Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA

Demandado: DIRECTOR DEL AREA OPERATIVA Y EL INGENIERO INTERVENTOR DEL MUNICIPIO

DE PEREIRA
Fecha de Resolución: 2 de Junio de 2011
Emisor: SECCIÓN PRIMERA
Conceptos clave Propiedad de los bienes de uso público. Nulidad del acto administrativo.
Dominio de zona de cesión. Servidumbres de paso.
Conceptos extraídos automáticamente por Iceberg AI
ACTO ADMINISTRATIVO - Concepto; contenido, elementos / CERTIFICACION - Constituye
acto administrativo al dar por concluida una actuación administrativa

La Jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterativa en precisar que un acto administrativo

corresponde a toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en
ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos, concepto dentro del cual
bien puede caber una certificación, siempre que de su contenido se deriven los efectos
mencionados (& ) Lo anterior implica que, independientemente de la forma que se adopte o la
denominación que se le de (Resolución, Oficio, Certificación, Circular, etc.), cualquier
manifestación de voluntad de la autoridad pública o particular que ejerce función pública,
generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye acto administrativo, pasible de control
jurisdiccional. (& ) A la luz de dichas precisiones, en aras de establecer si el Oficio núm. 1419 de
2003 que se acusa, es o no un acto administrativo, se analizará el contenido del mismo (& )
Dicho Oficio se expidió como respuesta definitiva a la petición de 9 de mayo de 2003, que le
hiciera el R.L. de la Urbanización Coodelmar II Etapa, señor J.A.L.R., a la Oficina de Control
Físico de Pereira (& ) Obsérvese entonces que el Oficio núm. 1419 de 2003, que dio respuesta a
la anterior petición de la Urbanización Coodelmar II Etapa, es una certificación la cual, se repite,
bien puede tener el carácter de acto administrativo si contiene una declaración unilateral de la
autoridad pública y genere efectos jurídicos por sí misma, es decir, que tenga carácter
vinculante, conforme lo precisó esta Corporación en las providencias traídas a colación. Ahora
bien, para la Sala no existe lugar a duda alguna de que dicha certificación corresponde a un acto
administrativo, comoquiera que fue proferida por funcionarios de la Secretaría de Gobierno
Municipal de P., quienes declararon unilateralmente que según planos obrantes en la entidad,
existe un cerramiento en la Urbanización Coodelmar II Etapa sin servidumbres de vías hacia la
Urbanización Coodelmar I y que, en consecuencia, los habitantes de esta última no pueden
presentar reclamaciones adicionales a ese respecto. Dicho en otras palabras, la mencionada
certificación de cerramiento y ausencia de servidumbres de paso, emanada de la autoridad
pública, genera para la Urbanización Coodelmar II Etapa la certeza de la inexistencia de bienes
de uso público dentro de la zona cerrada y pone fin a la posibilidad de reclamación por parte de
terceros y en esa medida da por concluida una actuación administrativa. Estos son los efectos
jurídicos vinculantes de la decisión que se acusa, razón por la cual la misma será objeto de
control de legalidad en sede jurisdiccional.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto, elementos; clases y requisitos esenciales del acto
administrativo ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 26 de agosto de 2004,
Radicado 2000-0057-01, M.P.G.E.M.M.; y del 10 de abril de 2008, Radicado 2002-00583-01,
M.P.R.E.O.D.L.P..

FALSA MOTIVACION - Ocurre cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas

o contrarias a la realidad

En relación con la falsa motivación, como causal de nulidad de los actos administrativos, esta S.
ha indicado, con fundamento en la doctrina y la jurisprudencia, que la misma

tiene ocurrencia cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas o contrarias a

la realidad y ha agregado que: La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que
sirve de fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo unos
hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista jurídico, generándose en
la primera hipótesis, el error de hecho, y en la segunda, el error de derecho, como modalidades
diferentes de la falsa motivación. De esta suerte, la prosperidad del cargo de falsa motivación
depende del acervo probatorio que desvirtúe los fundamentos de hecho o de derecho del acto
acusado.

NOTA DE RELATORIA: Se citan las sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 31 de
agosto de 2000, Radicado 5525, M.P.G.E.M.M.; del 17 de febrero de 2000, Radicado 5501,
M.P.M.S.U.A.; y del 26 de agosto de 2004, Radicado 2000-0057-01, M.P.G.E.M.M..

FALSA MOTIVACION - Se configura al no existir documento que sustente el presupuesto fáctico

del acto acusado relativo a cerramientos en la Urbanización Coodelmar II Etapa

Encuentra la Sala que en el expediente no obran los planos en que se funda la certificación de
cerramiento hecha en el Oficio núm. 1419 de 2003. Contrario a ello, sólo se aportaron tres
planos, uno del año 1986, otro del año 1992 y otro que tiene sello de visto bueno del
Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de P. cuyo análisis por parte del
perito designado, no da cuenta de cerramiento alguno (& ) Es pertinente resaltar que la
Urbanización Coodelmar II Etapa, contó con la Licencia de Construcción núm. 26808, otorgada
mediante Resolución núm. 24410-P de 9 de julio de 1992, proferida por el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal de P., para el Proyecto presentado por el PLAN DE
VIVIENDA COODELMAR, visible a folio 17 del cuaderno núm. 2. Ello por cuanto dicha licencia
le fue transferida a FIDUCOOP, mediante Resolución núm. 1574 de 1993 para la construcción
del proyecto denominado COODELMAR II ETAPA. La citada Resolución núm. 24410-P de 1992,
correspondiente a la Licencia Provisional de Construcción núm. 26808, indicó en su parte
considerativa Que el proyecto cumple con las normas y trámites del Código Metropolitano de
Urbanismo y Construcciones, por lo tanto, sus planos tienen la aprobación del Departamento
Administrativo de Planeación Metropolitana de P.. Ello evidencia que para la expedición de la
citada licencia de construcción, la autoridad competente tuvo por aprobados los planos
presentados para el efecto. Ahora bien, no es posible afirmar a ciencia cierta si dichos planos son
los mismos o guardan relación con aquellos sobre los cuales dictaminó el perito; no obstante, se
trate o no de los mismos planos, lo cierto es que ninguno de los obrantes en el expediente
permiten certificar la autorización del cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa.
Adicionalmente, al proceso se aportaron informes de la Administración Municipal en los que
manifiesta que no hay constancia de planos relacionados con el cerramiento pretendido (& ) En
tales circunstancias, conviene consultar el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989, que se encontraba
vigente a la fecha en que se levantaron los planos de los años 1992 y 1993, este último
denominado Reglamento de Propiedad Horizontal de la Urbanización Coodelmar II. (& ) La
disposición transcrita pone de presente que, para la época en que se levantaron los planos de
1992 y 1993 que obran en el expediente, todo cerramiento debía contar con autorización de la
autoridad de planeación o, en su defecto, de la autoridad Administrativa; autorización que,
como quedó visto, se echa de menos en el presente asunto. C. de lo anterior es que no existe
documento alguno, ni en la modalidad de planos u otras denominaciones, como autorizaciones
de autoridad competente, que sustenten el presupuesto fáctico del acto administrativo acusado,
relativo a cerramientos en la Urbanización Coodelmar II Etapa, lo cual evidencia que el mismo
fue falsamente motivado y ello da lugar a declararlo nulo, conforme lo decidió el Tribunal.

