Diseiio, capacidades institucionales y gestién del Estado. Retos de la accién estatal para una Colombia democratica, incluyente y sustentable. Mauticio Gomez-Villegas! Jairo Alonso Bautista” Alternativas Programéticas UN 1. Introduccion. La incapacidad del Estado colombiano para garantizar derechos, responder a las necesidades sociales y promover la inclusion y la participacion democratica, para toda la poblacion y en todo el territorio, se encuentra en la base de los diversos conflictos que persisten en la sociedad. Aunque la Constitucién de 1991 introdujo en su disefto Ia estructura formal de un Estado Social de Derecho (Villar Borda, 2007), obligandose a garantizar los derechos sociales como elemento central en la gestién del Estado colombiano, simultineamente acogi6 los lineamientos del Consenso de Washington que impulsan el establecimiento de instituciones de mereado como mecanisino para la provision de bieues y servicios piblicos (Martinez & Reyes, 2012). En la prictica, tal situacion implicé la implementacion de un Estado regulador de la economia antes que proveedor de condiciones para el bienestar social Desde entonces la estructura de la administracién publica ha estado en un proceso permanente de reforma y, aunque en el discurso su horizonte se basa en la biisqueda de criterios como eficacia, eficiencia, economia, equidad, rendicién de cuentas y transparencia, sus logros afin distan mucho de los objetivos y metas planteadas. En el trasfondo de esta situacién estén problemas de disetio del aparato de Estado, falta de capacidad institucional y legitimidad y un enfoque de gestion pabliea que no se sintonizan con la salvaguarda de derechos universales y la satisfaccién de necesidades ciudadanas. La pandemia de la COVID-19 desmudé la incapacidad del Estado para responder de manera eficaz a los problemas de la sociedad. No en vano Colombia ha sido uno de los paises que mis ha sido afectado por las consecuencias sanitarias de la enfermedad? Asimismo, el Estado no ha podido responder de forma efectiva frente a las consecuencias econémicas derivadas de las medidas de aislamiento obligatorio y cnarentena* que se implementaron buscando dismninuir la velocidad de contagio, mientras se fortalecian los sistemas sanitarios, * Profesor Asocindo, Escuela de Administacién y Contaduria, Universidad Nacional de Colombia ‘mgomezv(@nal ed.co 2 Profesor-investizador. Facultad de Contaduria_Pblica, Universidad Santo. Tomas iirobautista@usantotomas edu.co * A129 de septiembre de 2020, Colombia ocupaba el quinto lugar en el mundo por nimero de infectados, quintor por mimezo de contagios y octavo en mimero de mueites per-capita. frente: hitps:/www.werldometers info * Con cifias de julio de 2020, Colombia se encontraba como el primer pais en desempleo dentro del arupo de paises OCDE, se contabilizan ms de 80.000 empresas quebradas, yuna cafda del PIB acumulada entre enero y jmio de -8.8% (OCDE, 2020).Elactual gobiemo nacional, en medio de la declaratoria del estado de emergencia econdmica, social y ecolégica’, mantiene una linea de accién que ha caracterizado a los poderes pitblicos: a) focalizar la intervencién estatal en la promulgacién de normas con beneficios evidentes para ciertos grupos de poder y, b) ausencia de vision y oportunidad para establecer politicas, y desplegar acciones piiblicas que impacten positivamente en la mayoria de la poblacién, especialmente a los mas afectados. La situacién de las entidades terzitoriales tampoco ha sido destacable, ya que, con mermadas capacidades de accién, debido a un proceso progresivo de debilitamiento de la descentralizacion, las regiones tuvieron respuestas diferentes, que dependieron de su capacidad fiscal, administrativa y econdmica. En ciertos casos, también se evidencid descoordinacién y diferencias de prioridades entre las acciones del gobierno nacional y los, gobiemos locales‘ Lacrisis del COVID no es la causante del desastte sanitario, econémico y social, sino que es un detonante de las condiciones preexistentes, donde las capacidades del Estado colombiano y de los diferentes niveles de gobiemo han sido minadas por décadas con un conjunto de acciones que, eu lugar de fortalecer su capacidad de respuesta, su presencia tanto material como simbolica en el teititorio, y su legitimidad entre los ciudadanos, lan socavado todos ¥ cada uno de sus elementos. El Estado colombiano es hoy un caparazén fiscal, que solo es medianamente eficaz como recaudador de impuestos’, pero sus sistemas de gasto estan ‘pemmeados por la cormupcién, la ineficiencia histérica y el paquidermismo del aparato estatal. Eneste contexto, el presente capitulo tiene como objetivo identificar las principales fallas en el disefio estatal, las limitadas capacidades institucionales y los problemas en los modelos de gestién piblica como factores que explican la incapacidad del Estado colombiano para ser garante de derechos eiudadanos. Asinisino, plantea caminos de anélisis y de accion para superar algunos de estos problemas, retomando aportes de diversos autores y fuentes, Inicialmente, en este trabajo se plantea que el fortalecimiento de las capacidades del Estado colombiano pasa, necesariamente, por “el rescate de lo piblico” (Giraldo, 2003), que no es otra cosa sino retomar la discusién de la estructura y las funeiones del Estado, del logro de consensos entre la citidadania y los actores politicos y de realizar una gestion piblica centrada en los ciudadanos, para viabilizar la capacidad del Estado y su legitimidad entre la poblacin. Esto implica admitir que la concrecién del Estado Social de Derecho requiere de un coujunto de instifuciones, organizaciones y acciones que permitan su opetacionalizacion mas all de Ja promulgacion legal o de la eficacia simbélica del derecho (Gareia-Villegas, 2014), Para ello, es necesario enfatizar que repensar el diseio estatal, dimensionar la capacidad institucional y la resignificacién de lo publico en la gestién piblica son elementos cruciales para esta agenda, 5 Por medio del decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y extendido por miltiples decretos En el caso de Bogoti, el diario El tiempo ttul6 una noticia: “La confusién por las diferencias entre Duque y Claudia Lopez” (El tiempo, 2020), 7 Sefalamos que es medianameate eficaz porque, auuque han venido en retroceso, las tasas de evasidn fiscal siguen siendo muy altas cuando se comparan con el contexto regional (se estima una evasicn global del 30°) y um sistema de “Deneficios tributarios”, especialmente en el impuesto de Renta, que se estima en