ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES. CLASES.

PROCEDIMIENTO DE
ELABORACION Y APROBACION DE LAS ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. INFRACCION DE LAS
ORDENANZAS LOCALES. LOS BANDOS MUNICIPALES

1. ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES

A) CONCEPTO Y DIFERENCIAS

Las Ordenanzas y Reglamentos locales vienen a ser la manifestación de la potestad normativa

de las Entidades Locales, ya que éstas como parte de la Administración pública, tienen
atribuida la potestad reglamentaria; mediante esta potestad, las Entidades Locales dictan
normas jurídicas generales, obligatorias y permanentes, aunque de carácter subordinado a las
Leyes.

Pueden definirse las Ordenanzas y Reglamentos locales diciendo que son “normas generales y
obligatorias establecidas por las Entidades Locales, en el marco de su competencia y en
relación con los intereses públicos que les están encomendados”.

Desde el punto de vista tanto jurídico como práctico, las Ordenanzas y Reglamentos no
pueden ser diferenciados con exactitud, pues en ambos casos, se trata de normas dictadas por
las Entidades Locales para la mejor consecución de los fines que tienen que cumplir. Por ello,
unos autores emplean la palabra “ordenanza” en el mismo sentido que otros utilizan el
vocablo “reglamento”, con lo que se pone de manifiesto la similitud de contenido de una y
otro.

A esta facultad de dictar normas generales, unos la llaman potestad reglamentaria, otros
potestad de Ordenanza, algunos potestad estatutaria, y por último, quizá la más correcta sea
la de potestad normativa de las Entidades Locales, ya que en ella pueden englobarse sus
distintas manifestaciones de Ordenanzas, Reglamentos, Bandos etc, pero siempre y cuando se
distingan las Ordenanzas y Reglamentos, como disposiciones normativas de carácter general
reglamentario y los Bandos como disposiciones de carácter no reglamentario.

2. CLASES

Como se ha dicho anteriormente, la potestad normativa de las Entidades Locales tiene una
serie de manifestaciones, que pueden clasificarse desde puntos de vista diferentes. Así
tenemos desde un punto de vista global y no estrictamente de carácter normativo
reglamentario, las siguientes clases de normas generales en el ámbito local:

a) Por el sujeto de donde proceden:

- De la Corporación: Ordenanzas y Reglamentos.
- Del Presidente: Bandos.
b) Por la materia que regulan, entre otras:
- Ordenanzas de Policía y Buen Gobierno.
- Reglamentos organizativos: orgánico, de funcionarios, de régimen interior o de
servicios.
- Bandos para caso de necesidad o urgencia.
- Ordenanzas fiscales.
- Ordenanzas de medio ambiente.
- Ordenanzas de urbanismo.
 - Ordenanzas de tráfico y circulación.
c) Por el procedimiento para su elaboración y aprobación. Quizá sea la mejor forma de
distinguir los siguientes supuestos:
- Ordenanzas y Reglamentos generales, no específicos. Están comprendidos, las
Ordenanzas de Policía y Buen Gobierno, y todos los Reglamentos organizativos
(orgánico, de funcionario, de régimen interior y de servicios) cuya tramitación,
como después se verá, es común.
- Ordenanzas y Reglamentos específicos, con procedimiento peculiar de aprobación
para cada uno y, entre los cuales se pueden enumerar los siguientes:
1. Ordenanzas Fiscales.
2. Ordenanzas para el uso del suelo y la edificación.
3. Bandos de necesidad y urgencia.

3. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LAS ORDENANZAS Y

REGLAMENTOS

A) PROCEDIMIENTO PARA LAS GENERALES O NO ESPECÍFICAS

Su elaboración y aprobación presenta los siguientes trámites, de conformidad con la Ley

7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

1º Preparación- La orden de redactar la Ordenanza o Reglamento emanará del Ayuntamiento

o del Alcalde, encomendándose, normalmente, la elaboración a dictamen de la Comisión
informativa que tenga atribuida la competencia en la materia de que se trate, quien propondrá
la redacción definitiva.

2º Aprobación inicial, información pública y audiencia de los interesados – Una vez aprobada
inicialmente, será expuesta al público, durante el plazo de treinta días, mediante anuncios en
el tablón de anuncios y sitios de costumbre de la localidad, para oír reclamaciones, que podrán
interponerse por los interesados, cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés
en el asunto puede presentar reclamaciones. El acuerdo de aprobación inicial habrá de
publicarse en el “Boletín Oficial de la Provincia” (o en el de la Comunidad Autónoma en caso
de autonomías uniprovinciales).