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1989

ARTICULO 66

ZONAS DE CESION EN URBANIZACIONES / ZONAS DE CESION OBLIGATORIAS -

Transferencia / PROPIEDAD INMUEBLE - Se demuestra con el folio de matrícula inmobiliaria
/ RESTITUCION DE BIEN DE USO PUBLICO - Prueba de la propiedad privada / CESION DE
BIEN INMUEBLE AL MUNICIPIO - Demostración del carácter privado

Lo que el Municipio de P. considera como bienes de uso público, es la zona de cesión obligatoria
que el ente territorial dice haber recibido de parte del Proyecto de Urbanización Coodelmar. Sin
embargo, en la tradición del bien inmueble en que fue construida la Urbanización Coodelmar II,
que consta en el Folio de Matrícula Inmobiliaria núm. 290-90051 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de P., visible a folios 180 a 206, no se observa la transferencia del
dominio de zona de cesión alguna al Municipio demandante. Al respecto, el artículo 24 del
Decreto núm. 958 de 1992, vigente para la época en que se construyó la citada Urbanización,
estableció la manera en que se perfecciona la transferencia de las zonas de cesión, en los
siguientes términos: ARTICULO 24º. La transferencia de las zonas de cesión de uso público se
perfeccionará mediante la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y
Privados correspondiente, de la escritura pública por medio de la cual se constituye la
urbanización o parcelación y se enajenan las zonas de cesión de uso público (& ) En ese sentido,
la Jurisprudencia de esta S. ha precisado que la propiedad inmueble en Colombia se demuestra
con el correspondiente Folio de Matrícula Inmobiliaria, (& ) Adicionalmente, la Sala ha señalado
que tal derecho no se pierde por el mero hecho de que la Administración planee obras que
impliquen la afectación del mismo, salvo que se reconozca la compensación o indemnización del
caso (& ) La providencia anterior (22 de marzo de 2007, Radicado 2001-00835-01) tiene
perfecta aplicación en el presente asunto, pues en el proceso no obra prueba alguna de que el
área de cesión obligatoria que reclama el Municipio demandante, le haya sido transferida a éste
en los términos previstos en el artículo 24 del Decreto núm. 958 de 1992, esto es, con la
inscripción de la Escritura respectiva ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.
Contrario a ello, se repite, sí se aportó el folio de matrícula inmobiliaria que evidencia que el
predio donde se encuentra la zona deportiva y recreativa que el ente territorial demandante
reclama, es propiedad privada, carácter que no se pierde por el hecho de que el área reclamada
se haya previsto en los planos respectivos como ZR1 (recreativa) y ZD1 (deportiva), tal como se
precisó en la sentencia transcrita. Por lo tanto, no hay lugar a ordenar la restitución del espacio
público pretendida por el Municipio de P..

FUENTE FORMAL: DECRETO 958 DE 1992

ARTICULO 24

NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, del 23 de octubre
de 2008, Radicado 2003-01042-01, M.P.M.S.S.T.; y del 22 de marzo de 2007, Radicado 2001-
00835-01, M.P.R.E.O. De Lafont Pianeta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil once (2011)

Radicación número: 66001-23-31-000-2005-00519-01

Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA

Demandado: DIRECTOR DEL AREA OPERATIVA Y EL INGENIERO INTERVENTOR DEL

MUNICIPIO DE PEREIRA

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la tercera interesada contra la

sentencia de 26 de septiembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda,
que declaró la nulidad del Oficio núm. 1419 de 20 de mayo de 2003, suscrito por el Director del
Área Operativa y el Ingeniero Interventor del Municipio de P. y negó las demás pretensiones de
la demanda.

I-. ANTECEDENTES.
I.1-. El MUNICIPIO DE PEREIRA (Risaralda), actuando por conducto de apoderado, interpuso
demanda en ejercicio de la acción de lesividad, en aras de obtener la declaración de nulidad del
Oficio núm.1419 de 20 de mayo de 2003, proferido por el Director del Área Operativa y el
Ingeniero Interventor de la Secretaría de Gobierno del Municipio de P., por medio del cual se
certifica la existencia de un cerramiento, la no presencia de servidumbres de paso y se da por
terminada cualquier reclamación al respecto.

Solicita que, como consecuencia de la declaración de nulidad, se ordene a la Urbanización

Coodelmar II Etapa, propiedad horizontal, restituir el espacio público.

I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:

Manifestó que mediante Escritura Pública núm. 4628 Bis de 3 de septiembre de 1992, la
Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia -FIDUCOOP- adquirió un lote de terreno, inscrito
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, con el folio de matrícula inmobiliaria núm.
290-0090051, para construir la Urbanización Coodelmar II Etapa.

Indicó que para tal efecto, FIDUCOOP constituyó la Fiduciaria COODELMAR-FIDUCOOP ,

quien contrató los servicios de la Compañía de Construcciones Ltda.

Aseveró que mediante Resolución núm. 24410-P de 9 de julio de 1992, la Secretaría de

Planeación del Municipio de P. otorgó licencia de construcción provisional núm. 26808, para la
construcción de 13 viviendas unifamiliares, que constan de 10 bloques de apartamentos, cada
uno de 16 apartamentos.

Señaló que por Resolución núm. 1574 de 24 de septiembre de 1993, la Secretaría de Planeación
Municipal transfirió la citada licencia de construcción a FIDUCOOP para la construcción del
proyecto COODELMAR II ETAPA.

Informó que el citado proyecto fue construido a continuación de COODELMAR I ETAPA, en el

mismo globo de terreno, de manera que las dos etapas limitan entre sí.

Aseguró que la Urbanización COODELMAR II ETAPA fue cerrada sin autorización o licencia
alguna, de tal suerte que invadió las áreas de espacio público que separaban los bloques de
apartamentos.

Sostuvo que no existen soportes legales ni técnicos, como licencias de cerramiento o planos
autorizados por autoridad competente y que, no obstante, el Director del Área Operativa y el
Ingeniero Interventor de la Secretaría de Gobierno del Municipio de P. expidieron el Oficio
núm. 1419 de 20 de mayo de 2003, dirigido al Administrador de la Urbanización Coodelmar II
Etapa, por medio del cual certificaron la existencia de un cerramiento y la inexistencia de
servidumbres de paso y dieron por terminada cualquier reclamación por parte de los habitantes
de la I Etapa.

Afirmó que dicho Oficio es contrario al ordenamiento jurídico, porque fue falsamente motivado,
en cuanto certificó un cerramiento con base en planos inexistentes, además denota un interés
por parte de los funcionarios que lo expidieron, quienes se refirieron a la Unidad Residencial
Coodelmar II como a nuestra urbanización .

Precisó que el Director de Área Operativa y el Ingeniero Interventor de la Secretaría de Gobierno

carecen de competencia para conceder permisos o licencias de cerramiento de unidades
residenciales, pues ésta es del resorte exclusivo de la Secretaría de Planeación.

Argumentó que la presente acción de lesividad se justifica en cuanto se dirige contra un acto
administrativo de carácter particular, por medio del cual se certifica un cerramiento a favor de
un conjunto de apartamentos y se impide cualquier reclamación y porque la Administración
Municipal no cuenta con el consentimiento expreso de sus beneficiarios, para excluirlo del
mundo jurídico.
Informó que el Personero Municipal solicitó la revocatoria directa de dicho acto administrativo,
por considerar que no era necesaria la autorización de sus destinatarios, por tratarse de un acto
producido en forma ilícita.