aproximadamente 65 billones de pesos al aio lo que es alrededor de un 6° del PIBAunque reconocemos que “lo priblico” no se agota en el Estado (existen espacios de lo comunitario y lo social donde también se produce y gestiona lo piiblico), es indudable que su capacidad de accion es requisito para el logro de una comunidad cohesionada, incluyente, sustentable y democriticamente activa; por ello, la resignificacién de lo piblico es necesaria, aunque no suficiente, para construir un derrotero futuro para la gestién de lo “connin” (Laval & Dardot, 2015). Finalmente, queremos resaltar que reconocemos la existencia de miltiples “Colombias”, pero planteamos que la actual fagmentacion del pais y la division de la sociedad (Palacios & Safford, 2011) no son simplemente fruto de mestra celebrada diversidad, sino que quizas se deban prineipalmente a un complejo proceso sociohistérico que ha afectado nuestra capacidad de construceién colectiva de identidad y sentido de nacién, asi como a la falta de un Estado incluyente, democritico y sustentable Redisefiar el Estado La configuracién de los Estados modemos, que superaron en Europa el modelo absolutista, se basa en la articulacién entre autoridad y legitimidad sobre una poblaci6n ubicada en un territorio, a partir de una estructura legal-racional y un conjunto de instituciones y organizaciones que promueven el disfrute de diversos tipos de derechos ciudadanos, entendidos estos, como el conjunto de libertades 0 garantias de las que disfruta la poblacién, por su sometimiento consentido a la autoridad y al poder del Estado’. La evolucién y consolidacién de los derechos? son fruto de un proceso sociohistérico donde las fuerzas sociales y produetivas, el conflicto y la concertacién social han sido determinantes. Conceptualmente hay una relativa claridad entre las diferencias entre los, distintos tipos de Estado, Por un lado, el Estado Liberal de Derecho, que enfatiza en el valor de la libertad individual y resgnarda los derechos civiles o individuales de primera generaci6n; por otto, el Estado Social de Derecho que retoma el debate entre la igualdad real y Ia igualdad material y que busca garantizar los derechos econdmicos y sociales de segunda generacién, Y finalmente el Estado Solidario Intemacional, el cual se caracteriza por resguardar los derechos de tercera generacién (derecho a la paz, al desarrollo, al ambiente sano y al pattimonio comin). En la praetica los diseiios institucionales suelen configurarse a través de una mezcla de elementos diversos de los distintos tipos de Estado, no exentos de complejidad y paradojas. Por lo anterior, dificilmente las formas estatales coneretas adoptan una concepeidn pura en su diseito y estructuras, en Ia medida en que son el resultado del conflicto permanente que existe sobre los diversos tipos de derechos (libertad - igualdad, es uno de ellos) y entre los. * Hay que seftalar que este es, al menos, el centro de la narrativa liberal sobre la consttucién y configuracion de os Estados Modemos democriticos: es lo que se denomina la visidn contractualista desarrollada originalmente por Rousscau y Hobbes (Lasalle, 1999). ® Para mayores detalles sobre Ia evolucion de los derechos desde wna perspectiva liberal, recomendamos tna revisin de la interesante obra de TH Marshall “Ciudadania y Clase Social” (Marshall, 1997)diferentes clases, grupos o facciones de la sociedad que se manifiestan en la arena politica con intereses que no siempre resultan arménicos. Son las dinémicas sociopoliticas, en cada contexto y momento del tiempo, las que consiguen consensos y acuerdos para la convivencia 6 complementariedad de las distintas genetaciones de derechos y entre los diferentes sectores de la sociedad, En este sentido hay que entender que la Constitucion de 1991 defini de manera explicita a Colombia como mn Estado Social de Derecho (ESD), como el resultado de la confluencia de fuerzas ideol6gicas, politicas y culturales que estuvieron en un conflicto permanente durante los afios de Ja “Violencia” y posteriormente durante la fase del Frente Nacional. Por ello, la Constitucién es resultado de los acuerdos de paz que se firmaron a finales de 1980, de la emergencia de nuevas dinimicas sociales y econdmicas y de la puja entre ideologias sobre la gestién social, que pusieron al neoliberalismo a la cabeza de los discursos dominantes. El Estado colombiano tuvo que plantearse un rediseiio a profndidad, puesto que “La caracteristica de los derechos sociales es que no plantean, como las libertades civiles y politicas, derechos negativos de defensa, sino fiudan derechos de prestaciones a cargo del Estado” (Villar Borda, 2007; 82). En este contexto, el Estado colombiano deberia jugar un papel activo en la provisidn de bienes y servicios piblicos que garanticen el trabajo digno, el descanso, la educacién, la cultura y la vivienda dignas, junto con los derechos civiles 0 individuales de primera generaciéu: la vida, la libertad, la propiedad, el honor, la intimidad, entre otros. En Ia prictica esto implicaba incrementar las fimciones del Estado: disefiar nuevas instituciones encargadas de la provisién de nuevos servicios a toda la poblacion, fortalecer las capacidades de control, inclnyendo las que se derivan de los preceptos de participacion cindadana que abundan en el texto Constitucional, el fortalecimiento del sistema judicial, entre otros elementos, con el consecuente impacto fiscal que esto implica. Pese a la adopcién expresa del ESD en el diseilo institucional colombiano, el contexto geopolitico intemacional y las condiciones infernas en las que se expidié la Constitucién, impulsaron reformas estructurales proclives a la desregulacién y Ia incorporacion de la “competencia” de mercado en la provisién de servicios esenciales proclamados por el ESD (entre los mas importantes salud y educaci6n). De esta manera la propia Constitucién de 1991 establecié instituciones que estructuraron la prestacién y provision de diversos bienes y servicios piiblicos por medio del mercado, con tma determinante participacién de la iniciativa privada, lo que significé la transformacién factual de diversos derechos en bienes y servicios que podian y debian ser convertidos en mereancias. Desde entonces se han llevado a cabo reformas que desembocarou en un diseilo estatal mixto, que discursivamente apela a las prescripeiones constitucionales del Estado Social de Derecho iientras que implement6 directrices para la reforma estructural del Estado definidas en elConsenso de Washington’? (Martinez & Reyes, 2012) y soportadas en los