1.1 Introducción Los bienes públicos representan una importante falla de mercado, y su tratamiento ha suscitado importantes debates entre los economistas especialistas en teoría del sector público desde que Paul Samuelson escribiera el primer papel al respecto (The Pure Theory of Public Expenditure, 1953).
Para que un bien sea considerado como un bien público puro
es necesario que tenga dos propiedades: debe ser no rival y no excluyente. Estas dos características tienen como consecuencia que el bien en cuestión no sea provisto de manera privada a través de un mecanismo de mercado, razón por la cual usualmente es el Estado el que termina encargándose de la provisión del mismo. A continuación examinaremos en detalle estas dos propiedades especiales de los bienes públicos – una de las cuales tiene como corolario el problema del free-rider o polizón, al que estudiaremos por separado. A su vez, también analizaremos las críticas a la teoría de los bienes públicos puros desarrolladas a partir del trabajo de Samuelson, y las diferentes categorías de bienes públicos impuros que surgieron de dicha crítica. Por último, haremos un breve comentario sobre un tipo particular de bienes públicos, los bienes públicos globales, cuyo estudio es relativamente reciente dentro del campo de la economía del sector público, pero que sin embargo tienen una enorme relevancia a la hora de analizar los problemas más graves que la humanidad deberá enfrentar en las próximas décadas. 1.2 No rivalidad, no exclusión y el problema del polizón
Que un bien sea no rival implica que el consumo de una
persona no impide el consumo de esa misma cantidad por parte de otra(s) persona(s). Dicho de otro modo, el coste marginal de proveer el bien a una persona es nulo o cercano a nulo. Como resultado, impedir o restringir el acceso al bien resulta económicamente ineficiente, ya que el coste de proveer el bien es el mismo sin importar la cantidad de consumidores. Un ejemplo clásico de un bien no rival es la defensa nacional. El coste de mantener un ejército es el mismo sin importar la cantidad de personas que vivan en el territorio. Ahora bien, un bien como las manzanas sí es rival, ya que si uno consume una manzana nadie más puede consumir esa misma manzana, y proveer manzanas a cantidades crecientes de personas tiene un costo asociado. Por otro lado, un bien es considerado no excluyente si resulta imposible (o muy costoso) impedir el acceso a los beneficios derivados de su consumo. Esto quiere decir que no es económicamente rentable evitar que alguien consuma el bien, debido a que los costes asociados a la prohibición son demasiado altos. Como ejemplo de la no exclusión podemos mencionar los servicios que presta un faro a los barcos que pasan por un estrecho: resulta prácticamente imposible discriminar entre barcos para encender o apagar el faro, y además los costes de operar dicho esquema de control son extremadamente altos. Si volvemos a nuestro ejemplo de las manzanas, podemos ver claramente que es muy sencillo excluir a alguien del consumo de las mismas. De esta última característica – la no exclusión – se deriva el llamado problema del free rider o polizón. Dado que no es posible excluir a nadie del consumo del bien, tampoco resulta posible cobrar una tasa de uso. Esto es así debido a que sin importar la tarifa que se cobre por el bien, los consumidores tendrán incentivos a no pagar por su consumo y consumir a costa de otros – es decir, a comportarse como polizones. Como resultado, nadie o casi nadie pagará por el consumo del bien. Esta es la principal razón por la cual el sector privado no tiene incentivos de proveer el bien público y en consecuencia, de no mediar intervención estatal, el bien es provisto de manera subóptima o directamente no es provisto. Los bienes públicos puros cumplen estas dos características, y debido al problema del polizón son casi siempre provistos por parte del Estado, que usualmente no cobra por el suministro del bien, y financia los costos asociados a la provisión a través de impuestos. Como estos impuestos usualmente generan ineficiencias en la economía, las que a su vez llevan a una menor producción de bienes privados, se suele argumentar que la provisión de bienes públicos esta inversamente relacionada con la provisión de bienes privados. Encontrar el nivel “adecuado” de provisión de un bien público es entonces una tarea sumamente importante, pero a la vez extremadamente difícil de realizar.