I.3. A juicio del actor se quebrantaron las siguientes normas:

Los artículos 4°, 63, 82, 102 de de la Constitución Política; 5° y 6° de la Ley 9ª de 1989; 2°, 3°, 4°
y 5° del Decreto 1504 de 1998; 84 del C.C.A y la Ley 388 de 1997.

Argumentó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política, los

bienes de uso público se caracterizan porque su disfrute pertenece a toda la sociedad, en forma
ininterrumpida y perpetua, razón por la cual son inenajenables. Agregó que según los artículos
82 y 102 de la Carta, el Estado debe velar por la protección al espacio público y que la Nación es
la titular de la propiedad de los bienes de uso público.

Resaltó que los artículos 5° y 6° de la Ley 9ª de 1989 establecen que a dicha clase de bienes
pertenecen las áreas de circulación, las zonas verdes y recreativas, los parques y las vías
públicas, lo cual impide a los particulares limitar su uso y disfrute, como lo hicieron en este caso
los constructores de la Urbanización Coodelmar II Etapa.

Asevera que la invasión al espacio público por parte del mencionado conjunto residencial, ha
generado perjuicios para los habitantes de Coodelmar Etapa I, quienes tienen dificultad en salir
de sus viviendas a causa del cerramiento ilegal al que se ha hecho alusión.

I.4.- El Municipio demandado, dentro del término legal otorgado para contestar la demanda y
teniendo en cuenta que se trata de una acción de lesividad, promovida por el mismo ente
territorial, se pronunció frente a la demanda en el sentido de precisar algunos hechos de la
misma.

Al efecto señaló que en el año 1986 la Cooperativa del Magisterio de Risaralda

COODELMAR- propuso un primer proyecto de vivienda llamado Urbanización Coodelmar; que

en el año 1992 solicitó una modificación al proyecto inicial, la cual denominó Coodelmar II
Etapa, en la modalidad de urbanización abierta, según plano anexo, con un área de espacio
público destinada a cancha múltiple, zona verde comunal y concha acústica; y que en el año
1993, en forma inconsulta, se cambió la destinación de dichas zonas a parqueaderos, con base
en un reglamento de propiedad horizontal, al cual se le dio el visto bueno sin tener en cuenta el
planteamiento inicial de 1992.

Por lo anterior, manifestó que el cerramiento se hizo en forma ilegal.

- La Urbanización Coodelmar II Etapa, en su calidad de tercera interesada, actuando por

conducto de apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos:

Señaló que mediante la Escritura Pública núm. 4628 bis, COODELMAR efectuó el englobe de un
predio sobre el cual constituyó una hipoteca a favor de AHORRAMAS y se contrató con
FIDUCOOP, como puede demostrarse con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 290-90051 de
la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de P..

Aseguró que el mencionado englobe fue debidamente autorizado por el Departamento

Administrativo de Planeación, mediante las Resoluciones núms. 24486 de 24 de julio de 1992 y
24460 de 18 de agosto del mismo año.

Manifestó que la II Etapa de Coodelmar se construyó en terrenos propios y no en el predio de la

I Etapa.

Adujo que no existe lo que el actor denomina licencia de cerramiento ; que C.I. se constituyó
desde su inicio como una unidad cerrada, tal como consta en cada una de las Escrituras Públicas
y en su Reglamento de Propiedad Horizontal del año 1993; que los espacios que separan cada
uno de los bloques son de dominio privado, no son bienes de uso público; que la licencia de
construcción que se le otorgó al proyecto lleva implícito el permiso de cerramiento; y que con el
mencionado proyecto de vivienda se acompañaron los planos, el levantamiento topográfico y
demás requisitos legales exigidos para obtener la licencia de construcción que le fuera otorgada
mediante Resolución núm. 24410-P.

Sostuvo que el Oficio 1419 de 20 de mayo de 2003 es una mera certificación, acerca de la
existencia de unos planos, que en nada cambia o altera la situación jurídica de Coodelmar II
como unidad cerrada. Por la misma razón, dicho oficio no pretende legalizar cerramiento
alguno.

Que en las Escrituras Públicas mencionadas también se protocolizó la Resolución núm. 289 de
1993 del INURBE, en la cual se verificó el cumplimiento de los requisitos necesarios para
aprobar la Urbanización Coodelmar II Etapa como proyecto de vivienda de interés social. Por lo
tanto, es falso afirmar que no existen antecedentes administrativos del cerramiento al que se ha
hecho alusión.

Insistió en que el oficio demandado no es un acto administrativo, porque no genera alguna

situación jurídica de carácter particular para la Urbanización Coodelmar II, diferente de la que
tiene desde hace 10 años.

Propuso las siguientes excepciones:

1. - La declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado no genera las
consecuencias jurídicas ni fácticas pretendidas por el actor. A este respecto, argumentó
que lo que pretende el Municipio de P. es la restitución del espacio público, que estima
ilegalmente ocupado por la Urbanización Coodelmar II en virtud de la autorización del
cerramiento que consta en el Oficio núm. 1419 de 2003, efecto que no se deriva de la
declaratoria de nulidad del mismo, pues éste es apenas una certificación.
2. - El Oficio núm. 1419 de 20 de mayo de 2003 no constituye un verdadero acto
administrativo, pues mediante el mismo no se han tomado decisiones que puedan ser
exigidas por la Administración motu proprio ni implican una obligación para el
particular.

Trajo a colación la sentencia de 21 de octubre de 1999, proferida por la Sección Tercera

del Consejo de Estado, en el expediente núm. 11616, según la cual para que un acto
administrativo sea objeto de control jurisdiccional debe cumplir dos requisitos: i) Que
su contenido no se trate de meras opiniones o conceptos de la autoridad pública, que no
entrañan un deber de cumplimiento ni comportan una decisión sino de aquellos actos
decisorios de la Administración que producen consecuencias jurídicas, vale decir
cambios en el mundo de las regulaciones jurídicas, sean éstas generales o particulares; y
ii) que su nulidad genere, también, consecuencias jurídicas, alterando el mundo exterior
y modificando las condiciones que los destinatarios del mismo detentan bajo su
vigencia.

Estimó que dichos requisitos no se presentan en el caso concreto.

3. - Para lograr el verdadero fin perseguido por el actor con la demanda, es necesario
demandar varias decisiones administrativas como acto complejo. Señaló que el hecho de
que la Urbanización Coodelmar II haya sido constituida como conjunto cerrado no se
origina en el Oficio núm. 1419 de 2003, cuya nulidad se pretende, pues como se dijo
anteriormente, esa condición consta en los documentos que se mencionaron en párrafos
precedentes, razón por la cual, para que el citado conjunto cerrado pierda tal calidad es
necesario demandar la nulidad de todas las actuaciones que dieron lugar a su
constitución, vale decir: i) La licencia provisional de construcción núm. 26808,
otorgada mediante Resolución núm. 24410-P de 9 de julio de 1992, ii) La Resolución
núm. 289 de 1993 del INURBE, Risaralda y iii) La Resolución de permiso de ventas
núm. 133 de 17 de noviembre de 1993.
4. - Inexistencia de invasión del espacio público. Reiteró que el predio en el cual se
construyó la urbanización es de naturaleza privada, razón por la cual, de prosperar las
 pretensiones, el Municipio de P. estaría logrando una expropiación por vía de la acción
de lesividad.

