Está en la página 1de 528

RÉGIMEN

DE
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549
Decreto reglamentario 1759/72,
texto ordenado 1991 segtln reformas
introducidas por decreto 1883/91

Con remisi6n al texto constitucional de 1994


Revisado y comentado por:
TOMASHUTCHINSON

10" edici6rt actualizada y ampliada

ASTREA
- -
BUENOS AIRES BOGOTA PORTO ALEGRE
20 17
Hutchinson, Tomás
Régimen de procedimientos administrativos / Tomas Hutchinson
loaed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Astrea, 201 7.
520 p.; 23 x 16 cm.

ISBN 978-987-706-1 75-b

1. Derecho Procesal Administrativo. 1. Titulo


CDD 347.05

l a edición, marzo 1992.


la reimpresión, diciembre 1992.
2" edición, 1994.
3" edición, 1995.
4" edición, 1997.
la reimpresión, 1998.
5" edición, 2000.
6" edición, 2002.
7" edición, 2003.
8" edición, 2006.
9" edición, 201 0.
10" edición, 2017.

O EDITORIAL ASTREA SRL


Lavalle 1208 - (C1048AAF) Ciudad de Buenos Aires
(54-1 1) 4382- 1880 - 0800-345-ASTREA (278732)
www.astrea.com.ar - editorial@astrea.com.ar

La edicibn de esta obra se realizb en EDITORIAL ASTREA,y fue impresa


en su taller, Berón de Astrada 2433, Ciudad de Buenos Aires, en la primera
quincena de abril de 2017

Queda hecho el depbsito que previene la ley 11.723


IMPRESO E N L A A R G E N T I N A
Al ~aecuerdode mi amigo
Carlos A lfredo Voukelatos,
compañero de las ilusiones en la adolescencia
y de las alegrías y frustraciones en la adultez.

Al recuerdo
de Carlos Alberto Gualterio Kunzinann,
compañero del secundario y querido amigo,
con quien compartí estudios universitarios
y la esperanza de ayudar en la lucha
por el derecho, que él llevó a cabo
dignamente desde el ejercicio profesional.

A Beatriz.
Parece mentira, pero inicio el prefacio de la idécima edicibn! de
esta obra, la que, allá por los arios 90, me negaba a comenzar a pesar
de las reiteradas sugerencias de Alfredo Depalma. Finalmente me de-
cidí y las diez ediciones más algunas reimpresiones me obligan a re-
conocer que la intuición de editor de Alfredo era certera, por eso mi
agradecimiento hacia él y las felicitaciones por esa expertice que tenía
como editor de raza que era.
El tiempo tiene una facultad destructora; estoy en aquella edad
en la que se tornan efímeras e inconsistentes nuestras aspiraciones,
nuestros destinos y aun nuestras identificaciones. Pero más allá de
esta interpretación realista (más que pesimista), más allá de la nos-
talgia que me inunda al actualizar esta "obra", más allá de la descom-
posición social que refleja nuestra sociedad, que se demuestra en la
pérdida y supresión de los valores (morales, religiosos, cívicos.. .), lo
que lleva a la reducción del orden social: las leyes y normas no pue-
den garantizar una regulación social. Hace tiempo decíamos, en unas
Jornadas que se realizaron en Madrid1 que, entre nosotros, la ley no
era una regla de conducta general y obligatoria, sino una "sugeren-
cia". Ya explicitó la cuestión ese gran jurista que fue Carlos Nino
en su obra Un país al margen de la 2 q (1992).
¿Por qué entocnes insisto en tratar de explicar la ley nacional de
procedimiento administrativo, si sé que, como ocurre con otras tan-
tas normas, trata de eludírsela cuando no conviene en el caso? La
respuesta quizás podría darla un psicólogo, porque es parte de una
conducta reiterada. Hace 46 años que enseño en distintas universi-

Jornadas sobre "El Derecho administrativo ante el nuevo siglo", en el Congreso


Internacional con ocasihn del cincuentenario de la Revista de Administracibn Pública
(Madridn 2 113100).
dades (desde 1971 en la UBA) y sé que la relación con la realidad
de lo que ensefio es mera coincidencia. ¿Por qué iba a romper esta
tradición ahora? Si alguno quisiera sugerirme que debiera analizar-
me por padecer estas circunstancias que relato, quisirea decirle que
hace más de 50 afios que me analizo, todas las tardes a eso de las 7
p.m. con Johnny (con Johnny Walker), y tan mal no me ha ido.
Por esas cosas de la vida, empiezo a escribir este prefacio fuera
del lugar de mi residencia, pues desde la editorial me lo piden insis-
tentemente. Por ello lo hago, a regañadientes, mientras descanso en
un lugar de paso hacia una Jornadas de Derecho Administrativo que
se realizarán en Reggio Calabria. En este caso, me cuesta mucho
más empezar porque el lugar, paradisíaco2,juega en contra de sentar-
se a garabatear unas frases referidas a un libro que intenta explicar
el procedimiento administrativo nacional. Recuerdo ahora que, cuan-
do escribí algunos de los prefacios de ediciones anteriores, también
me encontraba ante paisajes paradisíacos (en ese entonces en distin-
tos lugares de la isla de Tierra del Fuego, donde residía) y si bien el
entorno de ese sur patagónico es muy distinto al de esta costa amal-
fitana, desde el lugar que escribo -uno de los jardines-terrazas de
este precioso lugar, al igual que en algunos de esos lugares surefios
que frecuentaba- siento ese sentimiento de alivio, de desahogo y de
libertad absoluta que se experimenta, en este caso mirando ese mar
azul-cobalto del golfo de Salerno.
El lector (espero sea más de uno, y el editor reza para que así
sea) comprenderá lo difícil que es dejar de mirar este paisaje (hasta
el fin de los tiempos nadie apreciará esta vista con mis ojos, y quie-
ro aprovechar hasta el límite esa oportunidad) para presentar este li-
bro que se refiere al prosaico procedimiento administrativo.
Quizás usted piense que, después de terminar de escribir el con-
tenido de este libro, he aprovechado para gastar el "adelanto" que el
editor me ha dado para tentarme a realizar esta modesta contribución
doctrinaria. Está en un error, Pensar así es no conocer a los edi-
tores. Con suerte y viento a favor tendré unos (pocos) libros para
regalar, porque uno se entera que la venta no anda bien; por las foto-
copias; por lo mal que anda la economía y todas las otras explica-
ciones que tienen estudiadas para demorar el pago correspondiente.

Estoy en la costa amalfitana, por encima de Conca dei Marini en los acantilados
de las famosas Montañas Lattari (entre Positano y Amalfi), en lo que fue el Monasterio de
Santa Rosa (construido a fines del siglo XVII) ocupado entonces por Ias monjas de Santa
Rosa.
iY vaya si las han estudiado que después de escucharlos hasta uno
se va contento!
También puede creerse que cada vez que termino de escribir una
edición termino tan agotado de haber pensado cada explicación que
debo descansar. Ello en parte es verdad, porque en realidad vivo
cansado de explicar cuestiones jurídicas plasmadas en las normas que
no se aplican en realidad, pero este ha sido mi sino. Porque como
dije antes, entre nosotros las normas son una sugerencia: me sugie-
ren que haga algo pero si no lo hago no me pasa nada; por el con-
trario, quizás, con el tiempo, me vaya mejor si no la cumplo. Un
ejemplo lo constituyen los sucesivos "blanqueos", y podría seguir
con más ejemplos cotidianos.
Son tiempos de decadencias imperiales y de desencantos políti-
cos, de dualismos maniqueos y de humanismos pelagianos. De sec-
tarismo~donatistas y de escepticismos académicos; tiempo de muchos
ruidos y de pocos silencios. De muchas prisas y de poca interiori-
dad; de muchas instancias confusas y de pocas referencias trascen-
dentes, Es el tiempo de una gran crisis económica mundial y de la
sonora ruptura de una burbuja, aquella en que estaba envuelta la ilu-
sión de una vida a todo consumo, rodeada de seguridades, acolchada
en la creencia de que la globalización traía inexorablemente el pro-
greso económico y el desarrollo tecnolbgico, y que ello mejoraría el
bienestar de todos. Pero parece que ese bienestar solo ha alcanzado
a los "mercaderes" y muchos ya han comenzado a reaccionar contra
esa globalizaci6n3.
Respecto de la jurisdicción, se han creado organismos jurisdic-
cionales supranacionales en virtud de organizaciones de carácter ge-
nérico (como las organizaciones regionales, tipo Unión E ~ r o p e a ) y~ ,
también de las resultantes de tratados de contenido particular, tal como
puede ser la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto

3 Es paradbjico que quienes han manejado sucesivamente el comercio mundial


desde la derrota de Napolebn hasta ahora (Reino Unido y Estados Unidos de America)
hayan sido en este tiempo (brait y Trump mediantes) quienes se han alzado contra ella.
Se ha constituido el Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea, con sede en Lu-
xemburgo. De igual manera en el ámbito del Mercosur y de otras comunidades regiona-
les también funcionan tribunales de justicia con diferentes competencias. En la actuali-
dad, el Sistema de Solucibn de Coritroversias del Mercosur se encuentra regulado en el
Protocolo de Olivos (PO}, firmado el 18 de febrero de 2002 y vigente desde el lo de
enero de 2004; en el Pacto Andino, el Tribunal de Justicia Andino (con sede en Quito,
órgano jurisdiccional creado en 1996, entrando en funciones en 1999 y reformado en
2001}, entre otros.
de San José de Costa Rica, suscripto el 22 de noviembre de 196g5),
en cuyo cap. VI11 se instituye la Corte Interamericana de Derechos
Humanos6. Me demoré en entregar este prefacio, pero no hay mal
que por bien no venga, pues recientemente nuestra Corte nacional,
por mayorla, ha dictado un fallo sefiero 4 o n un lúcido voto del juez
Rosatti- señalando que la Corte Interamericana no debe ser una cuar-
ta instancia7.
Cabe reconocer que, en lo que hace al procedimiento adminis-
trativo, la cuestión tiene un matiz especial. Los mismo problemas
aparecen en varios países y son abordados y resueltos con soluciones
paralelas. Ha aparecido una especie de ius commune que viene de
influencias recíprocas que, en el caso de América del Sur, provienen
de la clara influencia de la ley espaiiola de 195a8.
El libro cuyo prefacio el lector está leyendo ahora, trata, obvia-
mente, de la ley de procedimientos administrativo nacional. Como
dije en la primera edición (1991) es una especie de Manual de la ley
nacional de procedimientos administrativos; a partir de esa edición,
en las siguientes lo que hice fue una actualización de la obra. No
ocurre lo mismo en esta, que tiene varios cambios -y no solo en el

5 Incorporado en la legislacion argentina por la ley 23.054 del 19 de marzo de


1984 y posteriormente incluido como "pactos constitucionales" en la reforma de la Cons-
titución de 1994, en su art. 75, inc. 22. De los países de la regi6n (Norte y Sudaméri-
ca) muy pocos no lo ratificaron (Antigua y Barbuda, Bahamas, Belice, Canada, Estados
Unidos, Guyana, St. Kitts y Nevis, Santa Lucía y St. Vincent y Grenadines).
6 En Argentina se debatía si la Corte Interarnericana de Derechos Humanos era o
no una instancia superior a la de la Corte Suprema de Justicia de la Nacibn, lo que ha
sido analizado con precisas referencias a la doctrina nacional, a los fallos de la Corte Su-
prema de Justicia y a los de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos. Ver
Badeni, Gregario, La Corte Interam~ricanade Derechos Humanos como insfanclajuris-
diccional superior de la Corre Suprema de Justicia, "Anticipo de Anales", d o LIV, Se-
gunda Época, no 47, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Ai-
res, jul. 2009.
CSJN, "Fontevecchia y otros clRepublica Argentina". Rosatti reivindicó el mar-
gen de apreciación nacional de la Corte Suprema en la aplicación de las decisiones inter-
nacionales. En un contexto de "dihlogo jurispnidencial" que maximice la vigencia de
los derechos en juego sin afectar la institucionalidad, la Corte IDH es la máxima intér-
prete de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (llamada Pacto de San Jost
de Costa Rica) y la Corte Suprema de Justicia de la Nación es la máxima intdrprete de la
Constitucidn nacional, por lo que hay que lograr que sus criterios +n cada caso concre-
to- se complementen y no colisionen.
8 Tal como lo dije en "La posibilidad de unificación del procedimiento administra-
tivo en Amkrica Latina", en La justicia administraíiva en la actualidad, JA, 2009-1-1 125.
tamaño-, pues he hecho modificaciones en la manera de abordar la
temática. No hay un cambio sustancial, pero sí importante, de la obra.
Efectúo un análisis de las normas de la ley y de su reglamentación
(decxs. 1759172 y 1883191 y otros más especiales) con la exhausti-
vidad que el formato de la obra lo permite. He tratado de que sea
un libro práctico y útil al operador jurídico y al estudiante que debe
abordar la materia. Si lo consigo estaré satisfecho.
Prefacio a la décima edición .....................,,,..,,..,,..,,,.,,,. ,,. ,,,..,,. VI1

1. Proceso y procedimiento. a) La diversa naturaleza de los fi-


nes a alcanzar. b) La distinta posición que ocupan los órganos
intewinientes. c) El momento en que se efectivizan las actua-
ciones. d) La diferente posición en el plano material. 2.
Concepto, naturaleza y finalidad del procedimiento. 3. Con-
ceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciaIes y
administrativas. 5. Relación entre el procedimiento y su obje-
to, 6. Origen del procedimiento administrativo, 7. Orige-
nes del procedimiento administrativo en el orden nacional. 8.
Ley nacional de procedimientos. Finalidad. 9. Ley "bási-
ca". 10. Tipos de procedimientos. a) Procedimiento técnico.
b) Procedimiento de gestión. c) Procedimiento de impugna-
ción. d) Procedimiento sancionador. e) Procedimiento de eje-
cución. 11. Diferencias en el procedimiento que justifican la
precedente clasificación. a) Iniciación. b) Curso del proce-
dimiento. 12. Principios del procedimiento administrativo. a)
Cuestión común. b) Los principios generales del procedimien-
to. c) Garantías sustantivas. 1) Pricipio de igualdad. 2) Prin-
cipio de legalidad Cjuridicidad) objetiva. 3) Principio de defen-
sa. 4 ) Principio de razonabilidad o justicia. d) Garantías
adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impul-
sión de oficio. 3) Principio de instrucción. 4) Principio de ver-
dad material. 5) Participación. 6) Debido proceso adjetivo. 7)
Contradicción. 8) Imparcialidad. 9) Audiencia pública. 10)
Otros principios. 13. El procedimiento administrativo como
garantía .........................,................................. 1
XIV ~ N D I C EGENERAL

LEY 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artículo 1" [AMBITO


DE APLICACION. REQUISITOS GENERALES: KM-
PULSION E INSTRUCCIdN DE OFICIO. CELERIDAD, ECONOMfA, SENCI-
LLEZ Y EFICACIA EN LOS TRAMITES. INFORMALISMO. D ~ AYSHORAS
HABILES. LOS PLAZOS. INTERPOSICI~N DE RECURSOS FUERA DE
PLAZOS. I N T E R R U P C I ~DE
N PLAZOS POR A R T I C U L A C I ~ NDE RECUR-
SOS. P ~ R D I DDE A DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO. CADU-
CIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS. DEBIDO PROCESO ADJETIVO. DE-
RECHO A SER OfDO. DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS.
DERECHO A U N A D E C I S I ~ NFUNDADA] - 1 . La ley nacional de
procedimientos administrativos. 2. Ámbito de aplicación. In-
clusiones. 3. Exclusiones. 4. Principios del procedimiento
receptados expresamente en la noma. 5. El tiempo en los
actos procedimentales. Importancia. a) Días y horas hábi-
les. b) Plazos. c) No perentoriedad. d) Obligatoriedad. e)
Preclusión. f) Cómputo del plazo. g) Razonabilidad de los
plazos en el trámite. h) Plazo general. i) Prórroga. j) Znte-
rrupción. k) Suspensión. 1) La distinción entre suspensión e
interrupción. m) Suspensiíin o interrupción sine die. n) Ac-
tuaciones que no impiden el curso de la prescripción. 6.
Denuncia de ilegitimidad. 7. Pérdida del derecho dejado de
usar en plazo. 8) Caducidad del procedimiento administrati-
vo. a) Concepto. b) Fundamentos y presupuestos. c) Efec-
tos. d) Excepciones. e) Casos en los que puede haber cadu-
cidad del procedimiento administrativo. 9. Debido proceso
adjetivo. a) Derecho a ser oído. b) Derecho a ofrecer y pro-
ducir prueba. c) Derecho a una decisión fundada. d) La tu-
tela administrativa efectiva ....................................................
Ar#. 2" [PROCEDIMIENTOSESPECIALESEXCLUIDOS. PAULATINAADAP-
TACIÓN DE LOS REGfMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.
ACTUACIONES
RESERVADAS O SECRETAS] - 1. Tramitaciones espe-
ciales. 2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. 3.
Procedimiento administrativo en organismos militares, de defen-
sa y seguridad. 4. Supletoriedad. 5. Analogía. 6. Ac tua-
ciones reservadas y secretas. 7. El decreto 9101172. 8. Los
decretos 722196 y 1 155197 .....................................................
INDICE GENERAL

COMPETENCIA DEL ÓRGANO

Art. 3"- 1 . Concepto. a) Como uno de los aspectos fundamen-


tales de la organización administrativa. b) Desde el punto de
vista del procedimiento administrativo, c) Como uno de los
requisitos esenciales de acto administrativo (art. 7 O , LNPA).
2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de competencia. a)
La especialización. b) El orden jerárquico. 4. Criterios para
determinar la competencia. 5. Clasificación de la compe-
tencia. a) Criterio material. b) Por el territorio. c) Criterio
funcional. d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competen-
cia. a) Obligatoriedad. b) Improrrogabilidad. c) No exi-
gencia de ley expresa. d) Es de orden publico. e) Es objeti-
va. f) Es irrenunciable. 7. Momento para determinar la
competencia. 8. Transferencia. 9. Delegación orgánica.
a) Subdelegaci6n. b) Delegación de firma. 1O. Sustitución.
1 1. Avocación. 12. Características de estas técnicas ......... 64
Art. 4" [CUESTIONES DE COMPETENCIA] - 1 . Consideraciones ge-
nerales. 2. Relaciones interorgánicas, 3. Relaciones inter-
administrativas. a) Concepto. b) Regimen jurídico. c) Con-
flicto entre personas públicas estatales pertenecientes a una
misma esfera de gobierno. d) Conflicto entre personas públi-
cas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno ..... 7 1
Art. 5" [CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] - 1. Generalidades.
2. Declinatoria e inhibitoria. 3. Oportunidad para plantear
la cuestión de competencia ................................................. 75
Art. 6' [ R E C U S A CYI ~E XNC U S A C I ~ NDE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS]
1. Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusacibn. 3.
Recusación. 4. Distintas clases de recusación. a) Recusación
sin causa. Improcedencia en el procedimiento administrativo.
b) Recusación con causa. 5. Deber del agente recusado de
informar sobre las causas alegadas. 6. Decisión ................. 77

REQUISITOS ESENCIALES
DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Art. 7" [COMPETENCIA,


CAUSA.OBJETO.PROCEDIMIENTOS. Mu-
nvAcI6N. FINALIDAD]
- 1. Preliminar. 2. ¿Concepto orgh-
XVI ~ N D I C EGENERAL

nico o relacionado con la función ejercida? 3. El régimen


del acto es una cuestión sustantiva. 4. Distinción entre los
distintos actos que implican prerrogativas de la Administra-
ción. 5. Actos administrativos y actos privados de la Ad-
ministración. 6. Hechos administrativos. 7. Operaciones
materiales. 8. Distinción entre hechos, operaciones materia-
les y actos administrativos. 9. Importancia de la distinción
entre actos y hechos administrativos. 10. Definición del
acto administrativo. a) El amplio. b) El intermedio. c) El
restringido. 1 1. Requisitos del acto. 12) Enumeración de
los requisitos esenciales del acto administrativo. A) Compe-
tencia. b) Causa. c) Objeto. d) Procedimientos. e) Mo-
tivación. f) Finalidad. 13. Contratos ..............................
Art. 8" [FORMA]- l . Concepto. 2. Requisitos. 3. Trascen-
dencia. 4. Clasificación. 5. Las nuevas tecnologías. 6.
Actos manifestados por otros medios. a) Acto implícito.
b) Las operaciones materiales de ejecución 110
Art. 9" [VIASDE HECHO] - 1. Preliminar. 2. Vía de hecho y
vía de derecho. 3. Vías de hecho administrativas. 4. Pre-
supuestos de las vías de hecho. a) Comportamiento mate-
rial. b) Irregularidad en dicho comportamiento. c) Irregu-
laridad en el acto administrativo. d) Atentado o lesión de
una libertad pública o del derecho de propiedad. 5. Conse-
cuencias de la vía de hecho ....................... . . ................. 116
Al?. 10. [SILENCIO O A M B I G ~ E D A DDE LA A D M I N I S T R A - C I1.~ N ]
Apreciaciones preliminares. 2. Clases. 3. Silencio y am-
bigüedad. 4. Regulación. 5. Silencio negativo. 6. Si-
lencio positivo. 7. El silencio como acto presunto. 8. El
silencio como hecho. 9. Inactividad formal e inactividad
material de la Administración. 10. Requisitos para que se
configure el silencio. a) Generales. b) Particulares. 1 1.
Demora de la Administración. 12. Iniciación y consuma-
ción del silencio administrativo. 13. Interrupción del silen-
cio. 14. Resoluciones tardías. a) Consideraciones genera-
les. b) Efectos de la resolución tardía. c) Caracteres de la
decisión tardía frente al silencio positivo. d) La resolución
tardía y el silencio negativo. 15. Silencio y otras vías ante
la demora administrativa. 16. Las diferentes naturalezas del
silencio ...............................................................................
AH. 11. [EFICACIA DEL ACTO: NOTIFICACIdN Y PUBLZCACIÓN]- 1.
Publicación y notificación de los actos administrativos. 2.
Notificacibn. 3. Requisitos. a) Subjetivos. b) Objetivos.
c) De la actividad. 4. Publicación. Consideraciones ge-
INDICE GENERAL XVII

nerales. 5. Momento en que entran en vigor las disposi-


ciones publicadas. 6. Fundamento y efectos de la publicación
de actos generales sin contenido normativo. 7. Existencia,
eficacia y validez del acto administrativo. 8. Comienzo de
la eficacia del acto y del reglamento. 9. Alcance de los
efectos del acto administrativo. 10. Efectos espaciales ..... 136
Art. 12. [ P R E S U N C DE I~N LEGITIMIDAD Y FUERZA EJECUTORIA]- 1.
Consideraciones previas. 2. Caracteres o atributos del acto
administrativo. 3. La potestad de autotutela declarativa.
4. Presunción de legitimidad. a) Fundamentos. 1) De or-
den sustancial. 2) De orden formal. b) Alcance de la pre-
sunción. c) Consecuencia y efectos. d) ¿Es necesaria tal
presunción? 5. La obligatoriedad del acto. Ejecut ividad.
6. Fuerza ejecutoria (ejecución forzosa; ejecutoriedad; auto-
tutela ejecutoria). a) Principio general. b) Fundamentos.
c) Alcance. d) Manifestaciones de la ejecución de oficio.
1) Coerción directa. 2) Coerción indirecta. 3) Ejecución
directa. 4) Ejecución subsidiaria. e) Acto previo. 1) Uso
de la coerción. 2) La accibn de oficio (ausencia de acto pre-
vio). 3) Limites. 7. La denominada ejecutoriedad impro-
pia. 8. Tipicidad y nominatividad. 9. Suspensión de los
efectos del acto. a) Significado de "parte". b) Excepciones
al principio general. 1) Obligatoriedad de la Administra-
ción. 2) Facultades de la Administración. a) Interés públi-
co. b) Perjuicio grave. c ) Nulidad absoluta ...................... 145
Art. 13. [RETROACTIVIDAD DEL ACTO] - 1. Consideraciones ge-
nerales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3.
¿En qué consiste la retroactividad? 4. Distinción entre he-
chos y estados de derecho. 5. Los derechos adquiridos.
6. Supuestos en que se admite la retroactividad. a) Cuan-
do se dictare en sustitución de otro revocado. 1) Revocación
por razones de grave ilegitimidad originaria. 2) Revoca-
ción por razones de ilegitimidad sobreviniente. b) Saneamien-
to del acto administrativo. c) Aprobación del acto adminis-
trativo. d) Extinción del acto administrativo que dispuso la
revocación del acto estable. e) Cuando favoreciere al parti-
cular. f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a
terceros, no produce daño alguno. g) Retroactividad por ley
de orden publico. h) Retroactividad pactada. i) Actos de-
clarativos. j) Actos interpretativos. k) Acto aclaratorio. 7.
Efectos ............................................................................... 16 1
Art. 14. [NULIDAD] - 1. La Administración y la infracción al
ordenamiento. 2. El acto administrativo defectuoso. 3. La
invalidez de los actos administrativos. a) Grados de irregu-
XVIII ~ N D I C EGENERAL

laridades y de invalidez. b) La tricotomía de las irregulari-


dades y la dicotomía de las invalideces. 4. El régimen de
invalidez de los actos administrativos. a) Diferencias con el
derecho privado. b) Diferencias entre nulidad y anulabilidad
en el régimen administrativo. c) Actos nulos. 1) Incompe-
tencia del órgano. 2 ) Violación de la ley aplicable (vicios
en el objeto). 3) Vicios en la causa. 4) Violación de la fi-
nalidad. 5) Violación de las formas esenciales. 6) Volun-
tad. 7) Motivación. 8) Procedimiento .............................. 168
Art. 15. [ANULABILIDAD] - 1 . Concepto. 2. Caracteres. 3.
Las infracciones determinantes de la anulabilidad. a) In-
competencia. b) Causa. c) Forma. d) Procedimiento. e)
Objeto. 4. Infracciones irrelevantes ................................. 184
Art. 16. [INVALIDEZ DE CLJ~USULASACCIDENTALES O ACCESORIAS] -
1. Cláusulas esenciales y accidentales o accesorias. 2.
Condición. 3. Modo. 4. Plazo. 5. Otras cláusulas par-
ticulares: reservas de revocación y rescate. 6. Invalidez de
cláusulas accesorias ............................................................ 186
Art. 17. [ R E V O C A C ~ ~ N D E L A C-T O 1. N Consideraciones
ULO] ge-
nerales. 2. Revocación del acto irregular. 3. Requisitos
para la procedencia de la revocación. a) Acto unilateral.
b) Acto individual. c) Acto irregular. d) Sujeto. e) Acto
firme y consentido. 4. Improcedencia de la revocación.
5. Suspensión del acto que no puede ser revocado. B .
Interpretación ................................................................ 190
A&. 18. [ R E V O C A CDEL
I ~ NACTO REGULAR] - 1. Revocación del
acto regular. 2. Revocación por ilegitimidad. 3. Excep-
ciones. 4. El acto con defectos menores o intrascendentes.
5. Revocación por razones de oportunidad, mérito o conve-
niencia. 6. El sistema de la ley de procedimientos ad-
ministrativos. 7. Organo competente ................................
196
A d . 19. [SANEAMIENTO. R A T I P I C A C I ~CNO. N F I R M A -C 1. ~~N]
Saneamiento. Concepto y terminologías existentes, 2, La
ratificación: carácter y efectos. 3. Forma del acto ratifi-
catorio. 4. La confirmación. Concepto. 5. Diferencias
con la ratificacibn. 6. Naturaleza y efectos de la confir-
mación ............................................................................... 202
Art. 20. [CONVERSIÓN] - 1. La conversión como medio de sa-
neamiento. 2. Diferencias con la ratificación, confirmación,
.. . . . . . . . . . . 205
reforma y renovación ......................................
~NDICEGENERAL XIX

Art. 21. [CADUCIDAD] - 1. Concepto. 2. Distinción con la


revocación. 3. Condiciones para su procedencia. 4. De-
claraciiin de caducidad ....................................................... 207
Art. 22. [ R E V I S I-~ N 1. ] Concepto y objeto del recurso extra-
ordinario de revisión. 2. Motivos de la revisión. 3. Pla-
zo de interposición. 4. Sustanciación y resolución. 5.
Interpretación restrictiva, 6 , Procedencia contra actos defi-
nitivos ............................
. .
............................................
209

T~TULO
IV
IMPUGNACI~NJUDICIAL
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Arb. 23. - 1. Consideraciones generales, 2. Impugnación de los


actos de alcance particular. a) Acto definitivo. b) Acto que
agota la vía administrativa. 1) Manera de producir el agota-
miento de la vía administrativa. 2) Agotamiento de la vía
administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesarie-
dad del agotamiento de la vía administrativa. c) Acto asimi-
lable a definitivo. 3. Silencio o ambigtiedad. 4. Vías de
hecho. 5. Consentimiento ..................... . . .. ..................2 14
rt. 24. - 1. Impugnación de actos de alcance general. 2. Im-
pugnación directa. 3. Requisitos para la procedencia de la
impugnacibn directa. a) Afectacibn al interesado en sus de-
rechos subjetivos. b) Afectación actual o potencial. c) Re-
clamo administrativo. d) Resolución del reclamo. 4. Efectos
de la impugnación directa. 5. Impugnación indirecta. 6.
Requisitos. 7. Efectos de la impugnación indirecta. 8. Con-
clusión ..............................................................................
Art. 25. [PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE LA IM-
P L I G N A C Z ~ N(POR VIA DE A C C I ~ NO RECURSO) ] - l . Considera-
ciones generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnación de
actos. 4. Los "recursos judiciales". 5. Actos a los que
no se aplica el plazo del articulo. 6. Naturaleza del plazo.
7. Cómputo del plazo. a) Comienzo del plazo. b) Días
hábiles. c) Silencio de la Administración ........................... 222
Art. 26. - 1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Ad-
ministración lo haga. 2. Precisiones. a) Acto que adquie-
re carácter definitivo por vencimiento de plazos. b) Trans-
curso de los plazos previstos en el artículo 10. c) El plazo
de prescripción. 3. Excepción ......................................... 230
~ N D I C EGENERAL

AH. 27. [IMPUGNACI~N DE ACTOS POR EL ESTADOO SUS ENTES AU-


TARQUICOS; PLAZOS] - 1. El Estado o sus "entes menores"
como actores, 2. Plazos de prescripciiin. a) Actos nulos,
de nulidad absoluta. b) Actos anulables. 3. Demanda de
ejecución de actos administrativos ....................................... 233
Art. 28. [AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACI~N] - 1. Consi-
deraciones generales. 2. Alcance del amparo por mora.
3. Condiciones de admisibilidad. a) Legitimación activa.
b) Mora administrativa. 4. Trámite. a) Pedido de infor-
me. b) Legitimación pasiva. c) Decisión final del juez.
d) Recurribilidad de la decisión. 5. Contra qué omisiones
procede. a) Acto omitido. b) Órgano autor de la mora. 6.
Normas aplicables. 7. Costas ...................
.. ................ 234
Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sanciona-
torio. 3. Apelación ....................................................... 240
A a . 30. [RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDI-
CIAL] 1. Modificación. 2. Vías administrativas existentes.
3. ¿Contra qué comportamientos de la Administración pro-
cede? a) Actos. b) Hechos. c) Omisiones. 4. Legiti-
mación. 5. Motivos de impugnación. 6 , Exigencia del
reclamante ante los entes descentralizados ...........................
241

Art. 31. - 1. Término para interponerlo. 2. Órgano ante el


cual se interpone y órgano decisor. 3. Requerimiento de
pronto despacho. 4. Interrupción del plazo para resolver.
5. Tratamiento del reclamo, suspensión, interrupción o re-
misión de plazos. 6. Formas, alcances y consecuencias de
la decisión. 7. Plazo para iniciar el juicio. 8. Alcances
de la reforma de la ley 25.344. a) Qué tipo de reclamo ha
sido modificado. b) Soluci6n desvaliosa pero no inconstitu-
cional. 9. Proyecto de reforma legislativa. 10. El silen-
cio negativo de oficio. 1 1. Descalficación de la Corte Su-
...,....,,.
prema .................................. .........................................245
Art. 32. - 1. Excepciones al reclamo previo. a) Repetición de
lo pagado al Estado, en virtud de una ejecución o de repetir
un gravamen pagado indebidamente. 1) Repetición de eje-
cución. Reconvención. Juicio previo. 2) Repetición de
gravámenes. b) Reclamacibn de daños y perjuicios por res-
ponsabilidad extracontractual. 2. Interpretación de las ex-
cepciones. 3. Innecesariedad. 4. Presentacidn de reclamos
innecesarios ......................................................................
256
INDICE GENERAL XXI

DECRETO 1883191
REFORMA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS.
ORDENAMIENTO DEL DECRETO 1759172

REFORMA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Artículo 1 - 1. Análisis de la reforma ....................................
O

Art. 2" - 1 . Error conceptual. 2. Exclusibn inexplicable .......


Art. 3" - 1. Remisión ......................,~..,,..,...,,,.,,,~.,,~.,,~..,,..,,..,
Art. 4" - 1. Reemplazo. Error metodológico. 2. Alcance de
la norma. 3. Actos inherentes a la actividad privada. 4.
Conclusión ..................................................... ..................
+.

Art. 5" - 1. Procedimientos especiales. Su futuro. 2. Adap-


tación al régimen común .....................................................
Art. 6" - 1 . Derogacidn del articulo 2" del decreto 910 1172. 2.
Fundamentos ................................,......................................

SECRETARIA GENERAL
Art. 7" - 1 . Importancia de su creación ...................................
Art. 8" - 1. Dotación transitoria. 2. Objetivos de la disposi-
ción ....................................................................................
Art. 9" - 1 . Secretaria General: atribuciones. 2. Intervenci~n
de los jefes del área despacho .............................................
Art. 10. - 1. Direcciones de la Secretaria General. 2. Direc-
ción de Información ..................... . . .................................
Art. 11,- 1 . Inestabilidad del funcionario ................................
CUMPLIMIENTO DE PLAZOS
Art. 12. - 1. Automatización e informatización. 2. Objetivos
Art. 13. - 1. Plazo de remisión ................................................
Art. 14. - 1. Plazos para informes, notas y diligenciamientos ...
Art. 15. - 1. Clases de actuaciones. 2. Diligenciamiento. 3.
Actuaciones reservadas ......................................................
Art. 16. - 1. Responsabilidad. 2. Atribuciones y obligaciones ..
XXII ~ N D I C EGENERAL

Art. 17. - 1. Tramitación. 2. Sanciones ................................278


Art. 18. - 1. Inexistencia de "pases". 2. Tramitacibn por dos
unidades ...................... .
.................................................... 279
DELEGACION DE FACULTADES
Art. 19. - 1 . Principio general. 2. Dictado de normativas par-
ticulares .......................................................................... 28 1
Art. 20. - 1 . Responsabilidad .......................... . . ................. 282

Art. 21. - 1. Trámites iniciados con anterioridad. a) Trámite al


que solo le restaba dictar el acto definitivo. b) Trámites pa-
ralizados por causa imputable al interesado. c) Tramite para-
lizado por causa imputable a la Administración. d) Tramites
internos. e) Exclusión. 2. Firma de las resoluciones ...... 282
Art, 22. - 1. Responsabilidad. 2. Envio a la Secretaría Gene-
ral ......................
. . ........................................................
. 285
Art. 23. - 1 . Sanciones. 2. Informe ...................................... 286

DISPOSICIONES GENERALES
Art. 24. - 1 . Aplicación .........*............ . . ............................. 287
Art, 25. .................................................................................
288

DECRETO 1759172
(TEXTO ORDENADO 1991)
REGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TRAMITACION DE LOS EXPEDIENTES.


INTERESADOS

~ r t í c u l oI O [ ~ R G A N O SCOMPETENTES] - 1 . Contenido y alcances


del precepto. 2. Competencia. Remisión. 3. Intervención
de más de un órgano .................... . ............................. 289
INDICE GENERAL XXIII

Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] - 1. Caracteres de la fun-


ción administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerárqui-
co y reglamentario .............................................................. 29 1
Art. 3" [ I N I C I A C I DEL ~ N TRAMITE. PARTEINTERESADA] - 1. Ini-
cio del procedimiento. 2. Partes. 3. ¿Quiénes pueden ser
parte en el procedimiento? 4. Sustitución de partes. 5.
Terceros. a) Clases. 1) Intervención voluntaria. 2) Inter-
vención obligada. b) Efectos. 6. Legitimación. a) Dere-
cho subjetivo. b) Interés legítimo. 7. Partes y legitima-
ción .................................................................................... 294
Art. 4" [ I M P U L S IDE ~ NOFICIO Y A PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1 .
Principio general ................................................................. 302
Art. 5' [DEBERES Y FACULTADES DEL dRGANO COMPETENTE] - 1.
Dirección del procedimiento. 2. Tramitación de los expe-
dientes por orden. 3. Concentración. 4. Saneamiento. 5.
Comparecencia. B . Procedimiento sumario de gestión. 7.
Firma digital ................... . . . ....... . ................................303
Art. 6" [FACULTADES D I S C I P ~ A R I A S- ] 1 . Mantenimiento del or-
den y decoro. a) Testado de t6rminos. b) Exclusibn de las
audiencias. c) Llamado de atención o apercibimiento. d)
Aplicación de muItas. e) Separación de apoderados. 2. Otras
cuestiones. 3. Agentes públicos ....................................... 306

DE LOS EXPEDIENTES

rt.7O [IDENTIFICACION] - 1. El expediente administrativo. 2.


Formalidades del expediente. 3. Identificación. 4. El ex-
pediente digital ................................................................... 309
Art. 8" [COMPAGINACI~N] - 1. Cuerpos de 10s expedientes ....... 3 13
Art. 9" [FOLIATURA] - 1. Actuaciones que deben foiiarse ..,..... 3 14
Art. 10. [ANEXOS] - 1. Antecedentes voluminosos .................. 3 14
Art. 1 l . - 1 . Incorporación de expedientes ................... . .
...... 3 14
Art. 12. [DESGLOSES] - 1. S O ~ U C ~ Ó ~ .................................. 315
Art. 13.-1. Requisitos ...................................................... 316
Art. 14. [OF~CIOS Y C O L A B O R A C I ~ NENTRE DEPENDENCIAS ADMINIS-
TRATIVAS] - 1 . Introducción. 2. Datos o informes de ter-
ceros. 3. Medios de requerimiento. 4. El auxilio de las
restantes dependencias administrativas. 5. No remisi6n del
expediente .......................................................................... 3 16
XXIV ~ N D I C EGENERAL

ESCRITOS. DOMICILIO.
DOCUMENTOS. REQUISITOS

A rt. 15. [FORMALIDADES DE LOS ESCRITOS] - 1. Introducción. 2.


Firma. 3. Redacción. 4. Medios telegráficos. 5. Omi-
sión de estos requisitos. 6. Anotaciones .......................... 3 17
Art. 16. [RECAUDOS] - 1. Identificación del interesado. 2.
Enunciación de los hechos. 3. Petición. 4. Prueba. 5.
Firma ...................
.. .
......................................................
3 19
A rt. 17. [FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1. Firma a ruego ............... 32 1
A&. 18. [RATIFICACI~N DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]
1. Efectos. 2. Fallecimiento del interesado ...................322
AH. 19. [CONSTITUCI~N DE DOMICILIO ESPECIAL] - 1. Generalida-
des en torno del domicilio. Clases. 2. Domicilio general
y domicilio especial. Distinción. Domicilio constituido.
3. Domicilio especial electrónico. 4. La obligación legal ... 322
Art. 20. - 1 . Falta de constitución ....................
. . ................. 325
Art. 21. - 1. Efectos de la constituci6n del domicilio ............... 326
Art. 22. [DOMICILIO REAL] - 1. Concepto de domicilio real o
voluntario. 2. Efectos de la falta de denuncia .................. 326
Art. 23. [FALTADE C O N S T I T U C I ~ NDEL DOMICILIO ESPECIAL Y DE
DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanación de defectos 327
A rt. 24. [PETICIONESM ~ ~ L T I P L E - S ] l. Acumulación objetiva. Fun-
damento y propósito. 2. Oportunidad de la acumulación.
3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegación
de la acumulación. 5. Recursos ......................................327
AH. 25. [PRESENTACI~N DE ESCRITOS. FECHAY CARGO] - 1. Ca-
rácter escrito del procedimiento. 2. Presentación de los es-
critos. 3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre
si un acto se ha cumplido o no dentro del término. 6. Ofi-
cina .............................................................................. 330
Art. 26. [PROVE~DO DE LOS ESCRITOS] - 1 . Actos de mero trámi-
te. 2. Actos de mero trámite y actos interlocutorios. 3.
Actos preparatorios y actos de mero trámite ...................... , 335
.

A H. 2 7. [ ~ C U M E N T O SACOMPA~~ADOS]- 1. Alcance. 2. Formas


de presentación. 3. Reserva .............................................. 336
INDICE GENERAL xxv
Art. 28. [DOCUMENTOS DE EXTRA #A JURISDICCldN LEGALIZADOS.
T R A D U C C I-~ 1N. ] Documentos extranjeros. 2. Documen-
tos provinciales .................... . . .....
. ...............................337
Art. 29. [FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - l .
Documentos que deben ser firmados por profesionales. 2.
Firma de los profesionales ............................................... 338
Art. 30. [ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBRE I N I C I A C I ~ NDE ACTUA-
CIONES Y P R E S E N T A C I ~ NDE ESCRITOS O DOCUMENTOS]- 1. C O ~ S -
tancias y certificación de copias. 2. Solicitud por los parti-
culares. 3. Verificación. 4. Ubicación de la norma ....... 339

REPRESENTACION. VISTA

Art. 31. [ A C T U A C IPOR ~ NPODER Y REPRESENTACIdN LEGAL] - 1.


Generalidades. 2. Quienes pueden ser representantes. 3.
Análisis del articulo ............................................................ 340
Art. 32. [FORMA DE ACREDITAR LA P E R S O N E R ~ A ]- 1. Copia certi-
ficada de poder. 2. Copia simpIe de poder, firmada por
apoderado o letrado. 3. Otros supuestos de copia simple
de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder sim-
ple. 6. Sociedades no constituidas regularmente ............... 342
Art. 33. - 1. Poder "apud-acta". 2. Gestor de negocios. Ca-
sos de urgencia. 3. Certificacidn .................................... 343
Art. 34. [ C E S A C I Ó N DE LA R E P R E S E N T A C I ~ N ]- 1. Revocación.
2. Renuncia. 3. Muerte o inhabiIidad del mandatario. 4.
Muerte o incapacidad del poderdante. 5. Separación del
apoderado. 6. Conclusión del trámite .............................. 345
Art. 35. [ALCANCES DE REPRESENTACI~N]- 1. Responsabilidad del
apoderado ........................................................................... 347
Art. 36. [ U N I F I C A CDEI ~LA N P E R S O N E R ~ A ]- 1. Diferencia con
unificación de representación. 2. Ventajas. 3 . Proceden-
cia ................................................................................347
Art. 37. [ R E V O C A CDE N P E R S O N E R ~ AUNIFICADA] - 1. Revo-
I ~ LA
cación de la personería unificada. Fundamentos. 2. La exi-
gencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Con-
clusión .......................... ...........,,........................................
349
Art. 38. [VISTAS; ACTUACIONES] - 1. El sentido del vocablo "v~s-
ta". 2. Alcance de la vista. 3. Formas de tomar vista de
XXVI ~ N D I C EGENERAL

las actuaciones. 4. Época y plazo para solicitar la vista.


5. Término para tomar vista. 6. Denegación de la vista. 7.
Limitaciones a la vista. a) Principio general. b) Requisitos
para la reserva de las actuaciones. 1) Decisión fundada. 2)
Asesoramiento previo del servicio jurídico correspondiente.
3) Órgano competente para declarar la reserva. 4) Pedido
de reserva. 5) Reserva parcial. 6) Alcance de la reserva de
las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efec-
tos de la declaración de reserva. 8. Acceso a la información
pública. a) El derecho de acceso a la información. b) El
decreto 1 172103. c) Ámbito de aplicación. d) Legitimación.
e) Alcance de la información. 1) Límites. 2) Excepciones.
3) Información parcialmente reservada. f) Principios. g) So-
licitud de información. h) Respuesta. i) Silencio. j) Res-
ponsabilidades. k) Autoridad de aplicación. 1) Denuncias .. 35 1

LAS NOTIFICACIONES
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Art. 39. [DELAS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEBEN SER NOTIFICA-


nos] - 1 . Preliminar. 2. Actos que deben notificarse. 3.
Cuestiones interpretativas. 4. Carácter de la disposición
legal. 5. Dictámenes notificados ...................................... 36 1
Art. 40. [DILIGENCIAMIENTO] - 1 . Generalidades. 2. Sujeto
activo. 3, Sujeto pasivo. 4. Indicación de los recursos
procedentes. 5. Error de la Administración. 6. Plazo para
accionar. 7. Notificaciones inválidas ................................ 363
Art. 41. [FORMA DE LAS NOTIFICACIONES]- 1. Medios de notifi-
cación. 2. Notificación personal. 3. Medios electró-
nicos ................................................................................ 367

A d . 43. [CONTEN~DO
DE LAS NOTIFICACIONES] - 1. Formalidades 370
Art. 44. [NOTIFICACIONES INVALIDAS]- 1. Supuestos contempla-
dos. Efectos del incumplimiento. 2. Convalidación de las
notificaciones defectuosas en la anterior legislación. 3.
Convalidación actual. 4. Plazos. 5. Regímenes especia-
les .................................................................................... 37 l
Art. 45. [NOTIFICACI~N
VERBAL]-1. Fundamento .................... 373
INDICE GENERAL XXVII

DE LA PRUEBA
1. Consideraciones generales. 2. La prueba como activi-
dad procediment al destinataria de certeza. 3. Importancia
de la prueba en el derecho. 4. Existencia de una teoría ge-
neral de la prueba. 5 . Noción de prueba en el procedi-
miento administrativo. 6. Prueba y medios de prueba. 7.
El derecho subjetivo de probar. 8. Sistema inquisitivo. 9.
Principio de verdad material. 10. Prueba legal y prueba
formal. 1 1. Valoración o apreciacibn de la prueba ........... 373
Art. 46. [DELA PRUEBA] - 1. Término de ofrecimiento y pro-
ducción de la prueba. 2. Quiénes pueden ofrecer pruebas.
3. Carga de la prueba. 4. Medios de prueba admisibles e
inadmisibles. Remisión ..................................................... 377
Art. 47. [ N O T I F I C A C DE I~N LA P R O V I D E N C I A D E P R U E B A ] - 1.
Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Noti-
ficacibn. 3. Época de la apertura a prueba. 4. Órgano
que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba.
Facultad discrecional. Limites. 6. Denegación de la aper-
tura a prueba. Consecuencias. 7. Fijación de los hechos
que hay que probar. 8. Ordenación de la prueba .............. 380
Art. 48. [INFORMES Y DICTAMENES]- 1. Medios de prueba en
particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el regla-
mento. 3. Análisis del articulo. a) Informes. 1) Objeto
y contenido. 2) Plazos. b) Dictámenes. 1) Carácter. 2)
El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias. 3) Di-
ferencias con el informe ...................................................... 384
Art. 49. [Tesrrcos]- 1. Preliminar. 2. Requisitos subjetivos
y objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requi-
sitos de lugar .................................................................... 388
Art. 50. - l. Fijación de la audiencia. La comparecencia ........ 390
Art. 51. - 1 . Excepción de comparecer ante el organismo. 2.
Caracteres. 3. Mecánica del interrogatorio ....................... 391
Art. 52. - 1. Requisitos de forma. 2. Negativa a responder.
3. Forma de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos.
5. Apreciación de la prueba testimonial. 6. Número de
los testigos. 7. Repreguntas ................... . . . . .............. 392
Art. 53. - 1. Aplicación supletoria .......................................... 394
XXVIII ~ N D I C EGENERAL

Art. 54. [PERITOS] - 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3.


Proposición de parte. 4. Recusación. Oportunidad. 5. Dic-
tamen extraprocedimental (procedimiento informal) .............. 394
Art. 55. - 1. Puntos de pericia ............................................. 397
Art. 56. - 1. Aceptación del cargo. Caducidad de la prueba.
2. Perito designado por la Administración. 3. Finalidad
del precepto. 4. Peritación dispuesta de oficio ................. 397
Art. 57. - 1. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gas-
tos. 3. Realización y presentación de la pericia. 4. Fuerza
probatoria. 5. Pericias especiales ..................................... 398
Art. 58. [DOCUMENTAL] - 1. Concepto. 2. Documentación ad-
ministrativa. 3. Importancia, ventajas y defectos de la
prueba documental. 4. Requisitos para la eficacia probato-
ria del documento presentado por el interesado. 5. Distin-
tas clases de documentos. 6. Documentos e instrumentos.
Diferencias. 7. Documentos admisibles ............................ 400
Art. 59. [ C O N F E S- I ~1 N. ]Conceptos y elementos. 2. Impro-
cedencia de la confesibn .......................... . . . ..................403
Art. 60. [ALEGATOS] - l. Concepto. 2. Contenido. 3. Carác-
ter del alegato. Importancia. 4. Introducción de cuestio-
nes innovadoras. Excepcibn. 5. Témino para alegar. 6.
Producción de nueva prueba. a) De oficio, para mejor p r e
veer. b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare
a su conocimiento un hecho nuevo. 7. Decaimiento del de-
recho .................................................................................. 405
Art. 61. [ R E S O L U C- . ] Decisión ......................................
I ~l N 408
Art. 62. [ A P R E C I ADE C ILA~N PRUEBA] - 1. Valoración o aprecia-
ción de la prueba. 2. La sana crítica. 3. Apreciación del
conjunto de la prueba ......................................................... 409

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO


A#?. 63. [ D ELA C O N C L L T S I ~ DE
N LOS PROCEDIMIENTOS] - 1. For-
mas de conclusión del procedimiento .................................. 4 10
Art. 64. [ R E S O L U C ~~N
Y CADUCIDAD] - 1. Resolución expresa. 2.
Alcance ...........................
................................................
410
Art. 65. - 1 . Resolución tácita. a) Silencio, Interpretación. b)
Error de la norma. c) El silencio y la continuaci6n del pro-
cedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administra-
tivo ..............................................................................
412
INDICE GENERAL XXIX

Art. 66. [DESISTIMIENTO] - 1 . C0ncept0. Formulación. 2.


Operatividad. 3. Retractación .......................................... 4 13
Art. 67. - 1 . Desistimiento del procedimiento .......................... 414
Art. 68. - 1. Desistimiento del derecho .................................... 4 14
Art. 69. - 1. El caso de varios interesados ............................... 4 15
Art. 70. - 1. El interés general. 2. Otras formas anormales de
concluir el procedimiento ............................................... 4 15

Art. 71. [QUEJA


POR DEFECTOS DE TRAM1TACI:IÓN E INCUMPLIMIENTO
DE PLAZOS AJENOS AL TRAMITE DE RECURSOS]- 1 . Noción. 2.
Objeto. a) Defectos de tramitación. b) Incumplimiento de
plazos. c) Excepción. 3. La queja es un reclamo. 4.
Sujetos. 5. Plazos. a) Plazo de interposición. b) Plazo
de resolución. 6. Decisibn de la queja ............................ 416
Art. 72. - 1 . Responsabilidad del agente ...................... ..
....... 4 1 8
Art. 73. [RECURSOS C O N T R A ACTOS DE A L C A N C E I N D I V I D U A L Y
CONTRA ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - 1. Recurso administra-
tivo. Concepto. 2. Principios generales de los recursos.
a) Que sea impugnable en sede administrativa. b) Que sea
comunicado a la persona a quien afecta. 3. Razones en
que deben fundarse los recursos. 4. Precedentes adminis-
trativos ........................................................................... 4 19
Art. 74. [SUJETOS] - 1 . Principio general. 2. Distintos suje-
tos. 3, Agentes de la Administración pública. 4. Rela-
ciones interorgánicas. 5. Relaciones interadministrativas.
6. Conflictos entre personas públicas estatales pertenecien-
tes a una misma esfera de gobierno ..................................... 422
Art. 75. [ÓRGANO COMPETENTE] - 1. Órgano competente para
resolver .............................................................................. 425
Art. 76. [ S U S P E N S DE I ~ NPLAZO PARA RECURRIR] - 1. Suspensibn
automática. 2. Alcance. 3. Plazo de la vista. 4. Pró-
rroga de plazo y suspensión. 5. Suspensión, no intemp-
ción. 6. Vista. Remisión. 7. Suspensión de plazos para
accionar .............................................................................. 426
Art. 77, [FORMALIDADES] - 1 . Aplicación de las normas gene-
rales del procedimiento. 2. Ampliación de la fundamenta-
ción, 3 , Deficiencia formales .,,. ,,. ,,. ,,,.,,,. ,,. ,,. ,,. ,,. , 429
XXX ~ N D I C EGENERAL

Art. 78. [APERTURA A PRUEBA] - 1. Procedencia. 2. Prueba.


Remisión ..................... . .................................................... 43 1
Art. 79. - 1. Alegaciones. Ampliación de fundamentos. Re-
misión. 2. Plazo ............................................................. 432
Art. 80. [MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTAMENES IRRE-
CURRIBLES]- 1. Actos preparatorios. Concepto. 2. Crite-
rios clasificatorios. Distinciones. 3. Solución legal.
Cuestiones al respecto ...................................................... 433
Al?. 81. [DESPACHO Y D E C I S I ~ NDE LOS RECURSOS] - 1. Resolver
es una obligación de la Administración. 2. Alcance amplio
de la norma. 3. Error del particular en la calificación. 4.
Trámite y resolución ..................... . . . ............................ 43 5
Art. 82. - 1 . Efectos de la interposición de recursos. 2. La
"reformatio in peius". 3. Formas de resolver el recurso.
4. Impugnación ulterior de la decisión del recurso ............. 437
AH. 83. [ D E R O G A DE C ~ACTOS
~ N DE ALCANCE GENERAL]- 1. Pre-
liminar. 2. Extinción de los actos de alcance general. 3.
Alcance de1 articulo. 4. Derogación. 5. Sustitución o
reemplazo. 6. Derogación de los actos de alcance general
mediante impugnación. 7. Distintas clases de impugnación .. 439
A d . 84. [RECURSO DE RECONSIDERACI~N]- 1. Concepto. 2. Pla -
zo y legitimación. 3. Contra qué actos procede. 4. Mo-
tivos de impugnaciiin. 5. Órgano ante el cual se presenta y
órgano que resuelve. 6. Carácter optativo del recurso.
Excepción. 7. Improcedencia. 8. Resolución del recur-
so. 9. Resolución de un recurso de reconsideración extem-
poráneo .............................................................................. 443
Art. 85. - 1. Delegación ...................................................... 446
Art. 86. - 1. Plazo para resolver. Distintos supuestos. 2. Jus-
tificación ............................................................................ 446
Art. 87. - 1. Denegación tácita ............................................. 447
Art. 88. - 1. Recurso jerárquico en subsidio. Rernisiiin. 2. For-
mas de interponerlo. 3. Elevación del recurso. 4. Den&
gación tácita. 5. Mejora de los fundamentos. 6. Trámi-
te. Plazo para resolver ....................
. . .
.....*....,..........*... 448
Art. 89. [RECURSO JERARQUICO] - 1. Concepto. 2. Modos de
plantear el recurso jerárquico. 3. Actos contra los que se
interpone ....................................................................... 450
Art. 90. - 1 . Sujeto ante quien se presenta el recurso, 2. Su-
jeto que resuelve el recurso. 3. Sujeto ante quien se trami-
ta el recurso. Remisión. 4. Plazo de interposición ......... 452
INDICE GENERAL XXXI

Art. 91. - 1 . Plazo para resolver. 2. Denegacibn tácita ......... 452


Art. 92. - 1. Órgano ante el cual se lo tramita. 2. Dictamen
jurídico. a) Órganos permanentes. b) Procurador del Teso-
ro de la Nación. 3. Prueba y alegato ............................... 453
Art. 93. - l . Recursos en los entes descentralizados. 2. Recur-
so jerárquico en los entes descentralizados ..........................455
Art. 94. [RECURSO DE ALZADA] - 1. Actos recurribles. 2. Ór-
gano del que debe emanar el acto. 3. Opción. 4. Uni-
versidades ........................................................................ 456
Art. 95. - 1. Elección de una u otra vía. Consecuencias. 2.
Elección de la vía judicial. 3. Elección de la vía adminis-
trativa ....................,..........................................................
457
Art. 96. - 1 . Competencia para la decisión del recurso. 2.
Evaluación crítica ........................ . . ...............................459
Art. 97. - 1 . Motivos por que procede el recurso. 2. Alcance
de la decisión. 3. Invalidez del articulo .......................... 460
Art. 98. - 1. Supletoriedad ................................................. 462
Art. 99. [ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CON-
TRALOR POR EL SUPERIOR] - 1. Actividad jurisdiccional de la
Administración. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revi-
sión judicial. 4. Inutilidad de la calificación de jurisdic-
cional para cierta actividad de la Administración. 5. El ar-
tículo que comentamos ........................................................ 463
Art. 100. [RECURSOS CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - 1. Re-
curso de reconsideración contra actos que ya causan estado.
2. La decisión que agota la instancia y el recurso de revi-
si6n. 3. Suspensibn de los plazos del artículo 25 ............. 468
Art. 101. [RECTIFICACI~N DE ERRORES MATERIALES] - 1 . Concep-
to. 2. 6rgano que dispone la rectificación. 3. Errores
no sustanciales en la decisión. 4. Efectos. 5. Plazo para
solicitarla. 6. Plazo del órgano para realizar la rectifica-
ción. 7. Ante quién se presenta la petición del particular.
8 Actos contra los que procede. 9. No interrupción de
términos para recurrir ......................................................... 47 1
Art. 102. [ACLARATORIA] - 1 . Concepto. 2. Casos en que pro-
cede. 3. 6rgano ante el cual se presenta y que dispone la
aclaración. 4. Contra qué actos procede. 5. Plazo para
solicitarla y para resolverla. 6. No interrupcibn de térmi-
nos para recurrir. Suspensión. 7. Efectos de la aclarato-
ria. 8. Organos contra los cuales procede ....................... 474
XXXII ~ N D I C EGENERAL

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


DE ALCANCE GENERAL

Art. 103. - 1. Eficacia. 2. Publicación. Remisión ............... 476


Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instruc-
ciones, circulares y órdenes de servicio). Alcance. Cues-
tiones que plantean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4.
Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho.
S . Doctrinas que les acuerdan la calidad de fuente. B .
Reglamentos y reglamentos "internos". Nota común. Dife-
rencias. 7. Clases de circulares. Instrucción. Orden in-
terna. 8. Elaboración de normas reglamentarias. a) Rea-
parición del tema de elaboración de reglamentos. b) Es un
procedimiento administrativo. c) Finalidad. d) Ámbito de
aplicación. e) Principios. f) Procedimiento. 1) Acto de aper-
tura. 2) Participación pública. 3) El expediente. 4) Las
propuestas. 5) Carácter de las opiniones y propuestas pre-
sentadas. 6) Constancia de las propuestas recibidas y de las
consideradas pertinentes. 7) Respuesta. g) Órganos com-
petente. h) Legitimacibn. i) Registro. j) Estudios y con-
sultas. k) Norma resultante. 1) Fundamentos de la norma.
2) Omisión importante. 3) Publicación de la norma ........... 477

Art. 105. - 1. Mala técnica legislativa. 2. Procedimiento ...... 487

T~TULOXI
NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS

Art. 106. - 1. Aplicación de otras normas ................................ 488


Art. 107. ............................................................................... 489
1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de
actos característicamente coordinados, a través de su recíproca inter-
dependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en
que un órgano, absolutamente neutral y carente de todo interés en el
pleito, preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolver-
se a través de un iter formal.
Por su parte, el procedimiento administrativo, mediante el cual
se encauza la actuación de la Administración, también es un iter,
pero no pretende solo garantizar la objetividad, neutralidad e inde-
pendencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin pú-
blico por la misma Administración con arreglo a nomas de econo-
mía, celeridad y eficacia, y dentro del respeto debido a los derechos
de los particulares.
El procedimiento administrativo es un instituto jurídico (ver
apdo. 2) que se asemeja al proceso, puesto que ambos pertenecen a
una misma categoría general o concepto matriz, aunque no se identi-
fica con el. Son importantes las similitudes, pero más aún lo son
las diferencias, pues, si bien tanto uno como otro tienen como nexo
común realizar la Eunción garantizadara de los derechos individuales
(el procedimiento en cualquiera actividad administrativa; el proceso
sólo en los supuestos que se discutan en sede judicial), también se
identifican por conjugarse como un conjunto de formalidades prede-
terminadas y juridificadas (ver apdo. 4).
Pero no se pueden obviar sus diferencias, entre ellas, las si-
guientes.
a) La diversa naturaleza de los fines a alcanzar. En el proce-
so judicial, el fin esencial consiste en la averiguación de la verdad
y en la satisfacción de las pretensiones esgrimidas por las partes,
mientras que el procedimiento persigue la racionalidad del actuar
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

administrativo (orden, eficacia y acierto) en compatibilidad con el


respeto de los derechos individuales (en el caso del procedimiento
impugnador -máxime cuando este es presupuesto de la pretensibn
procesal- aquellos se relacionan también con esta),
b) La distinta posición que ocupan los órganos intervjnjentes.
En el proceso, interviene el juez, investido en órgano independiente
y neutral respecto de los litigantes, con poder decisorio que obliga a
las partes (aunque sea alguna de ellas el Estado o no) en el alcance
específico de la decisibn de que se trate; en el procedimiento inter-
viene una parte predominante y dotada de prerrogativas y privilegios
singulares (la Administracibn) que actúa.
c) El momento en que se efecti'vizan las actuaciones. La de la
Administración se efectiviza antes de que se produzca la decisión ad-
ministrativa; la del juez, cuando ésta ya ha sido adoptada -y, en al-
gunos casos, cumplida-. De allí que, normalmente, el procedimien-
to sea un presupuesto del proceso.
d) La diferente posición en el plano material. Mientras el pro-
cedimiento actúa en el plano de la oportunidad, mérito o convenien-
cia, queda fuera del control judicial (mientras no se exceda la mera
oportunidad, conveniencia o el mérito) al limitarse éste a ser un con-
trol de juridicidad (Hutchinson, Derecho procesal).
Cabe analizar también la situación de las partes que intervienen
eri el procedimierito admiriistrativo. No sienipre se encueritran en
éste enfrentados o con intereses contrapuestos de un lado, la Admi-
nistración y, del otro, los particulares. En casos en que ello ocurra,
aquella asume las funciones que le corresponden de manera básica;
es decir, procurar el interes general, adoptando por ello una posición
preeminente y una actitud beligerante en su defensa. Mientras los
particulares son partícipes necesarios en defensa de sus derechos e
intereses, no por ello debe entenderse que su actividad no coadyuve
al interés general (por ello puede considerárselos "colaboradores" de
la Administración, aunque no siempre sea asi en la práctica). Pero
aunque su interés no sea estrictamente "colaborar", sino perseguir
sus propios intereses, no por ello su actividad no puede dejar de ser
útil a la Administración, demostrando irregularidades, ineficiencias,
etcktera.
En algunas oportunidades (en procedimientos concretos) la Admi-
nistración actúa adoptando el papel de árbitro de los intereses con-
trapuestos de los particulares. Aun en estos casos, la Administra-
ción debe resolver siempre en atención al interés general.
2. Concepto, naturaleza y finalidad del procedimiento, - Lo
expuesto en el apartado anterior demuestra que la verdadera natura-
leza y fines del procedimiento no son asimilables a las del proceso.
Pero el10 no debe llevar a concluir que muchas de las garantías ju-
rídicas predicables del proceso no se encuentran presentes en el pro-
cedimiento administrativo, porque también en él deben tutelarse los
derechos e intereses de los habitantes. Pero no es posible una ex-
trapolación indiscriminada que prescinda de apreciar las compatibili-
dades y diferencias entre esos bienes jurídicos y el interés general a
salvaguardar por Ia Administración.
En síntesis, se requiere ponderar la adecuación e idoneidad de
las garantías jurídicas de una y otra parte, posibilitando el equilibrio
necesario para que el procedimiento administrativo cumpla los obje-
tivos que tiene encomendados.
No existe a nivel legislativo nacional norma alguna que defina
qué debe entenderse por procedimiento administrativo. Algún au-
tor extranjero (González Pérez) lo define como "el cauce formal de
la serie de actos en que se concreta la actuacibn administrativa para
la realización de un fin", aunque este concepto ha merecido criticas
por Gallego Anabitarte.
Hay distintas definiciones del procedimiento administrativo, tan-
tas como autores se han dedicado al tema. Desde las más amplias,
como la que trae el Código de procedimiento administrativo de Por-
tugal (arl. lo, decr. ley 6/96) que lo define Como uria "sucesihn orde-
nada de actos y formalidades tendientes a la formaciíin y manifesta-
ción de la voluntad de la Administración pública o a su ejecución",
o la que lo establece como "una especie de la categoría general, ca-
balmente aquella que se cualifica por servir de cauce para el desarro-
llo por la Administración pública de su actividad sujeta al derecho
administrativo, que tiene una naturaleza formal" (Parejo Alfonso).
Con un concepto más restringido, puede definirse como "la sucesibn
legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de
una decisión final materialmente administrativa" (Botassi) o como
"una serie de actuaciones que tiene por finalidad última el dictado
de un acto administrativo, de acuerdo a las formalidades impuestas
por el ordenamiento jurídico, para preservar los derechos y garantías
constitucionales".
El procedimiento administrativo se puede definir como la suce-
siun ordenada de actos y tareas materiales y técnicas cumplidas por
o ante los drganos administrativos, tendientes al ejercicio de la fun-
ción administrativa y, de una manera más restringida, como la se-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 4

cuencia de actos y formalidades tendientes al dictado o a la ejecu-


ción de una decisión administrativa.
Se trata de un cauce o vía, previamente definido, al que quedan
sujetos la Administraciiin y, en cierta manera, los interesados, para
que aquella cumpla sus funciones.
La noción de procedimiento administrativo hace referencia a la
ordenación de una serie de actuaciones, a la concatenaciiin de dife-
rentes trámites, cuyos efectos jurídicos se encuentran vinculados en-
tre sí para producir una decisión administrativa. El procedimiento
administrativo es una institución jurídica juridificada en gran medi-
da, por lo menos en el orden nacional.
El procedimiento administrativo está constituido por un comple-
jo de actos de la Administración y del interesado, cada uno de dis-
tinto valor, aunque con sustantividad propia, sin perjuicio de su ca-
rácter instrumental de la decisión final. Esta Gltima, que es el acto
por excelencia, goza de autonomia y tiene sustantividad propia (Bo-
quera Oliver; Meilán Gil).
Es un complejo de actos y no un acto complejo (que se caracte-
riza porque los distintos actos carecen de autonomia y se comportan
en simples elementos integrantes de la decisión final). Puede esti-
marse que todos los actos que componen el procedimiento adrninis-
trativo se hallan en una relación media1 con el acto final, pero con-
servan individualidad. Así, cada uno de ellos responde a unas reglas
de validez propias (v.gr., informes de 6rganos colegiados); todos
ellos tienen su propia causa, pudiendo ser invalidados independien-
temente de la decisión final, aunque, por una razón de orden, se im-
pida, en ciertos casos, su impugnación independiente de ellos.
El procedimiento administrativo se estructura en un sistema, en
un modelo predeterminado legalmente para servir de instrumento
de realización de la actividad administrativa. Es la forma propia de
la función administrativa, de idéntica manera que el proceso lo es
de la función judicial y e1 procedimiento legislativo de la función
legislativa (Parada Vázquez).
Lo expuesto nos lleva a efectuar las siguientes precisiones. El
procedimiento administrativo juridifica la actuacidn administrativa,
al someterla a reglas y pautas formales, y permite a los habitantes
conocer de antemano el desarrollo de esa actuación, lo que garantiza
la defensa de sus derechos e intereses frente a ella.
El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: cons-
tituir una garantía de los derechos de los particulares y asegurar la
pronta y eficaz satisfacción del interés general, mediante la adopción
de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la Adminis-
tración. Por ello, dicho procedimiento sirve como protección jurídi-
ca para el particular y es, a su vez, algo inevitable para aquella,
pues, al ser necesario que intervengan una serie de órganos, debe
tramitarse un expediente por escrito y eso se hace a partir de un pro-
cedimiento. Y es que la Administración no actúa siempre de for-
ma espontánea. El otorgamiento de un permiso requiere la previa
petición del interesado, la emisión de informes técnicos y el poste-
rior decisorio.
En el caso de que el procedimiento impugnador (ver apdo. 10, c)
sea obligatorio, ese procedimiento es, además, una prerrogativa de la
Administración.
El fenómeno del procedimiento administrativo no aparece pre-
sentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a
la anterior. No significa ello incurrir en contradicción insalvable
alguna, ya que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio
tiempo exactos, aun referidos a un mismo fenómeno, si este, por su
complejidad, es susceptible de generar más de una verdad.
Por eso, así como se puede analizar el procedimiento adminis-
trativo como instrumento de "poder", estudiando la Administraci6n
y el principio de autotutela, también cabe analizar al procedimiento
como protección jurídica del particular.
Así, el procedimiento administrativo se presenta como una ga-
rantía de adecuación de la actividad administrativa a criterios de obje-
tividad y eficacia y también como una garantía del respeto de los
derechos de los habitantes en sus relaciones con la Administracibn
publica. Desde este punto de vista, los defectos en la tramitación del
procedimiento administrativo serán irrelevantes siempre y cuando no
menoscaben esta doble finalidad (Gallego Anabitarte). Ambas garan-
tías deben compatibilizarse respetando, en todo caso, los derechos
individuales, como exigencia bhsica. Últimamente, a ese binomio
se añade una tercera finalidad: la de hacer efectiva una democratiza-
ción de los mecanismos de decisión. Esta última se conecta con las
prernisas del Estado social y democrático.
Así como las dos primeras características del procedimiento ad-
ministrativo se entroncan entre las premisas básicas del Estado de
derecho, la última se encuentra ligada a los postulados del Estado
social y democrático, y tiende a la colaboración de los habitantes en
las decisiones de la Administración, con la idea de convertir a aque-
llos en partícipes de esas decisiones para despertar su adhesión.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 6
Lo expuesto, por cierto, es predicable en el terreno de los prin-
cipios, pero no en términos absolutos. Comparto la idea de conce-
bir al procedimiento administrativo como sistema para alcanzar las
referidas metas, pero entiendo que no debe sobrevalorarse que se al-
cancen siempre esas finalidades. Así, la eficacia entendida como
racionalidad jurídica queda asegurada, pero como economicidad de
medios o costos no siempre es así. Tampoco el acierto es patrimo-
nio del procedimiento. Del mismo modo, cabe señalar que en esta
garantía se aprecia el riesgo de institucionalizar la democracia proce-
dimental como medio para que grupos o personas condicionen la ac-
ción administrativa con la defensa de intereses personales, sectoriales
o profesionales, que obstaculicen la realización del interés general.
El procedimiento administrativo protege tanto el ejercicio de las
prerrogativas públicas como el de las garantías individuales; articula
el ejercicio de las distintas prerrogativas al mismo tiempo que el de
los derechos y libertades públicas (Dromi). Si el procedimiento es
cauce del ejercicio de las prerrogativas -y en él la Administracibn
pública aparece investida de prerrogativas- (González Perez), su re-
gulacibn responde al principio de sumisión de la Administraciiin al
derecho.
Los objetivos a alcanzar por el procedimiento administrativo
como iter formal son: a) disciplinar el funcionamiento de la Admi-
nistración, procurando racionalizar su actividad; 6) regular su accio-
nar para que las decisiones sean legales, justas, útiles y oportunas; e)
asegurar la información de los interesados y su participación en las
decisiones administrativas, y 6) salvaguardar Ia transparencia de la
acción de la Administración, el respeto por los derechos e intereses
de los particuIares y evitar la burocratización.
La finalidad del procedimiento administrativo impugnador, en
cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa,
es: a) producir una fase conciliatoria anterior al juicio; b) dar a la
Administración la posibilidad de revisar el acto y corregir algún error;
c) promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos de
los órganos inferiores, constituyendo también indudablemente, un me-
dio de control del desempeño de sus subordinados por parte del su-
perior; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante los jueces una
situación contenciosa ya planteada; e) permitir una mejor defensa
del interés público (CSJN, 3017191, "Gasparri y Cía. SA", LL, 1991-
E-640); f ) incorporar al eventual proceso la especializaci6n y expe-
riencia técnica que suele existir en la Administración, y que rara-
mente posee el órgano judicial, que, aunque recurra a peritos, no sue-
le contar con tales elementos en su propio seno, y g) permitir al
particular exponer y fundamentar su pretensión con menores exi-
gencias formales que las vigentes en el proceso, y hacerlo en princi-
pio en forma gratuita, mientras que el proceso judicial es oneroso.
3. Conceptos generales. - El procedimiento administrativo con-
siste en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo la Admi-
nistración pública, en el conjunto de formalidades y trámites que
ésta tiene que observar para emitir sus decretos, disposiciones o reso-
luciones. El procedimiento administrativo es la vía, el camino que
ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto adminis-
trativo.
En verdad, todas las funciones, todos los actos del Estado (le-
gislativos, judiciales o administrativos -y dentro de estos, contratos,
reglamentos, actos administrativos o actos de la Administracilin-)
son objetivos que solo pueden obtenerse por medio de determinados
trámites establecidos por el derecho. Así, la ley se elabora median-
te el procedimiento legislativo, las sentencias judiciales siguiendo
el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio
del procedimiento administrativo.
La doctrina tradicional consideraba al "proceso" como privativo
de la función judicial, lo cual para Merkl era explicable porque den-
tro de esta funci6n se hallan los orígenes del proceso y porque dentro
de ella se lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de
que también en la función administrativa encontramos un fenómeno
similar al "proceso judicial", al que podríamos llamar "proceso ad-
ministrativo", pero que, sin embargo, se denomina "procedimiento
administrativo".
Si definimos el "proceso judicial" como "una serie o sucesi6n
de actos que tienden a una actuación solicitada de la ley", Lacaso
no encontramos en los expedientes administrativos una serie o suce-
sión de actos que tienden a una actuación de la ley que tambikn
ha sido pedida? ¿Es que en un recurso administrativo no hay
una petición o una pretensión de un particular? ¿No existe una
aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de decidir
sobre el recurso? ¿No hay también una serie o sucesión de actos?
¿No existe una pretensión, una práctica de pruebas, informes o con-
sultas a otros organismos y una decisión final? ¿No tienden esos
actos a la aplicacibn de la ley, sea para que se dicte un acto o se re-
forme el impugnado?
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. -


Entre el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen
semejanzas indudables, pero ciertamente no puede dejar de recono-
cerse las diferencias a consecuencia de la diversa naturaleza de las
partes y de la distinta posición y carácter de los brganos. Pueden
señalarse las siguientes desigualdades:
a) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa
"directamente" para la aplicación de la ley. A aquella lo que le
preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de
fines prácticos de interés general; satisfacer el bien común. La acti-
vidad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente
las necesidades colectivas. Cuando la Administración crea un im-
puesto, no lo hace para aplicar el artículo correspondiente de la le-
gislación, sino con el fin de allegar fondos que le permitan atender
el bienestar de la comunidad.
Pero en todos los casos la Administración ha de obrar confor-
me a derecho. Este es para ella un medio, no un fin. Mientras
que el juez aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico
perturbado, la Administración lo hace para e1 mejor cumplimiento
del interés general. La actividad judicial continúa y completa la
obra legislativa en casos concretos.
b) También se distinguen en que Ia función judicial requiere
una contienda jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal.
La Administración, aun cuando resuelva un recurso, no actúa sino
por interés propio para satisfacer el bien común y la decisibn carece
de aquel carácter.
c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por
encima de las partes +S un tercero imparcial e independiente; en
cambio, la Administración viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
Pero esta diferencia de fines entre la Administración y la fun-
ción judicial, el carácter instrumental que tiene el derecho para la
primera, la independencia e imparcialidad de los órganos judiciales,
no es obstáculo para que se reconozca la anaIogia "procesal" entre
una y otra.
Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predi-
carse la ausencia del "debido proceso adjetivo" en aquel.
Como se verá, en el procedimiento administrativo irnpugnadox,
la analogía es aún mayor, pues, en esos casos, la Administración
ejerce una función administrativa parecida a la jurisdiccional de los
jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la
Administración no es un juez imparcial, sino que es juez y parte;
la resoluci6n que resuelve el recurso es un acto administrativo y ca-
rece de la fuerza de cosa juzgada que tienen las resoluciones judicia-
les, pero la analogía procesal es grande. Hay una pretensibn de un
particular referente a la aplicación de la ley, y se realiza una serie o
sucesión de actos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedi-
miento.
5 . Relación entre el procedimiento y su objeto. - Así como
los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc., utilizando un pro-
cedimiento jurídico, las normas que regulan este "procedimiento es-
pecial" constituyen el derecho procesal judicial; la Administracibn
aplica el derecho administrativo empleando un procedimiento propio;
las reglas que lo disciplinan forman el régimen del procedimiento
administrativo, que nos suministra los instrumentos que permiten
elaborar una teoría general del procedimiento administrativo. Co-
rresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento de
los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ám-
bito respectivo -p.ej., procedimiento para extinguir la relación de em-
pleo publico por causas disciplinarias, procedimiento de selección
del contratista de la Administración, procedimiento impugnatorio,
etcétera-.
Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre
el procedimiento y la materia que es su objeto. El procedimiento es
la forma con arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus
funciones; luego, el procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a
los fines, a la función.
6 . Origen del procedimiento administrativo. - Este surgió por
influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del
Estado de derecho a juridizar el procedimiento administrativo, a ase-
mejar la Administración a la justicia. El primer paso consistió en
crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de
la Administracibn, de igual manera que existía un derecho material
(p.ej., civil a penal), cuya ejecución estaba confiada a los tribunales.
El segundo fue crear un derecho procesal administrativo (judicial) y
el tercero fue hacer un derecho adjetivo de la Administración con el
fin de proporcionar a los particulares, que acuden a las autoridades
administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantías, la
misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a
los tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINiSTRATIVOS 10

de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se con-


sidera, con razón, una garantía de que el contenido se ajustará al de-
recho. La más eficaz de todas esas garantías es la colaboración en
el procedimiento de las personas, cuyos derechos u obligaciones pue-
den resultar o resultarán afectados por él (CNContAdmFed, Sala 111,
13111/84, "Siemens"). Por eso, la institución fundamental del pro-
cedimiento consiste en la regulación de la intervención, la audien-
cia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" adrninis-
trativo.
Como expresó Garrido Falla, el origen del procedimiento obede-
ce a una doble causa; de un lado, el hecho de que ciendo la Admi-
nistración una persona moral, "su voluntad" se forma mediante la
actuación de una serie de "voluntades" correspondientes a los titula-
res fisicos de sus 6rganos; de otro, el hecho de que por una conse-
cuencia de las exigencias propias del Estado de derecho, se ha tendi-
do cada vez más a una juridización del actuar administrativo. La
primera causa no es concluyente, porque la configuración de la Admi-
nistración como persona jurídica compuesta por una variedad de ór-
ganos precede en el tiempo durante un largo período a la implemen-
tación de un procedimiento administrativo como el actual.
7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden na-
cional. - Desde este punto de vista, el procedimiento administrativo
obra como una autodefensa procesalizada, estableciendo nomas for-
males al ejercicio de las prerrogativas estatales. Así, se ha juridiza-
do el accionar estatal, estableciéndose recaudos y posibilitando el
control de la actividad de la Administracibn.
El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, al
constituirse el país como Estado independiente, aunque más no sea con
normas simples de trámite (muchas de ellas, resabios de la época
colonial que trataron de ordenar la tramitación administrativa). Aho-
ra bien, considerando al procedimiento administrativo como una ga-
rantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Na-
ción", nace con la ley 3952. Esta ley establecía que los tribunales
federales no podían dar curso a la demanda contra el Estado nacional
sin que previamente se acreditara la reclamación del derecho contro-
vertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación por parte de éste.
Dicha reclamación previa nació como una respuesta a los incon-
venientes surgidos en torno a la interpretación del art. 100 de la
Const. nacional de 1853160. Se origina, entonces, por un problema
de recepción del derecho, y constituye un ejemplo de cómo en paí-
ses que han adoptado normas similares o idénticas operan factores
políticos y culturales que terminan por diferenciar el derecho vivo
(Muñoz).
Así, si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitucibn
al referirse a la justicia federal [no] hayan tenido presente la le-
gislacibn espallola, sino que es evidente que s61o pensaron en imitar
a la Constitución de los Estados Unidos" (Sarmiento), también se
entendió que "tenía un alcance sin precedentes legítimos entre noso-
tros" (CSJN, Fallos, 2:36).
Por ello, si bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de
los Estados Unidos de América, la reacción, conforme nuestra tradi-
ción, fue armonizar el sistema colonial y patrio con nuestra norma
fundamental extraña a nuestra idiosincrasia (en lo que al tema se re-
fiere).
En efecto, ya me he referido sintéticamente a nuestros anteceden-
tes en materia de demandabilidad del Estado (ver Hutchinson - Ba-
rraguirre - Grecco, Reforma del Estado. Ley 23.696). Afiado ahora
que el Estatuto Provisional de 1816, en su cap. 11, art. 13, dispo-
nía que los tribunales de justicia conocieran por ahora en grado de
apelación, primera suplicación de los pleitos sobre contrabando y
demás ramas y negocios de hacienda (la bastardilla es mía). La
Constitución de las Provincias Unidas de Sud América (1 819), en la
secc. 4a, art. XCVII, determinaba que la Corte Suprema de Justicia
conocerá exclusivamente de todas las causas que tengan su origen
en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitu-
cibn de 1826 (secc. 6", art. 119) prescribía que la Alta Corte inter-
vendría en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o
negociaciones del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y tenía jurisdic-
ción apelada en los negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para
facilitar el ejercicio de Ias acciones contra el Estado. Por cierto
que a tanto llegó la confusión traída por las normas respectivas de la
Constitución que, a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a
normas tan extrañas a nosotros, recién con la ley 11.634 se extendió
a aquellas acciones que no fueran "civiles" (Grau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de la norma
fundamental que partía del principio anglosajón de la indemandabili-
dad del Estado conforme a la interpretación que hacia de ella la
sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los prin-
cipios que le eran tradicionales, adaptó al sistema constitucional el
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 12

sistema contencioso de nuestra madre patria, y creó el reclamo admi-


nistrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos
del particular que, a partir de él, podía demandar al Estado nacional.
Fue una soluci6n de transición y de transacción.
En el caso "Fernández Arias" (CSJN, Fallos, 237:636) se preci-
só el concepto del vocablo "jurisdiccional" estableciendo que era
compatible "la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales -administrativas-" (Fallos, 240:235 ; 244548; 245 :38 1, en-
tre otros), diciendo que no se contradice con el principio de separa-
ción de poderes.
8 . Ley nacional de procedimientos. Finalidad. - Una ley de
procedimientos es un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos
formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque con-
dicionan los aspectos sustanciales de la materia. Así, pone a dispo-
sición técnicas concretas que hacen viable la defensa de los derechos
individuales, establece normas de legitimacibn, organiza sistemas de re-
cursos, etcétera. Por ello es importante que las leyes de procedimien-
to hagan posible la realización de los intereses colectivos generales.
De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al orde-
namiento jurídico. No por ello debe ponerse en marcha inmediata-
mente el mecanismo judicial que -en nuestro caso- no está montado
en defensa del derecho objetivo -en principio aceptablemente impar-
cial-, sino en la de los derechos e intereses legítimos individuales,
que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la
propia Administración la que primero controle su propio desvío, ya
que defendiendo el interés público y la legalidad objetiva de su ac-
cionar, habrá de proteger, además, los intereses particulares.
Como toda ley orgánica de procedimientos administrativos inte-
resa fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo
y al interés directo del particular, desde varios puntos de vista.
a) Como instrumento de eficiencia administrativa, incluso por
la intervención que se da a los particulares en defensa de sus dere-
chos e intereses legítimos.
6) Como instrumento para que los habitantes del país obtengan,
en sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la sa-
tisfaccibn de sus pretensiones.
c) Como procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga pro-
cedimental- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recu-
rrir a la justicia en defensa de sus derechos e intereses,
4 Como control del interés público o colectivo, al permitir la
revision por los órganos superiores del accionar de los inferiores.
9. Ley "bdsica".- La ley nacional de procedimientos adminis-
trativos (en adelante LNPA) no se limita a regular el procedimiento
administrativo, pues, además, trata en su titulo 111 temas de derecho
sustancial y en el IV, cuestiones que hacen al proceso judicial. En
el aspecto procedimental, que regula tambikn el reglamento de la ley
(RLNPA), se ha tendido a lograr unidad en el actuar administrativo,
además de su sistematización y ordenación.
Es una ley común, básica, que establece una unidad procedi-
mental, que otorga un único procedimiento común u ordinario a la
totalidad de la Administración Pública nacional con excepción de los
organismos militares o de seguridad. Consciente de la imposibili-
dad material de reducir a un único procedimiento, la ingente variedad
de sectores o materias de la actividad administrativa, reconoce la
aplicación de procedimientos especiales, estableciendo la aplicación
supletoria de esta ley común.
No cabe generalizar la existencia de dos pares de conceptos
('bcomún-partic~lar";"general-especial") que irían siempre unidos1,
sino que, sin negar la validez en ciertos casos del primer binomio, la
doctrina no siempre utiliza la expresión derecho común en ese sen-
tido, sino como equivalente a derecho general. Pero cabe aclarar
que no toda norma común es general, ni que toda norma general es
común2. Esta normativa que comento se contrapone a los procedi-
mientos particulares de algunos entes estatales, salvándose ese nú-
cleo de regulaciones de la aplicación directa de aquella, reconociendo
su aplicacibn supletoria. En este caso, seria más conveniente deno-
minarla una normativa de base (norma básica). La norma básica se
engloba en el esquema "bases" mas el "desarrollo" que pueden hacer
las normas particulares, lo que significa que esas normas deben ajus-
tarse a la norma básica, incluyendo especificamente lo que hace a

En esa linea, la denominación común dada a una norma significa que ésta es pri-
mera y uniforme -en el caso- para el procedimiento administrativo de los brganos del
Poder Ejecutivo y sus entes descentralizados, es decir, una norma principal que coexiste
con otras -especiales- de menor ámbito, caracterizada por la amplitud de su objeto y su
vis expansiva.
La relación especial-general puede plantearse entre dos normas cualesquiera. Por
otra parte, cada una de ellas puede ostentar una doble cualidad; así, la ley especial podra,
a su vez, ser general respecto de otra mlis específica, etcétera.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

las garantías generales de los particulares en el seno del procedi-


miento administrativo.
La normativa que comentamos puede considerarse básica por-
que tiene un conjunto de principios, técnicas y preceptos procedi-
mentales de obligado acatamiento por toda la Administración nacio-
nal (centralizada y descentralizada) -ver apdo. 12, a-. Ahora, en el
caso de los aspectos sustantivos que regulan la norma, la denomina-
ción común cobra una acepción univoca, en el sentido de derecho di-
rectamente aplicable a todo ente u órgano que ejerce una función ad-
rninistrativa3 en el orden nacional (ver titulo 111, art 7'), excluyendo
a radice la idea de supletoriedad.
Una ley comun, además de incidir sobre la totalidad de un ám-
bito, establece una regulación absoluta, inderogable e incluso, no de-
sarrollada por ninguna otra.
Debe tenerse por común cualquier garantía esencial, ya sea cuan-
do se refiera a aquellos supuestos necesarios para garantizar a los
administrados un tratamiento común, o cuando se refiera la igualdad
de los habitantes en el ejercicio de los derechos y en el cumplimien-
to de los deberes constitucionales. Pero no equivalente a ley plena
a todo el procedimiento (ver apdo. 12 y comentario al art. 7').
Si bien el lector puede creer hasta aquí que existe, en el orden
nacional, una especie de "procedimiento administrativo común", esa
noción se verá que queda reducida desde distintos frentes (ver, p.ej.,
art. 2"). Pero hay un núcleo irreductible y ello surge del deber cons-
titucional del "tratamiento común" de los "administradosm4y la uni-
ficación de ciertas instituciones directamente enlazadas con la segu-
ridad jurídica, en el sentido de que ésta sufriría insuperablemente de
admitirse la posibilidad de una normativa diversa sobre cuestiones
específicas. El problema estriba en determinar si una ley como la
que se comenta ha de contener sólo lo que deba ser comun; o si
debe considerarse común lo que la ley haya así determinado.