1.3 Bienes públicos impuros
La noción de bien público puro es desde luego una visión
idealizada de la realidad. En su trabajo de 1977 Equal access vs selective access: a critique of public goods theory el economista estadounidense Kenneth Goldin realizó un análisis exhaustivo de los principales bienes administrados por el Estado, demostrando como en la mayor parte de los casos la exclusión era posible (aunque usualmente muy costosa) y el coste de proveer una unidad adicional del bien distaba de ser cero. Actualmente se considera que son pocos los bienes públicos que cumplen estrictamente las condiciones de no rivalidad y no exclusión. La defensa nacional es uno de los pocos ejemplos que suele mencionarse como un bien público puro. Sin embargo, sí es posible encontrar una gran variedad de bienes que no cumplen totalmente las condiciones de no rivalidad o no exclusión, o que cumplen una de las condiciones pero no la otra. O inclusive es posible que un bien que no cumpla las dos condiciones de bien público puro a nivel nacional lo haga cuando uno se traslada a un nivel de análisis subnacional. Todas estas situaciones corresponden a bienes públicos impuros, y muchas veces la provisión estatal sigue siendo necesaria o deseable. Los bienes que cumplen la condición de no exclusión pero no la de no rivalidad se suelen denominar bienes de uso común, y suelen ser particularmente problemáticos, ya que dado que no puede cobrarse por su uso pero que sin embargo los costos marginales son mayores a cero, suele haber un consumo excesivo del bien. Los recursos pesqueros de un lago o las calles del centro de una ciudad son ejemplos de este tipo de bien. Usualmente el Estado suele regular las actividades en torno a estos bienes, para tratar de evitar el consumo excesivo. Por otro lado, existen bienes que cumplen únicamente la condición de no rivalidad, pero cuyo consumo puede impedirse. Estos bienes son usualmente denominados bienes club o bienes artificialmente escasos. El desarrollo de la teoría concerniente a este tipo de bienes suele ser atribuida al economista norteamericano y premio Nobel de economía James Buchanan, quien escribió el paper de 1965 An economic theory of clubs. En él, Buchanan demuestra que una gran variedad de bienes que dentro de un rango presentan costos marginales nulos pueden ser provistos eficientemente a través de un acuerdo de las partes involucradas en el consumo del mismo, que pagarán una membresía para poder acceder al bien, con el fin de limitar el número de consumidores a un nivel en el que los costos marginales sean iguales o similares a 0. Las instalaciones de un club privado son el ejemplo más corriente de dichos bienes. Otro ejemplo podrían ser los lugares comunes de un edificio (pasillos, hall de entrada, etc.). Es común encontrar bienes que en un cierto intervalo presenten costos marginales nulos, pero que sin embargo sean objeto de un mecanismo de exclusión vía precio. Esto se hace con la finalidad de evitar consumos no necesarios y mantenerse en la zona de costos marginales nulos, ya que la imposición de un precio confronta al consumidor con el costo de su decisión de consumir. Por último, hay varios bienes que pueden no ser públicos en un territorio amplio, como una nación, pero que bien pueden cumplir las características de no rivalidad y no exclusión a nivel local. Estos bienes se denominan bienes públicos locales, y por su naturaleza suelen ser provistos eficientemente por una autoridad supranacional. El alumbrado público constituye un ejemplo muy claro de este tipo de bienes. Un poste de luz que ilumine la esquina de Córdoba y Junín excluye a todas las personas que no pasen por la zona de sus beneficios, pero sin embargo cualquier persona que pase por la zona no puede ser excluida de los mismos. Por otra parte, también es posible que un bien cumpla las características de un bien público en ciertas localidades, pero no en otras. Los servicios de los bomberos son un ejemplo de esto. Mientras que su consumo es excluible en localidades rurales de muy baja densidad poblacional (a través de tarifas de cobertura), resulta imposible o extremadamente costoso realizar una exclusión en ciudades densamente pobladas, debido a la naturaleza expansiva del fuego (los bomberos deberían apagar un incendio de una persona no asegurada por temor a que el fuego se expanda a las casas de las personas aseguradas). 1.4 Bienes públicos globales En años recientes ha habido un creciente interés en el estudio de un tipo particular de bienes públicos: los bienes públicos globales. El término fue acuñado por la economista alemana Inge Kaul, y desarrollado ampliamente en el libro Global Public Goods: international cooperation in the 21st century, publicado en 1999. En dicho trabajo se los define como bienes que, además de tener las dos características clásicas de los bienes públicos – no exclusión y no rivalidad -, se encuentran disponibles en mayor o menor medida de manera global. El ejemplo más evidente de este tipo de bienes es la solución a problemas como el calentamiento global, o la conflictividad militar. Los beneficios de solucionar estos problemas se reparten de manera igual para todos los habitantes del planeta, y no es posible excluir