conceptos de la ‘Nueva Gestion Publica. Justamente estas diteetrices sobre el funcionamiento estatal son desarrolladas en documentos que guian las politicas piblicas y son elaborados por las Instituciones Financieras Multilaterales. Vale la pena destacar el my conocido Informe Global sobre el Desarrollo del Banco Mundial y, especialmente, su edicién de 1997, titwlada “El Estado en un Mundo en Transformacién” el cual contienen los elementos bisicos de las reformas promercado y traza los lineamientos de la visién neoliberal institucional sobre el fimcionamiento de los, Estados (World Bank, 1997). Bajo estas directrices y conceptos, el Estado colombiano se ha focalizado en la regulacién y no en la produceién de los bienes y servicios piiblicos dirigidos a las necesidades y los, derechos de los ciudadanos. Con ello se facilité la terciarizacion, la captura empresarial y clientelar de los recursos puiblicos y el progresivo desmonte de las capacidades institucionales del Estado, Como consecuencia, aunque fiscalmente su tamailo se increment6, su capacidad de acci6n e impacto en el bienestarse ha reducido: el sistema de salud pitblica fue lentamente transformado y reemplazado por intermediarios financieros; las entidades encargadas de la construceién de infraestructura o vivienda fueron sustituidas por fondos de financiacion o de subsidio, o en oficinas de contratacién (como la Agencia Nacional de Infraestructura), entre otras, reduciendo la capacidad de respuesta efectiva del Estado. La prevaleneia de Jas formas sobre la sustaneia se manifiesta en milltiples aristas de la organizacién estatal; por ejemplo, la Constitucién establece la descentralizacién como pilar fundamental, no obstante, el Gobiemo Nacional y el régimen presidencialista son determinantes en el arreglo politico, favoreciendo el centralismo y la concentracién del poder, lo que profundiza la asimetria del desarrollo regional y local. La descentralizacion existe més como mito que como practica, pues en la dinamica real ni los aspectos fiscales, ni los administrativos han conseguido wna descentralizacién que favorezca la eficiencia administrativa, financiera y, menos aim, la democracia local. Los avances en lo politico, como la eleccién popular, se ven opacados por las permanentes restricciones fiscales y por la debilidad administrativa de la gran mayoria de las entidades territoriales. Todo esto nos leva a que en la letra del derecho el Estado colombiano propenda por la solidaridad y se defina como garantista de derechos, pero en la cotidianidad las acciones prommeven tin mundo de responsabilidad y provecho individual, donde las ganancias para un limitado grupo de sectores de la sociedad estin garantizadas desde el Estado. Asimismo, la libre competencia es una manifestacion abstracta y discursiva, pues los grupos de presién de los conglomerados industriales, financieros, mineros, ganaderos, entre otros, muchas veces con vinculos con grupos ilegales y mafiosos, consiguen rentas garantizadas e incluso trazan la accién regulatoria del Estado (Garay y Espitia, 2019), Para ello se sirven de lazos "© 4) disciplina en a politica fiscal, 2) focalizacién del gasto piiblico, 3) reformas tributarias cou tipos {impositivos marginales, 4 liberalizacion de los tipes de cambio, 5) liberalizacién del eomercio, 6) liberalizacion a la inversién extranjera, 7) privatizacién de empresas estatales, 8) tasas de interés competitivas, 9) destegulacion financiera, y 10) seguridad juridica a los derechos de propiedad (Martinez & Reyes, 2012).familiares, acuerdos electorales, negocios, “tanques de pensamiento” y miltiples componendas. Bastante diciente de esta situacién es que el principal “centro de pensamiento” sobre politicas, pliblicas en el pais, Fedesarrollo, sea semillero de ministros y soporte e impulsor de las, reformas legales y de la administracién pitblica, y que tenga su origen en grupos de interés del Sector Financiero, antes que en el contexto académico. Precisamente tales grupos se han visto altamente beneficiados de muchas de las politicas que se han seialado y promueven la puerta giratoria, navegando sin mayores problemas por los mares del mundo burocritico estatal y del empresarial. Las condiciones de posibilidad que pemmitieron este disetio, caracterizado por la captura del Estado por parte de intereses privados, y el formalismo legal como mecanismo de gestién del imaginario de las bases sociales, no se encuentran exclusivamente en las décadas de 1980 y 1990, sino que tienen raices historicas y socioculturales de vieja data, tal y como lo plantea Castro-Gémez (2019): “Quisiera defender la tesis de que la colonialidad del poder continiia siendo el modus operandi de por lo menos un sector de ta élite gobernante del pais, pues Jo que caracteriza su comportamiento piiblico es ef modo en que busea siempre “acomodar” Ia ley a sus intereses personales y eludir con astucia sus efectos normatives. Es la légica del engaio concertad [...] una forma de comportamiento que, genealégicamente, echa sus raices en el modelo hacendatario de relaciones sociales que emergid en la Nueva Granada durante el siglo XVI. Con ello nos referimos a un modelo basado en ta tajante distincién vertical (pathos de la distancia) entre los que mandan y los que obedecen, entre el “patron” y sus subordinados [...] De lo que se traia es de hacer del Estado una especie de contratista que recompensa con lealtad politica prestada a un determinado “patrén” o “doctor”. El Estado, entonces, como instrumento en manos de unas cuantas familias y patronazgos regionales, que movil recompensas clientelistas a través de puestos, contratos, sueldos y privilegios, una vez determinado partido politico ha ganado las eleeciones. Como puede verse, el Estado es “expulsado” en la medida en que la ley se convierte en un medio para obtener beneficios particulares, y esto no de forma espontanea y casual, sino organizada y sistematica.” (pags. 60-61). Lo que se ha impulsado desde la década de 1990 es el ideario de una modemizacién del Estado y de la administracién piblica'!, discurso que ciertamente no se ve reflejado en el 4 Este mismo discurso se empleé en varias épocas en la historia de Colombia: durante el periodo del Radical Liberal a mediados del siglo XIX, durante el petiodo de la Regeneracién -Rexeneracién o muerte era el lema- a finales de ese mismo siglo, durante la administracion del presidente Reyes a principios del siglo XX como forma de superar las consecuencias de la Guerra de los Mil Dias, eu la década de 1920 con las reformas introducidas por le