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GUATEMALA:
Un vistazo a la situación de
competencia en el mercado
de telefonía móvil
NOTA
Autor: Angel Santay I., Economista y MSc. en Formulación y Evaluación de Proyectos, por la
Universidad de San Carlos de Guatemala, USAC.
1
Tabla de contenido
Resumen ........................................................................................................................... 3
I. Introducción .............................................................................................................. 4
II. Breves antecedentes sobre liberalización del comercio ........................................... 5
III. La liberalización en las telecomunicaciones ............................................................ 7
IV. Marco legal .............................................................................................................. 8
V. Disposiciones del marco legal en materia de Competencia ................................. 11
VI. Efectos Favorables de la apertura del mercado de las telecomunicaciones ........ 12
VII. La nueva composición del mercado de telefonía móvil. El caso más reciente de
Concentración: Claro & Movistar. .................................................................................. 17
VIII. Bibliografía ............................................................................................................. 21
2
Resumen
En esta oportunidad, se aborda el tema sobre la telefonía móvil en el país, cuyo objetivo consiste
en dar a conocer la dinámica y los beneficios que ha tenido la evolución a partir de la apertura
del mercado de las telecomunicaciones. El enfoque se concentra en hacer una breve revisión y
descripción de la liberalización del comercio con una visión general, pasando por la apertura en
el sector de las telecomunicaciones hasta hacer una reseña de cómo se ha venido evolucionando
la estructura de mercado en este sector, aplicando, en la medida de las posibilidades el método
deductivo, así como del análisis y la descripción de cada una de las situaciones relevantes sobre
el tema. El resultado de esta exploración evidencia una dinámica muy significativa en el sector,
el cual es muy técnico, y por lo tanto sujeto a su correspondiente regulación, y principalmente
con mucha relevancia en el marco de una política nacional de competencia, así como en el marco
de los acuerdos y tratados comerciales internacionales, sobre todo con el tratado de libre
comercio con los Estados Unidos de América, suscritos y vigentes en el país, congruente con el
avance del proceso de la liberalización comercial, que cada vez ha ido adquiriendo matices más
complejos y de alcances y compromisos mayores. A manera de conclusión que, dada la dinámica
y apertura comercial y su grado de desarrollo, persiste la necesidad de una ley marco en materia
de competencia para el país, que eventualmente considere incorporar un criterio transversal
aplicable en todas las actividades económicas.
3
I. Introducción
En Guatemala, durante los años de 1971 a 1996 los servicios de telecomunicaciones eran
prestados por la empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones GUATEL, constituida como un
monopolio legal. Conseguir una línea telefónica fija o residencial fue muy difícil a nivel
metropolitano, no digamos a nivel departamental. En ese ámbito, un servicio sustitutivo inició
con la empresa Comunicaciones Celulares, S. A., COMCEL, que era la única que iniciaba con la
prestación del servicio de telefonía móvil.
A partir de ese año, 1996, se impulsa una apertura en el sector de las telecomunicaciones,
privatizando la empresa GUATEL, así como promoviendo y, posteriormente implementando,
una Ley General de Telecomunicaciones, que permitió crear los incentivos para la introducción
de nuevas tecnologías y atraer la participación de los agentes económicos con inversión nacional
e internacional.
En materia de telefonía móvil, la difusión y cobertura, así como la oferta y demanda ha mostrado
un comportamiento con tendencia creciente; de tal suerte que a partir del año 1997 al año 2018,
ha tenido una tasa de crecimiento anual de 122.9%. Con este ritmo de crecimiento anual, los
incentivos empresariales han contribuido a realizar inversiones importantes en el sector, de tal
suerte que, a la fecha, 2019, la estructura de mercado se perfila hacia un duopolio.
Un vistazo sobre este sector de las telecomunicaciones móviles en el país, se realiza en las
siguientes líneas.