3º Resolución de las reclamaciones – Si hubiera reclamaciones, habrán de ser resueltas por la

propia Corporación en Pleno que aprobó la Ordenanza, aceptándolas, en todo o en parte e
incorporándolas, en su caso, al texto de la misma, o rechazándolas.

4º Aprobación definitiva – Una vez resueltas las reclamaciones se procede a su aprobación

definitiva por el Pleno y a la comunicación de dicho acuerdo aprobatorio a la Administración
del Estado y de la Comunidad Autónoma respectiva (art. 56.1 de la Ley 7/1985), debiendo
publicarse íntegramente su texto en el “Boletín Oficial de la Provincia” o de la Comunidad
Autónoma en el caso de las autonomías uniprovinciales, como requisito imprescindible para su
entrada en vigor y una vez que haya transcurrido el plazo de quince días desde que la
Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas requieran al Ayuntamiento en su
caso, para que subsane cualquier infracción al ordenamiento jurídico en que haya podido
incurrir al aprobar la Ordenanza.
5º Entrada en vigor – De acuerdo con el art. 70.2 de la Ley 7/1985, para determinar el
momento de entrada en vigor de una Ordenanza es preciso que concurran necesariamente
dos requisitos que actúan como condiciones suspensivas de este hecho, esto es, la publicación
íntegra de la disposición en el Boletín Oficial correspondiente y que haya transcurrido el plazo
de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo aprobatorio
definitivo por las Administraciones estatal y autonómica.

Este es el plazo, previsto en el artículo 65.1 de dicha Ley, con que cuentan la Administración
del Estado y la Comunidad Autónoma correspondiente para, en caso de que alguna de estas
Administraciones considere que un acto o acuerdo adoptado por una entidad local infringe el
ordenamiento jurídico, requerirla para que anule dicho acto.

Aunque la Ley no establece el orden en que dichos requisitos deben cumplirse, en función del
principio de seguridad jurídica que debe acompañar a cualquier actuación administrativa y
puesto que la Entidad Local autora de la Ordenanza de que se trate es la única que está en
disposición de conocer el momento en que se ha producido la recepción de la correspondiente
comunicación, lo razonable es que la publicación no se produzca antes de que hayan
transcurrido quince días hábiles desde dicha recepción; pues de otro modo los administrados
carecerían de los datos para poder determinar la fecha de entrada en vigor de la norma al
desconocer uno de los requisitos que la hacen posible, con lo que se pondría en quiebra del
principio de seguridad jurídica.

Téngase en cuenta que aunque, en la práctica, muchas Ordenanzas establecen en su

Disposición final que entrará en vigor al día siguiente de su publicación, esto sólo se producirá
en vigor al día siguiente de su publicación, esto solo se producirá cuando se cumplan los dos
requisitos antes indicados, pues la sola publicación sería condición necesaria pero no
suficiente.

6º Recursos – Tal y como dispone el artículo 52.1 de la citada Ley 7/1985, contra la
desestimación de las reclamaciones que pudieran presentar los interesados y la consiguiente
aprobación definitiva, se podrán interponer las acciones correspondientes ante el orden
jurisdiccional competente. Esto es, al agotar las resoluciones del Pleno la vía administrativa,
podrán interponer directamente recurso contencioso-administrativo, pudiendo no obstante
interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición.

B) PROCEDIMIENTO EN LAS ESPECÍFICAS Art. 15 RDL 2/2004 a 19

1º Ordenanzas Fiscales – El trámite de preparación puede ser idéntico al de las Ordenanzas

generales: redacción del proyecto de Ordenanza y dictamen de la Comisión informativa.
También son iguales los trámites de aprobación inicial, de exposición al público y aprobación
definitiva, sin que se requiera mayoría absoluta del número legal de los miembros de la
Corporación, como ocurría con anterioridad a la reforma de la Ley 7/1985, introducida por la
Ley 57/2003, de medidas para la modernización del gobierno local.

Como particularidad debe citarse que comenzarán a aplicarse en el momento de su

publicación definitiva en el “Boletín Oficial de la Provincia”, o, en su caso de la Comunidad
Autónoma uniprovinicial salvo que en las mismas se señale otra fecha.
Recursos: Contra el acuerdo de aprobación definitivo, o provisional elevado a definitivo sólo
cabe interponer recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
19.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Hacienda Locales.