E1 concepto común, normalmente, significa que ese derecho es de aplicación di-


recta y no subsidiaria. El adjetivo "común" quiere significar que en exclusiva la norma-
tiva que comento se reserva en exclusivo prescribir lo referido al acto administrativo (la
forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión, etcétera).
Utilizo un vocablo muy empleado por la doctrina y jurisprudencia porque me
parece iItil usar esa expresidn en este momento. Pero se "administran" bienes o cosas,
no personas. Muchas veces la utilización de ese vocablo demuestra un "uso" ideológi-
co, como si el interesado en un procedimiento fuera siempre una especie de "siervo de la
gleba" sin derecho alguno frente a la Administracibn.
Esa noción de "procedimiento administrativo común", casi ili-
mitada en su primera apariencia, queda luego notablemente reducida
desde distintos aspectos. ¿Cuál es el núcleo irreductible que debe
ser básico para los diferentes procedimientos administrativos nacio-
nales? La respuesta es el deber constitucional del "tratamiento co-
mún" de los administrados y la unificación de ciertas instituciones
directamente enlazadas con la seguridad jurídica, en el sentido de
que ésta sufriría insuperablemente de admitirse la posibilidad de una
normativa diversa sobre una cuestión determinada. El problema ra-
dica en discernir si una ley como la que comento ha de contener lo
que deba ser comun; o si debe considerarse común lo que la ley
haya así determinado.
Una ley de la naturaleza de la que analizo, no debe entrar en
cuestiones marginales que no se justifiquen en las causas o fines per-
seguidos, pero, además de esas razones, no debe exacerbarse a priori
la bondad de una ley unificadora por el solo hecho de serlo, pues
también se corre el riesgo de "codificar" regulaciones que quedarían
así lastimosamente petrificadas.
10. Tipos de procedimientos. - Dentro de la Administracibn
existen distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los
agentes estatales, para resolver un reclamo, para establecer las recau-
daciones fiscales, etcétera. Esta variedad se manifiesta como varia-
ciones ordenadas eii la foriiia de actuar dentro de cada uno de ellos,
pero no disminuye ni cambia la esencia del "debido proceso [proce-
dimiento]".
Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los dife-
rentes tipos de procedimientos; ello depende del punto de vista que
se adopte. Habrh tantas clasificaciones posibles como característi-
cas comunes o combinaciones se tomen como base.
He optado, por lo que se verá luego, por la siguiente clasifica-
cibn:
a) Procedimiento técnico. Entiendo por tal aquel que se pro-
pone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Admi-
nistración de los datos, informaciones y elementos de juicio necesa-
rios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o
interés legitimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusi-
vamente al interés general, al fomento del bienestar público. Cier-
tamente que la Administración puede adoptar una decisión de esa
naturaleza, y efectivamente así lo hace, muchas veces sin necesidad
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

de incoar un procedimiento administrativo ni, por consiguiente, reali-


zar una serie de actos procedimentales sucesivos.
No se puede hablar en él de la existencia de particulares intere-
sados -aunque pueda iniciárselo a instancia de un particular o de una
corporación-, pues si bien dicho procedimiento puede repercutir en
derechos o intereses jurídicamente protegibles de los particulares, és-
tos nunca tienen el rango de "interesados" en el procedimiento técni-
co: a lo sumo podrá decirse que son "afectados" por este procedi-
miento, o más bien, por la decisión que la Administración tome a
consecuencia de él.
Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administracibn
cuando se propone la construcción de obras públicas (canales, carre-
teras, etc.) para la modificación de servicios o creación de otros
nuevos y, en general, para actos de trascendente importancia para el
cuidado de los intereses comunes, en casos semejantes.
b) Procedimie~tode gestión. En este tiene lugar una caracte-
rística y definida relación jurídica entre la Administraci6n y el parti-
cular interesado, en el que, por lo tanto, se discuten derechos o inte-
reses jurídicamente protegibles de carácter administrativo de dicho
particular. Puede ser que quien solicita la gestión de la Administra-
ción sea un interesado (p.ej., pide la inscripción del hijo en el cole-
gio o la habilitación de un comercio).
Este procedimiento se propone obtener una decisihn concreta de
la Administraciiin, que individualice una norma jurídica, declare,
reconozca o proteja un derecho o, al menos, un interés jurídicamen-
te protegible, cuya afirmacibn la pide, por lo común, la misma per-
sona interesada en la declaración, reconocimiento o protección del
derecho.
Hay que distinguir entre los procedimientos en que el particular
sólo se propone deducir una peticibn, de aquellos otros en que inter-
pone una impugnación. En los primeros, el particular pretende obte-
ner un beneficio, basándose a su vez en un derecho de índole admi-
nistrativa, o al menos en un interés jurídicamente protegible que
ostenta, juntamente con la existencia de una facultad de la Adminis-
tracibn para reconocer o negar dicho beneficio, en atención a moti-
vos de conveniencia u oportunidad.
La Administración puede gestionar de oficio su accionar admi-
nistrativo mediante este tipo de procedimiento, y, así, permitir la
intervención de los interesados (p.ej., un procedimiento de contra-
tación).
c) Procedimiento de impugnación. Es el iniciado por un par-
ticular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión to-
mada por un brgano administrativo en un procedimiento preceden-
te; lo que el particular se propone es obtener una decisión que
revoque la anterior.
Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administra-
tivo. El procedimiento recursivo se estudiará en su momento, al
tratar los recursos en general y en particular. En el orden nacional,
también ciertos reclamos sirven para impugnar determinadas conduc-
tas de la Administración. Los analizaré oportunamente.
d) Procedimiento sancionador. También se trata de un procedi-
miento cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un dere-
cho, pero se trata de un derecho que pertenece a la Administración,
cual es el de sancionar las extralimitaciones que cometan sus funcio-
narios y los particulares.
Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y
extensión de la extralimitacibn cometida, ponderar las circunstan-
cias que en ella concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se
trata, por tanto, de un procedimiento de índole reparadora y sancio-
nadora.
Hay que distinguir los procedimientos correctivos -que se in-
coan contra los particulares- de los disciplinarios -que se inician
contra los propios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-.
e ) Procedimiento de ejecución. Se caracteriza por la serie de
actos y hechos materiales necesarios para cumplir con la autotutela
ejecutoria (ejecución de oficio), cuando dicha potestad existe en el
caso (ver comentario al art. 12, apdo. 6, LNPA).
1 1. Diferencias en el procedimiento que justifican la prece-
dente clasificación. - En el procedimiento administrativo existe una
feliz combinación entre el principio de la impulsión de oficio y el de
la disposición del trámite por el interesado, que se muestra tanto por
lo que le taca a la iniciación del procedimiento en si mismo, como
por lo que atañe al curso de aquél.
a) hiciadon. El procedimiento administrativo puede, por lo
común, iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular inte-
resado. En los procedimientos de carácter técnico o en el sanciona-
dor, predomina el principio de la incoación de oficio. Se necesita,
ciertamente, una decisidn administrativa para que pueda iniciarse un
procedimiento técnico.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Lo misma puede ocurrir en un procedimiento de carácter san-


cionador; en este caso también se 10 inicia de oficio, lo cual no ex-
cluye la posibilidad de una denuncia de un particular. La diferencia
estriba en que, en este caso, la denuncia motiva necesariamente la
incoación del procedimiento sancionador, lo que no obsta a que fi-
nalmente se pueda desestimar formalmente aquélla, sin entrar a tra-
mitar el procedimiento.
La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer
tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es
que estos procedimientos se inicien en virtud de la petición de este
último. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del
particular, que reclama contra una decisión de la Administración.
b) Curso del procedimiento. El principio de la impulsión de
oficio domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el
principio de la rogaci6n se admite en ciertas circunstancias. De
ahí la disposición de que la inacción del particular interesado produ-
ce la caducidad de la petición o instancia y provoca el archivo de las
actuaciones, estimando que el interesado ha desistido tacitamente de
sus pretensiones.
En los procedimientos sancionadores y de impugnación, la Admi-
nistración realiza todos los actos que sean necesarios para llegar a
la resolución que ponga fin a dichos procedimientos o a alguna de
sus instancias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión
por parte de los particulares interesados en el curso del expediente
(peticionarios-denunciantes, inculpados). En realidad, en el proce-
dimiento sancionador no cabe pensar siquiera, salvo corruptela admi-
nistrativa, que no quede concluso. En el procedimiento técnico o
en el de gestión, esta admitida la practica administrativa de que el
expediente pueda ser archivado durante el curso de las actuaciones,
cuando la Administración estime que no debe proseguir el camino
comenzado o el particular abandone su pretensiiin o desista de ella.
12. Principios del procedimiento administrativo. - Es conve-
niente tratar en este comentario los principios aplicables en el proce-
dimiento administrativo5,tanto los tratados expresamente en el art. lo,

S El concepto de "principio" es muy ambiguo. Carrid sellala la existencia de no


menos de diez acepciones del término. Alchourrbn y Bulygin, estiman inoficioso su
empleo. Por otra parte, la existencia de diversas estructuras prwedimentales lleva a que
no en todas rijan los mismos principios (p.ej., el procedimiento sancionador no posee los
mismos principios que el de selección del contratista). Como se trata del anhlisis del
como los que están dispersos en el resto de la normativa, y también
los que no están especificamente incorporados al texto legal pero
que surgen del ordenamiento. Se puede decir que los principios son
axiomasd. En este último caso, se tienen en cuenta los principios
básicos o fundamentales que son el cimiento o la estructura del orde-
namiento público argentino, tanto los principios generales, como las
normas que expresamente conforman el ordenamiento jurídico7.
a) Cuestion común. Si las premisas que he señalado en el apdo. 1
in fine son válidas, partiendo del deber constitucional del "tratarnien-
to común" de los interesados y la unificación de ciertas instituciones
directamente enlazadas con la seguridad jurídica, en ciertos temas
sustanciales, ella sufriría insuperablemente de admitirse la posibili-
dad de una normativa diversa sobre una cuestión determinada.
b) Los principios generales del procedimiento. Son puntos de
referencia en torno a los cuales parece obligado poseer una regula-
ción del procedimiento administrativo común, aunque no sean sólo
estos los que hayan de acaparar el objeto de la ley; pues, como he-
mos expuesto, el "deber-ser uniforme" en que consiste la legislacibn
común del Estado puede y debe abarcar también instituciones y figu-
ras que, aunque no constituyen en si mismas principios ni se relacio-
nen directamente con ellos, su tratamiento unitario pueda estar ple-
namente justificado en cuanto dicha regulación común constituye a
se un bien jurídico digno de protección. Esto es así, por descansar
en fundamentos serios de seguridad e igualdad y no en un mero cul-
to a la bondad del derecho codificado en cuerpos legales ciertos y
universales.
Por tanto, son esencialmente los principios mismos, lisa y llana-
mente formulados, así como los diversos institutos procedimentales
que aparecen transidos de aquéllos, los que deberían absorber la ca-
tegoría de lo común, en tanto que conectados, más o menos direc-
tamente, según hemos visto, con inderogables valores y principios

procedimiento básico, no solo considera los principios que hacen a las garantías del inte-
resado, sino también a aquellos que hacen al funcionamiento de la organización (v.gr., el
principio de eficacia).
Llamo principio al estándar que ha de ser observado, no porque favorezca o ase-
gure una situación econiimica, política o social que se considera deseable, sino porque
es una exigencia de la justicia, la equidad o alguna otra dimensidn de la moralidad
(Dworkin, Los derechos en serio, p. 72 y siguientes}.
Todo principio tiene por fin interpretar, fundamentar e integrar la juridicidad vi-
gente, con el objeto de resolver las cuestiones dentro del contexto del orden jurídico.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

constitucionales, dan plena base y justificación a una legislación uni-


forme.
El derecho administrativo no posee métodos propios de interpre-
tación (por fuera de los creados por la teoría general del derecho).
A falta de métodos propios o específicos, aquél efectúa la aplicacibn
de principios que, generalmente, nos han sido transmitidos no s610
por el derecho continental europeo, sino también por la tradición ju-
risprudencial anglosajona (Barraguirre).
Parto de la base de que los principios del procedimiento no son
m8s que principios generales del derecho en su proyeccibn procedi-
mental8, teniendo en cuenta la idea de que entre aquéllos y los prin-
cipios del procedimiento existe una relación conceptual de género a
especie. Me refiero tanto a los principios generales del derecho,
como a los principios fundamentales que se aplican a todos los sub-
sistemas jurídicos y a 10s que son propios del derecho o del procedi-
miento administrativo. El derecho administrativo resulta ser uno de
los sectores del derecho mas propicio para la vigencia y aplicaci6n
de los principios generales del derecho. Así se desprende de su
propia naturaleza como rama no codificada ni codificable en su to-
talidad que, en sus orígenes y aun en la actualidad, en ciertos pai-
ses principales de Europa, es de creación eminentemente pretoriana
(Cassagne).
Los principios generales del derecho constituyen el basamento
en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general;
me refiero a los principios fundamentales (equidad; razonabilidad;
buena fe; etc.), que se aplican a todos los subsistemas jurídicos, que
son receptados por la Constitución nacional, o en las leyes dictadas
en su consecuencia (igualdad; inviolabilidad de la defensa; etcétera).
La norrnacibn y gaxantias del procedimiento administrativo son
sinónimos de eficacia administrativa. La existencia y regulaci6n del
procedimiento ya de por sí es una garantía, pero, además, él debe reu-
nir una serie de garantías. El equilibrio al que deben propender las
relaciones que existen entre el particular y la Administración pública
requiere un justo y eficaz sistema de garantías que compensen las si-
tuaciones de sujeci6n en que aquel se encuentra.

S Con lo cual excluyo del concepto principio procedimentaI las simples opciones
o soluciones técnicas adoptadas y plasmadas en las normas, pero insuficientes para po-
der ser consideradas principios o reglas jurídicas, o los meros aforismos, brocardos o
apotegmas.
El fundamenta de este sistema de garantías es la realización de
la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribuciíin
del bien común -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.
Los principios informadores del procedimiento administrativo
son rectores de todos los procedimientos instruidos por la Adminis-
tración.
Siguiendo a una caracterizada doctrina, se pueden sistematizar
estas garantías dividiéndolas en sustantivas y adjetivas.
c ) Garantias sustantivas. Son principios que emanan del de-
recho natural y han sido receptados por nuestra Constitución. De
ahí se han proyectado al derecho administrativo como principios
generales que no son exclusivos del derecho constitucional; por eso
son aplicables al procedimiento administrativo, aunque no surja
explícitamente de la norma que comento, debido a la relación de
dependencia del derecho administrativo respecto del ordenamiento
constitucional. Estos principios son: igualdad, legalidad, defensa y
razonabilidad o justicia.
1) Principio de igualdad. La igualdad es esencial a toda justi-
cia. Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por
la naturaleza humana: igualdad esencial (Rodriguez de Yurre), y so-
bre ella las desigualdades reclamadas por los méritos de los hombres:
diversidad accidental (CNContAdmFed, Sala IV, 12/8/86, "Pelusa").
Por ello, la idea de igualdad no consiste en una igualdad absolu-
ta, sino relativa, y tampoco en una igualdad de carácter aritmético,
sino proporcional a la condición en que cada sujeto se halle frente al
bien común susceptible de reparto. Este principio tiene arraigo cons-
titucional (art. 16, Const. nacional).
2) Principio de legalidad (juridicidad) objetiva. Este principio
se basa en la exigencia de que la actuación de la Administración se
realice de conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad
es posterior a la juridicidad y nace de esta como su consecuencia ne-
cesaria (Mata). La juridicidad no es idéntica a la legalidad y ésta
sólo puede existir como consecuencia de aquella. El principio de
juridicidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la Admi-
nistración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema
jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales
que asegura plenamente su realización (Fiorini).
La sujeción de la Administracibn a la ley constituye uno de los
principios capitales del Estado de derecho (CSJN, 19111192, "Naveiro
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 22

de la Serna de Lopez", JA, 1993-11-536). El nacimiento de este


postulado se debe al pensamiento revolucionario de 1789 que, al
modificar la concepcibn del antiguo rdgimen, estableci6, en sus últi-
mas consecuencias, que la Administración pública no deriva de la
emanación personal del soberano, sino que se origina en una crea-
ción abierta del derecho y que, a su vez, se encuentra sometida a
una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares
mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un
haz de derechos subjetivos públicos.
Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del
Parlamento-, actualmente se ha operado su extensión a todo el orde-
namiento jurídico formal, "bloque de legalidad" (en realidad "blo-
que de constitucionalidad") o de juridicidad -constitución, leyes,
reglamentos, principios generales, etc.-, debiendo incluirse también
el precedente administrativo en la medida en que en su seguimiento
esté comprometida la garantía de igualdad (PTN, Dictámenes, 253:38).
Coincidentemente con ello, se ha abandonado también el con-
cepto de que la ley era un límite del obrar administrativo, para con-
cluir que constituye el presupuesto mismo de esa actividad (Diez;
CNContAdmFed, Sala 1, 5/3/98, "Autopistas del Sol SA", JA, 2000-
IV-49, secc. índice, surn. 1); se logra así el moderno principio de la
positi've Bindung o vinculación de la Administración a la ley, defen-
dido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la certeza
de la validez de cualquier accionar administrativo es postulable en
la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que,
partiendo de un principio jurídico, se derive de él -como cobertura
legal- la actuación administrativa (CNContAdmFed, Sala IV, 13/6/85,
"Peso", ED, 114-236).
Vinculado a dicho concepto de juridicidad, se halla el principio
de jerarquía normativa, que se erige sobre la base de una estructura
piramidal en la edificación del derecho. Ello determina -según el
grado de potencia asignado a cada una de las normas jurídicas- la
prevalencia de unas sobre otras. De este principio se sigue la prohi-
bición de que la Administración pública derogue singularmente las
regulaciones normativas producidas por ella, sin mengua, por cierto,
de la potestad derogatoria general que siempre conserva (CNCont
AdmFed, Sala 111, 22/5/86, "Galizia", RAT: 96-881; id., Sala IV,
3 1/5/88, "Macdona", ED, 130-108).
Así surge, a diferencia de lo que es propio en general de los su-
jetos privados, que la Administración no puede obrar sin que el or-
denamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe
entenderse permitido todo lo que no está prohibido", que domina, en
general, la vida civil, es propio del rkgimen de la Administracidn el
apotegma "puede entenderse prohibido lo no permitido".
Lo característico de la norma administrativa es que da poderes,
que habilita a la Administración para un obrar determinado, y aqué-
llos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento.
La exigencia primaria del principio de juridicidad reposa en la nece-
sidad de una previa atribución de potestades por el ordenamiento,
para que la Administración pueda actuar.
No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia
Administración puede ser, a la vez, fuente del ordenamiento median-
te el dictado de reglamentos -naturalmente, si la potestad reglamen-
taria puede entrar válidamente en el campo de que se trate-, pero, en
el aspecto que nos ocupa, no solo en el caso concreto, la Adminis-
tración no tiene potestad para apartarse del ordenamiento -incluso,
aunque un reglamento atribuya la potestad de actuar en la materia
que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra
la garantía de legalidad en los arts. 16 a 19 y 28 y concs. de la
Const. nacional, principio que estriba en un fundamento de seguri-
dad y justicia (Bidart Campos).
El principio de juridicidad es de la esencia del Estado de dere-
cho. Significa negativamente que ninguna actividad debe contrariar
al ordenamiento jurídico vigente.
3) Principio de defensa. La garantía de la defensa en juicio es
aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profun-
damente axiológica y fundamental de este principio constitucional,
cuya plena vigencia es la base esencial del goce de los restantes
derechos individuales. Este principio tiene su fundamento en el de-
recho natural (Wade). No se aplica solo a aquellos procedimientos
que tienen por objeto aplicar una sanción, sino en todo procedimien-
to que pueda afectar derechos jurídicamente tutelados de los intere-
sados.
La cláusula del art. 3 O , inc, a, de la res. 16199 del Comité Fede-
ral de Radiodifusión, "al disponer que quienes solicitaran la adjudi-
cación de una estación de radiodifusión sonora por modulaci6n de
frecuencia deberian desistir de modo total e incondicional de todos
los recursos administrativos y judiciales que se hubieren interpuesto
contra las normas legales y reglamentarias para el servicio en cues-
tión y contra cualquier otro acto administrativo del organismo y de la
Comisión Nacional de Comunicaciones, viola el art. 18 de la Const. na-
cional y las convenciones internacionales de derechos humanos que
tienen jerarquía constitucional, que resguardan el derecho a la tutela
administrativa y judicial efectiva" (CSJN, 14110104, "Astorga Bracht,
Sergio y otro clComité Federal de Radiodifusión", LL, 2005-B-674).
Si existe la posibilidad de desplazamiento de este derecho ina-
lienable a una etapa posterior, sin que e110 mengüe la posibilidad de
defensa del interesado, el defecto es subsanable (CSJN, Fallos, 258:
299, 310:272; PTN, Dictámenes, 241:391).
4) Principio de razonabiiidad o justicia. Este principio se fun-
da en las arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional (Cassagne), al
disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que
reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de
no modificar el espíritu o la esencia de la letra de las leyes con ex-
cepciones reglamentarias (Linares). En el orden de la realidad admi-
nistrativa se reconoce que las medidas que el acto involucxe deben ser
proporcionalmente adecuadas a su finalidad -arte 7", inc. f-. Donde
no hay proporcionalidad, tampoco hay razonabilidad (CNContAdm
Fed, Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 1 15-6741, la juridi-
cidad del acto está constituida por la legalidad y la raaonabilidad
(CSJN, Fallos, 331:735).
d ) Garantias adjeti'vas. En el procedimiento administrativo exis-
ten determinados principios que son garantías a favor del particular,
reglados por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la acti-
vidad de los sujetos privados, donde sólo rigen las garantías judicia-
les" (Cassagne).
1) Xnforma~ismoa favor del administrado. Con anterioridad
a la sanción de la ley que comento, nuestras doctrina y jurispruden-
cia administrativas de la Procuraciiin del Tesoro de la Nación habían
sustentado el principio en virtud del cual el trámite o las actuacio-
nes administrativas debían juzgarse con amplitud de criterio a favor del
administrado (Dicríimenes, 39: 115; 64208). Actualmente, la ley ha
estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor del ad-
ministrado", excusando a los interesados de la inobservancia de "exi-
gencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posterior-
mente" (ver CNContAdmFed, Sala IV, 11m6,"Murchison", c. 10.352).
Se constituye así en principio general de todo el procedimiento admi-
nistrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tien-
de a lograr el dictado de una decisión sobre el fondo del asunto
(CNContAdmFed, Sala 11, 15111/94, "Díaz", LL, 1995-E-525). Es
un informalismo "relativo" (Halperin), "atenuado" (Fiorini) o 4 ' m ~ -
derado" (CSJN, Fallos, 3 15 :2762), pues sólo comprende la posibilli-
dad de subsanación de ciertos incumplimientos.
El procedimiento es informal sblo para el particular, quien es el
único que puede invocar para sí la elasticidad de las normas de este,
en tanto y en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Admi-
nistración para eludir facultades regladas (Dromi).
Como aplicación practica de este principio, cabe mencionar,
por ejemplo, que no es menester calificar jurídicamente las peticio-
nes; es excusable la calificación errónea de los recursos (PTN, Dic-
támenes, 124:300; 131:334; 132:115; dict. PTN 234191); la equivo-
cación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia;
los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con
la letra de los escritos, sino de conformidad con la intención del
recurrente; si no consta la fecha de notificación del acto impugnado
o la de presentacihn del recurso, debe entenderse que ha sido inter-
puesto en término, etcetera. Lo propio ocurre respecto del reclamo
del art. 30, de la LNPA, que no se encuentra sujeto a requisitos for-
males más que a aquel que se refiere a que el reclamo versará sobre
los mismos hechos que se invocaran en la eventual demanda judi-
cial (Dictámenes, 244:287). Se entiende que tal principio no puede
llegar al extremo de que las peticiones sean tan vagas que la Admi-
nistración no tenga elementos para resolver (CNContAdmFed, Sala
IV, 23/5/89, "Construcciones Lurnen", LL, 1990-A-678).
Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un
abogado para que actúe en el procedimiento asesorando al particular
(CS JN, 1711 1/92, "Lewkowicz", LL, 1993-B-186). Si la intervencibn
de abogados se hace obligatoria, el principio carece de sustento.
2) Impulsión de oficio. En virtud del principio inquisitivo o de
oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedi-
miento y ordenar que se practique toda diligencia que sea convenien-
te para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la
cuestión planteada. A diferencia del proceso civil -donde predomi-
na el principio dispositivo-, en el procedimiento administrativo se
aplica el principio inquisitivo, aunque ello, desde luego, "sin perjui-
cio de la participación de los interesados en las actuaciones" (art. lo
inc. a). A su vez, el art. 4' del RLNPA expresa que se exceptúan
del principio de oficialidad "aquellos trdmites en los que medie solo
el interés privado del administrado", pero aún así recupera vigen-
cia la oficialidad si "pese a ese carácter, la resolución a dictarse
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 26

pudiera llegar a afectar de algún modo el interés generaf ' (art. 4",
RNLPA).
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peti-
ción de parte, la impulsibn de dste corresponde a la Administración.
Ello se debe a que con 61 no tiende a satisfacerse simplemente un
interés individual, sino un interés público: el administrativo. Solo
en algunos casos puede corresponder la impulsión del procedimien-
to a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trimites en que
medie so10 el interés privado del particular (art. 4 O , reglamento apro-
bado por decr. 1759172, t.0. 1991). En estos casos la inacción del
particular puede determinar -si no se afecta el interés general-
la paralización del procedimiento y aun su caducidad (art. lo, inc. e.
apdo. 9).
3 ) Principio de instrucción. Este principio, íntimamente unido
al anterior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o
averiguación de los hechos corresponde, no solo a la parte, sino que
también debe ser efectuada de oficio (CNContAdmFed, Sala 111, 51
9/02, "Lecuona"). Los funcionarios deben adoptar todas las medi-
das necesarias para la adecuada impulsidn del procedimiento y para
el conocimiento de los hechos reales (PTN, Dictámenes, 259:233).
4) Principio de verdad material. En intima relación con el
principio de instrucción, está el principio de verdad material. Mien-
tras que en el proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar sepín
las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedi-
miento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescin-
diendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el par-
ticular (CSJN, "Soto c/Anses", Fallos, 324:3742; Dictámenes, 273:
105). Ello por cuanto la decisión administrativa no puede depender
de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso.
Así, la Administración deberá ajustarse a hechos o pruebas que sean
de público conocimiento; que estén en su poder por otras razones;
que obren en expedientes distintos, etcétera. Este principio no esta-
ba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la re-
forma de la ley 21.686.
5 ) Participación. De acuerdo a una razonable interpretacibn del
art. 42 de la Const. nacional en materia de usuarios y consumidores,
hay ciertos trámites que no pueden realizarse sin la participación de
aquellos (CNContAdrnFed, Sala IV, "Youssefian", LL, 1998-D-7 12).
Además, en ciertas regulaciones se prevé la audiencia pública, por
ejemplo, de usuarios y consumidores, previo al dictado del acto, la
que debe ser cumplida bajo pena de nulidad (CNContAdm, Sala 11,
Abeledo-Perrot, no 35010 125).
6 ) Debido proceso adjetivo. Como principio derivado de la ga-
rantía constitucional de la defensa en juicio, la ley establece el dere-
cho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconiza-
do por la doctrina (Escola), había tenido recepción jurisprudencia1
(CSJN, Fallos, 189:34; 1 93:405; 2 15:357), pudiendo decirse que tien-
de no so10 a la defensa del interés privado del particular, sino que
también obra como garantía del interés público, al paso que con el
procedimiento también se persigue indirectamente la satisfacción de
este último.
Este principio, segun lo indica la ley, abarca diversos aspectos,
los que serán analizados al estudiar el art. lo.
7) Contradicción. Puede haber en el procedimiento adminis-
trativo intereses particulares contrapuestos. Por ejemplo, en el caso
de solicitudes de autorizaciones, permisos, etcétera. En esos casos
la Administración está obligada a asegurar la participación igualita-
ria (Gordillo).
8 ) Imparcialidad. No se puede concebir a un funcionario ac-
tuando parcialmente, por conflictos de intereses contrarios (para ello
están la recusación y la excusacibn). La imparcialidad es un prin-
cipio esencial del procedimiento administrativo (PTN, Dictdmenes,
93:264).
9 ) Audiencia publica. La garantía de oír al interesado antes de
dictar una decisión es una regla del derecho natural (Wade). Se ha
extendido esa "audiencia individual" a la "audiencia pública", que
consiste en escuchar al "público7' en asuntos de interés general (Hut-
chinson, Algunas consideraciones).
10) Otros principios. Es menester indicar otros principios se-
cundarios, que también caracterizan al procedimiento administrativo:
son los de ceIeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites
(CNContAdmFed, Sala 111, 2019184, "Salerno de Valifio", ED, 115-
674). Ello significa que deben evitarse complicados, costosos o
lentos tramites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento
del expediente.
a) Celeridad. En varias normas de este bloque normativo (ley
y reglamento) se consagra lo que podría denominarse el derecho a la
celeridad en el procedimiento, el cual afecta la actuación de la Admi-
nistración, puesto que, después de estas normas, el tiempo cuenta y
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 28

tiene valor. La celeridad se refleja, por ejemplo, en el derecho a


una resolución expresa y en tiempo, que, explicado en forma gene-
ral, se manifiesta, por un lado, en la actuaci6n de oficio y, por el
otro, en las decisiones en serie.
Lo primero implica que la celeridad, como principio del proce-
dimiento, lleve a que, en ciertos supuestos, se obligue, y, en otros, se
permita a la Administraci6n actuar de oficio, es decir, por su propia
cuenta, sin esperar que haya instancia de parte.
En virtud del principio inquisiti'vo o de oficialidad, incumbe a la
autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se
practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento
de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada (CFed
SegSoc, 1017101, "Catalinas Suites SA c/DGIm;id., 6/5/04, "Sebas-
tián Marinaro").
En tanto que las decisiones en serie son otra manifestación,
también, de la celeridad administrativa. Es decir, cuando se permite
a la Administración seguir procedimientos expeditos para tomar cier-
tas decisiones en serie, cuando se trata de decisiones que son igua-
les, repetitivas y similares. Si bien la ley no establece expresamente
tal posibilidad, no cabe duda de que si los motivos y los fundamen-
tos de las resoluciones son identicos, la Administración podrá usar
medios de produccibn en serie de ellas, siempre que no se lesionen
las garantias jurídicas de los interesados.
b) Economía. Esta característica del procedimiento administra-
tivo se basa en que debe considerarse que los procedimientos se es-
tablecen para resolver los asuntos, y no para dilatarlos. Afortuna-
damente, la normativa que comento está imbuida por la economia
procesal; es decir, por la necesidad de que se decida administrativa-
mente con celeridad y economizando trámites. La ley prescribe for-
mas para que se manifieste adecuadamente la voluntad de la Admi-
nistración, es decir, para que se dicte un acto y no para dilatar las
decisiones.
El art. lo de la LNPA prescribe que la actividad administrativa
se debe desarrollar con arreglo a los principios de economia, efica-
cia, celeridad e imparcialidad. Además, se encuentra formulada y
ratificada en diversas normas de este bloque normativo. Entre las
que deben destacarse todas aquellas que prevén la necesidad de que
los funcionarios públicos adviertan oportunamente a los particulares
las fallas o deficiencias que observaren en sus solicitudes o peticio-
nes, a los efectos de que aquéllas sean subsanadas. Estas nomas,
sin duda, contribuyen a agilizar los procedimientos administrativos,
es decir, a economizar el proceso.
La característica que comento tiene también vigencia al permitir
al particular el envío de documentos a la Administracibn mediante el
correo. Para evitar perjuicios derivados del incumplimiento de pla-
zos, la normativa, por razones de economía procesal, establece que
puede utilizarse el correo para el envío o la presentación de docu-
mentos. Por tanto, en beneficio del particular, se entiende que éste
actúa en tiempo hábil cuando los documentos correspondientes fue-
ren remitidos por correo al iirgano competente, con anterioridad a1
vencimiento de los plazos, y, por supuesto, siempre que quede cons-
tancia de la fecha de recepci6n por el correo.
Este principio tiende a que el fin propuesto se logre con el me-
nor costo y en la forma más rápida posible, evitando trámites inúti-
les e innecesarios y agilizando las diligencias.
c) Sencillez. Este principio tiene que ver con la racionalidad
administrativa, es decir, con la simplicidad, la uniformidad de los
trámites. Estos deben ser sencillos, eliminando toda complejidad
innecesaria; o sea, los requisitos exigidos deben ser racionales y pro-
porcionales a los fines que se persiguen.
6) Eficacia. Otra característica del procedimiento definida por
el art. lo de la ley es el de la eficacia, que impone a la Administración el
deber de actuar eficazmente en el trámite. La eficacia tiene que ver
con la productividad y con la racionalidad administrativa. La nor-
mativa establece, asi, una serie de normas que conducen, o deben
conducir, a la racionalidad administrativa para que haya una actuación
clara de la Administración, y a un procedimiento debidamente esta-
blecido con el objeto de que el particular sepa a qué atenerse frente a
la Administraci6n. El principio de eficacia supone determinar bien
los fines y elegir los medios adecuados para su consecución (Durán
Martinez).
Estos principios tienen aplicación en el procedimiento siempre
y cuando con ellos no se perjudique alguno de los otros principios
enumerados precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen mayor
importancia.
Es una característica del procedimiento administrativo la de ser
escrito y gratuito (CNCivComFed, Sala 11, 16/4/91, "Zifar SRL", ER,
142-719). No hace falta el patrocinio letrado, salvo excepciones que
ya se verán.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

En relaci6n con la gratuidad, con el proceso de privatizaciones


de la década del 90, comenzaron a establecerse cláusulas que obliga-
ban al impugnante a constituir una garantía para poder impugnar los
dictámenes de las juntas de preclasificación (decr. 1105189).
La Procuración del Tesoro de la Nación ha descalificado tal ga-
rantía (Dictámenes,257: 151). También se ha invalidado el requisi-
to del previo pago de una multa como requisito para recurrir a la au-
toridad administrativa superior (CNContAdmFed, Sala V, 1211 1/09.
"Coop. OSP Sociales y Vivienda El Bolsón Ltda.").
13. El procedimiento a h i n k t r a f ivo como garantia. - Del anh-
lisis de lo expuesto parece que el procedimiento administrativo es
suficiente garantía para el particular. Más aun si reparamos en que
él es gratuito y no requiere participación de letrado. Ello posibilita
la discusibn de cuestiones de poca o ninguna cuantía económica que
no se llevan a juicio por el costo de éste. Numerosos autores han
tratado de demostrar la conveniencia de que el proceso civil y co-
mercial adopte algunos de los principios del procedimiento adminis-
trativo (Morello), lo que demuestra el adelanto de alguna de sus ins-
tituciones.
Sin embargo, debo reconocer que muchas veces esa garantía es
nada mhs que una disposición normativa que no se efectiviza en la
práctica por el incumplimiento de los funcionarios. Pero tambikn
debe aceptarse que, aunque lentamente, las normas se van aplican-
do, a medida que la doctrina y la jurisprudencia ponen de resalto
la necesidad de cumplirlas. E1 procedimiento administrativo no
puede constituir una carrera de obstáculos, pues la Administración
no defiende su interés particular ni el de los funcionarios, sino el
comunitario (SCMendoza, Sala 1, 1213191, "Sejanovich", LL, 199 1-
D-3 7).
Esta caraterizacion del procedimiento administrativo con rasgos
propios debe concluir con ciertas precisiones. Hay que advertir,
por 10 pronto, que si bien como protección jurídica del particular ca-
rece de la intensidad propia de la garantía judicial, completa a
ésta desde el momento en que es más extensa porque: a) carece de
algunas excepciones al control judicial que aún subsisten en éste
con relación a ciertas decisiones; 6 ) permite actuar antes de que la
decisión sea adoptada, mientras que la protección judicial lo hace
a posteriori, y c) opera aún en el ámbito de la simple oportunidad
mérito o conveniencia que escapa al control judicial (ver art. 73,
RLNPA),
Quisiera agregar un último aspecto diferenciador que se viene
dando últimamente en algunos ordenamientos, pero que en el nuestro
-y fundamentalmente por nuestro comportamiento social- no existe.
Me refiero a la participación del particular, garantía que, en el caso,
se refleja en la colaboración en el procedimiento administrativo
de aquellos cuyos derechos y obligaciones van a quedar afectados
(Fiorini). Esta participación, en vez de ser alentada, ha sufrido un
menoscabo con la reforma del decr. 1883191, que suprimió del proce-
dimiento de elaboración de los actos de alcance general la informa-
ción pública (art. 107, RLNPA, sancionado el 3/4/72 -BO, 2714172-;
modificado por ley 2 1.686 el 2 1111/77 -BO, 2511 1177-1.
LEY 19.549*
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

TÍTULO1

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Artículo l o - Las normas del procedimiento que


se aplicaran ante la Administración pública nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autár-
quico~,con excepción de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustaran a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:
REQUISITOSGENERALES: IMPULSIÓN E I N S T R U C C I ~ NDE OFICIO
a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio
de la participacibn de los interesados en las actua-
ciones.
CELERIDAD,
ECONOM fA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRAMITES
b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los
trámites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para
regular el régimen disciplinario que asegure el decoro
y el orden procesal. Este régimen comprende la po-

* Sancionada el 3/4/72 (BO, 27/4/72); modificada por ley 2 1686 el 2111 1177
(BO, 25/11/77).
Art. 1" REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

testad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos


cuando no estuviere previsto un monto distinto en
norma expresa mediante resoluciones que, al quedar
firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo
sera reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo na-
cional, de acuerdo con la variación del indice de pre-
cios al consumidor establecido por el Instituto Nacio-
nal de Estadística y Censos del Ministerio de Economía
de la Nacibn.
INFORMALISMO
c) Excusaci6n de la inobservancia por los intere-
sados de exigencias formales no esenciales y que pue-
dan ser cumplidas posteriormente.

4 Los actos, actuaciones y diligencias se practi-


caran en días y horas hhbiles administrativos, pero de
oficio o a petición de parte podrán habilitarse aque-
llos que no lo fueren, por las autoridades que deban
dictarlos o producirlas.
LOSPLAZOS
e) En cuanto a los plazos:
1) Serán obligatorios para los interesados y para
la Administración.
2) Se contarán por días hfibiles administrativos
salvo disposición legal en contrario o habilitación re-
suelta de oficio o a petición de parte.
3) Se computaran a partir del día siguiente al de
la notificación. Si se tratare de plazos relativos a ac-
tos que deban ser publicados regir&lo dispuesto por el
art. 2" del Cód. Civil.
4) Cuando no se hubiere establecido un plazo
especial para la realizacion de tramites, notificacio-
nes y citaciones, cumplimiento de intimaciones y em-
plazamientos y contestaci6n de traslados, vistas e in-
formes, aquél será de diez días.
LEY 19.549 Art. lo

5) Antes del vencimiento de un plazo podrii la


Administración de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliacibn, por el tiempo razonable
que fijare, mediante resolución fundada y siempre que
no resulten perjudicados derechos de terceros. La de-
negatoria deberá ser notificada por lo menos con dos
días de antelación al vencimiento del plazo cuya pró-
rroga se hubiere solicitado.
INTERPOSICI~N
DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para


interponer recursos administrativos se perderh el de-
recho para articularlos; ello no obstará a que se consi-
dere la peticion como denuncia de ilegitimidad por el
Órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo
que éste dispusiere lo contrario por motivos de segu-
ridad jurfdica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medió abandono
voluntario del derecho.
INTERRUPCI~N
DE PLAZOS POR A R T I C U L A C I ~ NDE RECURSOS

7) Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la


interposición de recursos administrativos interrumpi-
r& el curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren
sido mal calificados, adolezcan de defectos formales
insustanciales o fueren deducidos ante 6rgano incom-
petente por error excusable.
PHRDIDADE DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

8) La Administración podrá dar por decaído el


derecho dejado de usar dentro del plazo correspon-
diente, sin perjuicio de la prosecuci6n de los procedi-
mientos según su estado y sin retrotraer etapas siem-
pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el
apartado siguiente.
CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS
9) Transcurridos sesenta días desde que un trá-
mite se paralice por causa imputable al administrado,
Art. 1" REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

el 6rgano competente le notificará que, si transcurrie-


ren otros treinta días de inactividad, se declarará de
oficio la caducidad de los procedimientos, archiván-
dose el expediente. Se exceptiian de la caducidad los
tramites relativos a previsión social y los que la Ad-
ministración considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido
el interés público. Operada la caducidad, el interesa-
do podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en un
nuevo expediente, en el que podr6 hacer valer las prue-
bas ya producidas. Las actuaciones practicadas con
intervención de órgano competente producirán la sus-
pensi6n de plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripcion, los que se reiniciarán a
partir de la fecha en que quedare firme el auto decla-
rativo de caducidad.
DEBIDO PROCESO ADJETIVO
f ) Derecho de los interesados al debido proceso
adjetivo, que comprende la posibilidad:
DERECHO A SER O ~ D O
1) De exponer las razones de sus pretensiones y
defensas antes de la emisión de actos que se refieran a
sus derechos subjetivos o intereses legitimos, interpo-
ner recursos y hacerse patrocinar y representar pro-
fesionalmente. Cuando una norma expresa permita
que la representacibn en sede administrativa se ejerza
por quienes no sean profesionales del derecho, el pa-
trocinio letrado será obligatorio en los casos en que
se planteen o debatan cuestiones jurídicas.
DERECHOA OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS
2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administra-
ci6n fije en cada caso, atendiendo a la complejidad
del asunto y a la índole de la que deba producirse, de-
biendo la Administración requerir y producir los in-
formes y dictámenes necesarios para el esclarecimien-
LEY 19.549 Art. lo

to de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo


con el contralor de los interesados y sus profesiona-
les, quienes podrán presentar alegatos y descargos
una vez concluido el período probatorio.

3) Que el acto decisorio haga expresa considera-


ción de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución
del caso.

1. La ley nacional de procedimientos administrativos. - N o


es Únicamente una ley local ya que no sólo se limita a "regir en la
Capital Federal* y los lugares sujetos a jurisdicción federal", sino
que regula, en principio, todos los procedimientos concernientes al
Gobierno nacional. Es, por tanto, una ley federal y local simultá-
neamente (González Arzac, Comadira).
La LNPA y su reglamento (RLNPA) constituyen un cuerpo legal
que establece normas acerca de la actuación de los funcionarios
-formas procedimentales que han de observarse, compaginación de
expedientes, trámites internos, etc.-, organiza y sistematiza los me-
dios de protección al alcance del particular para defender sus dere-
chos. Además de normas de carhcter procedimental (titulos 1 y 11),
la LNPA contiene otras de fondo en materia de derecho administrati-
vo -son aquellas que regulan lo concerniente al acto administrativo:
competencia, formas y otros requisitos; validez y nulidad; extinción,
etc.-, reglamentadas en el título 111 y normas procesales (fundamen-
talmente en la habilitación de la instancia) contenidas en el título IV
-irnpugnacidn judicial de los actos administrativos-.
2 . Ambito de aplicación. Inclusiones. - Ya he dicho que es
una ley federal y local (ver apdo. 1); se aplica a todos los tramites
administrativos que se cumplan ante la Administracibn pública cen-
tralizada y descentralizada. El articulo que comento comienza por
el ámbito de aplicacibn del conjunto normativo que regula el proce-
dimiento administrativo común (ley y su reglamento) en el orden na-
cional. Cabe decir que la norma marca que los procedimientos ante
la Administración pública nacional se regularan por la LNPA (excep-

* No hay que confundirse con las normas de procedimientos administrativos que


rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 15 10/97 y 1572197).
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

to que existan procedimientos especiales; ver art. 2"), sin importar


que la actividad que se lleve a cabo se rija por el derecho público o
privado. El Estado o sus entes menores pueden adquirir derechos y
contraer obligaciones especiales regidas por el derecho público (que
es lo que ocurre preferentemente) o bien pueden hacerlo bajo el régi-
men de derecho privado. Toda persona pública tiene capacidad para
realizar los actos y negocios al alcance de los particulares, con las
limitaciones y prohibiciones que establece el ordenamiento.
Cuando la ley habla de Administracion pública centralizada com-
prende los órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo
-ministerios, secretarias, subsecretarias, direcciones generales, etc.-;
al referirse a los entes descentralizados incluye los entes piiblicos es-
tatales: entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades con par-
ticipación estatal mayoritaria (CSJN, 12/5/88, "La Buenos Aires",
DJ, 1989-2-146).
Uno de los autores del proyecto de ley, Escola, ha dicho respec-
to del tema que me ocupa, que el primer principio es el de generali-
dad, en el sentido de que las normas de procedimiento de este con-
junto normativo deben ser observadas por toda la Administracibn
pública. El segundo seria el de exclusividad, en el sentido de que
sólo aquellos procedimientos previstos normativamente serán los ad-
mitidos para encauzar el obrar administrativo. El tercero es el de
supletoriedad, es decir, que los organismos que tienen un procedi-
miento especial, en el caso de que en estos exista una laguna en la
cuestión analizada, deben aplicar supletoriamente las normas del
conjunto normativo que trato. Otro principio es el de Rxtensibn, por
virtud del cual, también respecto de los organismos excluidos de la
aplicación de la ley, debería producirse, en forma progresiva, la apli-
cación de ella (Halperin). Se verá, al tratar el art. 2*, que este Últi-
mo principio no se cumple.
La norma establece el ámbito de aplicación, y en la solución si-
gue a una determinada corriente, adoptando un concepto orgánico o
subjetivo (abarca todo lo relacionado con el procedimiento adminis-
trativo ante la Administración centralizada y descentralizada).
3. Exclusiones. - Situación compleja se presenta en el caso de
que nos encontremos ante la aplicación del art. 128 de la Const. na-
cional -el gobernador de la provincia actúa como agente del Go-
bierno federal-. Si la norma federal que aplica la Administracibn
pública provincial no contiene reglas especiales de procedimiento
administrativo, ¿qué ley de procedimientos administrativos se aplica,
LEY 19.549 Art. lo

la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta puede en-


contrar andamiento; pero reitero lo que ya he dicho: considero apli-
cable la ley de procedimientos administrativos local, desde que no
puede considerarse a la Administración provincial -que actúa como
"delegada intersubjetiva"- como formando parte de la Administra-
ción pública nacional, requisito ineludible para aplicar la ley federal
(Hutchinson).
Quedan excluidos de la aplicación de la LNPA los organismos
de defensa y seguridad. Los procedimientos administrativos pro-
pios de esas fuerzas exigen modalidades muy especiales (v.gr., todo
aquello que puede afectar la verticalidad en el mando). Sin embar-
go, en los procedimientos típicamente administrativos que también
se desarrollan en dichos organismos -p.ej., contrataciones- no existi-
ría dificultad en apIicar las normas que comento (Comadira). La
Corte Suprema ha sido contradictoria en esta cuestión, pues si bien
en algún caso declaró la ley inaplicable (CSJN, 1015188, "Bagnat",
LL, 1988-D-788), en otro dijo lo contrario (CSJN, 19/9/89, "Alta-
mirano", LL, 1990-A-301). Pero en el caso "Tajes", se consideró
inaplicable la ley (CSJN, 31/3/99, Fallos, 322:255, lo que tambikn
se ha reiterado, por mayoría, en la causa "Resch", 26110104, LL, 2006-
A-63).
El propósito del legislador, al excluir expresamente de la apli-
cación de la LNPA a las fuerzas armadas (art. lo), está vinculado a la
misión y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas so-
bre la base del ejercicio del mando y de la disciplina, que impone
la necesidad de contar con procedimientos administrativos especiales
que tengan en cuenta dichos requisitos, y que, por ello, se aplican
exclusivamente con relación al personal militar y en el Ambito inter-
no. La aplicacibn supletoria de la ley "solo se refiere al personal
civil que presta servicios... en los organismos militares de defensa,
seguridad e inteligencia, pero no al personal militar y de seguridad"
(CSJN,3 1/3/99, "Tajes", Fallos, 322:255).
A su vez, existen otras relaciones entabladas con terceros, aje-
nos a las instituciones militares, que se regulan por distintos proce-
dimientos administrativos, por ejemplo, el sistema de contratación
propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124 aplica-
ble a través de las respectivas reglamentaciones jurisdiccionales, el
decr. 436100 que reglamenta la contratación de bienes y servicios del
Estado, el procedimiento de contratación de obras públicas previsto
en la ley 13.064, etcétera.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

En supuestos como los señalados al final del párrafo anterior, en


los que existen procedimientos normados -y que se refieren a rela-
ciones con terceros-, podría aplicarse, en forma subsidiaria o analó-
gica, la ley 19.549 y su reglamentación (decr. 1759172, t.0. por decr.
1883/91), en aquellas situaciones que dichos regímenes no contem-
plan y que la LNPA y su reglamento sí preven en atención a la su-
pletoriedad dispuesta por el art. So, inc. a, de dicha norma legal.
Este criterio fue receptado por la Procuración del Tesoro -expte.
5085184, 1004 con anexos, Ministerio de Defensa, RRAE 95-80183-
(res. MD 1068152).
Por su parte, la Procuracibn del Tesoro ha dicho en distintos ca-
sos -aquellos en los que no se encuentre vinculado a las tareas espe-
cificas- que cabe la remisibn a las normas de la LNPA, aunque más
no sea supletoriamente (Dictámenes,174:28; 179: 14; dict. PTN 1711
90); lo propio ha dicho respecto de la Prefectura Naval Argentina
(dict. PTN 348191).
Dentro de las entidades descentralizadas deben excluirse a las
sociedades del Estado, cuya ley especifica (20.705) excluye su apli-
cacihn, aunque pueden emitir actos administrativos cuando ej erzan
prerrogativas públicas (Mairal), tal como lo ha reconocido el art. 4'
del decr. 1883191. También resultan excluidas las sociedades de
economía mixta (excepto que exploten un servicio público, en cuyo
caso, si ejercen prerrogativas públicas, se aplica la LNPA supletoria-
mente), así como las sociedades con régimen propio (correo oficial,
ENARIA, etcétera).
Tampoco se aplica a la función administrativa de los poderes
Judicial y Legislativo, sin perjuicio de su aplicación analógica en
ciertos temas (p.ej., acto administrativo).
4. Principios del procedimiento receptados expresamente en
la norma. - El art. lo de la LNPA se refiere a algunos principios
que rigen el procedimiento administrativo (ver lo que se dijo en la
Introducción, apdo. 12). Ellos son: impulsibn e iristruccion de ofi-
cio; celeridad, economia, sencillez y eficacia en los trámites e infur-
malismo a favor del administrado (incs. a, b y c).
El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados
expresamente no significa que no sean aplicables. Justamente, por
ser principios, son conceptos de validez general. Así, por ejemplo,
el principio de legalidad (rectius: juridicidad) está ínsito en todo el
proceder de la Administración y fluye implícitamente en varias nor-
LEY 19.549 Art. lo

mas de la LNPA y su reglamento. No hacía falta, pues, la mención


expresa.
En cuanto al regimen disciplinario que surge de las facultades
expresadas en el inc. 6, me remito a lo que diré al comentar el art.
6" del RLNPA.
5 . El tiempo en los actos procedimentales, Importancia.
El dato "tiempo" ha sido fundamental en el escenario de lo justo;
constituye un factor de gran importancia en los actos del procedi-
miento, pues su eficacia depende de que se los ejecute en el momen-
to oportuno. De ahí la importancia del tiempo y de los probIemas
que él plantea.
a) Dias y horas hábiles, En derecho procesal la regla general
es que los actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuan-
do existan razones de urgencia que exijan la habilitación de los inhá-
biles. En derecho administrativo esta regla no puede aplicarse con
la generalidad predicable para aquel, pues existe una continuidad
que muchas veces no puede interrumpirse. Existen así una serie de
actos que no reconocen el límite de días u horas inhábiles. Sin em-
bargo, con relación a los actos normales del procedimiento, ellos
siilo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles. En cuanto a
las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho procesal.
La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos ac-
tos del particular que deben realizarse en las horas de atención de la
oficina pero no para la Administración. Por eso no cabe confundir
las horas de despacho al público con las horas para poder realizar
válidamente un acto.
Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practi-
caran en días y horas hhbiles administrativos". De tal forma, es
inaplicable el art. 6' del Cód. Civil y Comercial (PTN, Dictámenes,
238:49, aunque referido al art. 28 del Cód. Civil). Razones de ur-
gencia permiten la habilitación de dlas inhábiles en el cómputo
de los plazos (Dictámenes,238:560). Se trata de días y horas en
que trabaja la Administración. Para el procedimiento carece de asi-
dero la distinción entre día inhábil y asueto, pues la Adrninistra-
ción no trabaja ni en uno ni en otro, y por eso los plazos no pue-
den correr (SC Mendoza, Sala 1, 12/3/91, "Sejanovich", LL, 1991-
D-37). Se aplica en el procedimiento administrativo el "plazo de
gracia" (CSJN, "Fundacibn Universidad de Belgrano", Fallos, 300:
1070).
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 42
De oficio o a petición de parte podrán habilitarse días y horas
inhábiles. Esta habilitación tiene por objeto permitir que se reali-
cen diligencias tendientes a evitar que se frustre un derecho o se
ocasione un perjuicio. Constituye una facultad de la Administra-
ción. Si la notificación se produce un día sábado por medio del co-
rreo, debe computarse que Ia notificación se efectuó el primer día há-
bil subsiguiente (CNContAdmFed, Sala IV, 10/4/86, LL, 1986-E-562).
b) Plazos. Los actos han de adoptarse y las actuaciones deben
practicarse dentro de los plazos fijados. Tanto los actos de tramite
del procedimiento como los definitivos y las resoluciones, deben
adoptarse dentro del plazo establecido para cada caso.
Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la
Administración no s61o custodio de los derechos de los particulares,
sino también de las potestades del Estado, debe evitar que por prote-
ger derechos de los particuIares se otorguen a algunos precedencias
o privilegios que impidan el pleno ejercicio de los derechos de la co-
munidad. Por ello, "debe desestimarse la idea de que cea mas justa
aquella interpretaciiin de las leyes que postule una mayor proteccibn
de los derechos de los administrados frente al Estado" (González
Arzac).
Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la
producción de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el
ejercicio o eliminación de un derecho. Es, así, el período que trans-
curre desde la conclusión del acto hasta la llegada del termino. Y
este es el día cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos
de la relación jurídica comienzan o concluyen.
En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en
cuanto a su naturaleza, al modo de computarlos y a los efectos que
producen,
Los plazos procesales, juntamente con otros factores que se les
asocian -como la comparecencia o la incomparecencia, la actividad
o la inactividad- dan lugar a instituciones como la preclusión y la
caducidad.
c) No perentoriedad. No hay que confundir obligatoriedad con
perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa
que: 1) sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Adminis-
tración, "por el solo transcurso del tiempo se produce la pérdida del
derecho o la facultad procesal que ha dejado de usarse", y 2) el pla-
zo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse.
LEY 19.549 Art. lo

¿San perentorios los plazos en el procedimiento administra-


tivo nacional? El principio general es que no lo son, Así, el apdo.
8" del inc. e establece que "la Administracibn podrh dar par decaí-
do el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente": hace
falta una declaraciún de la Administracibn. A su vez, el apdo. 5"
dispone que la Administración podrá, a pedido del interesado o de
oficio, disponer la ampliacidn de un plazo. No se dan, pues, ningu-
no de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.
Digo que el carácter no perentorio de los plazos en el procedi-
miento es un principio general, pues, como todo en derecho, tiene ex-
cepciones. Así, la LNPA y su reglamento establecen la perentoriedad
en ciertos casos (v.gr., art. lo, inc, e, apdo. 6", LNPA; arts. 50, 56, 60
y 79, RLNPA).
d) Obljgatoriedad. El apdo. lo del inc. e se refiere a la obli-
gatoriedad de los plazos, tanto para el particular como para la Ad-
ministracion. Para que los principios de celeridad, economía y
eficacia en los trámites no se queden en el marco de una mera decla-
ración programática, la LNPA impone la obligatoriedad en los pla-
zos, en un plano de igualdad para el particular y la Administración.
e) Preclusidn. La preclusión es Ia pérdida del derecho para
ejercitar una determinada actividad procesal; opera como un obstácu-
lo o impedimento para modificar una situación jurídico procedimen-
tal producida en el procedimiento. El principio de preclusibn se ha-
lla íntimamente vinculado con el carácter de perentoriedad (Falcón).
Por ello, en principio, no tiene aplicación en el procedimiento admi-
nistrativo (remito a lo expuesto en el apdo, 7 del comentario a este
artículo).
f) Computo del plazo. Se cuentan por días hábiles administra-
tivos y a partir del día siguiente al de notificación. Todo lo relativo
a los problemas que ésta presenta, incluida la notificación ocurrida
en dia "inhábil", sera considerado al estudiar las notificaciones (ver
Titulo V, RLNPA).
Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicará lo dis-
puesto por el art. 5' del Cód. Civil y Comercial, y no serhn obliga-
torios sino después de su publicación, y desde el día que determinen.
Si no designan tiempo, serán obligatorios después de los ocho días
siguientes al de su publicación oficial.
g ) Razonabilidad de los plazos en el tramite. Los trámites ad-
ministrativos deben cumplirse en los plazos previstos y si estos no
Art. 1" REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 44

están previsto o no se cumplen por razones atendibles (que no pue-


den ser la organización inadecuada o el exceso de trabajo), la moro-
sidad no puede exceder límites razonables en el quehacer del Estado
y por lo tanto exigible en todo procedimiento o proceso (digo del
Estado y no de la Administracibn porque excede al trámite adminis-
trativo; CSJN, 2016112, "Losicer cí'BCRA"; id., Fallos, 272: 188; 288:
403; 291:450; 331:287; 334:1302, entre varios). La demora irrazo-
nable afecta derechos fundamentales (Corte IDH, 2714112, "Forneron
e hija vs. Argentina"; íd., 3 118112, "Furlan y familiares vs. Argenti-
na"). La CNContAdmFed, en el plenario "Navarrine" del 915112,
analiza la cuesti6n a la luz de las potestades administrativas del Ban-
co Central en lugar de hacerlo desde los principios constitucionales,
sin perjuicio de las advertencia formuladas al ente estatal.
h) Plazo general. La norma establece un plazo general de diez
días, cuando no haya otro, para la realización de trámites, notifica-
ciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos
y contestación de traslados, vistas e informes. Si para la diligencia
se ha establecido un plazo específico debe estarse a este.
i) Prórroga. El inc. e, apdo. 5", establece el principio de la
prormgabllidad de los plazos. La norma habla de ampliaclbn y no
de prbrroga, pero creo que es un error terminológico. En efecto,
ésta se concede después de fijado un plazo y cuando resulta insufi-
ciente; mientras que la ampliacidn se establece desde el primer mo-
mento, aunque después resulte excesiva. La norma no contempla
este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento
de un plazo". Estamos técnicamente ante una prórroga y no ante
una ampliación.
La Administración es la que decide cuándo debe hacerse lugar a
la pr6rroga y cuándo no. Ello surge de su facultad de dirigir el
procedimiento. Debe ser fundada tanto la concesión de la prórroga
como su denegación. Cabe tener en cuenta los derechos de terceros
antes de disponer aquélla.
En principio, la prórroga sólo debería concederse cuando cau-
sas graves o justi ficantes demo straren la imposibilidad de realizar
en plazo la diligencia pendiente. Lo contrario atenta contra la ce-
leridad.
j) Interrupciún. La interposición de recursos administrativos in-
terrumpe el curso de los plazos (CNContAdmFed, Sala IV, 12/6/86,
"Cuarto Creciente"). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido
mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o
LEY 19.549 Art. lo

fueran deducidos ante órgano incompetente por error excusable


(como consecuencia del principio del informalismo a favor del ad-
ministrado).
Como nos encontramos ante una excepcidn al principio general,
opino que la interpretación debe ser restrictiva. Por ello cuando se
refiere a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido estricto o
restringido, alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios
de impugnación (ver el comentario al título VIII, RLNPA). No obs-
tante se ha dicho que, en el caso de los reclamos que se exigen para
demandar, debe tener el efecto interruptivo de la demanda misma
(CNContAdmFed, Sala 11, 2012107, "García Fernhndez", Abeledo-
Perrút no 3 50 10444).
Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo
de estos, incluso los de prescripción (ver lo que decimos en el apdo.
5 y en el inc. e, apdo. 9, de este articulo).
Interrupción significa, conforme a principios generales del dere-
cho, que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. Así,
acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá e1
transcurso de otro nuevo período completo, sin poder acumularse al
anterior. Comienza el plazo de prescripción nuevamente.
¿Cuáles son los defectos formales insustanciales? Interpretan-
do armónicamente las normas de la LNPA y de su reglamento, pen-
samos que la mayoría, ya que si bien el art. 16 del RLNPA establece
una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y
20 disponen que la Administración debe intimar al particular a sub-
sanar el defecto.
El error es excusable cuando ha habido razón para errar. Esto
significa que se exige que el particular obre con la prudencia adecua-
da. ¿Cómo se compatibiliza esta norma con los principios del pro-
cedimiento administrativo? El RLNPA especifica, en cada caso,
ante qué órgano deben interponerse los diferentes recursos, Si apli-
cáramos el concepto de que el derecho se reputa conocido por to-
dos, cuando el particular se equivocare en la interposición del recurso
habría obrado con negligencia, ignorando lo que debía saber: ermr
iuris nocet
¿Es ése el alcance de la norma que analizo? Opino que no, ya
que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre así
cuando no hay alguna excepción autorizada por la ley (Fallos, 103:
155; 1 15:395). La presentación de un recurso ante un órgano admi-
nistrativo incompetente nunca puede perjudicar al particular, toda vez
Art. lo REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 46
que el art. 5 O , inc. c, del RLNPA, impone a la Administración orde-
nar que se subsanen los defectos, de oficio o por el interesado (prin-
cipio de informalismo).
k ) Suspensiún. La parte final del apdo. 9 establece que "las
actuaciones practicadas con intervención de 6rgano competente pro-
ducirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fe-
cha" (sobre qué actuaciones pueden no producir suspensibn, ver CN
ContAdmFed, Sala IV, 23/3/86, "Katic y Hendic clYPF", LL, 1989-
E-586 y 588).
Conforme a los principios generales del derecho, la suspensidn
(v.gr., de la prescripción) significa la detención del tiempo útil para
prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso,
la tramitación del expediente-. Cuando ésta cesa, el curso de la
prescripción se reanuda, se reinicia a partir del momento en que se
había paralizado.
1) La distinciún entre suspensiún e interrupdbn. La interrup-
ción de la prescripción reduce a la nada la prescripción en curso: el
tiempo corrido hasta entonces queda definitivamente perdido y, si la
prescripción se reanuda, ella sólo podrá cumplirse por todo el tiem-
po que la norma exige (Salvat). La suspensión de la prescripción
impide que el curso de ella continúe; pero si la causa de la suspen-
sión cesa, la prescripción se reanuda inmediatamente y el nuevo pla-
zo se une al anterior (Salvat).
Esta distinción es aceptada en todos los subsistemas jurídicos
(civil; laboral; comercial) y tambibn lo era en el administrativo.
Respecto de los vocablos "interrupción" y "suspensión" empleados
por este articulo en los apdos. 7 y 9 del inc. e, ese distingo pretende
negarse.
Cierta parte de la jurisprudencia (PTN, Dictámenes, 159:533;
178:96; 248:364) y de la doctrina pretenden que cuando la LNPA
habla de "interrupción" y "suspensibn", emplea estos términos
como sinónimos. Fundamentan taI aseveración en el vocablo "rai-
niciarán", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a
iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido
con anterioridad -lo que equivale a la solución de la interrupción-.
Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los plazos -en el
caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de
partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrup-
ción), Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos
47 LEY 19.549 Art. lo

añadiendo el tiempo anterior, así coma quien reinicia los estudios


no significa que comience desde el principio, sino que retorna desde
donde dejó. Por eso no pueden asimilarse (CNContAdmFed, Sala 1,
12110195, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 102).
Considero que la doctrina ha partido de un error. Se ha dicho
que en los textos de los apdos. 7 y 9 parecería haber una contradic-
ción, pero crea que es todo lo contrario. En el caso de los recursos,
presentados estos, (aunque con deficiencias), los plazos se intemm-
pen. No debe olvidarse que el recurso es un medio de impugnación
que normalmente sirve para habilitar la instancia judicial. Las de-
más actuaciones, cuando intervengan los brganos competentes, sus-
penden los plazos. Las gestiones ante órganos incompetentes no
suspenden los plazos (CSJN, "Cia. Azucarera Concepción SA", Fa-
Ilos, 322:496).
Carece de lógica esa asimilación de la suspensión y la interrup-
ción, a diferencia de lo que ocurre en las demás disciplinas jurídicas.
Pareciera que, si el legislador prefirib hablar de suspensión en el
apdo. 9 y de interrupción en e1 apdo. 7, consideró distinguirlos si-
guiendo lo que comúnmente ocurre en los demás subsistemas jurídi-
cos. Repárese que se interrumpen los plazos solo en el caso de la
presentación de recursos, es decir que quiso expresamente distinguir-
se esta especial. situacibn.
m) Suspensión o interrupcibn sine die. Mientras se haya pre-
sentado un recurso o un escrito ante órgano competente, los plazos,
incluidos los de prescripción, no corren. Se ha criticado esta solu-
ci6n diciendo que traeria consecuencias irrazonables (Halperin), pues
transgrediría el principio de prescriptibilidad. Para que las conse-
cuencias irrazonables no se produzcan basta que la Administracibn
tramite el procedimiento y resuelva.
n) Actuaciones que no impiden el curso de la prescripción. Las
actuaciones administrativas innecesarias no impiden el curso de los
plazos (CSJN, "Diaz, José M.", Fallos, 307:187; id., "McKee del
Plata SA", Fallos, 323:335 1).
6. Denuncia de ilegitimidad. - El recurso administrativo inter-
puesto extemporánearnente puede tramitar como denuncia de ilegiti-
midad. La justificación de este instituto se ha buscado en la "defen-
sa de la legalidad de la actividad administrativa", en el "inviolable
derecho ciudadano de peticionar", en e1 "derecho constitucional de
peticionar" y en el logro de la "verdad objetiva" (CNContAdmFed,
Sala 111, 1415185, "RE-CAS SCACFAI"). Nace por la labor de la
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 48
Procuracibn del Tesoro de la Naci6n (dict. PTN 7 1/89; 73/86; 861
285, entre otros).
No es un recurso administrativo autónomo (Docobo), puesto que
la n o m a caracteriza a la denuncia de ilegitimidad como un recurso
administrativo extemporáneo. Por eso, se ha dicho que la denuncia
de ilegitimidad no es procedente si el plazo del recurso no está ven-
cido (Dictámenes, 202: 151; 2 11 :470; 23 1:347, entre otras). Se trata
de un "saneamiento jurídico que salva a los recursos presentados
fuera de término". S610 puede basarse en cuestiones de ilegitimi-
dad, no de inoportunidad.
Una vez presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídi-
co permanente debe verificar el cumplimiento de las recaudos esen-
ciales y formales establecidos en el régimen procedimental adminis-
trativo (CNContAdmFed, Sala 111, 2 1/6/84, "Vial Hidrhulica"), es
decir, que se trate de una conducta susceptible de ser impugnada por
un recurso; que ésta sea extemporanea y que exista legitimación en
el presentante. Advertido que el escrito fue presentado fuera de ter-
mino, aunque el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la
denuncia de ilegitimidad. La presentación de la denuncia de ilegi-
timidad carece del efecto intermptivo (art. lo, inc. e, apdo. 7); sólo
puede producir un efecto suspensivo (art. lo, inc. e, apdo. 9) (CNCont
AdmFed, Sala 111, 2 51818 8, "Cia. de Representaciones Hoteleras").
La frase final del art. lo, inc. e, apdo. 6, es clara: la Administra-
ción debe discernir la admisibilidad del. recurso bajo la forma de
denuncia de ilegitimidad sobre la base de los límites allí menciona-
dos (posible alteración de la seguridad jurídica y e1 abandono volun-
tario del derecho). No puede alegar otras causales. ¿Cuándo debe
considerarse que hubo abandono del derecho? En cada caso, la so-
luci6n de la autoridad debe ser considerar cual es el plazo que ha de
considerarse razonable. Debe analizarse toda operación bajo el pris-
ma de que aquella es conforme a la tramitación de la denuncia de
ilegitimidad, pues así se abastecen los fines y objetivos de la juridi-
cidad administrativa. Saber si cumple con ello, solo puede lograrse
luego de una operacion razonable dentro de un proceso cognoscitivo
o de comprobación, puesto que existe un cierto poder de elección en
la forma de conseguirlas. Lo "razonable", significa un mandato de
optimización, es decir, obliga a hacer todo lo posible para alcanzar
el objetivo.
La Procuración del Tesoro de la Nación ha señalado la imposi-
bilidad de fbar, apriorísticamente, el tiempo con figurativo del exceso
49 LEY 19.549 Art. lo
de la extemporaneidad para plantear el recurso (Dictámenes, 176:
155), pues no se puede llegar, mediante la fijación de un lapso deter-
minado, a la configuraci6n del abandono voluntario del derecho, pues
deben evaluarse las características de cada situación (Dictámenes,
162:84; 163248; 180:74; 195: 122, entre otros).
La Administración debe emitir el pronunciamiento sobre la ad-
misibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestión pre-
via a su tramitaciiin (Dictámenes, 2 11:470).
Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimi-
dad, habilita su consideración como si se tratara del recurso adminis-
trativo específico debidamente planteado, claro que con alguna men-
gua que luego analizaré.
Como la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio au-
tónomo -susceptible de ser agregado a la lista de los recursos-, sino
un medio que permite tramitar recursos extemporáneos, acogida la
petición como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y trámi-
te habrá de considerarse absolutamente normado en función del res-
pectivo recurso administrativo extemporáneo habilitado (PTN, Dictá-
menes, 229:212).
¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que analizo?
Según la norma, la competencia para resolver la denuncia de ilegiti-
midad corresponde a todo 6rgano que pueda resolver un recurso ad-
ministrativo. Así, el órgano ya no es el superior como la doctrina
venía sosteniendo. Procede considerar como denuncia de ilegitimi-
dad, entonces, a todo recurso tardíamente interpuesto.
No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclarato-
ria ni la queja, ya que ninguna de las dos son recursos. Por otra
parte, al no haber plazo para ocurrir en queja, el presupuesto del ins-
tituto en estudio -el vencimiento del plazo- está ausente.
¿Es posible la denuncia de ilegitimidad contra la impugnacibn
tardía de los actos de alcance general? Si éstos pueden impugnarse,
a través de sus actos de aplicación, por medio de los recursos admi-
nistrativos correspondientes (art. 73, RLNPA), la respuesta es afir-
mativa. Con relación a la impugnación directa del acto de alcance
general (ver comentario al art. 24, inc. b), como el reclamo o recurso
contra dichos actos carece de plazo de interposicibn -según la opi-
nión doctrinal-, falta el presupuesto que posibilita la denuncia de
ilegitimidad.
La decisión de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es
irrecurrible en sede administrativa (PTN, Dictámenes, 150:234; 15 5 :
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 50
446; 162:84; 176: 155; 227:4 y 22; 230:75; 2 3 1:208; etc.; C S J N ,
Fallos, 322:73, ED, 181-960) y Judicial (SCBA, 3/5/80, c. 47.963,
"Boldt"; CNContAdrnFed, Sala 1, 3013195, "Diez", LL, 199642-43;
CSJN, 4/2/99, "Gorordo", LL, 1999-E-186; Dictámenes, 176:155) no
así la que resuelve su improcedencia formal. Aquella se agota en sí
misma en cuanto valoración por el órgano que resuelve. Nos pare-
ce útil el símil empleado por Docobo -aunque referido a otro caso-
de que quien blanquea en una moratoria carga con perjuicios que el
contribuyente puntual no sufre. No puede tener el mismo efecto la
denuncia de ilegitimidad -recurso tardíamente interpuesto- que un
recurso interpuesto en término (Dictámenes,108: 19; 202: 151). El
particular negligente no puede tener la misma solución que el diligen-
te (CNContAdrnFed, Sala 111, 1415185, "RE-CAS SCACFAI"). El trá-
mite y la decisibn de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el pla-
zo para iniciar la acción prevista en el art. 25 de la LNPA (CNCont
AdmFed, Sala IV, 2311 2/93, "Gyprobas", ED, 157-394, confirmado
por la CSJN, 5/4/95, LL, 1995-E-478). Será recurrible el acto final
de la denuncia de ilegitimidad, cuando este acto es inválido en sí
(Dictámenes, 233:557). ¿Por qué no es recunible?
Hay alguna jurisprudencia que ha dicho que debe tenerse por
habilitada la instancia judicial para impugnar el acto que resolvió la
denuncia de ilegitimidad, adentrándose en el fondo de la cuestión,
puesto que el art. 94 de la LPA de la CABA es inconstitucional porque
impide el control judicial de ciertos actos en abierta contradiccibn
con el art. 106 de la Const. de la CABA (CComAdmTrib CABA,
Sala 1, "Fravega SA", LL, 2007-B-483).
Considero que es un fallo que se aparta de toda lógica jurídica.
Se puede estar de acuerdo o no con el sistema de los recursos y re-
clamos como vía para el agotamiento previo de la vía administrativa.
Pero existente este régimen no cabe hacer una excepción como hace
el fallo y cierta parte de la doctrina (Rejtrnan Farah), pues rompe
toda la lógica del sistema.
Repárese que, de lo contrario, partiendo de una decisión confir-
matoria (decisión de la denuncia de ilegitimidad) de un acto firme,
ocurrida en un procedimiento de naturaleza extraordinaria (como lo
es la denuncia que analizo), se permitiría insistir sobre extremos de-
cididos por una decisión firme y confirmada.
Por otra parte, fue decisión del legislador crear esa excepcibn
expresa a la pérdida del derecho dejado de usar en plazo y a la peren-
toriedad de este para plantear los recursos, pero ello, en modo algu-
51 LEY 19.549 Art. lo

no, quiso extenderlo a la vía judicial, no sólo porque no lo legisló


expresamente (lo que debió hacer al ser una excepción), sino porque
de las disposiciones legales surge la interpretacidn contraria a su re-
visión judiciaI posterior. Así, el art. 23 de la LNPA expresa que
"podrá ser impugnado por via judicial un acto de alcance particu-
lar, a) cuando revista calidad de definitivoy se hubieran agotado a
su respecto las instancias administrativas". En eso la ley ha segui-
do el principio inveterado de nuestro ordenamiento de exigir el ago-
tamiento de la vía previa administrativa (CSJN, Fallos, 288:398), tal
como ocurre con la LNPA (arts. 23 a 25, 30 y 31).
¿Y cíirno se agotan las instancias administrativas? Mediante los
recursos o reclamos correspondientes, tal como lo dispone la ley
(arts. 23 a 25 y 30, LNPA) y su reglamento (arts. 34 a 100, RLNPA),
lo ha establecido la jurisprudencia (CNContAdmFed, Sala IV, 121
6/86, "Cuarto Creciente") y lo sostiene la doctrina (Gonzhlez Arzac -
Silvestri - Halperin). La LNPA en ningún momento expresa que el
agotamiento de la vía administrativa pueda efectuarse mediante la
denuncia de ilegitimidad. Es que si ello hubiera sido así sería in-
congruente con el sistema de plazos encadenados de los recursos y
de la acción judicial (Muñoz).
Parte de la doctrina, con una ideología sumamente perrnisiva, ha
tratado de fundamentar la revisión judicial de la decisión denegatoria
final de la denuncia de ilegitimidad. Lo ha hecho, sosteniendo que,
si no se acepta el control judicial de dicho acto, habría actos impug-
n a b l e ~y no impugnables, y esa diferencia sólo surgiría de la doctrina
y de la jurisprudencia y no de la norma.
Por cierto, es habitual que haya actos impugnables y no impug-
nable~,p.ej., el acto que resuelve el recurso de reconsideración contra
actos interlocutorios o de mero trámite es irrecurrible administrativa-
mente e inimpugnable judicialmente; el que resuelve dicho recurso
contra actos definitivos es recurrible. Hay actos que resuelven el
fondo del asunto que son impugnables judicialmente y otros que no,
según causen o no estado (según hayan agotado la vía administrativa
o no, etcétera). A su vez, los hay revocables y no revocables de
oficio (ver comentario al art. 17, LNPA); viciados y no viciados; fir-
mes y no firmes, etcétera. En derecho es común esa dicotomia.
Así, en derecho privado hay actos que son prescriptibles y otros que
no, etcétera.
La consecuencia de que no sea impugnable en sede judicial la
decisión de la denuncia de ilegitimidad que trató el fondo del asunto,
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 52

surge de una interpretación lógica y armónica de las disposiciones


de la ley que establece un sistema de plazos encadenados (recursi-
vos-judiciales). No puede estudiarse este tema (y ninguno en dere-
cho) sin vincularlo integralmente con todo el Corpus normativo pro-
cedimental. Se ha dicho que la tarea de interpretación y aplicacibn
de las leyes requiere no aislar cada artículo y cada ley sólo por su
fin inmediato y concreto, sino que todas se entiendan teniendo en
cuenta los fines de las demás y como dirigidas a colaborar en su or-
denada estructuración, de lo contrario todas las disposiciones impera-
tivas estarían sujetas o a merced de cualquier artificio dirigido a sos-
layarlas (CSJN, 16/3/76, "Unión Obrera Metalúrgica", Fallos, 294:
223). En esa línea, los recursos deben plantearse en el perentorio
plazo que cada uno prevé. Si bien es cierto que los plazos recursi-
vos son extremadamente breves (sin nada que lo justifique; lo cual,
por otra parte es común en la mayoría de los ordenamientos provin-
ciales y extranjeros), ello habilita a cuestionar el sistema, pero no
habilita a buscar soluciones violentándolo. Como decía un doctri-
nario extranjero de nota, es curiosa la imaginación de la doctrina ar-
gentina haciendo decir a las normas lo que ellas no dicen. Esas po-
siciones autorales en nuestro país han coadyuvado en alguna medida
a ahondar la falta de seguridad jurídica que prevalece entre nosotros.
Así es que, de no plantearse dentro del plazo, se pierde el derecho a
la vía impugnatoria administrativa y judicial. No hace falta que la
Administración dé por decaído el derecho, pues ello es automático; al
ser el plazo perentorio la vía recursiva se ha perdido. Sin embargo,
la norma permite (dada ciertas condiciones) por razones de juridici-
dad, que la Administracibn revise el acto y decida si el acto es legi-
timo o no, pero ello no reabre la vía recursiva perdida. De lo
contrario la perentoriedad del plazo para recurrir no sería tal. El
derecho a la vía impugnatoria perdida no puede reabrirse, pues la
perentoriedad no es dejada sin efecto por el trámite de la denuncia de
ilegitimidad. Este medio no es una vía impugnatoria, sino solo
una posibilidad más para que la Administración revise la juridicidad
del acto.
Debe advertirse que la denuncia resulta una impugnacibn contra
un acto ya "firme". La desestimación es "prácticamente" la reafir-
mación de aquella firmeza. Seria, en síntesis, un acto "reproducto-
rio" de uno consentido (Hutchinson, Derecho).
Por otra parte, si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuvie-
ra los mismos efectos que la decisión de un recurso interpuesto en tér-
mino, ¿para qué el legislador habría legislado un sistema recursivo,
LEY 19.549 Art. lo

con plazos cortos para que el particular demuestre su disconformi-


dad con la decisión administrativa? Si la denuncia de ilegitimidad
-presentación tardía- tuviera los mismos efectos, en punto a su deci-
sión, bastaba que el legislador la estableciera como la unica vía im-
pugnatoria, desde que los recursos carecerían de objeto. Se conver-
tirían en una suerte de "trabajos prácticos" para mantener ocupada
a la Administración sin consecuencia alguna. El sistema recursivo
sería entonces un trasto inútil, desde que no habría diferencias con la
denuncia de ilegitimidad.
No cabe olvidar que este instituto es un remedio excepcional
que trata de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el inte-
rés del particular.
7. Pérdida del derecho dejado de usar en plazo. - Esta es una
facultad de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho
no se dará por decaido hasta que lo declare expresamente la Admi-
nistración. No se opera ope legis sino por virtud de la declaración
de ésta (p.ej ., el apdo. 9 del inc. e, del artículo en comentario, ex-
presa que "si transcurren otros treinta días de inactividad, se decla-
rará de oficio" y no dice que "se producirá de oficio". Puede,
pues, el interesado impulsar el procedimiento hasta la declaracibn
de la Administración). Así, da por decaido el derecho del particu-
lar que éste no usó a su debido tiempo, prosigue con las actuacio-
nes -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento, que veré
en el apdo. 8- y tiene en cuenta el principio de preclusión. De
acuerdo con él, los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y
no se puede volver sobre ellos -sin retrotraer etapas, dice la noma-,
por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el
anterior.
El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que
este carecería de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los ac-
tos procedimentales podrían repetirse y el procedimiento no progre-
saría. Tampoco la preclusión sería suficiente por si sola, pues no se
pasa de un estadio a otro sin el impulso. En el procedimiento ad-
ministrativo no rige -en principio- la preclusión (ver, no obstante lo
que manifiesto en los ejemplos citados en el punto 5, apdo. c de este
comentario, en los que hay preclusión). Para demostrar aquel aser-
to cabe señalar lo dispuesto en el art. 77, 2a parte, del RLNPA ("po-
drá ampliarse.. . en cualquier momento antes de la resolución") y, en
el caso del vencimiento de los plazos por los cuales se pierden cier-
tos medios de prueba, la Administración tiene el deber de esclarecer
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 54

los hechos y procurar llegar a la verdad jurídica objetiva (art. lo


inc, f, apdo, 2), lo cual tiende a morigerar la preclusión.
8. Caducidad del procedimiento administrativo. - El procedi-
miento administrativo -utilizando un símil biológico- nace, se de-
sarrolla y muere. De ahí que puedan separarse las distintas eta-
pas: iniciación, desarrollo y terminación, las que serán analizadas al
estudiar el RLNPA. Al considerar los modos de terminación, la doctri-
na suele clasificarlos en normales y anormales. Entre estos últimos
nos encontramos con la caducidad del procedimiento.
a) Concepto. La caducidad es un modo de extinción del pro-
cedimiento administrativo, mediante el cual queda este sin efecto al-
guno; tiene lugar después de pasar un cierto tiempo en estado de inac-
tividad. Podría definirse, conforme lo legislado en la norma, como
"la forma de terminación anormal del procedimiento administrativo,
que tiene lugar por virtud de la declaracibn de la Administración, en
razón de la paralización de aquél por causas imputables al interesa-
do y al no remover éste el obstáculo que no permite la continua-
ción en el plazo que la ley le señala, a pesar de haber sido intimado
para ello".
Lo característico de la caducidad del procedimiento, y lo que la
diferencia de las demás hipotesis de extinción del procedimiento, es
la causa a que esta se debe. A diferencia de la renuncia y el desisti-
miento, que son verdaderos actos jurídicos, la causa de aquella es
un hecho: el transcurso del tiempo sin la realización de actos proce-
dimentales dentro de un procedimiento paralizado (González Pérez).
En la caducidad del procedimiento, la situación fáctica de inac-
tividad se transforma en jurídica por una declaración de la Adminis-
tración; pero el derecho material no decae, puesto que, si no ha pres-
cripto, puede hacérselo valer en un nuevo procedimiento. De ahi la
sustancial diferencia entre la caducidad o decadencia de derechos
con el instituto que analizo, ya que en éste sólo hay extinción del
procedimiento y nada más.
b) Fundamentos y presupuestos. La caducidad del procedimien-
to es un medio de evitar la pendencia indefinida de trámites paraliza-
dos por inercia del particular, y desde este punto de vista no puede
ignorarse su importancia. El fundamento no es otro que la presunta
voluntad de los interesados de abandonar el procedimiento y la ne-
cesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramita-
ción, por razones de seguridad jurídica.
LEY 19.549 Art. lo

Los presupuestos del instituto analizado son los que siguen:


1 ) Paralizacidn del procedimiento imputable al interesado. La
paralización del procedimiento debe ser imputable al particular que
lo inició.
Precisar en que casos se da la paralización imputable al interesa-
do ofrece ciertas dificultades, ya que, instaurado el principio general
de la impulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el
instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos.
Debe tratarse de casos en que haya total imposibilidad de continuar
el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cum-
plimiento de un tramite legalmente indispensable para la continuacibn
de aquél y, por supuesto, que no esté afectado el interés público.
2 ) Requerimiento previo al particular. No basta con la parali-
zación del procedimiento para declarar la caducidad, sino que es ne-
cesario el requerimiento previo al interesado. Este requerimiento
para que active el procedimiento es un verdadero acto de intimacibn
de la Administración, basado en su facultad de direccibn del proce-
dimiento.
3) Silencio del interesado. El tercer presupuesto es el silencio
del particular, durante el lapso que fia la norma: treinta dias a par-
tir del primer día hábil subsiguiente al de la notificación.
4) Declaraci6n de caducidad. Es necesario que la caduci-
dad del procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto
último porque la terminaciiin anormal del procedimiento afecta los
intereses de aquel (art. 39, incs. a y b, RLNPA).
De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se
opera ope legis,sino por virtud de aquella declaración, que tiene va-
lor constitutivo; esto es, que la realización por el particular de un
acto interruptor, después del transcurso de los plazos establecidos,
pero antes de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad,
impide ésta. No obsta a lo que digo la expresión "auto declarativo
de caducidad", pues se refiere al acto que declara, no a los efectos
(declarativos o constitutivos) de la "declaración".
c) Efectos. La declaracibn de caducidad produce diversos efec-
tos, que pueden dividirse de la siguiente manera:
1) En relación con el pmcedjinjento. Produce su terminación.
Sin embargo, la ley permite que se hagan valer, en un procedimiento
posterior, los actos realizados en el procedimiento caducado, incluso
los de prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente.
2 ) Enrelaciún conlos tercerosinteresados. La paralización
del procedimiento será imputable al interesado que lo inició. Pero
bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento.
Parece lógico que si se produce la paralización del trámite por causa
de uno o varios, pero no de todos, no pueda perjudicar a los no im-
putables de la morosidad, y así debe ser, pues entiendo que la cadu-
cidad opera independientemente para cada uno de ellos, dado que no
todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada
obsta para que se decrete la caducidad parcial del procedimiento.
Puede haber casos en que la caducidad será indivisible -v.gr.,
cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedi-
miento en virtud de un mismo titulo jurídico-; los trámites cumpli-
dos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de
los demhs.
3) En relación con las pretensiones que se ejercitan en el
procedimiento. La norma dice en la parte final del apdo. 9 que
"las actuaciones practicadas con intervención de órgano compe-
tente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios,
inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciaran a
partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de ca-
ducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y
la prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tie-
nen intima relación entre si, al punto que la caducidad del procedi-
miento influye en el cómputo de los plazos de prescripción.
d) Excepciones. La norma contiene dos excepciones a la cadu-
cidad. Son ellas: 1) los trámites relativos a previsión social, y 2)
los tramites que la Administración considere que deben continuar
por sus particulares circunstancias o parque está comprometido el
interés público.
La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan
los trhmites referentes a la previsión social; en cambio, considera-
mos superflua la segunda, pues si a la Administración le interesa
continuar un procedimiento le basta con su impulsión.
e) Casos en los que puede haber caducidad del procedimiento
adrninis&ativo. Sólo puede producirse cuando no es aplicable el prin-
cipio de oficialidad e instrucción de oficio. Según el art. 4' del
RLNPA se exceptúan del principio de oficialidad aquellos trámites
en que sólo media el interés privado del interesado o que, aun con
ese carácter, en la resolución que pueda dictarse pudiera estar com-
prometido el interés general. La aplicación de la caducidad es de
57 LEY 19.549 Art. lo

aplicación restrictiva (CSJN, "La Rectora Cia. Arg. de Seguros",


Fallos, 308:581; PTN, Dictámenes, 175:95; 224:140; 258:116).
No cabe la caducidad en los procedimientos en que se dirime uri
conflicto interadministrativa (Dictámenes,25 1;735).
9. Debido proceso adjetivo. -Como principio derivado de la
garantía constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el
derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconi-
zado por la doctrina (Grau) había tenido recepción jurisprudencial,
pudiendo decirse que tiende no sólo a la defensa del interés privado
del particular, sino que obra también como garantía del interks públi-
co, ya que con el procedimiento se persigue la satisfacción de este
último. Alcanza también a los procedimientos especiales (CNCont
AdmFed, Sala 11, 8/2/96, "BCRA c/B. 1. Regional").
Este principio, según lo indica la ley, abarca diversos aspectos:
a) Derecho a ser oido. Comprende un leal conocimiento de las
actuaciones administrativas, raz6n por la cual el derecho a obtener
"vista de las actuaciones" constituye un presupuesto necesario de
este derecho, la posibilidad de exponer las razones de sus preten-
siones y defensas antes de la emisión del acto, y desde luego también
después, interponiendo los recursos y reclamos correspondientes,
y el derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente, et-
cétera.
La ley no exige obligatoriamente el patrocinio de prriksionales
del derecho (CNContAdmFed, Sala 111, 5/11/86, "Prats", RRArj
107-129); sólo lo hace cuando el particular se ha hecho representar
por alguien que no es abogado y se debaten o plantean cuestiones ju-
rídicas. Pero cuando el particular actúa por si, puede hacerlo solo o
con asistencia de un profesional en las ciencias juridicas.
Es una buena solucibn no exigir la asistencia de un profesional,
permitiendo la participaci6n del particular sin "intermediación" algu-
na. Se conjuga esta situación con el "informalismo a favor del ad-
ministrado", quien puede invocar para sí la elasticidad de las normas
procedimentales para facilitar su defensa. Este principio se basa,
fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que
no conoce el derecho -particularmente las reglas formales-; ha te-
nido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la inter-
vención del particular sin "ayuda del profesional". La intervencibn
obligada de un profesional del derecho no justificaría en modo al-
guno el principio del informalismo; nacería así un procedimiento
formal.
Art. 1" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 58

El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colabora-


ción, de la participación igualitaria de todo ciudadano. No hay con-
dena en costas (CNContAdmFed, Sala 111, 25/8/89, "Establecimientos
Metalúrgicos Leo"), no hay que abonar estipendios a los profesiona-
les. Ello tiende a posibilitar la participación de cualquier interesa-
do: es una invitación para que todos los afectados reclamen, se que-
jen, participen y de esa forma permitir el adecuado control de la
Administración y el afianzamiento de la juridicidad.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento
administrativo lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las
autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares
con escasos recursos económicos.
b) Derecho a ofrecer y producir prueba. Abarca el derecho a
ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, a que
si ella es pertinente se produzca, a que esta producción sea efectuada
previamente a que se adopte alguna resolución sobre el fondo del
asunto: "La defensa en juicio requiere que se oiga al acusado, que se
le dé alguna oportunidad para producir la prueba de descargo de la
que quiera valerse" (CNContAdmFed, Sala IV, 30112/99, "Uromar
SA", JA, 2000-IV-668). A su vez, también existe el derecho de que
la Administración requiera y produzca las diligencias necesarias para
el esclarecimiento de los hechos, y de que exista un control de los
interesados respecto de la producción de la prueba hecha por la
Administración.
c ) Derecho a una decisiún fundada. La Administración tiene
el deber de expedirse fundadamente (CNContAdmFed, Sala 1, 231
1 1/89, "Confederación Odontológica Argentina"; íd., Sala 1, 17/10/
95, "Bongianino", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 20). Compren-
de la consideración expresa de todas y cada una de las cuestiones
propuestas y de los principales argumentos. La Administracion no
esta obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino
en las que considere conducentes a la solución de la cuestión (CN
ContAdmFed, Sala 11, 20/6/96, "Maciel", JA, 2000-IV-2 15, secc. ín-
dice, sum. 2).
Pero la decisión, además de ser fundada, debe resolver todas las
pretensiones de la parte, por aplicación del principio de congruencia.
Se ajustara a derecho la decisión que resuelve de conformidad con
las pretensiones del particular, pero por otros fundamentos. Es
una aplicación del principio jura novit curia, que rige en el proceso
civil y comercial. El fundamento de esto surge del principio de le-
LEY 19.549 Art. 2"

galidad objetiva (rectus: juricidad), por el cual la Administración no


está obligada a ceñirse a los puntos reclamados por e1 particular, y si
considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los señala-
dos por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.
El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva
con el deber genérico de motivar los actos administrativos (art. 7 O ,
inc. e), lo que no impide que la motivación sea in aliunde (CNCont
AdmFed, Sala 1, 11/4/97, "Edelmann", JA, 2000-IV-215, secc. índice,
sum, I), Se exige esta fundamentación como una garantía para los
habitantes, que así pueden controlar los actos de los funcionarios y
hasta obligarlos a que sus decisiones confirmen en los hechos, la
presunción de legitimidad que se les atribuye.
La fundamentación de los actos es de la esencia de un régimen
republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegacibn
de la soberanía que reside originariamente en el pueblo, el que tiene
derecho a controlar sus actos.
d) La tutela administrativa efectiva. La doctrina (Aberastury -
Gottschau) y la jurisprudencia de la Corte Suprema ("Astorga Bracht
clCONFER", LL, 2005 -E-6749) han reconocido, como vinculado con
el debido proceso, a lo que ha dado en llamarse la "tutela administra-
tiva efectiva", haciendo hincapié que los procedimientos adminis-
trativos debe culminar dentro de un plazo razonable (CSJN, "Losicer
y otros c/BCRA s/resol. 169105").

Art. 2' - Dentro del plazo de ciento veinte días,


computado a partir de la vigencia de las normas pro-
cesales a que se refiere el art. lo, el Poder Ejecutivo
determinará cuáles serán los procedimientos especia-
les actualmente aplicables que continuarán vigentes.
Queda asimismo facultado para:
PAULATINA
A D A P T A C I ~ NDE LOS R E G ~ M E N E S
ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO
a) Sustituir las normas legales y reglamentarias
de índole estrictamente procesal de los regímenes espe-
ciales que subsistan, con miras a la paulatina adap-
tación de estos al sistema del nuevo procedimiento y
de los recursos administrativos por él implantados, en
tanto ello no afectare las normas d e fondo a las que se
refieren o apliquen los citados regímenes especiales.
La presente ley sera de aplicación supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regímenes es-
peciales subsistan.
6) Dictar el procedimiento administrativo que
regirá respecto d e los organismos militares y de defen-
sa y seguridad, a propuesta de estos, adoptando los
principios biisicos de la presente ley y su reglamenta-
ción.
ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS
C) Determinar las circunstancias y autoridades
competentes para calificar como reservadas o secre-
tas las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes
que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos
en actuaciones pdblicas.

1. Tkarnitaciopaes especiales. - La norma habilit6 al Poder Eje-


cutivo nacional (PEN) a determinar, dentro del plazo de ciento vein-
te días, cuáles serían los procedimientos administrativos especiales
aplicables al momento de la sanción de la LNPA que continuarían
vigentes.
Cumpliendo con lo así dispuesto el PEN dictó el decr. 9101/72,
derogado en su art. 2' por el decr. 1883191 (RPA), y, en lo que res-
taba de su vigencia, por el decr. 722196.
2. Adaptacibn de regímenes especiales vigentes. - El articulo
faculta al PEN a sustituir las normas procesales de los regímenes es-
peciales, a los efectos de la paulatina adaptación de ellos al sistema
de la LNPA.
La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe
entenderse como menoscabo de la garantía del debido proceso (CSJN,
4/2/88, "Banco Regional del Norte Argentino"; CNContAdmFed, Sala
11, 812196, "BCRA clBanco Intercambio Regional").
Hace cuarenta y cuatro años (a la fecha) que se sancionó la ley
19.549 y aún no se ha dado cumplimiento al espíritu de su art. 2", al
dejarse subsistente y sancionarse posteriormente gran cantidad de re-
gímenes especiales. Así, por ejemplo, el decr. 2772161 que regula-
ba procedimientos ante Ente1 era aplicable conforme al art. So del
61 LEY 19.549 Art. 2"

decr. 9 101/72 (CNContAdmFed, Sala 111, 2 1/3/85, "Kaufinan"). Aho-


ra, habiendo dejado de prestarse el servicio telefónico por el Estado,
ha dejado de tener aplicación.
3. Procedimiento ~dministrativoen organismos militares, de
defensa y seguridud. - También se faculta al PEN a dictar los proce-
dimientos administrativos en los organismos militares, de defensa y
seguridad, adoptando los principios básicos de la LNPA. Tampo-
co ello ha ocurrido hasta ahora a pesar de diversas intentos en tal
sentido. Esta facultad se corresponde con el plexo jurídico que con-
forman para las fuerzas armadas la ley 19.10 1 (para el personal mili-
tar), el Código de Justicia Militar (ley 14.029) y leyes y decretos
reglamentarios relacionados con el quehacer del hmbito militar (res.
MD 1068192). La aplicación supletoria a la que se refiere el decr.
9101172 no se aplica a los procedimientos que rigen las fuerzas ar-
madas o de seguridad, excepto en lo que hace a los procedimientos
que rigen al personal civil que presta servicios en esos organismos
(CSJN, "Bagnat", Fallos, 311:255; íd., "Sire", Fallos, 312:1250, e
íd., "Tajes", Fallos, 322:55 1). No altera dicha solución la deroga-
ción de aquel decreto (CSJN, "Resch", Fallos, 327:4681).
4. Supletonedad.-La LNPA se aplicará supIetoriamente en las
tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales continúen
vigentes. Cabe destacar la importancia del principio consignado
en la norma, pues el procedimiento administrativo plantea en su
aplicación una cantidad de situaciones de dudosa solución, donde es
fundamental la tarea de interpretacibn. Dicha aplicación supletoria
también debe aplicarse a los regímenes especiales establecidos pos-
teriormente a la vigencia de la LNPA (Dictámenes, 176~226;201 ;
182) y por virtud del art. 2" del decr. 722196, sustituido por el decr.
1155197, la LNPA y su reglamentación son aplicables a los organis-
mos de inteligencia (Dictámenes, 232:122).
Muchas veces se da el hecho de que la legislación especifica no
contempla el caso o lo hace de manera incompleta.
La supletoriedad consiste en la subsunción de una situación no
prevista por la norma especifica en otra en la cual se encuadra per-
fectamente, usando las reglas de ésta para resolver la cuestión. Esta
se analiza y resuelve a la luz de un ordenamiento que contempla la
relación jurídica objeto de debate.
5. Analogía. - Ella supone una comparación de hechos y eva-
luación de identidades entre estos y la creación extensiva concreta e
Art. 2" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 62
individual de los alcances de una norma pensada para una situacibn
determinada a otra semejante. Hay evaluación de casos distintos y
luego creación normativa.
La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe
predicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la fal-
ta de normas que regulen el procedimiento administrativo.
El Congreso nacional está excluido del ámbito de la ley y su re-
glamento, pero cabe aplicar analógicamente sus disposiciones (CN
ContAdmFed, Sala 111, 211 1/82, "Llanos").
6 . Actuaciones reservadas y secretas. - El principio general
es el de la publicidad de los actos estatales, al ser este un requisito
del sistema republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la
facultad de Ia Administracibn para declarar algunas actuaciones
de carácter reservado o secretas.
Esta facultad que fue acordada al PEN, se ejerció al dictarse el
RLNPA cuyo art. 38 -al que remito- contempIa la cuestión.
Debe recordarse que, al tratar la aplicación práctica del derecho
de defensa, he manifestado que este aseguraba el derecho a tomar
conocimiento de las actuaciones administrativas, debiendo la Admi-
nistración asegurar las condiciones para que ello ocurra (CNCont
AdmFed, Sala 111, 2311 1/99, "Consejo Profesional de Agrimensura
de la Provincia de Buenos Aires").
7. El decreto 9101/72. - A partir del dictado de este decreto,
el procedimiento administrativo nacional se dividió en dos esfe-
ras: el régimen general, común u ordinario y los regímenes especia-
les reconocidos por el decr. 9101172 o que puedan surgir de normas
posteriores. Los procedimientos especiales, vigentes hasta la fe-
cha del dictado del citado decreto, que no fueron reconocidos por
él, quedaron automáticamente derogados.
Este decreto no seguía una técnica uniforme, pues algunos
incisos se referían a las normas identificándoIas con precisión me-
diante el número de ley o de decreto y en otros casos se hacía una
referencia genérica al tema.
El art. 2' de1 decreto, que contenía un rico material doctrinal
propicio para el debate, ha sido derogado in totum (ver comentario
al art. 6 O , RPA). Incluía a las entidades financieras oficiales y a las
empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas
con participación estatal mayoritaria, sociedades en las que el Esta-
do fuera titular de todo o parte del patrimonio social y el Tribunal
63 LEY 19.549 Art. 2"

Administrativo de la Navegación, las que se regulaban por los regí-


menes vigentes y en los que era pertinente por el título VI11 del
RLNPA (procedimiento de impugnacidn); las demhs normas de di-
cho reglamento se les aplicaban supletoriamente. También se re-
fería a los "entes públicos no estatales", los que se regían por sus
propios regimenes y supletoriamente por la LNPA y su reglamenta-
ci6n (CSJN, 2711 1/88, "De León", LL, 1989-B-690).
El art. lo ha sido derogado por el decr. 722196.
8. Los decretos 722196 y 1155197. - El 3/7/96 se dictó el decr.
722/96 (cuestionado por la doctrina) y el 511 1/97 el 1 155197 que mo-
dificó al anterior. En el primero se dispone que: a) en el ámbito de
la Administración piiblica nacional centralizada y descentralizada,
serán únicamente aplicables los procedimientos establecidos por la
LNPA y por su reglamento, y 6) no obstante, continuará en vigen-
cia la norma especial que disponga y sólo en relación con ello: 1) el
cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso ad-
ministrativo de que se trate; 2) la suspensidn de los efectos del acto
recurrido, y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. lo).
A pesar de lo que establece el decreto, quedan vigentes los
procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decreto
no podria derogar -art. 31, Const. nacional-) con los alcances en
ella establecidos, aun cuando no contengan previsi6n respecto de
los requisitos previos o de la suspensión del acto, en cuyo caso la
LNPA será de aplicacihn supletoria (ver apdo. 4 del comentario a
este articulo). Esos procedimientos continúan vigentes aun cuan-
do no se refieran a las materias contempladas en el art. 2 O del decr.
722196.
Disponía que continuaban vigentes los procedimientos adminis-
trativos especiales que regulen las siguientes materias: a) impositiva;
b) aduanera; c) minera; 9 régimen de contrataciones del sector públi-
co nacional; e) fuerzas armadas, de seguridad, policiales e inteIigen-
cia; f ) regimenes de derecho de reunión y electoral; g) procedimien-
tos sumariales y lo inherente al ejercicio de la potestad correctiva
interna de la Administración pública nacional; A) regímenes de au-
diencias públicas, e 13 procedimientos ante tribunales administrativos
(art. 2').
El decr. 1155197 modificii el art. 2 O del decr. 722196, teniendo
en cuenta la creación de la AFIP y reemplaz6 los dos primeros inci-
sos por el siguiente: "a) Las correspondientes a la Administración
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Federal de Ingresos Públicos -Dirección General de Aduanas y Di-


recci6n General Impositiva-", y corre el orden de los restantes in-

Por el art. 3' se dispone que, a partir de su entrada en vigencia,


cualquier disposición que instituya procedimientos administrati-
vos especiales deberá contener expresa fundamentación de la necesi-
dad jurídica imprescindible para apartarse del procedimiento común
(LNPA y su reglamento). Ver el comentario al art. 5' del decr.
1883191.
Se deroga el art. 1' del decr. 9101172 y toda otra norma (debe
leerse decreto) que establezca procedimientos administrativos espe-
ciales para la Administración pública nacional centralizada o des-
centralizada (art. 4').