4
II. Breves antecedentes sobre liberalización del comercio
5
Desde la perspectiva del dinamismo que ha experimentado el comercio a nivel mundial cabe
anotar que, las transacciones comerciales de los países con el resto del mundo y la producción
en el exterior de las naciones en su conjunto han mostrado un mayor ritmo de crecimiento en
comparación a la producción para el mercado interno, hecho que se ha observado
especialmente en las actividades industriales o manufactureras. A nivel agropecuario los
diferenciales en el ritmo de crecimiento de la producción para la exportación y la que se destina
para el mercado interno han sido menos significativos, al tiempo que en el sector de servicios la
producción para el consumo interno es la que ha experimentado un crecimiento más dinámico
en relación a la que se orienta hacia el exterior.
En un ámbito regional del istmo centroamericano, cuya participación del país es por demás
importante, a mediados de los años 80 del siglo pasado en un contexto de crisis recesivas de las
economías en los países centroamericanos y por la acción de la inestabilidad política
generalizada durante esos años, se crearon las condiciones propicias para iniciar la ejecución de
una política de liberalización de las economías a nivel interno y el inicio del proceso de apertura
comercial externa.
En el artículo XXIV del GATT, se hace un reconocimiento, entre otros puntos relevantes, sobre la
contribución a la expansión del comercio mundial que puede lograrse mediante una mayor
integración de las economías de los países que participan en los acuerdos, así como se enfatiza
sobre la importancia de la eliminación de los derechos de aduana y otras restricciones
comerciales para el apropiado desenvolvimiento del comercio entre las partes que suscriben un
acuerdo (Santay, 2017).
6
III. La liberalización en las telecomunicaciones
En Guatemala, hacia el año 1890 se fundó la primera compañía privada de teléfonos. Fue
intervenida y nacionalizada en el año 1916, convirtiéndose en la Empresa Nacional de Teléfonos.
En el año 1926 y por influencia de intereses particulares, se autorizó la operación de la Tropical
Radio & Telephone Co., para prestar el servicio internacional de telefonía. En el año 1927, con
la introducción de los primeros teléfonos automáticos, la Empresa Nacional de Teléfonos, se
dividió en la Dirección General de Teléfonos Nacionales y el Proyecto Telefónico Nacional,
instituciones que prestaban los servicios local y departamental por separado, con operaciones
bajo la figura de empresas estatales. El Gobierno de Guatemala efectúa la fusión de estas
empresas, surgiendo la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL), el 16 de
febrero de 1971, gozando de plena autonomía mediante el Decreto 14-71 del Congreso de la
República de Guatemala (Ley Orgánica de GUATEL).2
GUATEL, fue creada como una entidad de carácter estatal, descentralizada, autónoma, con
personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones, con duración indefinida. La finalidad de esta empresa fue prestar servicios de
telecomunicaciones nacionales e internacionales. En el año 1998 se vendió el 95% de sus activos
al consorcio LUCA, S. A. Se inicia un proceso de privatización creando las condiciones para una
apertura hacia una estructura de mercado de libre competencia de acuerdo a lo contemplado
en la nueva Ley General de Telecomunicaciones la que serviría para regular y garantizar la libre
participación y competencia de la iniciativa privada dentro de este mercado.
2
El Decreto 465 crea la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones Internacionales y el Decreto 272
establece normas para el servicio telefónico, los que quedaron derogados al entrar en vigor el Decreto
14-71.
7
entonces COMCEL) lanzó el primer servicio prepago del país, cobrando llamadas salientes y
entrantes. En 1999, Bellsouth Internacional se adjudicó la cuarta licencia para servicios móviles
nacionales, iniciando operaciones en el año 2000. En 2003, el operador salvadoreño Digicel (hoy
parte de Digicel Group) se adjudicó la quinta licencia de servicios móviles en la frecuencia 900
MHz. En el mismo año se adjudicó una sexta licencia de 11 servicios móviles en la frecuencia de
800 MHz a una empresa local sin que esta haya iniciado operaciones. En 2004, con la adquisición
de 10 operaciones de Bellsouth Internacional por parte de Telefónica Internacional, Bellsouth
Guatemala pasó a manos de Telefónica de Guatemala, siendo conocidas desde marzo de 2005
con la marca conjunta MoviStar. En septiembre de 2006, PCS Digital cambio su nombre a Claro
como parte de un proceso de integración de marcas en Centroamérica, emprendido por su
matriz América Móvil. En 2007, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) registró un
incremento de 4.7 millones de nuevos usuarios. (Fuentes, 2009).