Aseveró que es falsa la afirmación del actor en cuanto a que el cerramiento causa
perjuicio a los residentes de Coodelmar I Etapa, pues la entrada a estas viviendas
siempre han sido las escaleras que colindan con C.I.E..
5. - Inepta demanda. Insistió en que el Oficio núm. 1419 de 2003, que se acusa, es sólo una
certificación, no un acto administrativo, que no tiene la entidad de cambiar la
naturaleza jurídica de la Urbanización Coodelmar II, adquirida conforme a su
constitución 10 años atrás.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2008 el Tribunal Administrativo de

Risaralda declaró que las excepciones de la tercera interesada denominadas: La
declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado no genera las consecuencias
jurídicas ni fácticas pretendidas por el actor e Inexistencia de invasión al espacio
público no constituyen excepción; declaró no probadas las excepciones que la tercera
interviniente tituló: El oficio N°1419 del 20 de mayo de 2003 no constituye un
verdadero acto administrativo , Para lograr el verdadero fin perseguido por el actor con
la demanda es necesario demandar varias actuaciones administrativas como acto
complejo e inepta demanda ; declaró no probada la objeción por error grave formulada
contra el dictamen pericial rendido dentro del proceso; declaró la nulidad del acto
administrativo acusado, contenido en el Oficio núm. 1419 de 20 de mayo de 2003;
ordenó al Municipio de P. proseguir con el trámite conducente a la protección y defensa
de los bienes constitutivos de espacio público que la misma Administración aduce como
violados y que se encuentran comprendidos dentro del cerramiento existente en la
Urbanización Coodelmar Etapa II y negó las demás pretensiones de la demanda.

Tuvo fundamentos de la anterior decisión, los siguientes:

Indicó que lo que la tercera interesada denominó La declaratoria de nulidad del acto
administrativo demandado no genera las consecuencias jurídicas ni fácticas pretendidas
por el actor e Inexistencia de invasión al espacio público no constituyen excepciones
porque no se dirigen a atacar la pretensión mediante un hecho nuevo que tenga la virtud
de destruir, aplazar o modificar los efectos de aquél.

Estimó, frente a las demás excepciones, relacionadas con la inexistencia del acto
administrativo demandado, que el Oficio núm. 1419 de 2003 sí contiene una decisión o
declaración de voluntad de la Administración en cuanto, a partir de la certificación de
un cerramiento, da por terminada toda posibilidad de reclamación por parte de los
habitantes de la Urbanización Coodelmar I, relacionada con el uso o tránsito hacia la II
Etapa; es decir, en cuanto pone fin a una actuación administrativa.

Consideró, entonces, que no le asiste razón a la tercera interesada cuando afirma que no
existe acto administrativo objeto de control jurisdiccional en el presente asunto.

Aseguró que en los documentos que refiere la tercera interesada como antecedentes
administrativos del Oficio acusado y que, a su juicio, debieron ser demandados como
acto complejo, no se hace mención alguna a proyectos de vivienda en la modalidad de
cerradas, razón adicional para concluir que el citado Oficio sí tiene la entidad jurídica de
acto administrativo, argumento que sirve igualmente para declarar no probada la
excepción de inepta demanda.

Sintetizó en uno sólo los cargos de nulidad contra el acto administrativo acusado, a
saber: la violación de las disposiciones sobre espacio público con ocasión del
cerramiento que del mismo se hizo en la urbanización Coodelmar etapa II, cerramiento
que en el acto acusado se certificó como existente en planos y, con base en ello, decidió
la administración que no había lugar a la apertura de vía por ese sitio.
Manifestó que las pruebas aportadas al proceso, permiten concluir que desde el año
1986 la Urbanización Coodelmar fue planteada con un área libre de construcciones; que
el 1° de julio de 1992 se protocolizó una propuesta urbanística para dicho conjunto
residencial, en cuya zona central aparecen previstas unas áreas deportivas y recreativas;
que a dicho proyecto se le concedió licencia provisional de construcción el 9 de julio del
mismo año; que ésta licencia se transfirió al proyecto Coodelmar el 24 de septiembre de
1993; que el 25 de octubre de 1993 se protocolizó el Reglamento de Propiedad
Horizontal de Coodelmar II Etapa con base en el plano que fue presentado ante el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal el 1° de julio de 1992, el cual da
cuenta de un área libre de construcciones donde se encuentran una concha acústica, una
cancha múltiple y unas zonas verdes; que la modalidad urbanística es ABIERTA, pero
en la actualidad dicha urbanización se encuentra construida bajo la modalidad de
complejo urbanístico cerrado , conforme se hizo constar en la inspección judicial.

Concluyó, con base en los hechos probados, que el cerramiento que existe en la
Urbanización Coodelmar II Etapa carece de autorización, pues no consta en plano
alguno ni existe acto administrativo que así lo disponga, lo cual no puede ser suplido
por las Escrituras Públicas de los inmuebles, habida cuenta de que la modalidad
urbanística debe partir del planteamiento urbanístico , de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 1° del Decreto 958 de 1.992, vigente para la época.

Señaló que la falta de autorización del cerramiento y dado que éste comprende zonas
que constituyen espacio público, de conformidad con la Constitución y la Ley,
evidencian que el fundamento del acto administrativo acusado no corresponde a la
realidad, lo cual conduce a declarar su nulidad, además porque infringe las normas de
rango Constitucional y legal, que prohíben el cerramiento de las áreas de uso público.

No obstante, denegó la pretensión de restablecimiento del derecho, consistente en

ordenar la restitución del espacio público, por considerarla improcedente en atención a
que la consecuencia de la declaratoria de nulidad debe guardar perfecta relación con lo
decidido por el acto administrativo que se anula. Al efecto, aseguró que en este caso, el
Oficio acusado dio por terminada cualquier reclamación relacionada con el acceso o
apertura de alguna vía, de tal suerte que el restablecimiento del derecho debe consistir
en ordenarle a la autoridad demandada, proseguir el trámite que corresponda a la
recuperación del espacio público afectado.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La tercera interesada, Urbanización Coodelmar II Etapa, impugnó el fallo anterior.

Reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en cuanto a la inexistencia de

acto administrativo y su incapacidad para producir los efectos jurídicos esperados, así
como que el terreno objeto de este asunto es de dominio privado.

Igualmente, hizo hincapié en el hecho de que el cerramiento de la urbanización data del

año 1993, es decir, que es anterior a la expedición del Oficio núm. 1419 de 2003.

Por lo anterior, estimó que los efectos de la declaratoria de nulidad de dicho oficio,
consistentes en volver las cosas al estado en que se encontraban antes de su expedición,
esto es al 19 de mayo de 2003, en nada cambiaría la situación preexistente, cual es la del
cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa desde el año 1993.

Aseguró que retrotraer las cosas al citado año de 1993 con la nulidad del acto acusado,
sería darle a éste unos efectos que no tiene porque no existía para ese entonces. Por ello,
manifestó que esta impugnación pretende enervar los efectos que el a quo otorgó a la
nulidad declarada.
Aseveró que dentro de las pruebas allegadas al proceso, no existe documento alguno que
permita inferir que la urbanización Coodelmar II Etapa es de tipo abierto e insistió en
que no fue el Oficio acusado el que le dio el carácter de cerrado.