Misin Kemmerer, de nicvo en los aiios 30 bajo los gobiernos de la Repiblica Liberal y fotm vez durante los tormentosos alos 50 y 60 donde el tema de modemnizacién estatal fue un debate constante — que llev6 a la ereacién del Departamento Nacional de Planeacién, DNP-; hiego en los aos 80 y deste los 90, con la consagracién de la Constitucién hasta hoy con el establecimiento del “Grupo de Modemizacion delbienestar colectivo. Pese a esto, el discurso ha sido seductor pues el Estado colombiano es ‘un sistema en permanente reforma’?, en una biisqueda incesante de esos ideales sagrados: eficiencia, eficacia y economia; en términos figurativos, las reformas y la modemizacién estatal son el telar de Penélope, donde permanentemente se teje el sudario de Ulises, sin que numea llegue a terminarse. En la iiltima etapa de modemizaciones y modemizadores, bajo la orientacién tedrica de los postulados de la Nueva Gestién Publica, NGP (Hood, 1991; Pollitt & Bouckaert, 2017) se ha llegado a un disefio estatal donde los cindadanos son tratados como “clientes”, y donde la relacién Estado - ciudadano transcurre esencialmente envuelta en transacciones mercantiles, tanto en lo administrative como en lo politico'*. A partir de la idea de administrar “lo social” desde la Logica de los riesgos, se plantea que deben ser gestionados por medio de un sistema de “aseguramiento” (Giraldo, 2018). Con ello se profiundiza ma ruptura de la ciudadania entre “los que tienen” y pueden adquitir en el mercado sus propios servicios sociales" y “los pobres”, para quienes existen programas de subsidiariedad para su inclusion, también por medio de tansacciones de mercado. Al mismo tiempo, se genera una mixtura de sistemas, con organizaciones piiblicas que adoptan sistemas de incentivos basados en precios y con indicadores de “costo-eficiencia” (por ejemplo, el “pago” per-capita por estudiaute a las escuelas y colegios, antes que la transferencia de recursos para soportar la oferta) impidiendo la garantia de derechos sociales universales. Simultineamente se trasladan sistemas, valores, pricticas y herramientas de las empresas privadas a las entidades estatales'®, buscando eficiencia y economia, (Osborne & Gaebler, 1994), sin contextualizar los fines y los medios del propio Estado y abriendo la puerta a un desmonte de los valores colectivos democriticos y una transformacién de la ética ciudadana que la burocracia racional -tan cuestionada por los modemizadores~ permite (Du Gay, 2012) El prineipio de competencia que domina las relaciones entre los cindadanos y de ellos con el Estado, contribuye al desmonte de los valores de solidaridad y responsabilidad colectiva, al transferir potestades, capacidades y valor a actores privados por medio de la privatizacién directa de entidades o 1a contratacidn de la produccién de bienes y Ia prestacién servicios (tercetizacion 0 exo-privatizacién). Al mismo tiempo, con la introduccién de parimettos de “accién de mercado” en la légica de fincionamiento de las instituciones estatales (endoprivatizacién) se impulsa un desmonte de la profesionalizacion piblica-burocritica, a Estado” en el DNP no ha habido gobiemo queno ineluya en sus diagndsticos y planes de desarrollo, un apartado referido a la modemizacién del Estado, © Desde 1991 el proceso de reforma estatal ha sido intenso: un total de $ reformas mayores en términos administrativos, 8 reformas politicas e incontables reformas menores a nivel sectorial¢ institucional 8 Ta compra y venta de votos, constituye el ejemplo mis claro de esa visién transaccional o mercantil que ccaracteriza nuestras relaciones politicas. Colombia es el tercer pais de la regia con mayor compra de votes (OCDE, 2020), Lamentablemente no es la tinea manifestacion de ello, pues el nepotistno, las puertas giratorins ¥ el clientelismo son précticas transaccionales comunes. #4 Por ejemplo, el 43% de la matricula total en educacion basica se registra en insttuciones privadas. 'SVarios estudios (Ruiz, 2006; Martinez, 2008, Guerrero, 2009) han desuutificado los valores de eficiencia cempresarial, y especialmente muestran que las burocracias privadas pueden ser tan ineficientes y conuptas como Ins burocracias puiblieas, estudios que se han profiindizado a partir de os denominndos “escindalos ccorporativs”partir de la “austeridad” en las plantas de personal, abriendo el camino a una suerte de “mercado” de contratistas para el desarrollo de funciones “misionales”, presentadas como actividades complementarias o de apoyo, en casi todas las entidades del sector piiblico. Todo esto ha generado un incremento en los beneficios politicos y en los margenes financieros de intermediacién, un incremento de los costos de transaccién, y finalmente la disminucién de la profundidad y eficacia de la accién estatal, profndizando la dinimica clientelista y el nepotismo que caracterizan la actual dinémica del aparato estatal, elementos que han conllevado a bajas tasas de crecimiento econémico y ha mantenido la desigualdad (Garay & Espitia, 2019) Las reformas realizadas en distintos paises de América Latina no han materializado los objetivos propuestos en materia de disminucién del tamaiio del gasto piblico, por el contrario, como se observa en el grifico 1, estas reformas han disparado las demandas de gasto, Pese a esto, paradgjicamente si las reformas han tenido un efecto conereto en la dinimica de provision de bienes y servicios piblicos sigue siendo un misterio, pero por los. resultados en materia de pobreza, desigualdad y desarrollo, parecen no dejar mucho margen para la esperanza, Grético 1 Gasto publico del gobierno general - América Latina % PIB Ps Ss ‘ SX ¢ vf 500% =| Se & g 12000 92025 ‘Tomado de: Melo-Becerra & Ramos-Forero (2017) Elrediseiio del Estado colombiano resulta ser entonces determinante para su fortalecimiento, y esto puede sonar como uno mis de los ya denominados cantos de sirena de los que hablamos anteriormente, clamar por la reforma del Estado ya que no es una apnesta nueva, porque de hecho las reformas al Estado han sido el comin denominador de los gobiemnas. No obstante, este rediseilo del Estado necesita otro enfoque, otros referentes que rescaten lo piiblico-colectivo.La encuesta LATINOBAROMETRO realizada en 2018 oftece un panorama preoeupante de la situacién de confianza en las instifuciones piblicas; en general se percibe que en todas ellas (incluyendo ejército y policia) hay un regular y bajo nivel de confianza, lo que se hace mis preocupante cuando se refiere a los Partidos Politicos (apenas un 2,9% confia en ellos), el Parlamento (4,08% confia), el poder judicial (5,25% confia) ¢ incluso dicha desconfianza se extiende a la democracia, en si misma, como forma de ejercicio de la politica's. Esta desafeccién democritica encuentra eco en un contexto intemacional de pérdida de centralidad de los ciudadanos y unos gobiemos comprometidos y cooptados por el poder econsmico (Moutfe, 2003) Es dificil propouer o reconocer, en un contexto tan complejo como el colombiano, -signado por un “Estado de opinién” promulgado por el caudillismo de derecha en las iiltimas décadas- una reforma a una Constitucién que ha sido catalogada como garantista, pero que en la practica ha sido objeto de permanentes reformas a lo largo de sus casi 30 aiios de existencia, casi todas ellas orientadas a socavar las garantias establecidas, fortaleciendo el centralismo presidencial en aspectos fiscales y administrativos, reduciendo la autonomia territorial, limitando la primacia de los derechos sociales'’y, en general, retrocediendo en la filosofia y concepcién original de la Constitucién y por ende constituyendo un verdadero proceso de contrarreforma Estos procesos son el resultado de la accién de una clase politica tradicional que en alianza con diversos grupos de poder han modificado 1a Constitucién para conseguir que no se conereten los cambios que la mayoria de la sociedad necesita y que ha reclamado por aiios (Botero-Bemal, 2017). Por Jo anterior, es fundamental evitar una postura conservadora frente a la necesaria modificacién de la Constitucién, defender el modelo que esta -como proponen muchos movimientos politicos del pais- es mantener los privilegios y el statu quo de poderosos intereses que han doblegado y capturado al Estado para sus propios intereses. A la vez mantiene una estructura incapaz de responder a las necesidades de la sociedad, con el profimdo grado de ilegitimidad y desconfianza que genera en la misma Por tanto, un rediseiio del Estado debe comenzar por rescatar el sentido de lo piiblico que debe recuperar la nocién de un sistema de derechos universales: recuperar la accién estatal directa en Ia provision de bienes y servicios publicos; fortalecer la participacién demoeratica de la sociedad civil mas alla de los grupos de interés, lo cual implica sin duda el rescate del poder loca; y establecer un control efectivo a los poderes politicos y "S Apenas 4,16% de los encuestados consideran que Colombia es una democracia plena, y 23,08% considera que es una democracia con pequetios problemas, 1a mayor parte de los ciudadanos (50,41%) considera que Colombia es una democracia con grandes problemas. "EL Acto Legislative 3 de 2011 por medio del cual se establecié la regla fiscal, supuso una limitacion estructural a la primacia de los Derechos Sociales, sustimyéndolos por el muy abstracto e ininteligible derecho a la esinbitidad macroeconémica, que es ni ms ni menos que someter los derechos de Ia ciudadania al interés de los inversores y especuladores de la deuda piiblia.econdmicos controlando las fuerzas del capitalismo oligopélico, ineficiente y corrupto que caracteriza el modelo econdmico colombiano (Giraldo, 2003) Por supuesto, el rediseiio del Estado en materia constitucional y legal es insuficiente, per se, so pena de reducir la capacidad estatal a la eficacia simbilica del derecho (Gareia-Villegas, 2014). Tampoco se pueden pasar por alto los procesos histéricos que han constituido la cultura politica de las élites en la sociedad, asi como la necesidad de tn modelo econémiico ue articule las fuerzas productivas con las relaciones sociales que el Estado enmarea. Para abordar el proceso de operacionalizacidn de los fines misionales del Estado, mas alli del diseiio, es necesario discutir la generacion de capacidades institucionales y el redireccionamiento de la gestién piblica. Estas tes dimensiones, conjuntamente, promoverian la efeetividad del Estado en la garantia de derechos y en Ia satisfaccién de necesidades de la ciudadania 3. Construir Capacidades Institucionales ‘Un segundo aspecto de discusin esta relacionado con la limitada capacidad institucional del Estado colombiano. El trinsito de la concepeién y aprobacién formal de las politicas ptiblicas a su concrecion, por medio de la accion estatal, requiere del desarrollo de capacidades institucionales (Andrews et al., 2016) y maxime cuando en Colombia dichas politicas quedan restringidas a dindmicas de gobiemo que, como ya sefialamos, escasamente trascienden al nivel de acciones u orientaciones de Estado! Esta construccién de capacidades implica que el aparato estatal pueda: “a) mejorar las funciones y resolver problemas piiblicos; b) movilizar 0 adaptar sus instituciones para dar respuesta a los problemas ptiblicos; y o) formular, aplicar, coordinar, monitorear, evaluar y rendir cuentas en el marco de un sistema de gestion publica.” (Rosas, 2008; 121) La capacidad institucional consiste en el conjunto de acciones e interacciones que las, organizaciones del Estado despliegan, en coordinacidn con otros actores de la sociedad, y a partir del consenso politico, para cumplir con los derechos que el Estado pretende garantizar y las necesidades cindadanas que busca satisfacer. Por ello, se construye y emerge de la interaccién e interdependencia del consenso politico, la eapacidad organizativa y la gestion publica (Rosas, 2008, 2011; Completa, 2016). 3.1. Construir el consenso politico El consenso politico reclama el compromiso de las fuerzas politicas y los actores sociales, para construir identidad y sentido sobre la forma del Estado, deseada o adoptada, y sobre los derechos ciudadanos que se consideran primordiales para ser garantizados por este, Por ello, el consenso es Ia dimensién politica de la capacidad institucional que permite la 'S En Colombia muy pocas politicas piiblicas logran un caracter estable y alcanzan a convertirse en précticas recurrentes de acciones estatales; el programa de Familias en Accién, en diversas versiones, es quizés uno de Jos ejemplos mis destacables. 