a nadie de los mismos. El desafío adicional que presentan los bienes públicos globales es que frente a ellos no solo los individuos tienen incentivos a comportarse como polizones, sino también los estados nacionales. Esto se debe a que a nivel global ningún Estado tiene el mismo poder coercitivo que un Estado individual posee dentro de sus fronteras. A raíz de esto, ninguna administración nacional puede ni proveer los bienes públicos globales, ni recaudar los impuestos globales necesarios para financiarlos. Por lo tanto, los estados nacionales terminan replicando a nivel global el comportamiento que los individuos tienen a nivel nacional. Esto permite explicar por qué los problemas más graves del siglo XXI son también los más difíciles de resolver. En un mundo crecientemente globalizado, la cantidad de bienes públicos globales solo puede aumentar, con lo cual encontrar soluciones a los problemas vinculados a dichos bienes es de capital importancia para el futuro de la humanidad. 2.Externalidades
2.1 Introducción En la sección anterior hemos hablado extensamente sobre como el Estado usualmente se encarga de proveer los bienes públicos. Sin embargo, el estado provee también un montón de otros bienes, que si son rivales y excluyentes, como por ejemplo la Salud o la Educación. Existen varias razones por las cuales esto es así, pero uno de los motivos frecuentemente esgrimidos es que en la provisión de Salud o Educación se genera beneficios sociales que no son tenidos en cuenta por el productor privado. A su vez existen varias situaciones en las que se produce el fenómeno inverso: el productor de una fábrica de aceite industrial que vierte sus residuos al río no tiene en cuenta a la hora de definir el nivel de producción los perjuicios sociales que genera. Estos son distintos ejemplos de externalidades económicas. Una externalidad ocurre cuando por el resultado de una acción de uno o más individuos se produce un costo o un beneficio que afecta a terceros que no participaron de dicha acción. Cuando el accionar produce un costo en terceros, se dice que se ha producido una externalidad negativa, mientras que cuando se produce un beneficio para terceros, el resultado es una externalidad positiva. En las siguientes secciones estudiaremos ambos tipos de externalidades, analizando que consecuencias tienen y de que maneras se las puede solucionar, tanto privada como públicamente.
2.2 Externalidades positivas y negativas
Siempre que una persona o empresa realice una acción que afecte a terceros, los cuales no pagan ni son pagados por dicha acción, estamos en presencia de una externalidad. Las externalidades son un fallo de mercado muy importante, y es usual que ante la presencia de una externalidad muy grande el mercado se vea severamente afectado en su asignación de recursos, ya que la producción de bienes será excesiva (en el caso de las externalidades negativas) o insuficiente (en el caso de las positivas) respecto al equilibrio eficiente. El principal motivo de esta ineficiencia radica en la diferencia entre costes individuales y costes sociales, lo que se puede observar en las Figuras 1.a y 1.b. Frente a una externalidad negativa, tal como el caso de la fábrica de aceite que vierte sus deshechos al río, el coste individual del productor es menor al coste social. En términos concretos, a la hora de producir, el fabricante únicamente ve los costes directos de materia prima y mano de obra. Pero hay un tercer coste (la contaminación del río) que el productor no ve, ya que recae sobre los habitantes de las orillas del río. Por lo tanto, el conjunto de la sociedad Productor- Habitantes del río tiene los costes asociados tanto a la contaminación como a la materia prima y la mano de obra, mientras que el coste individual del productor solo incluye a los últimos dos factores. Por otro lado, en las externalidades positivas el beneficio individual es menor que el beneficio social (o bien que el coste individual es mayor que el coste social). Un ejemplo clásico de este tipo de externalidades es el caso del apicultor y el productor de manzanas. Las abejas necesitan del polen de las flores de los manzaneros. Por lo tanto, el productor de manzanas está beneficiando al apicultor sin quererlo. Por otra parte, el productor de manzanas necesita abejas para que polinicen sus flores. Aquí también el apicultor está beneficiando al productor de manzanas sin quererlo. En ambos casos, los beneficios individuales que recibe el productor por su actividad son menores a los beneficios sociales que su actividad genera dentro de la sociedad apicultor-productor de manzanas. Si tomamos esta diferencia entre costes sociales y costes privados como definición fundamental de externalidad, podemos ver claramente que los bienes públicos constituyen en realidad un caso extremo de externalidad: el coste privado del consumo de un bien público es nulo, por lo cual todo el costo de dichos bienes es de carácter social.
Figuras 1.a (izquierda) y 1.b (derecha)
Cuando el costo privado marginal supera al costo social marginal, estamos en presencia de una externalidad positiva; cuando el costo privado marginal es menor que el costo social marginal, nos encontramos ante una externalidad negativa.