Art. 3"- La competencia de los órganos adminis-


trativos será la que resulte, se@ los casos, de la Cons-
titución nacional, de las leyes y de los reglamentos
dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye
una obligación de la autoridad o del &gano corres-
pondiente y es improrrogable, a menos que la delega-
ción o sustitución estuvieren expresamente autoriza-
das; la avocación será procedente a menos que una
norma expresa disponga lo contrario.

1 Concepto. - La existencia de una pluralidad de órganos


en el seno de la Administracibn, determina la necesidad de que se
distribuya entre todos ellos la actividad necesaria para la consecu-
ción del interés público. Surge asi el concepto de competencia,
puesto que no es posible que las funciones las realice un solo órga-
no. Al ser necesarios varios, hay que distribuir entre todos las dis-
tintas funciones.
En una primera aproximacibn, se puede definir a la compe-
tencia como el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a
65 LEY 19.549 Art. 3"
un órgano. Cada órgano tendrá la titularidad del ejercicio de una
parte de las funciones que corresponden al ente, al que se hallan in-
tegrados. La competencia, en ese sentido, consistirá en el conjunto
de funciones de un ente, la titularidad de cuyo ejercicio se atribuye a
uno de sus órganos, con preferencia a los demás.
En realidad, en el conjunto normativo que integra la ley y su re-
glamento, la competencia está tratada de acuerdo a los siguientes as-
pectos.
a) Como uno de los aspectos fundamentales de la organizacibn
administrativa. Desde este punto de vista, la competencia se refiere
a la ubicación de cada órgano dentro de la estructura de la Adminis-
tración (arts. 3" a 5", LNPA).
b) Desde el punto de vista del procedimiento administrativo.
De esta manera, la competencia determina el órgano que debe ins-
truir e impulsar el trámite del procedimiento (art. lo, inc. a, LNPA y
arts. lo a 5 O , RLNPA).
c ) Como uno de los requisitos esenciales de acto administrativo
(art. 74 LNPA).
Desde este punto de vista, la competencia significa el grado de
aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el
ejercicio de sus funciones (CNContAdmFed, Sala 1, 23110195, "Her-
pazana", ED, 168-4 13), frente a otros órganos de la Administraciíin.
delimitando y regulando las relaciones entre uno y otros,
La competencia no es una aptitud, sino un grado de aptitud, lo
cual implica un conjunto de limitaciones cuantitativas, frente a otros
órganos administrativos. Dada la pluralidad de organismos admi-
nistrativos, es conveniente regular y delimitar el grado de aptitud de
cada uno de ellos, pues, de lo contrario, ocurriría que un mismo
asunto podría tener dos o más órganos competentes, o, lo que sería
peor, que todos los órganos fueran incompetentes. En ambos casos se
da el conflicto de competencia (ver comentarios a los arts. 4' y 5').
Para aquellos que admiten la actividad jurisdiccional de la Admi-
nistración (ver comentario al art. 99, RLNPA), la competencia atri-
buida en esos casos debe ser interpretada con carácter estricto (CN
ContAdmFed, Sala 1, 2012196, "Y PF c/Enargas9', LL, 1996-C-36).
2. Naturaleza jurddica. -La competencia del órgano es un
requisito de validez del acto administrativo (ver arts. 7' y 14). Para
que un órgano administrativo pueda realizar válidamente una activi-
dad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones.
Art. 3" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 66
Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a tra-
vés del procedimiento adecuado para ejercerla.
La característica de la norma administrativa es que confiere
poderes que habilitan a la Administración para un obrar determi-
nado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un modo positivo
por el ordenamiento.
Así surge, en contraposición a aquello que es propio, en ge-
neral, de los sujetos privados, que la Administración no puede
obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o ra-
zonablemente implícita (CSJN, Fallos, 254:56; 307: 198; CNCont
AdmFed, Sala 111, 16/4/85, "Cambios Teletour"). Frente al princi-
pio "debe entenderse permitido lo que no está prohibido" (postula-
do de la permisión) que domina la vida civil, es propio del régi-
men administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo
no mitido". La competencia es así un presupuesto para la ac-
tuación del órgano (CNContAdrnFed, Sala 1, 2012196, "YPF c/Enar-
gas", LL, 1996-C-36; id., Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED, 1 14-23 1).
La competencia requiere una permisión expresa.
Rige, así, el principio de especialidad que se afirma en la doc-
trina como propio de las personas morales en general, las cuales na-
cen con una finalidad determinada (CNContAdrnFed, Sala 111, 101
4/86, "Donna"). Esta concepci6n tiende a restringir la concepcibn
amplia de la competencia expuesta por Linares, que sostuvo que no
era posible aplicar un criterio tendiente a restringir la extensibn de la
competencia, toda vez que tanto la capacidad de las personas físicas
de derecho privado, como la competencia de los órganos adrninistra-
tivos, encuentran sustento en el principio de la libertad (art. 19,
Const. nacional).
3. Distribucidn de competencia. - Los criterios sobre los que
se asienta la distribución de competencia son:
a) La especialización. Este criterio nace en el momento en que
se crea un órgano para conocer determinado género de cuestiones,
atendiendo a la índole especial de ellas.
b) El orden jerái-quico. Los ordenamientos legales establecen,
como garantía procedimental, una serie de grados de conocimiento,
en los cuales la decisión de un órgano está sometida a un control de
legalidad o de oportunidad que se ejerce por otros órganos originan-
do un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro,
fundado en un orden jerárquico.
LEY 19.549 Art. 3"

La aprobación del ministro o del funcionario con competencia


delegada constituye una de las manifestaciones típicas de la tutela
que el brgano superior de un ente ejerce sobre los inferiores en vir-
tud de las distintas competencias que la ley o el reglamento le han
atribuido, control que no puede estimarse limitado al mero análisis
de legalidad de un acto, sino que se extiende a su oportunidad, méri-
to o conveniencia, toda vez que el órgano aprobante es el único cúm-
petente para otorgar eficacia a aquél [CSJN, 16/3/04, "Degremont
SA c/Tierra del Fuego, prov. de y otro (Estado nacional - Ministerio de
Econam ia y Obras y Servicios Públicos) síordinario", www. csjn.gov.ar/
documentos/cfalzícons~fallos.jsp].
4 . Criterios para determinar la competencia. - Un problema
fundamental es determinar el iirgano que debe conocer con prefe-
rencia a todos los demás en una determinada cuestión. Si se trata
de grandes unidades administrativas, como el Estado, en las que se
divide la Administración en grandes ramas, hay que acudir, en pri-
mer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a cuál de
aqudllas se asigna el conocimiento del asunto. Este criterio nos
dirh, dentro del Estado, a qué ministerio o secretaría de Estado se
confía la atencibn de la cuestibn. Dentro de cada ministerio, será
necesario precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los de-
más para conocer en un procedimiento. Esta preferencia se mani-
fiesta en dos direcciones: frente a los órganos superiores e inferiores
al tenido por competente, y frente a los que son iguales en grado.
Por ello puede hablarse de dos criterios: jerárquico o vertical y hori-
zontal (González Pérez - González Salinas).
5. Clasificucibn de la competencia. - Puede hacerse en razón
de la materia, territorio, tiempo y grado.
a) Criterio material. Llamado también criterio objetivo. At ien-
de a una distribución de la competencia entre órganos de distinto
tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea, la naturaleza de la
cuestión (competencia ratione m a t e r i ~ ) . Según el carácter de la ac-
tividad puede ser: deliberativa, ejecutiva, consultiva y de control.
b) Por el territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual
se ejerce legítimamente la competencia. Se vincula al ámbito geo-
gráfico en el que desempeñan sus funciones los órganos. La divi-
sión en circunscripciones o divisiones administrativas del territorio
atiende a la existencia de múltiples órganos que ejercen un mismo
tipo de competencia material o funcional.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

c) Criterio funcional. Establece la distribución de competen-


cias entre distintos 6rganos atendiendo a la distinta actividad que
desarrollan órganos de distinto grado. Tiene en cuenta que la orga-
nización administrativa se integra verticalmente. Siendo, por prin-
cipio, improrrogable la competencia, no puede el órgano inferior ejer-
cer la competencia del superior y viceversa.
d) Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en el cual
debe ejercerse la competencia. En general la competencia es per-
manente, desde que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las
atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, sólo
puede ejercerlas por un lapso determinado. Estamos ante un caso
de competencia temporaria.
6. Caracteres de la competencia. -Son los siguientes:
a) Obligatoriedad. La competencia es irrenunciabley se ejer-
cerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida. Perte-
nece al órgano no a la persona física que lo encarna.
Consecuentemente la competencia es obligatoria (CNContAdm
Fed, Sala IV, 3011 1/93, "Montes de Oca", LL, 1994-D-238). La nor-
ma dice que "su ejercicio constituye una obligación de la autoridad
o del órgano correspondiente".
b) Impmrrogabilidad. Debido a ello la competencia es impro-
rrogable. Este principio opera siempre (cualquiera sea el criterio te-
rritorial, objetivo o funcional de la competencia), a menos que esté
permitida la delegaci6n o sustitucidn. Estos dos institutos son de na-
turaleza unilateral (decididos por la propia Administracion); la compe-
tencia administrativa no puede ser prorrogada por acuerdo con los
particulares.
c ) No exigencia de ley expresa. El legislador abandonó el cri-
terio tradicional de la competencia legal expresa. Opin6 Gonzhlez
Arzac que dicho principio se contradecía con la aplicaci6n de princi-
pios no legales de derecho administrativo, que ampliaban la compe-
tencia de los órganos más allá de lo fijado por las leyes.
d) Es de orden público. Como atributo del &gano que es,
resulta indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuente-
mente, la incompetencia debe declararse de oficio.
e ) Es objetiva. Puesto que surge de una norma que es la que
va a fijar la aptitud legal.
LEY 19.549 Art. 3"

f) Es irrenunciable. Pues pertenece al órgano institución y no


a la persona física (órgano persona) que lo integra (PTN, Dictáme-
nes, 168:303).
7. Momento para determinar la competencia. - El principio
general es que la competencia del órgano debe existir en el momento
de iniciarse el correspondiente procedimiento (formulación de la pe-
tición; interposición del recurso, etcétera). La competencia se per-
petúa prima facie en el momento en que el órgano provee su sustan-
ciación, y una vez fijada, los cambios que puedan sufrir las reglas de
competencia no la afectan.
Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las si-
guientes oportunidades:
a) Al interponerse el escrito, el órgano, antes de proveer la pri-
mera peticibn, debe examinar los hechos expuestos y el derecho
invocado para determinar su competencia.
6) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y
siguiendo la opinibn jurídica, puede el órgano declararse incompe-
tente con posterioridad a haber tomado intervención.
8. ~unsferencia.- La competencia se ejerce por los órganos
que la tienen atribuida como propia. Sin embargo, en ciertas
oportunidades, está permitida la transferencia de la competencia o
de su ejercicio. La norma que comento, como se vio, establecía al-
gunas excepciones al principio de la improrrogabilidad, al referirse
a la delegación, la sustitución y la avocación. El precepto prevé,
entonces, la posibilidad de que la competencia pueda ejercerse por
órgano distinto de aquel que la tiene atribuida originariamente. Voy
a analizar cada uno de aquellos institutos.
9. Delegación orghnica. - Consiste en un acto jurirdico por el
cual un 6rgano transfiere a otro, dentro de la misma persona juridi-
ca el ejercicio de la competencia que le fuera constitucional, legal o
reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el
acto de delegación, una clara y concreta enunciación de las atribu-
ciones que comprende la transferencia. En materia de interpretación
de delegación de facultades debe primar un criterio restrictivo (PTN,
Dictámenes, 245:346).
Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a ur~
órgano de inferior jerarquía, mas nada impide que ella, si está legal-
mente prevista, sea transmitida a un órgano de igual rango.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma


autorizante expresa, pero no que esa norma sea legal. El RLNPA es
un ejemplo de ello, pues habiendo sido sancionado por decreto, au-
toriza a los ministros y a los órganos directivos de los entes descen-
tralizados a delegar facultades en sus inferiores (art. 2 O ; CNContAdm
Fed, Sala 111, 12/10/80, "Merck Sharp y Dohme Argentina").
El acto de delegacibn tendrh eficacia desde su publicacibn en el
Boletín Oficial cuando se trate de una delegación general y desde su
notificación si fuera particular.
Como el iirgano delegante no transfiere su competencia, sino
tan sólo su ejercicio, debe reconocersele un derecho de vigilancia
sobre el uso de las atribuciones delegadas, un poder de superinten-
dencia -independientemente de la jerarquía-.
En materia de interpretación de delegación de facultades debe
privar un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturale-
za excepcional (dict. PTN del 29/9/89, BO, 15/5/90, p. 21).
No debe confundirse este tipo de delegacibn con la delegacibn
de facultades legislativas (art. 76, Const. nacional).
a) Subdelegación. Es otra excepción al principio de improrro-
gabilidad de la competencia. El órgano delegado debe encontrarse
autorizado a subdelegar por una norma.
b) Delegación de firma. En la delegación de firma no se pro-
duce ninguna transferencia de la titularidad de la competencia ni de
su ejercicio, sino que ella se refiere únicamente a la forma de exte-
riorizar la declaración del órgano competente y, en virtud de la dele-
gacibn de firma, aqubl encomienda dicha exteriorizacidn a un brgano
inferior.
10. Sustitución. - Está erróneamente incluida como excepción
a la improrrogabilidad, ya que mediante ella no se modifica la compe-
tencia del órgano, sino la persona del funcionario. No hay reem-
plazo de un órgano por otro, sino que se sustituyen personas fisicas
dentro de él. Así, se presenta un supuesto de sustitucibn cuando se
produce la excusación o recusación de un funcionario (ver art. 6') y
se acepta una u otra por el superior que designa al momentáneo
reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación, que es una
especie del género sustitución.
1l . Avocaci6n. - Se produce cuando el órgano superior asume
el ejercicio de competencia que pertenece al inferior sobre la base
LEY 19.549 Art. 4"

de que tal competencia del inferior esta contenida, en sí, en la del


órgano superior (PTN, Dictámenes, 251:642). Cuando el delegante
reasume -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisibn de
un asunto que corresponde al delegado +n virtud de una delegación
general- no estamos técnicamente ante una avocacidn, sino ante una
revocacibn de la d e l e g a c h .
Según la norma, la avocaci6n será procedente a menos que una
regla expresa disponga lo contrario; para SU funcionamiento es nece-
sario que exista subordinación jerárquica con el órgano que se avoca
(Fallos, 305: 171). A pesar de ello, sera improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en
mérito a una idoneidad especifica.
b) Cuando hubiese un recurso administrativo planteado ante el
inferior.
e) Cuando ha habido desconcentracion.
12. Características de estas técnicas.- La delegación y la avo-
cacibn son temicas que atañen a la dinámica de la organizacjón y,
por ende, generalmente asumen carácter transitorio, a diferencia de
la desconcentracibn y la descentralizacidn, que son técnicas o for-
mas de organización para el logro del ejercicio efectivo de 10s pode-
res del Estado. Hacen a la estructura administrativa.

CUESTIONES
DE COMPETENCIA

Art. 4"- El Poder Ejecutivo resolverá las cuestio-


nes de competencia que se susciten entre los ministros
y las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede
de diferentes ministerios. Los titulares de estos re-
solverán las que se planteen entre autoridades, orga-
nismos o entes autárquicos que actiíen en la esfera de
sus respectivos departamentos de Estado.

1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia


surge cuando entre órganos administrativos se discute la atribución
de uno de ellos para conocer y entender en un asunto.
Estas cuestiones forman parte, como especie, de un gdnero de
mayor trascendencia: el conflicto de atribuciones.
En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere
el artículo, su problemhtica gira en tomo a dos puntos fundamentales:
a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competen-
cia (arts. 4" y 5", LNPA).
b) La determinacibn del órgano competente para resolver la
cuestiiin de competencia, que en puridad no correspondería a una ley
procedimental, sino a una ley orgánica.
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente dife-
renciadas de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la
declaración ex oficio de incompetencia, sea la petici6n admitida de
incompetencia, en las cuales no existe cuestión, sino afirmación.
La cuestión de competencia no es cuestión entre partes, sino entre
órganos; la afirmacibn de un órgano de que es competente o incom-
petente es un presupuesto de la cuestiiin de competencia, no la cues-
tión de competencia en si, la cual solamente se producirá si el órga-
no a quien se considera competente o incompetente, según los casos,
reafirrna su incompetencia o competencia, respectivamente,
La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provo-
ca por vía de declinatoria o de inhibitoria. Toda cuestión de com-
petencia debe ser resuelta dentro del ámbito del órgano ejecutivo y
queda exenta de la intervencibn judicial (PTN, Dictámenes, 246:
352), criterio que debe primar aunque se trate de entidades del Esta-
do constituidas bajo forma jurídica privada (CNContAdmFed, Sala
de feria, "ENCOTESA", AWJUW 13 1311995).
2. Relaciones interorganicas. - Si la cuestión de competen-
cia se suscita entre órganos que dependen de un mismo ministerio,
resuelve el titular de éste. Si se trata de problemas de competencia
entre órganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, re-
suelve el Poder Ejecutivo.
Los actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intra
que no consagra derecho subjetivo alguno del interesado (CNContAdrn
Fed, Sala 1, 6/6/95, "Wellcome", LL, 1996-A-600).
3. Rehciones interadministrutivns. - Veamos los problemas que
se plantean a consecuencia de ellas.
a) Concepto. La Administracibn publica constituye un comple-
jo de personas jurídicas públicas estatales; por ello interesa sobrema-
nera determinar el régimen que gobierna a las distintas clases de re-
laciones jurídicas que vinculan a dichas entidades.
LEY 19.549 Art. 4"

Dentro del régimen juridico de las entidades estatales existe un


sector de relaciones denominadas interadministrativas o intersubj eti-
vas, que desde hace poco tiempo han sido objeto de estudio particu-
lar por parte de la doctrina.
La relación jurídica interadministrativa de que trata el artícu-
lo es aquella que vincula a dos o más personas jurídicas públicas
estatales, ya se trate del Estado en sentido amplio (Nación y provin-
cias) o de cualquiera de las personas jurídicas públicas de carácter es-
tatal (CNContAdmFed, Sala IV, 2 1/9/95, "Coordinación Ecolbgica
Área Metropolitana", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 101).
A diferencia de lo que acontece con las relaciones interorgáni-
cas, que vinculan a órganos carentes de personalidad jurídica y que
la mayor parte de la doctrina adscribe a la actividad interna de la
Administración pública, las partes en este tipo de relaciones son
siempre personas jurídicas.
Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos es-
tatales. De acuerdo con el texto del artículo, comprendería sola-
mente a los entes autárquicos. Sin embargo, pienso que no es posi-
ble esa interpretación restrictiva, toda vez que también se produce
ese tipo de relaciones con las empresas del Estado. Por ello enten-
demos que comprende no sólo a los entes autárquicos, sino a todo
ente descentralizado (doctrina art. 32, inc. 4 ley 19.549, derogado
por ley 25.344).
b) Régimen juridico. Se ha sostenido con razón que esta cate-
goría de relaciones se distingue por la circunstancia de no ser apli-
cables a ella las facultades que derivan de la supremacía de la
Administración, precisamente porque los sujetos de la relaci6n san
personas juridicas públicas estatales, lo cual establece una conside-
rable diferencia de régimen jurídico respecto de las relaciones que
emergen de una actividad administrativa común.
Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a contre
versias de diversa índole: econdmicas, políticas, jurídicas, etc., cuestie
nes que interesa resolver a fin de lograr el mantenimiento del princi-
pio de unidad de acción estatal y para permitir el ejercicio de las fun-
ciones y actividades de los entes públicos sin trabas que las paralicen.
Aquí estudiaremos el problema desde el punto de vista estricta-
mente jurídico.
Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros
de relaciones interadministrativas, en atención precisamente a que,
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

según se trate de uno u otro supuesto, el órgano competente para


dirimir el conflicto interadministrativo sera el Poder Ejecutivo o el
tribunal judicial correspondiente.
c) Conficto entre personas publicas estatales pertenecientes a
una misma esfera de gobierno. En las relaciones entre entidades
estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la na-
cional), debe respetarse la posición que ejerce el órgano que se halla
en la cúspide jerárquica de la Administración pública: el Poder Eje-
cutivo (art. 99, inc. 1, Const. nacional), siendo inadmisible que una
entidad autarquica o empresa del Estado pretenda ejercer sus prerro-
gativas de poder público contra el Estado, y viceversa, que este pre-
tenda ejercerlas contra aquella (CSJN, 20110194, "OSN, ED, 16 1-
565; CNContAdmFed, Sala IV, 15/4/88, "YPF clANA"; íd., Sala de
feria, 13/1/95, "Encotesa", ED, 163-605). Entendemos que en esos
casos se impone la superación de las formas jurídicas, sobre todo si
se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo
sobre los actos de tales entidades.
En este sentido, en el orden nacional, la ley 19,983 instituye, en
su art. lo, en materia de daños y perjuicios, el arbitraje del procura-
dor del Tesoro, o del Poder Ejecutivo, según el monto de la recla-
macibn, en caso de controversias entre "organismos administrativos
del Estado nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las
entidades autárquicas, empresas del Estado y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires" (CNContAdmFed, Sala 1, 7/3/96, "ISS para
el Personal Ferroviario c/EN" ; al desaparecer la municipalidad de
Buenos Aires, no tiene aplicacion en este aspecto). Para que haya
conflicto interadministrativo debe haber oposición al pago de lo
exigido o circunstancia que implique la negativa a hacerlo efectivo
(PTN, Dictámenes, 160:184; 165:12; dict. PTN 280191).
De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comento
distingue:
1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de
diferentes ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Eje-
cutivo.
S) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera
del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.
d ) Confiricto entre personas públicas estatales pertenecientes a
distintas esferas de gobierno. En tal caso entiendo que corresponde
admitir la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Jus-
LEY 19.549 Art. 5"

ticia de la Nación, por aplicación de lo dispuesto en el art. 101 de la


Const. nacional de 1853/60 -actualmente 1 1 7 , tal como se lo ha reco-
nocido en reiterados casos sometidos a su decisi6n (Fallos, 249:165;
250:205; 257: 173; 259: 157; 265:297).

Art. 5" - Cuando un &gano, de oficio o a peti-


ción de parte, se declare incompetente, remitira las
actuaciones al que reputare competente; si este, a su
vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad
habilitada para resolver el conflicto. Si dos Úrganos
se considerasen competentes, el iiltimo que hubiere
conocido en el caso someterá la cuestihn, de oficio o
a petici6n de parte, a la autoridad que debe resol-
verla.
La decisión final de las cuestiones de competen-
cia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación
que el dictamen del servicio jurídico correspondiente
y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen téc-
nico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
articulo para la remisi611 de actuaciones serhn de dos
dias y para producir dictámenes y dictar resoluciones
serán de cinco días.

1 . Generalidades. - El procedimiento en la ley nacional tiene


las siguientes características: existe cuesti6n de competencia cuando
se desconoce a un órgano administrativo, sea por un particular o por
otros órganos administrativos, la facultad de intervenir en determina-
do procedimiento, o cuando dos o más órganos declaran carecer de
dicha facultad.
Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de
los particulares o por decisiones de uno o más iirganos administra-
tivos.
Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, re-
suelve la cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio
jurídico, y, si fuera necesaria el dictamen técnico que se requiera,
dentro de los cinco días (párr. 2" in fine), mediante una decisión que
resuelve qué órgano es el competente.
Art. 5" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 76
Ante el órgano dirimente no están legitimadas las partes para
presentar escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación,
pues la contienda o litigio ha dejado de ser inter partes para trans-
formarse en una cuestión entre órganos. En este sentido debe inter-
pretarse la frase "sin otra sustanciación".
Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de
competencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas. Aquella se
da cuando más de un órgano pretende ser competente. La segunda
tiene lugar cuando los órganos llamados a intervenir niegan su com-
petencia.
El art. 4" de la ley, como ya analicé, determina cuál es el órga-
no competente para dirimir las cuestiones de competencia.
2. Declincstoria e inhibitoria. -La primera ocurre cuando el
interesado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que
declare su incompetencia. Podría ocurrir esto, por ejemplo, en el
procedimiento sancionador. En el trámite administrativo, se da tam-
bién la inhibitoria -aunque no tal como se concibe en el proceso ju-
dicial-. Ocurre cuando el particular se dirige al órgano que consi-
dera competente, pidiendo que la declare y remita oficio inhibitorio
al órgano que está conociendo en la cuestión para que se abstenga de
continuar interviniendo.
La declinatoria de competencia es la resolución administrativa
por la cual un órgario se declara iricoinpetente, debiendo coiitener
una afirmación de la competencia de otro órgano. Puede declararse
a pedido del particular o aun de oficio si el órgano se persuade de su
incompetencia luego de iniciar las actuaciones.
De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la LNPA, la
declaracibn de incompetencia es una resolucibn administrativa
compleja, que se descompone en dos elementos: a) una declaración
negativa de certeza sobre la propia incompetencia, y 6) una declara-
ción constitutiva sobre la competencia ajena, con la peculiaridad de
que la cuestión de competencia no surge de la declaración negativa.
sino de la declaración constitutiva.
3. Oportunidad para plantear la cuestión de competencia.-
Sólo podrá promovérsela antes de haberse consentido la competencia
que se reclama.
El mero planteamiento de la cuestión de competencia por decli-
natoria debe producir, como consecuencia o efecto inmediato, la sus-
pensión del procedimiento, lo cual, sin embargo, en la práctica es
LEY 19.549 Art. 6"

relativo, ya que por excepción se suspende el trámite en lo concer-


niente a cualquier diligencia de cuya comisión pudiera resultar per-
juicio irreparable.

Art. 6' - Los funcionarios y empleados pueden ser


recusados por las causales y en las oportunidades pre-
vistas en los arts. 17 y 18 del Cód. Proc. Civil y Com.
de la Nación, debiendo dar intervención al superior
inmediato dentro de los dos días. La intervención an-
terior del funcionario o empleado en el expediente no
se considerará causal de recusación. Si el recusado
admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le
designara reemplazante. Caso contrario resolve-
rá dentro de los cinco días; si se estimare necesario
producir prueba, ese plazo podrA extenderse otro tanto.
La excusación de los funcionarios y empleados se re-
girá por el art. 30 del Código arriba citado y será
remitida de inmediato al superior jerárquico, quien re-
solverá sin sustanciación dentro de los cinco días. Si
aceptare la excusación se nombrará reemplazante;
si la desestimare devolverá las actuaciones al infe-
rior para que prosiga interviniendo en el trámite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los
incidentes de recusación o excusación y las que los re-
suelvan, serán irrecurribles.

1 . Concepto, fundamentos y diferencias. - Mediante la excu-


sación y la recusación se logra desplazar la competencia del brgano
que esta entendiendo o debe entender hacia el correspondiente que
fije la autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusación y la oportunidad
y procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados
con causa, modifican los principios generales sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano adminis-
trativo y la consiguiente confianza del particular en su imparcialidad,
ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de un
Art. 6" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 78

procedimiento, a petición de los interesados (recusación) o por pro-


pia determinación (excusaciiin). La conducta imparcial se exige de
los órganos físicos que llevan a efecto la función administrativa.
Toda la actividad de la Administración se relaciona con intereses
ajenos al agente interviniente, que se relacionan con la colectividad
y que pueden beneficiar a terceros.
Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedi-
mientos con el fin de demorar el tramite o para desentenderse de
procesos complicados, la ley ha disciplinado la forma, oportunidades
y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funciona-
rios pueden excusarse.
Recusacidn y excusación son figuras procesales íntimamente re-
lacionadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente
suspectus como medio de garantizar al particular una conducta im-
parcial. Pero excepto este resultado común, sutiles diferencias las
individualizan, aunque el tratamiento legal y la interpretación juris-
prudencial tiendan hacia una equiparacibn destinada a borrar sus 1í-
mites.
La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro ins-
tituto. La causa de excusación, tan pronto como el agente siente
afectada su imparcialidad, se transforma desde ese momento en una
condición impeditiva, mientras que la recusación se transforma en un
hecho constitutivo del deber del agente de n o ejercer su "poder", y
de ahí una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa
conociendo la existencia de un impedimento incurre en "mal desem-
peño" de la función, mientras que al agente a quien se recusa, sim-
plemente se lo separa del conocimiento del asunto.
2. Excusacidn. - La excusacibn es la esponthnea declaración
del agente de que se encuentra impedido para continuar entendiendo
o para entender en un asunto, por estar comprendido en alguna causa
de recusación o, sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o deli-
cadeza.
Mediante la excusación, el funcionario que se considera subje-
tivamente inhábil para entender en una causa, tiene la facultad-deber
de excusarse.
Al hacerlo, el agente debe disponer, en e1 mismo acto, que pase
el expediente al superior jerárquico y éste decidirá.
El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cues-
tión ajena a las partes. Excepcionalmente, por la naturaleza de la
LEY 19.549 Art. 6"

cuestión suscitada, podrá disponer medidas que estime conducentes a


"proveer mejor" su pronunciamiento u oír al servicio jurídico si esti-
ma que pueda afectarse la competencia.
La parte carece de legitimación para intervenir en la excusacibn
del agente. No puede oponerse a la excusación (art. 31, Cód. Proc.
Civil y Com. de la Nación). Igualmente, la causa o motivo de ex-
cusación no puede ser dispensada por los interesados, porque no se
trata de un bien del cual ellos tengan la disponibilidad.
3. Recusación. - La recusación del agente es el medio por el
cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento,
para que un determinado agente se separe de su conocimiento por
sospecharse, por algún motivo, de su imparcialidad.
La imparcialidad de aquel es un presupuesto bhsico del derecho
de defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento
para el ejercicio de esta garantía del particular que a la vez posibilite
la defensa del agente sospechado.
a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos ge-
nerales, la recusación es un medio que se confiere exclusivamente a
los interesados. Sujeto activo es, pues, la parte; mientras que sujeto
pasivo es el agente.
b) La recusación debe fundarse en algún motivo, es decir, tiene
que ser causada, no es procedente la recusación genérica (PTN, Dicta-
menes, 214:166). Cabe aclarar que el artículo en comentario indica que
no se considera causal de recusación la intervención anterior del agente.
Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los mi-
nistros (CNContAdmFed, Sala 1, 3011 l /95, "Rava", LL, 1996-C-459).
Si bien las causales de excusación y recusación deben ser personales
y no orgánicas, en casos especiales en los que entran en juego tam-
bién las relaciones jerárquicas propias de la organización administra-
tiva, se dan circunstancias de excepción que justifican resolver la
cuestion sin requerir la recusación o excusación personal de cada
uno de los profesionales integrantes de la repartición. Ello, por cuan-
to la preservacibn de los principios de imparcialidad y transparencia,
fundamentos del mencionado instituto, así lo justifican (PTN, Dicta-
menes, 274:220).
4. Distintas clases de recusucidn. -Son las siguientes:
a) Recusacián sin causa. Improcedencia en el procedimiento
administrativo, La norma que comento excluye la posibilidad de
Art. 6" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 80
recusar sin expresi6n de causa al no remitir a la norma correspon-
diente de la ley procesal.
b) Recusaciún con causa. En ella, la parte promueve un inci-
dente contra el agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipi-
ficadas por la norma procesal, a fin de obtener su separación del
procedimiento; así, no se trata de un trámite del procedimiento, sino
de una derivación de carácter administrativo, tendiente a regularizar
la composición del órgano administrativo.
En primer lugar, no existe límite a la facultad de recusar; una
misma parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que
tenga causa legítima para ello; en segundo término, se puede recusar
a más de un agente de un órgano pluripersonal; en tercer término,
se puede recusar aunque el agente haya comenzado a conocer en la
causa (v.gr., por causa sobreviniente); en cuarto lugar, las causas de
recusación son extensivas a "las partes en el procedimiento", sus
apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedi-
mientos.
La recusaci6n con causa requiere la existencia de un motivo se-
rio que haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ahí que
la ley siga el sistema de la enumeración taxativa de los motivos que la
hacen procedente (arts. 17 y 21, C6d. Proc. Civil y Com. de la Na-
ción).
Además, la recusación se interpone por escrito, que como tal
tiene que observar las normas del titulo 111 del RLNPA, ante el ór-
gano recusado. El código procesal exige que la recusación debe
efectuarse en el primer escrito en que se conozca la falta de impar-
cialidad del agente suspectus. Cabe aclarar que, normalmente, en
pocas oportunidades el interesado puede conocer la estructura orgá-
nica del organismo interviniente ni, muchas veces, tampoco los nom-
bres de los funcionarios designados en los cargos establecidos en las
diferentes estructuras; además, generalmente, la Administración no
notifica el funcionario que va a intervenir. Por ello debe conside-
rarse con laxitud la interpretacibn del momento en que debe pre-
sentarse el escrito con la recusación.
1) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación con-
cretamente especificadas; b) la prueba documental, consista en docu-
mentos públicos o privados, constancias instrumentales de otros ex-
pedientes, partidas o certificados de estado civil, etc.; si el recusante
no los tuviere a su disposición, deberá individualizarlos, indicando
su contenido, lugar, archivo, oficina pública o persona en cuyo poder
LEY 19.549 Art. 6"
se encontraren, y e) la propuesta de todas las pruebas de que piense
valerse.
Z) Los efectos de la presentación del escrito son los de suspen-
der al agente en el conocimiento del asunto hasta que recaiga deci-
sión del órgano competente; la única actividad que se le permite es
la de remitir el expediente al órgano que decidirá -superior inmedia-
to-, debiendo elevar dentro del plazo de dos días el escrito de recu-
sación "con un informe sobre las causales alegadas".
5. Deber del agente recusado de informar sobre las causas
alegadas. -Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:
a) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al
órgano inmediato superior, expidiéndose sobre las causas de recusa-
ci6n que se le hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas.
El informe cumple una función elemental: la inviolabilidad de Ia de-
fensa, aunque aquél no sea parte. El buen tino, prudencia y sensa-
tez del agente impedirán que el informe se transforme en una refuta-
ción; a él le debe bastar con la referencia concreta, precisa, sobre la
exactitud o inexactitud de la causal invocada.
El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg.
art. 6 O ) .
b) Las alternativas de la presentación del informe pueden ser:
el reconocimiento de los hechos o su negación.
El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el
efecto de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible
la prueba de confesiiin, la admisión importa el reconocimiento de la
exactitud del hecho alegado como fundamento fáctico de la causa de
recusaci6n. En este caso corresponde que se tenga al agente por se-
parado del conocimiento ulterior de la "causa".
Si el agente niega los hechos, el superior ordena la forrnacion
de incidente por separado, y, si lo estima necesario, recibirá la "cau-
sa" a prueba por el plazo de cinco días.
6. Decisión. -El órgano competente, que es el superior in-
mediato (PTN, Dictdmenes, 271:266) tiene un plazo de tres días
para decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusa-
ción, plazo que se puede ampliar al doble si se produjo prueba.
Sus efectos principales son;
a) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del
agente recusado en la instrucción y conocimiento del procedimiento.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

b) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que


separa al agente recusado, a quien se comunica esta resoluci611,
fija la radicacibn del expediente ante el órgano subrogante. En
este caso, la radicación del expediente es definitiva: aunque poste-
riormente desaparezcan las causas que motivaron la recusación, el
agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su res-
pecto.
c) Las decisiones referidas a excusaciones y recusaciones son
irrecurribles (PTN, Dictámenes, 165:260).

REQUISITOS ESENCIALES
DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Art. 7" - Son requisitos esenciales del acto admi-


nistrativo los siguientes:
COMPETENCIA
a) Ser dictado por autoridad competente.
CAUSA
6) Deberá sustentarse en los hechos y anteceden-
tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO
c ) El objeto debe ser cierto y física y juridicamente
posible; debe decidir todas las peticiones formuladas,
pero puede involucrar otras no propuestas, previa au-
diencia del interesado y siempre que ello no afecte de-
rechos adquiridos.
PROCED~MIENTOS
d) Antes de su emisi6n deben cumplirse los pro-
cedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento juridico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especia-
les, considérase tambidn esencial el dictamen prove-
LEY 19.549 Art. 7"

niente de los servicios permanentes de asesoramiento


juridico cuando el acto pudiere afectar derechos sub-
jetivos e intereses legítimos.

e) Deberá ser motivado, expresándose en forma


concreta las razones que inducen a emitir el acto, con-
signando, ademhs, los recaudos indicados en el inc. b
del presente artículo.
FINALIDAD
$) Habrá de cumplirse con la fmalidad que resulte
de las normas que otorgan las facultades pertinentes
del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamen-
te otros fines, públicos o privados, distintos de los que
justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas
a aquella finalidad.
Los contratos que celebren las jurisdicciones y en-
tidades comprendidas en el sector público nacional se
regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjui-
cio de la aplicación directa de las normas de1 pre-
sente titulo, en cuanto fuere pertinente. [Párrafo mo-
dificado por decr. 1023101, art. 361

1 . Preliminar. - La actividad de la Administración, como toda


actividad humana, toma dos vías: la de la decisión y la de la opera-
ción. Administrar no sólo es producir los actos jurídicos que esta-
blecen los derechos y obligaciones respectivos del Estado y los
particulares, sino también la multitud de operaciones, materiales
e intelectuales, que requiere la satisfaccibn del interés general.
Las operaciones administrativas son múltiples y multiformes (v.gr.,
estudios previos -que preceden y preparan las decisiones-, la ejecu-
ción de éstas y, más ampliamente, el cumplimiento del servicio).
Cualquiera sea su importancia práctica, su rol jurídico es secunda-
rio; ellas pueden sólo dar nacimiento de manera indirecta a obliga-
ciones (p.ej., causar un daño que da derecho a la reparación de la
víctima). Normalmente son la ejecución material de obligaciones pre-
existentes.
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 84

El acto jurídico es un acto destinado a introducir un cambio en


las relaciones de derecho que existen hasta ese momento. Habitual-
mente, en las relaciones entre particulares, nadie puede ver su situa-
ción modificada sin su consentimiento, por la sola voluntad del otro,
pues el procedimiento normal de la acción jurídica privada es el
acuerdo de voluntades. En derecho administrativo, por el contrario,
la Administración puede modificar las situaciones jurídicas por su
sola voluntad, sin el consentimiento de los interesados, lo que es una
prerrogativa que es una característica de la potestad pública.
2 . ¿Concepto orgdnico o re2acionado con la funcidn ejerci-
da? - Cabe decir que el tema que trato se enfrenta con los mismos
problemas que existen al tratar el concepto del derecho administrati-
vo. ¿Deben encuadrarse en este estudio solo los actos dictados por
la Administración pública, subjetiva y orgánicamente considerada, o,
en cambio, cabe atenerse al contenido y efectos de los actos con in-
dependencia del sujeto actuante? ¿El acto administrativo debe redu-
cirse a un concepto orgánico (sólo actos dictados por la Adrninistra-
ción) o debe relacionarse con el ejercicio de la función administrativa?
Ya se estudió que al establecer el ámbito de aplicación, la nor-
ma sigue la solucibn dada por una determinada corriente doctrinaria,
adoptando un concepto orgánico o subjetivo -abarca todo lo relacio-
nado con el procedimiento administrativo ante la Administración
centralizada y descentralizada- (ver apdo. 2 del comentario al art.
lo), por lo cual, en el caso, la ley regula directamente el acto admi-
nistrativo en el mismo sentido.
Señalamos anteriormente (Hutchinson, E¡ Poder Judicial), siguien-
do importante doctrina (Gordillo), que tanto los órganos ejecutivos,
como los legislativos y judiciales, ejercen funciones administrativas.
Éstos dos últimos lo hacen como una actividad accesoria de la pre-
ponderante que cumplen esos órganos (legislativa y judicial, respec-
tivamente -Hutchinson, La insuficiencie). Al ejercer esas funcio-
nes producen actos jurídicos, entre ellos actos administrativos que no
se diferencian mayormente del que aquí trato. Lo relacionado con
el acto, su contenido y efectos son tales que no presentan diferencia-
ción, no importa de qué brgano o ente provengan, aunque puedan te-
ner aspectos diferenciales en cuanto a la forma de manifestacibn y
sistemas de impugnación.
La declaración administrativa en la que consiste el acto, se pre-
senta como la ejercitación de una potestad administrativa que deriva
del ejercicio -por el órgano- de la función adminjstratjva. Habrá
85 LEY 19.549 Art. 7"

actos administrativos que dicte la propia Administración, otro órga-


no estatal no encuadrado en ella (p.ej., las resoluciones dictadas por
la Corte Nacional con el objeto de expedirse sobre la admisibilidad
de una compensación salarial -CS JN, 8/4/08, "Charpin", LL, 2009-C-
239-), o por una persona sin Ia condición subjetiva de Administra-
ción Pública pero que actúa con "poderes delegados" intersubjetiva-
mente por la Administración (v.gr., colegios profesionales). La
condición de que el acto administrativo sea una expresión de la po-
testad es la que lo conecta a la juridicidad, pues así como no hay
potestad sin norma previa, como aquél ha de expresar una potestad,
puede colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y 10 prevea.
3. El régimen del acto es una cuestión sustantiva. -La cues-
tión del acto administrativo no es una cuestión formal o procesal
sino de fondo, sustantiva. Recordemos que, si bien la ley se llama
de procedimientos administrativos, ella se divide en cuatro títulos, de
los cuales los dos primeras se refieren estrictamente a temas de pro-
cedimiento; mientras que el titulo 111 regula aspectos sustantivos y el
IV trata de temas estrictamente relacionados con el proceso adminis-
trativo. Por ello, si bien la norma regula expresamente al acto ad-
ministrativo de la Administracibn pública nacional, no debe excluirse
la aplicación analógica de ella a los actos administrativos, cuando
se dicten actos de esa naturaleza en ejercicio de prerrogativas públi-
cas de cualquier poder u &gano, incluso los no estatales cuando ac-
túen cumpliendo una función administrativa mediante una "habilita-
ción" estatal (Hutchinson, Las corporaciones profesjonaies). El lo
porque al ser el tema del acto administrativo una cuestión sustantiva,
quedaría fuera de la exclusión que podría interpretarse del análisis
del art. lo ("las normas del procedimiento se aplicarán").
Por ello entendemos que la teoría del acto administrativo que
regula la ley en el orden nacional se aplica, de acuerdo a lo que sur-
ge del ámbito de aplicación del decr. ley 19.544172, a ese tipo de ac-
tos dictados por el Estado a través del Poder Ejecutivo o de sus entes
descentralizados, y aunque más no sea subsidiaria o analógicamente a
esos mismos actos del Poder Legislativo y del Judicial (estos, cuan-
do ejercen la función administrativa) y de los entes no estatales
cuando ejercen potestades públicas (v.gr., las corporaciones profe-
sionales; concesionarios de servicios públicos; etcétera).
4 . Distincibn entre los distintos actos que implican prerroga-
tivas de iiz Administración. -El acto administrativo es el instrumento
por el cual la Administración pone en marcha el poder de modifica-
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 86
ción unilateral de las situaciones jurídicas; por ello tiene unos efec-
tos y unos caracteres derivados de las prerrogativas de las que está
investida la Administración. Es el medio típico de la acción admi-
nistrativa; el más usado en la práctica. Se distingue del acto jurídico
de derecho privado porque al emitirse aquél, se ejerce una manifes-
tación de poder; en el segundo, no. En ambos casos, la Administra-
ción contribuye a crear situaciones jurídicas bien diferentes. El acto
administrativo puede crear una situación nueva, modificar una si-
tuacibn existente o suprimirla. Cabe acIarar que las actividades
que la Administración realiza bajo el régimen del derecho privado,
nunca se realizan completamente bajo ese régimen, pues siempre
algunas cuestiones que regulan esa específica actividad se encuen-
tran regidas por el derecho público (v.gr., la competencia para dic-
tar el acto).
La LNPA, si bien ha regulado diversos aspectos del régimen del
acto administrativo a través de normas que constituyen un verdadero
derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este régimen puede
concluirse que la ley y su reglamentación han distinguido, recono-
ciendo un regimen jurídico diverso, el acto de alcance individual
(al que denomina acto administrativo) de los actos de alcance gene-
ral y los contratos. Los actos pueden clasificarse, en relación con
las personas, en actos de alcance general y particular. En estos iilti-
mos, la declaración que los constituye mira a casos individuales
determinados o determinables (CNContAdmFed, Sala IV, 7/4/96,
"S A de Exportaciones Sudamericanas", JA, 2000-IV-49, secc. índice,
surn. 2). El acto de alcance particular -acto administrative no pier-
de tal alcance porque se refiera a varias personas determinadas -acto
plurimo o colectivo, los actos colectivos, son una yuxtaposicibn de
decisiones individuales solidarias las unas de las otras, por ejemplo,
lista de admisión a un concurso; lista de ascensos en el ejército, et-
cktera- (dict. PTN 277/90).
La Administración sometida al ordenamiento no procede a su
actuación en los casos individuales por operaciones materiales inme-
diatas, sino que debe actuar por una declaración previa de "volun-
tad" sometida a una forma determinada, que significa que el caso
individual en cuestión ha sido analizado por aquella y que cabe
dentro de la disposición normativa en que se fundamenta. La Ad-
ministración realiza, normalmente, su gestión administrativa me-
diante actos jurídicos; actividades materiales y hechos. Queda
claro que se crea una relaciiin entre las operaciones materiales y los
actos jurídicos. La operación material está sometida al acto jurídi-
LEY 19.549 Art. 7"

co como este último está subordinado a la regla de derecho (cuando


ello no ocurre, nos encontramos con las vías de hecho -ver comenta-
rio al art. 9"-).
La Administración se manifiesta en formas jurídicas regidas por
el derecho administrativo; estos son actos unilaterales en su forma-
ción e individuales en sus efectos. También, en cuanto a los efectos
del acto, los habrá rrnlvocos (sólo generan derechos y obligaciones
para una parte) y biunívocus o recipmcos (cuando afecten a las dos
partes). No parece útil hablar, en este caso, de actos unilaterales
con efectos bilaterales. La doctrina no ha sido uniforme en la de-
nominación de tales formas. Algunos engloban a las tres clases
bajo el mismo concepto: acto administrativo (Bielsa; Marienhoff);
otros sólo incluyen dentro de este concepto a cualquiera de los tipos
de actos uniIaterales en su formación (Diez), y la mayoría, única-
mente, denomina acto administrativo al unilateral de alcance indivi-
dual. Sin embargo, todos coinciden en las diferencias de regímenes
juridicos que existen entre dichos actos juridicos, con lo cual no se
alcanza a comprender la utilidad de agrupar tipos de actos juridicos
heterogéneos dentro de un mismo concepto.
La ley distingue claramente los actos unilaterales de los bilate-
rales en su formación. Tan es así que los denomina contratos y
sblo regirán por las normas de sus respectivas leyes especiales,
mientras que se les aplicarán las de este titulo 111 en cuanto fuere
pertinente.
Se debe mencionar aquí la importante distinción entre los regla-
mentos, que establecen una regla general (reglamento) y las deci-
siones individuales (acto administrativo) que rigen para un sujeto
especialmente determinado. Otras diferencias son la forma de pu-
blicidad de ambas (ver art. l l ) y las formas de extinción (diversas
formas de retiro del acto y la derogación del reglamento -ver art. 83,
RLNPA-) .
5 . Actos administrativos y actos privados de la Administra-
cidn. - A veces, la Administración impone "su voluntad" a los parti-
culares (les impone una obligación o una carga que estos interesados
cumplirán de grado o por la fuerza) y, en otros casos, no lo hace así
(el municipio acepta un legado). En el primer supuesto (al imponer
una sanción, por ejemplo) ejerce una manifestación de poder; en el
segundo, no. En ambos casos, la Administración contribuye a crear
situaciones jurídicas (la de sancionador y la de legatario) bien dife-
rentes.
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 88
Lo expuesto autoriza a distinguir dentro de los actos de la Admi-
nistración dos categorías. Por un lado, la de los actos que son la ex-
presión de un poder público; y por el otro, la de actos que no son
expresión de un poder público. De allí que suele hablarse de que
la Administración actúa por medio de actos regidos por el derecho
administrativo y actos regidos por otras disciplinas (civil; laboral, et-
cétera). Por cierto, aquí interesan los primeros. Unos y otros ori-
ginan relaciones jurídicas -es decir, vínculos juridicos en los que la
Administración es una de las partes-, pero esos vinculos son muy
distintos en uno y otro caso.
El acto administrativo es una variedad de acto jurídico: es el
acto juridico, de la Administración Pública (Fiorini). Así, habría
dos especies de actos jurídicos: el privado (una subespecie de este es
el "acto jurídico civil"; art. 259, Cód. Civil y Comercial) y el publi-
co (un ejemplo es el acto administrativo). Como todo acto juridico,
este que dicta la Administración está destinado a introducir un cam-
bio en las relaciones de derecho que existen en el momento en que
él interviene.
6. Hechos administrativos. - Son, genéricamente, todos los acon-
tecimientos, sean de la naturaleza (hechos naturales u objetivos,
v.gr., terremoto) o humanos (tienen su origen en el obrar del hom-
bre) y son juridicos, si de acuerdo al ordenamiento jurídico, produ-
cen el nacimiento, modificacibn o extinción de relaciones o situacio-
nes jurídicas (arg. art 257, Cód. Civil y Comercial; en el caso que
analizamos, serían los hechos administrativos subjetivos). Por ejem-
plo, el agente de policía que detiene a una persona sin una decisisn
previa produce, a este hecho, distintos efectos jurídicos: hace nacer
una responsabilidad para él y para la Administración y da derecho a
reclamar indemnización; el agente policial que se lleva un coche mal
estacionado, pero lo hace con negligencia tal que le produce un
daño, comete un hecho que produce también el efecto jurídico de ha-
cer nacer un derecho a indemnización del propietario del vehículo,
etcktera.
El hecho jurídico puede ser un acontecimiento material o una
conducta humana, voluntaria o involuntaria, preordenada o no, que
va a interferir en el orden jurídico. Basta que el sistema normativo
le atribuya efectos de derechos para calificarlo de hecho juridico (la
posesión de una cosa determinado tiempo es un hecho que produce
el efecto jurídico de que esa cosa sea adquirida por prescripción).
Si se relaciona con la función administrativa, es un hecho jurídjco ad-
89 LEY 19.549 Art. 7"

ministrativo (el nacimiento de un hijo o la enfermedad de un fami-


liar otorga al agente público el derecho a obtener licencia por un
número determinado de días en sus funciones; las epizootias, las
zoonosis, etc., pueden dar lugar a la adopción de medidas adminis-
trativas, p.ej ., sacrificio de animales).
El hecho administrativo es un comportamiento material que tan-
to puede corresponder a la ejecución de un acto (demolición de un
edificio ruinoso, en cumplimiento de la orden de demolición), como
a la pura materialidad de su producción (pérdida de un expedien-
te). Son simples ejecuciones de actos previos y si producen efec-
tos, ellos derivan del acto previo (p.ej., ejecutar mal el acto), o de la
falta de este.
La "voluntad puede manifestarse no s61o por actuaciones mate-
riales, sino también por medio de abstenciones; es la vieja teoría de
los facta concludenda. Un caso es el del silencio administrativo
(ver art. 10); otro caso se presenta con el caso de la retrocesion,
cuando se da la circunstancia de la desaparición de las causales que
legitimaron la expropiacibn, que permite al dueño originario iniciar
el juicio correspondiente (p.ej., el art, 35 de la ley 21.499, manifies-
ta que "procede la acclón de retrocesion cuando al bien expropiado
se le diere un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, o
cuando no se l e diere destino alguno en un lapso de dos años com-
putado desde que la expropiacidn quedd perfeccionada en la forma
prevista en el art. 29"). Se trata de supuestos en los que la activi-
dad o inactividad material de la Administración tienen contenido ju-
rídico.
7. Operaciones materiales. - E s una realidad que la mayoría
de los servidores públicos no realiza actos juridicos, sino operacio-
nes materiales (hacen carreteras; reforestan los bosques; curan; ense-
ñan, etcétera). Esa actividad material no es un indiferente jurídico,
pues normalmente produce efectos juridicos. Precisamente, es la
Administración Pública la que de modo inmediato y directo lleva a
cabo esas actuaciones materiales. En la práctica, puede observarse
que mayormente los agentes públicos (los bomberos, los conductores
de vehiculos oficiales, los policias, etc.) no realizan actos juridicos,
sino actividades materiales, que se hacen, en ciertos casos, con ac-
ciones informales (que se llevan a cabo mediante una actuación ma-
terial) jurídicamente poco estructuradas y dirigidas, prioritariamente,
a obtener efectos fácticos. Los órganos administrativos no existen
sólo para producir actos jurídicos, sino más bien y, especialmente,
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 90
para realizar prestaciones materiales. La función administrativa re-
quiere, en múltiples aspectos, el accionar material de los órganos de
Administración.
Esas actividades son múltiples y multiformes, sea que procedan
y preparen decisiones, sea que constituyan la ejecucidn de dstas, y,
más ampliamente, el cumplimiento del servicio. Sea cual sea su im-
portancia práctica, su rol jurídico es secundario; si ellas pueden dar
nacimiento a obligaciones, es de manera indirecta.
Distingue Giannini lo que él llama "operaciones jurídicas" y
"declaraciones". Estas últimas producirían modificaciones jurídicas
en cuanto pronunciamientos; las operaciones, en cambio, comportan
modificaciones, en realidad, mediante una actuacibn material de la
persona que realiza una multiplicidad de actos singulares. La ver-
dadera diferencia entre ambos supuestos estriba en que las declara-
ciones son pronunciamientos puntualizados y las operaciones suelen
ser pronunciamientos precedidos de otros actos relevantes. Par eso,
no puede decirse que dicha actividad material sea un indiferente jurí-
dico, sino que, por el contrario, puede producir efectos o consecuen-
cias jurídicas.
Hay casos en que la operación material no es mhs que la forma
externa de un verdadero acto jurídico. En la teoría general del dere-
cho se han separado las declaraciones de las realizaciones de la vo-
luntad, comportamientos con efectos jurídicos (la ucupacibn de una
cosa; el pago -Messineo-). Se las ha calificado, elevándolas del
puro actuar material, como actos de realización. En estos casos la
voluntad existe incardinada en el acto material; no hay separacibn
entre el acto-soporte y la actividad material.
8 . Distinciún entre hechos, operaciones materiales y actos
administrativos. - ¿Tiene sentido distinguir desde el punto de vista
jurídico a los hechos de los actos administrativos? Sí, y por varias
razones, entre las que cabe señalar las siguientes.
a) Hay un motivo de certeza jurídica que torna inconveniente
darle a una mera actuación material el carácter de expresión de vo-
luntad; pues, en muchos casos, no es posible afirrnar que un hecho
concreto significa realmente que la intención o el deseo del Estado
ha sido uno determinado, por más de que en algunos casos excepcio-
nales pueda inferirse claramente de determinado hecho, cuál es la vo-
luntad o el criterio al que este responde (si se coloca un camión de
la Municipalidad cortando la calle puede inferirse que quiso cortar el
tránsito). Si bien de ciertos comportamientos materiales puede in-
91 LEY 19.549 Art. 7"

ferirse cual ha sido voluntad de la Administración, tal interpretaciíin


no tiene la certeza que confiere la expresa declaracibn.
El acto administrativo supone, necesariamente, la existencia de
una exteriorización intelectiva proveniente de su autor, efectuada por
medio de la palabra escrita, oral, u otro signo convencional o ideo-
gráfico, dirigida a la mente del o de los destinatarios del acto. No
es nunca un simple comportamiento material del órgano, aun cuando
de dicha conducta se pueda inferir su "voluntad". El acto implica,
siempre, un proceso intelectual que se traduce al exterior de su au-
tor, mientras que el hecho es una mera actuación física o material
del órgano (la distinción entre hechos y actos está destinada a tener
consecuencias jurídicas prácticas; la Corte, en la causa "Podestá, Eu-
logio" -2517189, Fallos, 312:1188-, excluyó en la aplicación del
art. 17 de la LNPA -1imitativa de la potestad anulatoria de la admi-
nistración- una situación que consideró configurativa de un simple
hecho).
El acto suele requerir, para ejecutarse, de hechos; pero bien
puede suceder que el acto se mantenga en el plano de la mera expli-
citaci6n intelectiva (premiado que no retira el premio).
b) Los actos y los hechos difieren en que sólo los primeros son,
como regla, impugnables mediante recursos administrativos y accio-
nes judiciales, en cuanto se declara inequivoca y expresamente una
determinada decisión administrativa; mientras que los hechos, nor-
malmente, no son susceptibles de impugnación, en atención a no tra-
ducir explícitamente la voluntad del Estado, aunque pueden compro-
meter la responsabilidad de este (ver art. 23 de la ley y la regulaciiin
de los recursos administrativos en el titulo VI11 del RLNPA).
c) Otra diferencia es que el acto administrativo está destinado
a producir efectos juridicos que producen una modificación en la
relación jurídica con el destinatario de aquel: los derechos o debe-
res que surjan de la declaracidn. Mientras que el hecho administra-
tivo no está normalmente destinado a producir efectos juridicos, sin
perjuicio de que de todos modos pueda producirlos. Las declaracio-
nes (actos) producen modificaciones jurídicas en cuanto pronuncia-
mientos.
6) De allí que los dictámenes notificados no son idóneos para
suplir el acto, como intenta a veces la Administración, pretendiendo
que se trata de un acto tácito; pues, como dice Comadira (Procedi-
mientos, p. 188), el acto tácito sólo puede generarse a partir de uno
expreso. Sin embargo, la Procuración lo ha admitido en ciertos ca-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

sos (si la notificación fue ordenada por el órgano facultado para dic-
tar el acto expreso; Dictgmenes, 2 14:1 83).
e) Distinto sería el caso de las notas que remiten las autorida-
des administrativas, en ausencia de acto administrativo expreso,
haciendo conocer una determinada decisión, si, a pesar de su
eventua 1 imperfección formal, aparece la deciaraci~ncúnfiguradora
del acto.
La PTN entiende que esas notas reúnen la doble condiciiin de
acto y notificación (Dictámenes, 196:1 16, apdo. IV y 24: 134).
f) Los hechos no generan deberes de los individuos frente a la
Administración, en cuanto se trata de meras operaciones materiales
que no explicitan formalmente una determinada declaración admi-
nistrativa.
g) El reconocerle a cierta actividad administrativa el carácter de
acto administrativo tiene consecuencias que surgen del ordenamiento
que no se predican del hecho administrativo. En efecto, el acto ad-
ministrativo se presume legítimo, es imperativo y obligatorio -por lo
menos si impone obligaciones- y contiene el nacimiento de los tdr-
minos para impugnarlo (pasados los cuales el acto se reputará con-
sentido). Respecto del hecho, ello no ocurre, sin perjuicio de seira-
lar que en la normativa que comento, a partir del conocimiento del
hecho por el particular, empiezan a correr los términos para accionar
contra el (ver art. 25, inc. d; y la crítica que hago a esta regulacibn
poco común).
9. Importancia de la distincidn entre actos y hechos admi-
nistrativos.- De lo expuesto, resulta que es una distinción funda-
mental la de los actos y hechos administrativos, porque relacionán-
dose ambos con la actividad productora de efectos jurídicos, es el
punto de partida para una adecuada comprensión de la noción de
acto administrativo.
Los actos son decisiones, declaraciones de voluntad o de juicio,
mientras que los hechos son las actuaciones materiales, las operacio-
nes técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa (tal
el caso del funcionario que dirige la construcción de un puente o el
médico de un hospital que atiende a un enfermo). Si bien muchas
veces los hechos son ejecuciones de actos que dan cumplimiento o
ejecucibn material a la decisibn que el acto implica, ello no siem-
pre es así, y pueden presentase actos que no sean, que no necesiten
ser ejecutados o hechos realizados sin requerir una decisión previa
formal.
LEY 19.549 Art. 7"

En la práctica no siempre es fácil la distinción entre acto y he-


cho, puesto que este último también, en alguna medida, es expresibn
de la "voluntad" administrativa; pero puede afirmarse, como princi-
pio, que el acto se caracteriza porque se manifiesta mediante decla-
raciones provenientes de la Administracibn dirigidas directamente al
intelecto de los individuos a través de la palabra oral o escrita, o de
signos con un contenido convencional o ideográfico (el gesto del
agente al elevar el brazo para detener el tránsito; Ias sefiales usuales
de transito, tales como flechas, círculos, etc.); el hecho, en cambio,
carece de ese sentido mental y constituye nada más que una actua-
ción física o material (Gordillo).
Para que exista acto, es necesario que se encuentre esa declara-
ción que se dirige o manifiesta al intelecto humano, a su compren-
sión intelectual en forma discernible como diferente a su directa eje-
cución material.
El acto administrativo es una declaracibn que se expresa, pero
que no necesariamente se ejecuta en el mismo acto de exteriorizarse
(una cosa es la emisión del acto, y otras, su eficacia y su ejecución).
Pero más allá de que la idea contenida en la declaración se ejecute
inmediatamente después de exteriorizarse o no, 10 fundamental es
que objetivamente se pueda apreciar una escisión, una separacibn
conceptual y real entre la decisión, por un lado, y la ejecución de
esa decisión, por el otro; y esa separación surge de que la declara-
ci6n sea conocida por medio de datos simb6licos (palabra oral o es-
crita, signos convencionales, etc.) y no de datos reales (cuando la
exteriorización de la decisión se hace mediante la ejecución mis-
ma, o sea, de los datos reales -la destrucción de la casa; el retiro
de los obstáculos que cerraban la calle, etc.-, no se trata aquéIla de
un acto, sino que estamos ante un hecho administrativo. La ejecu-
ción material, en todos los casos, es un hecho: tanto cuando ejecuta
un acto, como cuando en ausencia de acto trasmite directamente en
la actuación material la voluntad a que responde). Una cosa es el
acto-soporte y otra la actividad material.
10. Definicidn de acto administrativo. - A pesar de la impor-
tancia que tiene la teoría del acto administrativo (para muchos concepto
troncal de la disciplina del derecho administrativo) nos encontramos
ante un tema jurídico de contornos no claramente perfilados. De allí
que pueden distinguirse los siguientes conceptos del acto administrativo.
a) El amplio. Acto administrativo y acto jurídico de la Admi-
nistración regido por el derecho administrativo son expresiones equi-
Alf. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 94

parables (así es toda declaración de voluntad, juicio, conocimiento o


deseo efectuado por los órganos que ejercen la funcibn administrati-
va en ejercicio de una potestad administrativa). Por cierto, al hablar
de actos jurídicos me refiero a aquel que produce efectos jurídicos.
6) El intermedio. Designa un acto jurídico de la Administra-
ci6n pública; aquel de tipo unilateral no normativo y sujeto al dere-
cho administrativo.
c) El restringido. Comprende sólo las decisiones que contie-
nen una declaración de "voluntad de la Administración (declaracibn
administrativa formal, concreta, unilateral y ejecutiva, creadora de
una situación jurídica subjetiva), pues sólo de ellas pueden predicar-
se las notas típicas del acto administrativo (obligatoriedad, ejecuto-
riedad, etcétera). Algunos consideran que sólo existe acto adminis-
trativo cuando hay manifestación de voluntad de decidir algo, y
excluyen a las declaraciones de conocimiento -registración de un
hechw. Así, el certificado expedido por una oficina pública o la
registración que hace la Administración no serían actos administrati-
vos (Cassagne, Derecho administrativo, p. 117). Otros -entre los
cuales me encuentro- incluyen en el concepto también a las expre-
siones de voluntad, de conocimiento, de certificación, de registra-
ción, etcétera. Alguna doctrina, ubicándose en uno u otro grupo, in-
cluyen dentro del concepto los actos de entes privados que cumplen
funciones públicas.
Cabe aclarar que hice un agrupamiento de acuerdo a los ele-
mentos básicos que caracterizan a cada una de estas teorías. Pero
puede haber alguna otra variante próxima a las pautas esbozadas.
Así, por ejemplo, en cada uno de los grupos puede señalarse que al-
gunos contemplan a iirganos no estatales como productores de actos
administrativos. De esta manera, en lugar de actos jurídicos de la Ad-
ministración se refieren a actos jurídicos dictados en ejercicio de la
función administrativa.
Conforme a las pautas indicadas me parece útil definir al acto
administrativo, por cierto, con todo el carhcter de provisionalidad
que caracteriza al mundo del derecho y con la aspiración de máxima
receptibilidad -dado que considero que el conceptualismo rígido, la
firmeza de una construcción teórica, es, normalmente, una técnica de
evasión deformante del plano de la realidad en el que el condiciona-
miento finalista de las soluciones es la regla-, como la declaración
unilateral no normativa, productora de efectos jurídicos directos de
alcance individual, realizada en el ejercido de ¡a función adminis-
95 LEY 19.549 Art. 2"

tra tiva, bajo el régjmen del derecho adminlstra tivo. Esta definiciíin
me parece útil porque agrupa un solo tipo de acto jurídico que tiene
su rdgimen jurídico propio y que aparece legislado en casi todas las
normas de procedimiento administrativo de nuestro país en forma di-
ferenciada a los reglamentos (ver arts. 23 a 25, incs. a, b y c, LNPA,
y art. 83, RLNPA) y los contratos (ver apdo. 13 de este comentario).
Si bien en la ley que comento aparece referido s61o a la actividad de
la Administración Pública -porque el ámbito de aplicación de la ley
que comento se reduce a la Administración Pública (art. lo)- ello no
quita que pueda extenderse a los entes no estatales u órganos estata-
les diversos de la Administraciun Pública cuando ejerzan la función
administrativa (Hutchinson, Corporaciones), por eso es que no añado
el concepto orgánico en la definición.
Utilizo el vocablo declaración porque significa una expresión
intelectual que permite incluir en su alcance tanto a los actos que
traducen una manifestación de "voluntad", como a los que exteriori-
zan un juicio de valor (v.gr., un certificado de buena conducta) u
opinión, o una simple constatacibn de hechos (p.ej., certificado de
nacimiento), que también son actos administrativos (ver CSJN, 191
12195, "Centauro SA", Fallos, 3 1 8:255 11, donde el Tribunal conside-
ra acto administrativo a la percepción de impuestos (consid. 3). No
empleo el término manifesíacidn, porque este indica la exterioriza-
ción, la demostraci6n de algo (manifestacibn deriva de manrrs fende-
re -golpear con la mano- referida a una de las exteriorizaciones que
hacían los romanos al tomar posesión. Es decir, hace mención a la
exteriorización del acto). El acto se manifiesta cuando de él se toma
conocimiento ya sea por la notificación o por la ejecución. Pero
ello tiene relacibn con la eficacia (Hutchinson, Nacimiento, eficacia
y validez) y no con la emisión del acto.
La declaración debe ser productora de efectos juridicos direc-
tos. Si no se producen esos efectos no puede decirse que haya acto
administrativo, pues esta calidad, en sentido técnico queda reservada,
a las decisiones que por si mismas generan efectos jurídicos directos
para los terceros; es decir, emanan del propio acto, excluyéndose de
este modo aquellos actos que sólo producen efectos jurídicos indi-
rectos (p.ej., dictámenes).
A su vez, debe ser realizada en el ejercicio de la función admi-
nistrativa; es decir, que no comprende a los actos derivados del ejer-
cicio de la funci6n judicial ni de la legislativa. Incluye, sí, el ejerci-
cio de la función administrativa del Poder Judicial o del Legislativo y
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 96
de las personas no estatales que ejercen potestades pUblicas por ha-
bilitación estatal. Esto se comprende en atención a la unidad de su
régimen juridico.
Por otro lado, tiene que ser unilateral porque emana únicamente
del órgano que ejerce la función administrativa aunque sus efectos
pueden ser "bilaterales" (como en la admisibn, en la que nacen dere-
chos para el interesado y deberes para aquélla). Es decir, que sea
unilateral no significa que, a veces, se requiera la intervención de un
particular, sea para solicitar el dictado del acto (solicitud de jubila-
ción) o para su eficacia (aceptación del nombramiento). Pero es
unilateral, porque el acto puede ser contrario al pedido (o sea no in-
fluye la intervención del particular en el contenido del acto) y puede
existir con anterioridad (se ha admitido la declaración) a la interven-
ción del interesado (p.ej ., la designación).
Tampoco la unilateralidad implica que no pueda haber más de
un órgano interviniente en la emisión del acto, pues puede ser que
sean dos o más 6rganos administrativos los que concurran a la forma-
ción del acto (actos compuestos, ya sean complejos o continuados).
El acto debe ser no normativo. Mientras el reglamento (o acto
de alcance general normativo) forma parte del ordenamiento, el ac-
to administrativo es un acto "ordenado", no ordinamental. Normal-
mente el cumplimiento del acto es consuntivo, agota el acto, en tanto
el cumplimiento de la norma no lo agota o consume, sino que lo
afirma. La distinción entre norma y acto administrativo no se en-
cuentra sblo en el carácter abstracto y general de la norma y concre-
to y singular del acto, sino en que el acto jurídico crea derecho
(usualmente en forma general y abstracta). La distinción clave es
derecho objetivo o derecho subjetivo (negocio jurídico).
También debe estar bajo el régimen del derecho administrativo,
esto significa que no es acto jurídico administrativo cualquier acto,
sino aquél que es regido por el derecho administrativo. Es decir, es
un acto que se enmarca en un sistema juridico exorbitante, integrado
por prerrogativas del órgano que dicta el acto, relacionadas con ga-
rantías del interesado. El acto administrativo es un acto de autori-
dad (clausura de un comercio por falta de higiene), no un acto auto-
ritario (cuando esto ocurre hay una anomalía).
11. Requisitos del acto. - La construcción de una teoría sobre
los requisitos del acto administrativo presenta una singular impor-
tancia, pues se relaciona con todas las cuestiones referentes a la vali-
dez, dado que los vicios del acto administrativo se analizan en rela-
LEY 19.549 Art. 7"

ción con los llamados requisitos. Por ello, la literatura jurídica


administrativa se había planteado antes de la sanci6n de la ley la
cuestión de determinar los "elementos" del acto administrativo. No
había uniformidad en este campo doctrinal -tampoco la hay después
de la ley- y, si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestión
terminológica, en otros las discrepancias -v.gr., respecto al concepto
o ubicación de la "voluntad" en el acto- se hallan relacionadas con
problemas capitales de la teoría general del derecho.
Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente
las distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del
acto, hablaban de "elementos del acto", aunque aquella unificación
solía agrupar genéricamente presupuestos que no eran elementos es-
trictamente considerados.
Lamentablemente, la ley, olvidando que esa unificacidn era s610
didáctica, agrupó bajo el término -bien usado- requisitos, en lugar
del más común elementos, empleado por la doctrina y la jurispruden-
cia. Pero los autores, si bien modificaron el vocablo utilizado, si-
guieron pensando en elementos -una prueba de ello es la redacción
del art. 1 S-. Por ello, cabe aclarar que, entre los requisitos enume-
rados en el artículo que comento, se engloban supuestos que en reali-
dad no son elementos. El acto esta integrado por el objeto, la mori-
vacibn y la forma -y el contenido, si se lo diferencia del objeta-.
Esos son sus elementos; los demás son en realidad presupuestos de
existencia o requisitos de eficacia pero la ley los agrupa dentro de los
requisitos, considerándolos como si todos fueran elementos (ver co-
mentario al art. 15; vale la aclaración que distingue al requisito del
elemento. El primero implica la condición necesaria para algo -en
este caso, para el acto-, en cambio, el elemento es la parte -pieza-
integrante de algo -en este caso, del acto-).
Los actos administrativos están sujetos a un régimen exorbitan-
te del derecho privado y, en tal condición, están sujetos a una serie
de requisitos que el artículo que comento trata, regulando el tema de los
requisitos esenciales del acto administrativo.
12. Enumeración de los requisitos esenciales del acto admi-
nistrativo. - De acuerdo con el articulo en comentario, los requisitos
esenciales del acto administrativo son: competencia, causa, objeto,
procedimientos, motivación y finalidad. A ellos debe añadirse la
forma (regulada en el art. 8'). Algunos comentaristas agregan a es-
tos elementos la voluntad del &gano (que la LNPA enumera como
vicio del acto; ver art. 14, inc. a).
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 98
a) Compefencla. Es el presupuesto subjetivo del acto, pues se-
ñala el conjunto de reglas que rigen la actuación y facultades del ór-
gano administrativo. La doctrina clásica, al definir la competencia
como la medida de la potestad de un órgano, ha seguido un criterio
equivalente a la doctrina procesalista que caracteriza la competencia
como medida de la jurisdicción, mientras que ella consiste en la
aptitud para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Con el
primer alcance, la ha considerado la LNPA en los arts. 3' a 6"
-porque se refería al ejercicio de ella-; ahora la precisa en su ver-
dadero significado -como requisito del acto- (ver comentario al art.
3", apdo. 1).
Por ello, cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el
conjunto de atribuciones y facultades que corresponde a un órgano,
sino saber si el ente es titular de ellas, esto es, si corresponde a la
persona jurídica pública -al ente al que pertenece el 6rgano- ese
conjunto de atribuciones. Esta distinción es importante, pues, como
bien dice Cassagne, ello sirve para determinar si la incompetencia es
por razón del grado -y en principio subsanable- o si aquélla versa
sobre el conjunto de atribuciones del ente, en cuyo caso sera imposi-
ble el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto
administrativo y no a la de notificación, pues esta cuestión se vincu-
la a la eficacia y aquhlla, a la validez (CNContAdmFed, Sala 11, 151
4/93, "Wag SA", LL, 1993-D-391). El acto ad referendurn es aquel
en que el 6rgano que dictó el acto originario no es competente para
hacerlo, pudiendo asimilarse con el acto sujeto a aprobación (CN
ContAdmFed, Sala 1, 23/11/95, "Herpafana SRL", ED, 168-4 13).
Se clasifica en razón de la materia, del grado, del espacio y
del tiempo. Es que la competencia administrativa está distribuida
dentro del aparato administrativo por materias (p.ej., educación; sa-
lud) y por grados dentro de la jerarquía administrativa (ministro,
secretario, etc.) y dentro de determinados limites territoriales (na-
ción, provincia, municipio). Dentro de una misma jurisdicción cabe
la división territorial (p.ej., los registros civiles en la ciudad). En
ocasiones está condicionada al factor tiempo (v.gr., competencia
temporal),
La competencia no puede confundirse con la personalidad;
ésta supone competencia, pero no necesariamente es al revés. Hay
muchos órganos administrativos carentes de personalidad jurídica,
pero provistos de competencia para ejercer la atribucibn de que están
investidos.
LEY 19.549 Art. 7"

La norma no regula acerca de la capacidad del agente ni del


destinatario del acto, lo cual es 16gic0, pues ello no pertenece a la
materia.
El titular del órgano que dicta el acto debe tener aptitud para
actuar en relación con el órgano y los interesados. Frente al órga-
no, el titular debe estar legalmente investido y tener aptitud frente a
los interesados (que no concurra alguno de los supuestos en que
debe abstenerse de actuar -ver comentario al art. 6 O - ) .
b) Causa. Es otro presupuesto del acto administrativo. El de-
recho administrativo no ha estado alejado de la polémica privatista
-heredada de la doctrina escolástica- acerca del concepto y la fun-
ción de la causa como requisito del acto. Lo cierto es que los dis-
tintos alcances atribuidos en el derecho privada al vocablo causa no
tienen aplicación directa en este caso, porque la teoría de la causa en
derecho administrativo no puede desconocer, desde su planteamiento
inicial, las particularidades que el acto administrativo, teniendo en
cuenta fundamentalmente los negocios juridicos bilaterales, es decir,
sin que sea derivada de uno de los hechos o de los actos lícitos o ilí-
cito~,de las relaciones de familia o civiles. Los otros artículos en-
tienden el vocablo causa en el sentido de fin de la obligación, mientras
que el acto administrativo es unilateral.
Por otra parte es menester destacar que la actividad de los parti-
culares es libre dentro del terreno de lo licito, en cambio, en el cam-
po del derecho administrativo la actividad de la Administración está
regida por la nocibn de interés público (Diez - Hutchinson).
En la norma se emplea el término para designar un concepto
más amplio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva
del acto administrativo y no a la relación que pueda nacer de él,
De ahí que se refiera a la serie de antecedentes o razones de hecho y
de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.
Tampoco la causa se relaciona con la intencibn o propdsito per-
seguido por quien emitió e1 acto. Este aspecto se refiere a otro ele-
mento del acto legislado por la ley (la finalidad). La causa respon-
de a la pregunta acerca de para qué se dictó el acto.
La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desco-
nocer, desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto
administrativo ofrece, una de las cuales es que la teoría de la causa
se ha construido en derecho privado teniendo en cuenta fundamental-
mente los negocios juridicos bilaterales, mientras que el acto admi-
nistrativo es unilateral (si se hablara de causa-fuente en el sentido
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 100

del derecho privado, habría que señalar que, por ejemplo, la obliga-
ción del particular tiene origen en las normas legales o reglamenta-
rias, pero no en los antecedentes de hecho o de derecho que funda-
mentan al acto y justifican su existencia).
La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos
y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable
(CNContAdmFed, Sala IV, 22110185, "Somerfin"). La causa del acto
administrativo es la circunstancia de hecho impuesta por la ley para
justificar la emisión del acto (CNCiv, Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL.
1999-E-520).
Ea norma que regula la causa se refiere a las razones por las
que el acto administrativo tendrá un determinado contenido y no otro.
Así, la causa se relaciona, en la LNPA, con el objeto.
La causa está originada en circunstancias de hecho o de derecho
que en cada caso llevan a dictarla y que tienen que estar presentes
en el momento de expedición del acto, considerando que, además de
originarlo, fundamentan el sentido de la declaración. Se supone que
todo acto tiene unas causas y unos motivos, que deben ser manifes-
tados y que corresponden a la motivación del acto como requisito
formal.
Deben aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la nor-
ma para que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración.
Ello es lógico si la Administración ejecuta la ley, pues ésta -como
imperativo abstracto- conecta una cierta consecuencia jurídica a un
tipo de hecho específico. Si el acto administrativo es el ejercicio
de una potestad, el sólo puede dictarse en tiincion del presupuesto de
hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante para justi-
ficar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al fun-
cionario). Puede ocurrir que exista una situacibn más compleja o
más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos (de va-
lor o de experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
La comprobación de la causa consiste en la constatación o apre-
ciación de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de he-
cho, en cuanto proviene directamente de la norma atributiva de la
potestad, es siempre un elemento reglado del acto. No puede ser
discrecional (PTN, Dictámenes, 114:376; 197: 182).
De la norma surge que el acto administrativo debe sustentarse
en hechos y antecedentes y en el derecho aplicable, 10 que significa
que aquél debe contar con el debido respaldo fáctico y jurídico
(Pozo Gowland).
LEY 19.549 Art. 7"

Algunos consideran que la causa y el motivo significan una sola


y misma cosa. Puede ser que así sea algunas veces, pero no siem-
pre. El motivo se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en
la razón por la cual la autoridad se decide a dictar el acto.
Si se considera la causa desde el punto de vista subjetivo, no
cabe distinguir causa y motivo. El sujeto valora todos los hechos
de manera conjunta y decide en razón del resultado de esa valora-
ción (Boquera Oliver). Cuando la atribución es reglada, puede coin-
cidir el motivo con la causa, toda vez que cabe admitir el supuesto
de que la norma indique esa razón.
Los que siguen la teoría objetivista de la causa (que adopta la
norma comentada) distinguen la causa y el motivo. Ello es lógico,
pues si se considera que la causa son los hechos, cabe valorar a unos
con independencia de otros y reconocer a algunos de ellos un papel
preponderante. En ese caso, el hecho determinante de la voluntad
para manifestarse y crear las consecuencias jurídicas constituye la
causa del acto; los hechos que concurren de manera secundaria a que
se produzca la voluntad y produzca determinados efectos son los
motivos del acto.
La representación y valoración que el sujeto hace de unos he-
chos es lo que le mueve a declarar su voluntad. La apreciación de
los hechos constituye la causa de todo acto jurídico y, par tanto, tam-
bién del acto administrativo (por ejemplo, la causa de una sanción dis-
ciplinaria está en la comisión efectiva de la falta; la de la jubilación
por invalidez, en la imposibilidad física; la de la demolición de una
finca, en su estado ruinoso). E1 motivo es la razón particular que ha
tenido el íirgano administrativo para dictar el acto y no puede confun-
dirse con la causa. Si la Administracibn decide que conviene que el
servicio público lo presten los particulares por medio de concesiones,
ya que ella no se encuentra en condiciones técnicas o financieras para
realizarlo, el motivo serían esas circunstancias especiales que hacen
que no convenga que la Administraciiin explote directamente el servi-
cio público (Diez - Hutchinson, Manual, p. 196 y 197).
La existencia de la causa para el dictado de un acto administra-
tivo válido debe constar en su motivación y aunque pueda admitirse
la motivación in aljunde, lo fundamental es que exista la causa que
da razón de ser al acto (CNContAdmFed, Sala 1, 2 1/3/97, "Fund. Pa-
trón", JA, 2000-IV-49, secc. índice, sum. 3).
c) Objeto. Tal como se legisla en la norma, éste es un un ele-
mento del acto. El acto administrativo consiste en una declaración,
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 102

y ésta puede ser una decisión, un juicio, un conocimiento o un de-


seo. El objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora,
certifica, registra u opina a través de la declaración pertinente (Ban-
deira de Mello).
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá
predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto
sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque
la Administración disponga de un amplio margen de libertad para
emitir el acto, el objeto de él debe adaptarse al marco general nor-
mativo y al principio de la juridicidad.
Si bien la norma no lo hace, pues unifica el objeto y el conteni-
do, cabe distinguir uno de otro. El primero trata acerca de lo que
versa el acto; el segundo es 10 que el acto manda. Los efectos jurí-
dicos (derechos y obligaciones) producidos por la declaración consti-
tuyen el contenido del acto administrativo. Este es la enunciación o
complejo de enunciaciones que constituyen la declaración. Es la
parte preceptiva del acto. El contenido dispone sobre una cosa; esta
es el objeto del acto. Quien decide, lo hace sobre algo respecto de
una cosa. Por eso, contenido y objeto se refieren a dos realidades
perfectamente distintos. Ello puede verse, p.ej., en el caso en el
que la Municipalidad concede la explotacibn del uso de carpas (con-
tenido) en la playa (objeto).
En este anlilisis seguir6 los lineamientos de la norma, que asi-
mila objeto y contenido, denominando al elemento con la primera
denominación. Por tanto, en esta explicaci6n, el objeto abarca tam-
bién al contenido, si bien cabe, como se vio, diferenciarlos y así lo
haré en aquellos casos en que sea necesario.
La norma comentada considera al contenido como absorvido por
el objeto; no lo ha erigido en un requisito autónomo, por entender
que tal opción sistematizadora era una mera cuestión didáctica que
podía resolverse indistintamente de uno u otro modo. Ejemplo de
esto es el decr. ley 7671 de la provincia de Buenos Aires, que agru-
pa el objeto y el contenido con esta última denominación. Desde el
punto de vista didáctico es más flicil esta última solución.
El objeto propiamente dicho es aquello sobre lo que el acto dis-
pone. No puede haber acto sin que exista algo al que él se refiera.
Si el contenido del acto se refiere a algo, es porque ese algo consti-
tuye una realidad. El objeto propiamente dicho no es un elemento
del acto, pues no lo integra (en el ejemplo nombrado anteriormente,
la playa no integra el acto, lo que lo integra es e1 contenido que se
LEY 19.549 Art. 7"

refiere a la playa), El objeto propiamente dicho es una condiciíin


de la existencia del acto. Es decir, el contenido debe necesariamen-
te referirse a un objeto, sea este real o ideal, existente o no. En las
declaraciones jurídicas no es cualquier objeto el que sirve como so-
porte para justificar el contenido.
El objeto comprende: el contenido natural (que necesariamente
forma parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido im-
plícito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues
está determinado en la norma. Puede existir un contenido accidental
o eventual, que la voluntad del agente puede introducir en el acto,
siendo cláusulas adicionales a las naturales.
Se refieren a las clhusulas o elementos accesorios o accidenta-
les, impuestos por voluntad de la Administración en complemento de
la parte principal, y que conciernen al tiempo, modo y condición,
Tales cláusulas están previstas en el art. 16 de la ley.
El objeto es aquel elemento del acto que sirve para individuali-
zarlo: la tipicidad es un carácter esencial del acto administrativo.
De acuerdo con la ley nacional, tiene que reunir los caracteres de li-
citud, certeza y posibilidad física y jurídica. La licitud hace men-
ción implícitamente al contenido. Puede existir el objeto, por ejem-
plo, el bien, pero puede ser que el contenido que se le da no sea
licito. Así, no puede venderse un bien afectado al dominio público.
Si el objeto no existe, el acto estará viciado por falta de substracto
material (ver comentario al art. 14, apdo. 4, b).
Debe ser licito. IVO debe ser prohibido por el ordenamiento. La
antijuridicidad puede resultar de la violación de la Constitución, de
la ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior
irrevocable.
De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de
certeza y posibilidad fisica y jurídica. Así, el objeto del acto debe
ser determinado o determinable, es decir, no debe ser enunciado en
forma vaga o ilusoria. Lo contrario importaría introducir toda clase
de inseguridades en los actos administrativos. Debe poder precisar-
se la decisión adoptada por la autoridad administrativa. Debe sa-
berse de qué acto se trata, a qué personas o cosas afecta, en qué
tiempo y lugar habrán de producirse los efectos.
La posibilidad juridica lleva insita la nocion de Udtud, Habrá
así imposibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de hechos que
si bien podrían materialmente existir o realizarse, legalmente ello no
es posible.
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 1 04

En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no


pueden materialmente existir o realizarse), cabe decir que la imposi-
bilidad de hecho puede darse por la falta o inexistencia de: 1) sustrato
personal -nombramiento como agente público de una persona falle-
cida-; 2) sustrato jurídico -aplicación de una sanción disciplinaria a
quien no es un funcionario público-, y 3) sustrato material -la cosa
a que se refiere el acto ha desaparecido; v.gr., concesión de una playa
sepultada por un maremoto- (ver comentario al art. 14, apdo. 4, b).
Debe decidir todas las cuestiones propuestas (PTN, Dictámenes,
204~61)pudiendo involucrar las no propuestas, previa audiencia
del interesado, siempre que no afecte los derechos adquiridos (PTN.
Dictámenes, 163 :137).
d) Procedimientos. El acto administrativo, antes de su emisión,
requiere de ciertos procedimientos. Son los actos de trámite y pre-
paratorios que preceden al acto. La Administración no actúa en for-
ma espontánea, por ello antes de cada decisión hay numerosos ac-
tos preparatorios que deben practicarse y, luego de dictado el acto,
existen nuevos trámites (publicidad, ejecucibn, etcdtera). De allí,
que es posible decir que la actividad de la Administración es, en
buena medida, una actividad procedimental. Son actos producidos
por la propia Administración y en algún caso por el particular.
Así, el nombramiento de un profesor universitario sólo podrá ser
dictado después de una serie de actos que componen un procedi-
miento: llamado a concurso, inscripción, oposición, etcétera. Igual-
mente, una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que
forman parte del procedimiento de selección del contratista.
El acto debe producirse por los cauces del procedimiento esta-
blecido por las respectivas normas siendo aquel el conjunto de trámi-
tes y diligencias que preparan, forman o ejecutan un acto administra-
tivo. Por eso puede sostenerse que el procedimiento administrativo,
como presupuesto del acto, es la "secuenciajurídicamente ordenada
de actos (cada uno con entidad propia) y de trámites heterogéneos y
coma tenados, emanados de la Administración publica o del particu-
lar y dirigidos a la prodircciijn de un acto o de una norma adminis-
trativa (procedimiento de elaboración de reglamentos; tal como esta-
ba regulado en el RLNPA en su versión original en los arts. 102 a
106 que fueron derogados por el decr. 1883191) que sean ajustados
al ordenamiento juridico" (Hutchinson, Tratado). Cabe serialar que
también hay normas que regulan los procedimientos encaminados a
la efectividad o ejecución del acto.
LEY 19.549 Art. 7"

En síntesis, lo que constituye el procedimiento administrativo es


un conjunto de trámites arbitrados en garantía del particular que pre-
paran, forman o ejecutan la decisión administrativa, pues el acto ad-
ministrativo no es sólo un acto, sino una constelación de actos, un
conjunto de pronunciamientos que van concurriendo para que final-
mente se perfeccione la "decisión de fondo".
La exigencia de que la Administración ajuste su actuación a un
cauce procedimental para la producción de los actos administrativos
no debe interpretarse en una acepción formalista y ritual. Todo lo
contrario, el procedimiento se presenta como una garantia de la ade-
cuación de la actividad administrativa a criterios de objetividad y
eficacia y, también, como una garantía del pleno respeto de los dere-
chos de los habitantes en sus reIaciones con la Administración. Por
ello se dice que el procedimiento es un conjunto de formalidades ar-
bitradas en garantía del particular. Pero tampoco se debe olvidar
que también se consigue el mayor acierto en las decisiones adminis-
trativas, mediante el procedimiento administrativo.
Los procedimientos serán distintos según el objeto del acto,
por aquello que ya dije acerca de la íntima relación entre el procedi-
miento y la materia que es su objeto, puesto que el procedimiento,
para ser útil, ha de acomodarse a los fines. Así, no puede haber un
procedimiento único para los distintos tipos de actividad.
El procedimiento administrativo común, general, se halla regula-
do en la ley que comento y, fundamentalmente, en su reglamento.
La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de
un órgano permanente de asesoramiento jurídico cuando el acto pue-
da afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Es un loable
propósito tendiente a encauzar jurídicamente toda la actividad admi-
nistrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los organismos
técnicos, sólo puede permitirse con la demostración de que ha media-
do error u omisión de entidad suficiente para descalificar tales dic-
támenes": CNContAdmFed, Sala 1, 11/9/86, "Defilippe"). No obs-
tante el carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su
ausencia no determina necesariamente y en todos los casos la nuli-
dad del acto (ver art. 14, apdos. 6 y 8).
La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a
través de un procedimiento. Esto se debe a una doble causa: 1) que
siendo e1 Estado una persona moral, que persigue el interés público,
su "voluntad" se forma mediante la actuación de una serie de órga-
nos, y S) la "juridizaci6n" cada vez mayor del actuar administrativo.
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 1 U6

La variedad, vastedad y complejidad cada vez mayores de la ac-


tividad administrativa hacen necesaria la colaboración y apoyos de
6rganos consultivos, que en la actualidad han pasado a integrar,
de manera definitiva y permanente, el aparato administrativo. Tal
lo que ocurre con los servicios permanentes de asesoramiento jurídi-
co. Estos emiten una opinión de carácter técnico-jurídico destinado
a asesorar a los iirganos de la Administración activa, preparando, de
este modo, su acción, al brindarle elementos de juicio que sirvan
de base para la decisión.
El dictamen contiene un juicio u opinión concreta sobre la cues-
tión objeto de consulta. Se trata, en el caso, de una opinión funda-
da en reglas o principios jurídicos.
e) Motjvacibn. La motivaci6n es la explicitacibn de la causa;
esto es, la declaración de cuales son las razones y las circunstancias
de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto (CNCont
AdmFed, Sala 11, 23/9/93, "Beamurguia", ED, 156-113), y se halla
contenida dentro de los "considerandos". Sin embargo, no autoriza
a asignarle valor normativo a los "considerandos" si sus conceptos
no han sido reproducidos en la parte dispositiva, mhxime si de ella
se desprende un sentido diverso. Para discernir el sentido de la nor-
ma debe estimarse como elemento central el texto mismo de la parte
dispositiva, toda vez que es en ella donde la Administración consa-
gró el alcance que entendió debía darse (dict. PTN 272/91).
La motivación es un elemento del acto administrativo y tiene
por objeto exteriorzar el iter psicologico que ha inducido al titular
del órgano a dictar el acto, de tal forma que haga posible conocer los
momentos fundamentales del razonamiento (Jaccarino, Studio su-
Ila motjvazione, p . 87 y 88). Consiste en la exteriorización de
las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho acto
y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho
-causa del acto administrativo- como en el interés público que se
persigue con su dictado (CNCiv, Sala 1, 2312199, "Gianera", LL,
1999-E-520).
El acto debe tener una necesaria explicación de la causa, es de-
cir, de los presupuestos de hecho y de derecho que motivan la actua-
ción de la Administración; es la relación de pertinencia lógica entre
los hechos ocurridos y el acto dictado. Pero, además, la motivación
debe contener la enunciación de las razones que han determinado el
dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorizacibn del ele-
mento finalidad. Por eso es la manifestacibn externa de la causa,
107 LEY 19.549 Art. 7"

del motlvo y del fin,no en el sentido de que sea un puro elemento


formal, sino que revela externamente lo que el acto persigue.
La motivación es indispensable para poder apreciar si se ha sa-
tisfecho la finalidad prevista en la norma que otorga facultades al ór-
gano para emitir el acto (CNContAdmFed, Sala TV, 17/4/00, "Rodrí-
guez Fuchs", JA, 2000-IV-20).
El acto debe tener una necesaria explicacibn de la causa, es de-
cir, de los presupuestos de hecho y de derecho que motivan la actua-
ción de la Administración; es la relación de pertinencia lógica entre
los hechos ocurridos y el acto dictado. Pero, ademhs, la motivacibn
debe contener la enunciación de las razones que han determinado el
dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorizaciíin del ele-
mento finalidad. Por eso es la manifestación externa de la causa,
del motivo y del fin, no en el sentido de que sea un puro elemento
formal, sino que revela externamente lo que el acto persigue,
Por ella, se ha dicho que "comprende a la causa del acto y la
excede, pues le da una mayor relevancia al obligar a describirla y
consignarla en el texto de la decisión. El distingo estriba en que
la causa comprende los antecedentes de hecho y la motivación es la
obligación de expresar, de consignar tales antecedentes, más los fun-
damentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictado del
acto" (STJ TdelFuega, 7/5/96, "Tavarone", SDO, expte. 188/95, 1' IV,
fD 151161, voto del doctor Hutchinson).
Aparece como una necesidad tendiente a la observancia del prin-
cipio de legalidad en la actuación de los órganos estatales (CNCiv,
Sala B, 26112/94, "Verzello", LL, 1996-A-806, 3 8.433-S). Desde
el punto de vista del particular responde a una exigencia fundada en
la idea de una mayor proteccibn de los derechos individuales. Cons-
tituye un requisito referido a la razonabilidad. A partir de la norma
existe la obligación genérica de motivar todos los actos administrati-
vos. El principio general es la motivación, salvo que no exista ne-
cesidad jurídica de ella.
El requisito de la motivación tiene una mayor importancia en
los actos realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues
solamente la motivación de estos actos permite al juez determinar si
son o no razonables. La discrecionalidad no es arbitrariedad (CN
ContAdmFed, Sala 111, 17/9/84, "Hughes Tool Co.", LL, 1984-D-
363; dict. PTN del 10/10/89, BO, 3015190, 2" sección, p. 22). Lo
propio ocurre en el caso de los conceptos jurídicos indetermina-
dos, pues compete a la Administración determinar los extremos que
Art. 7" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 108
los componen (CNContAdmFed, Sala 1, 2/8/99, "Caamaño", LL,
1996-C- 15).
La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos
casos puede admitirse la rnativacibn previa, si ella surge de informes
y dictámenes que sean expresamente invocados (CNContAdmFed,
Sala 11, 231 9/93, "Beamurguia", ED, 156-113; id., Sala 111, 22/5/86,
"Del Río"; íd., íd., 28/3/96, "Daysi Ing."). La simple cita de una
disposición legal puede surtir los efectos de la motivación, si la nor-
ma legal aplicable es suficientemente comprensiva (CNCiv, Sala J.
23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).
Excepcionalmente el vicio de la falta de motivación podrá ser
suplido por una motivación ulterjor, siempre que ella sea suficiente-
mente desarrollada (Dromi; CSJN, Fallos, 305:203, "Robledo"; CN
ContAdmFed, Sala 111, 6/8/87, "Vida1 Castro"). No es necesaria una
relación analítica o circunstanciada de la causa; basta una relaci6n
sucinta, siempre que sea ilustrativa (TSJ Córdoba, Sala ContAdm, 51
9/96, bbAltamirano").
El cumplimiento del requisito de la motivación no exige una ar-
gumentación extensa, basta con que sea racional y suficiente y conten-
ga una referencia de hechos y fundamentos de derecho. Esa flexibi-
lidad llega a su máxima expresión con la adrnisiíin de la motivaciíin
in aliunde, esto es la contenida en otros documentos del expediente.
La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el
acto, a las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su
totalidad y no aisladamente porque son partes integrantes de un pro-
cedimiento y, como etapas del mismo, son interdependientes y cone-
xas entre sí (dict. PTN 256191).
f ) Finalidad. El último elemento que trata la norma en co-
mentario es la finalidad. Así como la determinación del elemento
causa se realiza con la pregunta "¿por qué?", el elemento fin del
acto se determina con la pregunta "¿para qué se dicta el acto?"
Sin duda, se dicta para satisfacer el interés general establecido por la
norma, al que éste protege (Diez - Hutchinson).
La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del
acto; es el resultado previsto 1egaImente como el correspondiente
al tipo de acto dictado; es el propósito que tuvo la Administración al
dictar el acto. Así, la finalidad del acto que disuelve una manifes-
tación tumultuosa es proteger el orden público, la paz pública.
Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la
satisfacción concreta del interés público, del bien común, Esto cons-
LEY 19.549 Art. 7"

tituye el fin del procedimiento. Cualquier desviación de esa finali-


dad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni públicos ni privados. En
el primero se desvirtúa la competencia; en el segundo, habría ade-
más una ilicitud natural -dolo- por parte del agente que representa
al brgano. La actividad administrativa debe tender siempre a satis-
facer, directa o indirectamente, necesidades de interés público. La
organización administrativa y la distribución de competencia entre
sus órganos determinan qué intereses públicos tiene que atender
cada órgano y persona publica.
Por ello, como afirma Marienhaff, todo acto administrativo par-
ticular tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido.
Esta relación objeto-fin responde específicamente a la finalidad
perseguida por la norma y por la que se le confirii, la competencia
al órgano que dict6 la resolucibn particular, y aquella, ley en sen-
tido formal o material, tiene su punto de partida y esta condicio-
nada, a su vez, por la norma constitucional que autoriza su dictado
y la relacibn existente entre ella y el fin perseguido por la Consti-
tución.
Es decir que en todos los actos administrativos existe una prime-
ra y común finalidad, que se va especificando a través de la distribu-
cibn de competencias dentro de la Administracibn y que determina el
objeto o contenido que pueden tener esos actos.
La norma contempla tales recaudos estableciendo que: 1) el
acto debe cumplir con la finalidad que inspiró la norma por la que
se otorgó competencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra
finalidad que la que corresponda a la causa y objeto del acto, y 3)
el contenido u objeto del acto tiene que ser adecuadamente propor-
cional a esa finalidad.
Toda actividad administrativa está condicionada por la ley a la
consecución de determinados resultados, por lo tanto la actuación de
la Administración debe ceñirse obligatoriamente a los fines prescri-
tos en la ley. El fin, como elemento del acto, es aquello que pre-
tende la voluntad del titular del poder administrativo con los efectos
jurídicos que unilateralmente crea o impone.
El fin del acto administrativo no es el interés público en abs-
tracto, sino un fin u objetivo concreto, cierto, determinado, preciso y
especifico, cuya satisfacción es de interés público. Debe existir una
finalidad general de interés público en coincidencia con la finalidad
propuesta en el acto.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

13. Contratos, - El decr. 1023101, dictado en virtud de la ley


25.414, reformó el último párrafo de este artículo. En lugar de los
contratos "que celebre el Estado", ahora se refiere a los "que cele-
bren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el sector público
nacional", siguiendo, en parte, la terminología que emplea la ley
24.156. En cuanto al ámbito de aplicación, nada ha variado.
En punto al contenido, la norma excluye los permisos y conce-
siones que incluía la LNPA. Por cierto, cuando se trata de una con-
cesión de servicios públicos o de obra pública, estamos ante una
figura contractual, por lo cual se le aplica la noma porque están in-
cluidos en el concepto de "contratos". En esto tampoco nada ha
variado,
S610 excluye los contratos administrativos de la aplicación de
las normas de este titulo, los que se regirán por sus leyes especiales,
sin perjuicio de la aplicacibn analógica de aquéllas. No excluye la
aplicación directa de las normas de esta ley y de su reglamento en lo
que hace a las cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes
(1, 11 y IV). Toda exclusión es de interpretación restrictiva. Por
eso, bien ha dicho la Corte que "es aplicable la ley de procedimien-
tos administrativos 19.549 al examen de la validez de los actos rela-
cionados con contratos administrativos ante la inexistencia de regu-
laciones especiales sobre la materia" (CSJN, 3019103, "El Rincbn de
los Artistas SRL c/Hospital Nacional Profesor A. Posadas y otro",
LL, 2004-C-646).
Con este agregado de la norma al final del artículo queda claro
que no comprende a los contratos dentro del concepto de acto admi-
nistrativo, reconociendo las diferencias de elaboración, de emisión y
de efectos entre el acto y el contrato, de lo contrario, hubiera sido in-
necesario el agregado que analizo.