Advirtió que según el testimonio rendido por el Topógrafo de la Administración

Municipal, los planos de la urbanización Coodelmar Etapas I y II se extraviaron.

Afirmó, con base en todo lo anterior, que no ha habido falsa motivación en el Oficio
núm. 1419 de 2003 y que el fallo del Tribunal parte de errores de hecho y de derecho,
frente a lo que se consideró como espacio público, siendo de dominio privado y ante la
existencia del cerramiento antes de la expedición del mencionado oficio.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

V.1.- Comoquiera que en esta oportunidad el Municipio de P. demanda la nulidad del

Oficio núm. 1419 de 20 de mayo de 2003, proferido por el mismo ente territorial, por
considerarlo contrario a derecho y haber sido falsamente motivado y, teniendo en
cuenta que la Tercera Interesada: Urbanización Coodelmar II Etapa argumenta, tanto
en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación, que dicho oficio no
tiene el carácter de acto administrativo y que sus fundamentos fácticos corresponden a
la verdad, la Sala concentrará el estudio del caso concreto en dos aspectos a saber:
a. Naturaleza jurídica del oficio acusado y la posibilidad de ser objeto de control
jurisdiccional y b) Verificación del cargo de falsa motivación.

a.- Naturaleza jurídica del oficio acusado y la posibilidad de ser objeto de

control jurisdiccional.

Afirma el Municipio de P. que, mediante el Oficio núm. 1419 de 20 de mayo de

2003, proferido por el Director de Área Operativa y el Ingeniero Interventor de
Control Físico de la Secretaría de Gobierno de dicho ente territorial, se certificó
la existencia del cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa, con base
en unos planos inexistentes y se dio por terminada cualquier reclamación por
parte de la Urbanización Coodelmar I Etapa, sobre la apertura de vía.

Agrega el Municipio demandante que dicho cerramiento es ilegal por carecer de

autorización y afecta bienes de uso público cuyo disfrute corresponde a toda la
comunidad.

Por su parte, la Administración de la Urbanización Coodelmar II Etapa, en su

calidad de tercera interesada, asegura que el mencionado Oficio no tiene el
carácter de acto administrativo y, por tanto, no puede ser objeto de la presente
acción de nulidad, en la modalidad de lesividad, habida cuenta de que se trata
de una mera certificación que no crea, modifica ni extingue una situación
jurídica.

Al efecto, la Jurisprudencia de esta S. ha sido reiterativa en precisar que un acto

administrativo corresponde a toda manifestación de voluntad de una entidad
pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir
efectos jurídicos, concepto dentro del cual bien puede caber una certificación,
siempre que de su contenido se deriven los efectos mencionados. Así ha dicho la
Sala:

El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o

persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir
efectos jurídicos. A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una
decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este
último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su
obligatoriedad.

(N. y subrayas fuera del texto).

Lo anterior implica que, independientemente de la forma que se adopte o la

denominación que se le de (Resolución, Oficio, Certificación, Circular, etc.),
cualquier manifestación de voluntad de la autoridad pública o particular que
ejerce función pública, generadora por sí misma de efectos jurídicos, constituye
acto administrativo, pasible de control jurisdiccional. En tal sentido, ha dicho
esta Corporación :

La Sala, en sentencia de 31 de marzo de 2005, radicación núm. 11001 0324 000

1999 02477 01, consejero ponente R.E.O. de L.P., precisó que para que un acto
jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración
unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo
puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o
incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por
norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo
expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción
contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí
misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate
y, por ende, vinculante . Ese carácter esencial de tales elementos aparece
advertido también por la Sección Quinta de esta Corporación, al considerar que
El sistema colombiano no exige formalidades determinadas para la
conformación del acto administrativo, de tal manera que puede ser verbal,
escrito y hasta simbólico. Lo único importante es que reúna los requisitos
esenciales que la doctrina y la jurisprudencia le han venido indicando, esto es
que sea una declaración de la voluntad administrativa con consecuencias
jurídicas, de los cuales participa sin la menor duda el que como tal es señalado
en la demanda que ha dado vida a este proceso.

(subrayas no son del texto), rubro en el cual cabe entender que las
consecuencias a que se refiere son las que contienen la definición de una
situación jurídica, general o particular, sea creándola, modificándola o
extinguiéndola. (las negrillas y subrayas no son del texto original).

A la luz de dichas precisiones, en aras de establecer si el Oficio núm. 1419 de

2003 que se acusa, es o no un acto administrativo, se analizará el contenido del
mismo, el cual se transcribe a continuación:

Municipio de Pereira

Secretaría de Gobierno Municipal

Área Operativa Control Físico

Pereira, 20 MAYO 2003

1419

Señor

JOSÉ ALBERTO LOAIZA RAMÍREZ

Administración Coodelmar II Etapa

Teléfono:3278127

Ciudad

Asunto: Oficio No.01-6981 de mayo de 2003.

C. saludo:

Revisados los documentos pertinentes en lo que respecta a la Urbanización

Coodelmar II Etapa, se pudo certificar ante planos existentes en nuestra
dependencia sobre el cerramiento actual de ésta y la no existencia de alguna
servidumbre de vía hacia la primera etapa por la parte de los parqueaderos
comunales de nuestra Urbanización que se encuentran localizados contiguos a
la anterior Etapa, dando por terminado cualquier reclamación por parte de ésta
(1a Etapa) sobre la apertura de vía alguna por este sitio.

Atentamente,

FELIPE MARULANDA GOMEZ

DANILO FLÓREZ S.

Director Área Operativa

Ingeniero Interventor

Dicho Oficio se expidió como respuesta definitiva a la petición de 9 de mayo de

2003, que le hiciera el R.L. de la Urbanización Coodelmar II Etapa, señor
J.A.L.R., a la Oficina de Control Físico de Pereira, en los siguientes términos:

Por requerimiento de su dependencia a la anterior administración de la

Urbanización Coodelmar II Etapa mediante oficio N°184 de enero 8 de 2003,
sobre el planteamiento urbanístico aprobado y el respectivo permiso de
cerramiento, la nueva administración de la Urbanización se dio a la tarea de
conseguir los planos aprobados y dejó una copia de ellos en su oficina el día 22
de abril del presente año. El día 8 de mayo se hace presente el Ingeniero D.F. a
la Urbanización con varios funcionarios de su respectiva dependencia y en
presencia del Ingeniero Rene Restrepo residente y vicepresidente del Consejo
de Administración y J.A.L.A., para verificar la información contenida en los
planos aprobados el 25 de octubre de 1993, en la cual quedó muy claro que la
Urbanización Coodelmar Segunda Etapa es conjunto cerrado y que el
cerramiento es por donde se encuentra actualmente, lo cual deja sin vigencia
cualquier reclamación de los vecinos sobre servidumbres y linderos.

Con el presente solicito muy comedidamente el favor de la dependencia a su

cargo, certificarnos por escrito los aspectos que conciernen al planteamiento
urbanístico y cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa y la
culminación de todos los procesos que por servidumbre y linderos nos hayan
interpuesto los vecinos ante la oficina de Control Físico. (las negrillas y subrayas
no son del texto original).