10cohesién entre el Estado y la sociedad civil; el problema es poder constmuir estos espacios de consenso, en especial cuando las instituciones lamadas a ser el escenario del consenso, como el Parlamento, no cumplen ese rol en la sociedad, sino que por el contrario son un escenario donde el poder ejecutivo legaliza sus decisiones. Por lo anterior, reformar el Congreso supone el primer gran paso para construir espacios de consenso; esto implica una reforma profunda del régimen electoral, que garantice transparencia en los procesos electorales; implica poner en marcha, de manera eficaz, todos los mecanismos dispuestos en el Estatuto de Oposicién y redefinir los margenes de representacidn, tanto regional como partidista, La reforma politica deberé darle centralidad a los partidos politicos que ha sido, sin duda, su problema estmctural, sin necesidad de retroceder a caducos movinientos retardatarios de transfuguismos y cambios de identidad; pese a esto, sin duda, el Congreso no es el ‘inico escenario de debate y de construccién de consensos, De otra parte, el Estado colombiano no ha tenido la capacidad institucional para conseguir ‘un consenso politico amplio, comprometido y sostenido entre los diferentes actores politicos, la “sociedad civil” o sector privado y los grupos sociales tradicionalmente exeluidos. De hecho, la colombiana no es una sociedad inclusiva, pues no busca consensos calificados entre los agentes sociales (Palacios & Safford, 2011); si acaso se buscan consensos entre los grupos de poder (lites) y sus apoyos politicos, impidiendo el desarrollo de una verdadera democracia patticipativa. En la construccién del consenso han prevalecido os calculos e infereses de las élites (politicas, econémicas, medisticas, entre otras) y cuando los exchuidos han logrado algtin tipo de pacto, normalmente por medio de la movilizaciéa social o fruto de un extendido conflicto armado, easi siempre se les ha ineumplido, Esto genera desconfianza entre todos los actores sociales, profindiza y radicaliza el conflicto social, y hace que el Estado pierda capacidad institucional, dificultando la obtencion de consensos calificados y de justicia, lo cual se manifiesta en anomia y desobediencia social. Porello, el logro de consensos politicos (en plural) es quizis uno de los retos mas importantes en la construccién de una Colombia democritica, incluyente y sustentable. Si abogamos por un pluralismo politico, que admita la existencia de conflicto en las sociedades democraticas, deberemos reconocer la necesidad de diversos consensos, donde el reconocimiento y la representacién-participacién-deliberacién politica efectiva son determinantes para la cohesi6n social (Mouffe, 2003). Requerimos dinamizar el consenso politico regional, atender los reclamos de las comunidades y construir comunicacién dialégica entre la ciudadania y con grupos de poder institucional. Desde este enfoque, el fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado no implica su actuacién como un poder totalizador, sino que debe evitar que los conflictos estructurales y las relaciones asimétricas de poder y accién de ciertos ciudadanos y grupos vayan en contra de la cohesién social, el interés general y el bienestar ciudadano. Las capacidades institucionales del Estado, entonces, se despliegan en los planos: legal (desarrollando normas que manejen de forma adecuada tales conflictos y que garanticen el interés general), politico (consiguiendo los consensos y garantizando la inclusién y 11participacién democratica) y organizacional (desarrollando procesos por su propia cuenta y a partir de la coordinacién con otros actores sociales, para la garantia de derechos universales). 3.2. Fortalecer la capacidad organizacional Por su patte, la capacidad organizacional del Estado, entendida como: “...la disponibilidad y aplicacién efectiva de los recursos humanos, materiales y tecnolégicos que posee el aparato administrativo y productivo del Estado para gestionar la produccién de valor piiblico, sorteando las restricciones, condiciones y amenazas de su contexto” (Rosas, 2008; 125), ha sido otra de las grandes deudas de la estructura estatal colombiana. La garantia de derechos requiere de un conjunto de organizaciones estatales fuertes, dotadas de recursos ¥ con capacidades humanas para coneretar la gestion publica La satisfaccién de necesidades ciudadanas y la generacién de valor piiblico no se logra ‘inicamente por medio de la accién de organizaciones estatales, sino que es indispensable la participacion de los cindadanos, en tanto beneficiatios, usuarios 0 interesados, asi como del propio sector privado. La generacién de valor piblico es mn proceso cooperative y co- constructivo que permite satisfacer las necesidades y expectativas ciudadanas para el ienestar piblico (Benington & Moore, 2011). Esto implica, por tanto, que el sector privado no debe ser excluido de la construceién del Estado; pero, al mismo tiempo, requiere que los intereses, la logica y la dinmica del sector privado no sean el espejo para la operacién estatal, ni el pardmetro pata la construceién de los marcos institucionales del Estado. Asi, sector piblico, sector privado y sociedad civil comportan légicas y procesos diferenciables que deben articularse para conseguir el bienestar colectivo La visién dominante -hasta ahora- de la NGP ha planteado que la légiea, los sistemas y las practicas del sector privado, transferidas a la administracién pablica, podrin satisfacer las, demandas sociales (Lapsley, 2009). No obstante, esta posicién pasa por alto que los cindadanos no solo aprecian la gestidn del Estado por su eficiencia en el uso de recursos, en la valoracion del dinero piiblico o por su eficacia en conseguir bienes y servicios individualizables disminnyendo los impuestos; los ciudadanos también aprecian y valoran los bienes y servicios piblicos que incluso no disfrutan directamente, porque la inclusiéa, la solidaridad y ta justicia son determinantes para el bienestar colectivo y el valor pitblico (Benington & Moore, 2011; Moore, 2014). Asi, esta perspectiva del valor pitblico se distancia radicalmente de la idea mecdnica de maximizacién del valor financiero, porque sitiia 1o valioso mas alla del mercado y porque reubica a los ciudadanos en el centro de la preocupacién estatal, mis all de la figura del consumidor-cliente. Esto implica una comprensién compleja del valor, que se aleja de la vision dominante de lo econémico-mercantil, reconociendo dimensiones sociolégicas, politicas y antropoldgicas en las que el Estado es detenminante (Sierra, 2019; Mazzucato, 2019). En el contexto colombiano, las debilidades en materia de capacidades organizacionales tienen antecedentes histdricos importantes. Como lo seiala Melo (2018) 12“El Estado, por su parte, es una mezcla desigual. Muchas de sus instituciones funcionan razonablemente bien. Pero otras, que tienen que ver con los poderes informales y reales, no. El Catastro no ha logrado hacer en 187 aiios un inventario de las tierras baldias o un registro de las tierras privadas; la Fiscalia, aunque cada vez tiene mas funcionarios, no sabe muy bien lo que hace y