En Guatemala en los años noventa del siglo pasado, específicamente en el año 1996, se realizó
una reforma en el subsector de las telecomunicaciones, poniendo fin a una estructura de
mercado de monopolio de la empresa estatal GUATEL3, que fue posteriormente desincorporada,
y, como consecuencia, se abrió un proceso de libre competencia. En los años siguientes,
alrededor de 20 operadores o agentes económicos ingresaron al mercado de las
telecomunicaciones. En la actualidad, el número de operadores se ha reducido
considerablemente a medida que han tenido lugar concentraciones económicas, fusiones,
integraciones, compras y ventas entre dichos operadores, a tal punto, que, en materia de
telefonía móvil, a la fecha, atienden el mercado dos operadores, luego de la reciente fusión de
Movistar y Claro, y la marca Tigo.
Por medio del Decreto 94-96 del año 1996 del Congreso de la República, Ley General de
Telecomunicaciones, se crea el ente regulador de este sector con la figura de Superintendencia
de Telecomunicaciones (SIT); un organismo eminentemente técnico adscrito al Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MICIVI).
3 “En 1971 se fusionaron las empresas Dirección General de Teléfonos, Proyecto Telefónico y Tropical Radio & Telephone Co., para
crear la que en adelante se denominaría Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones GUATEL, con el objetivo de prestar todos
los servicios telefónicos, tanto nacionales como internacionales”. (Urizar, 2005).
8
El MICIVI, es el ente responsable de formular políticas, normar y supervisar al sector de las
telecomunicaciones. La Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), organismo
eminentemente técnico del MICIVI, fue creada en 1996 para regular el sector y aplicar la Ley
General de Telecomunicaciones. Las funciones de la SIT son, entre otras, administrar y supervisar
la explotación del espectro radioeléctrico; administrar el Registro de Telecomunicaciones;
dirimir las controversias entre los operadores surgidas por el acceso a recursos esenciales;
elaborar y administrar el Plan Nacional de Numeración; aplicar las sanciones contempladas en
la ley; y representar a Guatemala como órgano técnico en las reuniones de los organismos
internacionales de telecomunicaciones y en las negociaciones de tratados y convenios
internacionales en materia de telecomunicaciones.
Las principales reformas al marco jurídico de las telecomunicaciones han sido por medio de la
promulgación del Decreto 34-2012 que amplió el plazo del usufructo de las frecuencias
radioeléctricas por cinco años adicionales para un total de 20 años, prorrogables. Además, se
aprobó el Decreto 08-2013, Ley de Equipos Terminales Móviles, con el objeto de disminuir el
robo de estos equipos mediante la creación de una base de datos negativa; y se emitió el Decreto
12-2014 sobre el fortalecimiento de la infraestructura para transmisión de datos, cuyo objeto es
facilitar las autorizaciones para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en el
país.
Este cuerpo normativo establece disposiciones para el fomento de las inversiones y la libre
competencia, así como la protección de los derechos de los usuarios y de las empresas u
operadores que prestan el servicio, teniendo como base el uso racional y eficiente del espectro
radioeléctrico. Permite además la libertad de entrada al mercado, la libertad de integración, del
establecimiento o definición de tarifas y la libertad del uso de tecnologías. Para el efecto, los
operadores deben registrarse, el cual es un trámite rápido y abierto a los interesados que
atiendan los requerimientos establecidos.