2º Ordenanzas Urbanísticas – Las peculiaridades del procedimiento de las Ordenanzas para el

uso del suelo y la edificación son las siguientes:

 Una vez redactadas, se aprueban inicialmente por el Ayuntamiento y se someten a

información pública durante un mes. A la vista del resultado de la información, se
aprueban provisionalmente también por el Ayuntamiento.
 Después se someten a la aprobación definitiva de los órganos competentes de la
Administración Autonómica, en los supuestos que corresponda, que pueden adoptar
las siguientes decisiones:
- Aprobarlas expresa y definitivamente.
- No aprobarlas y señalar las deficiencias que contienen, para que, una vez
corregidas por la Corporación, se eleven de nuevo a aprobación definitiva.
- No decir nada, y entonces se entienden aprobadas por silencio administrativo.
 Las Ordenanzas, incluido el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así
como los acuerdos correspondientes a éstos, cuya aprobación definitiva sea
competencia de los entes locales, han de publicarse en el “Boletín Oficial de la
Provincia”, conforme establece el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del
Régimen Local.

4. INFRACCIÓN DE LAS ORDENANZAS LOCALES

En términos generales, la potestad sancionadora de toda Administración pública se

ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con
aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en
la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público y en la Ley de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas y, tratándose de entidades locales, de
conformidad también con lo establecido en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local.

El citado Título XI de la Ley 7/1985 contempla la tipificación de las infracciones y sanciones

por el incumplimientos de las ordenanzas locales. Dispone que para la adecuada
ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios,
equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales
podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de infracciones e
imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones
contenidos en las correspondientes ordenanzas.

 Clasificación de las infracciones

Las infracciones de las ordenanzas locales se clasificarán en muy graves, graves, leves.

El artículos 140 de la citada Ley tipifica las infracciones muy graves:

a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y

directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al
 normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o
a la salubridad u ornato públicos.
b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a
su utilización.
c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un
servicio público.
d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio público.
e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a
su utilización.
f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus
instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de
la seguridad ciudadana.

Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes
criterios:

a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio

de los derechos de otras personas o actividades.
b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos.
c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio
público por parte de las personas con derecho a utilizarlos.
d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un
servicio público.
e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras,
instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público.
 Límites de las sanciones económicas

Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán
respetar las siguientes cuantías:

- Infracciones muy graves: hasta 3.000 €

- Infracciones graves: hasta 1.500 €
- Infracciones leves: hasta 750 €

5. LOS BANDOS MUNICIPALES

a) NATURALEZA JURÍDICA

El art. 21.1 e) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, incluye como competencia del Alcalde no
delegable dictar Bandos (manifestación solemne de la Alcaldía dirigida a los vecinos. Asimismo,
el art. 84.1 a) de dicha Ley permite a las Corporaciones Locales intervenir la actividad de los
ciudadanos mediante Bandos. Por ello, se ha planteado la cuestión de considerar los Bandos
como manifestaciones de potestad reglamentaria local.

Tanto los Bandos como las Ordenanzas tienen carácter general, ahora bien, en la actualidad, a
tenor de la legislación vigente y a pesar de algunos pronunciamientos jurisprudenciales, se ha
de mantener en cuenta que los Bandos no son normas reglamentarias, ni pueden serlo como
tener las condiciones de estabilidad, contribución de la fijación de derechos y obligaciones de
los ciudadanos e innovación del ordenamiento jurídico que ostentan las normas
reglamentarias.

Lo cierto es que no implican una innovación del ordenamiento jurídico sino que se limitan a
exigir el cumplimiento de obligaciones esenciales y disposiciones generales que son las que
tienen carácter nominativo.

Los Bandos se reservan, por tanto, para cuestiones de índole menor, para recordar el
cumplimiento de disposiciones legales o reglamentarias, fechas o lugares en que se llevarán a
cabo actividades, para ciertos mandatos contenidos en las Leyes cuando se producen las
situaciones que éstas contemplan (Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de Diciembre de
1977 y 30 de Octubre de 1984). En otras palabras, fuera del ámbito de situación eventual o
una medida de concreción de una norma de carácter general o de naturaleza coyuntural, la
potestad normativa debe realizarse a través de una Ordenanza.

Así lo señala, claramente, el artículo 7 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones

Locales, al decir que las disposiciones acordadas de las Corporaciones Locales para regir con
carácter general revestirán la forma de Ordenanza o Reglamento; y si no revistieran estas
características podrán adoptar la forma de Bandos.