2.3 Soluciones privadas: internalización y el teorema de Coase
Existen algunas circunstancias en las cuales el accionar de los mercados privados puede resolver externalidades, sin recurrir a la mediación del Estado. En esta oportunidad estudiaremos dos de estas posibilidades: la internalización de las externalidades y el teorema de Coase. Es posible que una externalidad pueda solucionarse por medio de la formación de unidades productivas lo suficientemente grandes como para incorporar el coste (o beneficio) de la externalidad dentro de las mismas. De este modo la externalidad es internalizada, y el productor de la nueva unidad productiva expandida podrá encontrar el nivel óptimo de producción teniendo en cuenta los nuevos costes internalizados. Para ilustrar mejor este mecanismo, supongamos el caso de una empresa productora de cueros que vierte sus solventes en un lago. En dicho lago opera una pesquera, cuya producción se ve afectada por el nivel de contaminación existente en el lago. Si ambas empresas operan por separado, se genera una externalidad, ya que la fábrica de cueros no tiene en cuenta el coste que cada unidad adicional de cuero impone sobre la pesquera. Sin embargo, si la fábrica y la pesquera decidieran fusionarse, la nueva empresa fusionada podrá definir el nivel de cueros (y contaminación) necesario para maximizar conjuntamente las producciones de cuero y pescados. La externalidad ha sido internalizada. La otra posibilidad de solucionar una externalidad de manera privada que analizaremos fue desarrollada por el economista estadounidense y premio Nobel de economía Ronald Coase, en su paper de 1960 The problem of social cost. En este trabajo se expone el posteriormente llamado “Teorema de Coase”, que sostiene que una externalidad siempre podrá ser resuelta entre privados si no existen costos de transacción entre las partes y los derechos de propiedad sobre los activos que se vean afectados por la externalidad sean debidamente asignados. Esta solución será alcanzada sin importar a quien sean asignados los derechos, ya que los agentes intercambiarán esos derechos del modo más eficiente. Veámoslo a través de un ejemplo: supongamos el caso de una planta de energía a carbón que contamina el aire de un pueblo cercano. Si un juez determina cuál de las dos partes involucradas (la planta de carbón o el pueblo) tiene los derechos de propiedad sobre el aire, ambas partes podrán alcanzar un equilibrio eficiente. Observemos como este equilibrio es alcanzado sin importar a quien sea asignado el derecho de propiedad del aire. Asumiremos que existe un nivel intermedio de polución que es eficiente, en el que se maximiza el bienestar conjunto de la planta eléctrica, los consumidores de energía y los habitantes del pueblo. Si los derechos de propiedad son asignados al pueblo, la planta eléctrica puede pagar a los habitantes del pueblo una suma tal que sea mayor o igual al daño ocasionado por la contaminación, y así producir en el nivel eficiente. Del mismo modo, frente a un fallo favorable para la empresa, los habitantes del pueblo pueden pagarle a la misma para que reduzca sus emisiones hasta el nivel económicamente eficiente. La gran crítica que recibe este teorema, incluso esbozada por el propio Coase, es que los costes de transacción entre privados rara vez son nulos, por lo cual en muchas circunstancias resulta imposible llegar a una solución privada del tipo anteriormente descripta.