O. entonces que el Oficio núm. 1419 de 2003, que dio respuesta a la anterior
petición de la Urbanización Coodelmar II Etapa, es una certificación la cual, se
repite, bien puede tener el carácter de acto administrativo si contiene una
declaración unilateral de la autoridad pública y genere efectos jurídicos por sí
misma, es decir, que tenga carácter vinculante, conforme lo precisó esta
Corporación en las providencias traídas a colación.
 Ahora bien, para la Sala no existe lugar a duda alguna de que dicha certificación
corresponde a un acto administrativo, comoquiera que fue proferida por
funcionarios de la Secretaría de Gobierno Municipal de P., quienes declararon
unilateralmente que según planos obrantes en la entidad, existe un cerramiento
en la Urbanización Coodelmar II Etapa sin servidumbres de vías hacia la
Urbanización Coodelmar I y que, en consecuencia, los habitantes de esta última
no pueden presentar reclamaciones adicionales a ese respecto.

Dicho en otras palabras, la mencionada certificación de cerramiento y ausencia

de servidumbres de paso, emanada de la autoridad pública, genera para la
Urbanización Coodelmar II Etapa la certeza de la inexistencia de bienes de uso
público dentro de la zona cerrada y pone fin a la posibilidad de reclamación por
parte de terceros y en esa medida da por concluida una actuación
administrativa. Estos son los efectos jurídicos vinculantes de la decisión que se
acusa, razón por la cual la misma será objeto de control de legalidad en sede
jurisdiccional.
b. Verificación del cargo de falsa motivación.

Para el Municipio de P., la certificación de cerramiento contenida en el Oficio

núm. 1419 de 20 de mayo de 2003 se fundamenta en planos inexistentes, lo
cual, además de faltar a la verdad, vulnera las normas Constitucionales y legales
relativas a la protección del espacio público, pues, según afirma, al interior de la
Urbanización Coodelmar II Etapa se encuentran unos bienes de uso público de
cuyo disfrute ha sido privada la comunidad en general, por cuenta del
cerramiento.

En relación con la falsa motivación, como causal de nulidad de los actos

administrativos, esta S. ha indicado, con fundamento en la doctrina y la
jurisprudencia, que la misma

tiene ocurrencia cuando el acto se fundamenta en razones simuladas, engañosas

o contrarias a la realidad

(negrillas y subrayas fuera de texto) y ha agregado que:

La falsa motivación se presenta cuando la situación de hecho que sirve de

fundamento al acto administrativo se revela inexistente, o cuando existiendo
unos hechos, éstos han sido calificados erradamente desde el punto de vista
jurídico, generándose en la primera hipótesis, el error de hecho, y en la
segunda, el error de derecho, como modalidades diferentes de la falsa
motivación.

De esta suerte, la prosperidad del cargo de falsa motivación depende del acervo
probatorio que desvirtúe los fundamentos de hecho o de derecho del acto
acusado, ejemplo de lo cual se trae a colación la sentencia de 26 de agosto de
2004, proferida en el expediente núm. 2000-0057-01, con ponencia del
Magistrado doctor G.E.M.M., en la cual se señaló que:

Para la Sala el acto acusado no adolece de falsa motivación, por lo siguiente: Si

bien es cierto que existen conceptos de Ingenieros que acompaña la actora a la
demanda, con base en los cuales el inmueble podía ser reparado, en la medida
en que no presentaba problemas de agrietamiento en ninguno de sus elementos
estructurales, no lo es menos que tales conceptos fueron emitidos el 1º y 5º de
marzo de 1999, esto es, menos de dos meses después de ocurrido el terremoto.
Conforme consta a folio 91, en visita practicada el 26 de agosto de 1999, por el
I.E.M.L., se observó que EL EDIFICIO ESTÁ SEMIDESTRUIDO, NO TIENE
CUBIERTA Y LOS INDIGENTES LO HAN IDO DEMOLIENDO POCO A POCO
, razón por la que se recomienda demolerlo. Las fotografías obrantes a folios 114
a 117, ponen de manifiesto el estado de ruina de la edificación. El acervo
probatorio reseñado descarta la falsa motivación alegada en la demanda pues,
se repite, si bien pudo ser cierto que en un momento dado el inmueble pudo ser
reparado, no lo es menos que para la fecha en que se practicaron las visitas la
situación fáctica varió, debido a la falta de reparación oportuna, de manera tal
que la única solución posible fue la demolición.

En el presente asunto, a partir del contenido del acto acusado, que se

transcribió anteriormente, puede decirse que el mismo descansa sobre dos
motivos, uno explícito y otro implícito, si se tiene en cuenta que los funcionarios
creadores de aquél aducen la existencia de unos planos donde consta el
cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa, de lo cual se infiere que no
habrían zonas de uso público dentro del marco de dicho cerramiento.

Por lo tanto, el objeto materia de prueba en este caso se circunscribe a dos

aspectos, a saber: 1) debe verificarse si existen o no los planos que según el acto
acusado, justifican el cerramiento, de tal suerte que ante la ausencia de éstos,
mal podría certificarse la existencia de aquél y 2) si hay bienes de uso público al
interior del mencionado cerramiento, cuyo uso resulte restringido en virtud del
mismo.

En lo que tiene que ver con el primer aspecto a probar, encuentra la Sala que en
el expediente no obran los planos en que se funda la certificación de
cerramiento hecha en el Oficio núm. 1419 de 2003. Contrario a ello, sólo se
aportaron tres planos, uno del año 1986, otro del año 1992 y otro que tiene sello
de visto bueno del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana
de Pereira (folio 89 del c. de pruebas y los anexos 2 y 3) cuyo análisis por parte
del perito designado, no da cuenta de cerramiento alguno.

En efecto, el auxiliar de la justicia a partir de dichos planos, concluyó lo

siguiente:

2.1.1. Plano Anexo 2.

El plano que constituye el anexo No. 2 del expediente de distribución en planta

elaborado en el año 1986, en formato de pliego (100 por 70 cm) el cual está
representado en escala de 1: 250, conforme indicación del rótulo y
confrontación con escala, que plantea solamente viviendas unifamiliares en la
urbanización. Allí se presenta un área central libre de construcciones dentro de
la cual se enmarcan dos zonas con denominaciones ZR1 y ZD1 las cuales se
ubican en el sector medio de la urbanización&

La nomenclatura dada en los planos ZR1, hace referencia a zonas destinadas a

actividad recreativa y ZD1 se refiere a zonas destinadas para actividades
deportivas, estas áreas, como se aprecian en el plano, no se encuentran
enmarcadas con algún tipo de cerramiento que indique limitación de acceso
desde el espacio público, al cual se encuentran integradas.

&

2.1.2. Plano Folio 89, cuaderno de pruebas.

El plano presentado para la aprobación del nuevo planteamiento urbanístico, el

cual tiene sello del Departamento Administrativo de Planeación de P. con fecha
1

7
92, en formato de medio pliego (50 por 70 cm)& plantea viviendas unifamiliares
en el costado nororiental y bloques de vivienda multifamiliar en el costado su
occidental presenta un área central libre de construcciones donde se encuentran
representadas una concha acústica, una cancha múltiple, un sector con zonas
verdes y dos áreas de parqueaderos, unas junto a las viviendas unifamiliares y
otros junto a los bloques multifamiliares, con acceso independiente para cada
sector.