Art. 8" - El acto administrativo se manifestará


expresamente y por escrito; indicara el lugar y fecha
en que se lo dicta y contendrh la firma de la autoridad
que lo emite; s610 por excepci6n y si las circunstancias
lo permitieren podrii utilizarse una forma distinta.

l. Concepto. - La declaración de la Administración, ya signifi-


que volición, cognición o juicio, se concreta en el acto administrativo.
111 LEY 19.549 Art. 8"

Para que adquiera entidad en el mundo jurídico debe exteriorizarse


al emitir el acto (TSJ Córdoba, Sala ContAdm, 15/12/98, "Canedo",
LLC, 1999-839).
Se llama "forma" del acto administrativo al modo o manera de
producirse esa exteriorización. La forma constituye un elemento
de certeza del acto y al mismo tiempo una garantía para los par-
ticulares.
No es posible concebir la existencia de un acto administrativo
carente de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por sig-
nos-, por lo cual cabe sostener que la forma es también esencial
para la validez del acto administrativo.
Algunos autores engloban en este elemento los tramites prelimi-
nares para el dictado del acto -v.gr., Heredia-, llamados por otros
"formalidades". También cierta doctrina engloba en el elemen-
to 'bforma" las actuaciones posteriores al acto, como por ejemplo, su
publicidad (Goxdillo).
Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia por
el criterio restringido, y se refiere a la instrumentalización de la vo-
luntad y también a constatarla o documentarla. El procedimiento
previo a la emisión del acto se expone en el art. 7', inc. d, y la notifi-
cación y publicación en el art. 11 (CNContAdmFed, Sala 1, 12/9/95,
"Fravega", LL, 1996-C-3 1 ).
La ley en el articulo que comento circunscribe el concepto de
forma a una acepcibn estricta, entendiendo por tal la declaracibn
de voluntad una vez formada, o sea, la que debe observarse o se
observa al emitir el acto. Actúa como medio de transporte de dicha
voluntad al campo jurídico, a los fines de asegurar su prueba y de
permitir el conocimiento de su contenido.
2. Requisitos. - El derecho positivo en el orden nacional seña-
la los siguientes: lugar y fecha de emisi6n del acto. Si bien la fe-
cha comporta un requisito de obvia necesidad, su ausencia no implica
necesariamente un vicio -de por sí y considerado en forma aislada-,
excepto en aquellos supuestos en que la data del acto significa una
cuestión relevante (CNContAdmFed, Sala 111, 11102110, "Pantaleón
de Valitutto", Abeledo-Perrot, no 70058900). Que sea escrito, ex-
preso y firmado. A ello debe agregarse la determinación del órgano
emisor y la función que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emi-
sión por conducto del instrumento idóneo. Tratándose de un órgano
colegiado, el acta de la sesión.
Art. 8" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 112

Con relación a los requisitos legales, coincido con Zelaya en


que es un error haber incluido la firma, y que esta no es requisito de
forma, sino sencillamente lo esencial para la existencia del acto ad-
ministrativo; mientras no exista la firma, el acto materialmente no
existe. Si un decreto o una resolución no esthn firmados, significa
que no hay decreto ni resolución. Hay un papel escrito, sin trascen-
dencia jurídica alguna. Podría verse en ello un proyecto, a lo sumo.
Cuando falta una forma esencial, el acto es nulo, pero no nos
parece jurídicamente adecuado proclamar la nulidad de un acto no
firmado. En todo caso, podría considerarse un acto que aún no na-
ci6 (materialmente inexistente). Para intentar aplicarle una sanción,
debería darse el caso (harto improbable) de que quiera llevarse a la
práctica el acto sin firma.
Por oposición a la escrita, tenemos la forma verbal. Es común
en la administración interna, por ejemplo, en las órdenes de servi-
cio de un superior a un inferior jerárquico o a alguien que se en-
cuentra en una sujeción especial (CNContAdmFed, Sala 111, 16/4/85,
"Cambios Teletour"), bien entendido que referidas a actividades de
poca significación, pues cuando ello no se da, los problemas de res-
ponsabilidad, del deber de obediencia, del derecho de desobedecer,
etc., exigen la orden escrita. También es común en la actividad po-
licial. (orden de detenciiin, disolución de manifestaciones, etc.), o mi-
litar (CNContAdmFed, Sala V, 20/04/1 l, "Mendoza, Sebastián", JA,
201 1-111-5 18). En general son actos que se extinguen inmediatamen-
te por el instantáneo cumplimiento del objeto.
Existe la posibilidad de que actos de gran significación jurídica
sean producidos verbalmente por exigirlo así las circunstancias, pero
necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique
o reitere, según sea lo que corresponda.
Otra forma la constituyen los signos o señales. Pueden emanar
de un agente de la Administración (p.ej., policía del tránsito) o de
un elemento fisico (v.gr., semáforo).
La gama es numerosa, pero es indudable que en todos los su-
puestos nos encontramos ante una exteriorización de voluntad ex-
presa.
Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el acto ad-
ministrativo y aquellos que constituyen su notificación.
En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos
del agente de tránsito, las luces del semáforo, etc., y en él se percibe
la contemporaneidad entre el acto y su notificación. En el segundo,
LEY 19.549 Art. 8"

el letrero indicador de velocidad máxima en determinada zona del


camino o al ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto
fue ya dictado por autoridad competente y la sefíal lo notifica, a fin
de que el conductor no pueda alegar ignorancia en caso de contrave-
nir la norma.
El órgano y su función deben estar explicitados en el acto admi-
nistrativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento.
Si ello no se cumple, el acto estad viciado.
El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los re-
quisitos por considerárselo obvio. Pero hay que recalcar que todos
los actos deben estar escritos en el idioma nacional.
El acto debe dictarse en instrumento idóneo.
3. Trascendencia. -La significación y trascendencia que tie-
nen las formas en nuestra materia es muy superior a la que asumen
en el derecho privado. Coincido con Cassagne en que el formalis-
mo administrativo "cumple con una función diferente que el forma-
lismo del derecho civil o comercial, donde lo que se trata de tutelar
es la seguridad jurídica o la aceleración del trafico mercantil".
En derecho administrativo cumplen las "formas" una función
de garantía, tanto de los derechos de los particulares como del
orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la activi-
dad administrativa.
El formalismo no solamente aparece exigido en la cúspide del
poder del Estado por el sistema de controles recíprocos entre los ór-
ganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y judicial),
sino en toda la organización interna del Ejecutivo, ya que de su ob-
servancia dependen los sistemas de control jerárquico que se esta-
blezcan en la órbita de este Poder, cuyos actos, desde el punto de
vista cuantitativo y cualitativo, son los que en mayor medida intere-
san a nuestra disciplina.
No me convence la opinión de que en ausencia de acto expre-
so, la nota de la Administración que hace saber al destinatario su de-
cisión, reúna las condiciones de "acto decisorio" y la de "acto de no-
tificación" (PTN, Dicámenes, 137:134, 151:659, 156:l; dict. PTN
5919 1).
4. Clasificucidn. - En derecho administrativo no rige la clási-
ca distinción que recoge nuestro Cbdigo Civil y Comercial entre for-
mas ad solemnitatem y ad probationem, dada la distinta función que
la forma cumple en dicha disciplina.
Art. 8" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 114

En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esencia-


les", observo que, a pesar de las objeciones que merece una califica-
ción de cuño civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
Los conceptos de formas esenciales y no esenciales deben co-
rrelacionarse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de
las formas y a los distintos tipos de invalidacibn que puedan afectar
el acto a consecuencia de un defecto formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la
gravedad del vicio y, por ende, en las consecuencias de la invalida-
ción, mientras que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de
apreciación o valoración que sobre el defecto pueda tener o no el br-
gano que revise el acto.
5 . Las nuevas tecraologias. - La evolucidn tecnolbgica ha tor-
nado corriente el uso de medios informáticos y telemáticos. La com-
putadora multimedia, el correo electrónico, el acceso a Internet, etc.,
constituyen instrumentos que nos sitúan en la posibilidad de articular
el procedimiento administrativo a través de los canales de la infor-
mática. Ello no significa abandonar el sistema escriturario, sino que
el que surja de la utilización de esos medios resultará una especie, al
registrarse en un distinto soporte, el electromagnético.
Las tecnologías de la información y las comunicaciones ofrecen
infinitas y nuevas posibilidades a la actuación administrativa. Seña-
laron González Pérez y González Navarro cinco campos de acción de
la informática en relación con la Administración pública: documental,
registral, operacional, decisiona1 y de jnvestigaci6n. En el contexto
de la informática decisional, Giannini decía que "los ordenadores
electrónicos, que eran en principio aparatos de simple registro o al-
macenamiento de datos complejos, se han convertido después en
aparatos de comprobación y verificación de cálculo, de participacibn
en fases procesales y de investigación y, finalmente, de decisión".
Al momento de dictarse la LNPA (1972) ni siquiera podían ser
intuidos los medios telemáticos. La singularidad de la regulacibn
sobre la utilización de las nuevas herramientas en el procedimiento
administrativo requiere, con carhcter previo, que se sistematicen las
posibilidades de su efectiva implementacibn, tanto en los supuestos
en que exista una previsión normativa específica como es el caso de
la ley 25.506, que reconoce el uso de la firma electrónica y digital y
su eficacia jurídica en las condiciones que ella determina (art. lo; en
el art. 29 fija como autoridad de aplicación a la Jefatura de Gabinete
y en art. 49 se prevé que la reglamentación por el Poder Ejecutivo
115 LEY 19.549 Art. 8"

debe hacerse dentro de los 180 días de su publicación). Pero tam-


bién en aquellos otros donde la posibilidad de adoptar soluciones téc-
nicas solo se ampara en recomendaciones (en ese sentido, en el art.
47 ubicado en el capítulo XI de la ley 25.506 -Disposiciones com-
plementarias- se contempla la utilización por el Estado nacional en
su ámbito interno y en su relación con los particulares, de las tecno-
logías y previsiones de la ley de acuerdo con las condiciones que se
establezcan reglamentariamente en cada uno de los poderes).
Más allá de cualquier consideración sobre la trascendencia jurí-
dica que significa que el art. 48 de la ley 25.506 haya dispuesto que
el Estado nacional debe promover en las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el art. 8 O de la ley 24.156, el uso masivo de la fir-
ma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes
por vías simultáneas, búsquedas automáticas de la informacibn, se-
guimiento y control por parte del interesado, propendiendo a la pro-
gresiva "despapelización". A su vez, el segundo phrrafo de esa nor-
ma preceptúa que, en un plazo máximo de cinco años a partir de la
vigencia de la ley, se aplicara la tecnología de firma digital a la tota-
lidad de las leyes, decretos, decisiones administrativas, resoluciones
y sentencias emanadas de las jurisdicciones y entidades comprendi-
das en el art. 81 de la ley 24.156.
Lejos estamos de que se haya cumplido la norma referida y de
que se utilicen técnicas novedosas en el procedimiento administrativo.
La implantación de las nuevas técnicas viene exigida por un valor
trascendente para la sociedad, como lo es el principio de eficacia.
En última instancia, la adecuada gestión de los recursos humanos al
servicio de la Administración exige la aplicación de técnicas informá-
ticas y telematicas en aquellas actuaciones donde resulte viable su im-
plantación, teniendo en cuenta la adecuada satisfacción de los intere-
ses públicos en juego y la rentabilidad que ofrece la modernizaciíin
tecnolbgica según el esfuerzo presupuestario que deba realizarse y el
número potencial de usuarios que se beneficie con la medida.
6 . Actos manifestados por otros medios. - La doctrina y la
jurisprudencia han reconocido el carácter de actos a formas de mani-
festarse de la Adrninistraciiin que, técnicamente, no son en realidad,
actos. Así se ha catalogado entre otros al acto implícito y a las
operaciones materiales de ejecución.
a) Acto implicito. Se debate el problema de si pueden conside-
rarse como actos administrativos implícitos de anulación o revocación
los que resultan incompatibles con los anteriores. La incompatibili-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

dad entre actos administrativos puede ser sucesiva o simultánea. La


primera se rige por el principio de que el acto posterior prevalece so-
bre el anterior, frente al principio general de los contratos en el dere-
cho civil de que el acto prioritario prevalece. En los actos unilaterales
privados el principio de prioridad no se aplica con el mismo signifi-
cado en todos los casos (el testamento posterior revoca al anterior).
En el caso de incompatibilidad simultánea habrá que acudir a otros
criterios como la competencia, la jerarquía, etc., y, en el caso de que
no se pueda llegar a determinar cual es la voluntad preferente, ambos
actos se destruirían, pero no por revocación, sino por nulidad a b initio
(Resta).
b) Las operaciones materiales de ejecución. Al comenzar el
análisis del art. 7 O (ver apdos. 1 y 7 del comentario a dicho articulo)
he dicho que la Administración utiliza en su accionar la vía de las
operaciones que sirven, tanto para preparar, como para ejecutar
las decisiones. En este último aspecto, a veces se ejecutan los ac-
tos (especialmente los de alcance general -ver Hutchinson, Ley na-
cional, t . 11, p. 313 y SS.-) mediante operaciones materiales, Así,
muchas veces, la ejecución de un acto de alcance general se trans-
forma en la operatoria material y particular de su ejecución (como
dice Fiorini -Teoria juridica del acto administrativo, p. 25-, la ope-
raciiin material de la ejecución de un acto administrativo se realiza
por medio de conductas, hechos y situaciones jurídicas, especialmen-
te en actividades policiales). La jurisprudencia española (TSJ de
Madrid, sec. 4", 16/1/01) ha establecido [siguiendo la doctrina pre-
via del Tribunal Supremo (STS, 16/1/86)] que se debe considerar
"acto" el recibo bancario (en principio inimpugnable) de un tributo
que había sido liquidado a partir de la exposición pública del padrón
de éste (el tribunal afirma que "debe tenerse en cuenta que el envío de
recibos a los contribuyentes a fin de facilitar el cobro de impuestos,
ya que de esta manera aquéllos devienen en documentos bancarios
que evitan la expedición de liquidaciones, debe corresponderse, en equi-
dad, con la posibilidad de la impugnación de su contenido").

Art. 9" - La Administracihn se abstendrb:


a) De comportamientos materiales que importen
vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garantía constitucionales.
LEY 19.549 Art. 9"

b) De poner en ejecución un acto estando pen-


diente algun recurso administrativo de los que en vir-
tud de norma expresa impliquen la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuel-
to, no hubiere sido notificado.

1. Preliminar. - El artículo que comento ha receptado norma-


tivamente una situación peculiar en el obrar de la Administración
Pública, denominada "vía de hecho administrativa". Las consecuen-
cias de la vía de hecho inciden decisivamente en la esfera personal
de los ciudadanos, ya que restringen indebidamente -pues falta en
estos casos la habilitación necesaria para legitimar la acción admi-
nistrativa- los derechos y garantías individuales.
El principio de juridicidad, en la forma explicada (ver Introduc-
cibn, apdo. 12, punto a, 2), pauta globalmente la actividad adminis-
trativa y, consecuentemente, toda la actividad está subordinada a
una norma que le sirva de cobertura, aunque no necesariamente
deba ser de rango legal y a un acto que concretiza a aquélla en el
caso.
Cuando la Administración Pública quebranta este principio y pro-
mueve operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de los de-
rechos y garantías individuales carentes de aquella base sustentado-
ra, se esta en presencia de una vía de hecho. Esta situación genera
-como principales efectos- la ilicitud del obrar administrativo y, por
consiguiente, la responsabilidad patrimonial de la Administración pú-
blica (Grecco). Así caracterizada, la vía de hecho implica mucho
más que la abstracción de su rol originario -en Francia- dirigido a
la distribución de competencias jurisdiccionales, y encuadra indiscu-
tiblemente dentro del conjunto de garantías otorgadas para lograr la
interdiccibn del obrar ilegítimo y el respeto al principio de juridici-
dad (Escola).
2 . Vz'u de hecho y via de derecho. - En general, la vía de he-
cho se opone a la vía de derecho. Ésta es el medio legal utilizado
por una persona para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el me-
dio ilegal empleado por una persona para concretarlas.
En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar
las "vías de hecho", que se verifican siempre que un particular sin
titulo ejecutorio pretende por la fuerza material constreñir a otro par-
ticular a cumplir las obligaciones asumidas.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de com-


prender; puede, en principio, establecerse que es una irregularidad
grosera cometida por la Administración contra el derecho de propie-
dad o contra una libertad pública.
3. Vias de hecho administrativas, - El principio de legalidad
pauta globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente,
todos los actos de la Administraci6n pública están subordinados a
una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal.
La actuacibn de la Administracibn necesita de un dable respaldo: del
ordenamiento jurídico y de la declaracibn previa del brgano de la
Administración por medio del acto administrativo. Ambos juegan
un doble rol: al mismo tiempo que habilitan el obrar de la Adminis-
tración, lo limitan.
Cuando la Administración publica quebranta este principio y
promueve operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de los
derechos y garantías individuales carentes de aquella base sustenta-
dora, se está en presencia de una "vía de hecho" (CNContAdmFed,
Sala 11, 12112195, "Fernández", El?, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 23).
Esta situacibn genera -como principales efectos- la ilicitud del obrar
administrativo y, consiguientemente, la responsabilidad patrimonial
de la Administración pública.
4. Presupuestos de las vias de hecho. - Voy a estudiarlos por
separado :
a) Comportamiento material. La vía de hecho consiste en un
comportamiento material observado por la Administración pública, y
consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos admi-
nistrativos considerados independientemente de su ejecución no pue-
den constituir vía de hecho (Bielsa).
Este comportamiento material debe ser observado por la propia
Administración Pública, aunque no cabe descartar totalmente la vía
de hecho cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgáni-
ca de la Administraciiin, obra, sin embargo, en virtud de habiIitación
de ella (p.ej., contratista de obras públicas o concesionario de servi-
cios públicos).
Ahora bien, no toda actuación material de la Administracibn
constituye una vía de hecho, pues, en virtud de su autotutela ejecu-
tiva, el uso de la coacción -de concurrir los pertinentes requisitos-
es perfectamente legítimo (comentario al art. 12, LNPA, apdo. 6 , d,
1 Y 2).
LEY 19.549 Art. 9"

b) IrreguIaridad en dicho comportamiento. La con figuraciiin


de la vía de hecho exige la irregularidad del comportamiento rnate-
rial, situaci6n susceptible de producirse tanto en los casos de irregu-
laridad del comportamiento material en sí considerado (CContAdm
MdelPlata, 1612110, "Sindicato de Empleados Municipales c/Mun. de
Necochea", IMP 2 10- 11-246, ARIJUR12625 1/201O), como en los
de irregularidad del acto administrativo que le dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un
acto administrativo previo. Si éste no ha llegado a dictarse, falta la
cobertura que autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y,
por ende, el particular afectado queda privado de las garantías del
debido proceso adjetivo (art. lo, inc. f; LNPA) e impedido de ejercer
los remedios que el ordenamiento jurídico establece para impugnar
la decisión administrativa. Dentro de esta situacibn q u e configura la
vía de hecho "típica" encuadran tambien, por especial previsión de
la LNPA, las hipótesis contempladas en el inc. b referidas a la ejecu-
ción de un acto administrativo, estando pendiente algún recurso de
los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión de los
efectos ejecutorias y la ejecucibn de un acto administrativo pendien-
te de notificación. En el caso del párrafo precedente, el órgano pone
en ejecución la operación material sin que exista la declaración pre-
via del órgano; en los casos, el acto existe pero sus efectos están sus-
pendidos por haberse planteado un recurso con efectos suspensivos,
o que, habiéndose este resuelto, la decisión no fue aún notificada.
La solución es, para algunos, tebricamente desacertada, "pues
este supuesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de vía de
hecho", según la opinión de Grecco, para quien la idea fundamental
subyacente en el esquema diseñado por la Iey ha sido, probablemen-
te, que en las mencionadas hipótesis la legalidad es quebrantada -in-
dependientemente del valor jurídico de la decisión o acto administra-
tiv*, por la circunstancia de que o cesa la autotutela ejecutiva
(ejecución suspendida; art. 12, párr. 1" in fine, LNPA) o el acto ad-
ministrativo no es eficaz (art. 11, LNPA, y art. 39, RLNPA).
Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los
supuestos que la ley asimila a tal situación) la irregularidad de1 com-
portamiento material administrativo puede provenir: í)de la discor-
dia indudable entre el acto administrativo y la ejecución material;
así, por ejemplo, si en una requisición el acto individualizador
contempla unas bienes y se pretende requisar otros, y 2) de las mo-
dalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un acto adminis-
Art. 9" REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 120

trativo legitimador, la Administración no esta habilitada para ejecu-


tar por sus propios medios el mandato en él contenido, sea por su
especial naturaleza o por determinada prohibicidn de la ley (art. 12,
LNPA).
c) Irregularidad en el acto administrativo. Inversamente a lo
que acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cua-
les es el comportamiento material de la Administración publica el
conceptuado irregular-, en el supuesto que ahora examino la irregula-
ridad proviene, no ya de la operación administrativa considerada en sí
misma, sino de la decisión o acto administrativo que se ejecuta. Cla-
ro es que no cualquier clase de irregularidad del acto administrativo
puede generar eventualmente una vía de hecho, ya que no basta una
simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la im-
pugnacibn del acto administrativo. La hipótesis tratada engloba, en
primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia virtual
por carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en
el área, como ocurre, por ejemplo, en la usurpación de funciones,
situación en la cual de ningún modo puede conectarse la decisibn
con las potestades atribuidas a la Administración Pública. Y com-
prende, ademhs, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun ema-
nando el acto de una autoridad administrativa, la decisión es ajena
a la aplicación de un texto normativo (v.gr., imposición de tributos
sin ley formal que lo permita, de gravámenes reales a propiedades
privadas dispuesta por autoridades administrativas sin habilitaciiin 1s
gal, etcétera).
En estas hipótesis -tradicionalmente encuadradas dentro de la
categoría de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de
circunstancias objetivas fácilmente comprobables o de la calidad del
autor del acto y es razonable, por lo tanto, que la operación material
administrativa no esté legitimada.
Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede
formularse como plena sin incluir la del "acto jurídicamente inexis-
tente" (ver comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que
la vía de hecho no deba tener otro contenido que el de "hecho mate-
rial" consumado por un órgano administrativo sin acto administrativo
previo.
Para cierta doctrina, las vías de hecho de la Administración guar-
dan relación con el llamado acto jurídicamente inexistente (Gordillo;
Dromi), entendiendo como tal al acto groseramente ilegítimo que ca-
rece de vigencia inicial. Es decir, contendría un vicio de tal magni-
LEY 19.549

tud que no se lo puede considerar un acto administrativo, por mani-


fiesta ausencia de requisitos esenciales.
d) Atentado o lesión de una libertad publica o del derecho de
propiedad. El comportamiento material irregular de la Administra-
ci6n debe vincularse inexorablemente a los bienes que resulten afecta-
dos por aquel obrar. La vía de hecho se refiere -en su construcción
tradicional- a los derechos emergentes de la propiedad (inmobiliaria
o mobiliaria), o bien a alguna de las libertades públicas garantiza-
das por el ordenamiento jurídico, incluso a la lesión de una libertad
innominada.
5. Consecuencias de la via de hecho. - La producción de una
vía de hecho puede generar, en el orden nacional, como efecto prin-
cipal, la paralización de la jurisdicción contenciosoadministrativa para
entender en el juzgamiento de las cuestiones que de aquélla se deri-
ven. Se ha dicho jurisprudencialmente que "la acción judicial de
instancia única que traduce el recurso directo previsto en el art. 32
de la ley 24.521 es la vía idónea y eficiente para cuestionar vías de
hecho administrativas" (CNContAdmFed, Sala 1, 16/4/99, "Fernán-
dez c/UBA7',JA, 1999-111-25). La LNPA contempla la impugnación
de las vías de hecho (art. 23, inc. 4, corresponde en tales casos el
juzgamiento de las vías de hecho al tribunal que deba aplicar la dis-
ciplina general del derecho "común" de la responsabilidad (art. 116,
Const. nacional; art. 2 O , inc. 6 O , ley 48, y arts. 41 y 45, ley 13.998;
debe acotarse que la CSJN ha decidido que el tema de la responsabi-
lidad del Estado es un tema propio del derecho público -"Barreto,
SAIJ, FA06000 109-) conforme al hmbito territorial pertinente, el cual
es competente para la determinación de la responsabilidad patrimo-
nial -precisando la naturaleza y extensión de los daiios- y la fijación
de las indemnizaciones correspondientes por 10s perjuicios irrogados
al particular con motivo de la vía de hecho.

Art. 10. - El silencio o la ambigüedad de la Admi-


nistraci6n frente a pretensiones que requieran de ella
un pronunciamiento concreto, se interpretarán como
negativa.
Sólo mediando disposici6n expresa podrá acordar-
se al silencio sentido positivo.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Si las normas especiales no previenen un plazo


determinado para el pronunciamiento, &te no podrá
exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corres-
ponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros treinta dias sin producirse dicha
resoluci6n se considerar6 que hay silencio de la Admi-
nistración.

1. Apreciaciones preliminares. - La carga que grava a la Admi-


nistración pública de emitir el pertinente acto administrativo y el de-
recho del particular a ese respecto, vendrían ciertamente a Ser inefi-
caces si el propio ordenamiento juridico no arbitrara remedios idóneos
para el caso de que aquélla no cumpla. Debido a ello, la LNPA y su
reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a evitar, o
por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa.
El articulo que comento se ocupa de uno de esos medios: el si-
lencio administrativo. Éste se produce cuando el órgano adminis-
trativo no resuelve expresamente la petición o pretensión deducida
por el particular. Es una ficcilin que la norma establece en benefi-
cio del que inició el procedimiento.
Cabe señalar que lo que habitualmente se conoce como el "ca-
rácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa" no es
nada más que un conjunto de exageraciones, tanto para los que acu-
den linealmente a ella para dificultar el acceso a la justicia, como
para los que intentan descalificar sin más, la vía administrativa pre-
via, aludiendo al "proceso al acto" (siendo que éste instituto responde
a una situación singular: el proceso objetivo al acto que no corres-
ponde a nuestra jurisdicción "común" administrativa). La califica-
ción de revisor de actos no es nada más que la constatación del nor-
mal funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, que,
para actuar, necesita el previo planteamiento de un conflicto entre
partes (como ocurre con cualquier juez de otra materia), y esa con-
troversia normalmente se produce en base a un acto jurídico de la
Administración (normalmente un acto administrativo).
Es habitual hablar de que el silencio en el orden nacional fue
una respuesta para afianzar el "carácter revisor de la jurisdiccibn
contencioso administrativa", pero ello no es enteramente cierto, pues
él nace con la Iey 3952 (1900) y aparece unida a la posibilidad de
que los tribunales puedan entender en los casos de reclamaciones ci-
viles de los interesados, recién se aplica a las cuestiones administra-
123 LEY 19.549 Art. 10

tivas con la ley 11.634 en 1932 (la que sí surge estrictamente como
una respuesta a la posibilidad de acudir a la vla procesal administra-
tiva es la retardacion, que surgió en 1906 en el código contencioso
administrativo de la provincia de Buenos Aires -art. 5'-, derogado
en el afio 2003). Lo propio ocurrió en Espaiia, de donde, de alguna
manera, abrevb el legislador (García-Trevijano Garnica). De allí que
queda claro la vinculación del instituto que analizo con la actuación
judicial frente a la Administracibn pública nacional cualquiera sea la
materia.
Posteriormente, se pasó de garantía del afectado al remedio a
una actuación irregular de la Administraciíin, transformándose en un
medio de cubrir las conductas omisivas, en vez de ser una vía de ac-
ceso al recurso administrativo o a la acción judicial. Es la conse-
cuencia de la implementacibn de los estatutos de Calvo Sotelo (Espa-
fía) en las que el silencio se transforma en "acto", lo que es seguido
por muchos en nuestro país. En Francia, por resolución de 8 de
mayo de 1908, se determinó que si la Administración no se pronun-
cia explícitamente se halla indefinidamente expuesta al recurso (ergo
no hay plazo para interponerlo). No se trataba, pues, de un acto.
Y así comenzó a modificarse la naturaleza jurídica del silencio
y empezii la doctrina a referirse a él como "un acto presunto" (los
propios autores de la ley, si bien no le dan el alcance de un acto en
relación con su impugnación -ver art. 26- queda claro que el intere-
sado puede considerar denegada la petición o esperar el acto expreso,
es difícil sustraerse a la idea subyacente del silencio como alternati-
va, no querida, al acto. Para más datos, observemos la ubicaciíin
sistemica del silencio. Se aborda el instituto en el título 111 que re-
gula las cuestiones referidas al acto administrativo -o a su falta, art.
9O-. Debería tener una ubicación sistémica clara, autónoma, sin en-
cuadramiento especifico alguno dentro del tratamiento del acto -má-
xime cuando la ley regula el silencio con sentido negativo y optati-
vo-). Esa transformación se revela claramente en la concepción del
silencio positivo, pues con e1 no se intenta abrir la vía del proceso,
sino combatir la morosidad de la Administración (puede ocurrir que
el silencio se produzca en la vía administrativa y que no se esté en
condiciones formales). Es la manifestación más prístina del despla-
zamiento en la finalidad sufrida por el instituto que analizo.
2. Clases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades
plenamente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el
efecto y alcance de permisión total de lo concretamente pretendido:
Art. 10 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 124

silencio positivo, y b) el de denegación también total de lo que se


hubiera pedido: silencio negativo. Para que el silencio tenga el pri-
mer alcance debe estar así determinado expresamente por la ley, en
caso contrario, el alcance será el segundo.
3. Silencio y ambigiiehd. - El texto de la norma que comento
sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparacibn entre si-
lencio y ambigüedad en cuanto a las consecuencias jurídicas. Esta
solución no puede estar exenta de reproches, pues mientras el si-
lencio es fáctica y jurídicamente definible, la ambigüedad, por el
contrario, discurre por un carril eminentemente subjetivista, que sus-
citará en la práctica administrativa eternas discusiones. Una deci-
sión clara para la Administración puede ser ambigua para e1 particu-
lar, con toda la gama de derivaciones que ello provoca. La cuestibn
de si hay ambigüedad remite, por lo demás, a un problema de inter-
pretación del acto administrativo que puede ser solucionado por vía
de los principios generales.
4. Regulacidla. - La LNPA y su reglamentación regularon el
silencio administrativo con carhcter general en el artículo que co-
mento y respecto de los distintos recursos en particular en los arts.
87, 91, 98 y concordantes.
5 . Silencio negativo. - El silencio administrativo negativo no
tiene otra finalidad que facilitar al interesado que inici6 el procedi-
miento administrativo el acceso a una impugnación ulterior (admi-
nistrativa o judicial). La ley regulaba el silencio negativo optativo,
tanto en este articulo como en el caso especial del art. 31. Con la
sanciiin de la Iey 25.344, en este último caso, la inactividad de la Ad-
ministración se convierte en una denegación sin que el particular
pueda optar por seguir esperando que la Administración resuelva
(art. 12). No es una denegación a la cual opta el interesado, sino
que se produce de oficio. De esta clase de silencio negativo me
ocuparé a1 comentar el art. 3 1, apdo. 8, 10 y 11, al que remito.
Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; per-
mite a aquel que formuló una petición o recurso ante ella, acudir a
las vias de impugnación en cada caso admisibles frente a lo que
se presume una denegación. La presunción de que, transcurridos
ciertos plazos, se ha "denegado" la petición deja abierta al particular
la vía recursiva o procesal para satisfacer su pretensión.
El silencio negativo es una presunción legal a favor del particu-
lar, pudiendo éste utilizarla o esperar la decisión expresa de la Admi-
125 LEY 19.549 Art. 10

nistracibn, que necesariamente debería sobrevenir. No es el silencio


una sanciíin a la pasividad administrativa, sino que tiende a la pro-
teccibn del particular. En el caso del silencio optativo negativo no
se define una manera de producir la decisión administrativa, sino
que se diseña una facultad: el interesado podrá considerar denegada
su petjcibn. Por lo que la denegación no es un producto directo de
la inactividad de la Administración, sino de la voluntad del interesado
facultado por la norma a obrar de esa manera una vez producida
aquella inactividad.
6 . Silencio positivo. - La inactividad de la Administración en
este caso tiene por efecto estimar la pretensión deducida por el inte-
resado. Su operatividad es excepcional y subordinada a la existen-
cia de una norma jurídica que concretamente le otorgue tal caricter
-p.ej., art. 3", ley 24.076- (CNContAdmFed, Sala IV, 2015186, "Ma-
tadero Frigorífico Antártico", LL, 1988-A-84).
No puede caracterizarse sin más como la otra faz del silencio
desestimatorio, pues con ello se estimula insensiblemente un trata-
miento centralmente común de ambas versiones y la intercambiabili-
dad de sus técnicas y problemáticas cuando ello no debe ser así.
En los supuestos especificamente contemplados por las normas a las
que, en general, remite la LNPA, se entiende que la Adminictracibn
accede, dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de
consecuencias, comparándola con el silencio negativo, sólo puede te-
ner su fundamento en la especifica naturaleza de las decisiones que en
tales casos corresponde adoptar a la Administración. Lo que se es-
pera de ella es la remoción de unos límites que han sido impuestos a
los derechos de los particulares, cuyo ejercicio quedaría condicionado
a la constatacibn de su compatibilidad con el bien común. Por ello
suele predicarse que esto podría ser posible en los casos de las auto-
rizaciones (Garcia de Enterría).
En efecto, puede entenderse que la Administración se reserva la
posibilidad de prohibir, durante un periodo determinado, el ejercicio
de unas actividades cuyo desarrollo se pretende según se le ha comu-
nicado en la peticibn del particular. De no pronunciarse, algunos
estiman que renuncia a tales facultades, y las posibilidades propias
de los derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular.
Pero entender al silencio positivo como levantamiento de la prohibi-
ción por el transcurso de un cierto lapso es lo que induce a poner en
duda la legitimidad de su utilización para la remoción de la veda que
existía. Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concur-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

so expreso de la Administración, ésta no puede renunciar a sus po-


testades prohibitorias de conductas ilícitas, puesto que el posible
conflicto entre intereses públicos y privados exige en ocasiones un
pronunciamiento concreto indeclinable. La prohibición de policía
se justifica s61o en tanto y en cuanto la finalidad perseguida median-
te la prohibición no resulte desvirtuada por su levantamiento para el
caso particular por un "permiso" derivado de un "acta presunto" (si-
lencio).
Quizás y con restricciones pudiera admitirse el silencio positivo
en el caso de remoción de ciertos límites al ejercicio de derechos
preexistentes (v.gr., aquellos temas sujetos a autorizaciones).
Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administra-
ción, el peticionario ¿queda protegido por el mismo sistema de ga-
rantías que obra para los actos expresos y la Administración vincula-
da indefectiblemente por las consecuencias de su inactividad? Si la
respuesta fuera afirmativa, se explicaría que, no sin alarma, hayan
contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el
bien público, en definitiva, puedan seguirse con el juego de tal auto-
matismo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravío
de una documentación.
Cabe decir que a tal interpretación del silencio positivo habría
que agregarle que sólo a cambio del cumplimiento exacto y preciso
de las formalidades legales puede reconocdrseles derechos a los par-
ticulares, y por ello no puede admitirse que tal silencio administrati-
vo prospere cuando lo concedido por el silencio no puede autorizar-
se con arreglo a la ley.
El silencio positivo es una creación legal y difícilmente puede
predicarse que la ley haya querido que, a través de una técnica esta-
blecida para evitar perjuicios a los particulares, como resultado de la
inactividad de la Administración, puedan obtener éstos mayores be-
neficios que los que la ley les reconoce, en desmedro del interés ge-
neral.
Por lo tanto, no podría darse al silencio positivo, cualquiera sea
la naturaleza que quiera dársele, mayores efectos que los que daría
el acto expreso.
Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nues-
tro ordenamiento, entre otros, las previsiones que contenía el art.
102 del decr. 5720172 (reglamento de contrataciones del Estado) y
del art. 16 del decr. 12.180165 (reglamento del Registro Nacional de
Construcciones de Obras Públicas).
LEY 19.549

También lo era el art. 4' del decr. 1842187 referido a la desmo-


nopolización de los servicios públicos prestados por empresas esta-
tales, que establecía que "los particulares que deseen producir y
proveer bienes o prestar servicios en las áreas de competencia del
Ministerio de Obras y Servicios Públicos, notificaran su intención,
en cada caso... Si, dentro de los treinta días hábiles siguientes a la
notificaciiin... la secretaria correspondiente no se opusiere, con ex-
presión de fundamentos, el interesado quedará autorizado de pleno
derecho, sin necesidad de acto alguno de autoridad competente, a
producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre los cuales
haya versado la notificación". La inconveniencia de esta solución
legal era evidente, y di6 lugar a cuestionamientos judiciales de cier-
ta importancia.
7. El silencio como acto presunto. - Se ha visto que en algún
momento se daba al silencio negativo el contenido de un acto pre-
sunto. Ello basado en que el objeto de impugnación de los recursos
administrativos y del contenciosoadministrativo era siempre un acto
administrativo. Si el silencio en la Administración se estima como
un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece necesa-
rio unir a él los adjetivos que califican en general los actos adminis-
trativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etcétera. Del
mismo modo y por las mismas razones aplicables a los actos expre-
sos, parece necesario fijar un plazo para la válida impugnación de
esas decisiones presuntas, a fin de evitar una situación de indefinida
pendencia.
La ley, en el caso del silencio optativo negativo, no establece
plazo, como se verá, para impugnar el silencio denegatorio (el silen-
cio suele considerarse una ficción). No nos encontramos, entonces,
ante un acto presunto (ver apdo. 16), porque ficción y presunción
son dos conceptos con una significación precisa y distinta cada uno.
La mayor parte de la doctrina no le acuerda la naturaleza de "acto
presunto" al silencio optativo de carácter negativo. Optativo porque
es una facultad del particular y no un derecho de la Administraciiin
el considerar denegado el pedido, no excluyendo la denegación "pre-
sunta" la obligación de esta última de resolver (CNContAdmFed,
Sala 11, 2016196, "Maciol").
Algunos consideran al silencio que analizo como un acto pre-
sunto (García-Trevijano Garnica, así también lo he considerado ante-
riormente). Si la presunción es, en sentido estricto, una institución
procesal que tiene por finalidad el conocimiento indirecto de unos
Art. 10 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 128
hechos sospechados pero inciertos, permite pasar de una simple con-
jetura a una certeza verosímil. A diferencia de lo que ocurre con la
ficción, en la presunción hay un hecho conocido con plena seguridad
que guarda cierta relación con otro sobre el que no existe esa misma
certeza (la metodología del proceso de inferencia que permite arribar
a la presunción de la efectiva existencia de un hecho incierto puede
describirse de la siguiente forma: a) hecho probado con certeza que
es la premisa de la deducción; b) hecho lógico o natural que, con
arreglo de las máximas de la experiencia, anuda el hecho cierto con el
sospechado, y c) hecho sobre el que existe una conjetura o sospecha
pero que no esta probado en forma directa). Sólo tomada como una
acepción muy amplia podría hablarse en el caso de una presunci6n
(s61o porque tiene efectos procesales y porque transforma la inactivi-
dad en una certeza).
No existe realmente una clara definición de que se entiende por
acto presunto en nuestro ordenamiento.
Pero esa solución nos remite a situaciones no exentas de proble-
mas, que demuestra que no es muy útil como técnica. Por ejemplo,
la exigencia de que para que se configure el silencio positivo debe
estar lo solicitado de conformidad con lo que dispone el ordena-
miento, pues no se podría otorgar "por silencio", lo que no se puede
dar legítimamente en forma expresa. Ello lleva a que, en caso de
disconformidad, el acto presunto que surge del silencio positivo,
pueda ser considerado jurídicamente inexistente y, por consiguiente,
desconocido por la Administración, puesto que el silencio, entonces,
no se habría consumado. Demás está decir el grado de inseguridad
en que se encuentra ante una situación tal, el interesado que creyó ha-
ber obtenido una decisión por silencio.
En ausencia de una declaración de "voluntad" de la Administra-
ción emitida por el órgano competente (aquella no tiene voluntad
propia; ver comentario al art, 14, apdo. 6) sólo puede accederse a la
existencia del silencio positivo en condiciones de juridicidad, por lo
que sería inadmisible, desde el punto de vista de la sana lógica, un
acto presunto viciado. Si ello es así, el acto presunto como catego-
ría para integrar la inactividad administrativa (en síntesis, como
una modalidad de acto) es inviable.
Si se sigue el razonamiento expuesto queda evidenciado que si-
lencio administrativo y acto presunto son dos técnicas jurídicas que
caminan por andariveles distintos.
Por eso, si quiere darsele a1 silencio denegatorio optativo la fi-
gura de un acto, más se parece a un acto ficto (producto de una ficción).
LEY 19.549

8. El silencio como hecho. - El silencio no puede ser una de-


claracibn de voluntad (acto), sino, precisamente, la ausencia de
toda actividad volitiva, ante la cual no son admisibles procesos in-
terpretativos tendientes a averiguar el sentido de una voluntad que
no existe.
Así, cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley
reconoce ciertos efectos jurídicos. Éstos se limitan a la finalidad
perseguida por el legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una
decisión determine la pérdida de eventuales derechos de los particu-
lares (ver apdo. 15). No debe identificarse necesariamente inactivi-
dad formal con silencio administrativo ni con acto presunto; aquella
constituye el supuesto de hecho al que la ley asigna un diverso trata-
miento según se emplea una u otra técnica.
Si algo parece conveniente es tender a la eliminaci6n del con-
cepto de "acto" en las situaciones de "pasividad formal" de la Admi-
nistración.
9 . Inactividad formal e inactividad material de la Adrninis-
tración. - Es preciso distinguir entre actividad material y actividad
formal de la Administración. Esta distincibn resulta útil al caracte-
rizar relaciones administrativas que, aunque distintas, se engloban de
ordinario bajo el título general de la inactividad administrativa.
Por inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer
de la Administración dentro del marco de sus competencias ordi-
narias. La inactividad formal se refiere, par su parte, a la pasividad
de la Administración dentro de un procedimiento: es la simple no
contestación a una petición de 10s particulares.
Mediante una petición pravocataria y la ayuda del silencio ad-
ministrativo, se concreta la inactividad material de la Administración
en una inactividad formal provocada.
10. Requisitos para que se configure el sikncio. - Se pueden
clasificar de la siguiente forma:
a) Generales. El artículo que comento regula con carácter ge-
neral el silencio de la Administración, prescribiendo que si las nor-
mas especiales no prevén un plazo determinado para el pronuncia-
miento, dste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo
que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho, y si trans-
currieren otros treinta días sin que se produzca dicha resolución,
se considerará que hay silencio de la Administración. Por lo tanto,
con carácter general, la configuración del silencio requiere:
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

1) Transcurso del plazo establecido o, en su caso, el de sesenta


días, computado según el art. lo, inc. e, apdo. 2, de la ley, y desde la
recepción del escrito del interesado en la oficina respectiva.
S) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la in-
terposición del escrito de "pronto despacho".
3) Cumplimiento de un plazo complementario de treinta días.
b) Particulares. Pese a esta regulación general, otras normas
del ordenamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio
administrativo, como ocurre en el régimen recursivo estructurado en
el RLNPA.
Allí, el "silencio desestimatorio" está legislado para los recursos
de reconsideraciiin (arts. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de al-
zada (art. 98).
11. Demora de la Administración.- Es esencial para la ope-
ratividad tanto del silencio negativo como del positivo.
En lo que atafíe al silencio, es procedimentalmente necesario
que, transcurrido el plazo legal que tenia para resolver la peticibn
del particular, éste conmine previamente a la Administración a fin de
que, expresamente y en un sentido u otro, se pronuncie dentro de de-
terminado plazo, bien entendido que, como cualquier otra persona
deudora u obligada a algo, de no cumplir la obligación legalmente
impuesta, incurrirá en mora.
El artículo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la
mora, por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto pro-
cedimental indispensable para que exista el "presunto acto administra-
tivo" susceptible de revisión jurisdiccional. La "solicitud de prosecu-
ción del trámite" no es el pedido de pronto despacho contemplado en
el art. 10 de la ley 19.549 (CNContAdmFed, Sala IV, 15/4/98, "Santa
Lucía Cristal", ED, 182-47).
Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene
observar que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esen-
cial para que ella se dé como tal, no se puede decir que exista por el
simple hecho de que, durante un período temporal más o menos dila-
tado, la Administración mantenga una actitud pasiva respecto de una
concreta pretensión, sino después de que transcurra un determinado
plazo en que esa inactividad resolutiva persista, después de que, opor-
tuna y fehacientemente, el interesado haya hecho ver a la Adminis-
tración su conducta improcedente; es decir, que se le inste -pronto
despacho- solicitando que produzca su debida resolución.
LEY 19.549

El transcurso de los plazos es imprescindible: la consecuencia


legal que la norma implementa s61o produce sus efectos a partir del
cumplimiento de los términos fijados. De ahí la improcedencia
-por prematuridad- de la petición de pronto despacho solicitada an-
tes de transcurridos los sesenta días o la acción judicial antes de
vencer los treinta días subsiguientes.
12. Iniciación y consumación del silencio administrativo, -
De lo dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensa-
ble para la produccibn de los efectos del silencio que se identifique
y concrete con indiscutible precisión, ante todo, cuál es e1 día inicial
del cbmputo de los plazos expresados. Este es un problema de sim-
ple solución, puesto que será la fecha oficial de planteamiento de la
solicitud la que originó la iniciación de dicho cómputo. 0, en otras
palabras, e1 término se inicia en el momento en que tiene lugar la re-
cepción por el órgano administrativo competente de la petición del
particular que determinó su obligación de resolver, salvo supuestos
en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la peti-
ción, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos.
Como término final, del que se origina la produccibn del efecto
-positivo o negativo- del silencio para el interesado, hay que estar al
día a partir del cual expira el plazo, general o especialmente señala-
do por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano ad-
ministrativo de dictar su resolución, con denuncia de la mora.
13. Interrupcidn del silencio. - La doctrina, que comparto, par-
te del hecho de que los efectos que la ley atribuye al silencio admi-
nistrativo no constituyen una verdadera sanción a la pasividad de la
Administración que tienda a proteger el derecho del interesado a ob-
tener respuesta y a afianzar la seguridad jurídica.
En esa línea, debe admitirse la posibilidad de que se interrumpa
el plazo para que se configure el silencio durante el tiempo razona-
ble en que deban cumplirse trámites necesarios e imprescindibles
fuera de la jurisdicción del órgano instructor, para cumplir adecuada-
mente con el decisorio que deba dictarse. Por cierto, esa internip-
ción debe realizarse antes que se produzca la mora.
1 4. Resoluciones tardías. - Veremos las diferentes aristas que
presenta esta cuestión.
a) Consideraciones generales. He de referirme al concepto, na-
turaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardías o extemporá-
neas. El expreso designio de la ley es la fijación del momento a par-
Art. 10 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 132

tir del cual se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,


cuando ha transcurrido el plazo que establece sin que la Administra-
ción haya decidido, pero no se preocupa de advertir si, no obstante
esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie la obligaciiin
de aquélla de resolver expresamente.
Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva
(CNContAdmFed, Sala IV, 7/3/89, "Baragiola", LL, 1990-A-631),
cualquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no
siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del pla-
zo fiado. Estaremos, así, ante las denominadas resoluciones tardías.
Determinado el elemento temporal mediante el cual puede de-
cirse que un acto administrativo no fue producido oportunamente, o
sea, que no tuvo lugar dentro del plazo sefialado por el ordenamiento
jurídico para que se reconociera o rechazara expresamente el dere-
cho pretendido por el interesado, corresponde estudiar los problemas
que pueden plantear las resoluciones tardías o extemporáneas.
b) Efectos de la resolución tadía. La resolución extemporá-
nea tiene consecuencias diversas, según sea el efecto acordado al si-
lencio de la Administración. No es lo mismo, para la cuestibn que
encaro, que el silencio sea positivo o negativo. Veré estas dos si-
tuaciones.
c) Caracteres de la decisidn tardia frente al silencio positivo.
Expresa García de Enterria que es inaceptable que la Administraciíin
resuelva expresamente de modo diverso al otorgamiento positivo
que se ha producido en favor del particular por el transcurso del pla-
zo del silencio. En el mismo sentido, Grecco manifiesta que ello
constituye "un limite al ejercicio de la actuación administrativa poste-
rior. Y consiguientemente, las potestades revocatorias de la Admi-
nistración encuéntrame subordinadas en su ejercicio a la concurren-
cia de las condiciones bajo las cuales la misma es autorizada por la
ley" (arts. 17 y 18, LNPA).
Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinal, a la inversa de
lo que ocurre en el caso del silencio con signo negativo, la Adminis-
tración no puede desconocer, contradecir ni alterar mediante la emi-
sión de un acto posterior expreso -menos en los casos que puedan
caer en lo contemplado por los arts. 17 y 18, LNPA- la situación ju-
rídica consolidada al amparo del tácito.
Se piensa que la Administración no puede desconocer, contrade-
cir ni alterar, mediante un acto expreso, la situación jurídica creada
al amparo del acto originario, ya que el conjunto de facultades que
133 LEY 19.549 Art. 10

ex Iege se siguieron de ello para el particular, gozan de idéntica ga-


rantía de estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas
explícitamente.
De conformidad con esta tesis, cuando por la inactividad de la
Administración opera el silencio administrativo y a su amparo se
produce la adquisición de algún derecho para el particular, la resolu-
ción expresa, pero tardia, no podrá gozar de validez, más que cuando
su contenido sea en un todo conforme o confirmatorio de la primiti-
va resolución presunta. Si esto fuera así, vendría a ser absurdo y
carente de sentido que, deducida la voluntad de la Administración de
su propio silencio, hubiera que mantener obligado al 6rgano adminis-
trativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso. Porque en
nada podrá cambiar aquella situación, ya engendrada, si en tanto la
decisión extemporánea sea contraria a la presunta y la deje sin efecto,
aquélla viene a ser nula. Dicho en otros términos, la resolución
tardía, para que sea válida, no podrá tener otro sentido y significado
que el de simple ratificación expresa de lo tácitamente resuelto.
Debe recordarse que la institución del silencio administrativo,
más que una auténtica sanción que la ley impone a la pasividad ad-
ministrativa, constituye una simple presuncibn legal, iuris tantum,
lo mismo en la modalidad positiva que en la negativa, exigida por el
principio de seguridad jurídica y de respeto a los derechos de los
particulares en virtud de cuya ficción, en el primer caso, se entiende
conforme al concreto ordenamiento jurídico la solicitud de aquél, y,
en el segundo, que lo que él pretendió, no se ha podido conceder.
Con el efecto, en el primer caso, de que el derecho pueda ya osten-
tarse y ser ejercido como si expresamente se lo hubiera declarado o
reconocido por la Administración, y, en el segundo, que el propio in-
teresado pueda impugnar lo negado tácitamente, por el mismo proce-
dimiento y con idéntico efecto con que podría hacerlo en caso de
una expresa denegación de aquél (Reyes Monterreal).
Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desa-
parece para la Administración la facultad y obligacibn de resolver
que la ley misma convierte en inexcusable deber. Y al resolver, en
ningún caso puede sentirse vinculada por el efecto preexistentemente
producido por su propia conducta omisiva.
Si la resolución tardia no pudiera alterar, al menos en principio,
la situación precedentemente reconocida o denegada, carecería de
toda razón y sentido práctico y jurídico la obligación legal de resolver
en forrna expresa,
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Dije que el silencio administrativo, por sí solo, no crea ni extin-


gue derechos, puesto que su eficacia está condicionada a que lo pre-
tendido por el particular sea conforme a derecho.
De otro modo, se llegaría al absurdo de que por el transcurso de
un plazo de inactividad administrativa habria que considerar permiti-
do lo que está prohibido, estimar cancelados sin prescripciiin arbi-
trios no satisfechos, etc., lo cual es inadmisible (ver apdo. 6).
d) La resolución tardía y el sijenciu negativo. Plantea menos
problemas que la situación precedentemente estudiada. La resolu-
ción expresa con el mismo alcance que la presunta +sto es, dene-
gatoria- en nada perjudica al particular. A lo sumo, éste deberá
ampliar los fundamentos de su impugnación, si ya la ha efectuado.
Caso contrario, los plazos comienzan a correr desde la resolucibn
expresa. Si el particular tenia plazo para accionar por silencio y lo
dejó vencer, la resolución tardía le brinda un nuevo plazo de impug-
nación (el que la norma ofrece respecto de la resoluciiin expresa).
Como conclusión, el silencio negativo, más que un acto de contenido
decisorio, es una presunción de acto de significación desestimatoria,
a fin de facilitar la impugnación que acoge la ley como garantía del
particular.
Por todo ello, es posible impugnar el acto administrativo expre-
so, aunque no se hubiera impugnado el presunto, como también es
procedente que, después de declarada inadmisible por extemporánea
-en las legislaciones que prevén plazo para atacar el acto presunta-
la impugnación contra la resolución presunta, se interponga una nue-
va contra la denegacibn expresa posterior, con base en las mismas
pretensiones.
Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del par-
ticular (de signo contrario a la presunta), el interesado habrá visto
satisfechas sus pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el afectado
por el acto presunto ha planteado su accibn judicial, tendríamos un
caso similar al allanamiento.
1 5 . Silencio y otms vías ante la demora administrativa. - Ante
la mora administrativa en expedirse acerca de las pretensiones de
un particular, éste puede optar entre dos resoluciones administrati-
vas: la queja (art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el am-
paro por mora.
Aquella opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de
que éste sea considerado así por el particular (intentando los proce-
135 LEY 19.549 Art. 10

dimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el caso),


puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto
despacho y de haber transcurrido el plazo posterior; en contra, CN
Civ, Sala E, 30/10/95, "Moyano", ED, 167-404; id., Sala G, 7/2/94,
"Kofiner", ED, 160-50; íd., Sala K, 6/2/96, "Ainbinder", LL, 1996-
C-767; ver comentario al art. 28, apdo. 3).
16. LAS diferentes naturalezas del silencio.-El acto expreso
tiene carácter formal puesto que la declaración se exterioriza me-
diante alguna forma de expresibn lingüística; en cambio, el acto táci-
to resulta de una actuación material (hechos a partir de los cuales de
manera inequívoca se infiere cuál es el contenido de la declaraciíin
administrativa; seria el que se produce por facta concludentia, que
indique de forma univoca que existe. Por ejemplo, la desafectacibn
tácita de un bien dominial como consecuencia del destino a otro fin).
Un ejemplo de acta tácito sería el otorgamiento de un permiso de uso
de un bien del dominio público a un particular lo que implicaría la
revocación del permiso anterior sobre el mismo bien otorgado a otro.
La Procuración del Tesoro de la Nación ha impuesto un criterio res-
trictivo respecto de la admisibn de tales actos, cuando dicha declara-
ción no aparece como indubitabIe (Dictámenes, 198:230). Algunos
no lo aceptan sino cuando surge de un acto expreso que lo involucra;
en su ausencia no cabe hablar de él; porque, como expliqué en el co-
mentario al art. 7 O , apdo. 12, c, el contenido debe referirse a un ob-
jeto (sea éste real o ideal, existente o no; Sayaguds Laso).
El acto impIicifo es una respuesta formal que es incompleta en
su contenido, pues incluye una respuesta administrativa atipjca. Se-
ría el caso del silencio positivo o del silencio negativo cuando él es
obligatorio para el particular.
El silencio administrativo es una ficción del ordenamiento. Pero
esa ficción tiene distintos alcances y consecuencias. Si e1 silencio
es positivo, el resultado es un acto implícito que acuerda lo peticio-
nado por el interesado. El silencio positivo produce efectos sustan-
tivos o extraprocesales (es una ficción por la cual se entiende que se
ha dictado una resolución que produce los mismos efectos de un
acto expreso con contenido positivo).
Si el silencio administrativo es una consecuencia obligatoria de
la falta de decisión administrativa, nos encontramos frente a un acto
implícito, pues el interesado debe impugnarlo en los plazos que fija
el ordenamiento. Tiene las mismas consecuencias del silencio ad-
ministrativo positivo, con la diferencia de que la supuesta denegato-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

ria podria ser revocada por una resolución tardía de la Administra-


cibn, porque favorecería al interesado. Regula el silencio obligatorio
el art. 3 1 de la ley (ver su comentario).
Tanto el acto tácito como el implícito se distinguen del acto ex-
preso; en ellos no hay una declaración expresa, pero en sus efectos
tienen, prhcticamente, los mismos alcances. Se diferencian en
que el acto tácito resulta de hechos concluyentes y el implícito
se infiere de un acto expreso o de una norma (v.gr., el silencio
positivo).
En el artículo que comento se regula el silencio denegatorio
optativo, el cual, como se analizó, sólo produce efectos formales o
procesales. Este silencio tiene sólo el sentido formal que la ley le
acuerda si el particular desea optar por el silencio denegatorio. No
hay una "declaración de voluntad" de la Administración, sino, preci-
samente, la ausencia de toda actividad volitjva. Es un puro hecho
al que la ley reconoce ciertos efectosjuridicos (Diez) -ver punto S-.
Naturalmente, estos efectos se limitan a la finalidad perseguida por
el legislador, es decir a evitar que la ausencia de una decisión previa
capaz de abrir la vía de impugnación y la indecisibn administrativa
no determinen la pérdida de eventuales derechos de los particulares
como consecuencia de una inactividad de la Administración. El si-
lencio negativo optativo equivale, por tanto, a una decisión expresa,
pero sólo en la medida en que ésta sea necesaria para hacer que el
interesado empiece o continúe la vía impugnadora. Ningún efecto
jurídico material puede ligarse al silencio negativo de la Administra-
ción, porque no existe voluntad alguna de ésta que el silencio pueda
expresar. Solo pueden seguirse de ese silencio negativo de la Admi-
nistracibn efectos procesales, y de &os, únicamente los relativos a la
apertura de la vía recursiva o procesal. Toda otra consecuencia es
ajena a la figura, construida como una ficción legal de interpretaciíin
restrictiva.

Art. 11. -Para que el acto administrativo de al-


cance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificación al interesado y el de alcance general,
de publicaci6n. Los administrados podrán antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no re-
sultaren perjuicios para el derecho de terceros.
LEY 19.549

1 . Publicacs'dn y notifscacidn de los actos adrninistrutivos~-


La norma en análisis establece los diferentes medios de publicidad
de los actos jurídicos unilaterales de la Administración; mientras los
actos de alcance particular (administrativos) se notifican, los de al-
cance general (reglamentos) se publican. Tal distinción es impor-
tante pues a partir de la notificación -que es una comunicación indi-
vidual- y de la publicación -comunicación general e impersonal-
comienzan, en general, a producir efectos dichos actos. Las distintas
formas de manifestación indicadas se fundan en la propia finalidad y
naturaleza del respectivo acto y hacen a su eficacia.
El acto administrativo, de acuerdo con su carácter general o
concreto, puede ser fuente de derecho objetivo o creador de situacio-
nes jurídicas individuales.
En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo co-
munique y dé a conocer a la colectividad o a las personas particular-
mente interesadas en sus efectos. Crear el derecho secretamente ca-
recería de sentido.
De ello se infiere que la eficacia de los actos, como más adelan-
te veremos, depende, en los de carácter general, del requisito de la
publicación, y en los de carácter concreto, de la notificación.
2. Notificación. - Por su naturaleza jurídica, es un medio -ge-
neralmente un acto- que no forma parte del acto, sino que le sigue,
es posterior a su perfeccibn.
El acto administrativo, pues, tiene vida juridica independiente
de su notificación. Ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del
particular al acto, mas no a la existencia de éste. Se relaciona con
la eficacia (CNContAdmFed, Sala 111, 1 115189, "Tula Gómez").
La notificación es, por 10 tanto, un acto nuevo, y su función es
doble: a) constituye una condición jurídica para la eficacia de los ac-
tos administrativos, y 6) actúa como presupuesto para que transcu-
rran los plazos de impugnación del acto notificado.
Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar senta-
dos con claridad los casos en que la notificación es obligatoria y
los requisitos con que se la ha de hacer.
3. Requisitos.- Pueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) Subjeti'vus. Sujeto activo de la notificación es el órgano que
dict6 el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho
acto.
Art. 11 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 138
b) Objetivos. La notificación deberá contener los siguientes
extremos: la expresibn de los recursos que procedan; el órgano ante
el que hubieran de presentarse recursos, y los plazos para recurrir.
Los interesados, no obstante, pueden interponer cualquier otro recur-
so que estimen pertinente.
c) De la actividad. En cuanto al lugar, las notificaciones se
dirigirán en todo caso al domicilio del interesado. De no estar pre-
sente este en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse
cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio.
En lo concerniente al tiempo, toda notificación se practicará en el
plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o acto que se
notifique (art. 40, RLNPA). Y en lo referente a la forma, las notifi-
caciones se realizarán mediante oficio, cédula, telegrama, etc., o sea,
todos los medios que permitan tener constancia de la recepción, la
fecha o la identidad del acto notificado (art. 41, RLNPA).
¿Que efectos produce una notificación defectuosa?
Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen
efectos legales (art. 44, RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser
matizada en relación con el vicio en que haya incurrido la notifica-
ción y con la posibilidad de subsanación de dichas notificaciones
(art. 44, RLNPA). Ver lo que digo en el comentario respectivo.
4. Publicacibn. Consideraciones generales. - De acuerdo
con el articulo, para que produzcan efectos jurídicos los actas de ca-
rácter general -decretos y demás disposiciones administrativas- ha-
brán de publicarse en el Boletín Oficial, y entrarán en vigor, de
conformidad con lo dispuesto en el art. 103 del RLNPA, t.0. 1991,
a los ocho días de su completa publicación en el Boletín Oficial si
en ellos no se dispone otra cosa. La publicación es, por consi-
guiente, un requisito que condiciona su vigencia (Fallos, 25 1 :404;
252: 19).
Constituyendo algunos de los actos de carácter general normas
jurídicas obligatorias (v.gr., reglamentos), la publicación es para ellos
requisito sine qua non de eficacia. En los actos de alcance general
no normativos, la notificación como condición posterior de su efica-
cia podría en algunos supuestos suplir a la publicaciíin.
La publicación se corresponde, por su naturaleza, con los actos
de carácter general y con los que tengan por destinatario una plurali-
dad indeterminada de sujetos; pero no hay ningún impedimento para
que también los actos especiales o concretos se publiquen.
LEY 19.549

Lo único que no es licito a la Administraciíin, repito, es in-


tentar suplir la notificacibn, en los casos en que sea obligatoria, con
la publicación.
La publicación, en sentido estricto, es una forma solemne, espe-
cial, de dar a conocer Ia voluntad de la Administración a los particu-
lares interesados. Dice el artículo que comento que los actos de al-
cance particular se notifican y los de alcance general se publican.
La notificación es una comunicación individual; la publicación, una
comunicación general e impersonal. Las distintas formas de mani-
festación se fundan en la propia finalidad y naturaleza del acto.
Es físicamente imposible hacer llegar particularmente la dispo-
sición impersonal. a cada uno de los destinatarios de ella. Por eso
hay que presumir que después de cumplirse determinadas formalida-
des la conocen todos los obligados a cumplirla.
Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la
ignorancia de ellos no exime de su cumplimiento (nemo ius ignorare
cessetur). Si las particulares pudieran eludir el cumplimiento de
los actos de carácter general con el pretexto de que los ignoraban, el
orden social estaría seriamente amenazado, y fácilmente sobreven-
dría la anarquía. Una vez publicados, los actos de alcance general
se reputan conocidos. Ciertamente esto es una ficción: en la reali-
dad, el conocimiento de ellos no se adquiere en nuestra época en el
Boletín Oficial, que nadie lee. La publicacibn tiene por objeto, no
tanto dar a conocer la ley, o los actos, cuanto fijar el momento desde
el cual se los considerará conocidos.
5. Momento en que entran en vigor las disposiciones publi-
cadas. - El art. 103 del RLNPA establece a partir de qué momento
se reputan conocidos los actos de alcance general. Veremos en de-
talle los problemas que esa norma plantea al tratarla. En lo que
aquí interesa diré que ella especifica que los actos publicados produ-
cirán efectos, desde el día que en ello se determine, y si no designan
tiempo, después de ocho días, computados desde el día siguiente al
de la publicacibn.
Sigue, pues, la norma, el sistema simultáneo para la entrada en
vigor de los actos de alcance general, pues las disposiciones comien-
zan a regir en todo el territorio ocho días después de su publicacibn
en el Boletín Oficial, a no ser que ellos mismos señalen otro plazo.
6 . Fundamento y efectos de la publicación de actos genera-
les sin contengdo normativo. - La publicación de instrucciones y circu-
Art. 11 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 140
lares no es más que una norma de comunicación de ellas a los Órga-
nos administrativos interesados. Su falta de publicación no afecta
ni a su validez ni a sus efectos. Puede prescindirse de ella y comu-
nicarlas directamente a los distintos agentes; pueden, a su vez, em-
plearse las formalidades de publicidad que se estimen oportunas. Nin-
guna trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo
que Ie interesa conocer al particular, y le importa a la Administra-
ción que el particular conozca, es la ley o el reglamento. La circular
respecto de aquél no tiene ninguna trascendencia (Silva Cencio).
En cuanto a la publicación de los anuncias de convocatoria de
concursos, subastas, etc., la exigencia de su publicidad se apoya en
el principio de igualdad de los particulares. Con ello se pretende
dar igualdad de oportunidades y evitar el riesgo de parcialidad que
implicaría la publicidad sometida a estrictas exigencias formales.
Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de
los particulares y de las que, aun siendo medidas particulares, por
sus repercusiones generales se exige publicidad, por ejemplo, acto
de delegación.
7 . Existencia, eficacia y validez del acto administrativo. - Al
respecto, cabe distinguir una serie de conceptos. El nacimiento,
emisidn, dictado o edicidn del acto consiste en la redacción del texto
y la firma del brgano competente. No constituye una fase de ello la
inscripción en el registro pertinente o en las memorias mecánicas o
electrónicas del servicio. Esta última fase no tiene consecuencias
para el particular. Un acto administrativo se perfecciona cuando,
habiendo agotado todas las fases previas a su producción, se emite.
Es decir que el acto perfecto es el que completb el cicIo necesario
para su formacibn (Bandeira de Mello). Pero, aún suponiendo que
se perfeccionó, cumpliendo con el conjunto de requisitos que funcio-
nan como requisitos de su validez, tal acto no será, por la simple
circunstancia de que reúna tales requisitos, un acto eficaz. Recién
lo será cuando esté disponible para producir sus efectos propios.
Todo acto administrativo se dicta con el fin de producir determinados
efectos; los de tramite: los propios del papel que desempeñan en el
procedimiento como presupuestos de la decisibn de este; los definiti-
vos: los efectos de la actividad administrativa que en ellos se concre-
ta y realiza. Esos efectos, por cierto, no son perennes.
Un acto administrativo es eficaz cuando esta disponible para pro-
ducir sus efectos jurídicos propios, es decir, cuando puede desenca-
denar sus típicos efectos sin depender de cualquier evento posterior.
LEY 19.549

La legalidad o legitimidad se dice de un acto de alcance parti-


cular o general, en tanto y en cuanto emane de los órganos compe-
tentes, con arreglo al procedimiento, formas y demás requisitos esta-
blecidos. La legalidad es la aptitud intrínseca del acto para producir
los efectos jurídicos correspondientes al tipo legal al que pertenece,
como consecuencia de su conformidad con el orden jurídico; la efi-
cacia es la efectiva producción de efectos jurídicos. La eficacia se
refiere al momento en que el acto o la norma despliegan externa-
mente toda su potencia interna. La validez se da en el acto que no
ha sido declarado viciado o defectuoso. Puede ser valido el acto
legítimo, pero también el ilegitimo, mientras no haya sido invalida-
do por autoridad competente.
Son condiciones de validez del acto administrativo las exigen-
cias que la norma contiene en relación con cada uno de los requisi-
tos del acto (el análisis de la validez e invalidez del acto se hará al
comentar los arts. 14 y 15); en cambio, son condiciones de eficacia
del acto administrativo aquellas exigencias que las normas exigen
para que un acto administrativo pueda producir efectos jurídicos.
La validez (legalidad) y la eficacia son, desde el punto de vista
jurídico, fenómenos distintos: la última es una cualidad jurídica y no
real. En derecho, debe separarse el ser del deber ser; la realidad de
la normativa. Un acto es jurídicamente eficaz cuando puede produ-
cir efectos, independientemente de que en los hechos los produzca o
no -fenómeno real- (Hutchinson).
La relación de validez y la eficacia de los actos administrativos
parte de la independencia absoluta de principio entre ambos concep-
tos, de tal modo que un acto administrativo válido puede no ser efi-
caz ni interna ni externamente (p.ej., en tanto que no se notifique co-
rrectamente), al tiempo que algunos actos irregulares pueden ser
eficaces incluso internamente, como ocurre con normalidad con los
actos anulables mientras no se anulen, actos que quedarán definitiva-
mente convalidados, consolidándose así su eficacia, si quienes están
legitimados para impugnarlos no lo hacen en el plazo establecido.
En la ley hay requisitos de eficacia del acto administrativo (que
analizaré oportunamente) que no deben confundirse con los requisi-
tos de legitimidad del acto, aunque son teorías que deberían ir unidas.
En verdad, tal como está legislado -y en beneficio del legislador cabe
aclarar que lo ha sido conforme a la doctrina y la jurisprudencia casi
uniforme- puede afirmarse que tanto un acto puede ser legítimo y no
eficaz, como ser eficaz y, no obstante, ser ilegitimo, y pueden sobrar
Art. 11 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 142
los ejemplos académicos (entre otros, el acto sometido a condici6n
suspensiva para el primer caso; el acto nulo hasta que sea invalidado
-o declarado nulo-, para el segundo). Pero si ello es así, ambas
consecuencias parecían absurdas, pues cabe preguntarse para qué
serviría un acto legítimo si no va a producir efectos y si los actos
ilegítimos pueden producir efectos. Ambas preguntas llevan al si-
guiente corolario: ¿para qué sirven, entonces, la legitimidad y la ile-
gitimidad, la validez y la invalidez?
En realidad, eficacia y validez deberían ir unidas porque cuando
se declara la invalidez de un acto es para que no produzca o no siga
produciendo efectos y no para cumplir con el orden jurídico. La
eficacia seria un corolario de la validez del acto. No debe confun-
dirse acto válido con acto perfecto, si tomarnos este vocablo como
sinónimo de "validez" -pues ya vimos que es válido el acto ilegiti-
mo no declarado tal-. Si el acto perfecto es el que nace sin irregu-
laridades, por cierto que será válido, pero no cabe equiparar validez
con perfeccidn. El acto va a ser eficaz cuando, además de válido,
se haya perfeccionado la eficacia; o, si se quiere, para evitar confusio-
nes, cuando se hayan cumplido los requisitos de la eficacia, que será
comúnmente la notificación y, en otros casos, el dictado del acto apro-
batorio, el cumplimiento de la condición, etcétera.
De conformidad con lo expuesto, la Corte ha dicho que "el acto
administrativo sblo puede producir sus efectos propios a partir de la
notificacibn al interesado y la falta de notificación dentro del térmi-
no de vigencia de la ley no causa la anulaci6n del acto -en el caso,
multa impuesta a una empresa de transportes- en tanto no hace a
su validez sino a su eficacia" (CSJN, 11/12/01, "La Internacional
Empresa de Transportes de Pasajeros c/CNRT9', LLonline).
8 . Comienzo de la eficacia del acto y del reglamento.-Todo
acto administrativo tiene una vigencia en el tiempo (ver comentario
al art. 13, apdo. 1); despliega sus efectos desde un momento deter-
minado y continiia produciéndolos hasta que cesa su eficacia. Exis-
te desde el instante mismo en que se reúnen todos sus requisitos
esenciales. Su existencia y eficacia pueden coincidir en el tiempo o
tener lugar en momentos diferentes, pues los efectos pueden comen-
zar cuando nace el acto, antes o después de éste (la fecha en que el
acto ha sido emitido es en la que hay que colocarse para apreciar su
validez -p.ej ., para analizar la competencia de su autor-).
En realidad, el acto nace para producir efectos y la idea es que
los produzca desde su dictado; el acto tiene en miras su eficacia in-
143 LEY 19.549 Art. 11

mediata (p.ej., un acto que concede un beneficio jubilatorio dictado


un 20 de octubre produce efectos desde entonces -en cuanto a la ley
aplicable-, no obstante que se notifique un mes después a su destina-
tario y haya cambiado la ley). Pero la cuestión no es tan sencilla y
la mayoría de la veces ello no ocurre así. Es posible que los pro-
pios actos dispongan la demora de su eficacia y la mayoría de ellos
(los de gravamen, en general) para que realmente sean eficaces, se-
gún lo establece la norma, deben ser comunicados a sus destinata-
rios. Por otra parte, desde la notificación de todo acto, la Adminis-
tración queda autovinculada (art. 18, parte primera).
Un acto administrativo y uno de alcance general están constitui-
dos por el conjunto de requisitos que funcionan como condiciones
de su validez. Ahora bien, el acto administrativo no siempre es,
por la simple circunstancia de que reuna tales requisitos, jurídica-
mente eficaz, pues, como surge de la LNPA, ésta quedará supedita-
da a su notificación (CNContAdmFed, Sala 1, 1219195, "Frávega",
LL, 1996-C-31), y si se trata de un reglamento, a su publicación.
En este caso, la llamaremos la eficacia normal del acto administrati-
vo porque es la común, tal como lo dispone la norma que comento.
Pueden surgir del acto o de algunas normas otras condiciones
que hagan que el acto nacido esté pendiente de su eficacia; es de-
cir, que ésta -la efectiva producción de efectos jurídicos-, que de-
bía tener lugar desde su dictado o, lo más común, desde su notifi-
cacibn, queda demorada al cumplimiento de los recaudos (requisitos
de eficacia) correspondientes (p.ej., cumplimiento del término o de la
condicibn).
Resumiendo, los actos administrativos adquieren eficacia desde
su notificación. Así, un acto favorable no notificado no crea dere-
cho (CNContAdmFed, Sala IIT, 1112/92, "Vila"). La presunta ex-
cepción de la parte última del artículo que comento no es tal, ya que
si el particular pide el cumplimiento del acto, existe una presenta-
ción espontánea de la que se infiere un conocimiento fehaciente de
aquél, que es una de las formas válidas de notificación (art. 41,
RLNPA). De donde resulta que el cumplimiento se efectuará des-
pués de su notificación, o sea, cuando ya el acto ha adquirido eficacia.
Sí, en cambio, constituye una excepción al principio de publica-
ción de los actos de alcance general. Aquí, e1 particular puede exi-
gir su cumplimiento sin que se haya producido la publicidad del
acto -condiciíin de su eficacia-. Se exige, como requisito, que no
perjudique derechos de terceros.
Art. 11 REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 144

Son varias las causas que determinan la pendencia de la eficacia


de los actos administrativos o los de alcance general: a) por no ka-
berse notificado o publicado, a cuyos requisitos me referiré con pos-
terioridad; 6) cuando así se infiera del contenido del acto. Esto
ocurre en los actos sometidos a condici6n o término, pues mientras
éste no transcurra o aquélla no se cumpla, el acto administrativo,
aunque notificado, no produce efectos. Por ello, en el caso de que
la eficacia quede demorada, por ejemplo, por una condición, no coin-
ciden eficacia y comunicación del acto. Por eso se suele hablar de
vigencia (producida por la comunicación) y eficacia, que se produci-
rá cuando se cumpla la condicibn, y c) en tercer lugar, los actos su-
jetos a aprobación no producen efectos mientras no sean aprobados,
pues la aprobación integra y completa el proceso de formación de la
voluntad administrativa. De modo que hasta que no se haya produ-
cido el acto no se perfecciona ni produce efectos (CNContAdmFed,
Sala 11, 26/5/98, "Gap SACIF", ED, 184-543).
9. Alcance de los efectos del acto administrativo. - La obli-
gatoriedad del acto es general, pues despliega su eficacia frente a to-
dos. El acto produce efectos directos a aquel o aquellos a quienes
va dirigido (efectos individuales). Los efectos juridicos indirectos
se producen con relacidn a terceros (personas físicas o jurídicas); és-
tos, además de la obligatoriedad del acto respecto a todos, son terce-
ros particularmente afectados, sea favorable o desfavorablemente.
Cabe tener en cuenta que el acto administrativo presenta neta-
mente la marca de la potestad pública, esto signifca que modifica
unilateralmente la situación jurídica a la que se dirige, consecuencia
de la tutela declarativa que posee la Administración -ver punto 3 del
comentario al art. 12-. Esa situación jurídica nueva en que se en-
cuentra el particular por los efectos del acto produce consecuencias.
Así, el particdar afectado por la decisión se encuentra "titular" del
derecho (acto que lo beneficia) o de la obligación (acto de grava-
men) que el acto ha establecido; será "acreedor" o "deudor" obliga-
do de hacer o de no hacer, investido de un nuevo estatus, etcétera.
También hay otro tipo de actos, los denominados "reales", que
son actos que, aunque mediatamente producen efectos personales,
van dirigidos de modo inmediato y directo a regular "situaciones ju-
rídicas reales mediante las cuales se cualifican o constituyen jurídi-
camente características concretas de unos bienes", muebles o inmue-
b l e ~(v.gr., el permiso de circulación de un vehículo a través de la
verificación técnica de este); que proyectan su eficacia sobre un des-
LEY 19.549

tinatario personal indeterminado. Si bien es cierto que el destinata-


rio inmediato del acto es una cosa, no obstante lo cual esa cosa es
contemplada en relaci6n con unos potenciales usuarios de ésta (en el
ejemplo del vehículo, los conductores).
El acto produce efectos hasta su extinción, Si es de cumpli-
miento instantáneo,la cesación de la eficacia se produce por s u cum-
plimiento -pago de una indemnización-; si es de cumplimiento suce-
sivo, el fin de la eficacia puede deberse a circunstancias diversas
(vencimiento del plazo, cumplimiento de la condición, renuncia, re-
chazo, etcétera).
10. Efectos espaciales. -En cuanto a los efectos espaciales
del acto administrativo, la afirmación de que con carácter general la
eficacia de un acto administrativo depende del hmbito territorial de
competencia del órgano que lo dictó, pues los efectos se limitan a di-
cho territorio, es, en principio, correcta, pero existen excepciones,
puesto que hay actos que despliegan sus efectos fuera del territorio al
que extiende su jurisdicción el órgano del que proceden. Es que pue-
de decirse que en este tema, el ámbito espacial donde se producen los
efectos del acto administrativo va a depender del contenido del acto.
Así, las certificaciones, homologaciones y los actos de aproba-
ción de procedimientos técnicos, o que se refieren a bienes muebles
O personas, tienen, con frecuencia, una eficacia que va mas allá de la
competencia territorial del órgano que emitió el acto.
Si bien el examen de la competencia ratione locj tiene gran
trascendencia para verificar la validez del acto, la tiene menor cuan-
do se trata de su eficacia, puesto que el acto muchas veces más que
desplegar su eficacia en el territorio afecta a la persona (p.ej., la li-
cencia para conducir automóviles) o a una "cosa".