9
Es importante mencionar que la Superintendencia de Telecomunicaciones es la encargada de
asignar los derechos de usufructo para las bandas reguladas por medio de concursos públicos,
abiertos a la participación de operadores nacionales y extranjeros. No hay requisitos específicos
para la asignación de estos derechos, y si se presentan varios interesados, se recurre a abrir un
concurso público para su asignación. La duración de los derechos de usufructo es de 20 años
(anteriormente era de 15 años), prorrogable por períodos iguales a solicitud del titular. Además,
estos derechos son nominativos, los cuales pueden ser arrendados o enajenados en su totalidad
o en forma parcial.
En materia tarifaria, existe libertad para establecerlas, salvo en el caso del acceso a los recursos
esenciales. De acuerdo a la Ley General de Telecomunicaciones, las condiciones contractuales y
los precios para la prestación de toda clase de servicios comerciales de telecomunicaciones las
partes contratantes tienen libertad para establecerlas, y no están sujetas a regulación ni
aprobación estatal, salvo en lo que se refiere al acceso a recursos esenciales, lo cual está sujeto
a un procedimiento de resolución de conflictos.
En este marco de referencia, la Ley General de Telecomunicaciones establece las bases para
abrir el mercado a un proceso competitivo en ese sector, aunque contiene pocas disposiciones
para el control y sanción de conductas anticompetitivas. Es por medio de esta norma regulatoria,
que en el país se dio un paso muy importante para la apertura del mercado en la materia y la
modernización de la economía, puesto que permitió en conjunto con la Ley de Inversión
Extranjera, tanto la inversión nacional significativa como la extranjera para el desarrollo del
mercado de las telecomunicaciones, logrando beneficios directos e indirectos para los
consumidores y usuarios; aunque valga indicar, persisten algunas prácticas que restringen la
competencia promovidas por los operadores cuya tendencia es la monopolización. Es por ello
que es necesaria promover y decretar una ley en materia de competencia, para que el mercado
de las telecomunicaciones siga proporcionando al consumidor precios competitivos, estándares
de calidad en el servicio y una mayor diversidad de opciones.
10
V. Disposiciones del marco legal en materia de
Competencia
2. En el año 2006 entra en vigencia para Guatemala el TLC DR-CAFTA (Decreto No. 31-
2005); ese mismo año se decretan las “Reformas legales para la implementación del DR-
CAFTA” que contiene disposiciones en materia de competencia. Esta legislación busca
evaluar la competencia en este sector, y para ello, la Superintendencia de
Telecomunicaciones, debe adoptar una metodología para definir a los “Proveedores
Importantes” para poder imponer obligaciones regulatorias a fin de prevenir prácticas
anticompetitivas.
11
VI. Efectos Favorables de la apertura del mercado de las
telecomunicaciones
Ya para el año 2010, la estructura del mercado en sector de telefonía móvil, se presentó como
se ilustra a continuación:
Grafica 1
TELGUA (Claro)
36%
12
(TELGUA) con su marca CLARO; y Telefónica con su marca MOVISTAR, que conforman una
estructura oligopólica.
Al año 2010, el número de líneas móviles fue de 17.6 millones, de las cuales el 95%
fueron líneas prepago y 5% de crédito. El número de líneas ha tenido el siguiente
comportamiento.
Cuadro 1
Crecimiento de la Telefonía Móvil
(Usuarios en Operación)
al año 2018
1997 64,194
1998 111,445 74
1999 338,490 204
2000 856,831 153
2001 1,146,423 34
2002 1,528,148 33
2003 2,034,777 33
2004 3,168,256 56
2005 4,510,067 42
2006 7,178,745 59
2007 11,897,563 66
2008 14,948,640 26
2009 17,307,459 16
2010 18,067,970 4
2011 19,479,105 8
2012 20,787,080 7
2013 21,716,357 4
2014 16,911,811 -22
2015 18,121,390 7
2016 18,264,520 1
2017 19,986,482 9
2018 20,467,520 2
13
Obsérvese como el ritmo de crecimiento fue manifiestamente acelerado hasta el año
2000, mientras que a partir del año 2001 ese crecimiento si bien fue importante,
presentó un ritmo promedio, hasta el año 2007, de 46%. A partir de ese año, se presentó
una tasa más reducida de crecimiento, mostrando un mercado con mayor cobertura en
el servicio por parte de los tres operadores.
