últimos años. Resulta así que la mitad de la fuerza laboral trabaja en el sec-
El libro tiene cuatro mensajes principales. Primero, soste- tor informal. Creemos que sería mucho mejor que las exi-
nemos que los resultados decepcionantes de estos últimos gencias en los contratos formales de trabajo se llevaran a
años se deben sobre todo a la serie de crisis que azotó a la re- niveles realistas, para que más trabajadores recibieran benefi-
gión. Esta no era la primera vez que las crisis golpeaban a cios básicos como seguro de salud, derechos jubilatorios,
América Latina, pero indica que es necesario fortalecer a los y alguna clase de seguro por desempleo, y se redujeran los
países de la región, esencialmente mediante la política ma- elementos que disuaden la expansión del sector formal.
croeconómica. Un paso importante sería pasar de una política Pero sería errado dar la impresión de que la única tarea
fiscal procíclica a una anticíclica, practicando la austeridad en en esta coyuntura es completar lo que a menudo llamamos

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“reformas de primera generación”, y esto es parte de nuestro proporcionadamente a los pobres. Vemos que esto es viable,
tercer mensaje. La nueva idea más importante de la econo- especialmente recurriendo más a los impuestos sobre la pro-
mía del desarrollo en los años noventa fue el reconocimiento piedad (que son progresivos) para financiar a los gobiernos
de la función crucial de las instituciones para permitir que subnacionales que en años recientes han cobrado importan-
una economía funcione con eficacia. Naím (1994) fue el pri- cia en muchos países de América Latina. Pero también soste-
mero en resaltar la importancia de las reformas instituciona- nemos que la innovación clave para mejorar la distribución
les para complementar las reformas de primera generación del ingreso provendrá de permitir que los pobres accedan a
en América Latina, apodándolas “reformas de segunda gene- los medios que les permitirán salir de la pobreza: educación
ración”, y en un documento publicado en 2002 por Ross para aumentar su capital humano, reforma del registro em-
Levine y William Easterly se concluye presarial para que sus microempresas
que el estado de desarrollo institu- operen en el sector formal, microcré-
cional suministra la única variable Las reformas de segunda ditos que les permitan comprar capi-
que predice fielmente el grado de de- tal físico, y, en ciertos lugares, reforma
sarrollo de un país. (A propósito, al- generación son agraria para proporcionarles acceso a
gunos dirían que “segunda genera- la tierra.
ción” es un nombre inapropiado, ya propensas a generar Esperamos que este programa
que la existencia de instituciones no sea rotulado “Consenso de
que funcionan decentemente —por confrontaciones políticas Washington II”. No es obra de quie-
ejemplo, un sistema de supervisión nes trabajan en Washington. No in-
financiera— puede ser una condi-
con algunos de los grupos tenta comunicar un consenso (ni
ción previa para ciertas reformas
de liberalización, lo que implica
de interés más poderosos, siquiera llegamos a un consenso total
entre nosotros). La frase adquirió un
que la segunda generación debería como la judicatura y grado tal de ambigüedad que entor-
preceder a la primera.) pece la claridad de pensamiento. Per-
En nuestro libro sostenemos que los profesores de la mitan, en cambio, que el programa
dichas reformas son propensas a ge- sea evaluado por sus méritos, como
nerar confrontaciones políticas con enseñanza pública. contribución a un muy necesario de-
algunos de los grupos de interés más bate, el cuál debería ser el derro-
poderosos, como la judicatura y los tero de la reforma económica mien-
profesores de la enseñanza pública. La judicatura en América tras (ojalá) dejamos atrás la marchita retórica ideológica de
Latina es famosa por ignorar las consideraciones económicas, los años noventa.
por ejemplo, al desconocer los derechos de los acreedores a tal
punto que los acreedores se vuelven reacios a prestar. O, peor John Williamson es Investigador del Instituto de Economía
aún, está tan corrompida que hay que pagar a los jueces para Internacional en Washington.
que permitan recuperar el dinero. Similarmente, muchos sin-
dicatos de docentes han quedado cautivos de grupos peque- Referencias:
ños con planes políticos no relacionados con la profesión. Fondo Monetario Internacional, 2003, Perspectivas de la economía
Entendemos que la respuesta no es tratar de “desarticular los mundial, abril (Washington).
sindicatos”, sino, más bien, procurar la profesionalización de Kuczynski, Pedro-Pablo y John Williamson, a cargo de la edición, 2003,
la enseñanza para que los profesores deseen que sus sindica- After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in
tos se conviertan en socios positivos de la reforma. Latin America (Washington: Instituto de Economía Internacional).
El mensaje final del libro trata sobre la distribución del in- Levine, Ross y William Easterly, 2002, “Tropics, Germs, and Crops:
greso, un tema de importancia capital en América Latina, How Endowments Influence Economic Development”, Center for Global
pues tiene las distribuciones más desiguales del mundo. El Development Working Paper No. 15 (Washington).
punto de partida es reconocer que los pobres pueden serlo
Naím, Moíses, 1994, “Economic Reform and Democracy—Latin
menos, de dos maneras. Una es aumentando el tamaño global
America: The Second Stage of Reform”, Journal of Democracy, vol. 5
del pastel económico del cual toda la sociedad obtiene su in-
(octubre).
greso. La otra es redistribuyendo un pastel de tamaño fijo, de
———, 2002, “Washington Consensus: A Damaged Brand”, Financial
modo que los ricos obtengan una proporción menor y los po-
Times, 28 de octubre.
bres una mayor. Dado que en un país donde los pobres reci-
ben una proporción muy pequeña del ingreso se necesita Rogoff, Kenneth S., 2002, “Rethinking Capital Controls: When Should
redistribuir una parte relativamente pequeña del ingreso de We Keep an Open Mind?”, Finanzas & Desarrollo, vol. 39 (diciembre)
los ricos para realmente hacer mella en la pobreza, es sensato págs. 55–56.
pensar que América Latina haga algo en este sentido. Tradi- Williamson, John, 1990, “What Washington Means by Policy
cionalmente, el sistema fiscal ha distribuido el ingreso gra- Reform”, en Latin American Adjustment: How Much Has Happened?,
vando con impuestos progresivos a los ricos y utilizando este edición a cargo de J. Williamson (Washington: Instituto de Economía
producto para financiar gastos sociales que benefician des- Internacional).

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