Art. 12. - El acto administrativo goza de presun-


ci6n de legitimidad: su fuerza ejecutoria faculta a la
Administración a ponerlo en práctica por sus propios
medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto
exigieren la intervenci6n judicial- e impide que los re-
cursos que interpongan los administrados suspendan
su ejecuci6n y efectos, salvo que una norma expresa
establezca lo contrario.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o


a pedido de parte y mediante resolución fundada, sus-
pender la ejecución por razones de interks piiblico, o
para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando
se alegare fundadamente una nulidad absoluta.
1. Consideraciones previas. - La Administración Pública, en
el ejercicio de sus funciones, se encuentra siempre sometida tanto al
derecho público como a1 privado, en un grada de preponderancia que
varía de acuerdo a la finalidad y naturaleza de su actividad. Las
tradicionales formas de actuación jurídico-administrativas (actos jurí-
dicos y no jurídicos; actividades materiales, hechos jurídicos y no
jurídicos y, en forma irregular mediante vías de hecho) son instru-
mentos que sirven, fundamentalmente, para la actividad admini strati-
va que consiste en una intervencibn directa y reguladara. En el sis-
tema de acción de la Administración le corresponde al instituto del
acto administrativo un significado especial, tanto del punto de vista
cuantitativo como cuantitativo),
Como ya se vio (ver, comentario al art. 7", apdo. l), el acto ad-
ministrativo se distingue del acto jurídico de derecho privado; en
aquel, ejerce una manifestación de poder; en el segundo, no. En
ambos casos, Ia Administración contribuye a crear situaciones jurídi-
cas bien diferentes. Este artículo trata expresamente dos temas ínti-
mamente vinculados entre sí y con el acto administrativo: la presun-
cidn de legitimidad y la ejecucidn de oficio (o fuerza ej ecutoria o
ejecutoriedad) de aquél, pero considero que es necesario también tra-
tar otros caracteres o rasgos del acto administrativo, que no están ex-
presamente seiialados en el artículo que comento, pero que resultan
de la teoría del acto administrativo elaborado por la doctrina o la ju-
ri sprudencia.
2. Caracteres o atributos del acto administrativo. - Los actos
administrativos poseen atributos o caracteres distintivos de los de-
más actos jurídicos, algunos de los cuales adquieren el carácter de
regla (acompañan a todo acto administrativo) y otros son contin-
gentes (algunos actos poseen esos rasgos otros no). Los actos ad-
ministrativos tienen unos efectos normales derivados de las prerro-
gativas de que está investida la Administración; a algunos de ellos
nos referiremos al analizar este el articulo. La mayoría de la doc-
trina los denomina como los caracteres del acto administrativo (Ben-
venutti).
LEY 19.549

Me ocupo de interpretar lo que expresa el artículo, pues como


ha dicho la Corte Suprema, la primera fuente de interpretación de la
ley es su letra (CSJN, Fallos, 1 I5:365; 118:370).
Los caracteres son el conjunto de cualidades o circunstancias
propias de ese medio de actuación administrativa. Por eso creo que
cabe denominar caracteres a aquellas cualidades que acompañan a
todo acto; aquellas que solo aparecen en algunos actos, pero no en
otros, son sólo aspectos contingentes.
Los caracteres del acto atañen a su operatividad, al relacionarse
con su validez, ejecución y efectos. La doctrina clásica argentina
considera características propias del acto administrativo, la pre-
sunción de legitimidad y la ejecutoriedad (Ulla, Fiorini, etc.); la co-
rriente más moderna sostiene que también constituyen caracteres del
acto la estabilidad y la impugnabllidad (Gordil lo).
La norma que comento, en forma concluyente, incluye a la pre-
sunciijn de legitimidad como un carácter del acto administrativo, es
decir, como uno de sus atributos, como algo que es ínsito al acto.
No hace lo propio con su fuerza ejecutoria, pues el propio artículo
menciona que, si bien puede ser a veces un rasgo del acto, en algu-
nos casos hace falta la intervención judicial para ejecutarlo; por lo
que no es un carácter del acto, es algo contingente. Por cierto, de
distintos artículos de la ley y el reglamento surge que la impugnabi-
lidad del acto es tambikn un carácter de éste. Hay otros rasgos
como la estabilidad y la obligatoriedad e impera tividad que acom-
pañan a ciertos actos.
Coincido con Cassagne en que "la ejecutoriedad y la ejecutivi-
dad [que analizo posteriormente] actúan en dos planos distintos: la
primera hace a las facultades que tiene la Administración para el
cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utili-
zando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad, en cambio, se
refiere al título del acto en e1 plano procesal, siendo ejecutivo -con-
forme a nuestro ordenamiento legal- aquel acto que dictado con to-
dos los recaudos que prescriben las normas legales, tiene fuerza obli-
gatoria".
Resulta de lo anterior que la ejecutividad constituye un rasgo
común y ordinario de los actos administrativos, consecuencia de su
propia fuerza de obligar; no así la ejecutoriedad que acompaña a
ciertos actos.
Desde un punto de vista metodológico la presunción de legiti-
midad y la ejecutoriedad deberían estudiarse en la fase de la eficacia
Art. 12 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 148
del acto administrativo; en cambio, los aspectos referidos a la estabi-
lidad deben tratarse con la extincibn del acto y la impugnabilidad en
la sede del procedimiento administrativo.
3. La potestad de autotutela declarativa. - Primeramente,
cabe hacer una reflexión con relación a una cuestión que general-
mente se soslaya, pues se da por conocida. Existe en torno al tema
una idea fundamental que es menester subrayar: la fuerza obligatoria
del acto administrativo.
Refiriéndonos al tema que analizo, el privilegio de la Adminis-
tración de crear derechos y obligaciones mediante decisiones unilate-
rales que son vinculantes para los destinatarios es el meollo de la
cuestión, sin que en la practica sea necesario, para justificar la fuerza
obligatoria del acto, acudir a la presunción de legitimidad (ésta tiene
otras consecuencias). Y esas decisiones pueden ser inmediatamente
eficaces, creando en el destinatario una obligacibn de cumplimiento
inmediato, todo ello con independencia de su posible ilegitimidad in-
trínseca. Todos los actos administrativos de gravamen obligan al
inmediato cumplimiento (excepto que su eficacia estk condicionada
por el plazo, etc. -ver comentario al art. 11-1 aunque el sujeto pasivo
discrepe sobre su legitimidad, simplemente porque hasta el momento
en que alguien competente reconozca su invalidez, es una mera dis-
crepancia; no algo resuelto (esa eventual discrepancia se instrumenta
como una impugnación al acto, que en las normas de procedimiento
se formaliza mediante los recursos necesarios, aunque el acto no sea
ejecutorio, y procesalmente, por medio de las acciones correspon-
dientes). Es lo que el decano Vede1 llamaba "autoridad de cosa
decidida", como una especie de analogía con la autoridad de cosa juz-
gada (Rivera).
Basta y sobra con el reconocimiento de esa potestad: la de crear,
modificar y extinguir unilateralmente situaciones jurídicas; conocida
como autotutela declarativa. El privilegio de esta prerrogativa está
en que la Administración tiene la facultad de decidir unilateralmen-
te, sin consultar ni solicitar el consentimiento del interesado, ni tiene
que dirigirse a ningún juez ni a otra autoridad para producir el acto
administrativo (ver Vedel, Droit administrati4 p. 235; Fernandez de
Velasco, El acto administrativo,"Revista de Derecho Privado7', 1929,
p. 15 y 21). Ella permite por si sola modificar la realidad jurídica
declarando lo que es derecho, pues las decisiones administrativas
pueden transformar la realidad o statu quo jurídico (creando o extin-
guiendo derechos, estableciendo o modificando obligaciones). La
LEY 19.549

Administración tiene la facultad de decir el derecho (jus dicere) que


es muy distinta a la que tienen los jueces cuando también lo hacen
(ius dicare).
El acto administrativo se caracteriza respecto de los actos jurídi-
cos privados por la imperatividad. La cual se resuelve, en el aspec-
to positivo, por la posibilidad de producir unilateralmente en la esfe-
ra jurídica de otro sujeto, la modificación jurídica prevista en la
norma que le sirve de base. Cuando tiene carácter constitutivo pro-
duce por sí s610, automáticamente, el efecto que la norma le acuer-
da (p.ej., cesacidn de los efectos del acto anulado).
Ese privilegio de autotutela declarativa tiene como rasgo pri-
mordial su caracter provisional y contingente; no es una prerrogativa
investida de los efectos definitivos de la cosa juzgada judicial, sino
una sustitución temporal de la heterotutela judicial por la autotutela
administrativa. Esa tutela declarativa permite por sí sola modificar
la realidad jurídica declarando lo que es derecho, pues las decisiones
administrativas pueden transformar la realidad o statu quo jurídico
(creando o extinguiendo derechos, estableciendo o modificando obli-
gaciones).
4. Presunción de legitimidad.- El artículo que comento, en
una forma no demasiado correcta, pero sumamente expresiva, afirma
que el acto administrativo goza de presunciún de legitimidad. No
es que sea válido, sino que simplemente se presume que ha sido
emitido conforme al ordenamiento jurídico, presunciiin que subsiste
en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente. Es el
privilegio de la presuncibn previa (Rivero).
Consecuente con ello, la Administracibn no debe probar con an-
ticipación que sus actos son legítimos, es decir, que han sido dicta-
dos de conformidad con el ordenamiento. Es al particular a quien
corresponde la carga de probar la eventual invalidez.
Es una presunción legal impuesta por el legislador por razones
de conveniencia y se funda en el hecho de que "si no existiera tal
principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada ante la po-
sibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cum-
plimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimien-
to de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado
al bien común7' (Cassagne).
a) Fundamentos. Podemos dividir los distintos fundamentos
que se han dado en dos grupos:
Art. 12 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 150

1) De orden sustancial. Para algunos la presunción de legiti-


midad de los actos administrativos radica en la presuncibn de validez
que acompaña a todos los actos estatales. Así, dice Fiorini, todos
los actos de derecho público, de cualquier clase que fueren, tienen
presunción de validez jurídica inmediata. Toda ley se considera
constitucional, toda sentencia se considera válida y todo acto admi-
nistrativo se presume legítimo. Ello porque todos estos (ley, senten-
cia, acto) constituyen una expresión del poder soberano del Estado.
2) De orden formal. Las motivaciones de orden formal para
justificar tal presunción están dadas por las garantías subjetivas y
objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos.
Ello esta establecido en la LNPA que regula la competencia, en cuan-
to se refiere al origen de la actividad administrativa, que a la postre
va a resultar manifestada en un acto administrativo, la preparación de
la actividad administrativa, e incluye en ella, entre otras medidas
preliminares a la emisión del acto, el dictamen juridico, y a su vez la
parte decisoria del acto (debe resolver todas las cuestiones plantea-
das, etcétera). Este carhcter aparece como necesario, pues si no exis-
tiera, toda la actividad de la Administración sería cuestionable ab
initlo obstaculizando el cumplimiento del interés general.
b) Alcance de la presuncidn. Indiscutiblemente es una pre-
sunción legal relativa, provisional, transitoria, calificada como presun-
ci6n iuris tantum, que puede desvirtuar el interesado demostrando
que el acto controvierte el orden jurídico. Tal presunción no es un
valor consagrado, absoluto, iuris et de jure, sino un "juicio hipotéti-
co", que puede invertirse acreditando que el acto tiene ilegitimidad.
c) Consecuencia y efectos. El Estado no necesita declarar que
su actividad es legitima; la presunción de legitimidad de que gozan
sus actos administrativos significa que ellos deben considerarse legí-
timos hasta la prueba (si es menester) y declaración en contrario. A
consecuencia de esa presunción hay una igualación provisional de
los actos legítimos con los que, luego de presumirse Iegítimos, se
declaran inválidos.
El particular, en cambio, necesita alegar -y en muchos casos
probar- la ilegitimidad (CSJN, Fallos, 291:499 y 294:69; CNCont
AdmFed, Sala 111, 514188, "Guarrochena Crespo", JA, 1989-111-6 1; CN
Civ, Sala H, 27/5/97, "Fundación para la Fertilidad Humana clInsp,
Gral. de Justicia", LL, 1997-E-656) y lograr que un órgano adminis-
trativo o judicial la declare tal. Mientras ello no ocurra el acto se
tiene como válido. Corresponde lograr la invalidez a quienes tengan
15 1 LEY 19.549 Art. 12

interés en ello. Así, el Estado puede pretender el cumplimiento de


la obligación del particular que surge de un acto administrativo, de-
biendo este último, si se siente lesionado, invocar y probar la ilegiti-
midad del acto.
Lo expuesto no significa que el principio de la carga de la
prueba sufra un vuelco importante. Cierto es que a quien ataca un
acto le incumbe dicha carga, pero también lo es que antes de san-
cionar un acto administrativo deben reunirse antecedentes que just i-
fiquen el dictado de ese acto. Así, se atribuye la carga de la prueba
de los hechos constituti'vos al interesado y de los impeditivos, extinti-
vos y excluyentes a la Administración. Cabe, pues, a la Administra-
ción, antes de dictar el acto, la carga de la prueba de que los hechos
en que se basa son ciertos (ver mis votos en STJ Tierra del Fuego,
"Fundación Viaje de Vuelta c/Gob. de la Provincia sIDca7', 9/1/97,
SDO, expte. 33 1/96, lo VI, f" 113, e id., 29/3/99, "Romano cnribunal
de Cuenta s/DcaW,lo XIV, f 1231136, entre otros).
d) ¿Es necesaria tal presunción? La Administración tiene siem-
pre una potestad fundamental: la de crear, modificar y extinguir unila-
teralmente situaciones jurídicas (autotutela declarativa), acompafiada,
a veces, se- lo dispone la ley o surge de la naturaleza del acto, de la
autotutela ejecutoria (potestad de ejecutar de oficio sus propios actos).
De resultas de la primera, en la realidad cotidiana, los actos ad-
ministrativos no sólo se presumen legítimos, sino que son válidos
(aunque no sean legítimos) mientras algún 6rgano competente (admi-
nistrativo o judicial) no haya declarado su invalidez.
Quizá sea hora de no acudir como argumento a la presunción
de legitimidad para justificar la ejecutividad y obligatoriedad del
acto, pues con la autotutela declarativa ella no le hace falta a la
Administración para que el acto sea obligatorio y exigible. De esa
forma puede desecharse esa falsa deidad, que confunde (pues ha-
bla de legitimidad y no de validez) por innecesaria.
5. La obligatoriedad del acto. Ejecutividad. -Dictado un
acto administrativo, su eficacia jurídica se despliega plenamente, ma-
nifestándose en una serie de consecuencias, algunas de las cuales
han venido a afirmarse como nota esencial e insoslayable del acto
administrativo objetivamente considerado. Éstas son su obligato-
riedad y exigibilidad (excepto los actos de gravamen que benefician
-se puede rechazar una beca, no aceptar un premio-) y, en ciertos
casos, la ejecución de oficio o posibilidad de ejecución forzosa en
manos de la Administración.
Art. 12 REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 152

Previamente a cualquier verificación por un juez, el acto admi-


nistrativo vincula a la obediencia. El acto administrativo es obliga-
torio tanto para la Administracidn que lo dicta como para los afecta-
dos por aquél.
Esa declaración administrativa (acto), que define una situacibn
jurídica nueva, crea inmediatamente esta situación. El particular a
quien afecte tal declaración queda obligado por la fuerza misma de
aquélla. Esto se conoce con la denominación de autotutela declara-
tiva. Significa que la Administración posee lo que se denomina ac-
cjbn de oficio para, por si, crear una situación jurídica determinada.
De ahí surge que el acto tiene plena fuerza obligatoria y ejecuti-
va. Ejecutividad del acto es obligatoriedad, exigibilidad y el deber
de cumplimiento que el acto implica, cuyos efectos vinculan igual-
mente a los particulares y a Ia propia Administración -ver comenta-
rio a los arts. 17 y 18-. Esto puede afirmarse de todo acto, como
expresa la norma, incluso del defectuoso, mientras no se declare por
un 6rgano competente su ilegitimidad. Ello en modo alguno puede
considerarse una especialidad de los actos administrativos, pues to-
dos los actos jurídicos son, en principio, obligatorios, Lo que sí es
una prerrogativa de la Administración es la de dirimir las controver-
sias con los particulares que con ella se relacionan y decidir las
cuestiones unilateralmente por actos obligatorios y ejecutivos (Gon-
zhlez Pkrez). En ello está la distinción; pues si el particular no
quiere cumplir la obligación que emana del acto privado debe acudir
a un juez para su cumplimiento. Por eso, si un acto privado es con-
trario a la ley, es incapaz, en principio, de producir los efectos jurí-
dicos que le son propios, pues el juez inmediatamente lo invalidaria
antes de aplicarlo; pero si un acto administrativo es contrario a la
ley, a pesar de ello, puede producir efectos hasta que un órgano
competente lo invalide.
En síntesis, los actos administrativos producen sus efectos a par-
tir del momento en que se dictan y una vez que se cumplen los re-
quisitos que la ley establece para que sean conocidos -publicidad-.
Ahora, dada la organización jerárquica de la organización adminis-
trativa, la mayor parte de las disposiciones administrativas determi-
nan, como regla, una puesta en movimiento de los órganos inferiores,
tendiente a lograr la ejecución de lo mandado. Así, la convocatoria
a concurso conjuga una serie de actos de ejecucion (publicación del
llamado; inscripción; nombramiento del tribunal calificador; admi-
sión de concursantes; realización de la oposición, etcétera). Decir
153 LEY 19.549 Art. 12

que el acto administrativo es ejecutivo, en este caso, equivale a afir-


mar que todos esos actos deben llevarse a la practica (y para ello,
normalmente, no se plantea ningún problema de vencer resistencias
físicas de los particulares interesados), con independencia de los re-
cursos que contra la convocatoria se hayan formulado.
La ejecutividad y eficacia inmediata incide sobre el problema de
la validez del acto, estableciendo una característica que influye en el
esquema dogmático general de la invalidez de los actos administrati-
vos. Es la aptitud que tiene el acto administrativo para habilitar el
proceso de ejecución. Resulta de lo anterior que la ejecutividad, tal
como la he definido, constituye un rasgo común y ordinario de los
actos administrativos, consecuencia de su propia fuerza obligatoria y
con abstracción de la materia que constituya su contenido. Justa-
mente de aquí se infiere la regla del carácter no suspensivo de los
recursos administrativos y jurisdiccionales que se puedan utilizar
para impugnarlos, expresamente recogida en algunos ordenamientos
de nuestro derecho positivo (ver apdo. 8).
Conforme a lo expuesto, debe entenderse por ejecutividad la cua-
lidad jurídica que se le reconoce a la Administración para proceder a
realizar los actos y operaciones que la ejecución del acto comporta.
Así, decir que un acto administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar
que tiene fuerza obligatoria y que puede llevarse a la practica -pues-
ta en movimiento de los brganos inferiores de la Administración ten-
diente a lograr la ejecución de lo mandado-. La Administración no
tiene nunca la necesidad, para constreñir al particular, de acudir al
juez para obtener un "titulo ejecutivo", como sí lo tienen que hacer
los particulares entre ellos.
6 . Fuerza ejecutoria (ejecucidn forzosa; ejecutorledad; au-
fotutela ejecutoria). - E n cuanto a la ejecución del acto pueden
darse diversas circunstancias. Así, si la ejecución incumbe a la
Administración, a ésta le corresponde adoptar todas las medidas
necesarias (p.ej., cesación del pago del sueldo al agente luego de
destituirlo; retiro de la personería jurídica de un ente). Lo propio
ocurre con los actos de registro o certificación, En realidad son
actos desprovistos de realización operatoria, por lo tanto no pueden
dar lugar a su ejecución material. Por otro lado, si el acto acuerda
al interesado un derecho, es el particular a quien corresponde usar
su derecho, y la Administración sólo está obligada a no obstaculi-
zar. En cambio, si el acto asigna al particular una obligación, si
aquél no quiere cumplirla, el acto debe ejecutarse; es decir, traducir
Art. 12 REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 154

en hechos la situación creada. Se ha analizado (ver comentario al


art. 7", apdo. 1) que el acto presenta claramente la marca de la po-
testad pública, pues modifica unilateralmente la situación jurídica a
la que se dirige, pero, en algunos casos, la Administración dispone
de prerrogativas exorbitantes del derecho común para traducir en
hechos, la nueva situación jurídica creada, es decir, para ejecutar la
decisiíin.
Como hemos visto, la ejecutividad significa que el acto es obli-
gatorio y que abstractamente puede ser exigido; en cambio, la eje-
cutorr'edad designa la particular aptitud de determinados actos ad-
ministrativos, con relación al ejercicio del poder administrativo de
coacción frente a los particulares. Significa que la Administracibn
por sí sola puede ejecutar el acto (ejecución de oficio).
La ejecucidn de oficio de los actos administrativos $610 puede
ser predicada respecto de aquellos que imponen deberes positivos o
negativos, cuyo cumplimiento pueda no ser voluntariamente acepta-
do por el particular obligado (si el interesado cumple el acto, care-
ce de sentido preguntarse si tiene o no ejecutoriedad). No cabe ha-
blar de ejecutoriedad o posibilidad de ejecución forzosa en actos que
no imponen obligaciones a particulares.
Así como el ordenamiento exime a la Administracion de la car-
ga de obtener una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; accibn
de oficio), en ciertos casos la faculta para el uso directo de su propia
coacción sin necesidad de recabar el apoyo judicial (autotutela eje-
cutoria; ejecución de oficio). Esta ejecución forzosa sólo cabe refe-
rirla respecto de aquel1os actos cuyos destinatarios resistan el cum-
plimiento,
a) Principio general. No es estrictamente un carácter del acto,
pues no acompaira a todo acto administrativo. Si bien, en principio,
pareciera que establece como regla general en materia de cumpli-
miento del acto que le corresponde a la Administración ("faculta a la
Administración a ponerlo en practica por sus propios medios -a
menos que la ley o la naturaleza del acto exigiexen la intervencibn
judicial-") lo cierto es que, en nuestro ordenamiento, la ejecucibn
coactiva sobre los bienes o las personas corresponde a los jueces.
Debe entenderse dicha expresión conforme a la totalidad del ordena-
miento; de él surge que, para que exista la facultad de la Administra-
ción de ejecutar de oficio el acto, debe surgir de un texto expreso
(Fallos, 139:259; 176:267; 177:13; 184:590, entre otros; CNContAdm
Fed, Sala IV, 25/6/91, "Eaton"), o que su reconocimiento surja de un
155 LEY 19.549 Arf. 12

principio general que emane de la naturaleza del acto -v.gr., protec-


cibn del dominio públicw.
La posibilidad para la Administración de ejecutar de oficio sus
decisiones (necesaria en ciertos casos) es posible dentro de los limi-
tes impuestos por el orden jurídico. Es necesario aclarar que ejecu-
toriedad no es sinónimo de coacción, sino una figura más amplia,
que la incluye como especie.
b) Fundamentos. En cuanto a los fundamentos hay diversidad
de opiniones, pero puede afirmarse que la ejecucibn forzosa se basa
en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la legislación
ordena que se realicen administrativamente, no estdn sujetas a las tra-
bas y dilaciones propias de la intervención de los tribunales. Reposa,
ademis, en la presunción de legitimidad del acto administrativo, la
que a su vez se basa en la idea de que los órganos estatales son en
realidad instrumentos desinteresados que normalmente sólo persiguen
la satisfaccibn de necesidades colectivas dentro del ámbito del orde-
namiento jurídico. Estas consideraciones, según algunos autores,
obligan a concluir que la situación del poder público es muy diferen-
te a la de los particulares, pues éstos no tienen ni desinterés en sus
actos ni el control que puede existir dentro de la organización admi-
nistrativa.
La facultad de disponer el cumplimiento del acto, incluso el uso
de la coacción cuando ella sea necesaria, surge del art. 99, inc. lo, de
la Const. nacionaI.
c) Alcance. El artículo que comento formula enfáticamente
que "su fuerza ejecutoria [del acto] faculta a la Administración a po-
nerlo en practica por sus propios medios -a menos que la ley o natu-
raleza del acto exigieren la intervención judicial-". A primera vista
pareciera que la ejecutoriedad es consustancial al acto, algo esencial
a él, con dos únicas excepciones: cuando la ley o la naturaleza del
acto exijan la intervención judicial.
Con relaci6n al último supuesto, encontramos múltiples ejem-
plos: la ejecución de multas por regla general no puede hacerla la
Administración, procediendo ella misma a vender los bienes del
particular en subasta pública. Por el contrario, debe iniciar la co-
rrespondiente ejecución judicial. Lo propio ocurre con el cobro de
los servicios públicos. Realmente cuando la Administración pue-
de ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que es-
pecificamente la autoriza. El principio es, pues, el inverso al esta-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

blecido en el articulo: habrá ejecutoriedad cuando la naturaleza del


acto exima de la intervención judicial.
Cuando la norma determine que tendrá fuerza ejecutoria o que
de la naturaleza del acto no surja lo contrario, nos da la medida de
lo contingente de la facultad administrativa de ejecutar de oficio sus
propios actos, porque de la naturaleza de infinidad de actos adminis-
trativos surge su calidad de no ejecutorios.
d) Manifestaciones de la ejecucibn de oficio. Se dice que las
manifestaciones de la ejecutoriedad son: 1) la imperatividad (posibi-
lidad genérica de que el acto administrativo produzca sus efectos in-
mediatos), y 2) la coercibilidad (aptitud del acto de ser exigido
coactivamente por la Administracibn). Esta última es la que ca-
racteriza exclusivamente a la ejecución forzosa, que se puede ejer-
cer de diversas formas:
1) Coerción directa. La Administración puede forzar al parti-
cular a cumplir el acto. Por ejemplo, la desocupación de un bien del
dominio público; la ocupación temporanea anormal; demolición de un
edificio que amenaza ruina; etc.
2) Coercibn indirecta. La Administración, para lograr el cumpli-
miento, trata de forzar al particular mediante multas, clausuras, inha-
bilitaciones, etcétera.
3 ) Ejecución directa. Por parte de la Administración con car-
go al obligado a cumplir el acto.
4) Ejecucibn subsidiaria. La subrogación es un medio especí-
fico de la ejecución administrativa. Tiene lugar cuando se trata de
actos no personalisirnos, que impliquen una actividad material y fun-
gible realizada por un sujeto distinto del obligado (tercero), por ejem-
plo, arreglos de veredas; construcción de cercos; etcétera.
e) Acto previo. La decisibn a ejecutar debe tener su base en el
texto de una norma.
1) Uso de la coercidn. Si se utiliza la coerción debe estar en-
frentada la Administración a una resistencia activa o pasiva; de lo
contrario el recurso a la coerción seria una vejación inútil que haría
responsable al funcionario que la ordene. Cabe acotar que, para
justificar dicha acción la resistencia no puede ser razonablemente
vencida por otros medios.
2 ) La acción de oficio (ausencia de acto previo). Se puede ha-
blar de accion de oficio cuando la Administración actúa ejerciendo
LEY 19.549

la ejecucibn de oficio sin acto previo (en realidad no hay ejecución


sino una mera acción). Ello puede ocurrir en casos excepcionales
(casos de urgencia), incluso sin resistencia a vencer. En esos casos
se autoriza a aquella a actuar de oficio sin haber dictado el acto
(p.ej., retiro de una publicaci6n o el retiro de afiches considerados
peligrosos para el orden público). En estos supuestos, no puede ha-
blarse de desobediencia.
3) Limites. En todas las hipótesis, las medidas tomadas no de-
ben sobrepasar el fin buscado.
7. L.u denominada ejecutoriedad impropia. - Parte de la doc-
trina habla de dos tipos de ejecutoriedad: la propia y la impropia,
entendiendo por la primera aquella en que la ejecución del acto co-
rresponde a la Administración misma; mientras que la impropia im-
plica que si bien el acto emana de la Administración, su cumpli-
miento o ejecución compete al órgano judicial.
He dicho que el aspecto fundamental de la ejecutoriedad radi-
ca, precisamente, en la potestad de hacer ejecutar el acto por la
propia Administración sin intervención del órgano judicial. Sien-
do así, hay que concluir que, en la hipbtesis de la llamada "ejecu-
toriedad impropia", en realidad no hay ejecutoriedad, ya que debe
recurrirse al órgano judicial.
Parece, pues, una categoría inútil.
8. Tipicidad y nominatividad. - Si bien no son en realidad ca-
racteres del acto administrativo, conviene detenerse en ellos.
Tipicidad significa que todo acto administrativo es rigurosa-
mente idóneo para disciplinar un caso concreto y satisfacer un inte-
rés determinado por la norma jurídica. Para conseguir los fines pú-
blicos, la Administracibn debe utilizar únicamente aquel acto que las
normas prescriben que use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los
tipos de actos que debe dictar la Administración son los previstos por
las normas.
La tipicidad tiene por contenido la predeteminación normativa
de las figuras de cada acto y también la de los elementos que lo
componen.
Además la Administración no tiene la posibilidad de crear actos
que no estén previstos en una norma jurídica (nominativldad), a dife-
rencia de lo que sucede en derecho privado donde las partes pueden
crear nuevas figuras de actos y pueden dar vida a negocios innomi-
nado~.
La tipicidad y la nominatividad impiden que puedan imponerse,
por ejemplo, unilateralmente sujeciones que no hubieran sido pre-
vistas, ni aun mediante actos dictados en ejercicio de facultades de
máxima discrecionalidad.
9. Suspensión de los efectos del acto. -Tratandose de actos
nulos, la vigencia de los caracteres de presunción de legitimidad y
ejecutoriedad -en su caso- plantea graves dificultades, que es con-
veniente aquilatar a fin de ver en que medida siguen subsistentes
aquéllos.
Por lo dicho hasta ahora, parecería que producido un acto afec-
tado de un vicio determinante de nulidad, la Administración puede
igualmente exigir su cumplimiento. Así, el principal efecto de la
nulidad, esto es, la falta de consecuencias del acto viciado, no se
produce automáticamente. Dicho acto produce efectos, de manera
que el particular debe reaccionar contra él a favor de la posibilidad
de impugnarlo.
¿La interposición de un recurso contra el acto nulo suspende sin
más su ejecución? Es necesario un pronunciamiento expreso de la
Administración en este sentido, de oficio o a petición de parte (CN
ContAdmFed, Sala 111, 12/5/95, "Pulichino", LL, 1996-A-648), tal
como lo dice la ley, a menos que una norma expresa establezca que
la impugnación del acto suspende sus efectos.
¿La Administración es libre para hacer o no hacer dicho pro-
nunciamiento? La norma dice "podrá suspender"; pareciera, de
acuerdo con e1 texto, que fuera facultativo de la Administración sus-
pender o no. Sin embargo, no podemos realizar una interpretacibn
tan simplista sin hacer antes unas cuantas reflexiones.
Dije que en los actos nulos es al particular a quien corresponde
la carga de la impugnación para evitar sus efectos. Esa necesidad se
relaciona con el problema de la ejecutividad, pero nada tiene que ver
con el de la validez del acto nulo. El acto sigue siendo nulo, dada
la imposibilidad de convalidacibn por consentimiento o por cualquier
otro medio. La invalidez del acto y 10s medios para pedirla no es-
tán sujetos a ningún plazo de prescripción. Respecto del acto nulo,
el paso del tiempo y el consentimiento del interesado nada signifi-
can, ya que la invalidez es de tal carácter que afecta el interés públi-
co, el buen orden general, el orden público.
Tanto es así, que la nulidad debe ser declarada de oficio por la
Administración, que en este aspecto no tiene restringida su facultad
revocatoria, y también por el juez (art. 17 in fine). Si en el dere-
159 LEY 19.549 Art. 12

cho administrativo se puede exigir y llevar a cabo el cumplimiento


del acto en virtud de las prerrogativas de la Administración que ya
analizamos, ello no agrega más que un plus: la obligación de de-
clararlo nulo desde el momento en que se advierta, por sí o por inte-
resado, la existencia de una carga de nulidad, tal como lo prescribe
la ley.
Por lo tanto, como a nadie le está permitido, por exigencias ele-
mentales de justicia, obtener un beneficio de su propia torpeza, la
Administración debe revocar el acto nulo inmediatamente y desde el
momento en que advierte la probable existencia de la nulidad. Y si
ello requiere cierto tiempo, está obligada a suspender sus efectos, ya
que si la Administraciiin pensó que no estaba viciado y por eso co-
menz6 a ejecutarlo enseguida, ahora ya esta advertida de la presunta
irregularidad.
Hay que precisar que el particular ejerce el derecho a obtener
un pronunciamiento expreso sobre la nulidad del acto contra el cual
la impugnación se dirige, y el ejercicio de ese derecho obliga al ór-
gano a adoptar un pronunciamiento. Siendo así, la Administraciíin
tendrá que declarar el acto nulo al dictar su pronunciamiento, y si al
advertírsele sobre la infracción el estudio del acto lleva al convenci-
miento de que es probable que deba declararse la nulidad porque
ésta no es manifiesta, si no puede inmediatamente revocar el acto
por la necesidad de cumplir ciertos trámites, tienen que suspender-
se sus efectos, ya que seria incongruente aplicar un acto que más
adelante habría de desaparecer, con efectos ex tunc, de la esfera ju-
rídica.
La expresión "la Administración podrá" significa en buenos tér-
minos que lo que aquélla puede hacer es no suspender los efectos del
acto cuando, al no apreciar la existencia real de la nulidad, no apa-
rezca indudablemente que deba hacerse Iugar a la declaración de nu-
lidad solicitada. Porque si bien es verdad que el art. 17 dice que
deberá revocar el acto nulo, ello sólo significa que habrá de hacerlo
cuando aprecie la existencia real de la infracción, porque esta im-
pugnación de nulidad, como todas las demás, no implica el derecho
a obtener un pronunciamiento en determinado sentido, sino solamen-
te el derecho a obtener una decisión expresa del órgano.
La suspensión supone la transitoria paralización del obrar de la
Administracidn, sea de los efectos o de la ejecuciún del acto, según el
alcance que se le dé, En el primer caso, es una excepción al carác-
ter ejecutivo que poseen los actos administrativos; en el segundo,
afecta a la ejecución de oficio (ejecutoriedad).
Art. 12 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 1 40

a) Significado de "parte ". El articulo dice que la suspensión


puede ser decretada de oficio o a petición de parte. ¿Qué hay que
entender por parte? Es claro que al afectuarse un pedido para que el
acto sea declarado nulo, es ello objeto de un procedimiento adminis-
trativo, y en éste se considera interesados a quienes lo promuevan
como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 3",
RLNPA), Coincido con Garrido Falla en que no se requiere haber
sido parte de Ia relación en la cual se produjo el acto nulo, sino que
debe considerarse suficiente la condición de "perjudicado", "tercero
interesado", "titular de un interés legalmente protegido".
b) Excepciones al principio general. Son las siguientes:
1) Obligatori'edad de la Administracion. El articulo recono-
ce que la principal consecuencia de la ejecutoriedad, como principio
general, es la no suspensión del acto ante la interposición de recur-
sos (CNContAdmFed, Sala IV, 25/2/86, "JNG c/Yusin7').
Así, establece que "su fuerza ejecutoria [del acto] ... impide que
los recursos que interponen los administrados suspendan su ejecu-
ción y efectos". He aquí el principio que, por supuesto, no es abso-
luto, ya que, a continuación, el mismo articulo establece que el re-
curso tendrá efecto suspensivo cuando una norma expresa establezca
lo contrario (p.ej., art. 17, ley 21.695; conf. CNContAdmFed, Sala
111, 2/8/90, "IFONA", JA, 1990-111-126). En este caso la suspen-
sión es obligatoria para la Administración, y si, no obstante, ejecuta
el acto recurrido, incurre en vía de hecho (art. 9 O , inc. b, LNPA).
2) Facultades de la Adrninistracibn. La norma reconoce ade-
más a la Administracibn la facultad de suspender la ejecución del
acto, de oficio o a petición de parte y mediante resolución fun-
dada en tres hipótesis (CNContAdmFed, Sala 11, 28/12/95, "Gas
Natural Ban", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 22); veremos cada
supuesto.
a) Interés púbIico. Es una causal de gran amplitud. La Admi-
nistraciíin está en mejores condiciones para resolver si la ejecución
del acto perjudica el interés público. Quien evalúe la existencia del
interés público será el órgano que deba tramitar el recurso que mu-
chas veces no es el emisor del acto. Deberá ver si decretar la sus-
pensión resulta menos darioso para la comunidad que no hacerlo
(CNContAdmFed, Sala IV, 10/5/84, "SADAIC"). En realidad, en el
caso, cabe entender que la suspensi6n es procedente cuando su eje-
cución puede determinar una grave lesión al interés público.
LEY 19.549

b) Perjuicio grave. La redacción del artículo es valiosa en


cuanto se aparta del criterio del dafio irreparable, que era de in-
terpretacibn sumamente restrictiva, toda vez que se postulaba la im-
posibilidad de la existencia de daños irreparables, en atención a
que el Estado siempre era solvente. S610 se exige ahora la posibi-
lidad de originar un daiIo grave. Por cierto que sólo el daAo no au-
toriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad ab-
soluta o al interks público (p.ej., si el daño es producido por un acto
válido, no por ello se suspende el acto).
c) Nulidad absoluta. Ya me he referido a algunos aspectos de
este problema. Al hablar de "alegación" y no de "alegar y probar",
se refiere a un vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no necesita
probarse. Debería bastar la alegación fundada del particular para
que la Administracidn reconociera el vicio.

RETROACTIVIDAD
DEL ACTO

Art. 13. - El acto administrativo podrA tener


efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren
derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitu-
ción de otro revocado o cuando favoreciere al admi-
nistrado.

1. Consideraciones gener~les.- Este artículo se relaciona con


la eficacia del acto en cuanto al tiempo -por eso, algo adelanté al
exponer el art. 11; ver, especialmente, apdo. 8-; trata el problema de
la retroactividad o irretroactividad del acto. Una de las cuestiones
mas complejas y mas conflictivas del. derecho es la relativa a los
efectos de las normas con respecto al tiempo. El acto administrativo
se dicta para que produzca efectos desde que es dictado (excepto que
disponga otra cosa). La Administración está obligada a someterse a
él desde ese momento (excepto la posibilidad del retiro fundado del
acto; ver art. 18, apdo. 2). Pero esa decisiiin no puede oponerla a los
particulares, es decir, aplicársela, sino cuando la ha dado a conocer
(ver art. 111, en cambio, éstos, si es un acto que los beneficia, pueden
hacerla valer desde su dictado. Es principio de derecho que las normas
disponen para el futuro. Principio comúnmente llamado de irretroac-
tividad de la norma, que presenta características diversas. Así:
a) En el derecho administrativo, la no retroactividad también ha
tenido cabida con carácter general, ya que la doctrina nacional ad-
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

mitia el principio de la irretroactividad del acto administrativo. El


artículo que comentamos parece sentar el principio opuesto, pero no
es así; coincidimos con Cassagne en que permite la aplicación re-
troactiva del acto en determinadas situaciones jurídicas, asumiendo
un carácter excepcional. La regla sigue siendo, pues, la irretroacti-
vidad del acto administrativo (CNCiv, Sala G, 27/4/92, "Rozanski",
LL, 1992-E-324; CNContAdmFed, Sala IV, 14/9/95, "Nidera Arg.",
ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 23).
6) En el campo del derecho privado, el principio de la irretroac-
tividad de la ley tiene su incidencia en el hecho de que si la relación
jurídica creada es instantánea o de consumo ininterrumpido, por ser
ésta de cumplimiento único, alcanza su perfeccionamiento jurídico
tan pronto se desarrolla, lo cual obsta, si se cumplió bajo la vigencia
de la derogada, a que la nueva norma se le aplique. Nadie concibe
racionalmente que relaciones jurídicas cumplidas a tenor de una nor-
mativa determinada sean posteriormente revisadas por otra norma,
ya que vivieron, nacieron, se cumplieron y se extinguieron con aque-
lla. La nueva norma no existía entonces, de manera que su aplica-
ción era imposible.
Sin embargo, el dinamismo de toda relación jurídica lleva a que
muchos de los efectos de ellas se extiendan en el tiempo, más allá
del propio agotamiento de la relación.
En este caso, las consecuencias y efectos se rigen por la norma
vigente en su respectivo momento, de modo que cada cual posee su
propia nomatividad. Es lo que se denomina aplicación inmediata
de la ley.
c) En el ámbito del derecho penal, la irretroactividad tiene rai-
gambre en la Constitución, a través de lo dispuesto por el art. 18, y
sustento legislativo según lo establecido en el art. lo del C6d. Penal.
La única salvedad a la aplicación irretroactiva de la ley punitiva la
tenemos en el caso de la ley penal más benigna.
2. Fundamento de la irretroactividad del acto. - La Cons-
titución nacional da sustento a la irretroactividad del acto adminis-
trativo, por medio de sus proporciones intrínsecas y del sentido te-
leológico de su ser.
Es fundamento de razón jurídica que toda regla de conducta dis-
pone para el futuro, salvo que la excepción haya sido expresamente
contemplada. La ley, el contrato, la sentencia, los actos administra-
tivos, los actos jurídicos en general, rigen para el futuro y remiten
163 LEY 19.549 Art. 13

las situaciones pasadas y sus manifestaciones al régimen vigente en


su momento.
El fundamento no radica directamente en el art. 7' del Cód. Ci-
vil y Comercial, sino que es un principio de sana lógica jurídica que
toma en cuenta la conveniencia de respetar la estabilidad y seguridad
de los derechos. Atafie, por lo tanto, al equilibrio de las relaciones
entre el particular y Ia Administración.
Esas razones jurídicas conllevan al afianzamiento de la seguri-
dad jurídica, mediante un cierto grado de previsibilidad en las re-
laciones sociales y transacciones jurídicas basado en e1 conocimien-
to de que ellas se rigen por sus propias normas en función de sil
contemporaneidad.
Sin embargo, también se podría sostener que el fundamento de
la irretroactividad en relaci6n con el acto administrativo se en-
cuentra en la aplicacibn analógica del art. 7' del Cbd. Civil y Co-
mercial.
Los dos primeros capítulos del título preliminar del Código Ci-
vil y Comercial corresponden a una teoría general del derecho y,
por lo tanto, son aplicables a todas las manifestaciones juridicas
en sus diversas acepciones, El hecho de que la norma esté en los
dos primeros capítulos del Titulo Preliminar del Código, la seña-
la como principio general, no específico, del derecho civil o pri-
vado.
El acto administrativo es un acto jurídico y como tal le son apli-
cables los principios generales del derecho, como a todo acto de
igual naturaleza, y le caben, en consecuencia, similares principios
que informan la teoría del derecho. E1 derecho administrativo no es
un ordenamiento aparte en el mundo juridico.
3. ¿En qut? consiste la retroactividad? - La aplicación xetroac-
tiva del acto administrativo consiste en su aplicación a relaciones ju-
rídicas ya consumadas antes de su eficacia.
En otras palabras, hay retroactividad cuando los efectos jurídi-
cos de un acto administrativo que se han producido antes de la efi-
cacia del nuevo acto, se regulan por éste. Puede ocurrir, así, tanto
respecto del nacimiento o constitución, vigencia o extinción de las
relaciones jurídicas ya consumadas, como también puede establecer
efectos diferentes de los anteriormente establecidos:
a) Cuando el nuevo acto vuelve sobre la constitución de una re-
lación jurídica administrativa anteriormente constituida,
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

6) Cuando el acto vuelve sobre la extincibn de una relación ju-


rídica anteriormente extinguida.
c) Cuando el acto se refiere a los efectos de una relación juridi-
ca producidos antes de la eficacia del nuevo acto.
d) Cuando el acto atribuye efectos que antes no tenia el acto
originario.
e) Cuando el nuevo acto reconoce efectos anteriores a un acto
sujeto a aprobación.
Como puede observarse en estos casos -con excepción del pun-
to d, en que se establecen efectos diferentes del acto anterior y en
otras situaciones similares, ya que la ejemplificación anterior no ago-
ta las posibilidades-, el nuevo acto afectaría a los efectos ya consu-
mados.
Es particularmente importante no confundir los efectos retroac-
tivos con los efectos inmediatos del acto, teniendo en cuenta, princi-
palmente, que las situaciones jurídicas administrativas son de tracto
sucesivo.
4 . Distinción entre hechos y estados de derecho. - Por lo que
llevamos dicho, se hace necesario distinguir entre el hecho en si, es
decir, aquel que se consuma en una actuación instantánea, y respecto
del cual las normas son irretroactivas (p.ej., determinado alumno ha
aprobado una materia, hecho que supone una condición adquirida
instantáneamente; lo ha sido con arreglo a una norma vfilida y eficaz
en un momento determinado, y de ahí que una norma posterior no
pueda negarle esa condición), y los estados o situaciones de hecho o
situaciones sucesivas, que producen efectos para el futuro.
Un estado de hecho no es ya la condición del alumno de haber
aprobado una materia, sino el estatus de alumno, su vida cotidiana,
que va produciendo efectos sucesivos y del que sí se puede hablar
de normas que puedan afectarle. Así, un alumno no puede preten-
der que no se le modifique la situación, puesto que no se trata de
un hecho instantáneo, sino de hechos sucesivos (p.ej., establecer un
arancel para cursar, fijar un plazo distinto durante el cual no pueda
rendir una materia desaprobada, disponer de turnos de exámenes, et-
tetera).
5 . Los derechos adquiridos, -La ley admite, en ciertos casos,
la retroactividad, poniendo como condición que no se lesionen dere-
chos adquiridos. Como dice Borda, pocos conceptos jurídicos han
tenido mayor auge que el de los derechos adquiridos, y es que resul-
LEY 19.549

ta superficialmente subyugante este principio de que tales derechos


no pueden ser afectados por los actos nuevos. Sin embargo, a poco
que se abona en la idea, se revela actualmente hueca de contenido.
Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen
actualmente, que está incorporado al patrimonio si es de índole eco-
nómica. Pero el problema se plantea cuando se quiere usar de ese
concepto como pivote sobre el cual hay que juzgar la retroactividad
de las nomas. El momento en que un derecho se transforma en ad-
quirido no depende de lo que el juzgador o el intérprete estime justo,
sino de la naturaleza jurídica del derecho en cuestión (CSJN, Fallos,
242:40). Así, se ha dicho con razón que si se consideran retroacti-
vas las normas que afectan, a partir de su sanción, derechos nacidos
o adquiridos bajo la norma anterior, todas las normas, de cualquier
clase, serían retroactivas (p. ej., aquella que estableció la colegiación
obligatoria en la Capital, como requisito para ejercer la profesibn de
abogado. Sin embargo, esto no significa afectar retroactivamente
derechos adquiridos).
Esto tiene máxima importancia, especialmente en nuestra mate-
ria, en la cual, por lo común, las relaciones jurídico-administrativas
son de tracto sucesivo. No cabe duda de que este problema tiene
más importancia respecto de los reglamentos que de los actos admi-
nistrativos, pero igualmente conviene advertir al respecto.
Desde Duguit se han sugerido conceptos que solucionaran la
cuestión; quizhs el más certero sea el que se refiere a los efectos to-
talmente consolidados.
6 . Supuestos en que se admite la retroactividad. - No obstan-
te, el aparente absolutismo del principio enunciado no es tal, en la
medida en que la ley y la doctrina kan admitido casos de aplicación
retroactiva del acto, que encuentran su fundamento en la juridicidad
administrativa.
El artículo contempla, por tanto, ciertos supuestos en que, ex-
cepcionalmente, se admite la retroactividad. También existen otros.
Ellos son, por ejemplo:
a) Cuando se dictare en sustitucidn de otro revocado. A su
vez, comprende dos posibilidades:
1 ) Revocación por razones de grave ilegitimidad originaria.
Ésta tiene efectos retroactivos, ya sea una revocación de oficio (en el
caso de que pueda obrar así la Administración; ver art. 17) o resulte
de una sentencia que invalida el acto originario. En este caso el
acto no existió válidamente en ningún momento, y si resulti, obliga-
torio y exigible (ver comentario al art. 12, apdo. 5), al declararse su
revocacibn de oficio o su nulidad (por el juez) se la retrotraer6 hasta
su nacimiento, pues 10 más probable es que el decisorio obligue a
la Administración a tomar decisiones retroactivas para restable-
cer la situación, como si el acto invalidado no hubiese sido jamás
dictado (ver comentario al art. 12, apdo. 4). Ello no ocurre con el
acto anulable.
2) Revocacion de oficio o por decisiún judicial, por razones de
ilegitimidad sobreviniente. En este caso, el acto administrativo re-
sultara inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico. Los
efectos de la extinción -retroactivos o irretroactivos- dependerán
del grado de invalidez. Si se trata de una grave ilegitimidad, el
acto originario debe estimarse nulo y el acto que revoca tendrá efec-
tos retroactivos -desde el momento en que cambió el ordenamiento
jurídico-. Si el acto fuera anulable, los efectos serán ex nunc.
b) Saneamiento del acto administrativo. El saneamiento del
acto administrativo no procede respecto de los actos nulos, sino so-
lamente de los anulables. Los efectos del saneamiento se retrotraen
a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmaci6n
(art. 19 in h e , LNPA). La retroactividad aquí es lógica, pues tien-
de a conferir validez a un acto que no la poseía en principio y no a
crear un acto nuevo. Se trata de sanear el orden jurídico afectado
por el acto inválido.
c ) Aprobación del acto administrativo. El acto sometido a
aprobación es jurídicamente válido y su ejecución está sometida a la
condición suspensiva de la aprobación. El acto de aprobación es
distinto del acto aprobado y sus efectos son retroactivos a la fecha
de este último. Con la aprobacibn se otorga eficacia al ejercicio de
ciertos derechos de los particulares. Éstos quedan sujetos en su va-
lidez al acto posterior, que aprueba la gestión realizada.
d) Extincibn del acto administrativo que dispuso la revocacibn
del acto estable. Ella posee efectos retroactivos, ya que la propia
naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se concibe sin
el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegítimamente
revocado.
e) Cuando fa voreciere al particular. El articulo que comento
dice que el acto tendrá efectos retroactivos "cuando favoreciere al ad-
ministrado". En este caso, la relación jurídica es alcanzada por
LEY 19.549

la retroactividad de un nuevo acto, pero con beneficios compensa-


t o r i o ~o con situaciones benéficas no anteriormente previstas. Aquí
pierde sentido la garantía que tutela la irretroactividad del acto, ya
que queda ampliada la esfera de los derechos del particular. Por
supuesto que esta posibilidad se darh si no se lesiona a terceros que
pueden tener efectos consolidados. O sea, en ese caso, la retroac-
tividad será posible si beneficia al interesado y no perjudica a ter-
ceros, cuya seguridad es preciso garantizar.
f) Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros,
no produce daño alguno. La falta de interés jurídico hace que el
particular no pueda intentar impugnación alguna contra el acto. Es
la designada con el nombre de "retroactividad tolerada".
g) Retroactividad por ley de orden piíbIico. También hay re-
troactividad cuando una ley de orden público prescribe la retroactivi-
dad de los efectos de determinados actos administrativos.
h) Retroactividad pactada. Hay también retroactividad en los
casos en que ella haya sido pactada contractualmente, siempre que
no configure una cláusula abusiva e irrazonable.
i) Actos declarativos. Los actos administrativos de género de-
clarativo tienen generalmente efecto retroactivo, ya que sin crear una
situación nueva declaran la preexistencia de una situación determ i-
nada.
j) Actos interpretativos. Es un caso similar al anterior. El acto
interpretativo no es autónomo y aislado, sino que forma una uni-
dad con el acto interpretado, al cual accede como razón de su exis-
tencia.
k) Acto aclaratorio. Tiene por objeto explicar un acto ante-
rior oscuro o ambiguo, otorgándole precisión o determinando su sen-
tido, liberándolo de ambigüedades. Un acto es aclaratorio cuando no
contiene una alteración de la voluntad declarada en el precepto que
se pretende aclarar (dict. PTN 7 1/90). También forrna una unidad
con el acto aclarado, siendo, por lo tanto, retroactivo. Coincido con
Krause en que en el acto interpretado -y también en el aclarado- no
se plantea propiamente la cuestión de retroactividad -en sentido es-
tricto-, ya que las relaciones jurídicas anteriores al acto interpreta-
tivo o aclaratorio siguen siendo regidas por el acto interpretado o
aclarado, si bien con el sentido, determinacidn o interpretacidn da-
dos por el acto nuevo.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

7 . Efectos, - Si el acto administrativo lleva la retroactividad


más allá de los límites concretos que autoriza la ley o que impone su
propia naturaleza, sera nulo en cuanto al exceso, nulidad que el par-
ticular deberá hacer valer.

Art. 14. - El acto administrativo es nulo, de nuli-


dad absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) Cuando la voluntad de la Administración re-
sultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexis-
t e n t e ~o falsos; violencia física o moral ejercida sobre
el agente; o por simulación absoluta.
b) Cuando fuere emitido mediando incompeten-
cia en raz&n de la materia, del territorio, del tiempo
o del grado, salvo, en este último supuesto, que la
delegacion o sustitucion estuvieren permitidas; fal-
ta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el
derecho invocados; o por violación de la ley aplica-
ble, de las formas esenciales o de la finalidad que ins-
piró su dictado.

1. La Administraci6n y la infracción al ordenamiento. - Pos-


tulado elemental de la Administración es su sumisión al derecho, for-
mulación muy general del principio de legalidad. Inherente a este
deber es la sanción a su incumplimiento, ya que no puede concebirse
un mandato legal sin una sanción para su infracción. Por eso, el acto
administrativo, como todas las formas de la accibn administrativa, está
sujeto a la regla del derecho, por virtud del principio de juridicidad.
La infracción del ordenamiento por un acto administrativo de-
termina la producción de determinados efectos anormales que afec-
tan la legitimidad de aquel. Las infracciones que tienen ese alcance
se denominan genéricamente "invalidez" (y, a veces, con el término
muy amplio de nulidad). También existen infiacciones que no im-
piden que el acto produzca sus efectos normales. Son los vicios
"irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".
Uno de los temas más discutidos del derecho administrativo es
el tema de la invalidez del acto jurídico administrativo, No sólo
LEY 19.549

por la terminología -muy variada- adoptada por cada ordenamiento


y por la doctrina, sino porque ésta y la jurisprudencia muchas ve-
ces acuden a las soluciones civilistas, sin tener en cuenta que en
el derecho administrativo existe el interés público que debe preva-
lecer. A lo que debe afiadirse que se halla implicada la Adminis-
tración, que actúa munida de sus autotutelas (declarativa y de
ejecución forzosa, en su caso; ver art. 12, apdos. 3 y 6, respectiva-
mente).
2 . El acto administrativo defectuoso. - Ea Adrninistraciíin
puede dictar actos administrativos defectuosos. Desígnase como
tales a aquellos que advienen con deficiencias jurídicas, o sea, que
no han sido dictados de conformidad con los preceptos jurídicos a
cuyo tenor debieron haberse producido. Son actos que, por lo tan-
to, presentan deficiencias, vicios, irregularidades.
Inmediatamente surgen algunas preguntas: ¿Cuál será la san-
ción a estas irregularidades? ¿Qué relación tiene la irregularidad
con la eficacia jurídica del acto realizado? ¿Quién puede preva-
lerse de la irregularidad? ¿Durante qué plazo podrá oponérsela?
¿Puede ella ser convalidada? Ésas y otras más nos demuestran los
múltiples problemas que debe resolver una teoría general de la in-
validez de los actos administrativos.
3. L.u invalidez de los actos administrativos. - L a invalidez
del acto es su disconformidad con el orden jurídico. Las consecuen-
cia inmediata de la invalidez es la ineptitud del acto para producir
efectos jurídicos en forma segura y definitiva. Un acto irregular, o
bien no produce ningún efecto, o lo produce sólo provisionalmente
mientras no sea eliminado por otro acto que lo invalide. La teoría
de la invalidez de los actos jurídicos es patrimonio común de la
ciencia jurídica, en cuanto esquema de conceptos de teoría general
del derecho, aunque esta teoría se haya construido sobre las técnicas
y conceptos del derecho privado, ya que este fue el primero en uti-
lizarla. Sin embargo, en esta materia, como en otras, al tomar
esos principios elaborados por el derecho privado, no fueron man-
tenidos por nuestra disciplina con sus caracteres iniciales, sino que
han sido adaptados a los intereses en juego (el interés general, el de
los particulares y el de los terceros; eso hizo la Corte Suprema de Jus-
ticia en la causa "SA Ganadera Los Lagos c/Nación Argentina"). Por
ello la teoría de la invalidez se ha integrado con los principios y nor-
mas de1 derecho administrativo, conformándose a éste, adquiriendo
Art. 14 REGIMENDE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS 170
modalidades propias (CNCiv, Sala A, 30/3/78, LL, 1978-C-64). De esa
forma ha sido receptado por la LNPA.
En esta materia, como en otras, al tomar esos principios elabo-
rados por el derecho privado, no fueron mantenidos por nuestra dis-
ciplina, can sus caracteres iniciales, sino que los ha adaptado a los
intereses en juego que regulan esta rama del derecho público. Y es
que deben integrarse con los principios y normas del derecho admi-
nistrativo, conformándose a este, adquiriendo por ello modalidades
propias. Pero no cabe duda de que sobre esa base se fue desarro-
llando la teoría general de la invalidez del acto administrativo, ya
sea en las diferentes legislaciones administrativas locales o nacional
o por la aplicación analógica de las normas del Código Civil y Co-
mercial (para aquellas legislaciones provinciales que no han legisla-
do especificamente e1 tema).
Un estudio de las condiciones de validez del acto debe partir
del análisis de los distintos requisitos, e investigar las condiciones
que cada uno de ellos debe satisfacer para que el acto esté conforme
a derecho y si no lo está cual es la sanción a esa anomalía.
a) Grados de irregularidades y de invalidez. El acto viciado
en un acto defectuoso y según la gravedad de la infraccidn del orde-
namiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite dos
grados: el acto nulo de nulidad absoluta y e1 acto anulable (forma de
invalidez menos grave). El primero tiene como consecuencia que
aquel es reputado como no habiendo existido jamás y por ello la
Administración debe hacer desaparecer todos sus efectos (lo que no
siempre es posible, por ejemplo, desde el punto de vista material
-acto que invalida una orden que prohibió una reunión notificada des-
pués de la fecha prevista para ella-; a veces, la aplicación de esa regla
es dificil, cuando, par ejemplo, terceros se vean afectados. Así, el
acto invalidado ha servido de punto de partida a otros actos, para los
que el restablecimiento de la situacibn implica su desaparicibn). O
sea, la nulidad y la anulabilidad (CNContAdmFed, Sala IV, 2215186,
"Robles"). La norma no considera a la llamada inexistencia (acto
jurídicamente inexistente) como una sanción a la disconformidad del
acto con el ordenamiento.
La calificación de acto nulo o anulable se da según Ia grave-
dad del vicio que afecta al acto, Los vicios serán más o menos im-
portantes según el mayor o menor impedimento que representen para
lograr el fin para el cual fue dictado el acto, con lo cual puede decir-
se que, como principio, no toda irregularidad produce la invalidez
LEY 19.549

por nulidad del acto [Forsthoff dice que el acto administrativo es


"una creacibn teleolbgica que no puede comprenderse ni dominarse
científicamente con los medios de una lógica que permanece en lo
abstracto, sino s61o en el marco de las necesidades prácticas y de las
lecciones de la experiencia" ( Tratado, p. 309)]. Cuando haya duda
en torno a qué clase de invalidez afecta al acto, debe entenderse que
se ha producido la menos grave, de modo de preservar los efectos ya
realizados del acto que se impugna.
También hay actos defectuosos, pero cuya anomalía es intras-
cente (ver comentario al art. 15, apdo. 4). Consecuentemente no
hay una estricta correlatividad entre las categorías de los actos de-
fectuosos y de las invalideces.
b) La tricofomia de las irregularidades y la dicotomia de las
invalideces. La realidad y la ley receptan implícitamente tres cate-
gorías de actos administrativos disconformes con el ordenamiento ju-
rídico; ellos son los siguientes.
1) Actos nulos, de nulidad absoluta (incapaces de producir efec-
tos jurídicos desde que se emitieron, aunque puedan producir efec-
tos "reales", de apariencia jurídica hasta su declaración de inva-
lidez).
2) Actos anulables, que son actos deformes pero sin impedimen-
tos absolutos para producir efectos, conservan aspectos y elementos
estructuraIes conformes al ordenamiento, a la par de los discrepan-
tes, que permiten una realización, aunque imperfecta del fin públi-
co al que estaban destinados. En ese caso, se privilegia la discon-
formidad y por petición del interesado y se lo elimina o, por
el contrario, la Administracibn privilegia su existencia saneando el
vicio.
3) Actos disconfurmes con el ordenamiento pero sin sancibn
por la anomalía. Son irregularidades banales, cuyas discrepancias
con el ordenamiento no afectan ni su validez ni su eficacia.
De lo que surge que existe una tricotomía de irregularidades y
una dicotomia en relación a las invalideces de los actos disconfor-
mes con el ordenamiento: la de aquellos actos que violan gravemen-
te el ordenamiento y que debe conducir a la privacibn de sus efec-
tos (actos nulos); la de aquellos que violan con menor gravedad el
ordenamiento, que pueden producir efectos (llamémosle "precarios")
sujetos a desaparición, por virtud del acto que revele y haga valer la
disconformidad (invalidándolo) que nace eficaz, pero puede dejar
de serlo.
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

4. El régimen de invalidez de los actos administrativos, -


Cabe analizar las diversas formas de invalidez del acto adminis-
trativo.
a) Diferencias con el derecho privado. Teniendo en cuenta lo
expresado anteriormente, es posible examinar las diferencias que
presenta la teoria de la invalidez de los actos administrativos.
1) En primer lugar, la regla es la anulabilidad del acto, la ex-
cepci6n es la nulidad (CNCom, Sala B, 11/6/79, LL, 1980-A-388;
CNContAdmFed, Sala 111, 25/7/80, LL, 1982-A-577, 36.059-S). Al
revés de lo que ocurre en el derecho civil, donde la sanción general
aplicable al acto contrario a la ley es la de nulidad absoluta y a partir
de esta base el legislador depura, caso por caso, los supuestos de in-
validez, estableciendo expresamente sanciones más débiles en su-
puestos concretos, en derecho administrativo se impone la regla con-
traria; la presunción de validez del acto administrativo, a partir de
la cual el legislador, mediante un proceso depurador semejante al del
derecho civil, pero de signo contrario, acata una serie de supuestos de
gravedad mixima a los que no alcanza la cobertura de aquella pre-
sunción y a los que, en consecuencia, aplica la sanción máxima de
nulidad absoluta. Por eso será "legal" el acto que no esté viciado
por uno de los motivos que el ordenamiento sanciona con uno de los
grados de invalidez que regula. Hay que tener presente que un siste-
ma de invalidez construido en un derecho que tiene su centro en el
problema de la autonomía de los sujetos privados, no puede ser total-
mente aplicado a un derecho que tiene su centro en el problema de
la dialéctica autoridad-libertad, ya que "no es dable traspolar las
nociones propias del derecho privado en torno de las nulidades ab-
solutas a estos supuestos" (CNContAdmFed, Sala IV, 814199, "Villa-
longa Furlong SA", ER, "Bol. Jurisp. CNContAdmFed", 1999, no 1,
22/9/99, p. 29).
Z) Una segunda fuente de diferencias resulta de otro principio
básico del ordenamiento administrativo: la ejecutividad y eficacia in-
mediata de los actos administrativos. El acto es eficaz y ejecutivo
con prescindencia de que sea válido o no, y esa eficacia virtual pue-
de hacerse actual por la propia Administración, por medio de la eje-
cución de oficio. En el caso de 10s actos anulables, lo expuesto,
unido a los plazos fugacísimos para impugnarlos, hace que se entien-
dan convalidados y resulten, no ya sólo ejecutivos y eficaces, sino
perfectamente "válidos" e inatacables. El acto anulable convalida-
do por falta de impugnación adecuada pasa a ser consentido y, como
LEY 19.549

tal, resulta definitivamente protegido (CNContAdmFed, Sala 11, 271


6/74,LL, 1978-A-762, 32.046-5).
En el caso del acto nulo de nulidad absoluta, la superposición
del carácter de la ejecutividad plantea graves dificultades que con-
viene analizar someramente.
Producido un acto afectado de un vicio determinante de la nuli-
dad absoluta, la Administración, no obstante, puede exigir y en
ciertos casos imponer -ejecución de oficio- su cumplimiento. Los
principios de la autotutela declarativa y de la ejecutividad de los
actos administrativos supone que aun el acto nulo puede modificar
la realidad jurídica como si fuere válido. De este modo, la princi-
pal consecuencia de la nulidad (la falta de consecuencias del acto
nulo, su carencia de efectos y la consiguiente posibilidad de ser
desconocido por el afectado) no puede predicarse, sin más justifica-
ción, en el derecho administrativo (CNCiv, Sala C, 311 1175, LL, 1976-
B-172).
El acto nulo produce inmediatamente una modificación de la
realidad de manera que el particular afectado por el acto no puede li-
mitarse a desconocerlo, sino que debe reaccionar contra él mediante
los recursos y acciones correspondientes. A diferencia de lo que
ocurre en el ámbito del derecho civil, en el que basta con ignorar el
acto nulo (art. 1038, C6d. Civil -vigente al tiempo de sancionarse la
LNPA-), que solamente se ataca cuando ha creado una apariencia
que es conveniente destruir (art. 387, Cód. Civil y Comercial; art.
1047, Cód. Civil, en rigor a la época de la sanción de la LNPA), la
regla general de comportamiento ante un acto administrativo nulo es
la contraria: es necesario impugnar el acto, porque este no solo tiene
una apariencia de legitimidad, sino que produce efectos como un
acto válido.
En el acto nulo, la carga de la impugnación en los plazos fuga-
císimos de los recursos y acciones judiciales, se refiere únicamente
al problema de su ejecutividad (y eventualmente ejecutoriedad), en
cuanto comportamiento que debe adoptar el particular si quiere evi-
tar los efectos inmediatos del acto, pero nada tiene que ver con el
problema de la validez del acto nulo, pues éste no puede convalidar-
se; seguirá siendo nulo y así deberá ser declarado, aun vencidos los
plazos de impugnación (p.ej., art. 17, LNPA).
Mientras no sobrevenga la revocación o no se declare la nuli-
dad, e1 acto administrativo se presume legitimo y, por lo tanto, es ple-
namente eficaz,
3) En el derecho administrativo es tal la trascendencia de la nu-
lidad absoluta, que debe declararla de oficio la propia Administracihn
(art. 17, LNPA; C S N , 23/4/91, "Furlotti Setien SA", LL, 1991-E-
238). El acto afectado de un vicio que determina la nulidad absolu-
ta tiene una ineficacia intrínseca, pero que debe ser declarada.
4) Las rígidas consecuencias de la nulidad absoluta sólo ceden
en casos excepcionales que siempre se toman en cuenta en el mundo
del derecho. La posibilidad de conversión del acto nulo en uno vá-
lido es un ejemplo de lo que digo (ver art. 20).
b) Diferencias entre nulidad y anulabilidad en el régimen admi-
nistrativo. Como principio general, la gravedad del vicio está en
relación directa con la gravedad de la sanción, pues "la distinción
en derecho administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa
radica en la entidad del vicio que se aloja en el acto de que se trate
-grave, en un caso, leve en el otro- y no en la necesidad de realizar
una investigación de hecho para comprobar la irregularidad" (CN
ContAdmFed, Sala IV, 8/4/99, "Villalonga Furlong SA", ED, "Bol.
Jurisp. CNContAdmFed", 1999, no 1, 22/9/99, p. 29). En nuestro
derecho las diferencias entre nulidad y anulabilidad radican en las
siguientes notas:
1) Como vimos en el apartado anterior, la anulabilidad debe ha-
cerse valer dentro de los plazos fugaces de los recursos o acciones.
En caso contrario, se convalida el acto. La declaracihn de nulidad
puede hacerse en cualquier momento -de oficio o a pedido de parte:
art. 17-, aunque si el interesado no impugna el acto en los fbgacísi-
mos plazos de las acciones o recursos podrá tener problemas con los
efectos que el acto nulo pueda haber producido con relación a terce-
ros o a la propia Administraciiin (mientras más se agrande el inter-
valo que separe la decisión atacada, más probabilidades existen de
tropezar con problemas insolubles. Exageradamente tardía, la invali-
dez declarada corre el riego de transformarse en teórica). Ahora
bien, la imprescriptibilidad de la acción de nulidad no puede inter-
pretarse en términos absolutos.
2) Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nu-
los no.
3) Los efectos de la anulación son ex nunc; los de la declara-
ción de nulidad son, en principio, ex tunc, pues es principio general
de derecho que el acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse
como si nunca hubiera existido (CNContAdmFed, Sala IV, 13111/86,
"Wald").
LEY 19.549

4) La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad abso-


luta debe juzgarse en función de las falencias que lo viciaban al
momento de su otorgamiento. Las circunstancias sobrevinientes
no son aptas para influir en su ulterior perfeccionamiento, porque
es inaceptable que un acto al cual la sanci6n del ordenamiento le
restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser válido en un
momento ulterior (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL,
1996-E-130).
c) Actos nulos. La nulidad constituye el grado máximo de in-
validez en la LNPA, siendo los supuestos de nulidad más restringi-
dos que en derecho privado. La norma enumera los siguientes.
1) Incompetencia del órgano. Según la norma son nulos los
actos dictados con incompetencia, tanto en raz6n de la materia, del
territorio, del tiempo y de1 grado. En este último supuesto, si la de-
legación o sustitución están permitidas, el acto no padece de nulidad.
En los supuestos anteriores la nulidad estará relacionada con el he-
cho de que la incompetencia sea patente o no (Forsthoff). Y es que
existen diversos grados de incompetencia. Así, no es lo mismo
que ella se haya producido por invasión de las atribuciones propias
de órganos de otro Poder o de otro órgano administrativo de distinta
jerarquía.
El vicio derivado de la incompetencia en razón del grado en-
cuentra, prima facie, respuesta en el inc. b del art. 14 de la ley de
procedimientos administrativos, que lo reputa nulo, de nulidad abso-
luta e insanable, salvo que la delegación o sustitución estuviesen
permitidas. Empero, el principio debe ser relativizado, desde que el
art. 19 de la ley 19.549 prevé, expresamente, la posibilidad de que
el acto administrativo anulable, o afectado de nulidad relativa, pueda
ser saneado (retroactivamente a su fecha de emisión), mediante su
ratificación por el órgano superior, siempre que la avocación, dele-
gacibn o sustitución fueran procedentes (CNContAdmFed, Sala 1,
211 1/92, "Miño, Elena N. clEstado nacional -Gendarmería na-
cional-"1.
La violación de la competencia temporal no siempre acarrea la
nulidad del acto dictado; así, por ejemplo, si se ha ejercido una facul-
tad limitada temporalmente luego de agotado el plazo durante el cual
pudo ejercerse, si tal plazo juega a favor del particular (CFed SMar-
tin, Sala 11, 1011 1198, "Frigorífico Iguazú SRL y otros", LL, 1999-
B-52), el acto no es nulo, sin perjuicio de la responsabilidad del fun-
cionario (González Pérez, El procedimiento administrativo, p. 33 5).
2 ) Eolacjon de la ley aplicable (vicios en el objeto). El obje-
to es aquello que el acto decide, certifica u opina. Habrá vicios en
el objeto y, por ende, violación de la ley (p.ej., resoluciones dictadas
de modo extemporáneo -PTN, dict. 45/91, 130,23/10191, 2" sección,
p. 2&), en los siguientes casos:
a) Prohibicidn por la ley. La prohibición del objeto se toma
en sentido de objeto ilícito, es decir, jurídicamente imposible (Fa-
llos, 304:898). Se incluyen en este concepto los actos constitutivos
de delitos o aquellos que tengan s u origen en un hecho delictivo o
que en su elaboracibn se haya producido un delito (producido por
documentos falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera existido
cohecho, etcétera).
6) Actos de objeto imposible. El art. 7' dice que el acto debe
ser física y jurídicamente posible. Por tanto, el contenido imposi-
ble del acto constituye causal de nulidad (violación de la ley). La
imposibilidad se da tanto por falta de sustrato personal (nombra-
miento de una persona fallecida), como por ausencia de sustrato ma-
terial (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta de
sustrato jurídico (aplicación de sanción disciplinaria a quien ya no
es funcionario -CNContAdmFed, Sala 111, 9112/80, LL, 198 1-D-598,
36.016-S-; ver art. 7 O , inc. e).
c) Kolacidn de facultades regladas. El acto estará viciado y
dará lugar a la nulidad absoluta cuando sea distinto del requerido o
autorizado por la ley o cuando está autorizado pero para circunstan-
cias de hecho diferentes.
dj Falta de certeza, imprecisión, oscuridad. Según el art. 7 O , el
objeto debe ser cierto; por ello, la absoluta falta de certeza, la inde-
terminaciún o imprecisión importantes toman al acto nulo. En caso
contrario será anulable.
e) Vlolaci6n de facultades discrecionales. Cuando el acto se
dicta en ejercicio de facultades discrecionales, si se violan ciertos lí-
mites, el acto podrá ser nulo. Serían los casos de arbitrariedad e
irrazonabilldad (CNContAdmFed, Sala 111, 1518186, "Pappalardo";
íd., Sala 11, 8112/95, "BCRA clBanco de Intercambio Regional";
CSJN, Fallos, 298:223). Corresponde revisar los aspectos reglados
del acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se
transforma en un típico control de legitimidad, ajena a los motivos
de oportunidad, mérito o conveniencia (CSJN, 23/6/92, "Consejo de
Presidencia de la Delegación de Bahía Blanca de la Asamblea Per-
manente por los Derechos Humanos", LL, 1992-E- 101). Sin perjui-
LEY 19.549

cio de no coincidir con los elementos que se dan como reglados, es-
taríamos, al violarse, ante un acto ilegítimo.
Los tribunales pueden penetrar en el juzgamiento de la discre-
cionalidad de la Administración cuando sus órganos se apartan del
bloque de discrecionalidad o incurren en el vicio de irrazonabili-
dad o arbitrariedad (CNContAdmFed, Sala 11, 23112/98, "Palacio de
Lois", LL, 1999-E-95).
Las facultades discrecionales de los poderes públicos deben ser
ejercidas dentro de los límites de la razonabilidad, cuidando de no
menoscabar los derechos constitucionales pues, si bien éstos no son
absolutos, su ejercicio está sometido a las leyes que los reglamentan
siempre que sean razonables, se adecuen al fin por el cual fueron es-
tablecidos y no incurran en arbitrariedad (CNContAdmFed, Sala 11,
23112/98, "Palacio de Lois", LL, 1999-E-95).
En cuanto a la irrazonabilidad, coincido con Gordillo (Tratado,
t. 111, p. VIII-11) en que ella es un vicio del objeto del acto. Ejem-
plos de irrazonabilidad son: 1) la contradicción: cuando resuelva co-
sas antitéticas, o decida en forma contraria a lo expresado en los
considerandos; 2) la desproporcionalidad: la falta de proporcionali-
dad entre los medios que el acto adopta y los fines que la ley persi-
gue al otorgar la competencia para el caso, o la desproporción entre
los hechos acreditados y la decisión adoptada tornan arbitrario el
acto; 3) la absurdidad: también la absurdidad del objeto vicia el acto;
absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen, y 4j
el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.
El control jurisdiccional de los actos discrecionales se limita a
corregir una actuación administrativa, ilógica, abusiva o arbitraria
pero no implica que el juez sustituya a la Administración en su fa-
cultad de decidir en aspectos fácticos que no presenten aquellos vi-
cios, ya que la competencia jurisdiccional es revisora, no sustitutiva
(CSJN, 3019103, "El Rincón de los Artistas SRL c1Hospital Nacional
Profesor A. Posadas y otro", LL, 2004-C-646).
f) Error en la aplicaciún de la ley Si se ha incurrido en error
en la aplicación de la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de po-
sibles interpretaciones encontradas, el error es justificable (dict. PTN
172191).
3) Vicios en la causa. El acto administrativo carece de causa
cuando, analizando la razón que justificó su emisibn, los anteceden-
tes de hecho y de derecho invocados no se corresponden con la reali-
dad objetiva (CNContAdmFed, Sala V, 215196, "Encotel", JA, 2000-
IV-49, secc. índice, sum. 5). Hay dos clases de errores que pueden
viciar la causa del acto administratjvo, y son: 1) la falsedad en los
hechos, y 2) la falsedad jurídica.
a) Falsedad en los hechos. La falsedad en los hechos no plan-
tea más problemas que su probanza, pero, probado el error (que
debe ser esencial), el acto administrativo será nulo (CNContAdm
Fed, Sala 11, 2110180, ED, 92-241). La norma equipara la falsa
causa a la ausencia total de ésta a los efectos de la sancibn. Si se
anulb el informe que sirvib de causa al acto denegatorio, éste que-
dó desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable
(dict. PTN 108192). La ausencia de los antecedentes de hecho que
preceden y justifican el dictado del acto, determina su nulidad
absoluta por falta de causa, la que no puede ser ulteriormente sanea-
da (CNCiv, Sala A, 18/9/95, "Navia Zapata", LL, 1996-E-130).
b) Falsedad juridica. También existe nulidad cuando es falso
el derecho invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga
de acuerdo con una norma errónea (CNContAdmFed, Sala 111, 201
2/86, "Ingar SACIC").
Veremos que debe incluirse en este apartado el vicio en la vo-
luntad por error esencial de que habla el inc. a de la norma, pero no
el incumplimiento de requisitos para el dictado del acto que forma
parte del procedimiento y no de la causa (en contra, CNCom, Sala
C, 712106, "Superintendencia de Seguros de la Nación clAgrosalta
Coop. de Seg. Ltda.", LLonline).
4) Kolacidn de la finalidad. La norma que comentamos ex-
presa en su inc. b que el acto estará viciado de nulidad por "viola-
ción ... de la finalidad que inspiró su dictado", es decir, cuando exista
falta de adecuación entre los móviles que inspiraron la actuación ad-
ministrativa con los queridos por la ley ("sin poder perseguir encu-
biertamente otros fines... distintos de los que justifican el acto" -art.
7", inc. f-).
Ello obliga a fiscalizar los móviles que presidieron la actuación
de los funcionarios, a fin de comprobar si actuaron con una finali-
dad distinta de la querida por la ley (CSJN, 2311 1/95, "Laboratorios
Ricar", ED, 168-675).
Podemos citar entre los casos en que se viola la finalidad, la
irrazonabilidad, la inequidad, la violación de los principios generales
del derecho y a aquellos en que se persigue: a) un beneficio personal
del funcionario; 6) de la Administración, y c) de un tercero (CNFed
Córdoba, Sala B, 30111/89, "Menvielle Sánckez", LLC, 1991-48).
LEY 19.549

También debe incluirse entre los vicios en la finalidad "cuando


la voluntad de la Administración resultare excluida.. . por simulación
absoluta". La simulación consiste siempre en ocultar la verdad, en
disimular la intención real de las partes o los propósitos que ellas
persiguen. Supone el concurso de otra parte y la connivencia de
ésta con el funcionario que dicta el acto. La simulación es absoluta
cuando se celebra un acto jurídico que nada tiene de real (art. 333,
Cód. Civil y Comercial).
En esos casos, existe una violación en la finalidad, pues se han
perseguido encubiertamente otros fines.
5 ) Violacion de las formas esenciales. La LNPA ha seguido, en
cuanto a la forma, el criterio restrictivo (ver art. Su, apdo. l), y sólo
se refiere a la instrumentalización de la "voluntad administrativa" y
también a su constatación o documentación. De acuerdo con dicho
criterio se reduce la importancia de los vicios en la forma. AIgunas
formalidades son establecidas para dar garantía a los particulares; 6s-
tos pueden prevalerse de su omisión, pero no podrian invocar el des-
conocimiento de formalidades instituidas en interés de la propia Admi-
nistración. Habría nulidad cuando:
a) Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la for-
macion de la "voluntad" de los órganos colegiados. Por ejemplo, se
encuentra viciado el quorum (de asistencia o de votacibn); si no hay
quorum falta una formalidad sustancial que vicia gravemente el acto.
b) Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto
no exista en forma escrita si ella es requerida.
c) No puede individualizarse de qué autoridad proviene el acto.
6) Falta la fecha, en aquellos casos en que esta tenga carácter
esencial (v.gr., caso de órganos colegiados para apreciar si existe o no
guorum, o cuando esté ligado al ejercicio temporalmente limitado de
una competencia). Normalmente no da lugar a nulidad, pues la fal-
ta de fecha queda subsanada con la forma de publicidad.
6 ) Voluntad. La LNPA no contempla la voluntad como requisi-
to del acto. Algunos (Marienhoff) la consideran un prerrequisito.
La norma, en su inc. a, se refiere a presuntos vicios en la voluntad.
Calificada doctrina (Forsthoff, Fiorini, etc.) sostiene que la voluntad
ha de juzgarse con arreglo al sentido objetivo del obrar administrati-
vo, pues no importa la voluntad psíquica del individuo, de modo que
hablar de "voluntad" en el acto administrativo es una incorrección
(Gordillo).
La Administración es una organización carente de voluntad pro-
pia, sin otra voluntad que la de quienes la integran por virtud de un
mecanismo de imputacibn legal.
El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, actúa por me-
dio de órganos. La existencia de una "voluntad estatal" se exterio-
riza mediante una declaración expresada en las formas legales. El
acto administrativo se aprecia a través de esa declaracibn. Se usa,
pues, la denominación "voluntad" administrativa como una metáfo-
ra, pues la voluntad sólo puede concebirse como un fenómeno psico-
lógico.
En los actos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en
los actos jurídicos privados, el proceso psíquico del agente no tiene
relevancia ex se (por lo menos en la actividad reglada); lo que
cuenta es el acto en sí, como entidad real y objetiva y no el proce-
so psíquico que conduce a su emisión. Lo necesario es que haya
coincidencia entre la función atribuida por la norma al órgano y la
finalidad que el acto concretamente persigue.
Tomemos el ejemplo de un funcionario alienado mental. Si la
potestad ejercida es reglada, lo importante es verificar no su volun-
tad psíquica sino si la ley fue observada o no. Si no lo fue, el acto
es ilegal porque se dictó contra la ley; esa ilegalidad puede ser inten-
cional o no.
Bajo estas premisas analicemos los "supuestos vicios de la vo-
luntad" que contempla la norma:
a) "Voluntad excluida " por "erroresencial ". El error que tra-
ta la norma no es el vicio típico de Ia voluntad, sino un vicio en
la declaración que consiste en indicar un bien en lugar de otro, o
en designar una persona en lugar de otra, etcétera. En tales casos
lo que está viciado es la declaración externa del acto. Habría una
diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como hay que
juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo,
aquélla debe surgir de otros escritos anteriores que evidencien la
discordancia (CNContAdmFed, Sala 111, 28/4/88? "Ahmed").
Así, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un
cargo, surgiere como triunfadora una persona y el acto final desig-
nase a otra, estableciendo que se la nombra por haber ganado el con-
curso. La "voluntad real" era nombrar a aquélla; por error se nom-
bró a ésta. Es un error en la formulación de la declaración.
Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El
acto dictado con error esencial significa que carece de causa o que
LEY 19.549

esta es falsa. La nulidad se debe a una razón objetiva: la carencia


de causa. También la discrepancia podía relacionarse con lo que
surge del procedimiento previo al acto. En ambos casos, la diferen-
cia de lo declarado con los antecedentes surgirá objetivamente del
desarrollo del expediente que evidenciara el vicio.
b) Dolo. La norma caracteriza a este supuesto como aquel
acto que tiene "como existentes hechos o antecedentes inexistentes o
falsos". El alcance que le acuerda la norma nos indica que el vicio
esta en la causa ("hechos o antecedentes que le sirvan de causa", art.
7"), por faltar esta o ser falsa. El fundamento del vicio del dolo es
la razón objetiva de la carencia de presupuestos de hecho.
Tanto el dolo como el error no son vicios del acto, son indicios
de que ha habido un mal ejercicio de la discrecionalidad (si había
discrecionalidad para emitir el acto), si el error o el dolo recae sobre
aspectos reglados del acto, carece totalmente de importancia; el vi-
cio consiste en el defecto del requisito reglado y no en el error "en
la voluntad".
e) Simulación. Como vimos, la situación revela un fin distinto
del aparente; si está en desacuerdo con el principio que debe inspirar
el actuar de la Administracihn es fácilmente reconducible a la am-
plia y comprensiva figura de la desviación de poder.
4 Violencia fisica o moral ejercida sobre el agente. Los actos
administrativos se manifiestan como el resultado de un procedimien-
to en el que han intervenido varios órganos; muy difícilmente es la
expresión inmediata de la voluntad del sujeto que la suscribe y apa-
rece como autor de la decisión. Por ello, la violencia sobre el
agente que obligue a este a apartarse de los antecedentes repercutirá
sobre la causa. Sera un acto sin causa.
Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte
un acto distinto del requerido por la ley, habrá vioIación en el
objeto.
El único supuesto posible donde la coacción podría tener alguna
repercusión seria en el acto dictado en ejercicio de facultades discre-
cionales. Cuando, según los antecedentes, el agente podía decidir
una cosa u otra y se lo coacciona para decidir de determinada mane-
ra, estaríamos ante un caso en el que e1 acto tiene su origen en un
hecho delictivo (objeto viciado porque en su elaboración se ha pro-
ducido un delito; ver de este apartado, el punto c, 2, a). De todas
maneras, es dificil que se dé una situación tal, pues si la violencia se
ejerce al momento de tomar la decision, lo más probable es que sur-
ja la discrepancia entre lo decidido y lo que surge de los antece-
dentes (al igual que lo que expusimos anteriormente en este apar-
tado).
De todos modos, en el caso de que la violencia hubiera existido
y e110 hubiera producido la emisión del acto, aquella debe reputarse
como excluyendo la conducta del órgano y no sólo de su "voluntad".
La conducta sería imputable al autor de la coacción. El vicio esta-
ría en el sujeto del que emana la conducta. No sería una acción es-
tatal sino del particular.
En síntesis, los vicios de la "voluntad" no existen en el acto ad-
ministrativo. Aún en el ámbito de la discrecionalidad, el error, el
dolo o la declaración defectuosa, sólo interesan en la medida en que
el poder ejercido se aparta de los presupuestos y de los fines señala-
dos por la norma.
Hemos concluido con los supuestos enumerados por la norma,
pero no son los únicos casos de nulidad absoluta. Así, podemos
citar:
7) Motjvacibn, Todo acto administrativo debe estar motivado.
Su omisión determina, como regla, la nulidad del acto (en contra,
CNContAdmFed, Sala IV, 2812195, "Meererfeld", ED, 164-491, donde
se dice que "la falta de una expresa motivación, por sí sola, no basta
para invalidar los actos cuestionados, siempre que de los anteceden-
tes e informes que se hubieran evaluado para dictarlos surgiera la
existencia del motivo o causa que lo justificó"). Ello surge del art.
7", inc. e, que impone una conducta obligatoria a la Administra-
ción. Cuando en el acto se invocan normas legales que le sirvan
de causa, la cita de éstas constituye motivación suficiente (CSJN,
19112186, "Risso Patrón"; CNContAdmFed, Sala 111, 25/8/87, "Bion-
di", ED, 123-64 1); en cambio, si los "considerandos" no hacen más
que describir la infracción constatada en el acto sin explicar la confi-
guración de la infracción, corresponde declarar la nulidad del acto
administrativo (JuzgPenEcon no 2, 2 111019 1, "Wei Chien Fu", DJ,
1991-2-1044).
8) Procedimiento. El procedimiento no integra en la ley el ele-
mento "forma". Cuando la norma prevé una serie de trámites y
formalidades que deben cumplirse antes de emitirse el acto, su in-
cumplimiento lo vicia. Mas no siempre habrá nulidad absoluta.
Veamos:
a) Actos dictados prescindiendo del pmcedimien fo establecido.
Para que haya motivo de nulidad es necesario que se haya prescindido
LEY 19.549

total y absolutamente del procedimiento establecido (González Pérez).


Ello comprende: ausencia total del tramite, seguir un procedimiento
distinto, etcktera.
6) Defensa enjuicio. Si se ha violado el derecho de defensa, el
acto estara afectado de nulidad absoluta. Sin embargo, es jurispru-
dencia uniforme que si el defecto es subsanable en un recurso o en
un proceso judicial posterior, sin que ello altere el derecho de defen-
sa para el decisorio, debe considerarse que no se ha violado el dere-
cho de defensa (CSJN, Fallos, 300: 1047; 305:83 1; CNContAdmFed,
Sala 111, 2518187, "Biondi", ED, 123-641). No obstante, hay casos
en que la solución puede ser diferente, por ejemplo, al negarse la
producción de una prueba que podía resultar decisoria en la adop-
ción de tal medida se ha considerado que se violó el derecho de de-
fensa, lo cual torna arbitraria la medida (CNContAdmFed, Sala IV,
9/2/99, LL, 1999-C-526).
e) Omisión de un trámite esencial. El dictamen jurídico es un
trámite esencial (art. 7 O , inc. 9. Su falta es, en principio, pasible
de acarrear la nulidad del acto. Sin embargo, la jurisprudencia ha
admitido que, a veces, ello puede no ser así (CNContAdmFed, Sala
111, 1714184, "Moskzowicz de Rubel"; CSJN, 23/11/95, "Laborato-
rios Ricar", ED, 168-675) si se emiti6 al interponerse y resolverse el
recurso administrativo contra el acto que adolecía de ese vicio (CSJN,
Fallos, 30 1 :953).
d) Requisitos para la actuacibn de organismos colegiados. Exis-
te un procedimiento especial para la elaboración de su "voluntad",
del cual es característico el régimen de sesiones deliberantes, que se
ajustan, por lo común, a las siguientes formalidades: convocatoria o
citación previa para la sesión, orden del día previo, etcétera. Los
defectos en el procedimiento en la convocatoria o citación aparejan
la nulidad.
e) Recaudus formales. El incumplimiento de recaudos forma-
les no afecta la validez del acto sino s61o su perfeccionamiento, de
acuerdo con el principio de que no hay nulidad por la nulidad mis-
ma, que es directa consecuencia del principio de conservación de los
actos jurídicos (Dictámenes, 30:265; 71:128; 76:339; 96:23; 127:15;
146:364; 150:345, y 192:ll).
f) El criterio de la subsanación. En realidad, en materia de
vicios de procedimiento la jurisprudencia participa del criterio de la
"subsanación" (CSJN, Fallos, 30 1 :4 1 0; 302:1564; 303: 1 596, y 306:
467; CNContAdmFed, Sala IV, 718186, "Oncetour", ED, 122-254; íd.,
id., 25110194, "González", LL, 1995-A-320).
Desde esta óptica, los defectos en la tramitación del procedi-
miento serán irrelevantes siempre y cuando no menoscaben la doble
finalidad del procedimiento (objetividad y eficacia, por un lado, y la
garantía del pleno respeto de los derechos de los interesados en sus
relaciones con la Administración por el otro), determinando, en caso
contrario, la invalidez de la decisión adoptada. A diferencia de la
competencia, el vicio de procedimiento puede ser cubierto en cier-
tos casos por el cumplimiento ulterior del procedimiento omitido.
Pensemos, por ejemplo, que se ha omitido el dictamen jurídico
obligatorio previo al acto; el interesado recurre y en el tramite del
recurso se emite el dictamen, que, fundadamente, sostiene el acto.
¿Qué sentido tendría declarar, por el órgano decisor, la nulidad del
acto por falta de dictamen, si, invalidado este, al volver al primitivo
órgano que dictó el acto, este ordenara emitir un dictamen que puede
seguir lo que dijo el dictamen en el recurso? Se daría una demora
en el trámite, sin ninguna consecuencia, si ello no afecta sustancial-
mente la debida defensa del interesado. Por ejemplo, si la Admi-
nistración se niega sin fundamento a citar un testigo clave; esta
anomalía puede subsanarse en el recurso posterior sin que ello nor-
malmente afecte a la defensa en juicio, pero si el testigo muere en-
tretanto o pierde su lucidez, la subsanación no es posible. El efecto
eventual del vicio de procedimiento debe responder a la siguiente
pregunta: ¿es él susceptible de cambiar el sentido de la decisión?
En otras palabras el defecto del procedimiento produce la nuli-
dad del acto cuando aquél es decisivo para asegurar el cumplimiento
del fin o los derechos del particular.

Art. 15. - Si se hubiere incurrido en una irregula-


ridad, omisión o vicio que no llegare a impedir la exis-
tencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto
será anulable en sede judicial.

1. Concepto. - Las infracciones en que hubiese podido incu-


rrir la Administración al dictar un acto, normalmente, producirán la
anulabilidad de este, excepto que, expresamente, haya sido sancio-
nado con la nulidad absoluta.
LEY 19.549

La norma dice que el acto será anulable si se hubiere incurrido en


alguna irregularidad, omisihn o vicio que no llegase a impedir la exis-
tencia de alguno de sus elementos esenciales. Lamentablemente, la
norma habla de "elementos" cuando ya se vio que entre los requisi-
tos no todos son elementos (ver comentario al art. 7 O , apdos. 11 y
12); por lo tanto, debe traducirse el artículo como referido a "una
irregularidad. .. de alguno de sus requisitos esenciales".
Tampoco es cierto el principio sentado en el artículo de que la
irregularidad no llegue a impedir la existencia de alguno de sus ele-
mentos (rectius: requisitos) esenciales. Si ello fuera necesariamente
así, la nulidad absoluta tendría lugar exclusivamente cuando la infrac-
ción impidiera la existencia de un requisito esencial del acto (art. 7').
Sin embargo, analizando los vicios que acarrean la nulidad absoluta vi-
mos que no siempre es así. Hay vicios que aparejan la nulidad por-
que vician muy gravemente algún requisito, pero e1 existe. Ergo, el
concepto que trae la norma que comento es un indicador, un orienta-
dor para el intérprete, pero nada más.
2. Caracteres, - Han sido analizados en el comentario al art,
14, apdo. 5 .
3 . Las infracciones determinantes de la anulubilidatd - Dije
que la anulabilidad constituye la consecuencia general de las infrac-
ciones del ordenamiento jurídico administrativo, salvo norma es-
pecial en contrario. Doy algunos ejemplos de actos anulables.
a) Incompetencia. En razón del grado, el acto es anulable si:
1) la delegación o sustitución estuvieran permitidas, y Z) cuando la
competencia ha sido legítimamente conferida y el órgano se excede
de ella.
b) Causa. Será anulable el acto cuando haya una apreciacihn
errónea de los hechos o la subsiguiente calificación de ellos. Así, es
anulable el acto administrativo en el cual se ha incurrido en error en
la aplicación de la norma cuyo texto es confuso o susceptible de po-
sibles interpretaciones encontradas, con lo cual el error es justificable
(Dictámenes, 76:359, y dict. PTN 172191).
c) Forma. Los defectos de forma normalmente determinan la
anulabilidad del acto, porque su naturaleza es estrictamente instru-
mental. Casos hay aun, en que los vicios de forma parecen una
irregularidad intrascendente.
d) Procedimiento. Los defectos de procedimiento determi-
nan, en principio, la anulabilidad de1 acto. La nulidad sólo pue-
de recogerse en los supuestos de omisión o infracción de un trámite
esencial o sustancial para que el acto alcance su fin o si se hubiese
causado indefensiiin. Serán, así, anulables la ausencia de un pare-
cer "no técnico" (especialidad), y, aun en algunos casos, la ixregulari-
dad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falta de opinión de la jun-
ta de disciplina, los actos que prescinden de trámites no esenciales,
etcétera.
e) Objeto. Habrá casos en que el vicio en el objeto haga al
acto sólo anulable. Así, el acto impreciso u oscuro pero cuya falta
de certeza no es importante; el que resuelve sólo algunas de las
cuestiones planteadas -siempre que las omitidas no tengan relevan-
cia-, y otros.
4. Infracciones irrelevantes. - Algunas infracciones son irre-
levantes, no determinan ningún grado de validez (CNContAdmFed,
Sala 111, 315184, "Bunge Guerrico"). Pueden mencionarse algunos
vicios de forma (v.gr., falta de fecha, falta de designación del lugar)
que, normalmente, no tienen ninguna importancia (ver comentario al
art. 14, apdo. 6, e).

Art. 16. - La invalidez de una cláusula accidental


o accesoria de un acto administrativo no importarh la
nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afec-
tare la esencia del acto emitido.