2.4 Soluciones públicas: impuestos pigouvianos y regulación
Existen muchas situaciones en las cuales los agentes privados no pueden alcanzar un resultado eficiente en presencia de externalidades. Varios son los motivos por los cuales ocurre esto. Primeramente, se puede argumentar que varias externalidades implican la provisión de un bien público (como el aire o el agua), por lo que varios de los problemas para la provisión de bienes públicos mencionados anteriormente también se aplican para la resolución de externalidades. Además, los problemas de información asimétrica y de costes de transacción elevados llevan a que existan agentes privados que puedan usar las ventajas informativas o económico-jurídicas que poseen para maximizar su beneficio individual, dejando sin resolver las externalidades. En consecuencia, por estos y otros motivos, la intervención estatal puede resultar necesaria para lograr un resultado eficiente. Muchos son los métodos que el Estado tiene para intentar resolver una externalidad; en esta oportunidad analizaremos uno de estos métodos, el impuesto pigouviano (nombrado así en honor al economista británico Arthur Pigou), además de realizar algunos comentarios complementarios sobre la regulación directa de los mercados con externalidades. La solución más sencilla que el Estado puede implementar para solucionar una externalidad es introducir un impuesto pigouviano. Dado que el principal problema que lleva a la existencia de externalidades es la diferencia existente entre el costo individual del productor de la externalidad y el costo social, si el estado cobra al productor un impuesto igual a esa diferencia entre costos, estará alineando los intereses individuales y sociales. El productor y los consumidores verán entonces el verdadero costo de sus acciones, y la externalidad quedará internalizada vía impuestos. Existen sin embargo algunos problemas respecto a esta solución. Usualmente no resulta tan fácil medir el valor de la externalidad, ni la diferencia entre los costes individuales y sociales. Pero incluso en los casos en los que estos valores pueden estimarse con un buen grado de aproximación, persiste la dificultad de que la administración de un sistema de impuestos conlleva un costo, y muchas veces el tamaño de la externalidad generada no justifica la incursión en dicho costo administrativo. El otro aspecto que abarcaremos en este curso es el de la regulación de un mercado afectado por externalidades. La cuestión de la regulación de mercados ya fue tratado en clases anteriores, pero en el caso de las externalidades existe un aspecto particular que mencionaremos brevemente: la dicotomía entre la regulación por resultados y la regulación por factores. Frente a una externalidad, la autoridad estatal puede elegir regular directamente el mercado. Sin embargo debe elegir si regulará el resultado final (la generación de la externalidad) o los medios para llegar a este resultado. Si tomamos el ejemplo de una planta generadora de energía eléctrica, la regulación por resultados implicaría imponer a la planta un límite de emisión de contaminantes, mientras que la regulación por factores sería equivalente a hacer obligatoria la introducción de un filtro en las chimeneas, a modo de disminuir las emisiones. Si bien la diferencia parece sutil, las implicaciones económicas son de gran magnitud. La imposición de una regulación por resultados lleva a que la empresa busque el modo más eficiente de reducir sus emisiones, lo cual incentiva la innovación tecnológica. La regulación por factores, por otro lado, pone el foco en el lugar equivocado. Esto se debe a que, dado que la empresa deberá colocar el filtro de una u otra manera, ésta buscará minimizar el costo del mismo, por lo cual la innovación de la empresa apuntará hacia ese objetivo. Sin embargo, la regulación por factores tiene la ventaja de que es más fácil de observar que la regulación por resultados, por lo cual usualmente conlleva menores costos para el Estado.
2.5 Un comentario final sobre las externalidades y el nivel óptimo
de contaminación El problema de las externalidades (particularmente las externalidades negativas) genera pasiones encontradas. Durante toda esta segunda parte estuvimos analizando distintos ejemplos de métodos por medio de los cuales podían resolverse las externalidades. Planteamos por qué la contaminación de un lago, un río o el aire podían ser un problema desde el punto de vista económico y ensayamos soluciones que llevaran a un equilibrio eficiente. Es importante destacar que ese equilibrio eficiente implica necesariamente algún tipo de contaminación. El objetivo de la resolución de externalidades es encontrar el punto en el cual una unidad adicional de contaminación genera una desutilidad social igual al coste social de evitar la producción de esa unidad adicional de contaminación. En ese punto el mercado estará funcionando eficientemente, y habremos llegado al nivel óptimo de contaminación. Si bien resulta tentador argumentar que la contaminación debe eliminarse totalmente, es importante observar las consecuencias generales de dicha afirmación: los costes de llegar a un nivel nulo de contaminación serán usualmente muy grandes y es muy probable que la sociedad no esté dispuesta a incurrir en ellos, puesto que implicaría desatender otras necesidades humanas. Bibliografía
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Externalities”, American Economic Review, 62, pp. 307-322 Buchanan, J. (1965), “An Economic Theory of Clubs”, Economica, 32, pp. 1- 14. Coase, R. (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, 3, pp. 1-44 Goldin, K. (1977), “Equal Access vs Selective Access: a Critique of Public Goods Theory” en Cowen, T. (Ed.) (1992), Public Goods & Market Failures, A Critical Examination, George Mason University Press, New Brunswick, 2nd Ed. Kaul, I., Gruberg, I. y Stern, M. (eds.) (1999), Global Public Goods: International Cooperation in the 21st Century, Oxford University Press, New York Samuelson, P. (1954), “The Pure Theory of Public Expenditure”, Review of Economics and Statistics, 36, pp. 350-356 Stiglitz, J. (2000), La Economía del Sector Público, Antoni Bosch, Barcelona, 3ra Ed. Tiebout, C. (1956), “A Pure Theory of Local Expenditure”, Journal of Political Economy, 64, 1956, pp. 416-424 Varian, H. (2010), Intermediate Economics: a Modern Approach, W.W. Norton & Company Inc., New York, 9th Ed.
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