el sistema judicial, aunque funciona bien en algunas ramas, no sanciona el homicidio o el secuestro. Las enipresas de servicios piiblicos, los ministerios sociales, el ministerio de Hacienda y la misma DIAN, las relaciones exieriores, son en cambio eficientes y creativas, aunque deban muchas veces pagar su cuota de contratos y empleos a grandes agentes politicos. Cada entidad piblica, cada municipio, cada departamento, es una mezcla de entidades burocréticas y retéricas donde se habla mucho y se hace poco y organismos eficientes, que cumplen bien sus tareas o cuidan sus clientelas” (p. 39), En Jos iiltimos altos, la capacidad organizacional del Estado se ha visto muy restringida en la medida en que In implementacién de instituciones de mercado y de transacciones pata la ejecucién de las politicas piblicas no pemmite la cousolidacién de organizaciones publicas racionales, dotadas de teenderatas y procesos gatantistas de ciudadania por medio del acceso universal a bienes y servicios esenciales y, por trato, homogéneo para los ciudadanos con independencia de sus recursos 0 posicién social. El ciclo politico y el clientelismo han deteriorado la capacidad organizacional del Estado colombiano por medio de la contratacién flexible de personal, con lo cual la prestacién de servicios, opera como fortin politico y moneda de pago clientelar Asimismo, la capacidad organizacional se ha fagmentado: opera entre las reglas de la gestion piblica y las dinmicas de la contratacién gobemadas por contingencia, la precariedad o los, caciques electorales; muy pocas entidades estatales escapan a esta _fatalidad. Mayoritariamente, en Colombia la burocracia esti conformada por un conjunto de funcionarios relativamente mal pagados, dependientes de la “recomendacién” del politico y con baja capacidad y sentido de pertenencia o responsabilidad (OCDE, 2020), 3.3. Hacia una gestién publica que supere la planeacién de corto plazo y la programacién finaneiera La gestién estatal en Colombia se mueve, como consecuencia de las instituciones establecidas acatando el Consenso de Washington, entre la espada de la dependencia de la financiacién por medio de los mercados financieros (deuda), que impone reglas fiscales y programacion financiera, limitando los objetivos sociales de largo plazo (Giraldo y Gomez Villegas, 2020), y la pared de una gestidn enfocada en la ejecucidn presupuestal antes que en el logro de resultados. En realidad, la planeacién aparece como un manual de buenas intenciones y un requisito para el cumplimiento formal antes que, como proyeccién racional para impactar a la sociedad, o como biticora para orientar la gestién de los gobernantes y los tecnécratas, A esto hay que aliadir que la planeacion se realiza, en el mejor de los casos, dentro de los horizontes de un gobierno; no obstante, las grandes transformaciones requeridas 13y acometidas por el Estado estén fuera de radar'® y suelen ser sustituidas por acuerdos de carécter global y con mucha publicidad, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio 0 los. Objetivos de Desarrollo Sostenible, a cuya inclusién se dedican, expresamente en lo formal, los diferentes gobiernos en sus planes de desarrollo. En consecuencia, los retos en materia de capacidad institucional pasan por retomar una perspectiva de la planeacion piblica que no se focalice en la planeacion estratégica, propia de la contingencia frente a un entorno definido en el corto plazo, sino que adopte la perspectiva del direccionamiento estratégico publico, que busca construir las condiciones de transformacion del entorno gracias a la capacidad institucional y a las sinergias del Estado (Moore, 2014; Mazmucato, 2014; Pollitt & Bouckaert, 2017). En este sentido, el fortalecimiento del servicio civil y la dotacién de plazas para funcionarios de carrera es. un camino vital para el fortalecimiento de organizaciones burocriticas-racionales que son claves en la materializacion de los derechos democriticos (Du Gay, 2012) Eneste sentido, se debe indicar que el empleo piblico en Colombia representa menos del 4% del empleo total de la economia y se sitia muy lejos del promedio en Latinoamérica (12,3%) y de los paises pertenecientes a la OCDE (21,1%) como puede verse el grifico 2 (OCDE, 2020). Grifico 2. Empleo det seetor pitbtico como porcentaje del empleo total, 2011 y 2018 sae ean % 2 ° 8 2 o i ° 6 ° 0 ‘S ° SESPESS OF SIP ORES OOS OS OF ‘Tomado de OCDE (2020). En Colombia, como se muestra en la tabla No. 1, durante los primeros 13 aiios del siglo XX, el incremento en el empleo piiblico se presento mayoritariamente en las Fuerzas Militares, en la Fiscalia y en algunos organismos autGnomos. No obstante, es indispensable visibilizar ' Para destacar apenas dos experiencias de planeacion de Estado; el documento Colombia Vision 2019 claborado bajo la administracién Uribe, y el ¢jercicio Bogota 2040. El primero, se constituye en wm manual de ‘buenas intenciones cuyas metas no se aleanzaron en su mayoria y el resto muy parcialmente, aunque tampoco ‘ubo ejercicios sistematicos de seguimiento y evaluacién; el segundo, esté en desarrollo y sus logros no se ven, Jncorporados de manera integral en los planes de desarrollo de los gobernantes de tum. 14que esta cifta solo refleja los fimeionarios de carrera e invisibiliza los miles de trabajadores flexibilizados que estan vinculados a las instituciones bajo la forma de Ordenes de Prestacién, de Servicios, OPS; estos “trabajadores desalarizados” constituyen un “ejército de cuasi Dburderatas” sin vinculos formales con la estructura, dependientes de las drdenes del cacique electoral al cual le deben su contratacién e incapaces de tener una visién de largo plazo dentro de las entidades a las cuales sirven. Esta forma de contratacién transforma la orgenizacién del trabajo, fracturando los procesos organizacionales en st dimensién cultural, en la posibilidad de hacer una gestiéu del conocimiento para que las entidades reconozean su entorno externo y en la dinémica, la cultura y el clima organizacional internos. Cuadro mero de funcionarios a cargo del presupuesto nacional 2000 al 2016 2000 79813, 275.279 47.952 374.266 777310 2001, 75770 302.499 41.492 376.854 796.615 2002 NO. NO. NO. NO. ND 2008 70.264 328.368 48,798 456.377 901.807 2004 56.017, 403.124 52.681 441.818 953.640 2005 NO. NO. ND. ND. ND. 2006 53.516 418.360 51.615, 441.818 965,309 2007 54.486 428.613, 55.619 416.178 953.896 2008 52.356, 459.687 54.041 411.052 977.136 2008 50.793 467.429 56.928 411.052 (986.202 2010 54921 474.185 60.003, 425.323 1.014.432 2011 52.962 