1. C~áusulasesenciales y accidentales o accesorias. - La ley


también se ha preocupado por distinguir las clausulas accesorias o
accidentales del acto administrativo de aquellas que revisten un ca-
rácter esencial. Estos los he expuesto al comentar los arts. 7" y 8O,
y su inexistencia provoca, en principio, la invalidación del acto ad-
ministrativo; en cambio, con relación a aquellos, que tienden a com-
pletar o condicionar un acto, advierte la ley que, en principio, su de-
fecto solo genera la invalidación de la respectiva cláusula, siempre
que ésta pueda ser separada sin afectar la esencia del acto.
En ciertos casos, la Administración puede introducir cláusulas
que amplíen o restrinjan el contenido normal del acto. A esas
cláusulas, que integran el denominado contenido eventual o acciden-
tal de aquél, les asigna la ley la nominación de elementos accidenta-
LEY 19.549

les o cláusulas accesorias. Sin embargo, coincido con Cassagne en


que, en ciertos casos, tal como surge del criterio seguido por e1 ar-
tículo que comento, las figuras jurídicas que se incluyen por lo común
bajo tal denominación (plazo, condición y modo) pueden configurar
requisitos de carácter esencial para la validez del acto, lo cual ocu-
rrirá siempre que la respectiva cláusula afecte la esencia del acto
dictado.
Dada la variada gama de situaciones que se pueden presentar en
la realidad jurídica, es imposible una formulación completa de to-
das las cláusulas accidentales o accesorias. Por ello expondré las
más comunes.
2. Condición. - La teoría general suministra el concepto de
condición. Es una cláusula dirigida a la verificación de un aconteci-
miento futuro e incierto, por la cual se subordina el nacimiento o ex-
tinción de los efectos del acto administrativo, lo que da origen, res-
pectivamente, a la condición suspensiva o resolutoria.
En doctrina hay quienes niegan la posibilidad de que un acto
administrativo se dicte sujeto a una condición suspensiva, sostenien-
do que, en el derecho administrativo, el respectivo acto debe emitirse
de conformidad con una situación de hecho actual, no futura, pues-
to que de lo contrario existirá un vicio en la causa, al faltar los ante-
cedentes de hecho que justifiquen su emisión (Marienhoff).
Otros disienten de esa apreciacibn doctrinal (Alessi). Entien-
den que la condicibn suspensiva es procedente en el derecho admi-
nistrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se subordina la
iniciación de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e in-
cierto, como acontece en materia de aprobación. Diez, citando a
Stassinopoulos, da como ejemplo de acto sujeto a condición suspen-
siva, la orden escrita en la libreta de un reservista, intimándole a
que se presente en caso de movilización en una unidad determinada,
y sostiene que ciertos actos no admiten condición, tales como los re-
glamentarios y los concernientes a un estatuto relativo a los adminis-
trados (nombramiento, promoción o licencia de un agente público,
etcétera).
La condición no debe ser ni imposible ni ilícita. Va unida al
contenido principal del acto cuyo destino jurídico depende de la con-
dición.
3. Modo. - Consiste en una carga u obligación que se impone
al particular a favor de quien se concede el acto que la Administra-
ción puede discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele
ser habitual la inclusibn de clhusulas modales en determinadas con-
trataciones administrativas (p.ej., construcción de una escuela por
parte del contratista de una obra pública que se realiza en sitios ale-
jados de los centros urbanos).
Hay que sefialar que aun en el supuesto de que la carga no
se hubiera cumplido, el acto principal no cesa por ello de existir de
pleno derecho. La Administración puede exigir del beneficiario que
cumpla la carga. Es necesario distinguir entre una carga y una reser-
va de revocación. En caso de duda debe estarse a la existencia de
una reserva de revocaciíin,
4. Plazo. - Este -que constituye un concepto propio de la teo-
ría general del derech* indica el momento en que comienza el acto
a producir efectos jurídicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con re-
ferencia a estos dos tipos de plazos, los autores hablan de un térmi-
no inicial en el primer caso y final en el segundo; término es, en reali-
dad, el día cierto o incierto, pero necesario, en que comienzan o
concluyen los efectos de la relación jurídica.
En algunas circunstancias, el pIazo o término opera como un re-
quisito esencial del objeto o contenido del acto; y un caso típico de
este aserto se da en las concesiones de privilegios, que por imperio
de una n o m a constitucional (art. 75, inc. 18, Const. nacional) deben
ser temporales (v.gr., cuando la concesión implique el conferimiento
de un monopolio o el otorgamiento de una exención).
5 . Otras cláusulas particulares: reservas de revocación y res-
cate. - Entre las cláusulas accidentales, los autores incluyen tam-
bién las denominadas reservas de revocación del acto administrativo
y de rescate.
Para Stassinopoulos, la reserva de revocación se da en aquellos
casos en que, sometido a condición resolutoria un acto administrati-
vo y una vez cumplido el hecho condicionante, los efectos resoluto-
rios no se producen, sin embargo, hasta que la Administracibn in-
terviene para declararlos. Así, pues, la diferencia entre un acto
condicional y un "acto bajo reserva de revocación" está en que el
primero deja de existir automáticamente desde que la condicibn re-
solutoria se cumple, mientras que el segundo no sucederh sin previa
revocación formal realizada por la Administración.
Dicen Diez y Cassagne que la inserción de tales cláusulas no
es superflua siempre que la Administración carezca de atribuciones
LEY 19.549

para proceder de conformidad con la reserva de revocación o resca-


te, ya que en caso contrario carecería de todo efecto y sentido la in-
clusi6n de una clAusula que fuera reiterativa de una potestad de la
cual goza.
En cuanto al rescate, que es una figura típica de la concesión de
servicios públicos, distinta de la revocación por razones de oportuni-
dad, entiendo con Cassagne que la inclusión de la clausula no debe
considerarse implícita, sino que debe ser expresamente pactada y
dispuesta en sede judicial.
6 . Invalidez de cldusuias accesorias. - El régimen de la ley
referente al sistema de la invalidez de los elementos del acto se
completa con el estudio de este artículo, que trata de los vicios o de-
fectos que atañen al contenido eventual o accesorio del acto adminis-
trativo, es decir, las cláusulas del acto que se designan con el califi-
cativo de "accesorias" y que, en principio, son la condición, el modo
y el término.
Como una derivación del principio de la accesoriedad, el defecto
o vicio que afecte a una clausula de este tipo, para la norma que tra-
tamos, no invalida en principio la totalidad del acto, produciendo tan
sólo su nulidad parcial. O sea que la invalidez de la cláusula acci-
dental no tiene influencia cobre el acto administrativo principal, que
continúa vhlido.
Para que opere la invalidez parcial de la clhusula accesoria y
proceda simultáneamente la reducibilidad del acto a sus elementos
esenciales válidos, la LNPA ha establecido dos requisitos fundamen-
tales:
a) La independencia o separabilidad de la cláusula accesoria de
los demás elementos del acto.
b) Que no constituya la esencia del acto o razón principal que
hubiera inducido a la Administración a dictarlo.
Esta acertada solución legal se basa en los principios de la acce-
soriedad que he señalado precedentemente y en el de la conservación
de los valores jurídicos. Así, puede separarse "e impugnar por la
vía pertinente ... que constituía una cuestiiin separable e indepen-
diente" (CNCivComFed, Sala 1, "Lunmar Naviera c/YPFW, 23/4/93,
c. 2868/97, ED,"Bol. Jur. C h . " , no 2, p. 44).
Por último: ¿cuál es el tipo de invalidez del vicio que afecta a
la cláusula accidental? Al formar tales cláusulas parte del conteni-
do del acto administrativo, se aplican, por lógica consecuencia, los
criterios que hemos establecido al hablar de los defectos que pueden
invalidar el objeto del acto (CNCivComFed, 2314198, "Lumar Navie-
ra SAC"). Por ello sustancialmente el criterio aplicable en casos
semejantes es aplicable en relación a la actividad discrecional, pues
si se trata de una actividad reglada, en la cual el "objeto" del acto
viene expresamente predeterminado.

REVOCACI~N
DEL ACTO NULO

Art. 17. - El acto administrativo afectado de nu-


lidad absoluta se considera irregular y debe ser revo-
cado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en
sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere
firme y consentido y hubiere generado derechos subje-
tivos que se est6n cumpliendo, s61o se podrá impedir
su subsistencia y la de los efectos aun pendientes me-
diante declaración judicial de nulidad.

l . Consideraciones generales. - Se dice que un acto puede ser


formalmente 4"rvisado" cuando de la acción de "volver a ver" a aquel,
puede seguirse como efecto propio su extinción o modificación. La
revisión puede ser de oficio o a instancia de parte con o sin revoca-
ción. El artículo trata la revisión de oficio. La revisión -en senti-
do amplio- es el género (existe un concepto restringido de revisión,
que es, por ejemplo, el recurso de revisión -art. 22-); la revocacidn
y la anulacidn son las especies.
La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre
dos exigencias contrapuestas: el principio de juridicidad, que postula
posibilidad de revocar actos cuando se constata su antijuridicidad, y
el principio de seguridad juridica, que trata de garantizar que una de-
terminada situación juridica que se presenta como consolidada no
pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en es-
tos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conci-
liables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines
no tienen un valor absoluto,
La utilización de los conceptos de revocación y anulación suele
estar acompafiada de una gran dificultad de comprensión, a partir
del uso indiscriminado de ambos vocablos para señalar conceptos
diferentes.
LEY 19.549

La LNPA utiliza el vocablo "revocación" para referirse a la


modificación o extinción del acto en sede administrati'va, tanto por
razones de jlegitimidad, como de inoportunidad, demérito o inconve-
niencia. En el artículo se emplea, además, como sinónimo de revo-
cacibn de oficio. Ello no obsta a que uno de los recaudos para que
proceda la revocación de oficio de un acto administrativo sea la pre-
via vista al interesado para que pueda ejercer su derecho de defensa
(CNContAdmFed, Sala 1, 614199, "Cortés", JA, 1999-111-21). Esto
demuestra que la regla venire contra factum pmprium nulli concedi-
tur, no juega igual respecto de la conducta del Estado (CNContAdm
Fed, Sala 111, 1313190, "Gidekel de Garbar", LL, 1990-C-149), y que
el principio de que nadie puede alegar su propia torpeza no rige en
derecho público (CS SFe, 19/9/90, "Parera", DJ, 199 1-2- 124).
2. Revocacidn del acto irregular,-La parte la del artículo no
presenta mayores dificultades, ya que es coincidente con la opinihn
mayoritaria de Ia doctrina, con el criterio de la Procuración del Te-
soro y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
cibn. De acuerdo con el precepto, el acto administrativo afectado
de nulidad absoluta debe ser revocado por la Administración, de ofi-
cio o a petición de parte. El particular no tiene plazo para pedir la
revocacihn (CNContAdmFed, Sala IV, 13/5/88, "Padilla Taris", ED,
136-425), ni tampoco la Administración (PTN,dict. 172191). Ello
así porque, dada su gravedad y el orden público comprometido, im-
pone el rápido restablecimiento de la legalidad.
El problema se plantea con la parte 2" del articulo. Su pri-
mitiva redacción que hablaba de "prestaciones" fue motivo de en-
contradas opiniones acerca del alcance del vocablo. Para algunos
se refería, fundamentalmente, a los contratos; para otros, induda-
blemente, a los actos administrativos.
La ley 21.686 modificó el articulo, cambiando la locución
"prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento" por "dere-
chos subjetivos que se estén cumpliendo". La reforma, pues, recep-
to las consideraciones que, oportunamente, habían aportado Linares
y Garcia.
3. Requisitos para la procedencia de la revocación. - Para
que proceda la revocación del acto irregular es necesario que se
cumpla una serie de requisitos:
a) Acto unilateral. A pesar de la argumentación de Escola,
pienso que los contratos no están contemplados en la norma, lo cual
no significa que éstos no tengan estabilidad. Pero no me ocuparé
aquí de esta cuestión. Mi posición se basa en que la LNPA es cate-
górica en excluir -en aspectos justamente regulados en este titulo- a
los contratos administrativos que se rigen por sus normas y princi-
pios especiales y sólo analógicamente por aquella, o sea, en los ca-
sos en que las normas y principios especiales de los contratos no
prevean la cuestión y sólo cuando el supuesto no previsto sea sustan-
cialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el
acto unilateral.
Debe tenerse presente que, casualmente, la LNPA excluye a los
contratos en el art. 7' (tít. 111, "Requisitos esenciales del acto admi-
nistrativo", ver apdo. 12 del comentario a ese articulo), no en lo que
hace a los aspectos procedimentales o procesales.
Y ello no puede ser de otra manera, atento a la naturaleza dis-
tinta del acto administrativo (unilateral) y del contrato administrati-
vo (bilateral) al que no pueden aplicarse los principios generales de
aquel. ¿Cabría pensar en la notificación o publicación del contrato?
(art. 11); ¿en su retroactividad o irretroactividad tal como lo legisla
el art. 13?; ¿en su revocacihn de acuerdo con las pautas de los arts.
17 y 18?; ¿en la desviación de poder? (arts. 7", inc. f; y 14, inc. 6);
¿en la motivación, conforme a las pautas del art. 7", inc. a?
Como la conclusión lógica es negativa, la ley excluye a los con-
tratos de la aplicación de las "normas del presente título". La ley
no pudo sino receptar lo que surge de la propia naturaleza de las
cosas.
b) Acto individual. Los reglamentos están privados de estabi-
lidad. Esto no significa que aquel que en virtud de un reglamento
posea un derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece
el art. 83 del RLNPA. Cuando comente este artículo me explayaré
sobre el tema.
c) Acto irregular. Debe ser un acto afectado de nulidad abso-
luta. Por otra parte, el articulo en su parte 2" establece que no po-
drá ser revocado si ha generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo. Por lo tanto, el acto nulo para que deba ser revocado
tiene que cumplir una serie de requisitos. Así, la revocación proce-
de en los siguientes casos.
1) Cuando el acto ha hecho nacer derechos subjetivos, pero
estos aún no se están cumpliendo (CSJN, 2219187, "Olivera", ED,
130-406).
LEY 19.549

2) Cuando afecta intereses legítimos o intereses simples. Ello


así porque la LNPA habla exclusivamente de derechos subjetivos, y
debe interpretarse la imposibilidad de que la Administración revoque
el acto nulo con criterio restrictivo.
3) Cuando, no obstante afectar derechos subjetivos, el particular
conocía el vicio; esto como una sanción a su mala fe (CNContAdm
Fed, Sala IV, 814198, "Villalonga Furlong", ED, 186-134). Si bien
la Procuración del Tesoro de la Nación sostuvo en Dictámenes, 234:
588 que la mala fe se presume, al entender que los beneficiarios de
un acto administrativo viciado de nulidad, al momento de dictarse la
medida en análisis, tenían pleno conocimiento del vicio, o debieron
tenerlo, con posterioridad a ello revisó ese criterio y sostuvo en Dic-
támenes, 245:280, que este conocimiento del vicio -además de que
debe ser fehacientemente acreditado- no puede jamás derivarse de
la presunción civilista y genérica del conocimiento del derecho, o
de la existencia del vicio de violación de la ley (art. 14, inc. b,
LNPA), ni colegirse de aquella la conclusión de que la mera existen-
cia del vicio de derecho haga presumir su conocimiento por parte del
particular beneficiado (Dictámenes 153:2 13; 172:424; 175:143; 179:
35; 180:125; 195:49).
Tamaria concIusión se encuentra sin duda en contradicción con la
presunción de inocencia de rango constitucional (art. 18, Const. na-
cional), la que no debe cer limitada al campo del derecho penal, sino
que se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico (dict. PTN 285
de 13110106, LL, 2007-C-376).
4j Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a ti-
tulo precario; aclaro que la calidad de precario autoriza, en este
caso, la revocación, cuando concurran objetivamente causas i d h e a s
para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho nacer
derechos subjetivos, puede revocarse porque es precario (CNCont
AdmFed, Sala 111, 23/9/86, "Cía. Arg. de Estiba y Almacenaje").
5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se es-
tén cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se cau-
sen perjuicios a terceros; no cualquier perjuicio es suficiente para
enervar la facultad de revocacibn del acto nulo: debe ser un perjuicio
especial, y esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del de-
recho subjetivo que está en cumplimiento.
Los tres últimos supuestos derivan de la aplicación extensiva al
acto nulo de la potestad revocatoria de la Administración respecto
del acto regular, pues si no, como dice García, "absurdamente habría
más rigor para revocar un acto nulo que uno regular" (CNContAdm
Fed, Sala IV, 8/4/98, "Villalonga Furlong", ED, 186-134).
Conforme a lo dicho, la Corte adujo que "las excepciones a la
regla de la estabilidad en sede administrativa del acto regular previs-
tas en el art. 18 de la ley 19.549 -entre ellas, el conocimiento del vi-
cio por el interesad* son igualmente aplicables al supuesto contem-
plado en el art. 17 -primera parte- del mismo cuerpo, pues, de lo
contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabili-
dad que el regular, en la medida de que una inteligencia meramente
literal y aislada de las regulaciones involucradas llevaría a la conclu-
sión de que habría más rigor para revocar un acto nulo que uno re-
gular cuya situación es considerada por la ley como menos grave"
(CSJN, 17/2/98, "Almagro, Gabriela cíüniv. Nacional de Córdoba",
Fallos, 32 1 : 169).
9 Cuando crea o declara deberes de los particulares. Estos ac-
tos, que deben ser revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones
del particular para el futuro (ex nunc). Y también, en principio, para
el pasado (ex tunc).
7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no esté fir-
me y consentido.
8) Cuando impone deberes o sanciones o niega derechos tácita
o expresamente (CNContAdmFed, Sala 11, 1514193).
d) Sujeto. El órgano competente para efectuar la revocacion de
oficio es el mismo que dictó el acto, quien puede revocarlo aún
pendiente un recurso ante el superior (dict. PTN 23419 1). Si el acto
es de naturaleza compleja (que requiere aprobación u homologa-
ción por el superior) no puede ser revocado por el inferior; en virtud
del paralelismo de las formas y competencias el acto revocatorio debe
ser aprobado por el superior (dict. PTN 9/92).
e) Acto firme y consentido. El acto esta firme cuando, notifi-
cado, se venció el. plazo legal. para impugnarlo en sede administrati-
va o judicial. Es consentido cuando, antes de vencer ese término,
se lo cumple o el interesado presenta un escrito en el que declara su
aceptación. No hace falta que el acto cause estado, pues la ley no
lo exige. En realidad, parece una redundancia, pues el acto que fue
consentido está firme. Y el firme, normalmente, esta consentido,
expresa o tácitamente.
4. Improcedencia de la revocacidn. -La parte 2" del artículo
establece cuándo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. Mu-
LEY 19.549

chos autores critican la solución legal. Otros son aún más restricti-
vos y sostienen que el acto nulo goza de estabilidad. En el fondo,
quizá, todo se deba a la lamentable confusión que siempre ha pade-
cido nuestra materia respecto de los conceptos de revocación y anu-
lacibn, aplicando indebidamente a la primera un tratamiento sólo po-
sible para la segunda.
La LNPA adopta un criterio intermedio, Por principio, el acto
nulo debe ser revocado; como excepción, el acto nulo que generó
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, no puede ser revocado.
La Administración debe pedir su anulación en sede judicial.
La Administración realiza en aIgunos casos declaraciones jurídi-
cas que adquieren el valor de un derecho subjetivo, al que corres-
ponde un contenido protegido por el acto administrativo. Si éste
pudiera ser revocado, sin más, el acto revocatorio habría desconoci-
do la situación jurídica creada por el acto revocado. Ello produciría
una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas que se es-
tén cumpliendo. Esos derechos deben ser establecidos en favor del
particular. Ya analicé que si creaban deberes, la Administración
debía revocar el acto. Pero puede ocurrir que ciertos actos establez-
can derechos y obligaciones recíprocos entre el particular y la Admi-
nistración. En este caso la posibilidad de revocación o no y los
efectos ex tunc y ex nunc se rigen por lo expresado para cada caso
particular (deberes del particular - derechos de la Administración;
derechos del particular - deberes de la Administración). De ahí que
pueda haber revocacibn parcial del acto.
La norma distingue en la revocación por ilegitimidad las conse-
cuencias, según sean ellas instantáneas o continuadas. Si el acto es
de ejecución continuada, no procede la revocación sino para las con-
secuencias aún pendientes (derechos subjetivos que se estén cum-
pliendo).
Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjeti-
vos o habiéndolos generado no se comenzaron a cumplir, la Ad-
ministración, siendo el acto nulo, debe revocarlo (CNContAdmFed,
Sala 111, 26/7/88, "Alice", RRAE 128-156; para un concepto de
derecho subjetivo, ver comentarios al art. 24, LNPA, y al art. 3 O ,
RLNPA).
5 . Suspensidn del acto que no puede ser revocado. - Si en
esas condiciones la Administración no puede revocar el acto irregu-
lar, ¿puede suspender los efectos del acto mientras solicita la anula-
ción judicial?
La doctrina no es pacífica. Estrada y Comadira, ambos ampa-
rándose en el art. 12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad
de que la Administracibn suspenda el acto. Coincido con Gordillo
en que ello no es posible, pues "implicaría lograr en la práctica lo
que la norma precisamente quiso evitar: que los derechos emergen-
tes quedaran a merced de una decisión administrativa ulterior". No
puede la Administración revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo
en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo.
Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaración de
nulidad del acto, la Administración pida, como medida cautelar, la
suspensión de sus efectos,
6 . Interpretación. - El art. 17 debe interpretarse en favor de
la potestad revocatoria de la Administración (CNContAdrnFed, Sala
111, 25/8/87, "Biondi", ED,123-641) y la limitación de la parte Sa del
artículo debe ser interpretada con carácter estricto (CSJN, 23/4/91,
"Furlotti Setien SA", LL, 1991-E-23 8).

Art. 18. - El acto administrativo regular, del que


hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los ad-
ministrados, no puede ser revocado, modificado o sus-
tituido en sede administrativa una vez notificado.
Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o
sustituido de oficio en sede administrativa si el intere-
sado hubiere conocido el vicio, si la revocacion, mo-
dificaci6n o sustitución del acto lo favorece sin causar
perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y válidamente a titulo precario. Tambikn
podra ser revocado, modificado o sustituido por razo-
nes de oportunidad, mérito o conveniencia, indemni-
zando los perjuicios que causare a los administrados.

1. Revocacidra del acto regular, - El art. 18 se refiere al acto


"regular". La norma no define el acto regular, pero recoge una
expresión caracterizada y utilizada por la doctrina y jurisprudencia.
No es sinónimo de "acto perfecto", sino que es un concepto más
amplio. El término "acto regular" se reserva para el acto legal-
mente perfecto o para el que sólo adolece de un vicio que pueda
LEY 19.549

determinar su anulación, o que por la intrascendencia del vicio ni


siquiera requiere la anulación, sino, simplemente, su corrección.
Como dice el artículo, la revocación del acto regular puede ha-
cerse por razones de ilegitimidad o de oportunidad, mérito o con-
veniencia. Trataré estas cuestiones por separado.
2. Revocación por ilegitimidad. -El art. 15 de la LNPA dice
que "si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que
no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esen-
ciales, el acto será anulable en sede judicial". Consecuente con
ello, el art. 18 establece el principio de que el acto regular del que
han nacido derechos subjetivos a favor de los administrados no pue-
de ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una
vez notificado.
El principio es la irrevocabilidad, aunque más adelante veremos
que hay varias excepciones. Para que esa estabilidad exista, se
requiere:
a) Acto administrativo (y, por tanto, unilateral e individual) re-
gular (CNContAdmFed, Sala IV, 713189, "Baragiola", LL, 1990-A-
63). Ya analicé qud significa el concepto "regular" para la ley.
6) Que hayan nacido derechos subjetivos. Sobre el concepto
de derecho subjetivo no hay opinión uniforme en la doctrina.
No creo necesario insistir en la imprecisión que rodea el con-
cepto en general, y concretamente, cuando se refiere al derecho pu-
blico. Podría decirse que es un poder concreto confiado a un miem-
bro de la comunidad. Su esencia se manifiesta en el doble valor de
la titularidad: 1) como poder sobre una situación jurídica -facultad
de disposición-, y 2) por ser lícitos sus actos dentro de la esfera
concedida -hmbito de lo lícito-. Por ello, no existirá derecho sub-
jetivo cuando el ordenamiento jurídico no confiera esa situación de
poder concreto, sino que se limite a una reglamentación de la reali-
dad capaz de producir un efecto reflejo, en beneficio de deterrnina-
dos particulares, que adquieren así la condición de "interesados".
Quizás en cuanto a los derechos subjetivos conectados a un acto
administrativo podría hacerse la siguiente clasificación: 1) derechos
subjetivos en sentido amplio (ya sean perfectos, condicionados o
"debilitados") que surgen directamente del acto administrativo; 2)
derechos subjetivos erga omnes, si el acto administrativo constituye
una condición para el ejercicio de unos derechos cuya atribución
ya estaba reconocida con anterioridad (v.gr., los derechos cuyo
REGIMENDE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

ejercicio está condicionado a una autorización), y 3) derechos subje-


tivos respecto de los cuales el acto administrativo no es más que un
mero presupuesto.
Es menester hacer referencia, en este momento, a aquellos su-
puestos en que el acto administrativo se limita a reconocer en un
caso particular el derecho abstractamente establecido por una norma
para quienes se encuentren en las circunstancias en ella previstas.
Esos derechos constituyen un verdadero limite a la facultad de revo-
cación, y quizás aquí pueda encontrarse el fundamento de la antigua
doctrina -no del todo inservible entonces- que hacía depender la po-
sibilidad de revocación del acto administrativo del carácter discre-
cional o reglado de las facultades que la Administración ejercib al
dictarlo.
c) Que ese acto haya sido notificado. La ley sólo exige la no-
tificación. Aunque el acto no estuviera firme o consentido -y, por
ende, mientras corre el término para impugnarIo-, por el solo hecho
de habérselo notificado al particular ya es inalterable para la Admi-
nistración, si se dan las demás condiciones.
No habrá estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requi-
sitos. No habrá, por tanto, estabilidad si del acto nacen s61o intere-
ses legítimos o simples; de lo contrario, es regular. En el caso de
que no esté notificado, el acto carece de eficacia.
3. Excepciones. - Son las siguientes, y surgen del texto del
artículo:
a) "Si el interesado hubiere conocido el vicio". Precisamente
con esa expresiiin se delimita el alcance del concepto. Evidente-
mente, el acto regular puede ser un acto viciado, aunque sin adole-
cer de un vicio de la magnitud de los determinados en el art. 14 y
que autorizan la revocación por parte de la Administración, o el
pedido de anulación judicial.
Esto debe considerarse que es una sancihn del legislador a la
mala fe del particular (CNContAdmFed, Sala 111, 17/9/84, "Hughes
Tool Co ."; id., íd., 5/4/88, "Guarrochena Crespo", LL, 1984-D-363).
Es irrelevante, para la ley, que el particular haya contribuido a la
producción del acto; basta con que haya advertido la existencia del
vicio y no lo haya comunicado a la Administración.
Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular ten-
ga del vicio, sino que se debe demostrar una conducta carente de
buena fe (dict. PTN 361190).
LEY 19.549

b) "Si la revocación, modificación o sustitución del acto lo fa-


vorece [al interesado] sin causar perjuicio a terceros". Este perjui-
cio no debe ser cualquiera, sino uno que exceda el margen de lo to-
lerable.
c) "Si el derecho se hubiere otorgado ... a título precario".
Aquí se contempla el supuesto de que el acto se revoque con moti-
vo de su ilegitimidad, sólo que, como es precario, no hace falta acu-
dir a la vía judicial para solicitar su anulación.
La precariedad debe ser establecida expresamente; cualquier
suerte de precariedad implícita aparece vedada. No es indispensa-
ble, sin embargo, que la cualidad de precario figure específicamente
en el acto atributivo de derecho, ya que puede resultar de las previ-
siones normativas que regulan una determinada parcela de la acti-
vidad administrativa.
Si por precariedad se entiende "libertad absoluta de revocación
en cualquier tiempo a voluntad del otorgante del derecho", esta claro
que la previsión de una duración determinada en el mantenimiento
de la relación jurídica la elimina (Linares). Durante el término de
duración del "permiso", pendiente el lapso no existe estrictamente
precariedad, excepto que la norma específica expresara que "todas
las relaciones jurídicas -con o sin plazo-" son precarias (CNCont
AdmFed, Sala 111, 2311 1/86, "Cía. Argentina de Estibaje y Almace-
naj e SA").
6) Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, o sea
porque ya no se corresponde con el interés que inspirara su dictado.
El dinamismo que la adaptación constante a las necesidades del mo-
mento impone a la Administracibn, se encuentra el fundamento de la
modificación o extinción del acto por esta causal. Debe distinguir-
se la inoportunidad al dictarse el acto, de la sobreviviente durante su
existencia. En el primer caso dicha inoportunidad puede deberse
a: 1) la modificacidn de las circunstancias de hecho que intervinie-
ron antes de la emisión del acto (surgimiento de circunstancias de
hecho modificadoras del contexto en que se realizaron las operacio-
nes previas al dictado del acto; en ese caso el acto debe invalidarse
por ser falsa la causa y no extinguirse por inoportunidad), o 2)
juicio de oportunidad equivocado, que también debe ser invalidado
por falta de mkrito inicial.
La causal que se adecua a la excepción que analizo es la que se
deriva de la inoportunidad actual del acto. La variación de circuns-
tancias durante la existencia del acto impone la formulación de un
nuevo juicio de valor de la Administración, y, si la perdurabilidad
de aquél afecta al interés público, debe revocarlo, indemnizando. Si
no se invoca alguno de los supuestos excepcionales del articulo, la
revocación es ilegítima (CNContAdmFed, Sala TV, 2110190, "Ába-
los", LL, 1991-B-386).
4 . El acto copa defectos menores o intrascendentes. - El art.
15 de la LNPA, bajo el título de "anulabilidad", decía que "si se hu-
biere incurrido en una irregularidad u omisión intrascendente... que
no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esencia-
les", dicho acto será "anulable en sede judicial". La ley 21.686 eli-
minó lo de "intrascendente".
El acto en cuestión tiene todos los requisitos esenciales de los
arts. 7" y 8", pero presenta alguna irregularidad, omisión o vicio de
menor cuantía. Ciertamente, este acto entra en la categoría de acto
regular, pero no todos los actos "regulares" caben dentro de la carac-
terización del art. 15.
Este acto es "anulable en sede judicial" si existe perjuicio, pero
la ley nada dice sobre la revocación. No la excluye expresamente,
pero tampoco la regula especialmente. Sin embargo, pienso que del
espíritu de la norma surge, como principio, la irrevocabilidad de los
actos no muy gravemente viciados o con "vicios menores o intras-
cendente~".
5. Revocaci6n por razones de oportunidad, mmérito o conve-
niencia. -Como ya lo señalé, un acto administrativo puede ser ex-
tinguido por ilegítimo, o sea, por falta de conformidad con las normas
que determinan su creación; ahora veré que también puede serlo por
falta de mérito, es decir, porque se lo dictó sin valorar correctamente
el interés que lo inspira. El mérito no puede reputarse ajeno a la
juridicidad condicionante del acto (Fiorini).
Aunque los teóricos del derecho desearían ver la realización
concreta de un sistema jurídico que significara una cierta estabilidad
de las relaciones jurídicas, es menester reconocer que si las normas
jurídicas regulan nada menos que la vida misma de los indivi-
duos, es forzoso aceptar que el dinamismo que integra todo lo orgá-
nico escapa, casi naturalmente, a la realización de aquel suefío de
coherencia.
Pocos temas presentan tanto interés práctico y doctrinal. como
éste, atendiendo a la concepción dinámica del derecho que implica la
LEY 19.549

aceptación y la aplicación de esta teoría de la revocación por razo-


nes de oportunidad, mérito o conveniencia. Ella está en relación ín-
tima con el principio de la adaptación constante, que debe regir ince-
santemente en toda Administración piliblica moderna, siempre en la
búsqueda del bienestar de los individuos, miembros de la comunidad
social, cuyas necesidades debe satisfacer.
El dinamismo que la adaptación constante a las necesidades ac-
tuales impone a la Administración se encuentra en la base de esta
teoría de alteracibn o modificación de circunstancias, la cual implica
la necesaria adecuacibn de la norma jurídica a los hechos del mo-
mento y, par lo tanto, su modificación, o hasta su desaparición, des-
de el instante en que esta adecuación deja de existir.
Para que la Administración pueda revocar un acto con funda-
mento en razones de oportunidad, mérito o conveniencia exige que
el interés público sea de igual naturaleza que el del acto objeto de
revocación (dict. PTN 343192).
Por lo tanto, la revocación se justificaría, en principio y en ge-
neral, porque como las circunstancias que se tuvieron en cuenta en
el acto originario fueron situaciones fluidas, vagas y cambiantes, el
contenido normativo del acto tiene sobre si la presunción de lo mu-
table de la circunstancia referida y de la posible conveniencia de rea-
justado al cambio.
Ello no quiere decir que para esa revocación no sean necesarios
ciertos requisitos legales o que cuando el acto declare derechos subje-
tivos éstos queden en el desamparo y no deban indemnizarse.
En ese sentido, la Corte ha dicho que "se encuentra justificado
el ejercicio por parte de la Administración de sus facultades de revo-
cación de un acto supuestamente regular como es la adjudicación de
una licencia para la explotación de una estación de radiodifusiiin so-
nora, ya que las circunstancias enunciadas por la Administración -en
el caso, la adjudicación ocurrió durante los últimos meses del perío-
do militar- generaron una oposición cierta en las fuerzas vivas de la
comunidad, y ese malestar público constituyó el presupuesto fáctico
que sustentó la decisión de revocación" (CSJN, 28/7/05, "El Sacaran-
dá SA clEstado nacional", LL, 2006-A-828) por razones de oportu-
nidad y mediante una indemnización.
Tenemos que distinguir dos supuestos: inoportunidad inicial e
inoportunidad sobreviniente del acto. Un acto inicialmente caren-
te de mérito, oportunidad o conveniencia es inválido (Marienhoff).
6. El sistema de la ley de procedimientos administrativos, -
El pArr. 2" del artículo en comentario establece, sin distinciones, que
la revocación por inoportunidad de actos que confieren derechos sub-
jetivos puede hacerse sólo con indemnización.
La regla, pues, en materia de revocacibn por inoportunidad es
válida, pero con indemnización. Ésta es restringida, comprende sólo
el daño emergente, no así el lucro cesante (dict. PTN 110192). Lo
propio establece el art. de la ley nacional 26.944 -de responsabi-
lidad del Estado- que manifiesta que "la responsabilidad del Estado
por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún caso
procede la reparación del lucro cesante. La indemnizacibn de la
responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el va-
lor objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e in-
mediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que
se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afec-
tivos ni ganancias hipotéticas".
Puesto que el artículo establece la revocabilidad de los actos
regulares que se expiden a título precario, el sentido de incluir esta
cláusula expresa, cuando hay otra como la final del art. 18, no puede
ser otro que el de establecer que esta revocabilidad es sin indemniza-
ción, salvo cuando al derecho (licencia, permiso) se le hubiera fijado
un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las licencias de radiodifu-
sión y televisión. Si tiene plazo, es claro que no es precario.
Que al hablar de precariedad pretendió la ley referirse al acto
válido y no al anulable, lo denotan las expresiones "expresa y váli-
damente". Ello no obsta para que anteriormente, al mencionar el
acto irregular y al explicar las excepciones al principio general de
este articulo, hiciera mención a otro supuesto: el del acto viciado
que podía revocarse por razones de ilegitimidad sin acudir al juez
por ser "precario"; y es que los actos precarios son esencialmente re-
vocables.
7. Órgano competente. -En ausencia de disposición contraria,
quien tiene facultades para dictar un acto también las tiene para mo-
dificarlo o extinguirlo (CNContAdmFed, Sala 111, 2415190, "Ragg";
íd., Sala IV, 3014186, "Del Cerro", LL, 1986-D-365).

Art. 19. -El acto administrativo anulable puede


ser saneado mediante:
LEY 19.549

a) RatificacMn por el Órgano superior, cuando el


acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón
de grado y siempre que la avocación, delegación o
sustituci6n fueren procedentes.

b) Confirmaci6n por el 6rgano que dicte el acto


subsanando el vicio que le afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la
fecha de emisión del acto objeto de ratificación o con-
firmación.

1. Saneamiento. Concepto y terminologías existentes. - Cuan-


do el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en prin-
cipio, de anulación, la Administración tiene la facultad de subsa-
nar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un
comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo res-
pecto de uno o más elementos del acto administrativo. La subsana-
ci6n del defecto que portaba el acto y su correlativa validez es lo
que se designa generalmente en doctrina con el nombre de sanea-
miento -terminología empleada por la LNPA-, convalidación, per-
feccionamiento.
Para algunos "convalidación" es el género y "ratificación" y
"saneamiento" las especies. Sin embargo, el artículo que comento
adopta la tesis de que el género es el "saneamiento". El hecho de
que sea ilegítimo el acto, puede hacer que la Administración lo con-
sidere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el acto +sto es, lo
extingue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consideró nulo
(CNContAdmFed, Sala IV, 13111186, "Wald").
2. La ratificacidn: cardcter y efectos. - La ratificación, en sen-
tido similar al del derecho privado, es el acto por el cual la autoridad
competente reconoce como propios los actos realizados por otra au-
toridad que era incompetente para dictarlos.
El acto administrativo viciado de incompetencia en razón del
grado puede ser ratificado por el órgano superior siempre que sean
admisibles, en tal caso, la avocación y la delegación.
El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de
derechos, es decir que sus consecuencias se proyectan hacia el pasa-
do, hasta la fecha en que fue emitido el acto que se ratifica (SCBA,
DJBA, 119-537; CNContAdmFed, Sala 111, 12112/89, "Gribaudo de
Castex").
3. Forma del acto ratificatorio. - La ratificación, que siem-
pre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos, segun la parte
última del artículo que comento, y aunque se haya sostenido que el
acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial, es
evidente que la forma debe ser compatible con la del acto ra-
tificado.
Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que
exista una ratificación tácita del. acto, que surja de una conducta ine-
quívoca del superior, manifestada por actos o hechos materiales que
denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto adminis-
trativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la forrna del
acto objeto de la ratificación.
La ratificacihn se asemeja a la aprobación en que ambas son pos-
teriores al acto. El acto sujeto a aprobación es un acto perfecto, pero
ineficaz; el acto necesitado de ratificación es un acto que produce efec-
tos jurídicos, sólo que está viciado.
Por otro lado, la ratificación difiere de la autorización en que
ésta es anterior al acto. Los dictados sin autorización, cuando ésta es
necesaria, no pueden ser ratificados.
4. La confirmación. Concepto. - Por confirmación del acto
se entiende aquella especie de saneamiento por la cual la Adminis-
tración -"el órgano que dicta el acto7'- subsana el vicio que lo afec-
taba.
La ley considera la confirmación como una especie de sanea-
miento del mismo rango que la ratificación, y así sólo cabe explicar
su concepto y alcance sobre la base de una noci6n residual, es decir,
seria el medio de subsanar el acto que comprende las situaciones que
no pueden subsanarse por los medios más específicos (ratificación y
conversión).
Por ello, la doctrina que acuerda gran amplitud al concepto
de confirmación, al afirmar que se trata de la especie más impor-
tante de saneamiento o convalidación del acto administrativo, com-
prensivo de las otras especies de saneamiento, no ha sido receptada
por nuestra legislación.
LEY 19.549

5. Diferencias con la ratificacidra, - La principal diferencia


entre la confirmación y la ratificación consiste en que la primera
puede efectuarla el órgano que dictó el acto, mientras que la segun-
da debe ser realizada sólo por el órgano superior con competencia
para dictar el acto.
6 . Naturaleza y efectos de la confirmacidn. -En cuanto a la
naturaleza del acto de confirmación (acto unilateral), su forma y
efectos (que siempre son retroactivos) obedecen a Ias mismas reglas
aplicables a la ratificación por virtud de las similitudes existentes
entre ambas especies de saneamiento que conducen a señalar que,
salvo la distinción indicada (en cuanto a la autoridad que decreta la
ratificación y la confirmación) siguen el mismo régimen jurídico.

Art. 20. - Si los elementos válidos de un acto ad-


ministrativo nulo permitieren integrar otro que fuere
valido, podrá efectuarse su conversión en éste consin-
tiéndolo el administrado. La conversión tendrá efec-
tos a partir del momento en que se perfeccione el nue-
vo acto.

1. La conversión como medio de saneamiento, - Otro de los


institutos que hacen posible la modificación de un acto administra-
tivo invalido es la conversión. Esta consiste en el dictado de un
nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad
de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado
-nulo-, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los ele-
mentos y clausulas afectados de invalidez. O sea, se extingue la
parte inválida y se agrega otra nueva válida. En reaIidad el acto no
queda saneado, sólo se aprovechan los elementos validos del acto
inválido.
La transformación del acto se hace sólo aprovechando sus ele-
mentos válidos -es una reutilización del acto inválido-, importando
siempre un carácter excepcional desde el punto de vista de Ia reali-
dad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar
a la conversión en la práctica administrativa. Requiere siempre la
conformidad del particular (CNContAdmFed, Sala IV, 18/6/85, "Gas
del Estado clRizzo").
2 . Diferencias con la ratvicación, colafsrmacidn, reforma y
renovación. - Para la ley, la conversibn constituye un medio autó-
nomo y especifico de saneamiento o convalidación, a tal punto que
la trata en un artículo distinto del que analiza las otras formas de sa-
neamiento; la mayoria de los autores la consideran implícitamente,
encarando su estudio al lado de la ratificación y confirmación.
No podía ser regulada de otra manera, desde el momento en que
la conversi611 responde a un tipo especifico netamente diferenciado
de la ratificación y confirmación,pues mientras en estas últimas los
elementos del acto continúan subsistentes después del saneamiento
-que tiene efectos retroactivos-, en la conversión se opera la trans-
formación del acto con efectos para el futuro -a partir del momento
en que se perfeccione el nuevo acto-, dejando sólo subsistentes los
elementos válidos.
Acota Gordillo que, así como la reforma es la modificación por
razones de oportunidad -y puede ser en parte extinción parcial y en
parte creación parcial del acto-, la conversión es una modificación
del acto por razones de legitimidad.
Los efectos de la conversión son ex nunc en la parte que impli-
ca creación parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extin-
ción parcial del acto serán ex tunc, pues se refiere a un acto nulo.
No se opone a ello la ley cuando dice que la conversión tendrá
efectos a partir del momento en que se perfeccione el acto, pues lo
que la norma quiere significar es que esa reutilización del acto invá-
lido tiene efectos para el futuro. La conversión es, en síntesis, una
sustitución del acto: se toman los aspectos o elementos válidos del
primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto, en cuyo
contexto adquieren validez. Esta sustituciiin es la que, según la
LNPA, tiene efectos para el futuro, pero la extinción parcial del
acto anterior por invalidez tiene efectos ex tunc, como toda extin-
ción de actos nulos. La conversión no sanea un acto inválido. Su-
ple una situacibn con otra. Se dicta un nuevo acto, aprovechan-
do los elementos validos del acto inválido. Pero este acto inválido
(nulo) -los elementos inválidos del acto- sigue siéndolo. El acto
nuevo (conversión) es el que para la LNPA tiene efectos para el
futuro.
Tampoco puede confundirse con la renovación. Un acto inváli-
do en un procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los
efectos perseguidas. La manera de salvar la situación es renovarlo,
es decir, cumplirlo nuevamente en la forma debida (dict. PTN 65/90).
LEY 19.549

Art. 21. - La Administración podrá declarar uni-


lateralmente la caducidad de un acto administrativo
cuando el interesado no cumpliere las condiciones fi-
jadas en el mismo, pero deberá mediar previa consti-
tución en mora y concesión de un plazo suplementa-
rio razonable al efecto.

1. Concepto. -La caducidad es la extinción del acto adminis-


trativo dispuesta por la Administracibn en razón de que el particular
no ha cumplido con las obligaciones que el acto le imponía. Es una
sanción, una "pena" administrativa.
Algunos piensan que es una especie de revocación; otros un
medio específico de extinción de los contratos administrativos y no
es propia de los actos administrativos. Pero, con la sanción de la
LNPA, se ha receptado la tesis de que la caducidad es un medio
particular de extinción del acto administrativo, distinto de la revo-
cación, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del par-
ticular.
Esta figura extintiva supone que el acto que se extingue conce-
día fundamentalmente un derecho, creando al mismo tiempo algunos
deberes; es el incumplimiento de alguno de éstos lo que lleva a la
extinción del acto. A título ejemplificativo podemos seiialar: a)
la autorización administrativa para el funcionamiento de un local de
comercio o de industria, que impone la obligación de cumplir con
las condiciones de higiene. El incumplimiento de éstas puede pro-
vocar la caducidad de la autorización o habilitación; b) en materia
de promoción industrial, cuyos regímenes suelen establecer distintas
obligaciones, bajo sanción de decretarse la caducidad de los benefi-
cios otorgados a quienes se acogieron al régimen, y c) con respecto
al servicio de taxis, donde también se imponen obligaciones bajo
sanción de la caducidad de la habilitación, etcétera.
2 . Distinción con la revocación. - Algunos confunden caduci-
dad y revocación. Ambas constituyen medios extintivos de los ac-
tos administrativos, pero son figuras distintas que proceden en
casos diferentes. Como bien dice Marienhoff, "la revocación y ca-
ducidad no son género y especie, sino especies de un mismo géne-
ro"; ambas son medios extintivos que actúan en casos distintos.
La revocación reconoce como causas determinantes: a) la ilegi-
timidad, y 6) la inoportunidad, dembrito o inconveniencia (ver co-
mentarios a los arts. 17 y 18); en cambio, la caducidad esta determi-
nada por el incumplimiento del particular.
Esta circunstancia hace que sea una sanción, por lo cual su pro-
cedencia debe ser limitada, ya que es una suerte de ultima ratio.
3 . Condiciones para su procedencia. - La LNPA impone ex-
presamente dos condiciones para la procedencia de la caducidad como
medio extintivo del acto administrativo. Ellas son: a) la constitu-
ción en mora del particular incumplidor, y b) la concesión de un pla-
zo razonable para que éste cumpla con la obligación.
Expondré algunos aspectos importantes que atañen a esas condi-
ciones. Por ello corresponde analizarlas separadamente.
El primer problema que se plantea es el de saber si es o no de
aplicación al caso la mora automática.
Para Cassagne, aun tratándose de obligaciones a plazo, la Admi-
nistración debe cumplir con el deber que imperativamente le impo-
ne el artículo que comento, poniendo en mora al particular (conf.
CNContAdmFed, Sala IV, 19/6/84, "Borga").
La cuestión que trato gira en tomo del tema doctrinal de si es
necesaria o no la interpellatio debitoris como requisito determinante
para la apreciación de la mora, con arreglo a lo que establece el ar-
tículo que comento. Pienso que, en el caso, siempre existe la necesi-
dad de que tenga lugar el requerimiento administrativo, para fijar el
dies a quo en que se define la mora.
En este articulo no cabe duda de la necesidad de que el Estado
siempre debe poner en mora al particular y ello surge de la exigen-
cia de conceder un nuevo plazo a este, excepto que, en una actuación
concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. Al
otorgar ese plazo, la Administracibn tiene, por fuerza, que poner en
mora al interesado. Esta consecuencia practica de lo dispuesto por
el artículo impide, por lo tanto, la distincibn establecida en el C6di-
go Civil entre las obIigaciones cuya naturaleza designan su época y
las que no reúnen tal circunstancia.
Pienso que, tal como surge de las dos exigencias del artículo
que comento sonstitución en mora y concesión de un nuevo plazo-,
debe hacerse una intimación al interesado -poniendo10 en mora y
acordándole el nuevo plazo-. Ello así, porque la Administración tie-
ne que dejar constancia del retardo del particular oficialmente com-
LEY 19.549

probado -la mora no es un retardo cualquiera; es uno comprobado


oficialmente e imputable al incumplidor-, del reclamo del cumpli-
miento y del plazo fijado para hacerlo.
Dicha intimación puede hacerla saber la Administración al par-
ticular por cualquiera de las formas de notificación previstas por el
RLNPA (art. 4 1).
Por otra parte, el requerimiento de la Administracibn debe ser
oportuno, es decir, concretado una vez que el cumplimiento de la
obligación del particular se hizo exigible. La exigibilidad constitu-
ye un presupuesto de la situacidn de mora, y por ello condiciona la
eficacia de la constitución. De ahí que, para nosotros, no sea vhli-
do el requerimiento anticipado.
Cabe plantearse la cuestión sobre qué debe entenderse por "pla-
zo razonable". Pienso que el sentido de la norma es conceder al in-
teresado un plazo razonable de cumpIimiento, esto es, requerir un
hecho de posible realización para el particular. Este plazo significa
una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su obligación;
debe atender, por tanto, a la realización del fin público del acto ad-
ministrativo. Por ello el cumplimiento efectivo no puede quedar li-
brado a la concesión de un plazo mínimo, que coloque al particular
en una situación angustiosa, ya que no es eso lo que quiere la ley.
Después de intimada la mora del particular y vencido el plazo
suplementario, la Administración puede declarar la caducidad del acto
administrativo ante el incumplimiento del particular. Es una facul-
tad de ella.
4. Declaración de caducidad -Es necesario que se declare la
caducidad, ya que ésta no opera ope legis, sino en virtud de una de-
claración que tiene valor constitutivo; esto es, que la realización
por el particular de su obligacihn después del transcurso del plazo
suplementario acordado por la Administración y antes de que se
haya dictado la resolución, impide a ésta extinguir el acto por dicha
causal.

Art. 22. - Podrá disponerse en sede administrati-


va la revisión de un acto firme:
a ) Cuando resultaren contradicciones en la parte
dispositiva, hhyase pedido o no su aclaracibn.
b ) Cuando después de dictado se recobraren o
descubrieren documentos decisivos cuya existencia se
ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por
fuerza mayor o por obra de tercero.
c) Cuando hubiere sido dictada basandose en do-
cumentos cuya declaración de falsedad se desconocfa
o se hubiere declarado después de emanado el acto.
6) Cuando hubiere sido dictado mediando cohe-
cho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquina-
ción fraudulenta o grave irregularidad comprobada.
El pedido deberá interponerse dentro de los diez
dias de notificado el acto en el caso del inc. a. En
los demas supuestos podrá promoverse la revisión
dentro de los treinta días de recobrarse o hallarse los
documentos o cesar la fuerza mayor u obra del terce-
ro; o de comprobarse en legal forma los hechos indi-
cados en los incs. c y d.

1. Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisidn. -


Sabido es que cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro
del plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme y, consi-
guientemente, inimpugnable. Pues bien, como excepción, la LNPA
admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisión, utili-
zable precisamente contra actos firmes.
Es evidente que la "cosa juzgada administrativa", de tan inapre-
ciables ventajas para la seguridad jurídica, puede, en ciertas hipóte-
sis, resultar inicua. De ahí la necesidad de crear un recurso que, en
casos excepcionales, permita revisar los procedimientos con actos
firmes. Es decir que e1 recurso de revisión es el remedio procedi-
mental extraordinario encaminado a examinar de nuevo un acto fir-
me, o sea, pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llega-
do a él por medios ilícitos o irregulares, sin culpa o negligencia del
particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba
en el nuevo expediente.
El recurso de revisión es un remedio extraordinario para reparar
los errores que hayan cometido los órganos administrativos al dic-
tar resolución, por hechos o circunstancias imputables a terceros o
a la parte que resulta beneficiada y en los cuales se acrediten, al
LEY 19.549

menos prima facie, al interponer el recurso, los motivos que lo justi-


fiquen.
Entre nosotros, el recurso de revisión comprende no sólo los
motivos propios, de conformidad con el concepto dado anteriormen-
te, sino otro por pronunciamientos contradictorios.
2. Motivos de la revisibn, -Las contradicciones en la parte
dispositiva son un motivo de aclaratoria (el inc. a dice "háyase pedi-
do o no su aclaración"). Expresamente autoriza este remedio el art.
102 del RLNPA, para los casos de oscuridad, ambigüedad u omisión,
y el art. 101 respecto del error material de los nombres, calidades y
pretensiones de las partes, o por simple error de cálculo.
Una prueba concluyente de que en esta hipótesis no se trata de
un motivo estricto de revisión, que se da contra actos firmes, es
que el artículo preceptúa que, en este caso, el recurso deberá inter-
ponerse dentro de diez días contados desde el siguiente a la Últi-
ma notificación. O sea que aquí no nos encontramos ante actos
firmes.
El inc. b establece un verdadero motivo de revisión. Se refiere
a documentos decisivos, es decir, documentos que por su importan-
cia puedan hacer variar fundamentalmente la resolución definitiva.
No siendo decisivos, no procederá el recurso. Esos documentos pue-
den haber estado en poder del interesado y habérseles extraviado o
haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recién
en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados
por 61 con anterioridad y en las oportunidades en que, según el pro-
cedimiento normal, pudo ofrecerlos.
La ignorancia, el extravío o la detención que impidió al recu-
rrente presentar aquellos documentos a tiempo, debe ser sin su cul-
pa, de acuerdo con las prescripciones que sobre la ignorancia, el
error, el dolo, la fuerza y el temor, contiene el Código Civil y Comer-
cial. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados oportuna-
mente, sin que medie negligencia, error u omisión del propio intere-
sado.
En los casos comprendidos en este inciso, la firmeza del acto
cede ante la evidencia que surgiría del nuevo medio de prueba invo-
cado.
El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales
se funda la decisión fuesen declarados falsos por sentencia definitiva
posterior a la resolución que se intenta hacer revisar, o que, siendo
anterior, se desconociese, Esa falsedad debe ser declarada por el
juez competente.
Ante la inexistencia de la prueba que sirve de fundamento a la de-
cisión, no podría prevalecer la ficción legal de la "cosa juzgada ad-
ministrativa".
El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obra-
do sobre los funcionarios, desviando su actuación en perjuicio del
recurrente.
Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cód. Penal), el cohe-
cho (arts. 256 a 259, C6d. Penal), la violencia y toda otra maquina-
ción fraudulenta, o grave irregularidad comprobada.
Se trataría, en los casos previstos por este inciso, de una resolu-
ción nula, por estar viciada de dolo o fraude.
3. Plazo de interposición. - Ya vimos el caso an6malo del inc.
a (diez días desde la notificación del acto). En los demás incisos
puede promoverse la revisión dentro de los treinta dias de recuperar-
se o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del ter-
cero, o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los
incs. c y d.
Hasta que se produzcan estas circunstancias, el término para de-
ducirlo es ilimitado, salvo lo establecido para la prescripción.
Lo común será que la falsedad se declare por acción o querella
del propio interesado, en cuyo caso el plazo empezará a correr desde
la fecha en la cual pase en autoridad de cosa juzgada la sentencia
que declare la falsedad del documento.
La determinación del dies a quo en el caso de los tres últimos
incisos es una cuestión de hecho, que puede discutirse y ser materia de
prueba. Es una rehabilitación de plazos por circunstancias de hecho
extraordinarias. Transcurridos los nuevos plazos que se rehabilitan,
el acto adquiere nuevamente firmeza.
4. Sustanciación y resolución, - El recurso debe interponerse
ante el propio órgano que emitió el acto cuya revisión se procura,
precisando cual es la causal invocada y presentando, en su caso, los
documentos recuperados o el testimonio de la sentencia que declarh
la falsedad, con la certificación de que ha pasado en autoridad de
cosa juzgada.
Aunque la ley nada dispone al respecto, me parece que el órga-
no deberá resolver, salvo circunstancias excepcionaIes, sin sustanciar
LEY 19.549

el recurso. Debe examinar la admisibilidad, plazo, motivo, existen-


cia prima facie del recurso y eficacia presuntiva de la prueba omi-
tida o declarada falsa. Y, si encontrara que se tiene que aportar
nueva prueba, le imprimirá el trámite que corresponda. Si se da in-
tervención a aquellos a quienes el recurso pueda afectar (art. 3 O ,
RLNPA), después de examinar su admisibilidad se abrirá la causa
a prueba si los interesados lo solicitan. En este caso la apertura a
prueba puede servir a la contraria para demostrar que el plazo había
vencido o para oponer otros documentos a los recuperados y ofreci-
dos por el recurrente.
La decisión que en este grado pronunciare el órgano administrati-
vo sería confirmatoria o revocatoria de la que se dictó anteriormente.
La revocatoria del acto firme producirá todos sus efectos, salvo
los derechos adquiridos por terceros de buena fe.
5. Interpretación restrictiva. - Dado el carácter excepcional y
extraordinario del recurso de revisión, su procedencia no puede ex-
tenderse a otros casos que los previstos y determinados en la ley;
por ello hay que atenerse a los taxativamente establecidos en el
artículo. De ahí que deba considerarse dentro de un concepto limi-
tativo y del marco de desenvolvimiento especialmente restrictivo,
propio de la finalidad a que responde y teniendo en cuenta que siem-
pre y en todos los casos se dirige contra la estabilidad de los proce-
dimientos y la autoridad de la "cosa juzgada administrativa".
Por ello, no procede contra omisiones de pronunciamiento del
órgano que ha resuelto. Tampoco contra una equivocada interpreta-
ción de los documentos existentes en el procedimiento, ni se otorga
el recurso para subsanar vicios o deficiencias de pruebas imputables
a la recurrente o por erriinea aplicación del derecho.
6 . Procedencia contra actos definitivos. - El recurso extraor-
dinario de revisión procede contra actos definitivos, es decir, aque-
llos que finiquitan la cuestión o que hacen imposible su continua-
ción, por concluir el procedimiento, como si hubiera terminado por
decisión sobre el fondo.
Si bien el artículo no establece nada expresamente, no puede ser
otra la conclusión, dado el carácter del recurso y los supuestos que
lo hacen procedente. Por lo demás, el inc. a -por si hubiera alguna
duda- se encarga de aclarar la cuestión, ya que establece que el re-
curso procederá "háyase pedido o no su aclaración"; y ésta sólo pro-
cede contra actos definitivos (art. 102, RLNPA).
IMPUGNACI~NJUDICIAL
DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Art. 23. - PodrA ser impugnado por vía judicial


un acto de alcance particular:
a) Cuando revista calidad de definitivo y se hu-
bieren agotado a su respecto las instancias adminis-
trativas.
b ) Cuando pese a no decidir sobre el fondo de la
cuestión, impida totalmente la tramitación del recla-
mo interpuesto.
c ) Cuando se diere el caso de silencio o de ambi-
güedad a que se alude en el art. 10.
d) Cuando la Administración violare lo dispuesto
en el art. 9'.

1. Consideraciones generales. - La LNPA consideró oportuno,


a fin de cubrir el vacío legislativo existente, incorporar algunas dis-
posiciones propias del proceso administrativo ante la "ausencia de
un Cbdigo nacional que contemple aquella materia especifica".
La ley, al introducir normas relativas al régimen de impugna-
ción judicial de los actos administrativos, trasciende los límites que
a priori parecería demarcarle su propia naturaleza. A pesar de
que no regula el procesa a seguir ante los 6rganos judiciales, lo
cierto es que incursiona en uno de los aspectos más importantes
del "contenciosoadministrativo": el de Ias condiciones de admisibi-
lidad de la acción.
Este artículo trata la impugnación del acto basado en causales
de ilegitimidad. La sanción a esa ilegitimidad -si es que existe-
sera la nulidad o la anulación (ver art. 14).
2 . Impugnación de los actos de alcance particular. - El pri-
mer inciso del articulo que comento requiere para la impugnación
en vía judicial de un acto de alcance particular que sea definitivo y
que se hayan agotado a su respecto las instancias administrativas
LEY 19.549

(CNContAdmFed, Sala IV, 29/5/86, "Maderas Industrializadas Delta";


CNCiv, Sala E, 6/4/00, "Sistemas Integrados de Seguridad SA", ED,
188-69 1). Analizaré estos dos requisitos:
a) Acto definitivo. Para su impugnación, los actos administra-
tivos (actos de alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios;
Z) de mero tramite o interlocutorios; 3j definitivos; 4) asimilables a
definitivos (aquellos que impiden la continuación del trámite o la
pretensión del interesado), y 5) de cumplimiento.
Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asunto.
b) Acto que agota la via administrativa. El acto que agota las
instancias administrativas se denomina, generalmente, acto que cau-
sa estado. Asiste razón a Linares cuando dice que no son lo mismo
el acto que causa estado y el que hace "cosa juzgada administrativa"
(expresión que ya se ha dejado de usar en la materia); aquél implica
que agotó la vía administrativa, éste que tiene la particularidad de
gozar de un estado de permanencia que lo pone a cubierto de mo-
dificación. Así, habrá actos que causan estado que puedan hacer
cosa juzgada administrativa, pero también puede haber actos que la
produzcan sin causar estado. Son los actos de órganos inferiores
clausurados por estar firmes o consentidos mediante cumplimiento o
por presentación de un escrito a ese efecto (CNContAdmFed, Sala
IV, 8/7/86, "Ente1 clPlus Ultra Cía. Arg. de Seguros").
1) Manera de producir el agotamiento de la via administrativa.
El agotamiento de la vía administrativa se produce mediante la inter-
posición de los recursos administrativos (o de los reclamos corres-
pondientes) y debe conceptuarse que ello ha ocurrido cuando se ha
llegado al funcionario superior con competencia para decidir respecto
del acto impugnado, aunque su decisión sea todavía pasible del re-
curso de reconsideración (CNContAdrnFed, Sala IV, 1 21618 6, "Cuar-
to Creciente").
2 ) Agotamiento de la via administrativa y principio de con-
gruencia. Rige el principio de congruencia entre los hechos y el
derecho invocados en los recursos administrativos y los que funden
la posterior impugnación judicial.
La ley sólo lo impone expresamente respecto de la reclamación
administrativa previa; pero, existiendo las mismas razones que lleva-
ron a la jurisprudencia a crear este requisito antes de que se lo in-
corporase a la ley, todo induce a extender su aplicación, Se trata de
un principio general, aplicable tanto a los recursos como a los re-
clamos.
Naturalmente que a la impugnación del acto administrativo po-
drán acumularse otras pretensiones accesorias en tanto ellas estuvie-
ren exentas del requisito de la instancia administrativa previa.
3 ) Innecesarledad del agotamiento de la via administrativa.
La norma que comento no siempre exige el agotamiento de las ins-
tancias administrativas; ello puede observarse a través de lo dispues-
to en los incs. b, c y d. A ellos me referiré seguidamente.
c) Acto asimilable a definitjvo. El acto asimilable a definitivo
es aquel que, sin resolver sobre el fondo del asunto, impide la trami-
tación o pretensión del particular (v.gr., la declaración de caducidad
del procedimiento). La norma, en este caso, no requiere el agota-
miento de la vía administrativa. Fiorini entiende que también en
este caso "deben agotarse las instancias administrativas", pero no
creo que pueda extenderse, sin n o m a expresa, tal exigencia.
En el supuesto del inc. b es necesario abrir una vía judicial rá-
pida para quitar el obstáculo y permitir que, reanudándose luego
de la decisión judicial -si es favorable- el trámite administrativo,
pueda el particular agotar esta instancia respecto del fondo de la
cuestión.
Cabe decir que el inc. b permite impugnar directamente la vali-
dez del acto de tramite o interlocutorio (que por las circunstancias se
"asimila a definitivo") que indebidamente ha cerrado la vía adminis-
trativa, pero no habilita para entrar a la discusihn judicial de la pre-
tensión sustancial.
3 . Sibncio o ambigüedad. -Tampoco exige la ley el agota-
miento de la instancia "cuando se diere el caso de silencio o de am-
bigüedad a que se alude en el art. 10" (inc. c). La aplicación de
esta norma requiere algunas precisiones:
a) Sólo se refiere a la "denegación tácita" prevista en el art.
10 (silencio administrativo). No incluye las "denegaciones tácitas"
de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias no clausuran
el procedimiento administrativo, sino que dan lugar a la tramita-
ción del recurso jerárquico subsidiario. Sólo una vez vencido el
plazo para resolver este recurso se puede equiparar la "denegación
tácita" al "silencio" previsto en la norma que comente.
6) Cuando se tratara de un recurso de revisión o de una preten-
sión no recursiva -excepto la reclamación administrativa previa
del art. 30-, el agotamiento de la vía también es innecesario. Se
aplica directamente el art. 10.
LEY 19.549

4. Vías de hecho, -En el caso de violar la Administración lo


dispuesto por el art. 9' de la ley, tampoco se exige el agotamien-
to de la instancia administrativa (inc. d). Se trata de "actos expre-
sos o tácitos diferenciados de los demás actos por lesionar derechos
o garantías constitucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera,
situación a la que se equipara la ejecución de actos suspendidos o
aún no notificados". Las razones por Ias que se exime del agota-
miento de la vía administrativa son las mismas que llevaron a la
admisión del juicio de amparo.
5. Consentimiento. - El consentimiento expreso o tácito (v.gr.,
por no impugnarse administrativamente el acto en término) impide
impugnarlo judicialmente (CNContAdmFed, Sala 111, 12111/85, "Con-
treras"; íd., íd., 14110186, "Zaratiegui", JA, 1988-1-672; id., id., 1/2/96,
"Henrich").

Art. 24. - El acto de alcance general sera impug-


nable por vía judicial:
a) Cuando un interesado a quien el acto afecte
o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus
derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la
autoridad que lo dict6 y el resultado fuere adverso o se
diere alguno de los supuestos previstos en el art. 10.
b) Cuando la autoridad de ejecución del acto de
alcance general le haya dado aplicación mediante
actos definitivos y contra tales actos se hubieren ago-
tado sin éxito las instancias administrativas.

1. Impugnación de actos de alcance general. - Toda la doctri-


na nacional, o por lo menos la más destacada, entendía, antes de la
sanciiin de la LNPA, que los actos de alcance general (o con conte-
nido general) no eran otra cosa que los vulgarmente denominados
reglamentos. Si bien pueden diferenciarse ambas categorías, la nor-
ma no lo hace, pues comprende ambos tipos en cuanto a la posibili-
dad de su impugnación. Oportunamente se verá la diferenciación
entre actos de alcance general y reglamentos (ver comentario al art.
73, RLNPA). La norma se refiere a cualquiera de las distintas cla-
ses de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas
denominaciones. La denominación adquiere así carácter de expre-
sión jurídico-técnica por oposición a acto administrativo (de alcance
particular).
En sus dos incisos, el artículo que comento contempla la irnpug-
nacidn directa (SC Mendoza, en pleno, 1015191, "Recurso de revoca-
toria clacord. 1 1.833", LL, 1991-C-280) y la impugnación indirecta
de los actos de alcance general.
S. Impugnacidra directa. - El inc. a contempla la impugnación
directa del acto de alcance general, esto es, sin necesidad de que
exista un acto particular de aplicación de aquél. Es una vía facul-
tativa, pues el particular puede optar por no utilizarla y atacar el
acto de aplicación (CNContAdmFed, Sala 111, 1713188, "Dos Arro-
yos SCA").
El control de la legalidad de un reglamento a través de su impug-
nación directa, con la posibilidad de su anulación con un indirecto
alcance general (erga omnes) tiene la máxima importancia: posibilita
la eliminación de nomas secundarias que infringen las leyes y que
impiden su aplicacibn.
La práctica de las últimas épocas demuestra que la Administra-
ción ha utilizado en forma acelerada su facultad reglamentaria; la in-
troducción de la impugnación directa posibilita la exclusión inmedia-
ta del ordenamiento jurídico de un reglamento contrario a la ley.
Solución eficaz si se considera que los reglamentos ilegales son nu-
los y con su vigencia se introduciria una nueva causal de derogación
de las leyes: la producida por un reglamento que se les opusiera.
3 . Requisitos para la procedencia de la impugnación directa.
Son necesarios diversos requisitos para la procedencia de la impug-
nación directa del acto de alcance general. Ellos son: afectación
cierta e inminente de derechos subjetivos y que se haya formulado
reclamo ante la autoridad que dictó el acto y el resultado fuera ad-
verso o no hubiera pronunciamiento.
Debe ponderarse que se sostiene que los reglamentos de necesi-
dad y urgencia (una especie de actos generales) no gozan de la pre-
sunción de legitimidad (CNContAdmFed, Sala 111, 16/8/92, "Video
Cable Comunicaciones", LL, 1992-E-383).
a) Afectación al interesado en sus derechos subjetivos. El acto
de alcance general debe afectar al interesado en sus derechos subjeti-
vos. El derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe
ser afectado por el acto de alcance general. Es decir, aquel debe ser
preexistente respecto del acto de alcance general cuestionado.
LEY 19.549

Debe establecerse, por tanto, cuando hay un derecho subjetivo


para poder determinar en quk momento se lo lesiona; en suma,
considerar cuándo un interesado tiene un derecho subjetivo para que
pueda ser jurídicamente protegido. Este tema es uno de los más ne-
cesitados de una reflexihn critica. S610 daré aquí algunos linea-
mientos; entraré más en detalle al explicar el art. 3' del RLNPA (ver
su comentario).
Sucintamente diré que se considera el derecho subjetivo como
una protección que el ordenamiento jurídico otorga en situación de
exclusividad a un individuo determinado. Es el poder jurídico atri-
buido a un sujeto por el ordenamiento para la tutela de un derecho
sustantivo. Dentro del concepto que la moderna doctrina da al al-
cance de la noción del derecho subjetivo, cabe decir que deben con-
currir dos elementos: 1) que exista una norma jurídica que predeter-
mine exactamente cuál es la conducta administrativa debida, es decir,
que diga de manera específica y clara lo que debe hacerse o no ha-
cerse, y que lo diga antes de que la situacibn se produzca, y Z) que
esta conducta esté en relacihn con un individuo determinado, con-
templado en situación de exclusividad. Es decir, que dicha conduc-
ta sea debida a cada uno individualmente (por más que se deba a un
grupo; v.gr., todos los alumnos tienen "derecho a ser calificados", es
decir que cada uno puede exigir su calificación), que a eso se refiere
la situación de exclusividad, no importando que se deba a muchos,
pues sigue habiendo exclusividad en el sentido de que pueda ser re-
clamada por cada individuo.
Así, un acto de alcance general afectará a un derecho subjetivo
del interesado cuando se dé a un individuo la posibilidad exclusiva de
invocar una consecuencia jurídica determinada ante la violación, por
parte de la Administracibn, de un límite legal establecido a su acti-
vidad.
b) Afectación actual o potencial. El inciso que comento consi-
dera que el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afec-
tación actual, directa ("afecte") y la potencial ("pueda afectar").
Esta Última debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.
Lo que debe entenderse por cierto e inminente habrá de deter-
minarse en cada caso; no obstante, puede decirse que la afectación
debe ser:
1) Cierta, en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud
la relación causal entre el acto de alcance general y el derecho
subjetivo lesionado. Aquél debe ser la causa determinante de la le-
sión, sin ninguna clase de duda al respecto, pues la noción de certe-
za excluye esa posibilidad.
2) Inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto
del derecho subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en
un futuro previsiblemente cercano: seria una incidencia potencial.
El hecho de que la incidencia pueda no ser actual no choca con
la noción de preexistencia del derecho subjetivo lesionado. El dere-
cho subjetivo debe existir, ya que debe alegarse su inminente viola-
ción; además de un interés directo se invoca una titularidad especí-
fica y nominativa frente a una determinada conducta del poder
administrador, debido a que el agravio tiene que fundarse en una
regla jurídica preexistente de la que emane el derecho subjetivo a
favor del particular y una obligación a cargo de la Administración
que ésta en forma inminente habrá de violar.
Si el agravio se basa en la violación de esa regla jurídica, aun-
que esa violación no sea actual, pero sí cierta e inminente, será posi-
ble su impugnaci6n.
Es un acierto la posibilidad de impugnar individualmente un re-
glamento sin el requisito del cumplimiento inmediato del acto; la
fórmula para medir el interés que tiene el particular es el temor de
que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situacibn
jurídica de la que es titular, y así, la impugnación no necesita la
individualización del cumplimiento.
c) Reclamo administrativo. La norma exige que se haya formu-
lado reclamo ante la autoridad administrativa. ¿Qué tipo de reclamo
habrá de ser? No lo determinan ni la ley ni el reglamento, pero creo
que de la interpretación armónica de algunas disposiciones surgirá la
solución. E1 art. 73 del RLNPA expresa que los actos de alcance
general, a los que la autoridad haya comenzado a dar aplicación (por
medio de actos administrativos) pueden impugnarse mediante recur-
sos. En síntesis, el recurso se plantea contra el acto administrativo
de aplicación e, indirectamente, contra el acto de alcance general.
El articulo que comento habla de "reclamo" y, tratándose de una
impugnación directa del reglamento o acto de alcance general, pare-
ce claro que la norma quiso distinguir: el recurso procede cuando se
impugna indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuan-
do se lo hace directamente (CNContAdmFed, Sala 111, 15111/88,
"Lores"; íd., Sala IV, 17/2/87, "Gruval", ED, 127-373).
Abona esta distinción el hecho de que no exista plazo para in-
terponer la impugnación, característica de los reclamos; en cambio,
LEY 19.549

los recursos siempre tienen plazo de interposición. Así, se ha dicho


que es un reclamo específico: el reclamo contra reglamentos (Linares;
conf. CNContAdmFed, Sala 1, 12/6/84, "Raia", ED, 112-351; id., Sala
11, 314179, "D'Abraccio", ED, 85-506; íd., Sala IV, 25110195, "Distri-
buidora de Gas del Centro", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 22; CFed
Resistencia, 23110184, "Asoc. Trab. Universidad", LL, 1985-B-90).
d) Resolución del reclamo. El reclamo debe ser adverso a las
pretensiones del interesado, o configurarse el supuesto del "silencio"
de la Administración al no resolverse aquel. Configuradas cualquie-
ra de estas dos situaciones, el interesado se encuentra habilitado para
iniciar la acción judicial.
La norma no contiene ningún plazo. ¿Cuál se aplica? El art. lo,
inc. e, apdo. 4, expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo
rige el general de diez días "para la realización de trámites". La deci-
si6n de un reclamo es un "trámite". Vencido dicho plazo puede pedir-
se el "pronto despacho" y transcurridos treinta días opera el "silencio".
4. Efectos de la impugnaci6n directa. - L a decisibn por el
juez de la impugnación directa tiene efectos inter partes, como ocu-
rre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisión del tribunal
debe tener efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello
puede decirse que, aunque no sea estrictamente así, produce efectos
erga omnes de un modo indirecto.
Ello porque, una vez que haya decisión judicial firme, la Admi-
nistración no puede limitarse a no aplicarla sólo en el caso concreto,
porque seria írrito que, a pesar de conocer que el reglamento está vi-
ciado de ilegitimidad, intentara aplicarlo a aquellos que no lo han im-
pugnado. En realidad, una vez declarado ilegítimo el reglamento para
un caso, la Administración debe derogarlo (ver comentario al art. 83).
5 . Impugnación indirecta. - El inc. b se refiere a la impugna-
ción indirecta del acto de alcance general, a través del acto adminis-
trativo de aplicación.
En estos casos los actos administrativos se exhiben como actos
de aplicación de los de alcance general. Se impugnan aquellos e
indirectamente el reglamento del cual son aplicación. En estos su-
puestos los vicios que invalidan el acto administrativo no provienen
de éste sino del acto de alcance general que le da origen.
El acto general en su totalidad, o una parte de él, contiene los
vicios que justifican su irnpugnaciiin indirecta a través de la impug-
nación directa del acto de aplicacihn.
6. Requisitos, - Son necesarios ciertos requisitos para que
sea viable la impugnacibn judicial indirecta contra los reglamentos.
Ellos son: que la autoridad de ejecución le haya dado aplicación me-
diante actos administrativos definitivos y que se hubieran agotado
sin éxito las instancias administrativas.
Ya me he referido, al comentar el articulo anterior, al concepto
de acto definitivo.
El agotamiento de la vía administrativa -al cual también me re-
ferí al comentar el art. 23- se logra en estos casos mediante los
recursos correspondientes (ver comentario al art. 73).
7. Efectos de la impugnación indirecta. - Gordillo estima que
"en el nuevo régimen de la ley seria quizh posible admitir la extin-
ción general del acto de alcance general, y no solamente su no apli-
cación al caso particular resuelto por el tribunal".
En el mismo sentido, Dromi dice "que puede llegar a ser un
pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparán-
dose en la tesis de los vicios de orden público".
Pienso, como en el caso de la impugnación directa, que si bien
el fallo del tribunal solo tiene alcance inter partes la declaración de
ilegitimidad del reglamento tiene, "indirectamente", alcance erga
omnes, pues al tener que obrar la Administración de conformidad al
principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el reglamen-
to es ilegítimo -por decisión judicial- debe derogarlo.
8. Conclusión. - Cumplidos los recaudos legales, pueden im-
pugnarse judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa
o indirectamente (CNContAdmFed, Sala IV, 1216186, "Ciunfrini").
La eliminación general de un reglamento ilegal, como resultado de
una decisión judicial lograda mediante la impugnación de aquel,
es una posibilidad digna de estímulo que cumple una función puri-
ficadora del ordenamiento j uridico, despej andolo de imperfecciones
e interferencias aplicativas.

PLAZOS
DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE
LA IMPUGNACIÚN (POR VfA DE ACCIÓN O RECURSO)

Art. 25. - La acción contra el Estado o sus entes


autarquicos deberá deducirse dentro del plazo peren-
torio de noventa dias hiíbiles judiciales, computados
de la siguiente manera:
LEY 19.549

a) Si se tratare de actos de alcance particular,


desde su notificación al interesado.
b) Si se tratare de actos de contenido general
contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolución expresa, desde que se
notifique al interesado la denegatoria.
c) Si se tratare de actos de alcance general im-
pugnable~a travds de actos individuales de aplicación,
desde que se notifique al interesado el acto expreso
que agote la instancia administrativa.
d ) Si se tratare de vías de hecho o de hechos ad-
ministrativos, desde que ellos fueren conocidos por el
afectado.
Cuando en virtud de norma expresa la impugna-
ci6n del acto administrativo deba hacerse por vía de
recurso, el plazo para deducirlo será de treinta días
desde la notificación de la resolución definitiva que
agote las instancias administrativas.

1. Consideraciones generales. - La norma establece plazos


"perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial.
No hizo sino seguir a la totalidad de las normas provinciales vigen-
tes en esa época, que establecían plazos aún mucho más breves para
iniciar la acción. Del mismo modo, siguió la tendencia de la le-
gislación nacional a fijar plazos perentorios; basta analizar las nu-
merosas leyes que acuerdan "recursos judiciales directos" contra
actos administrativos (Hutchinson - Danielian). Se justifican por la
necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos adminis-
trativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL, 1995-E-478).
Esta exigencia para el particular de iniciar la acción o el recurso
en los breves plazos que la norma establece, no atenta contra el de-
recho a la tutela jurisdiccional -que es el derecho que tiene toda per-
sona cuando pretenda algo de otra, a que esa pretensión sea atendida
por un órgano jurisdiccional-, pues aquel no supone en modo alguno
un derecho a obtener una sentencia favorable, ni siquiera una senten-
cia en cuanto al fondo, sino el derecho a invocar la asistencia juris-
diccional siempre que se cumplan aquellas formalidades que el inte-
rés general juzgó necesarias para que exista un proceso.
El hecho de que la opción de acudir oportunamente al proceso
contenciosoadministrativo provoque la frustración de la vía para im-
pugnar el acto administrativo, no coloca al particular en indefensión,
ya que la garantía de la defensa en juicio no ampara conductas negli-
gentes (SCBA, 21/4/98, "Fisco de la Provincia de Buenos Aires",
ED, 183- 1045).
Este plazo solo es un recaudo procesal, como lo es también la
exigencia de acudir con un abogado al pleito, pagar tasa de justicia,
etcktera. Si la existencia de un plazo para accionar contrariara la
Constitución, lo propio ocurriría con la prescripción y no parece que
esta sea tachada de inconstitucional. Por otra parte, la supuesta in-
constitucionalidad del plazo por impedir el acceso a la justicia no
devendría de la incorporación por el art. 75, inc. 22, de convenios
y tratados internacionales que establecen la tutela judicial efectiva,
sino que tal tutela ya estaba prevista en el derecho de defensa en
juicio (art. 18, Const. nacional) y su consecuencia: la necesidad de
que exista una instancia judicial, al menos, suficiente y adecuada.
Ello fue reconocido por la Corte (entre muchos otros, Fallos,
247:646). Con ese prisma, la Corte Suprema ha convalidado el
agotamiento de la vía administrativa previa y la vigencia de plazos
para accionar, siempre que sean razonables (CSJN, "Galián", Fallos,
300: 1292).
Tampoco, cualquiera sea la opinión que nos pueda merecer un
plazo tal, vulnera en modo alguno lo dispuesto por el art. 25 de la
ley 23.054, pues no se niega el acceso a la justicia sino que se esta-
blece sólo un recaudo temporal. Se aplica a cualquier acción admi-
nistrativa contra el Estado -salvo norma expresa en contrario- que
tenga por fin cuestionar una conducta de éste. Queda exceptuada
la demanda por indemnización por actividad licita del Estado (pues
no hay cuestionamiento alguno de conducta) o por actividad ilicita
cuando previa o conjuntamente (y dentro del plazo) se cuestionó el
hecho o acto ilegítimo. Pues si no hubo declaración anterior de iIe-
gitimidad no puede haber resarcimiento alguno, al faltar la "cau-
sa" de tal obligación (CNContAdmFed, en pleno, 24/6/86, "Petrac-
ca", ED, 118-391). Si la ilegitimidad del acto es la causa de la
obligación de reparar los daños reclamados, el carácter firme e irrevi-
sable de dicho acto constituye un obstáculo insalvable para la pro-
cedencia de la acción (CSJN, 2218196, "Nava", ED, 183-7 16). Puede
pedirse concomitantemente la ilegitimidad del acto (dentro del pla-
zo) y el resarcimiento.
LEY 19.549

El plazo se aplica a aquellos actas que tienen aptitud para modi-


ficar el status jurídico del particular (ver apdo. 5).
2. Plazos diferentes. - La norma establece plazos distintos:
a) La acción contra el Estado y sus entes autiirquicos debe de-
ducirse dentro del plazo de noventa días. Si bien la ley distingue
entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos dentro de los
cuales aquellos deben impugnarse judicialmente, no efectúa distin-
ción alguna (CNContAdm Fed, Sala IV, 16/4/96, "Gallegos clMinis-
terio de Justicia", LL, 2000-A-55 1, 42.266-S).
b) Dentro de los treinta días en los "recursos judiciales", excep-
to que una norma contemple un plazo diferente. Aquella es la vía
"general" (González Arzac), la "recursiva" es excepcional.
3. Impugnación de actos. - Tanto en el caso de una vía como
de la otra, estarnos ante el supuesto de impugnacihn de actos ante
la vía judicial. Ello surge: a) en el caso de la "acción", porque
ello deviene de lo dispuesto en los arts. 23 y 24 que se conjugan
armónicamente con el art. 25, y b) además del propio artículo co-
mentado, pues en su párrafo último expresa: "Cuando en virtud de
norma expresa la impugnación del acto administrativo debe hacer-
se por vía de recurso", lo cual significa que, anteriormente, la
norma estaba considerando la impugnación del acto por vía de ac-
ción.
Al tratar la impugnacidn de actos -desde luego que por razo-
nes de ilegitimidad- alcanza no sólo al acto en si, sino a todas sus
consecuencias. No podría, una vez vencido el plazo para impugnar-
lo, pretenderse obtener una reparación por los efectos que produce
un acto inatacable; si el acto ha devenido firme y por tanto no puede
cuestionarse su legitimidad, La título de qué va a reparar el Estado?
(CNContAdrnFed, en pleno, 2416186, "Petracca", ED, 118-391 ). La so-
lución la he dado en Ley nacional de procedimientos administrati-
vos, y en la posición mayoritaria en la causa "Petracca" (conf. CSJN,
20110196, "Alcántara Díaz Colodrero", LL, 1997-A-71). Es que los
efectos emergentes del vencimiento del plazo de caducidad, concedi-
do por el ordenamiento legal para demandar por vía contenciosoadmi-
nistrativa, consisten en la pérdida de la posibilidad de discutir la le-
gitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al
respecto y que comprenda el acto en cuestión deberá resolverse so-
bre la base de la validez de éste (C2aCivComContAdm, 16/4/98,
"Municipalidad de Río Cuarto", LLC, 1999-1328).
Cualquiera sea el vicio del acto que se alegue, el acto expreso
debe ser impugnado dentro del plazo del art. 25 (CNContAdmFed,
Sala 111, 119181, "Giménez Veja"; id., id., 1/2/96, "Henrich"; id., id.,
7/5/08, "Astorga", LL, 2008-D-654). Lo propio ocurre con los actos
relativos a contratos administrativos (CSJN, 5/4/95, "Gypobras", LL,
1995-E-478).
En una acción, incoada por una asociación civil a fin de que se
declare la nulidad de la disposición que autorizó la construcción de un
edificio, corresponde declarar habilitada la instancia judicial, ante la
denegatoria tácita por silencio del recurso jerárquico interpuesto por
aquella dentro del plazo de quince días hábiles administrativos de
haber tomado conocimiento del acto impugnado (CContAdmTrib
CABA, Sala 11, 10/8/07,"Asociación Civil de la Estación Coghlan",
LL, 2007-F-126).
4. Los "recursos judiciales". - En un proceso administrativo
ordinario se formulan las pretensiones mediante una acci6n adminis-
trativa. El particular inicia el juicio con una demanda. Como dice
Ibañez Frocham, en el derecho procesal común están bien diferen-
ciados los recursos de la acción. El recurso, como la accidn, es un
derecho público, y al igual que la demanda, es un acto. Pero en
nuestra materia, por imperio de la legislación, es importante dife-
renciarlos, puesto que se han previsto "recursos judiciales" contra
actos administrativos,sobre distintas materias y ante diversos fueros
e instancias.
Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cua-
les se formula una pretensión contra actos administrativos. Por medio
del recurso se inicia un juicio administrativo especial. Es una for-
ma del ejercicio de una acción, al igual que la demanda. Debe
constituir la "instancia judicial suficiente y adecuada" que, según in-
terpretacibn de la Corte, requiere el art. 18 de la Const. nacional
("Fernández Arias c/Poggio7', Fallos, 247:646).
Este medio especial de impugnación judicial de actos adminis-
trativos es un cauce procesal a través del cual se hace efectivo el
control de la actividad administrativa; sirve para articular la auto-
tutela administrativa con la heterotutela judicial.
Comúnmente las normas hablan de "recurso de apelación", pero
repito que se trata de una acción procesal especial que no se inicia
por "demanda", sino por "recurso" interpuesto contra un acto admi-
nistrativo. Cuando se introduce el cuestionamiento del acto en sede
judicial, no se lo hace como acto apelado, sino como una decisión
LEY 19.549

impugnada. Muchos de estos regímenes especiales prevén plazos


distintos para acudir a la justicia (Danielian); habría que propiciar
su unificación al plazo de este articulo.
5. Actos a los que no se aplica el plazo del artículo. - La
norma no se aplica más que a los actos de gravamen para el particu-
lar, pero no siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho
o situación jurídica, sin incidir sobre su contenido), es decir que son
independientes de la existencia de un acto administrativo (ver CN
ContAdmFed, Sala V, 21710 1, "Abraham", El?? 194-481, y comenta-
rio al art. 31, apdo. 11).
Se aplica al acto que resuelve el reclamo administrativo previo
(art. 30, LNPA). Generalmente por él no se impugna un acto admi-
nistrativo. Sólo en caso de que no sea susceptible de impugnación
ordinaria por recurso, cabría un reclamo contra un acto administrati-
vo, en cuyo caso el plazo del articulo que comento se aplicaría.
Pero, aunque el reclamo no impugne un acto, la decisión del reclamo
en forma expresa se hace por un acto administrativo. ¿Qué pasa en
este caso? Normalmente, se aplica el plazo del artículo (ver art, 3",
apdo. 7, al que remito). En lo que hace a aquellos casos en que el
reclamo administrativo previo no es resuelto expresamente por la
Administracibn, el plazo del artículo se computa a partir del venci-
miento del término para resolver el pronto despacho (ver comentario
al art. 31, apdo. 7). Es que cabe distinguir la vía impugnatoria que
presupone el agotamiento de las instancias administrativas reglamen-
tadas en el art. 23 y SS. de la ley 19.549, cuyo resultado sería nece-
sariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo de
la reclamación del reconocimiento de un derecho, basado en lo esta-
blecido en el art. 30 y concs., la cual no está sujeta -incluso en los
casos en que media reclamación administrativa previa- al plazo para
deducir la impugnación de dicho acto previsto en el art. 25 de la ci-
tada ley (CNCivComFed, Sala 1, 17/3/98, "Ducuing clEstado nacio-
nal; Fuerza Aérea; Armada Argentina", c. 7679191, ED, Bol. Jurisp.,
1998, no 1, p. 39; CNContAdmFed, Sala V, 7/4/99, "Sacoar SA", LL,
1999-E-243 ; DJ, 1999-3-475).
Si, reclamada en sede administrativa, la Administración deniega
la petición, en ciertos casos, ante la justicia no interesa la impugnación
de este acto denegatorio -y, por ende, no se aplica el art. 25- si aquella
pretensión es independiente de esta denegación (v.gr., reclamación
por sueldos mal liquidados como consecuencia de una errónea apli-
cación de una norma; CNContAdmFed, Sala V, 1014196, "Carcag-
no"); la denegatoria administrativa a abonarlos no significa que el
particular deba cuestionar este acto. Lo que cuestionara es la apli-
cación que se ha hecho de la norma en la liquidación correspondien-
te, que no es un acto sino una operación material de ejecución.
No estamos en este caso ante un acto de gravamen, pues no lo
es ni la errónea liquidación ni el acto denegatorio de la petición
(con f. CSJN, 6110192, "Adán", ED, 130-804).
No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho priva-
do ni a aquellos referidos a aspectos previsionales que se rigen por
el derecho de la seguridad social. Sin referirse al plazo, la Corte ha
admitido que, en ciertos casos, en materia previsional se impug-
nan actos administrativos (CSJN, 2 1/3/00, "Orígenes AFJP", ED,
190-301). Si el acto se refiere al otorgamiento, denegación, etc., de
la jubilación o pensión, la cuestión no es netamente de carácter ad-
ministrativo y, por ende, ajena al plazo del artículo. Tampoco se
aplica al personal militar o de seguridad (CSJN, "Villalba", Fallos,
322:62 1; íd., "Tajes", Fallos, 322:255).
B. Naturaleza del plazo. - Se discute en doctrina acerca de la
naturaleza del plazo para el inicio de la acción o del recurso. Para
algunos es un plazo de caducidad; para otros, uno de prescripción.
La jurisprudencia dijo que es distinto de cualquier otro de pres-
cripción de las acciones, incluso el fijado por el Código Civil (CN
ContAdmFed, Sala IV, 1418190, "Menzani", LL, 1991-C-374). No
pocos ni siquiera consideran útil la distinción.
La jurisprudencia de la Corte ha variado últimamente, al soste-
ner el tribunal que el juez debe declarar de oficio la inahabilitación
de la instancia judicial, si ha vencida el plazo del art. 25, de donde
surgiría que es irrenunciable por el Estado, lo que coincidiría con
una de las características que se predican de la caducidad (412199,
"Gorordo Allaria de Kralj"); lo propio ha hecho la CNContAdmFed,
en pleno (5/4/99, "Romero"; ver Rejtman Farah, Un importante giro
jurisprudencia1 en la revisión de oficio de la llamada 'rhabilitación
de la instancia ", LL, 1999-E-185). En la misma línea, admitir el
tratamiento de la impugnación deducida contra un acto administrati-
vo cuando ya ha caducado ese derecho impugnaticio, importa desco-
nocer la perentoriedad de los plazos en cuestión y la autoridad de las
resoluciones de la Administración que se encuentran firmes (CZaCiv
ComContAdm Río Cuarto, 16/6/98, "Municipalidad de Río Cuarto
cíDistribuidora Gas del Centro", LLC, 1999-1328). Sin embargo, el
RLNPA (t.0. 1991) establece que el plazo puede ser suspendido
LEY 19.549

(ver arts. 76 y 100). Sin analizar si el RLNPA pudo establecer tal


cosa -lo haré en su oportunidad-, lo cierto es que para el legislador
el plazo puede suspenderse. Iría contra otras de las características
de la caducidad, lo cual nos lleva a la conclusión de que no parti-
cipa de las características propias ni de la prescripción, ni de la
caducidad del derecho. Estaríamos ante una caducidad procesal.
Constituye una prerrogativa propia de la Administración para que
ella pueda estar en juicio (CSJN, 26110193, "Serra").
7. Cómputo del plazo. - Veamos sus principales aspectos.
a) Comienzo del plazo. El plazo comienza a computarse:
1) Si se trata de actos de alcance particular, desde que éstos se
notifican al interesado.
La norma se refiere a los siguientes supuestos:
a) Actos que resueIven en forma definitiva el recurso que agota
la instancia administrativa.
b) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando
éste es el medio de impugnación utilizable-.
c) Actos que, siendo definitivos, han sido dictados por el órga-
no superior y no es menester recurrir contra ellos por no exigirse un
acto denegatorio.
2) Si se trata de actos de alcance general, se distinguen los si-
guientes casos.
a) Tratándose de la impugnación directa contra actos de al-
cance general, desde que se notifique el acto denegatorio del recla-
mo (art. 24, inc. a).
b) Si se trata de la impugnación indirecta del acto de alcance
general, a través del acto particular de aplicación, desde que se
notifica al interesado la decisión definitiva del recurso que agotó la
vía administrativa.
En todos estos casos la norma se refiere al cómputo del plazo a
partir de la notificación del acto administrativo que ha agotado la
instancia administrativa, sea a través de recursos o reclamos, o sin
necesidad de impugnacibn administrativa si hubiera sido dictado por
la autoridad máxima (en el caso) y no se exigiera su impugnación
administrativa (por no necesitarse acto denegatorio).
Consecuentemente, el acto impugnado puede referirse a un acto
que aplique -incorrectamente, según el interesado- una ley, un con-
trato (ley entre las partes) o un reglamento. No importa que se re-
fiera a un contrato (CNContAdmFed, Sala IV, 28112/93, "Gypobras",
El?? 157-294), lo que se requiere es que sea definitivo (CSJN, "Me-
vopal", Fallos, 307:2216; CNContAdmFed, en pleno, 24/6/86, "Pe-
tracca", ED, 118-39 1). La circunstancia de que la nulidad absoluta
sea imprescriptible, no significa que sea inmune a los plazos del art.
25 (CNContAdmFed, Sala 1, 513185, "Beltrami"; íd., Sala IV, 13/41
89, "Padilla Taris", ED, 136-425).
3) Cuando se trate de hechos o vías de hecho, el cómputo del
plazo se inicia desde que ellos fueran conocidos por el interesado.
El plazo para el articulo comentado corre desde que los hechos
de la Administración fueron conocidos por el afectado (CNContAdm
Fed, Sala V, 1014196, "Carcagno").
b ) Dias hábiles. La reforma de la LNPA (ley 2 1.686) se refie-
re a presupuestos procesales para el proceso administrativo (conten-
ciosoadministrativo). Es decir, se está refiriendo necesariamente al
plazo para iniciar una ea usa contenciosoadministrativa. Para que
exista causa de esta naturaleza cabe atenerse al principio que alguna
vez expuso Linares haciendo mención al "doble grado de normativi-
dad administrativa".
Así, en cualquier expediente administrativo que tramita ante la
Administración, habrá un acto administrativo que -supongamos-
deniega la pretensión del particular. Dicho acto va a regirse por las
normas de esta ley (esto es, por el derecho administrativo). Si, ade-
más, la pretensión del particular -derecho de fondo- se basa en una
norma de derecho administrativo, estamos ante un doble grado de nor-
matividad administrativa; si, en cambio, la pretensión se basa en
normas de derecho civil, estamos ante un grado simple de normativi-
dad administrativa,
Habrá "causa contenciosoadministrativa" en el primer caso, no
en el segundo. A aquellos casos se aplica el artículo que comento.
Cuando no exista "causa contenciosoadministrativa" el plazo del ar-
ticulo no rige; se aplicara la prescripción correspondiente al derecho
de fondo.
c ) Silencio de la Administración. No se aplica el plazo en caso
de silencio -art. 10- (ver comentario al art. 26).