&

El planteamiento urbanístico al igual que en el numeral anterior, aún cuando se

asemeja más a lo encontrado en el terreno, en el sentido en que las
construcciones corresponden con lo existente, tampoco reflejan la realidad
debido a la diferencia con los accesos, circulaciones y parqueaderos
planteados.

Las áreas anteriormente descritas se encuentran identificadas en los planos

referidos como Zona Verde común, pero no se representan gráfica ni
textualmente cerramientos que lo independicen con el espacio público.
(Negrillas y subrayas no son del texto original).

Es pertinente resaltar que la Urbanización Coodelmar II Etapa, contó con la

Licencia de Construcción núm. 26808, otorgada mediante Resolución núm.
24410-P de 9 de julio de 1992, proferida por el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal de P., para el Proyecto presentado por el PLAN DE
VIVIENDA COODELMAR, visible a folio 17 del cuaderno núm. 2. Ello por
cuanto dicha licencia le fue transferida a FIDUCOOP, mediante Resolución
núm. 1574 de 1993 (fl. 18) para la construcción del proyecto denominado
COODELMAR II ETAPA.

La citada Resolución núm. 24410-P de 1992, correspondiente a la Licencia

Provisional de Construcción núm. 26808, indicó en su parte considerativa Que
el proyecto cumple con las normas y trámites del Código Metropolitano de
Urbanismo y Construcciones, por lo tanto, sus planos tienen la aprobación del
Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana de P.. (N. y
subrayas fuera del texto).

Ello evidencia que para la expedición de la citada licencia de construcción, la

autoridad competente tuvo por aprobados los planos presentados para el efecto.

Ahora bien, no es posible afirmar a ciencia cierta si dichos planos son los
mismos o guardan relación con aquellos sobre los cuales dictaminó el perito; no
obstante, se trate o no de los mismos planos, lo cierto es que ninguno de los
obrantes en el expediente permiten certificar la autorización del cerramiento de
la Urbanización Coodelmar II Etapa.

Adicionalmente, al proceso se aportaron informes de la Administración

Municipal en los que manifiesta que no hay constancia de planos relacionados
con el cerramiento pretendido. Dichos informes son los siguientes:

- Oficio núm. 2070 de 21 de agosto de 2003, suscrito por el Director Operativo

de la Secretaría de Gobierno de Pereira, en respuesta a la petición que le hiciera
la señora M.L.R., visible a folio 38 del cuaderno núm. 2, en el cual se informa:

Se han podido encontrar los planteamientos urbanísticos de COODELMAR II

en los archivos del Municipio, de donde en principio no se encuentra autorizado
cerramiento alguno.
 De igual forma se ha localizado la Resolución No.24140-P del 09 de julio de
1.992 expedida por el antiguo DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
PLANEACIÓN METROPOLITANA, en donde no aparece de forma alguna
aprobación del citado cerramiento. (N. y subrayas fuera de texto).

- En idéntico sentido, aparece a folio 39 el Oficio núm. 2071 de 21 de agosto de

2003, suscrito por el mismo funcionario, dirigido al señor J.A.L.R., R.L. de
Coodelmar II Etapa.

- A folios 61 a 62 se encuentra el Oficio núm. 4134 de 21 de septiembre de 2006,

de la Dirección Operativa de la Secretaría de Gobierno de Pereira, a petición del
a quo, en el cual manifestó:

Al literal d). Revisada la documentación que reposa en nuestra dependencia se

pudo encontrar un plano de la Urbanización Coodelmar (Urbanístico-
nomenclatura) de julio de 1986 donde no se denota cerramiento alguno& En
otro plano de la planta general de la Urbanización Coodelmar II del año 1993
Reglamento de Propiedad Horizontal- no se observa elemento arquitectónico
alguno que haga suponer que la urbanización mencionada se haya concebido
con cerramiento.

En tales circunstancias, conviene consultar el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989,

que se encontraba vigente a la fecha en que se levantaron los planos de los años
1992 y 1993, este último denominado Reglamento de Propiedad Horizontal de
la Urbanización Coodelmar II. Dicha norma es del siguiente tenor:

Artículo 66º.- (Sustituido expresamente por el Artículo 104 Ley 388 de 1997 )
decía así: Los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán
imponer las siguientes sanciones urbanísticas, graduándolas según la gravedad
de la infracción:

&
d. Multas sucesivas que oscilarán entre medio salario mínimo legal mensual y
doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales cada una, para quienes
ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de
uso público, o los encierren sin autorización de las autoridades de planeación o
las administrativas en su defecto, además de la demolición del cerramiento. La
autorización de cerramiento podrá darse únicamente para los parques y zonas
verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del
cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la
ciudadanía el disfrute visual del parque o zona verde. (N. y subrayas fuera de
texto).

La disposición transcrita pone de presente que, para la época en que se

levantaron los planos de 1992 y 1993 que obran en el expediente, todo
cerramiento debía contar con autorización de la autoridad de planeación o, en
su defecto, de la autoridad Administrativa; autorización que, como quedó visto,
se echa de menos en el presente asunto.

C. de lo anterior es que no existe documento alguno, ni en la modalidad de

planos u otras denominaciones, como autorizaciones de autoridad competente,
que sustenten el presupuesto fáctico del acto administrativo acusado, relativo a
cerramientos en la Urbanización Coodelmar II Etapa, lo cual evidencia que el
mismo fue falsamente motivado y ello da lugar a declararlo nulo, conforme lo
decidió el Tribunal.

Lo precedentemente expuesto constituye razón suficiente para confirmar el

fallo impugnado, pues se ha verificado el vicio de nulidad planteado.
 No obstante, dado que el acto administrativo acusado, al haber certificado el
cerramiento mencionado, desconoció la posible existencia de zonas de uso
público al interior del mismo, corresponde a la Sala verificar, tal como lo
anunció, si hay bienes de uso público afectados con dicho cerramiento.

El Municipio demandante afirma en el hecho 7 de los hechos de la demanda

que:
7. El cerramiento de la Urbanización Coodelmar II Etapa ocasiona la invasión del espacio
público, por ser de propiedad estatal que goza de especiales prerrogativas
constitucionales, al considerarse inalienable, intransferible, imprescriptible e
inembargable, siendo deber del ejecutivo velar por su conservación (Negrillas y
subrayas fuera de texto).

Ahora bien, aunque el Municipio demandante no indicó en la demanda cuál es la zona

de espacio público que resultó afectada con el cerramiento ilegal, lo cierto es que en
escrito posterior visible a folios 41 a 42, dicho ente territorial aseveró que:

El primer planteamiento urbanístico que la Cooperativa del Magisterio del Risaralda,

COODELMAR propuso en el año de 1986 para el predio identificado con la ficha
catastral N°01-14-004-186 y llamado Urbanización Coodelmar, consignó la
construcción de once (11) bloques modalidad urbanística abierta y en su zona central
entregó como área de cesión un espacio destinado a zona deportiva y zona recreativa.
De este planteamiento se construyeron solamente tres (3) bloques.