478.454 60.348 421.949 4.013.713 2012 57.102 481.504 60.849 412.592 1.012.167 2013 68.014 490.417 69.482 428,741 1.056.654 2014 72.263 506.163 66.734 4aa7i7 1.087.877 2016 73.194 505.421 70.877 437.747 1.087.239, 2016 68.723, 505.512 70.904 439.600 1.078738 ‘icluye SGP educacién, sd y doceteryadausraGios de mnceradadee Fuente Direeién General el Presypues-MHCP. ‘Tomado de: Melo-Becerra & Ramos-Forero (2017) Las implicaciones de la estructuracién del empleo piiblico o servicio civil, dela informatidad (tereerizacién) y de la precarizacién laboral del sector piblico, son centrales en la incapacidad institucional del Estado para garantizar derechos y solucionar necesidades de la cindadania; este es un proceso que no solo ocurre en Colombia, sino que también ha sido caracteristico de las democracias que implementaron Ia NGP (Lapsley, 2009; Pollitt & Bouckaert, 2017). Las particularidades historicas y contextales de nuestro pais generan implicaciones mayores en téminos de violencia, inequidad, exclusién y cormupeidn. Para enfrentar lo anterior, las perspectivas de la generacion de valor piblico y del muevo 15weberianismo podrian aportar a una transformacién de las organizaciones estatales para construir una Colombia mas democratica, incluyente y sustentable. Entre los cambios centrales de la gestién piblica, que verdaderamente reseate el papel de lo pliblico, se encuentra reconocer el rol protagénico del Estado en la innovacién social, el desarrollo cientifico y la generacion de tecnologia para el bienestar social y la sostenibilidad socioambiental (Mazzucato, 2014). En wna sociedad del conocimiento, el Estado debe propender no solo por la creacién y produecién de este, por medio de educacién y ciencia generada desde entidades y con recursos piblicos, sino por garantizar un acceso democritico al conocimiiento y sus aplicaciones, que enfrente la logica privatizadora y de extraccion del valor y desposesién de los bienes communes (Laval y Dardot, 2015; Mazzucato, 2019) propia del capitalismo cognitive (Moulier-Boutang, 2019). Desmontar la retérica de la innovaciéa como tm proceso eminentemente empresarial, reclama formas de gestién que trasciendan de Jas innovaciones como aplicaciones en el mercado y que se ditijan a imnovaciones sociales y conmnitarias para el bienestar y el equilibrio ecosistémico Si la prodnceién en escala, el consumo de masas y los procesos de tercerizacién y extemalizacion de la globalizacién estin en el niicleo de la crisis ambiental (Naredo, 2010), entonces la sostenibilidad pasa por uma gestion piblica que incentive y articule procesos productivos que reduzcan la intermediacién, promuevan la durabilidad, focalicen la produecién en los contextos nacionales y locales y articulen las précticas de una economia circular, circunserita a los ciclos de la energia, utlizando fuentes renovables y mas limpias. También implica una idea de sostenibilidad mas alld de la vision liberal, en la que predomina la sostenibilidad del crecimiento (Escobar, 1995). Todo ello requiere otra forma de gestién piblica, para incentivar, promover, controlar y articular el cambio social generando valor piblico: garamtia de derechos y satisfaccién de necesidades de los ciudadanos. Al mismo tiempo, esta gestion debe impulsar el respeto y el euidado del medioambiente y todos seres vivos en el tertitorio (Moulier-Boutang, 2019). 4. Concluyendo: generar presencia del Estado y una gestion publica efectiva, Eltercer y tltimo elemento para reflexionar es la respuesta institucional del Estado por medio de la gestién piiblica, Como indicamos anteriormente, el Estado ha crecido fiscalmente y se ‘muestra como una institueién ineapaz de resolver los grandes problemas sociales. El Estado es una maquina que absorbe grandes cantidades de recursos, pero elabora muy pocas unidades de productos y de servicios, resultando para los ciudadanos en una maquina odiosa ¢ incémoda, mientras que para las corporaciones o grupos de poder es un aliado ideal, pues Jos resultados de sus negocios suelen ser altamente rentables y con muy bajo riesgo operativo y financiero, Asi pues, se tiene un Estado sin politicas de Estado. Un Estado capturado, cooptado por la mafia, por el poder financiero, por las corporaciones, por los terratenientes. Esta realidad perjudica a los ciudadanos, no genera consentimiento para contribuir a la financiacién de las, intervenciones piblicas, especialmente cuando los ciudadanos observan cémo las grandes empresas se benefician de las cuantiosas exenciones tributarias, de la contratacién piblica y se euriquecen con la apropiacion y la extraccién del valor piiblico, muchas veces custodiadas 16por agentes al margen de la ley, sin que el Estado haga algo. Muchos ciudadanos inferpretan que Ia accién piblica beneficia solamente a quienes han capturado el Estado y su politica social tan s6lo consiste en migajas. Es ampliamente admitido que en Colombia tenemos mis tertitorio que Estado. Esta situacién ha permitido que histéricamente ciertos grupos de interés se apropien del territorio ¢ impongan su “ley”, desde la dinamica de la violencia-apropiacion; por ello, hay interesados en que la regulacion-integracién, sociol6gicamente hablando, como intervencién y proposito central del Estado (Santos, 2004), no se lubiese materializado en los proyectos del Estado colombimo, Por eso, la construceién de un proyecto conriin pasa por recuperer, reconstruir y reinventar un sentido de la presencia estatal y de la gestion pilica efectiva en todo el ternitorio. Esto no deberia ir en contravia de potenciarla accién comunitaria, sino que deberia propiciar las condiciones para que la autonomia de las comunidades en sus tertitorios se consiga, al ampato de la Ley y en un contexto de convivencia, garantizando los derechos de los ciudadanos, Por todo lo anterior, frente a la crisis sanitaria y socioeconémica que vivimos hoy es necesario repensar el diseiio, las capacidades y la respuesta institucional del Estado para el mediano y largo plazo, Es verdad que las situaciones actuales demandan un papel mas activo del Estado; pero de un Estado que sea mas democritico, participativo, solidario, sensible, justo, efectivo y sostenible. 7Referencias Andrews, R., Beynon, M., & McDermott, A. (2016). Organizational Capability in the Public Sector A Configurational Approach. Journal of Public Administration Research and Theory, 26(2), 239-258, https://doi.org/10.1093/jopart/muv005 Benington, J., & Moore, M. (2011). Public Value. Theory & Practice. Palgrave. 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