20000000
15000000
10000000
5000000
0
2003
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
años
14
de la telefonía móvil en el país, alcanzado al año 2018 una cantidad de 20,467,520 usuarios en
operación.
Cuadro 2
GUATEMALA
Año 2018
OPERADOR USUARIOS % POR USUARIOS % POR USUARIOS % POR
OPERADOR POSPAGO OPERADOR PREPAGO OPERADOR
Valga indicar que la telefonía móvil está compuesta por usuarios post pago y por usuarios pre
pago, conformando una participación porcentual para el año 2018 de 7% y 93%,
respectivamente. La estructura porcentual por operador, relativamente se mantiene, con alguna
reducida diferencia, tal y como se muestra en la siguiente información.
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La composición de cada operador que atiende a los usuarios en operación de telefonía
móvil, tanto en categoría de post pago (a través de contratos) como de pre pago (por
medio de teléfonos tarjeteros), se expresa en la siguiente gráfica.
Gráfica 3
19%
27%
3,907,101
5,597,527
10,962,892
54%
Las inversiones efectuadas en este sector de las telecomunicaciones han sido muy
importantes para las innovaciones y mejoras tecnológicas, así como de posicionamiento
en el mercado; de esa cuenta la Corporación Multi Inversiones (CMI) efectuó la compra
del 40% de las acciones de la multinacional española Telefónica por un monto de US$500
millones que incluyó la compra de activos en Guatemala, El Salvador, Nicaragua y
Panamá el 30 de abril del año 20134. Más recientemente, se efectuó una concentración
económica entre la operadora de la marca Claro y la marca Telefónica, que se desarrolla
en siguiente ítem.
4
https://www.prensalibre.com/economia/baja-mercado-de-telefonia-en-el-pais/
16
VII. La nueva composición del mercado de telefonía móvil. El
caso más reciente de Concentración5: Claro & Movistar.
Como parte de una Política de Competencia, en muchos países, a nivel mundial, incorporan en
su Ley de Competencia, tanto las prácticas que socavan la libre competencia (acuerdos
horizontales, acuerdos verticales y abuso de la posición dominante), y una disposición de
prevención estructural, que se constituye en una herramienta que adopta el Estado para la
protección de la competencia en los mercados a través del control de las concentraciones
económicas. Este control consiste en una revisión y evaluación previa por parte de la autoridad
en materia de competencia, de las operaciones entre agentes económicos con el propósito de
integrar sus actividades, no importando cuál sea la forma jurídica para hacerlo, pudiendo ser:
una fusión, compraventa de acciones o de activos, etc., es decir tomar el control de otro agente
económico.
5
Se entiende por concentración la fusión, la adquisición del control o cualquier otro acto en virtud del
cual se concentren las sociedades, las asociaciones, las acciones, el capital social, los fideicomisos o los
activos en general, que se realicen entre competidores, proveedores, clientes u otros agentes
económicos, con el objeto o efecto de disminuir, dañar o impedir la competencia o la libre concurrencia,
respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados (art. 16, Ley de
Competencia, Costa Rica)
17
competidores, lo cual es nocivo para una sana competencia, y por ende para el desempeño de
la economía.
Por otra parte, las concentraciones económicas, pueden ofrecer beneficios a los consumidores,
por ejemplo: economías de escala y otras eficiencias, que permiten reducir los costos medios de
producción, mejorar la tecnología (I&D), la calidad de los productos y aumentar la producción.