En 1992 se propone una modificación al planteamiento urbanístico inicial denominado

C.I.E. en la modalidad de urbanización abierta y como se observa en el plano anexo el
área de espacio público aprobado inicialmente se conserva destinándola a cancha
múltiple, zona verde comunal y concha acústica, áreas estas que no son susceptibles de
modificación alguna, toda vez que se convirtieron en espacio público, al ser aprobado el
planteamiento urbanístico. (N. y subrayas fuera de texto)

Lo anterior quiere decir, que lo que el Municipio de P. considera como bienes de uso
público, es la zona de cesión obligatoria que el ente territorial dice haber recibido de
parte del Proyecto de Urbanización Coodelmar. Sin embargo, en la tradición del bien
inmueble en que fue construida la Urbanización Coodelmar II, que consta en el Folio de
Matrícula Inmobiliaria núm. 290-90051 de la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de P., visible a folios 180 a 206, no se observa la transferencia del dominio de
zona de cesión alguna al Municipio demandante.

Al respecto, el artículo 24 del Decreto núm. 958 de 1992, vigente para la época en que se
construyó la citada Urbanización, estableció la manera en que se perfecciona la
transferencia de las zonas de cesión, en los siguientes términos:

ARTICULO 24º. La transferencia de las zonas de cesión de uso público se perfeccionará

mediante la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados
correspondiente, de la escritura pública por medio de la cual se constituye la
urbanización o parcelación y se enajenan las zonas de cesión de uso público, de
conformidad con lo establecido en lo Artículos 3 y 4 del Decreto 1380 de 1972. De dicha
escritura hará parte integrante la certificación de que trata el artículo anterior.

Parágrafo: Para proyectos urbanísticos o de parcelación que contemplen su realización

por etapas, las cesiones de uso público no podrán efectuarse en una proporción menor
a las que corresponden a la ejecución de la etapa respectiva. (N. y subrayas fuera de
texto).

En ese sentido, la Jurisprudencia de esta S. ha precisado que la propiedad inmueble en

Colombia se demuestra con el correspondiente Folio de Matrícula Inmobiliaria , así:
Con base en las normas trascritas y la doctrina aducida, puede concluirse que para
adquirir el derecho de dominio sobre bienes inmuebles en Colombia, se requiere de un
título traslaticio de dominio, válido, que cumpla con las solemnidades exigidas por la ley
como el otorgamiento de una escritura pública y de la entrega del bien por parte del
tradente al adquirente mediante la inscripción del título (o registro de la escritura) en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Por lo tanto, la prueba de la propiedad
inmueble la constituye el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente.

Adicionalmente, la Sala ha señalado que tal derecho no se pierde por el mero hecho de
que la Administración planee obras que impliquen la afectación del mismo, salvo que se
reconozca la compensación o indemnización del caso. Así dijo la Sala:

De esas circunstancias emerge, de manera diáfana que el predio de la actora aparece

jurídicamente con tradición de propiedad privada desde mucho antes que se hiciera la
cesión comentada, pues se halla registrado como tal y así se perfeccionó su tradición
mediante el comentado registro, y en su tradición no aparece que hubiera salido del
dominio privado, pues en dicha tradición no está registrada la cesión motivo del sub lite
que le fue hecha al Distrito para la mencionada calle 75. Así las cosas, cabe concluir que
el predio adquirido por la actora no está dentro del área cedida para la calle 75 en
mención, pues los antecedentes de su tradición permiten inferirlo de esa manera; de lo
contrario, es decir, de haber estado dentro de esa área se habría rechazado su registro
como acto de compraventa y estaría inscrito en la columna de falsa tradición, ya que se
habría vendido un bien inenajenable por el mencionado carácter de bien de uso público
y por haber quedado fuera del comercio. La jurisprudencia de esta Corporación tiene
dicho que ningún título es oponible por los particulares cuando se trata del dominio del
espacio público, por la cual la escritura pública de compraventa que aduce la actora y su
registro no sería oponible a la Administración si se hubiera acreditado el carácter de
espacio público del predio objeto de dicha compraventa, pero como esa condición no se
ha acreditado en sede administrativa ni en este proceso, no puede desconocerse el
registro que como venta se hizo de la respectiva escritura pública y, por lo tanto, el
carácter de propiedad privada que tiene ese bien. La sola proyección de la calle 75
cruzando el lote de la actora, que por cierto sería sólo por una parte del mismo, para
conectar la carrera 47 con la carrera 46B, no es título alguno para que ese lote pase a
tener carácter de bien de uso público, pues su carácter de bien privado no desaparece
por el mero hecho de que la Administración tenga prevista tal prolongación. En esas
circunstancias y mientras ellas se mantengan, por imperativo del Estado de Derecho, la
continuidad de la calle 75 según la actual proyección, entre carreras 47 y 46B (peatonal)
no puede hacerse a costa de privar a la actora, sin la previa compensación o
indemnización, de los derechos que la tradición y el registro del título reseñado le
otorgan, ya que una y otros significan jurídicamente que el predio identificado con el
núm. 74A

40 de la carrera 47 de esta ciudad no es parte de la mencionada vía pública, ni que la

actora hubiera invadido esa vía con la construcción en el mismo de su vivienda.

La providencia anterior tiene perfecta aplicación en el presente asunto, pues en el

proceso no obra prueba alguna de que el área de cesión obligatoria que reclama el
Municipio demandante, le haya sido transferida a éste en los términos previstos en el
artículo 24 del Decreto núm. 958 de 1992, esto es, con la inscripción de la Escritura
respectiva ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Contrario a ello, se repite, sí se aportó el folio de matrícula inmobiliaria que evidencia

que el predio donde se encuentra la zona deportiva y recreativa que el ente territorial
demandante reclama, es propiedad privada, carácter que no se pierde por el hecho de
que el área reclamada se haya previsto en los planos respectivos como ZR1 (recreativa) y
ZD1 (deportiva), tal como se precisó en la sentencia transcrita.

Por lo tanto, no hay lugar a ordenar la restitución del espacio público pretendida por el
Municipio de P., tal como lo decidió el Tribunal, pero por las razones expuestas en esta
sentencia. Ello, sin embargo, no es óbice para que el ente territorial adelante las
actuaciones administrativas tendientes a obtener las zonas de cesión obligatorias, a
las cuales tiene derecho según el artículo 1° del Decreto núm. 958 de 1992, que define la
cesión obligatoria como la enajenación gratuita de tierras, que se da en contraprestación
a la autorización para urbanizar o construir .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala

de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la
Sala en la sesión del día 2 de junio de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Ausente con permiso

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

de 26 de agosto de 2004, proferida en el expediente N°2000.0057-01. M.P.D.G.E.M.M..

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

de 10 de abril de 2008, proferida en el expediente N°2002-00583-01.
M.P.D.R.E.O.D.L.P..

Sentencia de 25 de febrero de 1999, Radicación número 2074, consejero ponente doctor

R.M.L..

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

de 31 de agosto de 2000, proferida en el expediente N°5525. M.P.D.G.E.M.M..

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

de 17 de febrero de 2000, proferida en el expediente N°5501. M.P.D.M.S.U.A..

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia

de 26 de agosto de 2004, proferida en el expediente N°2000-0057-01. M.P.D.G.E.M.M..

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de octubre

de 2008, proferida en el expediente N°2003-01042-01. M.P.D.. M.S.S.T..
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 22 de marzo de
2007, proferida en el expediente N°2001-00835-01. M.P.D.R.E.O.D.L.P..