En conclusión, la línea divisoria entre Ordenanzas y Bandos no es otra que la existencia de una
situación eventual o de mero carácter coyuntural. En tanto no se den estas circunstancias no
es admisible la reglamentación de cualquier materia por Bando.

B) CLASES

Al margen de otras clasificaciones como Bandos autónomos (dictados en el ejercicio de la

competencia propia del Alcalde) o de ejecución de acuerdos corporativos, adoptados por el
Pleno o Junta de Gobierno Local, podemos distinguir tres tipos de Bandos en base a sus
finalidades:

 Los que no contienen disposiciones obligatorias:

- Administrativos: Son aquellos por medio de los cuales se convoca y se cita a los
ciudadanos para asistir a un acto determinado, solicitando por ejemplo la
cooperación del vecindario para determinados acontecimientos.
- Informativos: Se utilizan para comunicar a los vecinos alguna noticia,
acontecimiento o situaciones de interés, advirtiendo de los peligros que ofrece no
adoptar las medidas idóneas.
 Recordatorios del Derecho vigente: Aquellos que recuerdan las obligaciones derivadas
de las Leyes o Reglamentos o de las propias Ordenanzas de la entidad, a efectos de
que sean cumplidas. Pueden ser periódicas o no.
 Los que imponen deberes a los administrados: Se trata de los denominados Bandos de
urgencia que obedecen a circunstancias extraordinarias o imprevistas, pudiendo
incluso excepcionar la aplicación de las normas, singular y temporalmente, por dichas
razones de extraordinaria urgencia.
 Estos Bandos se circunscriben en el ámbito del artículo 21.1.j) de la Ley 7/1985, de 2
de abril. Dicho artículo reconoce al Alcalde la atribución de adoptar personalmente, y
bajo su responsabilidad en casos de catástrofe e infortunios públicos o grave riesgo de
 los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediatamente al
Pleno.
 Es decir, se trata de un supuesto de naturaleza obligatoria, pero el mismo queda
básicamente circunscrito a los casos específicos de necesidad y urgencia. Estos Bandos
van ligados normalmente a cuestiones de orden y seguridad públicas y por esa misma
razón no pueden tener carácter de permanencia.

C) PROCEDIMIENTO

Para los Bandos no se concreta procedimiento alguno. Ahora bien, en cuanto actos
administrativos que son, han de ser producidos por el órgano competente, el Alcalde, y se
consignarán por escrito, no vulnerando las leyes, ni los reglamentos y ordenanzas
municipales, ni ninguna disposición administrativa de rango superior, en definitiva,
respetando todo el ordenamiento jurídico y sin invadir las competencias del Pleno o de la
Junta de Gobierno Local.

Su procedimiento es, por tanto, mucho más sencillo que el de las ordenanzas y
reglamentos, puesto que al ser dictados por un órgano unipersonal (el Alcalde) no le
afectan las normas sobre dictamen previo de la Comisión informativa correspondiente,
convocatorias, quórum, etc. Además, no se exige una publicación formal sino en la forma
tradicional, tablón de anuncios del Ayuntamiento (o pregón, antiguamente) y por aquellos
otros medios que se consideren oportunos para la información pública de los ciudadanos.

De los bandos del Alcalde adoptados por razones de extraordinaria urgencia, se deberá dar
cuenta inmediata al Pleno, como requisito de validez.

D) OTRAS RESOLUCIONES DEL ALCALDE

Las demás resoluciones que adopte el Alcalde en ejercicio de sus competencias se

denominarán “Resoluciones de Alcaldía” que adoptarán la forma de Decreto y serán
publicadas cuando así lo exija la Ley o se considere necesario, en el Boletín Oficial
correspondiente.

Por tanto, las resoluciones o decretos son actos administrativos decisorios adoptados por
el Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones; en cambio, se denomina “Providencia” a la
orden de proceder emitida por el Alcalde para iniciar formalmente un expediente
administrativo en los casos en el que el procedimiento se inicia de oficio.

El Alcalde podrá dirigir la actividad de los órganos y organismos que integran la

Administración Municipal mediante órdenes internas dirigidas a los servicios municipales
que se denominaran “Instrucciones del Alcalde”. Estas Instrucciones se notificarán a los
Servicios afectados y se publicarán debido forma cuando una disposición específica así lo
establezca o se estime conveniente pro razón de los destinatarios o de los efectos que
puedan producirse.