Bajo esta perspectiva, hay quienes, en su mayoría, están a favor de incorporar en una legislación
marco en materia de competencia, el tema del control previo de las concentraciones; mientras
que otros abogan por no incluirla.
El tema de las concentraciones económicas está incluido en el proyecto de ley que se registra
en el Congreso de la República bajo el número 5074, en espera de ser aprobado. Además, uno
de los compromisos asumidos por el país en el Acuerdo de Asociación entre los países de
Centroamérica y la Unión Europea, en materia de competencia establece los principios que se
debe incluir en una Ley de Competencia, y uno de ellos aborda el tema del control de las
concentraciones económicas. No habiendo honrado ese compromiso a la fecha, en su momento,
habrá que incluir el tema de las concentraciones como parte sustancial de una ley en la materia
para evaluar la conveniencia o no de una determinada concentración económica.
En enero de 2019, fue noticia nacional sobre la compra que hizo América Móvil propietaria de
la marca Claro, de la empresa Telefónica de Guatemala y su marca Movistar. La
Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), al segundo semestre de 2018, informa sobre la
estructura de líneas móviles (ver cuadro 2 y gráfica 3).
En el cuadro 2 por ejemplo, se indica que Telefónica cuenta con el 19% del mercado de usuarios
de telefonía móvil; mientras que Comunicaciones Celulares (marca Tigo), cuenta con el 54%, y
finalmente Telecomunicaciones de Guatemala (marca Claro) cuenta con el 27%. Tomando en
6
Decreto 2-70, Código de Comercio, Capítulo XII. De la Fusión y Transformación de las Sociedades.
Artículos 256-262.
18
cuenta la operación de concentración económica entre Claro y Telefónica, la estructura del
mercado estaría más concentrada, puesto que el nuevo operador contaría con el 46% del
mercado (la suma de 27% y 19%, respectivamente). Antes de la concentración este mercado
estuvo altamente concentrado de acuerdo al IHH7 igual a 4,006. Ahora con la concentración, lo
está aún más, puesto que el IHH pasa a ser de 5,032.
La evolución del mercado de la telefonía móvil, a partir de su apertura en el año 1997 pasó a
convertirse en una estructura de mercado competitiva, hasta convertirse en la actualidad en un
duopolio, cerrando un circuito con tendencia a convertirse en un monopolio privado, de acuerdo
a la información del párrafo anterior y a los incentivos que se generan por parte de los
operadores actuales.
Es por ello que este tipo de concentraciones, dependiendo de los umbrales que se definan en
determinada ley de competencia, habrían sido revisadas y evaluadas por una autoridad de
competencia para su autorización completa, autorización con condiciones o no haberla
permitido por las implicaciones que conlleva para los consumidores.
7
Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), se utiliza como herramienta técnica para evaluar los niveles de
concentración de mercados, basándose en el número de empresas o agentes económicos que operan en
determinado mercado y su capacidad de poder o control en ellos. Mientras más alto es el IHH existe mayor
grado de concentración en el mercado evaluado. Según el Departamento de Justicia (DOJ, por sus siglas
en inglés) de los Estados Unidos, un mercado competitivo debe obtener una puntuación en el IHH de 0 a
1000. Una puntuación mayor a 1800 en el IHH es el resultado de un mercado muy concentrado.
19
La Ley General de Telecomunicaciones contempla importantes aspectos técnicos del
mercado; sin embargo, limita las facultades investigadoras y sancionadoras que el
regulador, la Superintendencia de Telecomunicaciones, debe atender.
TELGUA envió oficio a Protel señalando que de no cancelar la totalidad de las facturas
objeto de la deuda, daría por terminado el contrato, deuda total que todavía no era
líquida y exigible de acuerdo con los términos del contrato. De esa cuenta es que
TELGUA decide dar por terminado el contrato. En este caso, Protel (año 2010) tenía una
participación en el mercado de telefonía fija en 690 líneas de un total de 1,414,271, que
representaba un porcentaje de 4.8%.
20
VIII. Bibliografía
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