Art. 26. - La demanda podrá iniciarse en cual-


quier momento cuando el acto adquiera carácter defi-
nitivo por haber transcurrido los plazos previstos en
LEY 19.549

el art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en ma-


teria de prescripción.
1. Transcurso del plazo para resolver sin que la Adrninistra-
cion lo haga. - Cuando la Administración omite dictar resolución en
plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento "cuando el
acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos".
No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la
acción, sino que ésta podrá hacerse en cualquier momento, "sin per-
juicio de lo que corresponda en materia de prescripción".
2 . Precisiones. - El texto legal requiere algunas precisiones:
a) Acto que adquiere carácter definitivo por vencjmjento de pla-
zos. La norma emplea una terminología equívoca; considera al "si-
lencio" de la Administración como un acto presunto, cuando en
realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora administrativa" es un
hecho al que la norma le otorga una consecuencia jurídica: el carác-
ter denegatorio.
Debe interpretarse la norma que estudiamos entendiendo que el
silencio a que se refiere tiene relación con el dictado de la decisión
de fondo de la cuestión. En otras palabras: el trámite está en estado de
dictarse la decisión de fondo y la Administración deja transcurrir los
plazos para hacerlo. La "denegación por omisión de resolver" se re-
fiere a esa decisibn de fondo no dictada.
En cambio, el articulo no comprende el vencimiento de plazos
para decidir una cuestión de trámite o interlocutoria por parte de la
Administración (es ésta una diferencia importante con lo prescripto
por el art. 7" del C6d. Cont. Adm. de la provincia de Buenos Aires).
b) Transcurso de los plazos previstos en el artículo 10. La
norma se refiere al transcurso de "los plazos previstos en el art. lo",
esto es, a lo que la propia ley denomina "silencio de la Adminis-
tración".
Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos pre-
vistos, el particular puede iniciar la acción en cualquier momento.
Pero el RLNPA prevé otros supuestos de "denegación tácita": los re-
feridos al vencimiento de los plazos para resolver recursos adminis-
trativos. Cuando con esa denegación tácita se "agota la vía admi-
nistrativa" (denegación tácita del recurso jerárquico), ¿se aplica la
solución del artículo?
Aunque la norma sólo haga referencia a los "plazos previstos
en el art. 10" no puede negarse la misma solución para estos últi-
mos. La ratio iuris es la misma. En ambos casos es facultad del
interesado considerar "tácitamente denegada" la decisión. Siendo
así, y considerado tácitamente denegado un recurso que habilite
la vía judicial, el plazo comenzará a contarse cuando el particular
motu proprio lo decida; puede iniciarlo "en cualquier momento",
sin que exista un plazo determinado para hacerlo.
c) El plazo de prescripciún. La demanda puede iniciarse en
cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia
de prescripción". Solución lógica pero que no tiene gran aplicación.
En efecto, como establece el art. lo, inc. e, apdo. 9, "las actua-
ciones practicadas con intervención de órgano competente produci-
rán la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive
los relativos a la prescripción". Como el "silencio" no es un modo
anormal de extinción del procedimiento, sino que es una decisibn del
particular mientras el trámite sigue pendiente, la suspensión sigue
corriendo hasta el momento en que se inicia la acción judicial (que es
normalmente cuando el interesado da a conocer su decisión de haber
optado por el "silencio"). Ergo, la prescripción no podría operar.
Lo propio ocurre en el caso del recurso considerado tácitamente
denegado, pues como establece el art. lo, inc. e, apdo. 7, la interposi-
ción del recurso interrumpe los plazos. Consecuentemente la so-
lución es idéntica a la analizada en el párrafo anterior.
Sólo corren los plazos, pendiente un procedimiento administrati-
vo, cuando él hubiexe sido iniciado ante un órgano incompetente
-siempre que no se trate de un recurso-, pero en ese caso no puede
configurarse el "silencio" en el sentido de habilitar la vía judicial,
pues no es órgano competente para dictar la decisión de fondo.
3 . Excepción. - La ley 24.447 (BO, 30112194) ha establecido
una excepción al principio, en el orden nacional, del silencio negati-
vo como facultad del particular. Su art. 27 dice que, "en los casos
de denegatoria por silencio de la Administración ocurrido en los
procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solici-
tud de reconocimiento de deudas de causa o título anterior al l ode
abril de 1991, se producirá la caducidad del derecho para interponer
la demanda contenciosoadministrativa contra la denegatoria a los no-
venta días hhbiles judiciales contados desde que se hubiere produci-
do la denegatoria tácita o desde la entrada en vigencia de esta ley, lo
que h e r e posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido
la acción correspondiente, prescribirán también las pretensiones pa-
LEY 19.549

trimoniales consecuentes. En estos casos no será de aplicación el


art. 26 de la ley 19.549".
Ya se ha hecho la crítica a la existencia de plazos para demandar
por silencio como si se tratara de un acto tácito (Muñoz). Me parece
una solucibn irrazonable, pues permite a la Administracibn no resol-
ver, violando el principio constitucional de petición, involucrando éste
necesariamente una respuesta expresa. Una vez mas nos encontra-
mos ante el "derecho del Estado" y no ante el "Estado de derecho".

Art. 27. - N o habrá plazos para accionar en los


casos en que el Estado o sus entes autArquicos fueren
actores, sin perjuicio de lo que corresponda en mate-
ria de prescripción.

1. El Estado o sus "entes menores" como actores. - La nor-


ma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores" fue-
ren actores en juicio. En ese caso, dice, no habrá plazos para que
aquellos inicien la acción, "sin perjuicio de lo que corresponde en
materia de prescripción".
La norma dice entes autárquicos, ¿comprende s61o a estos o
debe extenderse a todos los entes descentralizados del Estado? Pienso
que la interpretación amplia es la que corresponde realizar, pues:
a) La LNPA, cuando se refiere a su ámbito de aplicación, men-
ciona a los entes descentralizados, "inclusive entes autárquicos", por
ello no seria congruente excluir a los demás entes descentralizados de
la aplicación de este articulo. Con este alcance amplio, además, se
utiliza en diversas nomas de este conjunto normativo (v.gr., art. 32,
inc. f; LNPA; art. 4 O , RNLPA).
b) Creo que en todo este ordenamiento la intención del legisla-
dor fue extender la tutela normativa a toda clase de entes descentra-
lizados, entre los que debe incluirse a los entes autárquicos.
c) Los entes autárquicos carecen de un rdgimen exclusivo, dife-
renciado y común, cada uno de ellos presenta características propias.
Por lo tanto, no puede hablarse de una categoría específica.
2. Plazos de prescripcidn. - La noma establece que el Estado
y sus entes menores pueden iniciar la acción en cualquier momento,
sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Co-
rresponde que estudiemos esta cuestibn.
a) Actos nulos, de nulidad absoluta. Si el Estado debe deman-
dar la declaración judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine,
LNPA), por ser el acto irregular, el plazo para hacerlo es imprescrip-
tible. Esta solución no es idéntica a la del particular, para quien no
hay distinción entre que se impugne judicialmente un acto nulo o
uno anulable -ver art. 25- (CNContAdmFed, Sala IV, 13/4/89, "Pa-
dilla Taris", ED, 136-425), sin perjuicio de que el particular pida
administrativamente la revocación del acto irregular (art. 17, LNPA).
b) Actos anulables. Si el acto es irregular pero anulable, la Ad-
ministración no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la anula-
ción en sede judicial (utilizo la terminología de la ley, para la cual
sólo el acto nulo de nulidad absoluta es irregular). ¿Cuál es el plazo
para hacerlo? El de prescripción, según la norma. ¿Y cuál es este
plazo?
No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analógicamente el
que trae el Código Civil y Comercial en su art. 2562, inc. a, que ex-
presa que "prescriben a los dos años: a) el pedido de declaracidn de
nulidad relativa y de revisión de actos jurídicos".
c) Cuando demande pretensiones distintas de la invalidez del
acto, la prescripción será la del derecho de fondo.
3 . Demanda de ejecución de actos administrativos. - El Esta-
do, algunas veces (cuando el acto no se puede ejecutar de oficio
-ver art. 12, apdo. 4-) debe solicitar al juez la ejecución del acto.
En esos casos, por más que el acto se presuma legítimo, debe darse
intervención a la parte demandada (CContAdmTrib CABA, Sala 11,
5110106, "Ciudad de Buenos Aires clPadilla", LL, 2007-(2-351). El
plazo de prescripción para pedir la ejecución del acto dependerá del
derecho material de fondo a que se refiere éste.

AMPARO
POR MORA DE LA ADMINISTRACI~N
Art. 28. - E1 que fuere parte en un expediente
administrativo, podrá solicitar judicialmente se libre
orden de pronto despacho. Dicha orden sera pro-
cedente cuando la autoridad administrativa hubiere de-
jado vencer los plazos fijados y en caso de no existir
éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere
LEY 19.549

de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de


mero trámite o de fondo que requiera el interesado.
Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su pro-
cedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del
caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autari-
dad administrativa interviniente que, en el plazo que
le fije, informe sobre las causas de la demora aducida.
La decisión del juez será inapelable. Contestado el
requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere
evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora,
librando la orden si correspondiere para que la autori-
dad administrativa responsable despache las actuacio-
nes en el plazo prudencial que se establezca según la
naturaleza y complejidad del dictamen o trdmites
pendientes.

1. Consideraciones generales, - El deber de la Administración


de decidir en cada caso concreto proviene de un principio que
trasciende el marco del derecho público escrito; su cumplirnien-
t o constituye una obligación del derecho natural (CNContAdmFed,
Sala IV, 26/6/91, "Bevacqua"). No decidir o decidir fuera de plazo
constituyen conductas irregulares de la Administración, que perjudi-
can al particular y atentan contra el accionar eficaz de aquella.
Cuando la Administración no resuelve, la legislación que co-
mento ha contemplado diversas soluciones. Una de ellas es el am-
paro por mora que viene a ser una orden judicial de "pronto despa-
cho" de las actuaciones administrativas (CNContAdmFed, Sala IV,
17/3/89, "Pellisero", ED, 136-184).
No siempre le conviene al particular aplicar la solución del "si-
lencio administrativo" (ver art. lo), y por ello la norma ha contem-
plado esta forma de "obligar" a la Administración a resolver dentro
del plazo que a ese efecto le fije el juez. Vale acotar, tal como se
dijo al comentar el art. 10, que el silencio no vale como consenti-
miento de los órganos estatales (CNContAdmFed, Sala 111, 13/5/88,
"Empresa Tehuelche", LL, 1988-E-210).
2 . Alcance del amparo por mora. - El instituto que comento
no es otra cosa que una orden judicial de "pronto despacho" de las
actuaciones administrativas (CNContAdrnFed, Sala 1, 1213191, "Del
Rieu"}. Por medio de 61 se posibilita que quien sea parte en el pro-
cedimiento administrativo acuda a la vía judicial, a fin de que em-
place a la Administracibn a que cumpla con su cometido: decidir las
cuestiones sometidas a su resolución, en un plazo que le fije el juez.
La decisión final de éste no puede ser otra que "despache la Admi-
nistracibn las actuaciones en forma expresa" (Linares), no pudiendo
esta última ampararse en el "silencio", pretendiendo que decidió el
asunto en esa forma.
3 . Condiciones de admisibilidad. - La n o m a establece ciertas
condiciones de admisibilidad. Ellas son:
a) Legitimacidn activa. Puede ocurrir ante la justicia por am-
paro por mora aquel que "fuere parte en un expediente administra-
tivo"; la nota presentada al presidente de una empresa privada pres-
tadora de servicios telefónicos no da origen a ningún expediente
administrativo (CNContAdmFed, Sala de feria, 24/8/92, "Braile c/
Telefiinica de Argentina"). El art. 3' del RLNPA establece que
debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona física o ju-
rídica, pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un in-
terés legítimo" (ver lo que digo al comentar este artículo) (CNCont
AdmFed, Sala 11, 18/7/95, "Luis Gómez SRL", RAE no 205, p. 152).
Al remitir la norma que comento al concepto de parte en un
procedimiento administrativo, se protegen en vía judicial, no sólo los
derechos subjetivos. Se ha reconocido procedente la legitimación
activa a legisladores para solicitar información en los términos del
decr. 1172103 y para deducir una acción judicial de amparo por mora,
pues el art. 6 de aquel establece que toda persona física o jurídica
tiene derecho a acceder y recibir informacihn (CNContAdmFed, Sala
V, 18110107, "Morales", LL, 2009-A-434).
El haber acudido el actor al procedimiento del reclamo adminis-
trativo no veda la vía del amparo par mora (CNContAdmFed, Sala
111, 2511 1186, "Núñez"; id., doctrina Sala 11, 3/4/79, "D'Abraccio Va-
rela", ED, 85-506).
Contra lo que opina Creo Bay, pienso que la vía de la queja no
impide el posterior amparo por mora (si la queja es denegada o no
resuelta); tampoco la "vía del silencio" impide el amparo por mora,
como dice tal autor (ver comentario al art. 10, apdo. 14). En reali-
dad el "silencio" no se configura hasta que el particular tenga por
denegada la petición y continúe con la instancia correspondiente.
Un pedido administrativo de "pronto despacho" no significa que des-
pués necesariamente se opte por el silencio. Por ello, un pedido
LEY 19.549

de pronto despacho no excluye el amparo por mora (CNCiv, Sala C,


27/4/00, "Casante", ED, 191-52). Además, el amparo por mora po-
dría plantearse por no resolverse el "pronto despacho" administrati-
vo; se pide, en ese caso, el pronto despacho al juez (CNContAdrn
Fed, Sala 111, 5/4/85, "Buccianti de Garcia Fernández").
b) Mora administrativa. El peticionante debe acreditar la mera
situacibn objetiva de la mora administrativa; que la Administraciiin
ha dejado vencer los plazos fijados -y en caso de no existir éstos,
que ha transcurrido un plazo que excede lo razonable- sin emitir el
dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiere el in-
teresado (CNCiv, Sala A, 2018191, "Pereyra de Pájaro"; CNCont
AdmFed, Sala IV, 18/2/88, "Vieytes").
¿Cómo debe acreditar el particular esta circunstancia? Pienso
que no debería ser el juez demasiado estricto: basta que se acredite
prima facie la existencia de la mora administrativa. Si de esa acre-
ditación surge una situación de duda que haya que examinar en su
oportunidad, corresponderá que el juez dé curso a la petición, ya que
tendera ella a dilucidarse con el informe, que a manera de una dili-
gencia preliminar debe requerirse a la Administración.
Hay mora en el caso de no cumplirse con el plazo prevista, aun
cuando los plazos se hayan extendido expresamente, si esa extensión
se realizb con posterioridad a que se contestara el informe requerido
por el juez (CNContAdmFed, Sala 11, 4110107, "Pupilent SA", LL,
2008-C- 177).
4. Rdmite. - Este procedimiento tan especial -el juez no re-
suelve el fondo de la cuestión- tiene un trámite sencillo que pasa-
mos a detallar.
a) Pedido de informe. Admitida la procedencia formal de la
petición del amparo por mora, el juez debe requerir "a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre
la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obliga-
torio para el juez.
El informe que se requiere a la autoridad administrativa -de un
órgano de la Administración centralizada o descentralizada- no cons-
tituye un acto procesal previsto sólo en resguardo de la Adminis-
tración, sino también, y especialmente, como medio informativo
para el juez; de ahí que la agregación a los autos fuera del término
que se hubiera acordado al efecto, no produce la nulidad de lo ac-
tuado.
La decisión del juez declarando formalmente improcedente el
amparo por mora es irrecurrible (CNContAdmFed, en pleno, 5/4/85,
"Transportadores de Caudales Zubdesa SACI", ED, 115 -408).
b) Legjtimacion pasiva. ¿Es parte la Administración en el pro-
cedimiento del amparo por mora? La noma s61o dice que el juez
debe pedir a la autoridad administrativa el precitado informe. Una
vez que éste es contestado, o vencido el término para evacuarlo sin
que la Administración lo haga, aquél "resolverá lo pertinente acerca
de la mora, librando la orden si correspondiere".
De ello cabe inferir que la Administración no es parte en este
procedimiento y sólo le corresponderá informar lo pertinente a re-
querimiento del juez. En su informe deberá aducir las causas del
atraso en la resolución o dictamen, pudiendo alegar cualquier otra
circunstancia. Consecuentemente con esto termina su actuación, por
lo menos en esta etapa.
La opinión que expongo se ve corroborada por el hecho de que
los autores se apartaron del proyecto del afio 1968 en lo que hace a
la imposición de costas. En efecto, la norma no se refiere ni a las
costas ni a la prueba. Pienso que porque consideraron que ni una
ni otra podía tener lugar dado el hecho de que la Administracibn no
es parte.
c) Decisión final del juez. Una vez contestado el informe o
vencido el plazo para hacerlo, el juez resolvera lo pertinente acerca
de la mora. Podrá rechazar el pedido o aceptarlo "librando la orden
si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable
despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca se-
gún la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes".
Aunque hubiera habido mora de la Administración, el juez no podrá
ordenar el "pronto despacho" si el órgano administrativo carece de
competencia (CNContAdmFed, Sala TI, 2813185, "Di Biasi", JA,
1985-IV-123, secc. índice, sum. 5).
En este caso, el juez dicta una verdadera sentencia de condena.
El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre
el fondo (CNContAdmFed, Sala V, 6/12/95, "Romero"; id., íd., 411 01
95, "El Comercio Cia. de Seguros", ED, supl. jurisp., 1995, no 3,
p. 38): sólo decide que la autoridad responsable se expida o que no
venció el plazo para hacerlo (CNContAdrnFed, Sala 1, 16110187, "Cia.
de Negocios Agropecuarios", JA, 1988-111-218). Tampoco sirve el
amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigüedades (CN
ContAdmFed, Sala 111, 1318187, "Álvarez").
LEY 19.549

d) Recurribilidad de la decisión. La decisión del juez es recu-


rrible. Si bien la norma, a partir de la reforma de 1977, había trai-
do algún problema de interpretación, la Cámara Nacional de Ape-
laciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en la causa
"Transportadora de Caudales Zubdesa SACI" (JA, 1985-11-34l), esta-
bleció la doctrina plenaria de que las sentencias en primera instancia
en el amparo por mora eran apelables. El plazo para apelar, al no
estar fijado, ha dado lugar a dudas. Para unos se aplica el de la ley
16.986 (CNContAdmFed, Sala 1, 41719 1, "Cabra1 Hunter"; id., íd.,
7/12/95, "Morandi", ED, supl. jurisp., 1995, no 3, p. 39); para otros
el del Código Procesal (íd., Sala IV, 29112188, "De Esteban").
5. Contra qué omisiones procede. - Luego de haber analizado
las condiciones de admisibilidad, corresponde estudiar las distintas
omisiones previstas en el art. 28 3 u e dan lugar a esa situación obje-
tiva de mora-, encarando el problema desde dos puntos de vista: el
acto omitido y el 6rgano que comete la mora.
a) Acto omitido, La mención de la norma ("sin emitir el dicta-
men o la resolucibn de mero trámite o de fondo") es simplemente
enunciativa; deben incluirse los informes y cualquier otra medida pre-
paratoria (no habría diferencias entre éstas y el dictamen; CNCont
AdmFed, Sala 1, 2311 1189, "Confederación Odontológica de la Repú-
blica Argentina", LL, 1990-C- 199).
También procede el amparo por mora ante la omisión de la
Administración de dictar un reglamento obligatoriamente impuesto
por una ley. La norma no hace distinción alguna, cuando es evi-
dente que, en los casos en que la solución es diversa para los actos
particulares y generales, la LNPA ha hecho el distingo.
No es óbice para la procedencia del amparo por mora que la
cuestión de fondo aparezca referida a una relación contractual (CSJN,
Fallos, 291:453; 307:562; CNContAdmFed, Sala 111, 28/4/88, "Asti-
lleros Corrientes", LL, 1988-E-227).
El principio general es que el amparo por mora se aplica a cual-
quier petición formulada en sede administrativa cuya resolución su-
fra dilación excesiva, sin que a ello obste la naturaIeza del pedido
(CNCiv, Sala E, 8/3/99, "Penthouse SA", LL, 1999-E-903, 4 1.880-S).
b) drgano autor de la mora. La orden de pronto despacho es
procedente contra toda autoridad administrativa que deba real izar el
trámite omitido (CNCiv, Sala A, 31/3/82, "Los Dos Chinos"). In-
cluso procede contra omisiones del presidente de la República.
Procede el amparo por mora contra la empresa Ferrocarriles
Argentinos, en cuanto ésta tambidn se expresa mediante actos que
son administrativos, pues es de esa índole el derecho que rige la
competencia, la voluntad y la forma (CSJN, Fallos, 295:360, espe-
cialmente 362, consid. 4"; CNContAdmFed, Sala 111, 6/6/86, 44Alas";
id., id., 219186, "Chaves"). Lo mismo cabe decir de las socieda-
des del Estado (CNContAdmFed, Sala 111, 1011 118 1, "Amil", ED,
97- 161)-
No procede, en cambio, contra la DGI, que tiene un recurso
análogo previsto en la ley 11.683 (CNContAdmFed, Sala IV, 29/71
88, "Chavas SA", LL, 1988-E-87).
6. Normas aplicables. - El orden de prioridad de las normas
aplicables para la tramitacibn del amparo por mora se integra con las
normas especificas (arts. 28 y 29, LNPA); luego con las normas su-
pletorias del Código Procesal, siempre que no estén en pugna, y por
último, es viable, por analogía, la aplicación de ciertas normas de la
ley 16.986 (CNContAdmFed, Sala 1, "De Abreu de Beronio", LL,
1989-E-287).
7. Costas. - La jurisprudencia sostiene que cabe la aplicación
de costas a la Administración cuando el juez ordena el despacho de
las actuaciones, o sea, cuando hace lugar al amparo por mora (CN
ContAdm Fed, Sala 1, "De Abreu de Beronio", LL, 1989-E-287; íd.,
Sala IV, "Gatto", LL, 1989-B-407). He expresado nuestra posición
contraria en el último fallo citado; coincide Maiorano. Si la Admi-
nistración no es parte del procedimiento, si sólo se limita a informar
sobre su mora, no es vencida, y si no hay vencido no tiene sentido la
imposicihn de costas.
Si se opone al procedimiento del amparo por mora debe cargar
con las costas (CNCiv, Sala K, 3011 1/95, "Universal Médica", ED,
168-208); lo propio ocurre cuando la decisión fue adoptada luego de
promovido el amparo por mora (CNCiv, Sala C, 2714100, "Casante
SA", ED, 191-52).

Art. 29. - La desobediencia a la orden de pronto


despacho tornara aplicable lo dispuesto por el art. 17
del decr. ley 1285!58.
1. Consideraciones generales. - El objeto del amparo por mora
es lograr una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo
LEY 19.549

para que la Administración cumpla con su deber ineludible: decidir


las cuestiones que se le plantean; si no cumple con dicha orden den-
tro del plazo fijado, el particular no puede obtener su ejecución for-
zada ni el pago de daños y perjuicios. El procedimiento del amparo
por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administra-
ción decida y nada más (CNContAdmFed, Sala IV, 28112189, "San-
tana", ED, 137-182).
S. Ambito sancionatorio. - La única sanción prevista, para el
caso de incumplimiento, la establece la norma que comento. El juez
debe enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la po-
sibilidad de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249
del Cód. Penal.
En el caso del presidente de la República no es posible la apli-
cación del art. 17 del decr. ley 1285158, que determina que toda fal-
ta en que incurran los funcionarios o empleados dependientes de
organismos del Estado nacional será puesta en conocimiento de la
autoridad superior correspondiente, a los efectos de la sanción disci-
plinaria.
3. Apelucidn. -Para la apelación contra el apercibimiento del
art. 29 se aplica, en lo que hace al plazo, el Código Procesal (CN
ContAdmFed, Sala IV, 1 1/4/88, "Ravignani").

Art. 30. - El Estado nacional o sus entidades au-


tárquicas no podrán ser demandados judicialmente
sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministe-
rio o Secretaria de la Presidencia o autoridad superior
de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los
supuestos de los arts. 23 y 24.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y
derechos que se invocarán en la eventual demanda
judicial y será resuelto por las autoridades citadas.
[Texto según ley 25.344, art. 1 S]

1. Modificacibn, - El art. 11 de la ley de "emergencia" 25,344


produjo sustanciales modificaciones en esta figura, en desmedro
del particular.
2. Vías administrativas existentes, - Con la sanción de la LN
PA el panorama que ofrece la legislación nacional, en cuanto al ago-
tamiento de la vía previa administrativa, es el siguiente:
a) Existe la ley 3952, que rige para las "acciones civiles" con-
tra el Estado (hechos, actos o contratos "civiles"), por ejemplo, la
acción reivindicatoria, la de usucapión, la meramente declarativa (art.
322, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).
b) La LNPA para las acciones y "recursos" judiciales y admi-
nistrativos, como norma general, sin perjuicio de las leyes especia-
les. A su vez, esta ley regula dos vías administrativas: l ) la recursi-
va (tit. VIII, RLNPA y regímenes especiales, y arts. 23 y 24, LNPA), y
2) la del reclamo administrativo previo (arts. 30 y 3 1, LNPA). Es-
tas dos vías no son alternativas ni sucesivas. Sirven para impug-
nar conductas distintas. Si se pierde la vía recursiva, no puede em-
plearse la del reclamo.
Aquí s61o tratar6 este último supuesto.
3 . i Contra qrsk comportamientos de la Administracidn pro-
cede? - De lo dicho hasta aquí se infiere que este reclamo adminis-
trativo previo es un remedio que se acuerda al particular, distinto,
pero semejante al de los recursos, pues como éstos: a) se orienta a
lograr el restablecimiento de la juridicidad en la Administración; b)
es un presupuesto procesal para iniciar la demanda, y e) es un privi-
legio "hacia fiera" de la Administración -aunque debo aclarar que en
realidad coincido con Grau-, que permite al Estado repensar, recon-
siderar una conducta, y esto "lejos puede catalogarse como un privi-
legio; al contrario, es lo lógico, lo deseable, que se reconsidere; que
las conductas sean revisadas".
Dice Gordillo que por vía de este reclamo previo se puede im-
pugnar cualquier conducta administrativa, sea acto, hecho u omisión.
Pearson opina que no procede contra actos administrativos, pero sí
contra los efectos del acto mismo. González Arzac estima que que-
da limitada a escasas materias: "la acción reivindicatoria; la de usu-
capión; las acciones meramente declarativas del art. 322 del Cód.
Proc. Civil y Com. de la Nación, en tanto ellas se promuevan en jui-
cio ordinario; la acción de retrocesión cuando al bien expropiado se
le diera un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria".
Fiorini opina que el reclamo "establece un régimen procesal distinto,
aplicable a una materia diferente (de la de los arts. 23 y 24, LNPA),
entre las que se encuentran las demandas originadas en hechos ad-
ministrativos y otras que, no habiendo sido especificadas clara-
LEY 19.549

mente por la ley, deben ser esclarecidas por la labor jurisprudencia1


(CNContAdmFed, Sala IV, 15/4/86, "Verón").
En realidad, me parece exacto que la vía del reclamo está limi-
tada a escasos supuestos y que trata casos distintos de los contem-
plados en los arts. 23 y 24 de la LNPA.
a) Actos. En cuanto al estudio de ellos cabe decir que si bien,
en general, no procede contra actos, ello puede ocurrir en casos en
que el acto no sea susceptible de recurrirse. También es posible el
reclamo en ciertos procedimientos especiales (p.ej., contra el acto
que le da al bien expropiado un destino distinto al previsto en la ley
expropiatoria),
b) Hechos. En cuanto a los hechos, es cierto, como afirma
Pearson, que se los puede impugnar desde que ocurrieran -aunque la
ley dice desde que el particular tiene conocimiento-, de lo cual se
infiere que contra ellos no hace falta ningún procedimiento.
Sin embargo, el reclamo contra "hechos" procede:
1) En el caso de la retrocesión, cuando al bien se le hubiera
dado un destino distinto por medio de hechos, "deberá formularse el
reclamo administrativo previo" (art. 39 in fine, ley 21.499).
2) En el caso de la ocupación temporánea anormal cuando no
se efectúe la devolución del bien (arg. art. 60, ley 21.499), si el
particular la pretende y no requiere la expropiación irregular (art.
5 1, inc. c, ley 21.499).
Puede utilizarse el reclamo como medio de "intimación feha-
ciente" para la devolución del bien en la ocupación temporánea
anormal (art. 64, ley 21.499).
c) Omisiones. También procede cuando se peticionen conduc-
tas positivas del Estado que éste omite realizar:
1) Si se requiere el pago de un premio otorgado y no efectivi-
zado.
Z) Producido el avenimiento expropiatorio, la falta de pago del
capital, o el pedido de actualización del capital que fue abonado fue-
ra del plazo establecido.
3) Cuando se pretenda que el Estado preste un servicio, etcétera.
Son ejemplos que no agotan el tema. Claro esta que en todos
los casos se requiere que no haya acto administrativo con pronuncia-
miento adverso, pues entonces entramos en el régimen recursivo, sal-
vo excepción expresa.
Dije que el reclamo no es procedente en el caso de que exista un
acto administrativo -salvo los supuestos contemplados-; también se
vera que no es necesario en algunos supuestos. Pero el hecho de que
no sea necesario no significa que el particular no pueda interponerlo,
ya que la no exigencia del reclamo es, para el particular, un derecho de
orden procesal renunciable. En cambio, no cabe en los supuestos en
que no es procedente,
¿Puede oponerse al reclamo la Administración cuando no es
61 necesario? La respuesta es negativa. El hecho de la innecesa-
riedad es en beneficio del particular, pero la Administracibn no pue-
de ampararse en ello para no tratarlo cuando el particular lo formula.
Por lo demás, siendo conveniente para la Administración, no hay
motivo ni fundamento para negarse al tratamiento.
4. Legitimación. - La legitimación está dada por el art. 3'
del RLNPA, en el que se establece que puede ser parte en todo pro-
cedimiento administrativo aquel que invoque un derecho subjetivo
o un interés legitimo. Principio general que no sufre excepciiin en
el caso.
5 . Motivos de impugnación.- Sostiene Grau que el reclamo
administrativo previo permite la alegación de motivos de oportu-
nidad o méritos por parte de un sujeto público. Es una solución 1ó-
gica. Si la Administración puede resolver el reclamo administrativo
previo invocando no sólo motivos de legitimidad, sino también moti-
vos de oportunidad, mérito o conveniencia, ¿por qué no habrá de po-
der alegarlos el particular?
Me parece una solución correcta pues si los recursos pueden
fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la
oportunidad, mérito o conveniencia, o al interés publico (art. 73, RL
NPA), ¿por qué ha de ser distinto en el caso del reclamo? La argu-
mentación de que luego la fundamentación referida a la oportuni-
dad, mérito o conveniencia no va a ser sostenible en sede judicial no
tiene asidero, pues:
a) Lo mismo ocurre con los recursos. Tampoco aquí las razo-
nes de oportunidad podrán hacerse valer judicialmente.
b) Que en la instancia judicial se juzgue lo resuelto en sede ad-
ministrativa no significa que deban, en justicia, sustentarse las mis-
mas pretensiones. No se pueden sustentar otras, pero sí menos.
El particular puede abandonar sus razones de conveniencia.
LEY 19.549

e) La Administración no puede considerar si el particular in-


cluirá o no esas cuestiones en sede judicial. Si éste lo hace lo re-
chazará oportunamente el tribunal.
6 . Exigencia del reclamante ante los entes descentralizados.
A partir de la modificación introducida por el art. 11 de la ley
25.344, el reclamo es tambidn exigido respecto de los entes descen-
tralizados; lo que hasta ahora era opcional se ha tornado necesario.
Grau sostenía que en los casos de estos entes, con mayor motivo que
respecto a la Administración central, era necesaria la reclamación
-la consideraba imprescindible- aludiendo a la ya fenecida partici-
pación de esos entes estatales en la economía nacional.

Art. 31. - El pronunciamiento acerca del reclamo


deberá efectuarse dentro de los noventa días de for-
mulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá
pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y
cinco días, podrA aquel iniciar la demanda, la que de-
ber& ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo
los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que
fuere pertinente en materia de prescripción. El Po-
der Ejecutivo, a requerimiento del organismo inter-
viniente, por razones de complejidad o emergencia
pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indi-
cados, se encuentren o no en curso, hasta un mhximo
de ciento veinte y sesenta días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrh ser
recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas
mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 sin comprobar de
oficio en forma previa el cumplimiento de los recau-
dos establecidos en esos articulas y los plazos previs-
tos en el art. 25 y en el presente. [Texto según ley
25.344, art. 121

1. Término para interponerlo. -No existe plazo para interpo-


ner el reclamo ante la Administración; si existe ahora plazo para ini-
ciar la demanda tanto en el caso de resolución expresa de aquel,
como en el caso de silencio de la Administración ante el reclamo
(ver apdos. 7 y 1O de este comentario). La ley 25.344 ha alterado,
en esto, la tradición de la ley 3952 y su interpretación pacífica, pues
ha modificado el principio de que no existía plazo para su interposi-
ción, salvo el de la prescripción de la acción. La solución conve-
niente era la anterior (Dictámenes,16921 7; dict. PTN 129192).
2 . drgano ante el cual se interpone y órgano decisor. -La
reclamación se dirige al ministro, secretario de la Presidencia o auto-
ridad superior del ente competente, y se presenta indistintamente en
el ministerio o secretaria de la Presidencia o entidad descentralizada
respectiva.
El trámite del reclamo se debe hacer en el órgano correspon-
diente. Sobre esto nada dicen las disposiciones legales, y aunque
las normas reglamentarias en los recursos jerárquico y de alzada pa-
recen indicar que el trámite se hace en el ministerio respectivo (arts.
92 y 98, RLNPA), de todos modos entiendo que la necesidad y la or-
ganización administrativa obligan a tramitarlo en las dependencias
respectivas, para su posterior elevación al ministro del ramo, secreta-
rio de la Presidencia o autoridad del ente descentralizado, a fin de
que emitan la resolución.
La tradición legislativa era requerir una decisión por decreto
del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la legislación ha evolucionado,
admitiendo una progresiva admisión de competencia a niveles infe-
riores (p.ej., en los casos de los recursos de alzada o jerárquico).
Lo mismo ocurre en este caso.
3 . Requerimiento de pronto despacho. -Al igual que en el
régimen anterior, el transcurso del plazo fijado a partir del cual se
puede pedir pronto despacho -actualmente, noventa días- habilita a
hacerlo en cualquier momento, pues no hay plazo para ejercer ese
derecho. Esta solución tiene sustento constitucional, como lo resol-
vió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Galián",
al declarar inconstitucional el art. 44 del Cód. Cont. Adm. de Co-
rrientes, que obliga a urgir el procedimiento administrativo dentro de
un plazo determinado a partir del silencio administrativo.
La ley de emergencia 25.344 no ha alterado, en este aspecto, la
normativa anterior, donde se había interpretado que era facultad del
interesado pedir o no el pronto despacho (y, en este último caso, se-
guir esperando la decisión).
De ello surge la decisión que propugno, de acuerdo con califica-
da doctrina (Gordillo). El particular tiene, pues, la posibilidad de
LEY 19.549

plantear el pronto despacho inmediatamente o dejar transcurrir el


plazo que crea conveniente.
4. Interrupción del plazo para resolver. - Interesa examinar
respecto del tema, la cuestión atinente a la susceptibilidad de que el
período de resolución pueda ser prorrogado o interrumpido. La am-
pliación del plazo es, en principio al menos, aplicable con carácter
general (art. lo, inc. e, apdo. 5, LNPA). También es cierto que esta
norma rige respecto del procedimiento administrativo y no en lo re-
ferente al proceso de impugnación judicial (tít. IV). Sin embargo, a
pesar de estar situada en este titulo, el reclamo previo es un tipi-
co procedimiento administrativo y, como tal, es alcanzado por aquel
principio.
Tambikn aquí, al igual que en el caso del silencio (ver comenta-
rio al art. lo), se debe partir del hecho de que los efectos que por
ley se atribuyen al no pronunciamiento de la Administración, no su-
ponen una efectiva sanción a la morosidad, pasividad o incumpli-
miento por parte de ella de la obligación que también se le impone
de decidir oportunamente las cuestiones planteadas, sino que tiende a
la protección de la seguridad jurídica.
El plazo de resolución debe necesariamente interrumpirse du-
rante el tiempo en que el expediente esté fuera del ámbito de inter-
vención del órgano resolutivo, volviendo a correr aquél por el tiem-
po que reste.
La solución del problema planteado dependerá de que se tenga
en cuenta que la obligación para la Administración dentro de un pla-
zo ha de presuponer y requerir que el interesado en la decisión
administrativa acomode sus solicitudes o peticiones al ritualismo
procedimental exigido para cada caso. Puesto que si la respuesta
administrativa ha de ser correlativa a una concreta pretensión, una Ad-
ministración que no pudiera reclamar la aportación de documentos,
de nuevos datos, la ampliación de informes o producción de los
omitidos, necesariamente tendría que rechazar de plano y con efecti-
vo e irreversible perjuicio para el interesado -y para la comunidad
en general- la pretensión que éste dedujera, por más que le cupiera
obtener lo solicitado según el ordenamiento jurídico, a través de la
subsanación de defectos u omisiones (arts. 5" y 23, RLNPA).
En cada caso, hay que averiguar si lo reclamado o mandado a
completar por la Administracilin es esencialmente necesario de con-
formidad con el procedimiento aplicable.
De acuerdo con lo que sostuve al exponer el "silencio adminis-
trativo" (ver comentario al art. 10, apdo. 141, opino que, también
aquí, debido a la similitud de circunstancias, esa posibilidad de in-
terrupción por parte de la Administración sólo se da antes de pro-
ducida la mora de ella; producida esta -por medio del "pronto des-
pacho", no puede aquella interrumpir el plazo complementario de
cuarenta y cinco días.
5. natamiento del reclamo, suspensión, interrupción o remi-
sión de plazos. - Mientras tramita el reclamo administrativo, los de-
más términos no continúan corriendo, en particular los de la pres-
cripción de la acción: "Las actuaciones practicadas con intervención
de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y
reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción" (conforme ex-
presa el art. lo, inc. e, apdo. 9, aplicable al caso).
La ley viene así a corregir, respondiendo a la opinión de la doc-
trina, la criticable situación anterior en que el reclamo administra-
tivo no interrumpía ni suspendía la prescripción de la acción, sal-
vo la suspensión de una vez por un ario emergente del art. 3986 del
Cód. Civil, o la demanda al solo efecto interruptivo de la prescrip-
ción.
B. Fornaas, alcances y consecuencias de la decisión. -La
norma nada dice al respecto. Debe aplicarse el mismo principio
del art. 10. Coincido con Gordillo en que "no existe limitación algu-
na expresa o implícita en las nomas vigentes respecto a la compe-
tencia de la Administración para resolver". Tanto puede revocarse,
como reformarse o sustituirse el acto, reconocerse indemnizaciones,
etcétera.
En cuanto a la decisibn, se pueden dar dos formas; a) un acto
administrativo expreso, y 6 ) como forma de agotar el reclamo, de
extinguirlo: el silencio. Silencio que, como dije, es un hecho admi-
nistrativo, un hecho jurídico que tiene por efecto habilitar la ins-
tancia judicial (ver comentario al art. 10). No es un acto adminis-
trativo tácito, denegatorio. El "silencio del reclamo" tenía el mismo
alcance del "silencio común" (art. lo), pero en la actualidad ha sido
modificado. Ya no puede sostenerse que, al igual que el "silencio
común", estamos ante un hecho al que la ley le da un contenido de-
negatorio si el interesado lo quiere. Con el cambio legislativo, el
"silencio del reclamo" se ha transformado en una especie de "acto
presunto".
LEY 19.549

Las consecuencias de la decisión presunta son varias, En pri-


mer lugar, habilita la instancia judicial; en segundo término, el curso
transcurre desde que vence el plazo para accionar prescripción.
7. Plazo para iniciar el juicio. - Después del reclamo previo,
el particular queda habilitado para iniciar la acción judicial. ¿Tiene
plazo para ello? Antes se distinguía:
a) Si habia resolución expresa del reclamo impugnando la con-
ducta administrativa, el particular tenía noventa días para iniciar la
accibn (art. 25, LNPA), pues nos encontrábamos ante el caso del
inc. a de dicho articulo (ver comentario al art. 25, apdo. 5). Se ha
analizado que en ciertos supuestos, según la conducta cuestionada,
no se aplicaba este plazo; por ejemplo, cuando no medie en el caso
una medida que importe una modificación del estatus jurídico del in-
teresado y por tal motivo requiera una impugnacibn expresa.
Si bien alguna doctrina y jurisprudencia pregonan la no aplica-
ción del plazo de1 art. 25 a la decisión expresa del reclamo, ella no
tenia asidero. Menos ahora que hay plazo para accionar ante cier-
tos casos de "silencio frente al reclamo". La Corte ha aceptado que
el acto que resuelve expresamente el reclamo está sujeto al plazo del
art. 25 (ver apdo. 11).
El reclamo se resuelve por un acto administrativo y el plazo del
art. 25 se aplica, justamente, a los actos administrativos que se im-
pugnan judicialmente. Por ello, la excepciiin que busca cierta doc-
trina no tiene fundamento, a menos que se cuestione la inconstitu-
cionalidad del art. 25. Claro está que, como se señala, no siempre
es necesario -al objeto de la pretensión de fondo- remover el acto
que decide el reclamo, pues hay casos en los que dicho acto ni quita
ni pone nada a la relación que existía entre las partes. Es decir,
cuando la conducta contra la cual se reclama no modifica el estatus
jurídico del interesado (ver comentario al art. 32, apdo. 3).
b) Si no hay resolución expresa, si hay silencio, no había plazo
para iniciar la acción, como no sea el de prescripción. La "denega-
toria tácita" se tenía por producida en el momento en que se interpu-
siera la demanda.
Solución correcta, puesto que seguía los principios generales que
la ley estatuye, tanto para la impugnación judicial en caso de los re-
cursos, cuanto para el "silencio" del art. 10.
Pero ahora cambió: si hay "silencio", el plazo para accionar
se computa desde el día siguiente al que vencía el plazo para resol-
ver el pedido de "pronto despacho". La Corte Suprema ha decidido
que, en ciertos casos, esta solución es antijurídica (ver apdo. 11 de
este comentario y apdo. 5 del comentario al art. 25).
8. Alcances de la reforma de la ley 25.344. - Analicemos, en-
tonces, la magnitud de la reforma.
a) Qué tipo de reclamo ha sido modificado. Al comentar la
LNPA tuve la ocasión de ver que, a partir de su sanción, existían dos
especies de reclamos administrativos previos: a) el que surgía de la
ley 3952 -que seguía vigente- relativo a los "actos de gestibn" (ac-
tos privados) de la Administración, y 6) el de la LNPA, que había
modificado -en materia de plazos- el reclamo contra los "actos de
imperio" que habia surgido con el "agregado" que la ley 11.634 le
habia hecho a la primitiva 3952.
La ley 25.344 reformó la legislación del reclamo administrativo
previo. ¿A cuál de ellas? ¿A la que surgía de la ley 3952 (referi-
da a las acciones civiles), a la que completó la ley 11.634 (que in-
cluy6 los actos de derecho público -los antiguamente llamados "ac-
tos de imperio"-) o a ambas?
No quiero entrar en demasiados detalles al analizar esta cues-
tión, sino sólo respecto de aquellos necesarios para responder a la
pregunta, pues -a nuestro entender- la existencia de las dos vías del
reclamo administrativo previo (la privada y la pública, por llamarlas
así) justifican Ia distinción en el tema que trato.
Por ello, sucintamente, aclaro que la existencia de esa doble vía
a la que me he referido en su oportunidad tiene la siguiente funda-
mentación:
1) Si bien es cierto que el Estado no tiene una doble personali-
dad no lo es menos que, según los casos, pueden surgir de su actua-
ción en ejercicio de la función administrativa relaciones regidas
tanto por el derecho privado como por el derecho público (Bielsa;
Marienhoff; Cassagne), sin que ello signifique contradicción alguna.
Me parece equivocada la idea de estimar que depende de la persona-
lidad juridica la interpretación del régimen jurídico aplicable a la
actividad, tanto de las personas estatales como de las privadas,
Entiendo que hay que analizar la concreta relación jurídica que rige
el caso para determinar el derecho aplicable.
Aun la doctrina más reacia en aceptar la existencia de dos cate-
gorías de actos distintos, reconoce que existe la "posibilidad de que
el derecho privado sea en ciertos casos aplicable a la actuación de
LEY 19.549

los órganos administrativos" (Gordillo). Y tampoco discute que ello


ocurra con relación al objeto del acto (Diez; Gordillo).
Z) Esa circunstancia -que el objeto del acto sea regido por el de-
recho privado- es importante para la cuestión que analizo, pues es lo
que va a decidir la competencia judicial (ya que será el derecho apli-
cable el que va a determinar) y si el objeto del acto se rige por el
derecho privado, el fuero en el que residirá la causa no sera el con-
tenciosoadministrativo.
La materia administrativa, al decir de Fiorini, es la razón de
esta jurisdicción. Determina aquella el principio de que la compe-
tencia sigue al fondo o que el fondo impone la competencia. Por
ello, si se siguen las pautas generales, se debería tener en cuenta
para determinar la jurisdicción aquel principio de la existencia del
doble grado de normatividad administra tiva (Linares). Lo ideal se-
ría que no exista una disociación entre proceso y fuero contencio-
soadministrativo.
La línea básica en el orden nacional (carente de código), en este
sentido, es la siguiente: para determinar si una causa es o no procesal-
administrativa hay que atenerse a la n o m a objetiva, que de manera
principal debe ser aplicada para la solución del conflicto litigioso
(CNEspecial, 12/3/57, LL, 88-210).
En ese orden de ideas, el reclamo previsto en la LNPA está 1e-
gislado en su titulo IV que se refiere a la impugnacidn judicial de
actos administrativos y regula las situaciones que van a dar origen a
una causa contenciosoadministrativa, pues ese título trata de los pre-
supuestos procesales de las causas contenciosoadministrativas.
Con ello no se quiere significar que no puedan considerarse ac-
tos administrativos los que dicta la Administración regidos en su ob-
jeto por otro régimen jurídico distinto al del derecho administrativo
(Gordillo). En realidad, tanto pueden considerarse tales como no,
según se apunte a sus semejanzas -las más- o a sus diferencias -una
de las cuales bien puede ser ei régimen de los presupuestos proce-
sales-.
Que la idea del legislador fue que el título IV sirviera de base
para la habilitación de la instancia en materia contenciosoadminis-
trativa -y, por tanto, en causas de esa naturaleza- parece obvio, de
acuerdo con la Exposición de motivos de la LNPA. Es que, práctica-
mente, es de la esencia de la acción contenciosoadministrativa el
previo agotamiento de las instancias administrativas (CSJN, Fallos,
288:398).
La presentación del reclamo en el orden del derecho privado es
excepcional -a poco que se tengan en cuenta las excepciones juris-
prudenciales al respecto-; su presentación, cuando no es exigible,
importa una renuncia implícita (arts. 16, 24, 872 y 873, Cód. Civil,
derogado) y su decisión expresa o tacita implica también la acepta-
ción de tal renuncia, momento a partir del cual ésta no puede ya ser
retractada (arts. 16 y 875, Cód. Civil, derogado, y art. 306, Cód.
Proc. Civil y Com. de la Nacibn), por lo cual deberá reputarse que
en el caso el reclamo previo pasa a ser exigible.
Por lo tanto parece carente de lógica querer extender la regula-
ción prevista en el título IV de la LNPA a las causas que, por la na-
turaleza del objeto, no dan origen a una causa contenciosoadminis-
trativa y tramitan ante otros fueros. Si ello es así, resulta lógico
concluir -como ya se ha hecho- que el reclamo administrativo pre-
vio de la ley 3952 rige (cuando es exigible) para todas aquellas cues-
tiones en que el objeto de la pretensión no se regula por el dere-
cho administrativo (sino por el civil, comercial, laboral, previsional,
etcétera).
He creído importante efectuar este análisis sucinto para enten-
der que el alcance que ha de darse a la modificación que trae la ley
de emergencia solo sera aplicable al reclamo administrativo previo,
regjdo por el régimen del derecho adminjstratjvo.
Cabe señalar que el reclamo que ha sufrido la modificación es
sólo el que está regulado en los arts. 30 a 32 de la LNPA y no otro
tipo de reclamo, aunque se refiera al régimen administrativo. Así, no
se ha modificado el reclamo contra reglamentos (art. 24, inc. a, LNPA),
ni los reclamos regulados en otras normas (v.gr., en la ley 21.499).
b ) Solucidn desvaliosa pero no inconstitucional. Si, como he
analizado, el reclamo que se ha modificado sólo alcanza al regulado
por la LNPA, su alcance no tiene demasiada significacibn, pues com-
prende un medio de muy limitada utilización, por más que las excep-
ciones que traía el art. 32 de la LNPA hayan sido -en su rnayoria-
dejadas sin efecto.
No obstante, no se puede dejar de reconocer que en aquellos ca-
sos en que el particular deba interponer el reclamo administrativo
previo regulado por la LNPA (con la modificación de la ley 25.344),
se ha producido una alteración sustancial en desmedro de sus de-
rechas.
Mientras la LNPA no traía -en el caso del silencio denegatorio
del reclamo administrativo previo- plazo alguno para iniciar la ac-
LEY 19.549

ción, consecuente con el derecho del particular de optar por esperar


la obligatoria decisión del órgano competente, la reforma actual exi-
ge que la demanda se instaure dentro del plazo de noventa días con-
tados a partir del vencimiento del plazo de treinta días (hábiles ad-
ministrativos) desde la presentacibn del pronto despacho. No existe,
como en el caso del art. 10, una facultad del interesado de optar por
seguir esperando que la Administración resuelva (silencio con carác-
ter negativo optativo -ver apdo. lo-), sino que se considera por la
norma que, vencido el plazo, se produce automáticamente la denega-
ción de la Administración. Es un silencio denegatorio obligatorio.
De todos modos, el derecho del particular a seguir esperando la
decisión obligatoria que debería ocurrir no se altera, siempre y cuan-
do aquél no pida el pronto despacho (Hutchinson), pues -al igual
que el régimen reformado- el transcurso del plazo fijado para resol-
ver el reclamo (noventa días) a partir del cual se puede pedir pronto
despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento después de ese
término, pues no hay plazo para ejercer ese derecho.
La solución legal ha buscado poner una nueva traba a la posibi-
lidad de accionar de aquellos particulares que no han obtenido, pese
a su derecho (art. 14, Const. nacional), una solución expresa. Es
una más de las argucias utilizadas por el Estado para no ser llevado a
juicio (y, si es Ilevado, para no honrar sus deudas) y evitar mayores
zozobras a un erario en penuria, perjudicando -sin duda alguna- a
aquellos que no pueden proveerse de abogados especializados en el la-
berinto en que se ha transformado el conflicto jurídico contra el Esta-
do. Tal solución merece críticas por desvaliosa, mas no creo que
pueda entenderse que es inconstitucional. La Corte la ha convalida-
do (CSJN, 28/4/09, "Ramírez").
Previamente a esta solución de la ley 25.344, algunas legislacio-
nes provinciales habían establecido plazos para accionar en el caso
del silencio administrativo. Así, por ejemplo, los códigos de Cata-
marca (art. 7'); Córdoba (art. 7'); Chaco (art. 11); Entre Ríos (art.
19); Jujuy (arts. 6" y So); La Pampa (art. 23); La Rioja (art. 8');
Mendoza (art. 20), y Santiago del Estero (arts. 4' y 6'). También lo
establecía el derogado Código de Santa Fe (art. 6'). Ninguno de
ellos fue declarado inconstitucional.
En ese orden de ideas, con relación a los plazos para accionar
en los procesos administrativos (que son normal e innecesariamente
cortos), la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado que
"las normas provinciales que establecen términos para la iniciación
de demandas contenciosoadministrativas son constitucionalmente vá-
lidas, en cuanto se limitan a la reglamentación del ejercicio de las
acciones acordadas en el orden local, si de esa manera no se restrin-
gen derechos acordados por las leyes de la Nacibn" (CSJN, Fallos,
209526; 209:451; 200:444 y 451, entre otros). De esa manera, la
Corte Suprema ha convalidado el agotamiento de la vía administrati-
va previa y la vigencia de plazos para accionar, siempre que sean ra-
zonables.
Como ha dicho el mismo tribunal (CSJN, Fallos, 300: 1292,
"Galián"), "la regulación legislativa y reglamentaria referida al si-
lencio administrativo debe evitar que por tal actitud los particulares
queden fuera de la protección jurisdiccional, en situación de indefen-
sión". ¿Ocurre tal indefensión en el supuesto que analizo? Conside-
ro que no, porque la solución dada al silencio:
a) No aniquila el derecho subjetivo o interds legítimo del peti-
cionante, pues el plazo para accionar es uno de aquellos que la juris-
prudencia ha estimado razonable. Tampoco afecta la igualdad en
tanto es el mismo que se exige para impugnar judicialmente el acto
expreso, no produciendo indefensión desde el momento en que es
el particular el que pone en movimiento el mecanismo establecido
en la reforma al pedir el pronto despacho. Si no solicita el pronto
despacho, el sistema de los plazos encadenados no se configura.
b) No perjudica el derecho de peticihn, porque si bien toda peti-
ción exige una respuesta concreta, ya que de lo contrario no habría
ejercicio pleno de ese derecho -que no puede limitarse al mero pedi-
do-, la opción dada al particular de optar por la ficción legal del si-
lencio desestimatorio le permite a él decidir entre esperar respuesta
o tener por configurada fictamente la respuesta denegatoria a la peti-
ción. Si la omisión de resolver se transformara automáticamente
-aun en contra de la voluntad del particular- en una denegatoria, se
vulneraría el derecho de petici6n (cuyo ejercicio pleno consiste en el
pedido y su obligatoria respuesta). Por eso, la Corte descalific6 la
exigencia de urgir el trhmite para configurar el silencio en el men-
cionado caso "Galián".
En el caso, el particular puede optar por esperar la respuesta o
elegir el régimen del silencio denegatorio presentando el pronto des-
pacho, con lo cual se preserva su derecho a obtener una respuesta
concreta y expresa como exige el derecho de peticiiin. Al no exigir-
se obligatoriamente la solución del silencio denegatorio, no se exige
al particular instar el procedimiento administrativo, sancionando su
LEY 19.549

incuria con un injustificado rigor, como sería la extinciíin de su de-


recho por no hacerlo,
e) No premia totalmente la negligencia de la Administración,
pues el particular puede esperar la respuesta concreta. Sin embargo,
alguna desventaja existe para el interesado, por cuanto no puede pedir
pronto despacho, bajo la pena de iniciar el régimen del silencio deses-
timatorio con plazos para accionar, siendo que el pronto despacho es
una advertencia y una prueba concreta del dolo, culpa o negligencia
del agente remiso en resolver.
$) No importa un trato desigual no razonable de los sujetos, en
tanto no existe diferencia en el plazo para impugnar al que obtiene
el acto expreso denegatorio y al que quiere conformarse con el pre-
sunto.
e) No perjudica la defensa en juicio, atento que el plazo no
aparece como irrazonable en el decir del tribunal supremo del país.
9. Proyecto de reforma legislativa. -Hubo un proyecto de ley
(con media sancibn del Senado), que dejaba sin efecto las reformas
que la ley 25.344 introdujo al art. 3 1 . No tuvo sanción, pero al res-
pecto se pronunció la Corte descalificando la solución producto de la
reforma.
1 0. El silencio negativo de oficio.- La reforma de la ley 25.344
y aIgunas leyes provinciales (como se ha visto precedentemente; ver
apdo. 8, b) han legislado el silencio negativo obligatorio (o de ofi-
cio). Es la utilización de una técnica distinta ante la inactividad
formal de la Administración. La imperatividad que utiliza la norma
no permite la argumentación que he utilizado al analizar el art. 10
(ver apdo. 8).
Si algo surge claro en el caso, es la voluntad de la norma de
configurar una modalidad de acto, integrando desde sí misma el con-
tenido de la voluntad de la Administración. Está muy lejos la dis-
posicihn que comento de articular una facultad de actuación de los
interesados. Se trata de una decisión legal de carácter taxativo, de-
jando determinado el efecto de la inactividad de la Administración.
Se tiene por producido un acto donde no hay sino una omisión.
1 l . Descal~icaciónde la Corte Suprema, - La Corte nacional
ha declarado inconstitucional la reforma del art. 3 1 de la LNPA
(CSJN, 11/2/14, "Biosystems SA clEstado nacional - Ministerio de
Salud - Hospital Posadas", B.614.XLVII) aplicando el plazo del art.
25 en el caso de que la Administración no resuelva el reclamo. Si
reconoce que existe ese plazo cuando se resuelve el reclamo en for-
ma expresa, situaci6n ista que muy pocos discutían.
Cabe señalar que en el caso referido, la demandante no impug-
naba mediante el reclamo acto alguno, es decir no seguía una vía
impugnatoria sino reparadora (perseguía cobro de pesos), situación
ésta que había expresamente considerado el fallo de Cámara (CN
ContAdmFed, 18/411 1, Sala 111, "Biosystems", expte. 8942-2008)
que entendió que el plazo del art. 25 tiene sentido únicamente en la
vía impugnatoria (en el mismo sentido de lo dicho en el apdo. 7 del
comentario a este articulo y al comentar el art. 25, apdo. 5). La
Corte siguió el dictamen de la Procuración general, que parece admi-
tir esta distinción.
Con lo cual puede concluirse que el acto que resuelve expresa-
mente el reclamo debe impugnarse en el plazo del art. 25; no proce-
diendo la aplicación de este plazo cuando el reclamo se está refirien-
do a una vía reparatoria; sin embargo, no queda claro cual será la
posición de la Corte en el caso que la medida reclamada sea suscep-
tible de la vía impugnatoria.

Arf. 32. - El reclamo administrativo previo a que


se refieren los artículos anteriores no sera necesario si
mediare una norma expresa que así lo establezca y
cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en
virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pa-
gado indebidamente.
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el
Estado por responsabilidad extracontractual. [Texto
según ley 25.344, art. 121

1. Excepciones al reclamo previo. - El art. 12 de la ley 25.344


modificó el art. 32 de la LNPA, eliminando la mayor parte de las ex-
cepciones al reclamo previo, pero han permanecido algunas que re-
sultan aplicables si una norma lo establece expresamente.
a ) Repetición de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecu-
ción o de repetir un gravamen pagado indebidamente. Analizaré
por separado cada una de las dos posibilidades.
LEY 19.549

1 ) Repetición de ejecución. Reconvención. Juicio previo. El


primer caso tratado es la repetición de lo pagado al Estado en virtud
de una ejecución. No hay que entender necesariamente ejecución
fiscal en juicio de apremio. Sea la ejecucibn judicial o administra-
tiva -en los casos que la ley la autoriza-, la repeticibn de lo paga-
do no requiere el reclamo previo. Tampoco interesa cual es el con-
tenido de lo pagado al Estado ni el título jurídico por el cual ella lo
ejecutó.
Esta excepción surge ya del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nacibn, que establece un procedimiento posterior a la ejecu-
cibn en el que no se prevd reclamo previo alguno (arts. 6", inc. 6",
553, 596 y 604), requisito que tampoco exige la ley 11.683 de pro-
cedimiento impositivo.
El fundamento de esta excepción es obvio, pues las cuestiones
de hecho y de derecho que pueden discutirse en el juicio de repeti-
cibn posterior son, en principio, distintas de las ya resueltas en la
ejecucibn (art. 553, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).
La excepción no rige si la ejecución fiscal ha sido precedida de
un acto administrativo que haya quedado firme.
2 ) Repeticidn de gravámenes. Puesto que la norma no formula
distinción alguna, entiendo que cualquiera que sea el tipo de gra-
vamen: impuesto stricto sensu, tasas, derechos, patentes, contribu-
ciones de mejora, aportes previsionales o sociales, y sus accesorios
(indexaciones, intereses, multas, etc.), cuya repetición se pide, no
procede el reclamo.
Si no se requiere el reclamo, es necesaria la protesta previa o si-
multánea al pago, salvo cuando éste es efectuado por error excusable
de hecho o de derecho.
b) Reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad ex-
tracontractual. Con el agregado de la reforma -"extracontractual"-
se ha precisado el alcance que debe darse al tema.
La excepción alcanza a todo tipo de reclamo por responsabili-
dad extracontractual del Estado, sea derivado de dafios por falta de
servicio (actividad ilegítima) o por sacrificio especial (actividad es-
pecial).
No alcanza a los casos de responsabilidad contractual.
2 . Interpretación de las excepciones. - Fuera de casos excep-
cionales, hay que atenerse al texto del art. 32, que requiere para la
creación de nuevas excepciones la existencia de "una noma expresa",
por lo que debe prevalecer la interpretación restrictiva.
3. Innecesariedad. - El reclamo tampoco es necesario en otras
circunstancias. Así, no lo es cuando la petición versa sobre el in-
tento de actualizar una pretensión creditoria y no impugnatoria (CN
ContAdmFed, Sala 11, "Nola", 18/6/93; íd., íd., "Conar Constructo-
ra", 2311 0197; id., Sala IV, "La Universal", 1011 1/95).
Cuando el reclamo es innecesario, su presentación no es impro-
cedente. En ese caso, el acto que lo resuelve no necesariamente
debe cuestionarse dentro del plazo del art. 25.
Si la demanda se inició después de sancionada la ley 25.344 pero
antes de su vigencia, y el caso encuadra en el anterior inc. f del art. 32,
es innecesario el reclamo (CNContAdmFed, Sala V, "Abraham", U6101,
ED, 194-482).
4. Presentación de reclamos innecesarios. - Salvo norma ex-
presa en contrario, nada impide al particular, en los casos en que se
lo excepciona del reclamo, que lo presente (dict. PTN 129192). La
presentación producirá la suspensión del plazo de prescripción (art.
lo, inc. e, apdo. 9).
DECRETO 1883191*
REFORMA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS.
ORDENAMIENTO DEL DECRETO 1759172

VISTOlas leyes 19.549 y 23.696 y los decrs. 1759 del 3 de abril


de 1972, 9101 del 22 de diciembre de 1972, 333 del 19 de febrero de
1985 y 2476 del 26 de noviembre de 1990, y

Que la ley 19.549 prevé en su art. lo inc. b que los tramites ad-
ministrativos deben efectuarse con celeridad, economía, sencillez y
eficacia.
Que el retardo, o la falta de resolución de los asuntos pendien-
tes dentro de la Administración, violenta los derechos de los ciuda-
danos y constituye una degradación del sistema de garantías de nues-
tro ordenamiento jurídico.
Que las garantías de los particulares con relación al procedi-
miento administrativo no se compadecen con demoras, retrasos, mo-
lestias perturbadoras e innecesarias, que ocasionan por otra parte
mayores costos de funcionamiento de la propia Administración.
Que en este sentido y a fin de consolidar el respeto de los dere-
chos y garantias de los interesados es menester facilitar el acceso de
los mismos a los expedientes a través de procedimientos directos y
simples.
Que quedó demostrado en legislaciones similares a la de nuestro
país que es necesario que una unidad dentro de la organización ad-

* Dictado el 171919 1 (BO, 2419191).


ministrativa tenga la responsabilidad del contralor de los plazos, así
como la eficacia del trámite, complementándose con el control de ello
por parte del público y de los interesados en particular (ley de procedi-
miento administrativo de España).
Que esta misma unidad debe determinar qué unidades adminis-
trativas son responsables del trámite de las distintas actuaciones ante
la Administración, en función de sus áreas de competencia específi-
ca, asegurando un rápido y eficiente despacho de la documentación
pertinente.
Que a fin de aliviar los despachos de los funcionarios políticos,
permitiéndoles concentrar su atención en las cuestiones fundamenta-
les que hacen a la política de gobierno, es imprescindible establecer
mecanismos de delegación de funciones, de acuerdo a lo previsto por
la legislación vigente en la materia.
Que en el mismo sentido, la reorganización de la atención del
despacho de los señores ministros del Poder Ejecutivo nacional per-
mitirá agilizar la gestión de gobierno.
Que se torna indispensable la adaptación del procedimiento ad-
ministrativo a los cambios estructurales que se vienen operando den-
tro de la Administración a partir de la sanción de la ley 23.696 y la
aplicación del decr. 2476 del 26 de noviembre de 1990, introduciendo
además, las reformas propiciadas por la jurisprudencia de nuestros tri-
bunales, la administrativa en particular y por calificada doctrina tan-
to nacional como extranjera.
Que la supresión de los pases constituye una transformación in-
dispensable de la tramitación de los expedientes administrativos,
tendiente a garantizar la celeridad de las actuaciones, el afianzamien-
to del principio de responsabilidad primaria de cada funcionario en
la resolución de las cuestiones que le son propias.
Que el mencionado principio de responsabilidad primaria de cada
unidad constituye uno de los fundamentos de la reforma de las estruc-
turas de la Administración dispuesta por el decr. 2476 del 26 de no-
viembre de 1990.
Que por imperio de este principio, cada unidad orgánica tiene
asignada una responsabilidad propia no compartida que, sin excluir
la posibilidad de consultar otras unidades de la Administración, hace
caer en el funcionario a cargo de la referida unidad la entera res-
ponsabilidad de la resolución, en su instancia, de las cuestiones que
le competen.
DECRETO 1883t91

Que ello motiva la reforma del reglamento aprobado por decr.


1759 del 3 de abril de 1972 y decr. 9101 del 22 de diciembre de
1972, efectuándose un texto ordenado del primero, a fin de evitar
dudas en su interpretación.
Que con el objeto de lograr eficacia en los trámites es necesaria
la eliminación de recursos administrativos superfluos dado que no
son utilizados por los particulares, tomando para ello como base las
propuestas de reforma que elaboró la Procuración del Tesoro de la
Nación en el año 1988 y la vigencia de reglamentos análogos en los
cuales se advierte la simplificación del procedimiento recursivo.
Que siguiendo la jurisprudencia de la Procuración del Tesoro de
la Nación se advierte la necesidad de suprimir el recurso de alzada
contra actos inherentes a la actividad privada de empresas y socieda-
des de propiedad total o mayoritariamente estatal, coincidiendo tam-
bién la mas calificada doctrina nacional, siendo indispensable para
ello la derogación del art. 2' del decr. 9101 de fecha del 22 de di-
ciembre de 1972.
Que se debe adaptar el procedimiento a los cambios introduci-
dos por la tecnología, debiendo actualizar en consecuencia los me-
dios para efectuar las notificaciones, situación ya advertida por auto-
res que desarrollaron este tema.
Que de acuerdo al tratamiento jurisprudencia1 que a través del
tiempo se efectuó del reglamento de procedimientos administrativos
surge la conveniencia de prever un plazo de gracia para presentación
de escritos (CSJN, "Fundación Universidad de Belgrano", 511 01781,
como así también la posibilidad de que el particular obtenga fotoco-
pias al momento de que se tome vista de las actuaciones.
Que se torna imperiosa la reducción de plazos dentro del proce-
dimiento con el objeto de evitar dilaciones innecesarias en la toma
de decisiones por parte de la autoridad administrativa, siendo conse-
cuencia de ello la previsión de sanciones a los responsables del no
cumplimiento de aquellos, además de la activa participación de los
interesados a fin de que contribuyan al control. Por ello es acorde
con lo expuesto la apertura de oficinas de atención al público y la
reforma de la queja del art. 71 y 72 del reglamento de procedimien-
tos administrativos.
Que es necesaria la adaptación de los procedimientos especiales
a lo dispuesto en la ley 19.549 y el reglamento de procedimientos
administrativos, conforme lo dispone el art. 2" de la norma legal men-
cionada, la cual nunca fue cumplida a pesar de su vigencia.
Que el Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Adminis-
trativa ha tomado la intervenci6n que le compete.
Que el art. 86, inc. lo de la Const. nacional, inviste al presidente
de la Nación de la condición de jefe supremo de la Nación y pone a su
cargo la administración general del pais.
Por ello,

REFORMA DE PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS

Artículo l o - Sustitúyeme los arts. lo, 2", 5", 7",


Y, 11, 14, 15, 18, 19, 20, 23, 24, 25, 32, 33, 34, 36, 38,
40, 41, 42, 43, 44, 48, 52, 56, 60, 71, 72, 73, 75, 76, 79,
87, 88, 90, 91, 92, 93, 94, 98, 99, 102, 103, 104, 105,
106 del reglamento que fuera aprobado por decr. 1759
de fecha 3 de abril de 1972, y sus modificaciones, con-
forme Anexo 1.

1. Andlisis de la reforma. - Por esta norma se sustituyeron


los artículos mencionados del RLNPA aprobado por decr. 1759172.
Cuando analice el texto ordenado del RLNPA vigente actualmente,
comentaré el alcance y el acierto o error de la sustitución.
La reforma a un régimen de procedimientos administrativos es
algo de suma importancia, y como tal debió tratarse, máxime cuando
estaba por cumplir veinte años en 1992 y había sufrido muy pocas
modificaciones (ley 21.686 y decr. 3700177). Era hora de hacer un
balance y modificar aquellas cosas que habían traído dudas, comple-
jidades, contradicciones. Era tiempo de intercambiar ideas, utilizar
la labor de la jurisprudencia y la doctrina y darle nueva forma al ré-
gimen, comenzando por la ley.
Sin embargo, se prefirió actuar en la esfera práctica y modifi-
car el reglamento, intentándose poner orden en la gestión diaria.
Se ha atacado el exceso de demora en el trámite administrativo ten-
didndose a la eficacia de la Administración. Se efectu6 una reduc-
ción (¿ilusoria?) de los términos y se implementó un sistema de
control y responsabilidad (¿eficaz?). Ello, a veinticinco aiios, no
DECRETO 1883t91 Art. 2"

revirtió la situación anterior. Máxime, en una Administración que


se continuó desbastando de todas las maneras posibles.
La ley 19.549 (modificada por la ley 2 1.686) y su reglamento
cumplieron una función muy importante en la juridización de la acti-
vidad administrativa. Ello no fue acompañado por una formación
adecuada de los funcionarios públicos -se intentó un paliativo por
medio del SINAPA- y cuando éstos se capacitaban, se trataba de
todas formas de que el personal "abandonara" la función (retiros
"voluntarios", pocos alicientes para permanecer, rebajas de la remu-
neración, etcétera). Y es que a muchos les conviene una Adminis-
traci6n poco capacitada y con escasos medios.
La reforma comenzó por las hojas, sin reparar en que la enfer-
medad de todo el árbol se debe a la afección de la savia, que lo
alimenta desde la raíz.
La unidad Secretaría General que se estableció en cada ministe-
rio no cumplió los fines para la que fue creada. En realidad, los
cambios estructurales que se pergefíaron no fueron adecuados a la rea-
lidad administrativa, Además, no fueron pensados por juristas, sino
por "administradores" y no -por cierto- públicos.
Fue una reforma hecha por el "Supeministerio" de Economía -en
lugar de ser efectuada por el órgano técnico legislativo del Ministe-
rio de Justicia- y, mayoritariamente, por técnicos en otras áreas, no
en la jurídica.
Ello no significa que, en algunos aspectos -muy pocos-, no haya
sido una reforma positiva. Ya lo verá el lector en los comentarios.
Sí me parece lamentable que se haya eliminado el recurso de apela-
ción -que era una garantia más para el particular-, y si era poco usa-
do o no, no justificaba su exclusión. El recurso de apelación era
optativo, par lo tanto su eliminación no hacía a la simplificaci6n de
trámites. Los reformadores continuaron con una costumbre que la
sociedad ya ha abandonado: que el Estado decida qué es lo que
le conviene o no al. particular. Por otra parte, si el objetivo de la re-
forma era "aliviar los despachos de las funcionarios políticos, permi-
tiéndoles concentrar su atención en las cuestiones fundamentales", la
eliminación atenta contra ello, pues concentra las decisiones en el
ministro a través del recurso jerhrquico.

Art. 2" - Der6ganse los arts. 98 bis, 107, 108, 109,


110, 111 del reglamento que fuera aprobado por decr.
1759 de fecha 3 de abril de 1972.
1 Error conceptual. - En realidad existe un error terminoló-
gico; si por derogar una norma entendemos abolirla, entonces el ar-
ticulo no es correcto en su totalidad. Se derogaron los arts. 103 a
107 del RLNPA aprobado por el decr. 1759172. Los arts. 108 a
111 de éste, pasan a ser, en el texto ordenado, 103 a 106, pero sub-
sisten como tales -sin modificación alguna-.
El art, 98 bis fue excluido del RLNPA, pero aparece reformado
como art. 4' de la RPA, decr. 1883191. No conozco el porqué de
esta extraña metodología de excluirlo del RLNPA, cuando la cues-
tión era materia perteneciente a este último.
Técnicamente, el único articulo derogado de los mencionados
por la ley es el 107; una buena metodología requeriría un decreto
aclaratorio indicando que los restantes artículos derogados son los
arts. 103 a 106. Ello más el texto ordenado que se indica en el art.
3' subsanaría cualquier problema que podría plantearse.
2. Exclusión inexplicable. - En realidad lo que se ha deroga-
do es el procedimiento de elaboración de los actos de alcance ge-
neral (arts. 103 a 107 del RLNPA primitivo). En los fundamentos
del decreto no hay ninguna explicación que justifique esta abolición.
Prácticamente el régimen no había recibido críticas de la doctrina,
aunque lo cierto era que no se había seguido con demasiada frecuen-
cia por la Administración. Pero este desuso no autorizaba su elimi-
nación.
El fundamento de un régimen de elaboración de los actos de al-
cance general -sobre todo de los regIamentos- es asegurar la legali-
dad, acierto y oportunidad de la disposición. Frente a la dispersa,
compleja e irreflexiva normativa administrativa, un rdgimen tal trata-
ba de frenar en lo posible el inconsiderado ejercicio de la potestad
reglamentaria, imponiendo una serie de trámites que obliguen a los
órganos administrativos a considerar hasta qué punto es válida y
oportuna la disposición que tratan de emitir.
La tramitación que exigía el art. 105 del RLNPA aprobado por
decr. 1759172 era fundamenta1 para el control previo de legalidad;
la iniciativa sometida a información pública que diseñaba el art.
107 derogado era una forma de propender a la participación. No
es que ahora sin norma no pueda hacerse, pero no cabe duda de
que legislado el tema tenía mayor relevancia como para solicitar
tal conducta al funcionario. Cabe mencionar que los marcos re-
gulatorios de los servicios públicos privatizados (v.gr., ley 24.067,
transporte y distribución del gas; decr. 2792192, correos; ley 24.065,
DECRETO 1883t91 Art. 3"

energía) contemplan la participación de interesados en audiencias


públicas. Se deroga con alcance general y se acepta con alcance
particular.
El decr. 333185, sobre elaboración, redacción y diligenciamiento
de documentación administrativa, dispone en el Anexo 1 que en el
proyecto de decreto ("propuesta de una decisión a adoptar por el Po-
der Ejecutivo nacional, que constituye un acto unilateral, de alcance
individual o general, y que puede tener vigor y curso dentro de la
Administración pública nacional, fuera de ella, o en ambas esferas al
mismo tiempo" -art. 1.1.3-) deben consignarse en el visto las nor-
mas o documentación que sirvan de base al proyecto o estén relacio-
nados con él (art. 4.1.4.1 ) y en el considerando las circunstancias de
cualquier orden y naturaleza que, por tener vinculación directa con
el asunto de que se trata, se hayan tenido en cuenta para dictar la
medida (art. 4.1.4.2).
Debe indicarse la norma jurídica por la cual el Poder Ejecutivo
está facultado para adoptar la medida que se proponga (art. 4.4.4) y
deberá hacerse constar en los proyectos que pudiesen afectar dere-
chos subjetivos o intereses legítimos que se ha dado intervención al
servicio permanente de asesoramiento jurídico del organismo de ori-
gen o ministerio respectivo (art. 4.2.3).
Cuando se introduzcan muchas modificaciones en un decreto y
no se prevea su reordenamiento íntegro, se proyectará la delega-
ción de la facultad de emitir un texto ordenado, en el ministerio
o secretaría correspondiente de la Presidencia de la Nación (art.
4.2.24). Se aplicaran, en lo pertinente, los requisitos contempla-
dos en los arts. 7" y 8" de la LNPA -en cambio, ello será ineludible
en los actos unilaterales individuales; v.gr., actos administrativos, art.
4.2.25-.

Art. 3"- Apruebase el texto ordenado del regla-


mento de procedimientos administrativos con las
modificaciones introducidas por el presente, conforme
Anexo 1, el que se titulará: "Reglamento de procedi-
mientos administrativos. Decreto 1759172 t.0. 199lW,
que forma parte del presente decreto.

1. Remisión.- Ver nota al decr. 1759172 (t.0. 1991), reglamen-


to de la ley nacional de procedimientos administrativos.
Art. 4" - Los actos administrativos definitivos o
asimilables que emanaren del órgano superior de em-
presas o sociedades de propiedad total o mayoritaria
del Estado nacional serán recurribles mediante el re-
curso de alzada previsto en el art. 94 del reglamento
aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972.
Este recurso no proceder6 contra los actos inherentes
a la actividad privada de la empresa o sociedad en
cuestión.

1. Reemplazo. Error metodológico, - Este articulo reempla-


za al art. 98 bis del RLNPA -reforma introducida por el decr. 37001
77-, norma que había traído algunos problemas de interpretación,
fundamentalmente en lo que hacia a las sociedades del Estado. Se
ha buscado modificar la terminología empleada para referirse a
las empresas en que el Estado forma parte con carácter, por lo
menos, mayoritario. Creo que no se ha logrado un total acierto en
la cuestibn.
Lo que no entiendo es por qué no se sustituyó el art. 98 bis por
éste +n todo caso alterando la numeracibn del texto ordenado si no
"gustaba" lo de bis- en vez de legislar sobre este problema "fuera"
del RLNPA. Metodológicamente aquello era lo más correcto.
2 . Alcance de la norma. - El recurso de alzada que concede
el art. 94 (RLNPA, t.0. 1991) -que procede contra actos administra-
tivos o asimilables a ellos emanados del órgano superior de un ente
autárquico- había sido extendido expresamente -art. 98 bis dero-
gado- a otras formas de descentralización administrativa -concreta-
mente a aquellos entes con que el Estado desarrollaba una actividad
industrial o comercial o prestaba un servicio público- en aquellas re-
laciones en que se regían por el derecho administrativo (el artículo
se aplicaba a los actos administrativos).
Lo que hizo el articulo hoy derogado -mejor, reemplazado- fue
incluir a las formas societarias del Estado en este régimen, aunque
en realidad ello ya lo había hecho el art. Z0 del decr. 9101172 (Hut-
chinson).
Ahora no se excluye este tipo de formas societarias del régimen
del RLNPA -en lo que hace al recurso de alzada-, sino que se em-
plea una distinta terminología. Cuando habla de empresas o socie-
dades de propiedad total del Estado, hace referencia a las empresas
DECRETO 1883t91 Art. 4"

y sociedades del Estado; cuando se refiere a las de propiedad rnayo-


ritaria estatal, hace referencia a las sociedades an6nimas con partici-
pación estatal mayoritaria. Todas ellas contempladas en el art. 98
bis. Queda la duda de qué ha ocurrido con las sociedades de eco-
nomía mixta en las que es posible que el Estado no tenga una pro-
piedad mayoritaria.
Si tomamos la expresión literal deberíamos concluir que estarían
excluidas, pero entiendo que debe hacerse una interpretación armóni-
ca del texto. Cuando se refiere a la propiedad total o mayoritaria,
lo que tiene en miras es el control estatal, esto es, si las sociedades
son o no controladas preferentemente por el Estado. En el caso de
estas sociedades regidas por el decr. ley 15.349 (ratificado por ley
12.962) existe un control especial por parte del Estado que podría au-
torizar el uso del recurso de alzada (Gordillo).
Pensaba anteriormente que no se justificaba, en este tipo de so-
ciedades, tal recurso. Ahora, con el artículo que comento, reitero
-con fundamento normative mi posición.
3. Actos inherentes a la actividad privada. - La norma exclu-
ye del recurso de alzada a los "actos inherentes a la actividad priva-
da'', en consonancia con los argumentos dados en la motivación del
decreto, donde se dice "que siguiendo la jurisprudencia de la Procu-
ración del Tesoro de la Nación se advierte la necesidad de suprimir
el recurso de alzada contra los actos inherentes a la actividad privada
de empresas y sociedades de propiedad total o mayoritariamente es-
tatal, coincidiendo también con la más calificada doctrina nacional,
siendo indispensable para ello la derogacihn del art. 2' del decr. 9101
de fecha 22 de diciembre de 1972".
Sin perjuicio de acotar que el art. 2" del decr. 9101172 no se re-
fería para nada a los actos inherentes a la actividad privada, sino a
los actos relacionados con la actividad administrativa de estos entes
-a tal punto que se le aplicaba el régimen de recursos administrati-
vos, sólo previstos para actos administrativos-, no había dudas de
que el recurso de alzada s61o era procedente contra actos administra-
tivos y no contra los actos "privados" de la Administración, o con
mejor expresión, regidos por el derecho privado (Diez).
Sera preciso indagar en cada negocio jurídico concreto para de-
terminar si estos entes se rigen en el caso por el derecho público o
el privado. Siempre habrá ciertas actividades que se rijan por el de-
recho administrativo (v.gr., relaciones con el Poder central, si prestan
un servicio publico). Un ejemplo de ello lo da la primera parte del
articulo que se refiere a los actos administrativos que pueden dictar
estos entes.
Aunque la actividad sustancial del ente se rija por el derecho
privado, todavía puede haber ciertos aspectos de su cometido que se
rijan por e1 derecho administrativo.
Así, en un expediente que tramita ante estas entidades -y no
hay duda de que serh un expediente administrativo- donde, por ejem-
plo, se trate de un procedimiento de selección del contratista -regi-
dos por las normas administrativas correspondientes-, habrá actos
administrativos -apertura de ofertas, resolución de impugnaciones, ad-
judicación- que se rigen por el derecho administrativo, aunque el
contrato -para el que se realiza la selección- se rija por el derecho
privado -p.ej ., locación de un local regido por el Código Civil y Co-
mercial-.
Dichos actos serán impugnables por el recurso de alzada -en
tanto administrativos- siempre y cuando sean definitivos o asimila-
b l e ~a ellos, porque el objeto del acto se rige por el derecho admi-
nistrativo (Gordillo). Por ello, cuando la norma dice "actos inhe-
rentes a la actividad privada" hace referencia a aquellos actos cuyo
objeto se rige por el derecho civil, comercial, laboral, etcktera.
En el supuesto de que el acto se refiera a una cuestión suscitada
por el contrato -p.ej., incumplimiento-, por mhs que se dicte en el
tramite de un expediente, como el objeto (locación del Código Civil
y Comercial) es privado, el recurso de alzada es improcedente. El
derecho aplicable al objeto del acto que se discute es el que determi-
na la cuestibn.
4. Conclusión, -No hay cambio sustancial alguno entre el ré-
gimen de la RPA y el que establecía el art. 98 bis (como no sea el
terminológico -ver apdo. 2-). En ambos, el recurso de alzada no
procede cuando el objeto del acto se rige por el derecho privado
(CNContAdmFed, Sala 111, 31 10195, "Clot", ED, supl. jurisp. adm.,
1995, no 3, p. 102); procede ante actos administrativos.
De todas formas, aun cuando exista un remedio recursivo espe-
cifico contra los actos regidos por el derecho privado, por el control
que el Ejecutivo ejerce sobre estos entes (art. 99, inc. lo, Const. na-
cional), podría intentarse su impugnación por los interesados (v.gr.,
recurso de alzada impropio o recurso innominado o como quiera
llamárselo) si fuera ilegítimo (ver comentarios a los arts. 94 a 98,
RLNPA).
DECRETO 1883t91 Art. 5"

Art. 5"- Los ministerios o secretarias de Presi-


dencia de la Nación encargados de la aplicación di-
recta o a través de un ente que se encuentre en su ju-
risdiccibn, de los procedimientos especiales previstos
en el art. lodel decr. 9101 del 22 de diciembre de 1972
deberán remitir, dentro del plazo improrrogable de se-
senta días hhbiles, al Comitb Ejecutivo de Contralor
de la Reforma Administrativa, un informe sobre los
procedimientos que se encuentren vigentes y que sean
de efectiva aplicación. En dicho informe asimismo, de-
berán fundamentar la necesidad jurídica imprescin-
dible de mantenerlos, acompañando en ese caso un
proyecto adaptado a la ley de procedimientos adminis-
trativos 19.549 y reglamento aprobado por decr. 1759
del 3 de abril de 1972, t.0. 1991.

1. Procedimientos especiales. Su futuro. - A partir del dic-


tado de la LNPA y su reglamentación (aprobada por decr. 1759172)
el procedimiento administrativo se dividió en dos campos: el común
y los especiales reconocidos por el decr. 9101172 y los que surgieron
con posterioridad. Los procedimientos administrativos especiales vi-
gentes no reconocidos por aquel decreto quedaron automhticamente
derogados.
Con el objeto de clarificar la situación y lograr un régimen uni-
forme, la norma, con buen tino, exigió a los ministros o secretarios
de la Presidencia encargados de la aplicacibn -o por medio de un
ente que pertenezca a su esfera- de alguno de esos regímenes espe-
ciales, la elevación al Comité Ejecutivo de la reforma administrativa
de un informe donde se deberá: a) especificar los procedimientos es-
peciales que se encuentren vigentes y que sean de efectiva aplica-
cibn; b) fundamentar la necesidad jurídica imprescindible de mante-
nerlos, y c) en este último caso, deberán acompañar un proyecto
adaptado a la LNPA y al RLNPA (Lo, 1991).
La existencia de regímenes especiales se justifica sólo en conta-
dos casos, por ello fue buena la idea de la norma de que se funda-
mentara la necesidad jurídica de mantenerlos, distinguiendo cuidado-
samente los procedimientos específicos cuya subsistencia resultara
indispensable por escapar al régimen general y respecto a los cuales
era notoriamente inconveniente su absorcihn, de aquellos otros cuya
especialidad surgii, de otras circunstancias -inexistencia del régimen
común, etc.- que ya no justificaban su subsistencia.
Debió pensarse en uniformar aquellos regímenes especiales que,
sin perder este carácter, admitían un tratamiento similar (v.gr., proce-
dimientos correctivos). No ha habido ningún resultado positivo al
respecto, y de allí el dictado del decr. 722196 (ver comentario al art.
2", apdo. 8).
Tendrá que ser cuidadosa la autoridad cuando proceda a actuar
en este campo, de no provocar alguna laguna legislativa -p.ej ., vacío
por caída de normas sin ninguna sustitución-, lo que amenguaria la
seguridad jurídica.
2. Adaptación al régimen común.- Pienso que la adaptación
al RLNPA a que se hace mención, se refiere a ciertos aspectos que
podríamos llamar comunes -v.gr., notificación, prueba-, pero no a
aquellos que hacen a la subsistencia de regímenes especiales -v.gr.,
recursos, reclamos-. En lo que hace a la LNPA, el régimen espe-
cial nunca pudo dejar de aplicar -aunque mAs no sea analogicarnente-
los aspectos sustanciales de aquella -v.gr., tít. 111-; la adaptación a
que se hace mención entiendo que debe referirse a los aspectos pura-
mente procedimentales de la ley -v.gr., títs. 1 y 11-. La adaptación
a los aspectos procesales de ésta -tít. IV- estará supeditada a su ar-
monización con el régimen especial que se intenta preservar.

Art. 6" - Derógase el art. 2' del decr. 9101 del 22


de diciembre de 1972.

1. Derogacidra del artículo 2" del decreto 9101172. - Este ar-


ticulo establecía que "los procedimientos en entidades financieras
oficiales, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, socie-
dades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades en
que el Estado fuera titular de todo o parte del patrimonio social y
en el Tribunal Administrativo de la Navegación, se regirán por sus
respectivos regímenes y lo que fuera pertinente del título VI11 del re-
glamento aprobado por decr. 1759172. Las demás normas de dicho
reglamento y las de la ley 19.549 se aplicarán supletoriamente.
Los procedimientos en entes con personalidad jurídica pública
no estatal se regirán asimismo por sus respectivos regímenes, y su-
pletoriamente por la ley 19.549 y el reglamento aprobado por decr.
1759/72".
DECRETO 1883t91

2. Fundamentos. - Este articulo tuvo fuertes criticas de la doc-


trina (Docobo) y creaba bastantes confusiones. Fue un acierto su
derogación. Cabe decir que las entidades financieras oficiales, lue-
go de la sanción del decr. 9101172, adquirieron la forma jurídica de
entidades authrquicas y que el Tribunal Administrativo de la Navega-
ción posee un régimen jurídico especial.

SECRETARIA GENERAL

Art. 7"- Créase en el ámbito de cada jurisdicción


ministerial la unidad Secretaría General, bajo la de-
pendencia directa y exclusiva de1 ministro del área.

1. Importancia de su creucidn. - La Secretaría General que se


dispuso crear en cada ministerio fue la base de la reforma, pues en
adelante todo e1 trámite administrativo sera centralizado en esta de-
pendencia. Se la hizo depender -con buen criterio- directamente
del ministro del área.

Art. 8"- Transitoriamente la dotaci6n de las uni-


dades de Secretaría General creadas en virtud del pre-
sente decreto se integrará con el personal que revista
en las áreas de despacho y mesa de entradas de cada
jurisdiccion ministerial y el que asigne la autoridad
competente. Dentro de los treinta días hábiles de
sancionado el presente decreto, las respectivas juris-
dicciones ministeriales deberán remitir al Comitk Eje-
cutivo de Contralor de la Reforma Administrativa,
previa intervención de la Secretaría de la Función Pú-
blica de la Presidencia de la Nación, los proyectos de
estructuras definitivas de cada unidad Secretaria Ge-
neral.

1. Dotación transitoria. -En aquel momento la dotación de


la Secretaría General de cada jurisdicción se componía del personal
que se desempefiaba en las áreas de despacho y mesa de entradas de
cada jurisdicción ministerial. Impuso la norma la obligación a cada
jurisdicción ministerial de remitir, dentro de los treinta días, al Co-
mité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa -previa
intervención de la Secretaria de la Función Pública de la Presiden-
cia de la Nación- los proyectos de estructura de cada Secretaria Ge-
neral.
2 . Objetivos de la disposición. - La solución fue atinada,
pues si bien cada jurisdicción es la que mejor conoce las necesi-
dades propias, el hecho de que el Comité de Contralor de la Refor-
ma Administrativa intervenga, pretende evitar la "inflación" de la
estructura administrativa a que tiende normalmente cada orga-
nismo.

Art. 9" - La responsabilidad primaria de la uni-


dad Secretaria General será la de asegurar la recep-
ci6n y salida de la documentaci6n administrativa pro-
veniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes
descentralizados o dirigida a los mismos; recibir y des-
pachar la documentacion de particulares; efectuar el
despacho y archivo de la documentación administrati-
va, con excepción de las notas y otra documentación
de carActer interno de cada jurisdiccibn; llevar el des-
pacho del ministro; y efectuar el seguimiento de los
tramites administrativos de la jurisdiccibn, cumplien-
do y haciendo cumplir las normas relativas a procedi-
mientos administrativos. Será asimismo responsabili-
dad de la unidad Secretaría General determinar, para
cada trámite administrativo, la unidad o las unida-
des de la jurisdicción con responsabilidad primaria
para entender en el mismo. En los restantes entes de
la Administracibn nacional, la responsabilidad indica-
da en el presente articulo será asumida por el jefe del
6rea de despacho.

1. Secretaria General: atribuciones. - Es común en la RPA


hablar de "responsabilidad primaria". Alude, en este caso, al órga-
no competente que tendrá "intervención directa" (art. lo y concs.,
RLNPA) en la actuación correspondiente. La competencia de la
unidad Secretaría General será la de:
DECRETO 1883t91

a) Asegurar la recepción de la documentación administrativa


proveniente de otras jurisdicciones ministeriales o entes descentrali-
zados y la salida de la dirigida a ellos.
b) Recibir y despachar la documentación dirigida o que aporten
los particulares. Esto de ningún modo quiere significar que, nece-
sariamente, el particular deba presentar el escrito al que acompaña
los documentos, a la Secretaria General. Como bien dice el art. 25
del RLNPA, los escritos -y, por ende, los documentos- pueden pre-
sentarse en la oficina donde tramite el expediente.
c) Efectuar el archivo y despacho de la documentación adminis-
trativa, con excepción de las notas y toda otra documentación de ca-
rácter interno de cada jurisdicción.
6) Llevar el despacho del ministro.
e) Efectuar el seguimiento de los trámites administrativos de la
jurisdicción.
F) Determinar, para cada trámite administrativo, la unidad o las
unidades de la respectiva jurisdicción con responsabilidad primaria
para entender en éste.
2 . Intervención de los jefes del área despacho. - En los res-
tantes entes de la Administración, la responsabilidad indicada serb
asumida por el jefe del área despacho.

Art. 10. - La unidad Secretaría General deberá


contar con las siguientes direcciones:
a) De Despacho, la que se encargará de asegurar
la distribuci6n de documentaci6n administrativa a las
unidades de su jurisdiccidn, el control de circulaci6n
y el cumplimiento de los plazos de tramitación de los
expedientes administrativos.
b) De Mesa de Entradas y Notificaciones, la que
se encargará de la recepción, salida y archivo de
documentación, como así también de notificaciones,
guardando los recaudos prescriptos en las normas
pertinentes.
c) De Información al Público, la que evacuará
consultas acerca de fines, competencia y funcionamien-
to del ministerio respectivo. Sera función de la Di-
rección de Información al Público brindar información
acerca de la tramitación de las actuaciones adminis-
trativas a quien acredite la condición de parte, su apo-
derado o letrado patrocinante, siendo la encargada
asimismo, de otorgar el acta poder a que se refiere el
art. 33 del reglamento aprobado por el decr. 1759 de
fecha 3 de abril de 1972. También recibirá las quejas
o denuncias que puedan surgir con motivo de tardan-
zas, desatenciones y otras anomalías que se observen
en el funcionamiento de los respectivos ministerios.

1. Direcciones de 1s Secretaria General, - La Secretaría Ge-


neral debe contar, obligatoriamente, con tres direcciones para poder
cumplir adecuadamente con su cometido:
a) La Dirección de Despacho, que es la encargada de asegu-
rar la distribución de la documentación administrativa (ver art. ) '9
a las distintas unidades de su jurisdicción. También controla la
circulación y el cumplimiento de los plazos de tramitación de los
expedientes administrativos.
b) La Dirección de Mesa de Entrada y Notificaciones, que se
encarga de la recepción, salida y archivo de la documentación.
También se ocupa de un tema tan importante como es el de las noti-
ficaciones administrativas (ver arts. 39 a 45, RLNPA).
c) La Direccibn de Información al Público, la que tiene por co-
metido evacuar las consultas de los particulares sobre fines, compe-
tencia y funcionamiento del respectivo ministerio. Debe además,
como servicio, brindar información sobre la tramitación de las ac-
tuaciones administrativas a quien acredite su condición de parte (art.
3 O , RLNPA), su apoderado o letrado.

2. Dirección de Información. - Es esta dirección la encargada


de otorgar el acta-poder para el representante (ver art. 33, RLNPA).
Es la encargada de recibir las quejas -no tienen nada que ver
con el reclamo del art. 7 1, RLNPA- o denuncias que puedan surgir con
motivo de tardanzas, desatenciones y otras anomalías.
Me parece una buena creación del legislador, para posibilitar,
dentro del principio del informalismo que rige en el procedimiento
administrativo, la participación del particular -que finalmente es un
colaborador de la Administraciiin- en el quehacer administrativo.
DECRETO 1883t91 Arts. 11 y 12

Art. 11. - El jefe de la unidad Secretaría General


sera designado por el ministro del área, formará parte
del gabinete de asesores del ministro y revistará en la
máxima categoría del escalafón general vigente en
la Administracibn ptíblica nacional. El jefe de la Se-
cretaría General cesará en sus funciones junto con el
ministro que lo haya designado.

1. Inestabilidad del frsncionafio. - No era un funcionario de los


que tenían estabilidad, por pertenecer al gabinete de asesores (art. 12,
ley 22.140 y su reglamentación), lo cual era incongruente con sus fun-
ciones, y además violaba principios inveterados de la Administración.
En efecto, al personal no permanente debía asignársele funciones que
no fueran las propias del permanente o que no pudieran ser cumpli-
das por éste (arts. 11 a 14 y 15 in fine, ley 22.140). Precisamente,
el tipo de funciones que se le asigna a la Secretaría General, reque-
ría de un funcionario permanente con estabilidad en sus funciones
que no quitara eficiencia al ejercicio de la función.
Con la sanción de la ley 25.164, pueden tener estabilidad si han
ingresado en la función pública de acuerdo con 10 dispuesto por los
arts. 4" y 5' de la citada ley.

CUMPLIMIENTO DE PLAZOS

Art. 12. - Con el objeto de asegurar la eficiencia


de la gestión administrativa, el respeto de los plazos
previstos por las normas vigentes y la adecuada infor-
mación al público, las unidades de Secretaria General
deberán automatizar e informatizar el registro, despa-
cho y control de los expedientes administrativos. El
sistema deber& contemplar todo el desarrollo del ex-
pediente, con indicación, al menos, del organismo ac-
tuante y fecha de la intervención.

1. Autornatiaación e informatización. -La norma exige que


la Administración automatice e informatice el registro, despacho y
control de los expedientes administrativos. Se establece que el sis-
tema contemple todo el desarrollo del expediente, con indicaciiin, al
menos, del organismo actuante y fecha de su intervención.
Esto es muy importante, pues permite detectar la situación de
los expedientes, y cumplir con lo dispuesto por los arts. 10, inc. c, y
16 del RPA.
2 . Objetivos. -Todo ello tiende a asegurar la eficiencia de la
gestión, el respeto de los pIazos previstos para cada tramite y la ade-
cuada información al público.

Art. 13. - Recibida una documentación para el


inicio o la continuacion de un trámite, ésta deberá ser
remitida a la unidad competente en el término impro-
rrogable de tres días hhbiles.

1. Plazo de remisión. - El plazo para remitir a la unidad com-


petente toda documentación recibida, ya sea para el inicio o conti-
nuacibn de un trámite, es de tres días. Coincide con el plazo que el
RLNPA establece para los proveidos de los escritos (art. 26).

Art. 14. - Modificase el punto 6.3.3 del reglamento


aprobado por decr. 333 de fecha 19 de febrero de 1985
el que quedará redactado de la siguiente manera:
"Plazos: La confección de informes, la contesta-
ción de notas y todo otro diligenciamiento de docu-
mentación, relativos a la sustanciación de expedien-
tes, cuando no estuviere establecido expresamente
otro término, serhn realizados por orden de llegada,
en el tiempo que requiera su estudio dentro de un
plazo mAximo de cinco días hsbiles. Este plazo
máximo podrá ser ampliado por el jefe de la Secreta-
ría General o por el superior jerárquico del responsa-
ble primario cuando la complejidad de los asuntos a
tratarse lo exija, debiéndose comunicar dicha amplia-
ción a la Secretaría General".

1 . Plazos para informes, notas y diligenciamientos. - La con-


fecci6n de informes (ver art. 48, RLNPA), contestación de notas y
todo otro diligenciamiento de documentacibn, relativos a la sustan-
DECRETO 1883t91

ciación de expedientes, serán realizados por orden de llegada, y cuan-


do no estuviere establecido expresamente otro término, éste será, como
máximo, de cinco días. Puede ser ampliado por el jefe de la Secre-
taría General o por el superior jerárquico del agente encargado del
trámite si la complejidad del asunto lo exige. Si la ampliación la
autoriza este último, debe darse aviso a la Secretaria General.

Art. 15. - Modificase el punto 6.3.4.3 del regla-


mento aprobado por decr. 333 del 19 de febrero de
1985, que quedara redactado de la siguiente manera:
"Urgente: Se dará carácter de 'urgente' a la ac-
tuaci6n que deba ser diligenciada dentro del plazo
de tres días hábiles y con prioridad sobre cualquier
otra que no tenga esa calificación o la de 'muy ur-
gente"'.

1. Clases de actuaciones. - Conforme a la norma hay tres cla-


ses de actuaciones: las "muy urgentes", las "urgentes" y las, digamos,
"comunes".
2 . Diligenciumiento, - E l articulo prevé que las '%urgentes" de-
ben ser diligenciadas en tres días y con prioridad sobre cualquier otra
que no tenga esa calificación (o sea, comunes). Quedan fuera de esa
situación las "muy urgentes" que, sin decirlo la norma, deben ser
diligenciadas con mayor rapidez.
3. Actuaciones reservadas. - El decr. 382195 establece, modi-
ficando el punto 4.6 de las normas para la elaboración, redacción y
diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación adminis-
trativa (decr. 333185), que, una vez protocolizados los actos ema-
nados del PEN, se devolverán los antecedentes respectivos al orga-
nismo de origen con el agregado de una fotocopia autenticada del
decreto dictado, la cual tiene carácter de único instrumento válido
sustitutivo del original. Si el decreto tiene carácter de secreto o re-
servado sólo se expedirá la fotocopia autenticada que se agregará a
las actuaciones correspondientes (art. lo); en caso de que se requie-
ran otras fotocopias, estas deben ser pedidas al secretario legal y
técnico de la Presidencia. Dichas fotocopias deben ser entregadas
por un funcionario de la Dirección General de Despacho en sobre
cerrado.
Art. 16. - El jefe de la unidad Secretaria General
será el responsable directo del cumplimiento de los pla-
zos establecidos en el punto 6.3.3 y 6.3.4 del regla-
mento aprobado por decr. 333 del 19 de febrero de
1985, para lo cual deberá efectuar un relevamiento
cada cinco días hiibiles del trámite interno de los ex-
pedientes administrativos. En caso de comprobarse
el incumplimiento de los plazos respectivos deber6 in-
timar al funcionario responsable, bajo apercibimiento
de ser sancionado de acuerdo a lo previsto en Ia ley
22.140.
En caso de comprobarse la demora en la tramita-
ción, el superior jerárquico deberá avocarse a la pro-
secución del trAmite sin perjuicio de la sanci6n que
corresponda al responsable de la dilaci6n.

1. Responsabilidad. - El jefe de la Secretaría General es el di-


recto responsable del cumplimiento de los plazos establecidos en
los puntos 6.3.3 y 6.3.4 del reglamento aprobado por decr. 333185.
Para ello la norma lo obliga a efectuar un relevamiento cada cinco
días hábiles acerca del trámite interno de los expe- dientes.
2. Atribuciones y obligaciones. - Si comprueba el incumpli-
miento de plazos deberá intimar al funcionario directamente respon-
sable, bajo apercibimiento de las sanciones que prevé la ley 25.164,
En caso de comprobarse la demora, sin perjuicio de la sanción co-
rrespondiente, el superior j erhrquico deberá avocarse a la prosecu-
ción del trhmite.

Art. 17. -Los expedientes tendrán un trami-


te unico, quedando prohibida la formaci6n de "co-
rrespondes". Sera de aplicaci6n rigurosa lo norma-
do en el título 11 del reglamento aprobado por decr.
1759 de fecha 3 de abril de 1972. En caso de inob-
servancia del presente articulo el responsable deberá
DECRETO 1883t91

ser sancionado de acuerdo a lo previsto por la ley


22.140.

1. Damitación. - Tiende a lograr la simplificación del trámite,


conforme al principio de sencillez, eficacia y economía que rige en
el procedimiento (ver art. lo, LNPA). Reitera que es de aplicación
lo normado en el titulo 11 del RLNPA respecto de la compaginación,
identificación, etc., del expediente.
Éste es el protagonista de la actividad administrativa ya que el
sistema escriturario del procedimiento hace que el trámite se desenvuel-
va merced a la incorporación permanente de escritos y resoluciones d e
cumentarias (Docobo).
Se eliminan los "correspondes" que eran de práctica en la Ad-
ministración, cuando se agregaba una carátula a escritos que circula-
ban independientemente del principal -p. ej., escritos presentados
en Mesa de Entradas mientras el expediente tramitaba en otra de-
pendencia- para luego unirse al principal. Los "correspondes" esta-
ban reglados por el decr. 9/66 y en la práctica resultaba que al mo-
mento de resolver la Administración no conocía la totalidad de las
cuestiones planteadas. La solución propugnada es consecuencia de
lo establecido en los arts. lo in h e , 14 y concs. del RLNPA, y art.
10 y concs. de la RPA.
2. Sanciones, - El incumplimiento de lo dispuesto en este ar-
tículo origina responsabilidad al funcionario que dirige el procedi-
miento y puede acarrearle sanciones (ley 25.1 64).

Art. 18. - En la tramitación de expedientes, dada


la responsabilidad primaria del funcionario intervi-
niente, se prohibe el "pase" de las actuaciones. Cuan-
do se requiere opinión de otras unidades de la misma
o de otras jurisdicciones, el funcionario interviniente
con responsabilidad primaria deberá solicitarla directa-
mente por nota u oficio, dejando constancia en el ex-
pediente, conforme lo establece el art. 14 del regla-
mento aprobado por decr. 1759 de fecha 3 de abril de
1972. Se exceptúa del presente el caso de remisión
del expediente a fin de elaborarse el dictamen obliga-
torio del servicio jurídico permanente del ministerio, o
cuando sea necesaria la intervención de la Procura-
ción del Tesoro de la Nación.
Cuando un expediente involucre excepcionalmente
la responsabilidad primaria de más de una unidad
de la misma jurisdicción, el mismo deberá ser trami-
tado simultáneamente en dichas unidades, las que re-
cibirsn copias de las actuaciones pertinentes. Las
unidades involucradas deberán expedirse en el mismo
plazo procurando compatibilizar sus respectivos crite-
rios decisorios.

1. Inexistencia de "pases". - A partir de la sanción de la RPA


el expediente tramita en una oficina y no existen los "pases" a otra
para requerir informes u opiniones. Cuando esto se requiera, el
funcionario que dirige el procedimiento los solicitará por nota u
oficio -en forma similar a lo que ocurre en la justicia-, debiendo
dejar constancia de ello en el expediente (ver art. 14, RLNPA). El
"pase" lleg6 a convertirse en un "vicio" en las prácticas administra-
tivas.
Habrá que ver cómo funciona en la práctica la sustitución del
"pase" por el "informe". En cada uno de estos informes deberán
elaborarse los fundamentos del requerimiento y un resumen de los
hechos, teniendo en cuenta que el organismo al que se dirige no co-
noce las actuaciones. Ello requiere, además, mayor cantidad de
copias, registraciones y controles. Además está siempre presente el
extravío de los informes, los que deberán ser reiterados.
Se exceptúa de la solución cuando deba dictaminar el servicio
jurídico permanente del ministerio o la Procuración del Tesoro. En
estos casos el expediente se remite a dichos órganos.
2. íVarnitacidn por dos unidades. - Cuando excepcionalmen-
te un expediente involucre la responsabilidad primaria de mas de una
unidad de la misma jurisdicción, debe tramitarse simultáneamente en
ambas. Cada una recibirh las correspondientes copias de las actua-
ciones pertinentes de la otra.
Deberán expedixse en el mismo pIazo y han de procurar campa-
tibilizar sus criterios decisorios.
Esta solución, buena en teoría, requerirá de una correcta labor
(para que no se traspapelen copias, etcétera).
DECRETO 1883t91

DELEGACIÓN DE FACULTADES

Art. 19. - Los ministros, secretarios y subsecreta-


rios deberán dictar, salvo resolución fundada en con-
trario del titular del área, en el término de treinta
días hábiles las normas conducentes para delegar en
los funcionarios inferiores la decisión sobre cuestio-
nes de administracidn interna de las respectivas uni-
dades, de conformidad con lo dispuesto en la ley de
contabilidad, art. 3" de la ley de procedimientos admi-
nistrativos y el art. 2' del reglamento aprobado por
decr. 1759 de fecha 3 de abril de 1972. En especial:
a) Autorización y aprobación de contrataciones,
según lo establezca el titular de cada jurisdicción por
resolución, hasta la suma de pesos ciento setenta
mil ochocientos noventa y dos con cuarenta centavos
($ 170.892,40) con los recaudos previstos en los capi-
tulos 11 y VI de la ley de contabilidad.
b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de em-
pleados.
c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y
franquicias al personal.
d) Liquidación de viáticos.
e) Toda otra cuestión que haga a la gesti6n co-
rriente de la jurisdicción.

1. Principio general. - La ley 19.549 establece que la compe-


tencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario, por lo tan-
to las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, como primer
órgano de reglamentación de la ley, pueden servir de base para com-
petencia delegada. Así, por ejemplo, el art. 2" del RLNPA aproba-
do por decr. 1759/72 autoriza a los ministros y a las autoridades su-
periores de los entes descentralizados a "delegar" sus facultades en
órganos inferiores. Tal norma no ha sufrido modificación alguna al
respecto. Sí, en cambio, se ha modificado el sistema de autoriza-
ción de delegaciones. El anterior (decr. 101/85) autorizaba genéri-
camente las delegaciones; la RPA propicia que cada jurisdicción dicte
su régimen propio.
Dicho reglamento opera, así, como norma general facultativa para
que los ministros deleguen en órganos inferiores. Por ello no hace fal-
ta que se dicten "normas conducentes para delegar en los órganos
inferiores la decisión sobre cuestiones de administración interna".
Hace falta, en cada caso, el acto particular de delegación de Ias fa-
cultades en cada órgano inferior.
2. Dictado de normativas particulares. - Sin embargo, la nor-
ma otorga treinta días a los ministros, secretarios y subsecretarios
para dictar las normas correspondientes a los efectos de delegar el
ejercicio de competencias, en especial respecto de las:
a) Autorizaciones y aprobaciones de contrataciones hasta la suma
de $ 170.892,40.
b) Sanciones disciplinarias no expulsivas de empleados.
c) Otorgamiento de licencias, justificaciones y franquicias al per-
sonal.
d) Liquidaciíin de viáticos.
e) Toda otra cuestion que haga a la gestión corriente del área
respectiva.

Art, 20. -Una vez implementado el régimen del


artículo que antecede, el director general de Adminis-
tración, sera el responsable del cumplimiento de dicho
sistema.

1. Responsabilidad,- Siguiendo con la idea de indicar el res-


ponsable en cada caso, la norma dispone que en oportunidad de esta-
blecerse el régimen que se indica en el artículo anterior, sera el di-
rector general de Administración el responsable del cumplimiento
del sistema.

Art. 21. - Para los expedientes en trámite inicia-


dos con anterioridad a la vigencia del presente régi-
DECRETO 1883t91

men se aplicará el siguiente procedimiento transi-


torio.
En caso de que en un expediente estuviere sólo
pendiente el dictado del acto administrativo definitivo
o la resolución de un recurso, se deberá proceder en el
término de treinta días hábiles a dictar el acto o resol-
ver el recurso, incluyendo en el mencionado plazo el
dictamen del servicio jurídico permanente de la ju-
risdiccibn. En los restantes casos se proceder& de la
siguiente manera:
a) Los órganos competentes que tramiten expe-
dientes administrativos que estuvieren paralizados
por causa imputable al administrado, deberán dentro
de un plazo no mayor de sesenta días habiles notifi-
car a los interesados, haciéndoles saber que si en el
término de treinta días hábiles no manifestaren la
voluntad de continuar con su tramitacidn se decla-
rará la caducidad del procedimiento en los términos
del art. lo, inc. e, apdo. 9 de la ley de procedimientos
administrativos.
b) Si el trámite hubiera estado paralizado por un
plazo mayor de seis meses por causa imputable a la
Administración, se deberá en todos los casos dentro
del plazo de sesenta dias hábiles, notificar al interesa-
do a fin de hacerle saber de que si en un plazo de
treinta días hábiles no manifiesta fehacientemente su
voluntad de continuar con el triimite, se aplicad lo
prescripto en el inciso anterior.
c) Los expedientes referidos a tramites internos
de la Administración, que no hayan tenido movimiento
durante los últimos seis meses anteriores a la publica-
ci6n del presente, deberhn ser archivados, con comu-
nicación al organismo iniciador.
Las resoluciones que se dicten en aplicación de
los incs. a, b y c deberhn ser suscriptas por los respec-
tivos directores nacionales o generales.
Quedan excluidos del presente régimen transito-
rio los expedientes relativos a sumarios administrati-
vos, debiéndose cumplir estrictamente con los plazos
establecidos en el reglamento aprobado por decr. 1798
del 8 de septiembre de 1980.

1. Trdrnites iniciados con anterioridad. - En el caso de las tra-


mitaciones iniciadas con anterioridad a la vigencia de la RPA la nor-
ma contempla diversas situaciones:
a ) Trámite al que sólo le restaba dictar el acto definitivo. Si
en el expediente en cuestión s61o restaba el dictado del acto definiti-
vo O la resoluci6n de un recurso, debía dictarse el acto correspon-
diente en el plazo de treinta días -incluyendo en el plazo la emisión
del dictamen jurídico correspondiente-.
b) Trámites paralizados por causa imputable al interesado. En
los expedientes cuyo trámite estaba paralizado por causa imputable
al interesado (ver art. lo, inc. e, apdo. 9, LNPA), el órgano ante el
cual tramitaban debió en un plazo máximo de sesenta días notificar
a los interesados haciéndoles saber que si en el lapso de treinta
días no manifestaban su voluntad de continuar con el trámite, se de-
clararía la caducidad del procedimiento (ver art. lo, inc. e, apdo. 9,
LNPA).
La manifestacihn del particular no podía reducirse a declarar en
un escrito que pensaba continuar con el trámite, sino que debía im-
pulsar el procedimiento en forma adecuada.
c) Trámite paralizado por ea usa imputable a la Administracidn.
Si el tramite hubiera estado paralizado por un plazo de más de seis
meses por causa imputable a la Administración, se debía, dentro del
plazo de sesenta días, notificar al interesado a fin de hacerle saber
que si en un plazo de treinta días hábiles no manifestaba fehacien-
temente su voluntad de continuar el trámite, se declararía la caduci-
dad del procedimiento.
Ésta fue una solución incongruente con los principios del proce-
dimiento. El tramite administrativo, salvo excepciones, se instruye
e impulsa de oficio. Iniciado un trámite la Administración debe con-
cluirlo; esta exceptuada de ello cuando le resulte imposible hacerlo
por causa imputable al particular -supuesto tratado en el punto b-,
pues la competencia es obligatoria y esto significa que siempre debe
decidir la Administración.
DECRETO 1883t91

La caducidad del procedimiento es un remedio excepcional que


s61o tiene aplicación cuando las actuaciones interesan únicamente al
particular y no pueden seguir por su causa.
En este supuesto el trámite no continuaba por causa imputable a
la propia Administración. ¿Por qué se le impuso al particular la
carga de manifestar fehacientemente que prefería continuar con el
procedimiento? Su derecho era esperar que la Administracihn cum-
pliera con su obligacibn: tramitar el expediente y resolverlo. ¿C6-
mo manifestaba fehacientemente su deseo de que el trámite conti-
nuara? Impulsar el procedimiento no podía, pues la causa de la
paralización le era imputable a la Administración. Pienso que en
el caso bastaba un escrito indicando sólo que deseaba que el trámi-
te continuara (esto es, que la Administración cumpliera con su
deber).
d) Tramites internos. Los expedientes referidos a trámites in-
ternos de la Administración, que no hubieran tenido movimiento du-
rante los últimos seis meses anteriores a la publicación del decreto
de RPA, debían ser archivados.
e) Exclusión. Los expedientes relativos a sumarios administra-
tivos quedaron excluidos del régimen transitorio del decreto. La nor-
ma dice que, en esos casos, se debía cumplir estrictamente con los
plazos establecidos en el reglamento de investigaciones administrati-
vas (aprobado por decr. 1798180).
En realidad, la norma peca por defecto, desde que no todos los
sumarios administrativos que se incoan por los distintos organismos
de la Administración se refieren al régimen jurídico básico de la
función pública. El deber de cumplir con los plazos surge del decr.
1798180; por lo tanto, la reiteración que se hace es redundante.
2 . Firma de las r~soluciones.- Las resoluciones que se dic-
taron como consecuencia de la aplicación de lo analizado en los
puntos b, c y d debieron ser suscriptas por los respectivos directo-
res nacionales o generales.

Art. 22. - Cuando se trate de los supuestos con-


templados en los incs. a, b y c del articulo anterior, la
unidad donde se encuentre físicamente el expediente
sera la responsable de aplicar en lo que corresponda
el presente regimen transitorio. En ningún caso se
podrá remitir a la unidad Secretaría General, expe-
dientes iniciados con anterioridad a la vigencia del
presente, excepto para su archivo o para su remisión
únicamente a fin de elaborar el dictamen jurídico co-
rrespondiente.

1 Responsabilidad, -Cuando se trate de los supuestos anali-


zados en el articulo anterior en los puntos b, c y d del apdo. 1, la
unidad donde se encuentre "físicamente" el expediente era la res-
ponsable de aplicar el régimen transitorio de que se trataba.
2 . Envío a la Secretaría General. - A la Secretaria General
no corresponde el envio de expedientes iniciados con anterioridad a
la vigencia de la RPA, con excepción de los que fueran para archivo
o para la remisión de la elaboración del dictamen jurídico correspon-
diente.

Art. 23. -Si en ocasi6n de la aplicación de los


incs, a, b y c del art. 21, se resolviera de manera ne-
gligente o inadecuada, dando origen a acciones judi-
ciales cuyas resoluciones provoquen un perjuicio a la
Administración, el director nacional o general respon-
sable responderá con su patrimonio por el perjuicio
ocasionado conforme lo establece el art. 90 de la ley
de contabilidad.
Si el responsable de aplicar en tiempo y forma lo
previsto en este artículo no lo hiciera, deberá ser san-
cionado por el 6rgano superior conforme lo establece
el art. 17 del presente decreto.
Dentro de los noventa días hábiles del inicio de la
aplicación del presente rkgimen transitorio, los Órga-
nos encargados de la aplicaci6n del mismo deberhn
informar a la Secretaría General de su jurisdicción o en
su defecto al Area de despacho, acerca de lo actuado y
de los resultados de la aplicacibn del presente.

1. Sanciones. - Si como consecuencia de la aplicación de lo


dispuesto en el art. 21 (apdo. 1, puntos b al d, en nuestro comenta-
DECRETO 1883t91

rio) se resolviere en forma negligente o inadecuada, y como conse-


cuencia de ello, se originen acciones judiciales cuyas resoluciones
provoquen perjuicio a la Administración, el director general o nacio-
nal responsable responderá con su patrimonio por el perjuicio oca-
sionado, conforme lo establece el art. 90 de la ley de contabilidad.
Por supuesto que procede asignar responsabilidad sólo si existe
un nexo causal entre las irregularidades -en el cumplimiento del art.
2 1- probadas y el dafío ocasionado al Estado.
Cabe recordar también que no basta exclusivamente la existen-
cia de una obligación inherente al empleo para que de ello se derive
una responsabilidad administrativa.
Debe verificarse la posibilidad del ejercicio de esas obligacio-
nes y las demás impuestas al funcionario, de suerte de poder preci-
sarse si existe culpa o negligencia en concreto.
Si el responsable de aplicar el art. 2 1 no lo hizo en tiempo y
forma, debió ser sancionado por el superior conforme lo establece el
art. 17 de la RPA (que remite al régimen jurídico básico de la fun-
ción pública, derogado por ley 25.1 64).
2. Informe. - Dentro de los noventa días hábiles del inicio de
la aplicación del régimen transitorio, los órganos encargados de su
aplicación debieron informar a la Secretaría General de su jurisdic-
ción o, donde ésta no exista, al área de despacho, acerca de lo actuado
y de sus resultados.

DISPOSICIONES GENERALES

Art. 24. - El régimen sancionado por el presente


decreto sera de apiicacion a los trámites que se inicien
a partir de la fecha de su publicación.

1. Aplicación, - Se aplica el régimen del decreto a todos los


trámites que se inicien a partir de la fecha de su publicacibn.
Lamentablemente esta norma, como tantas otras, ha olvidado el
período de vacatio legis (establecido por el art. 2 O , Cód. Civil, y por
el art. 108, RLNPA, hoy derogado por el art. 2", RPA) que tiene una
importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen
que aplicarlas y los interesados en su aplicación. Sin embargo,
sin el adecuado conocimiento de este régimen, la norma obligó a
cumplirlo desde la fecha de su publicación.
Establece, además, un principio novedoso e inconveniente. En
efecto, lo normal es que las nuevas normas de procedimiento se apli-
quen a los procedimientos en trámite; acá, en cambio, se aplica sólo
a los que se inicien con posterioridad.
En el caso de un proceso judicial se sabe cuando comienza un
expediente, pero en un procedimiento administrativo no siempre es
posible. Un recurso contra un acto anterior existente en el expedien-
te, Les un nuevo trámite o es la continuacibn de uno anterior? Si
está tramitando un recurso de reconsideración, ¿podrá el interesado
optar por la apelación que a partir de esta reforma se ha dejado?
Éstos y otros ejemplos que podría señalar demuestran la inconve-
niencia de la solución.
Además, al continuar los trámites anteriores con el procedimiento
antiguo coexistirán por mucho tiempo -dada la normal lentitud del
trámite administrativo- dos regímenes, con todo el inconveniente que
ello supone.

Art. 25. [De forma]


DECRETO 1759172
(TEXTO ORDENADO 1991)'
REGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS**

TRAMITACI~NDE LOS EXPEDIENTES,


INTERESADOS

Articulo l o- Los expedientes administrativos tra-


mitarán y serán resueltos con intervención del órgano
al que una ley o un decreto hubieren atribuido compe-
tencia; en su defecto actuará e1 organismo que deter-
mine el reglamento interno del ministerio o cuerpo
directivo del ente descentralizado, segGn corresponda.

* Dictado el 314172 (BO, 27/4/72). Texto ordenado por decr. 188319 1, dictado el
17/9/91 (BO, 2419191).
** Cabe advertir que, si bien por razones que son desconocidas por los especia-
listas de la materia, el decr. 1883191 especifica que el reglamento se deriominarh "Re-
glamento de procedimientos administrativos", lo seguiremos llamando "Reglamento de
la ley nacional de procedimientos administrativos" (RLNPA), como lo he hecho has-
ta ahora; primero, porque es el reglamento de la LNPA, y segundo, para evitar confun-
dirlo con la "Reforma de procedimientos administrativos" (RPA).
Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente los títulos que
traía el reglamento, por razones metodolbgicas y para facilitar su ubicación seguiré utili-
zándolos.
Cuando se trate de expedientes administrativos que
no obstante referirse a un solo asunto u objeto hayan
de intervenir con facultades decisorias dos o más ór-
ganos se instruirá un solo expediente, el que tramitará
par ante el organismo por el cual hubiera ingresado,
salvo que fuera incompetente, debibndose dictar una
resolución Única.

1. Contenido y alcances del precepto. - En este artículo se


habla de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones plan-
teadas en los expedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud
del órgano para ejercer su función en un caso determinado. La dis-
tinta competencia de los órganos, al efecto, tiene su origen y funda-
mento en la necesidad de distribuir el trabajo entre ellos.
2. Competencia. Remisión.- La competencia puede estable-
cerse por la Constitución, por ley o por reglamento. El legislador,
coma se vio, ha abandonado el principio tradicional de la campe-
tencia legal expresa (ver art. 3 O , LNPA); puede establecerse por nor-
ma posterior a la cuestión que origina el litigio, ya que es, por natu-
raleza, un problema exclusivamente procedimental, pues funciona
$610 como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si
un determinado órgano administrativo carece de competencia, no po-
drá examinar, en cuanto al fondo, la pretensión deducida, y viceversa
en caso contrario.
Si de la Constitución, de la ley o de un reglamento no surge la
competencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentraliza-
do determinará qué organismo debe actuar. No obstante las reglas y
principios aplicados para establecerla, su determinacihn no siempre
es sencilla.
3. Intervención de mds de un Órgano. - Cuando en un expe-
diente administrativo deba intervenir más de un órgano con faculta-
des decisorias, aunque la pretensión o el objeto sean únicos, tramitará
ante el organismo por el cual hubiera ingresado -salvo caso de incom-
petencia-, debiendo dictarse una resolución única. Se trata de un
procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen distintas de-
cisiones -p.ej., autorizaciones, concesiones, etc.- referentes a un solo
objeto. La idea es simplificar los procedimientos (ver art. 18, RPA).
Buena solución, pues si como consecuencia de la necesaria y
heterogénea regulación de la actividad administrativa y de la forma
DECRETO 1759/72 Art. 2"

a veces anárquica de la intervención administrativa, en un mismo


asunto se exige la actuación de varios órganos administrativos, care-
ce de sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedi-
mientos distintos ante cada uno de los órganos competentes para
decidir. De aquí que la norma trata de superar esa situación, esta-
bleciendo un solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas
las decisiones propuestas.
Para que pueda darse este procedimiento y resolución únicas, es
imprescindible que materialmente nos encontremos en presencia de
un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas inter-
venciones administrativas. En ausencia de ese objeto material úni-
co no cabe pretender la obtención de las distintas decisiones en un
solo procedimiento.
En cuanto a la actividad del particular no se establece ningún re-
quisito especial. Bastará, para que se aplique el artículo, que al ini-
ciarse el procedimiento se indique claramente en el escrito de inicia-
ción el objeto de éste. A fin de facilitar la actividad administrativa,
conviene presentar tantas copias como órganos hubiesen de intervenir.
La decisión en el procedimiento único no supone privar de com-
petencia a los distintos brganos administrativos. El precepto se li-
mita a simplificar la tramitación. Aun cuando exista una única so-
lución, si alguno de los órganos deniega lo pedido, la decisión sera
denegatoria.

Art- 2"- Los ministros, secretarios de Presidencia


de la Nación y órganos directivos de entes descentra-
lizados podrán dirigir o impulsar la acci6n de sus
inferiores jerárquicos mediante Órdenes, instrucciones,
circulares y reglamentos internos, a fin de asegurar la
celeridad, economía, sencillez y eficacia de los trámi-
tes, delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al
conocimiento y decisi6n de un asunto a menos que
una norma hubiere atribuido competencia exclusiva al
inferior,
Todo ello sin perjuicio de entender eventualmente
en la causa si se interpusieren los recursos que fueren
pertinentes.
1 Caracteres de la funcidn administrativa. - Esta se caracte-
riza por la subordinación, lo cual implica relacibn jurídica respecto
de otros órganos que cumplen la misma función. Los órganos ad-
ministrativos están jeraxquizados como poseedores de competen-
cias determinadas; la jerarquía aparece en e1 ejercicio de esas compe-
tencias.
¿Qué significan dentro del orden jurídico la coordinación y la
subordinación? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurí-
dicas entre órganos. Existe subordinación, según la idea corriente,
cuando un órgano tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el de-
ber de obedecer. Al hablar de subordinacibn de un órgano a otro
empleo una expresión abreviada: quiero decir que la función para
la cual es competente el órgano en cuestión está condicionada por la
función para la cual es competente el otro.
El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada
al procedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la acción
de estos, tendiente a asegurar la celeridad, economía, sencillez y efi-
cacia en los trámites, por medio de actos de naturaleza jurídica que
concurren a ordenar el ámbito interno del quehacer administrativo.
No podría el superior emitir una orden indicando al inferior cómo
debe resolver un recurso, pues en ese caso estaría resolviendo él
mismo. Tiende a aplicar un principio que la ciencia de la adminis-
tración ha elaborado desde sus inicios: el de unidad de dirección
(CNContAdmFed, Sala 111, 1119187, "Barboza de Velo Barci").
2 . Manifestaciones del poder jerárquico y reglamentario. -
Las órdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos consti-
tuyen formas jurídicas por medio de las cuales se traban las relacio-
nes interorghnicas. Son, las tres primeras, manifestaciones del poder
jerárquico, y los regIarnentos internos, manifestaciones del poder re-
glamentario y sirven para dar directivas a los inferiores y, de ese
modo, obtener unidad de dirección y de acción a pesar de la plurali-
dad de órganos. Contienen preceptos técnicos, formalidades para
despachar los asuntos, etcétera.
Las órdenes, instrucciones y circulares no constituyen técnica-
mente manifestación del poder reglamentario, pues no innovan el or-
denamiento jurídico (ver comentario al art. 104), sólo contienen
órdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos órganos infe-
riores, sefíalando el sentido de su actuación. Son obligatorias para
el inferior y su incumplimiento puede acarrearle responsabilidades
administrativas,
DECRETO 1759/72 Art. 2"

Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen


una actividad interna de la Administración, pero como sefíala Gordi-
110, la distinción entre actos internos y externos de aquélla es más
ilustrativa que real, ya que si bien los primeros se dirigen exclusiva-
mente al funcionario, y no originan obligaciones de éste frente al
particular, no deja de ser verdad que ellos pueden repercutir en la
vida del ciudadano. Y es que el particular tiene derecho a que el
funcionario público cumpla con sus obligaciones; por ello puede exi-
gir el cumplimiento estricto de la orden o circular.
También puede ocurrir que el órgano cumpla estrictamente la
orden o circuIar, pero que sea ésta -o el acto dictado en ejecución
de ella- la que cause agravio al particular. En este caso, aquel
puede efectuar las impugnaciones correspondientes.
Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad
reglamentaria de la Administración. De ellos pueden provenir dere-
chos -por excepción o indirectamente-, pero no obligaciones para
los particulares.
Las instrucciones, órdenes y circulares no son fuente generadora
de competencia (ya que el art. 3 O , ley 19.549, señala que la com-
petencia de los órganos administrativos sera la que resulte de la
Constitución, de las leyes y de los reglamentos dictados en su conse-
cuencia), pero el reglamento interno puede ser fuente subsidiaria, ya
que el art. lo del RLNPA manifiesta que "en su defecto actuara el
organismo que determine el reglamento interno".
Los órganos competentes para dictar instrucciones, circulares,
órdenes y reglamentos internos según esta norma, son los ministe-
rios, secretarías de la Presidencia y órganos directivos de entes des-
centralizados.
Dichos actos se dictan para asegurar la eficiencia administra-
tiva. Esta, en la tramitación del procedimiento, no consiste sólo
en que el expediente esté poco tiempo en cada oficina por la que
pase, sino que haya pasado únicamente por las oficinas indispensa-
bles. Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o
superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia
fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento ad-
ministrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es conve-
niente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no, p.ej., cuan-
do se llega al final de la etapa recursiva-; de esa manera se evita que
la Administración actúe, emitiendo dictámenes y tomando decisio-
nes, y sólo hacia el final averigüe cuáles son los hechos sobre los
que versa el expediente.
I N I C I A C I ~DEN TRAMITE. PARTEINTERESADA
Art. 3"- El trAmite administrativo podrá iniciarse
de oficio o a petición de cualquier persona física o ju-
rídica, pública o privada, que invoque u n derecho sub-
jetivo o un interks legítimo; estas s e r h consideradas
parte interesada en el procedimiento administrativo.
También tendrán ese caracter aquellos a quienes e l
acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos subjeti-
vos, intereses legítimos o colectivos y que se hubieren
presentado e n las actuaciones a pedido del interesado
originario, espontáneamente, o por citación del orga-
nismo interviniente cuando éste advierta s u existencia
durante la sustanciación del expediente.
Los menores adultos tendrán plena capacidad para
intervenir directamente en procedimientos administra-
tivos como parte interesada e n la defensa de sus pro-
pios derechos subjetivos o intereses legítimos.

1. Inicio del procedimiento. - Este artículo precisa que el pro-


cedimiento podrá iniciarse de oficio o a petición de persona interesa-
da. La norma no dice, naturalmente, en qué casos puede iniciarse
de oficio un procedimiento administrativo y cuándo a instancia de
parte interesada, cuestiones que dependen, lógicamente, de la cla-
se de procedimiento de que se trate y de la concreta situación juridi-
ca en que se encuentre el particular. Cabe advertir que no todos los
procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de
actividad articulados técnicamente en torno al principio de rogación
(ver introducción).
Desde la fecha de presentación o desde que se incoa de oficio,
se entiende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tie-
ne importancia porque: a) el trámite de los expedientes se hará se-
gún su orden de inicio (art. 5O, inc. a, RLNPA); b) los plazos de
prescripción se suspenden desde ese momento (art. lo, inc. e, apdo.
9, LNPA); c) a partir de él comienza a correr el plazo de sesenta días
del art. 10 de la LNPA, y 9 esa fecha puede determinar la prioridad
en el propio derecho sustantivo objeto de la solicitud (permisos o
autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial, marcas, et-
cétera).
DECRETO 1759/72 Art. 3"

El decr. 1063116, del 9 de octubre, en su art. lo aprueba la im-


plementaciiin de la Plataforma de Trámites a Distancia (TAD), inte-
grada por el módulo "Trhmites a Distancia" (TAD) del Sistema de
Gestión Documental Electrónica (GDE), como vía de interacción
del ciudadano con la Administración, mediante la recepción y revi-
sión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos,
notificaciones y comunicaciones, entre otros.
¿Quiénes deben utilizar la TAD? Según el art. 3' del decreto
citado, todas las entidades y jurisdicciones enumeradas en el art. 8'
de la ley 24.156 que componen el sector público nacional, las que,
ademlis, deberán utilizar la plataforma electrónica "Trámites a Distan-
cia" (TAD) y los módulos "Gestor de Asistencias y Transferencias"
(GAT) y "Registro Integral de Destinatarios" (RID) del Sistema GDE.
Como va siendo superada la mecanización de la actividad admi-
nistrativa (para un exhaustivo repaso histórico de las claves mecanográ-
ficas, desde la clave universal establecida en el Congreso Comercial
de Toronto de 1888, ver Liébana Rarnirez, Las claves mecanográficas,
"Documentación Administrativa", no 101- 102, 1966, p. 89 y SS.), la
posibilidad de que la comunicaciones (en sentido amplio) se lleven a
cabo por medios electrónicos y telematicos obligan a la Administra-
ción a reconocer que la "comunicación pública" abandona su carác-
ter fundamentalmente instrumental, para reconocer que esa comuni-
cación se materialice en un documento informático, electrónico o
telemático (con estas denominaciones se hace referencia a las "co-
municaciones públicas" que se llevan a cabo en soporte informático,
independientemente de que el documento esté redactado en lenguaje
natural o digital).
La utilización de las tecnologías de la información y la comuni-
cación en la actividad administrativa plantea importantes retos para
la dogmhtica jurídica que, en gran medida, están por abordar. La
aplicación de estas tecnologías constituirá un signo característico de
las actuales organizaciones públicas, por lo que no pueden menos-
preciarse los inconvenientes y dificultades que conlleva su imple-
mentación. Uno de los principales consiste en la consagración de
un marco normativo adecuado que contemple las singularidades que
implica la utilización de dichas tecnologias. El decreto al que nos
referimos se inscribe en esa línea.
Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a
participar activamente en su tramitaciiin y, para el Órgano competen-
te, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisión, así como la fa-
cultad de adoptar medidas provisionales (p.ej., suspensión preventiva
del agente público).
2. Partes. - La actividad del órgano administrativo en el pro-
cedimiento está reglada por un conjunto de principios que establecen
sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeño
de su "competencia". Los órganos tienen facultades a las que de-
ben someterse las partes (ver, p.ej., arts. 5" y 6", RLNPA), pero tarn-
bién éstas tienen derechos que determinan deberes correlativos en
los órganos (v.gr., plazos para resolver).
El procedimiento es un instrumento para la actuación del dere-
cho objetivo y, por ello, se amplían las facultades del 6rgano admi-
nistrativo para la investigación de la verdad real y se le confiere la
dirección del procedimiento, a fin de evitar que la negligencia de
la parte retarde la decisión o motive una soluci6n injusta.
Cuando el sustituto procesal o el tercero ingresa al procedimien-
to, se convierte en parte.
3. ¿Quiénes pueden ser parte era d procedimiento? - En prin-
cipio, todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o
asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser
partes en el procedimiento administrativo. No interesa su sexo ni
su nacionalidad.
La norma reconoce el carácter de parte interesada a "cualquier
persona fisica o jurídica, pública o privada", lo cual incluye explíci-
tamente a todos los entes estatales dotados de personaIidad jurídica,
y con mayor razón a los entes públicos no estatales, o entes privados
que ejerzan una función administrativa "delegada" por el Estado (v.
gr., colegios profesionales).
La legitimación no puede ser ejercida personalmente cuando el
sujeto jurídico carece de capacidad jurídica o procesal (capacidad
para ser parte), en cuyo caso actuará en su nombre un representante.
Hay que aclarar que la capacidad para actuar administrativamente es
mayor que la capacidad civil.
4. Sustitución de partes. -Puede ser a título universal (suce-
sibn de parte) o a título singular (p.ej., enajenación del derecho en
litigio).
Durante la tramitación del procedimiento puede producirse el
fallecimiento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que
suspender la relación procedimental . Ello no importa interrupción,
DECRETO 1759/72 Art. 3"

porque por el hecho de la muerte los herederos ocupan el lugar del


causante (art. 2280, C6d. Civil y Comercial), y en el caso de inca-
pacidad lo sustituye su representante legal. Hasta que la relación
procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse actos procedi-
mentales vhlidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida pre-
cautoria.
5 . Terceros. - En el procedimiento administrativo la noción de
LL
tercero" es sumamente amplia, pues su intervención en este trámite
no tiene el carácter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto
porque el "tercero" deja de serlo una vez que se presenta en las ac-
tuaciones administrativas, adquiriendo el carácter de parte a todos
sus efectos.
Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relación
jurídica", tal como se la define en el proceso, pues en el procedi-
miento administrativo puede tratarse de la misma relación jurídica
objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las origi-
nariamente implicadas en el trámite (p.ej., que afecte derechos subje-
tivos para unos e intereses legítimos para otros).
Al conferirse en el procedimiento administrativo carácter de
parte tanto al titular de un derecho subjetivo como a los de intereses
legítimos o colectivos, cualquier relación entre un particular y la
Administración puede tener algfin alcance sobre, por lo menos, inte-
reses de otros sujetos aparentemente ajenos a la cuestión original de-
batida. Esta afectación a "terceros" los transforma en "partes" del
procedimiento.
Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero:
a) Clases. La intervención de esos "terceros7' puede ser volun-
taria u obligada.
1) Intervencidn voluntaria. Se produce por la libre y espon-
tánea decisión del "tercero", Se puede dar la presentación cualquiera
que sea la instancia en que se encontrara la tramitacibn. Asume el
carácter de parte interesada, una vez que sea admitido; su interven-
ción no retrotrae ni suspende el procedimiento, a menos que la au-
toridad así lo disponga. Esta decisión no es discrecional de la
Administración; en principio, el "tercero" tiene que aceptar la trami-
tación en el estado en que se encuentre, pero cuando aquélla debió
citar a éste -para mantener la igualdad del procedimiento- y no lo
hizo, o cuando el interesado originario sabe de la existencia de terce-
ros contrainteresados y no lo indica, la Administración, si el tercero
lo pide, debe retrotraer la tramitación a la situación que posibilite la
debida defensa de aquél.
2 ) Intervención obligada. Puede darse porque el "titular" lo
solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la Adminis-
tración decida de oficio citarlo. Tanto en uno como en otro caso es
la autoridad administrativa, como directora del procedimiento, la que
cita al "tercero".
En este caso no es el "tercero" el que toma la decisión de inter-
venir en el trámite, sino que se lo trae al procedimiento promovido por
otro interesado. Aquí ya no rige sólo el interés particular del que
voIuntariamente interviene, sino también el interés general. La
citación o llamamiento es esencial y el tercero, a pesar de ello, pue-
de no comparecer. La citacihn da lugar a la suspensión del tramite
hasta la comparecencia o hasta el vencimiento del plazo para hacerlo.
b) Efectos. El pedido de intervención voluntaria tendrá el trá-
mite incidental (arg. art. 39, inc. b, RLNPA). Deberá darse tras-
lado, y la resolución será recurrible. La oposición del interesado
originario a Ia citación de oficio del tercero por la autoridad admi-
nistrativa también se tramitará por incidente. El desistimiento de
aquél no afecta a éste (art. 69, RLNPA).
6. Legitimación. - Establece la norma que estara legitimado
para ser parte (originario o tercero), aquel que invoque un derecho
subjetivo o un interés legitimo. Se requiere, pues, la lesión de una
situación jurídica concreta, ya sea un derecho subjetivo o un interés
legitimo. Conviene distinguirlos.
El concepto de legitimación en derecho procesal -y lógicamente
también en el procedimiento administrativo- está lejos de ser pacifico,
y mucho tiene que ver en ello que bajo esa denominación se continúa
abarcando situaciones diferentes. Entiendo, con la doctrina moder- na,
que debe dársele el significado concreto de circunscribirlo a la rela-
ción en que un sujeto se encuentra con la pretensión deducida.
Siendo así, constituye una relación de fondo y no simplemente
procesal. Sera la legitimación un requisito de la admisión de la pre-
tensión en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del
procedimiento).
a ) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definían el dere-
cho subjetivo como la facultad de obrar (facultas agendi3 en contra-
posición a la norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo.
DECRETO 1759/72 Art. 3"

Por ello se ha sostenido que la palabra "derecho" se emplea en


dos sentidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto
de reglas establecidas para regir las relaciones de los hombres en
sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del
individuo que le permite realizar determinados actos (de ahí la de-
finición del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de crear,
como un sefíorío de la voluntad protegida por el orden jurídico).
La característica del derecho subjetivo la encontramos en la re-
lación personal, inmediata. La norma tiene el propósito de proteger
esta situación jurídica por sí misma, de modo inmediato y directo.
Esto sólo ocurre cuando la norma reconoce que la situación jurídica
de que se trata es propia, exclusivamente de un sujeto determinado, que
con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relación jurídica. Esta
situación se da, típicamente, en la mayor parte de los intereses jurí-
dicamente protegidos por las normas del derecho privado: de éstas de-
rivan casi siempre derechos y deberes de un sujeto respecto de otro.
Algo similar puede verificarse en el campo del derecho público,
en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presen-
tan distintos y aut6nomos con relacihn al interks general, y eventual-
mente contrapuestos (CNContAdmFed, Sala 11, 19/6/84, ED, 112-265).
La distincibn del derecho subjetivo público respecto del privado
se basa en el distinto tipo de relación: derechos subjetivos públicos
son los garantizados en una relación del derecho público, una relación
en la que participa como sujeto activo o pasivo el Estado u otra per-
sona jurídica pública. En derecho público, al lado de los derechos
absolutos y perfectos, existen algunas categorías de menor consis-
tencia. Ello se debe a la conexión constante que en este derecho
existe entre el interés individual y el general. Esta conexión se re-
suelve, en algunas circunstancias, en una parcial subordinación, que
significa que algunos intereses individuales, reconocidos y tutelados
como derechos subjetivos, pueden perder esa forma de protección
cuando contrasten con el interés general. Trátase de derechos subje
tivos individuales cuya subsistencia está condicionada a su compatibili-
dad con el interés público, con e1 bien común. Carece de importancia,
para lo que trato, el hecho de que el sacrificio deba ser compensado.
Todos estos derechos, mientras no se verifique Ia condición
que impone el sacrificio, se comportan como situaciones jurídicas
directa y plenamente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido
pleno. Pero dada la circunstancia de su sacrificio, se los denomi-
na "derechos condicionados",
b) Interés legitimo. Sería un interés individual estrictamente
conectado con un interés público y protegido por el ordenamiento ju-
rídico solamente por medio de la tutela jurídica de este último.
Entre las normas del derecho administrativo, pocas se dictan
para regular las relaciones entre el Estado y los particulares y esta-
blecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte
de ellas tienen por finalidad la organización de la propia Administra-
ción, la distribución de sus diferentes funciones entre los diversos
órganos, la regulación del procedimiento a seguir, el contenido y la
forma de sus actos, etcétera. Estas normas, sin embargo, crean li-
mitaciones y deberes a los cuales no corresponden siempre derechos
subjetivos de otros sujetos.
Por tanto, si la norma ha sido establecida en interés general, en
su observancia están interesados todos los habitantes, como compo-
nentes de la sociedad, del Estado; todos tienen interés en el reguIar
desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un interés ge-
nérico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el Estado, o aque-
llos entes a los cuales les está encomendada la custodia de los inte-
reses colectivos de que se trata.
Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan al-
gún interés particular en la observancia de aquellas normas, que se
complementa con el interés genérico de todos. Son aquellos a quie-
nes el acto de Ia Administración se refiere: los participantes en un
concurso o licitación respecto de la decisión; el vecino de un barrio
en el que se instala una industria peligrosa o insalubre, etcétera.
Estas personas unen al interés genérico que todos tienen en el re-
gular desempeño de la función administrativa, un interés particular
(p.ej., el que tienen como concurrentes respecto del puesto que hay
que cubrir). Es este un interés distinto del genérico, si bien cone-
xo; sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un dere-
cho subjetivo.
Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento adminis-
trativo, de presentar un recurso para obtener la modificación, revoca-
ción o anulación -en la justicia- del acto emanado con violación de
las normas establecidas como tutela del interés general, y que de ese
modo se elimine la lesión que el acto ha producido en sus intereses
individuales.
La susodicha compenetración del interés individual con el inte-
rés general es bastante común en el derecho administrativo, y el le-
gislador muchas veces provee a asegurar el interés general mediante
DECRETO 1759/72 Art. 3"

la acción indirecta de un particular. De esta forma la tutela del in-


terés individual deriva s61o indirectamente. De ahí el concepto de
interés indirectamente protegido que se predica del interés individual
que obtiene esta forma de tutela jurídica.
7. Partes y legitimación. - La noción de parte está circuns-
cripta al área del procedimiento. Son partes quienes de hecho inter-
vienen o figuran en e1 como sujetos activos de una determinada pre-
tensión, con prescindencia de que posean o no el carácter de sujetos
legitimados.
Las partes, como sujetos de la relación procedimental, no de-
ben confundirse con los sujetos de la relación sustancial controver-
tida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda
vez que el procedimiento normalmente se instituye precisamente en-
tre los sujetos de la relación sustancial controvertida, legitimados para
discutir sobre ella, puede ocurrir que el procedimiento sea iniciado
por quien en realidad no esté legitimado para contradecir o pretender.
En la realidad, para iniciar un procedimiento no es necesario
que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la legiti-
mación que afirma. En el momento en que se inicia el procedi-
miento, el derecho y la legitimación suelen ser simples afirmaciones
y suposiciones, no todavía hechos comprobados, y el procesamiento
se instituye, precisamente, para llegar a comprobar si existe el dere-
cho afirmado y si el sujeto activo del procedimiento está o no legiti-
mado para hacerlo valer.
La relación procedimental se constituye y la calidad de parte se
adquiere independientemente de la efectiva existencia del derecho
afirmado y si esta o no legitimado para hacerlo valer (CNContAdm
Fed, Sala IV, 412186, "Monner Sans").
Las partes existen por la sola afirmación de la existencia de un
titulo excluyente, personal y autónomo, para intervenir en un proce-
dimiento, con entera prescindencia de la comprobación de la reali-
dad y eficacia jurídica de ese título, cuya verificación debe ser mate-
ria del correspondiente procedimiento.
La ausencia de legitimación podrá determinar el rechazo de la
pretensión por no ser ésta admisible, pero no afecta la calidad de
parte de quien ha deducido el procedimiento.
Y esto que digo podemos apreciarlo en la práctica administrativa.
¿Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un
permiso precario? ¿Tiene interés legítimo o derecho subjetivo el
que pide ante el Ministerio de Trabajo una "parada" para vender dia-
rios? La respuesta es afirmativa en el primer caso, negativa en el
segundo, y sin embargo, ambos pueden incoar un procedimiento.
Del mismo modo, existen "partes" en aquellas peticiones que se
dirigen a la Administración para lograr un acto discrecional de ella.
Así, en una petición de indulto, de plazo de gracia, etc., cabe decir
que son "interesados" los particulares que han dirigido esa petición,
puesto que la resolución que vaya a adoptarse los afecta, y no es
óbice para ello que no esgriman ningún derecho de índole adminis-
trativa frente a la Administración. En el campo de las facultades dis-
crecionales pueden también existir situaciones legítimamente protegi-
das. Es que aun la potestad discrecional conlleva la posibilidad de
alteración o variación de la situación así regulada; el particular, si
bien no podría oponer a ella el interés en que se mantenga determinada
regulación que lo favorezca, puede intentar un control de la violación
de los "límites jurídicos elásticos" de esa actividad y de la repercu-
sión de ella en derechos subjetivos que pueden llegar a violarse.
El concepto de "interesada" es el equivalente en el derecho pro-
cedimental administrativo al concepto de "parte" empleado por el de-
recho procesal judicial. Son "interesados" en el procedimiento, en pri-
mer lugar, quienes lo promueven; en segundo lugar, quienes pueden
resultar afectados por la decisión que vaya a adoptarse -pudiendo in-
tervenir aunque no se haya aún adoptado-, y tercero, los titulares de
derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por la decisión.

I M P U L S I ~DEN OFICIO Y A PEDIDO DE PARTE INTERESADA

Art. 4' - Todas las actuaciones administrativas


serhn impulsadas de oficio por el 6rgano competente,
lo cual no obstar&a que tambikn el interesado inste el
procedimiento. Se exceptúan de este principio aque-
llos trámites en los que medie sólo el interés privado
del administrado, a menos que, pese a ese carácter, la
resolución a dictarse pudiere llegar a afectar de algún
modo el interés general.

1. Principio general. - Está de acuerdo la norma que comento


con el principio de oficialidad del procedimiento que rige en esta
materia, tal como lo explique antes. Ello no obsta a que e1 particu-
lar pueda impulsar el trámite del expediente. Cuando sólo medie
el interés privado, corresponde al particular instarlo. Si no lo hace,
DECRETO 1759/72 Art. 5"

puede producirse, previa intimación de la autoridad administrativa,


la caducidad del procedimiento.

Art. 5" - El &gano competente dirigirá el proce-


dimiento procurando:
a) Tramitar los expedientes según su orden y deci-
dirlos a medida que vayan quedando en estado de resol-
ver. La alteraci6n del orden de tramitación y decisión
s61o podrá disponerse mediante resoluci6n fundada.
b) Proveer en una sola resolución todos los trámi-
tes que, por su naturaleza, admitan su impulsaci6n si-
multanea y concentrar en un mismo acta o audiencia
todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes.
c) Establecer un procedimiento sumario de ges-
tión mediante formularios impresos u otros métodos
que permitan el rhpido despacho de los asuntos, en
caso que deban resolver una serie numerosa de expe-
dientes homogéneos. Incluso podrán utilizar, cuando
sean idénticos los motivos y fundamentos de las reso-
luciones, cualquier medio mecánico de producción en
serie de los mismos, siempre que no se lesionen las ga-
rantías jurídicas de los interesados.
d) Señalar, antes de dar tramite a cualquier peti-
ción, los defectos de que adolezca, ordenando que se
subsanen de oficio o por el interesado dentro del plazo
razonable que fije, disponiendo de la misma manera las
diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades.
e) Disponer en cualquier momento la compare-
cencia personal de las partes interesadas, sus repre-
sentantes legales o apoderados para requerir las expli-
caciones que se estimen necesarias y aun para reducir
las discrepancias que pudieren existir sobre cuestiones
de hecho o de derecho, labrándose acta. En la cita-
ción se hará constar concretamente el objeto de la
comparecencia.
1. Direccidn del procedimiento, - La actividad del órgano com-
petente en el procedimiento administrativo está reglada por un conjun-
to de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de ase-
gurar el correcto desempeño del funcionario y ofrecer al particular la
garantía de una decisibn justa. Los brganos tienen facultades a las
que deben someterse las partes en su actuación, pero estas también
tienen derechos que determinan en aquéllos deberes correlativos.
La actuación de un particular en el procedimiento se considera
como un fenómeno social, cuya justa solución interesa a la colectivi-
dad para cumplir con el orden jurídico o restablecerlo si se ha alterado.
El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuación del
derecho objetivo y por ello hay que otorgar al órgano facultades am-
plias para la investigación de la verdad real frente a la verdad formal
y conferirle la direccihn del procedimiento, a fin de evitar que la mala
fe o la negligencia del particular provoquen una decisión injusta.
El artículo comprende varios incisos, a cuyo contenido aludiré
en los apartados siguientes.
2. Tramitación de los expedientes por orden. - Se establece
la exigencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo po-
sible, en el orden en que se han puesto en estado. Se exige la fun-
damentación para la alteración del orden.
3. Concentración. - Dirigir el procedimiento no importa solo
procurar que se observen los trámites legales, sino que se lo haga or-
denada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aquel.
El principio de concentración expresa el hecho de que todo trá-
mite procedimental, y fundamentalmente la recepción de la prueba,
se realicen en una o pocas resoluciones o audiencias -respectivamen-
te-, a fin de que el funcionario pueda adquirir una visión de conjunto
y se halle en condiciones de dictar enseguida su decisión.
La concentración es un complemento de la inmediación. Se
opone al concepto de dispersión.
4 . Saneamiento. - El inc. d comprende el denominado principio
de saneamiento, por el cual se conceden al órgano facultades para resol-
ver in ljmne cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitación.
5 . Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que
el órgano estime necesarias al objeto de las peticiones. También
comprende la facultad conciliadora -reducir las discrepancias-.
Usadas con discernimiento estas facultades, según las cuestiones
debatidas y las condiciones de las partes, pueden dar óptimos frutos.
DECRETO 1759/72 Art. 5"

6 . Procedimiento sumario de gestidn, - La norma permite al


órgano que dirige el trámite establecer un procedimiento rhpido de
gestión que facilite el despacho de las actuaciones en forma suma-
ria, si las resoluciones a tomar lo son en procedimientos y cuestio-
nes homogkneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mech-
nico, electromecanico o electrbnico de producción o reproducción en
serie de aquellos actos que tengan idénticos motivos y fundamentos.
Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o
mejor, un reconocimiento normativo, desde que en la practica solía
emplearse sin n o m a autorizante-, siempre y cuando no se afecte el
debido proceso.
7. Firma digital. - El art. 13 del decr. 1063116 dispone que el
sistema GDE permite la firma digital de los documentos electrónicos
en los siguientes casos: a) para firma de actos administrativos me-
diante firma digital con dispositivo criptográfico; b) para firmar to-
dos los demhs actos que no constituyan actos administrativos median-
te firma digital con certificado del sistema.
Ambas firrnas digitales gozan de plena validez en virtud de lo
dispuesto en el art. 9 O de la ley 25.506, asegurando indubitablemente la
autoría e integridad del documento electrónico firmado digitalmente.
Si en soporte papel la seguridad se ha residenciado en la firma
del autor en el cuerpo del texto, con una función no tanto indicati-
va de su identificación sino más bien certificando la veracidad e in-
tegridad del contenido de la comunicaci6n -y eso es lo que convierte
a la firma manuscrita en un medio de prueba-. La firma en la do-
cumentación electrónica se lleva a cabo mediante las técnicas cripto-
gráficas, inicialmente concebidas para garantizar la confidencialidad
de los documentos y de que su texto no había sufrido manipulación.
A su vez, el Ministerio de Modernización, por la Secretaría de
Modernización Administrativa, dictó la res. 16-E12016, del 2 de agos-
to de 2016, por la que se establece que, a partir del 8 de agosto, los
dictámenes jurídicos deberán confeccionarse mediante el módulo "Ge-
nerador Electrbnico de Documentos Oficiales" (GEDO), del sistema de
Gestitin Documental Electrónica (GDE), tanto en los expedientes elec-
trónicos como en los que tramitan en soporte papel, en las siguientes
jurisdicciones:
a) Secretarías de la Presidencia de la Nación.
6) Jefatura de Gabinete de Ministros.
e) Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda.
d) Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
e) Ministerio de Defensa.
f ) Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas.
g) Ministerio de Producción.
h) Ministerio de Agroindustria.
11 Ministerio de Turismo.
J] Ministerio de Transporte.
k) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
I ) Ministerio de Seguridad.
m) Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
n) Ministerio de Desarrollo Social.
o) Ministerio de Salud.
p) Ministerio de Educación y Deportes.
q) Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.
r) Ministerio de Cultura.
S ) Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

t) Ministerio de Modernización.
u) Ministerio de Energía y Minería.
v) Ministerio de Comunicaciones.
w) Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
z) Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC).
Los funcionarios que suscriban los dictámenes jurídicos contem-
plados en la citada resolución, deberán utilizar certificados digitales
para proceder a firmar digitalmente los dictámenes.

Art. 6"- Para mantener el orden y decoro en las


actuaciones, dicho órgano podrá:
a) Testar toda frase injuriosa o redactada en ter-
minos ofensivos o indecorosos.
6) Excluir de las audiencias a quienes las perturben.
c ) Llamar Ia atención o apercibir a los responsables.
d) Aplicar las multas autorizadas por el art. lo,
inc. B ira fine, de la ley de procedimientos administra-
DECRETO 1759/72 Art. 6"

tivos, así como también las demás sanciones, incluso


pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las
multas firmes serán ejecutadas por los respectivos re-
presentantes judiciales del Estado, siguiendo el proce-
dimiento de los arts. 604 y 605 del C6d. Proc. Civil y
Com. de la Naci6n.
e) Separar a los apoderados por inconducta o por
entorpecer manifiestamente el trámite, intimando al
mandante para que intervenga directamente o por
nuevo apoderado, bajo apercibimiento de suspender los
procedimientos o continuarlos sin su intervención,
según correspondiere. Las faltas cometidas por los
agentes de la Administración se regirán por sus leyes
especiales.
1. Mantenimiento del orden y decoro, - El mantenimiento del
orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios
habrán de ejercer reprimiendo las faltas producidas en la actuación
cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administración o se
entorpezca el normal desarrollo del trámite.
La potestad sancionadora de la Administración es una conse-
cuencia lógica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya
que la concesión de un poder lleva implícita la facultad de utilizar
los medios para lograr su efectividad.
Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas.
A pesar del titulo que acompafia el articulo, no todas son disciplina-
rias, Deben distinguirse las siguientes:
a) Testado de términos. La resolucibn que ordena testar las
palabras o expresiones no importa en realidad una sanción discipli-
naria (Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras o frases in-
juriosas, quedan material y jurídicamente inexistentes. Para Docobo,
es una manera de sanción, siendo indiferente para tal calificación su
carácter de anexa a otra.
Las causales que determinan su aplicación son las frases inju-
riosas o redactadas en términos ofensivos o indecorosos.
Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida
diaria. Por eso, el empleo de palabras que en el significado corriente
son ofensivas no es excusable por la circunstancia de que en el dic-
cionario tengan acepciones que puedan no serlo. Se debe proceder
al testado de tal forma que no puedan leerse los términos objeto de
la medida.
b) Exclusión de las audiencias. Tampoco configura esta una san-
ción disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audien-
cia. Si se trata de los interesados, representantes o letrados patroci-
nantes, aquella tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido.
c ) Llamado de atencibn o apercibimiento. No constituye me-
dida disciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen.
Los términos "llamado de atención" y "apercibimiento" no es-
tán empleados como sinónimos. El primero constituye una adver-
tencia destinada a prevenir una incorrección futura. Tiene carácter
más preventivo que punitivo. El segundo es una amonestacibn di-
recta, que demuestra mayores notas de punición. Se deja constan-
cia de ambas medidas en las actuaciones.
Todas estas medidas, que no son disciplinarias, no son recurri-
bles ante el superior; si, en cambio, ante el mismo órgano que las
aplica. Por lo demás, sería la única manera de hacerlo en la "exclu-
sión de las audiencias", que es de ejecución instantánea.
La aplicación de las medidas la hará el órgano competente para
intervenir en el tramite -cabe recordar, una vez más, que la exclu-
sión de la audiencia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora
alguna, para tutelar el buen orden y decoro de la audiencia que está
en pleno desarrollo-.
d) Aplicación de multas. Ésta es una corrección disciplinaria
y requiere otro tratamiento. Por lo pronto, se contempla que las
multas sean autorizadas por el art. lo, inc. b, de la ley o previstas en
otras normas vigentes.
La apreciación de los hechos, escritos o expresiones suscepti-
bles de originar sanciones queda librada al prudente criterio del fun-
cionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin de
no coartar el derecho de defensa.
Coincido con Docobo en que se trata de una sanción retributiva,
no reparatoria, ya que tiende a prevenir y reprimir la violacibn de dis-
posiciones legales, no a indemnizar el daño causado por la infracción.
e) Separación de apoderados. Es la sanción de mayor gra-
vedad. No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patro-
cinantes; los apoderados pueden ser separados por inconducta o por
obstruir el curso normal del procedimiento.
DECRETO 1759/72 Art. 7"

La norma habla de "inconducta"; estoy de acuerdo con Docobo


en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se pro-
duce como a la comisión de actos ajenos a él. El "entorpecimiento
manifiesto del trámite" es un concepto genérico que puede configu-
rarse tanto por omisión como por comisión.
Las multas y la "separacibn" son recurribles ante el superior.
2. Otras cuestiones. - La finalidad de estas correcciones tiene
su sustento en la necesidad de mantener la autoridad jerárquica y de-
coro del órgano; es una funci6n inherente al "poder de administrar".
Todas ellas, excepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia
de tipicidad integral respecto de todas las correcciones del articulo.
Sin embargo, la gradacibn no es iddntica para todas.
3. Agentes públicos. - Cuando los agentes públicos tengan
intervención en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas
en que incurran no se considerarán infracciones procedimentales,
sino que se sujetarán al régimen disciplinario que los gobierna
-p.ej ., ley 25.164-. En cambio, si intervienen en defensa de sus in-
tereses personales -ajenos a la funcibn-, quedan sujetos a la posibi-
lidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes.

DE LOS EXPEDIENTES

IDENTIFICACI~N
Art. 7"- La identificación con que se inicie un
expediente será conservada a través de las actuacio-
nes sucesivas cualesquiera fueren los organismos que
intervengan en su trámite. Todas las unidades tienen
la obligación de suministrar informacidn de un expe-
diente en base a su identificacihn inicial.
En la caratula deber& consignarse el 6rgano con
responsabilidad primaria encargado del tramite, y el
plazo para su resolución.
1. El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento
quedan documentados por la agregación sucesiva de los escritos de
las partes y demás actuaciones de los organismos administrativos,
formando un solo cuerpo de foliatura seguida que constituye el ex-
pediente administrativo. Su custodia y responsabilidad corresponden
al organismo administrativo ante el cual se tramita.
El expediente es el protagonista de la actividad administrativa,
dado que esta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. Como
concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14
de las normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de
los proyectos de actos y documentación administrativa, aprobadas
por decr. 333185, que define el expediente como el "conjunto de do-
cumentos o actuaciones administrativas, originadas a solicitud de par-
te interesada o de oficio, ordenados cronológicamente, en el que se
acumulan informaciones, dictámenes y todo otro dato o antecedente
relacionado con la cuestibn tratada, a efectos de lograr los elementos
de juicio necesarios para arribar a conclusiones que darán sustento a
la resolución definitiva".
Hay que diferenciar el expediente del procedimiento administra-
tivo, porque aqueI es el elemento material que acumula la actividad
de ese procedimiento, mientras que éste es la forma ordenada y re-
gular de actuar de la Administración pública. La regulación positi-
va de las formalidades que deben reunir los expedientes administrati-
vos es la porcibn mhs antigua del procedimiento administrativo, que
proviene de la época en que éste se reducía al trámite.
En la Administración se desenvuelve una actividad que produce
una documentación propia: el expediente administrativo, ya que aqué-
lla es casi siempre formal, escrita o actuada.
Los expedientes que dan cuenta de la actividad administrativa
constituyen la documentación administrativa, que con el nombre de
documentación oficial o instrumentos oficiales se conocían con ante-
rioridad a la actual clasificación de instrumentos públicos y privados
que trae el Código Civil y Comercial (CNContAdmFed, Sala IV,
5110185, "Valado").
Estos documentos administrativos no pueden identificarse con
los instrumentos públicos del Código Civil, pero poseen una validez
superior y especial sobre los instrumentos privados.
La autenticidad que se reconoce al instrumento público nace a
consecuencia de una fe legitimada por una norma legislativa; es una
garantía legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que el
Estado impone con la autenticidad del documento. El instrumento
público comprende de esta forma dos elementos probatorios: el
DECRETO 1759/72 Art. 7"

material, la documentación escrita, y su eficacia probatoria, la au-


tenticidad.
Los expedientes administrativos pueden ser desvirtuados por cual-
quier clase de prueba convincente en contrario, y de ahí que sea
equívoca la tesis que pretende que es instrumento público todo docu-
mento que suscriba un agente público (Fallos, 256:202; 259:37; 263:
245, entre otros). Es que la creación del instrumento piiblico y del
sujeto fedatario tienen que provenir de normas especiales.
Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa,
que son expedidos por agentes en el ejercicio de sus funciones, no
son instrumentos públicos, pero tampoco son instrumentos privados,
por no ser privadas sus actuaciones.
Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante
un procedimiento administrativo, no puede concebirse que su de-
sarrollo objetivo -que refleja la tramita4611 de un expediente- se
transforme en un cúmulo multiplicado de instrumentos públicos
de la Administración; dicho carácter formal también erradica total-
mente las disposiciones de la libertad de las formas que establece
el art. 284 del Cód. Civil y Comercial. Si la Administración pú-
blica es publica, no puede concebirse la existencia y la creación por
parte de ella de instrumentos privados.
La existencia del procedimiento administrativo que no puede
exhibirse en la actividad jurídica privada, marca la diferencia para
conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad
de que sean instrumentos públicos o privados.
Así, el expediente es una prueba escrita; se lo presume documen-
to auténtico mientras no se pruebe lo contrario. Las actuaciones ad-
ministrativas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las decla-
raciones que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta
la tacha de falsedad para desvirtuarlas, como en el instrumento público.
2. Formalidades del expediente. - Este titulo, que incluye los
arts. 7" a 14 del RLNPA aprobado por el decr. 1759172, trata el pro-
blema de las formalidades de los expedientes.
3. Identificación. -Los expedientes estarán provistos de una
carátula que contenga una identificación mediante un número asigna-
do por el organismo en que se inició el tramite. Hay que conservar-
lo a travks de todo el curso del expediente, y no puede ser alterado.
A la crítica de que habría posibilidad de que se encontraran en
trámite varios expedientes con el mismo número, hay que responder
que ello no es obstáculo alguna, pues el expediente se cita por el nu-
mero, año de iniciación y, además, la denominación o sigla que
identifica el organismo de origen.
Con la reforma se establece que en la carátula, además, debe
consignarse el órgano con responsabilidad primaria encargado del
tramite (ver art. 9 O , RPA), y el plazo para su resolución. Todo esto
tiene por fin identificar al responsable del tramite y permitir la efi-
ciencia en el procedimiento, dejando en evidencia al agente remiso.
En cuanto al plazo para la resolución, no siempre podrá deter-
minarse por anticipado. Ello puede ocurrir con facilidad en el pro-
cedimiento recursivo -aunque aun en éste a veces ello no es posible,
v.gr., producción de prueba, hechos nuevos, etcétera-. Es así una
norma "voluntarista" más propia de "administradores" que de legistas.
4. El expediente digital. - La utilización de medios informáti-
cos y telemáticos por parte de la Administración se ha ido impulsan-
do como consecuencia de la demanda social de modernización de las
estructuras y de las actividades Administrativas. Entre nosotros,
ese "proceso" se ha concentrado en una dimensión fundamental-
mente interna y, en especial, en la digitalización de la información
administrativa.
La irrupción y generalización del uso de Internet ha situado a la
Administración pública en un nuevo escenario donde las comunica-
ciones externas ocupan un papel protagbnico.
Desde el punto de vista de la informatización del procedimiento
administrativo, ha habido avances en ciertos aspectos, en lo que es es-
trictamente instrumental [cabe destacar, en este sentido, la aplicación
de la "firma digital" (ley 25.506), el denominado Plan de Gobierno
Electrónico y Planes Sectoriales de Gobierno Electrónico (decr. 3781051,
el decr. 434116 (Plan de Administración del Estado), el decr. 1063/16 y,
en materia de contrataciones, el decr. 1023101 y el decr. 8931121,
Todas estas cuestiones que llevan a lo que puede denominarse
"procedimiento administrativo electrónico" coadyuvan a permitir la
utilización de medios informáticos para mejorar la relación entre los
intervinientes en el procedimiento administrativo.
En la actualidad, existen algunas disposiciones legales y regla-
mentarias con las que se pretende hacer frente a necesidades jurídi-
cas que suscitan el uso de la informática y la telemática en el ámbito
administrativo. No puedo dejar de sefíalar la magnitud del camino
que debemos recorrer todavía. La nueva tarea supone, por un lado,
DECRETO 1759/72 Arts. 8"

el dictado de nuevas normas que contemplan las especificidades del


uso de la nueva tecnología que, por entendibles razones cronológi-
cas, no pudieron ser tenidas en cuenta por el legislador al pergefíar
el conjunto normativo que comento.
Creo que la naturaleza innovadora de la tarea aludida no siem-
pre sera compleja, ya que, frecuentemente, los principios en los que
se sustentan las normas "tradicionales" resultan plenamente aplica-
bles a la actividad administrativa desarrollada por la nueva tecnolo-
gía. La tarea a realizar para asegurar la eficacia, desde el punto de
vista normativo, debe dirigirse, por una parte, a interpretar las nor-
mas jurídicas existentes a la luz de la realidad tecnológica en que
deben aplicarse, si bien resulta imprescindible la aparición de re-
glas jurídicas específicas para hacer frente a las particularidades que
plantea el procedimiento digital (Hutchinson).

Art. 8"- Los expedientes serán compaginados en


cuerpos numerados que no excedan de doscientas fo-
j a ~ salvo
, los casos en que tal límite obligara a dividir
escritos o documentos que constituyan un solo texto.

1. Cuerpos de los expedientes, - Los expedientes serán compa-


ginados en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los ca-
sos en que tal límite obIigara a dividir escritos o documentos que
constituyan una sola pieza. Deben estar foliados y unidos con bro-
ches metálicos (en el expediente administrativo no hay costura como
en el judicial).
El RLNPA no ha hecho sino seguir en lo referente a la compa-
ginación de expedientes el clásico número de doscientas fojas por
cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos
que constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del
reglamento de mesa de entradas y en el art. 54 del reglamento para
la justicia nacional (decr. ley 1285158).
Como bien seiialaba Docobo, en el trámite administrativo, a dife-
rencia del judicial, regía la prohibición de escribir al dorso de las fo-
jas en la documentación emanada de la Administración (punto 6.1.5.1,
normas aprobadas por el decr. 1666178, idéntico al decr. 4444169).
Ahora con buen criterio el legislador ha permitido escribir sobre
el anverso y el reverso (punto 6.1.5.1, decr. 333185).
Art. 9" - Todas las actuaciones deberán foliarse
por orden correlativo de incorporación, incluso cuan-
do se integren, con m i s de un cuerpo de expediente.
Las copias de notas, informes o disposiciones que se
agreguen junto con su original, no se foliaran debién-
dose dejar constancia d e su agregacibn.

1 . Actuaciones que deben foliarse. - La foliatura es correlati-


va al orden de incorporación, y este principio general rige también
cuando las actuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se
agreguen copias a continuación de los originales. El artículo en
comentario sigue a los arts. 11 y 11.1 del reglamento de mesa de
entradas, incluso en lo marcado en último término, ya que en
éste las copias que siguen al documento original repiten la folia-
tura de él, porque por lo común al circular por las distintas depen-
dencias, cada una desglosa un juego de copias. Así, no se altera
la foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el
articulo respecto de lo que disponía el RLNPA aprobado por decr.
1759/72.

Art. 10. - Cuando los expedientes vayan acompa-


ñados de antecedentes que por su volumen no puedan
ser incorporados se confeccionarAn anexos, los que se-
rán numerados y foliados en forma independiente.

1 . Antecedentes voluminosos. - En el supuesto de que corres-


ponda formar anexos, por el volumen de los antecedentes, deben nu-
merarse y foliarse en forma independiente. Sigue el artículo los li-
neamientos del art. 14 del reglamento de mesa de entradas.

Art. 11. - Los expedientes que se incorporen a


otros no continuarán la foliatura de éstos, debiéndose
dejar unicamente constancia del expediente agregado
con l a cantidad de fojas del mismo.
DECRETO 1759/72 Arts. 12 y 13

1. Incorporatcibn de expedientes, - El articulo introdujo un


cambio al régimen imperante hasta entonces, al disponer que la in-
corporación de un expediente a otro no se hará siguiendo la foliatura
de éste. Ello pone fin a Ia agregación del expediente continuando
la foliatura de aquel al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que
era práctica antes de la sanción del RLNPA, esto es, la agregacibn
del expediente como una sola foja. Ahora sólo se deja constancia del
expediente agregado, con la cantidad de fojas de él, conservando
éste su foliatura original. Esta solución tiene ventajas y desventa-
jas. Entre aquéllas, permite, sin duda, una mayor fluidez en la com-
paginacibn del expediente, así como evita la pkrdida de tiempo que
provocan las correcciones de foliatura.

Art. 12, - Los desgloses podrán solicitarse verbal-


mente y se harán bajo constancia.

1. Solucidn. - Cuando es necesario desglosar escritos o docu-


mentos en razón de su innecesaria o inadmisible agregación o per-
manencia en el expediente, corresponde dejar constancia de las pie-
zas desglosadas, pero sin alterar la foliatura.
El artículo permite que los desgloses puedan solicitarse verbal-
mente, lo cual, como es obvio, no impide que se los pida por escrito.
En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. Como afirma Do-
cobo, la norma que comento se ha apartado de su similar, el art. 46
de la ley bonaerense, ya que no menciona expresamente los desglo-
ses que puede determinar la propia Administración. Coincido con
el citado autor, en que de ello no es lícito inferir que ésta no pueda
disponerlos.

Art. 13. -Cuando se inicie un expediente o tr8-


mite con fojas desglosadas, éstas serán precedidas de
una nota con la mención de las actuaciones de las que
proceden, de la cantidad de fojas con que se inicia el
nuevo y las razones que hayan habido para hacerlo.

1. Requisitos. - Está prevista expresamente en este articulo la


posibilidad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros.
Hay que observar en esos casos ciertos requisitos: a) nota con men-
ción de la procedencia de las actuaciones; b) número de fojas con
que se inicia el nuevo expediente, y c) razones que fundamentan el
procedimiento seguido. En lo esencial se ha mantenido lo dispues-
to por el art. 19 del reglamento de mesa de entradas.

OFICIOS
Y C O L A B O R A C I ~ NENTRE DEPENDENCIAS
ADMINISTRATIVAS

Art. 14. -Si p a r a sustanciar las actuaciones se


necesitaren datos o informes de terceros o de otros 6r-
ganos administrativos, se los deberh solicitar directa-
mente o mediante oficio, de lo que se dejará constan-
cia en el expediente. A tales efectos, las dependencias
de la Administración, cualquiera sea su situación je-
rárquica, quedan obligadas a prestar su colaboración
permanente y recíproca.

1. Introducción. - Como bien afirma Docobo, este articulo no


está debidamente adecuado a su título. Pudo haber tenido una de-
nominación más correcta, por ejemplo, "Comunicación interorganica
directa".
Pueden distinguirse diversas situaciones dentro de lo que con-
templa el articulo, tal como seguidamente veré.
2. D ~ t o so informes de terceros. - Si se necesitaran datos o
informes de terceros, se los podrá solicitar tanto a terceros como a
otros órganos administrativos. Coincido con Docobo en que el
vocablo "terceros" hay que entenderlo referido a personas físicas
o jurídicas no pertenecientes a la Administración pública nacional
y ajenas al trámite.
Se precisa quiénes han de informar: oficinas públicas o entida-
des privadas. Hay que comprender también las administraciones pú-
blicas provinciales o municipales y los llamados "entes públicos no
estatales".
El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos,
claramente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o
entidades. Por lo tanto, tienen que resultar de la documentación,
archivo o registros del informante, aunque podría admitirse, en cier-
tos casos, el pedido de informe que evacuen ciertas entidades espe-
DECRETO 1759/72

cializadas, acerca de cual es la costumbre o procederes en determi-


nados supuestos.
3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por
oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones son incorrectas.
Dice que no se entiende con facilidad qué es la solicitación directa.
Es posible que por caracter residual pueda entenderse todas las for-
mas distintas de la de oficio (p.ej., por telegrama o por teléfono,
medio este último posible si se piensa en la organización adminis-
trativa inspirada en el principio de jerarquía).
Hay que entender por oficio, la comunicación escrita que dirige
la autoridad administrativa encomendando el cumplimiento de algu-
na diligencia -en este caso, el informe-. El lenguaje que impera en
la Administración denomina a este medio "por nota".
4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. -
Las dependencias administrativas, de cualquier jerarquía que sean,
tienen que colaborar permanente y recíprocamente, con caracter obli-
gatorio. A su vez, tratándose de la Adrninistracidn centralizada no
puede ni siquiera suponerse la negativa a colaborar, porque la obli-
gación y la sanción a su incumplimiento nacen del principio de je-
rarquía, derivado del art, 100, inc. lo, de la Const. nacional, que esta-
blece que el jefe de gabinete es superior jerárquico común de todos
los órganos que la integran.
5. No remisidn del expediente. - El RLNPA consagró el prin-
cipio de que la remisión de expedientes de un organismo a otro ad
effectum videndi era excepcional.
Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envío o remisión
podía encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas ga-
rantías para hacerlo.

ESCRITOS. DOMICILIO.
DOCUMENTOS. REQUISITOS

Art. 15. - Los escritos ser6n redactados a maquina


o manuscritos en tinta en forma legible, en idioma na-
cional, salvándose toda testadura, enmienda o pala-
bras interlineadas. Llevarán en la parte superior una
suma o resumen del petitorio.
Serán suscriptos por los interesados, sus repre-
sentantes legales o apoderados. En el encabezamiento
de todo escrito, sin mAs excepci6n que el que iniciare
una gestibn, debe indicarse la identificacihn del expe-
diente a que corresponda y en su caso, contendrá la
indicación precisa de la representación que se ejerza.
Podrá emplearse el medio telegráfico para contestar
traslado o vistas e interponer recursos.
Sin embargo los interesados, o sus apoderados,
podrán efectuar peticiones mediante simple anotación
en el expediente, con su firma, sin necesidad de cum-
plir con los recaudos establecidos en los parrafos an-
teriores.
1. Introduccidn. - La primera parte de este titulo comprende
los requisitos que deben reunir los escritos. Hay que distinguir las
formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aquellas son requisi-
tos externos, mientras que éstos atañen al contenido.
Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso pro-
cedimiento asume lo referente a este medio de instrucción. Casi
toda la participación de las partes en el procedimiento tiene lugar me-
diante la presentación de escritos en que formulan sus peticiones
tendientes a impulsarlo.
2. Firma.- Los escritos deben llevar la firma de quien los pre-
senta. Sólo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a
ruego, careciendo de todo valor la puesta por un tercero, pues la fir-
ma es un acto propio, esencialmente personal.
3. Redacción. - Deben estar redactados a máquina, o manus-
critos en tinta, con indicación de la representación que se ejerza.
Hay que redactarlos en idioma nacional. Cualquier transcripción en
idioma extranjero o documento adjunto al escrito, que forme parte
de él, debe ser traducido al idioma nacional.
No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamaño y
calidad del papel en que deben presentarse. La documentación ad-
ministrativa será escrita a mhquina, no debikndose dejar espacios li-
DECRETO 1759/72

bres (art. 6.1 -5.1, decr. 333185) y a una interlínea (art. 6.1.5.2, decr.
333185). Tienen que ser salvadas las testaduras, enmiendas o inter-
lineaciones.
Todo escrito debe contener un sumario -resumen muy sintético-
en la parte superior.
4. Medios telegráficos. - Respecto de este medio, se ha reco-
gido la doctrina de la Procuración del Tesoro y normas provinciales.
5. Omisión de estos requisitos. - En caso de omisiones en
el cumplimiento de las obligaciones precedentes, es aplicable la pre-
visibn del art. 1: inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de subsana-
ción de diez días (art. lo, inc. e, apdo. 4, LNPA).
6 Anotaciones. -La norma permite que los interesados o sus
apoderados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones
firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuación de la ú1-
tima actuación.
Será de difícil aplicación por los funcionarios. Si cuesta tanto
convencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las
pretensiones de esa forma, no veo por qué el buriicrata va a acceder
de buena voluntad a tal medida.

Art. 16. - Todo escrito por el cual se promueva la


iniciación de una gestión ante la Administración pu-
blica nacional deberá contener los siguientes recaudos:
a) Nombres, apellido, indicaci6n de identidad y
domicilio real y constituido del interesado.
b) Relación de los hechos, y si lo considera perti-
nente, la norma en que el interesado funde su derecho.
c) La petición concretada en términos claros y
precisos.
d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el inte-
resado ha de valerse, acompañando la documentaci6n
que obre en su poder y, en su defecto, su mención con
la individua1izació.n posible, expresando lo que de ella
resulte y designando el archivo, oficina pública o lu-
gar donde se encuentren los originales.
e) Firma del interesado o de su representante le-
gal o apoderado.
1. Identificación del interesado. -Deben enunciarse el nom-
bre y apellido del interesado, cuando se trata de una persona indivi-
dual, y el nombre completo de la sociedad o persona jurídica en los
demás casos, de manera que no quede ninguna duda sobre quién es
la persona que peticiona y que quedará vinculada con la decisión.
Indicará su domicilio en la forma más completa posible, con
mención en su caso del lugar, la calle, el numero del edificio, el
piso, departamento, local o escritorio.
2. Enunciacidn de los hechos. -El objeto se peticiona en ra-
zón de la concurrencia de hechos que dan derecho a él. Se exige
una enunciación clara y suficiente de aquellos. De la enunciación
de éstos y de la peticihn, todo ello reforzado por el derecho invo-
cado, debe resultar la causa petendi.
La naturaleza de la pretensibn se determina por los hechos en
que se funda y no por las citas legales que el interesado invoca en apo-
yo de su pretensión, de las cuales puede apartarse el administrador
en virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, cuando
haya contradicción entre los hechos y el derecho, la causa petendr' que-
dará determinada por los hechos.
3. Petición. - Es el fin de la pretensión. Es fundamental fi-
jarla con precisión, pues sobre ella se pronunciará la Administra-
ción (CNContAdmFed, Sala 1, 2311 1195, "Herpazana SRL", ED,
168-413). Las peticiones formuladas pueden ser de dos clases:
principales y accesorias. Las primeras son indispensables para in-
dicar el objeto de la pretensión. Las segundas pueden agregarse a
las principales, siempre que haya conexidad (p.ej., reincorporación y
daiíos y perjuicios, al pretenderse la nulidad del acto de cesantía).
La petición no funciona sino coordinada y completada por las
demás constancias, particularmente la exposición de los hechos ex-
plicados claramente y el derecho expuesto sucintamente.
4. Prueba. - Hay que acompañar la prueba documental. Com-
prende no $610 la prueba instrumental, sino toda la documental, in-
clusive fotografías y planos. De lo contrario, salvo cuando no la tu-
viera a su disposición y la dejara individualizada en forma, perderá
el derecho a producir esa prueba (sin perjuicio de la agregacibn de la
Administración por el principio de verdad material).
DECRETO 1759/72

La parte tiene la carga de presentar documentos, si en ellos basa


su derecho. Como regla, no basta la mención del lugar donde se
encuentran, sino que es necesario individualizarlos en forma, expre-
sando lo que de ellos resulta.
Los documentos redactados en idioma extranjero, según dije
-ver comentario al artículo anterior-, deben acompañarse con su
traducción al idioma nacional. Despubs de iniciado el trhmite,
el interesado podrá acompañar documentos de fecha posterior o an-
teriores bajo afirmación de no haber tenido antes conocimiento de
ellos.
5 . Firma.- Además de lo dicho al comentar el artículo ante-
rior, cabe sefialar que en la materia es necesario remitirse a los prin-
cipios generales contenidos en los arts. 285 a 288 del Cód. Civil y
Comercial. La firma es una condición esencial para la existencia de
todo acto bajo forma privada (art. 288). La palabra "acto" está to-
mada aquí en sentido de instrumento. La expresión "forma priva-
da" quiere decir sin la intervención del oficial público. La firma es
la que comunica al acto toda su fuerza y valor.
No es necesaria la rúbrica y puede contener errores ortográficos,
destacándose como rasgo esencial la habitualidad.
Todos los escritos, tanto el inicial como los posteriores, deben
ser firmados por el interesado o su representante.

Art. 17. -Cuando un escrito fuera suscripto a


ruego por no poder o no saber hacerlo el interesado,
la autoridad administrativa lo hará constar, asi como
el nombre del firmante y tambikn que fue autorizado
en su presencia o se ratific6 ante 61 la autorizacidn,
exigikndole la acreditaci6n de la identidad personal
de los que intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del in-
teresado, el funcionario procedera a darle lectura y
certificara que &te conoce el texto del escrito y ha es-
tampado la impresión digital en su presencia.

1. Firma a ruego. - La autoridad administrativa que autoriza


la firma a ruego o certifica que, no habiendo quien pueda firmar, el
interesado conoce el texto, es la competente para tramitar el expe-
diente administrativo.
Si bien hay que preferir la impresión dígito pulgar derecha -como
es costumbre, ello no esta especificado en el articulo; por tanto, se-
ría valida la impresibn de otros dedos.

RAT~FIGAC
DEI ~LA
N FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO

Art. 18. -En caso de duda sobre la autenticidad


de una firma, podra la autoridad administrativa Ila-
mar al interesado para que en su presencia y previa
justificación de su identidad, ratifique la firma o el
contenido del escrito.
Si el citado negare la firma o el escrito, se rehu-
sare a contestar o no compareciere, se tendrá al escri-
to por no presentado.
1. Efectos. -La ratificación tiene como efecto convalidar re-
troactivamente el acto realizado. Si el interesado niega la firma o
el escrito, se rehúsa a contestar o no comparece, la Administración
debe tener el escrito por no presentado. Se considera que el intere-
sado no ha actuado y si lo hace en el futuro, quedará un vacío en su
intervención en el trámite administrativo.
El primitivo RLNPA establecía que recién cuando, citado perso-
nalmente por segunda vez, no comparecía el particular, entonces se
tenía al escrito por no presentado. Ahora, si citado no comparece
-no se exige que sea personalmente- ya la Administración puede te-
ner por no presentado el escrito. Solución desvaliosa, sin duda.
2. Fallecimiento del interesado. -No corresponde aplicar la
sanción anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del
plazo. La norma no establece plazo para la comparecencia del par-
ticular; es de aplicación el plazo general de diez días establecido por
el art. lo, inc. e, apdo. 4, de la LNPA ("cumplimiento de intimacio-
nes y emplazamientos").

Art. 19. - Toda persona que comparezca ante la


autoridad administrativa, por derecho propio o en re-
DECRETO 1759/72

presentación de terceros, deberá constituir un domi-


cilio especial dentro del radio urbano de asiento del
organismo en el cual tramite el expediente. Si por
cualquier circunstancia cambiare la tramitaci6n del ex-
pediente en jurisdicción distinta a la del inicio, el
interesado deber& constituir un nuevo domicilio espe-
cial. Se lo hará en forma clara y precisa indicando
calle y número, o piso, número o letra del escritorio o
departamento; no podrá constituirse domicilio en las
oficinas públicas, pero si en el real de la parte interesa-
da, siempre que este ultimo esté situado en el radio ur-
bano del asiento de la autoridad administrativa.

1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. - El domi-


cilio, en términos generales, es el asiento jurídico de la persona, el
lugar donde la ley supone que se la encontrará siempre para todos
los efectos legales; por ejemplo, para requerirle el pago de una obli-
gación, para notificarle una demanda o para citarla a prestar declara-
ción como testigo, La ley supone que al ausentarse de su domici-
lio, la persona dejara siempre algún representante suyo, autorizado
para recibir todas las comunicaciones que se le dirijan y encargado de
transmitírselas; en otros términos, la ley presume que en el domicilio
se encontrará siempre la persona o un representante suyo. Si de he-
cho no ocurre así, si una persona se ausenta de su domicilio sin dejar
a nadie que la represente, su negligencia no puede perjudicar a los ter-
ceros sino exclusivamente a ella misma. Esta presuncibn era indis-
pensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus relaciones
con la autoridad pública y con los terceros; de otro modo, cambiando
sucesivamente de lugar, cualquier persona podría llegar a hacer im-
posible, o al menos sumamente difícil, toda notificación o citación.
Hay distintas clases de domicilios. Desde luego, existe el do-
micilio general y el especial. El primero es el domicilio ordinario
de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos.
El segundo es un domicilio que sólo tiene vaIor para alguno de ellos.
Cada uno de estos domicilios, a su vez, puede ser establecido,
ya sea por disposición de la ley, o bien por voluntad de las partes.

2 . Domicilio general y domicilio especial. Distinción. Do-


micilio constituido. - El domicilio general u ordinario es, según la
definicihn de Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de
los derechos y de las obligaciones que entran en la esfera del dere-
cho civil". Este domicilio puede ser de tres clases: a) domicilio
real (art. 73, Cód. Civil y Comercial); b) domicilio legal (art. 74), y
c) domicilio real o voluntario (art. 75, Cód. Civil y Comercial). El
primero y el segundo tienen el mismo carácter; son atribuidos por la
ley a las personas independientemente de su voluntad; el art. 78 del
Cód. Civil y Comercial, al reglamentar los efectos del domicilio, los
incluye bajo la denominación de domicilio de derecho. El tercero
depende exclusivamente de la voluntad de las personas y por eso se
lo califica de real o voluntario; real, porque, como se verá más ade-
lante, alIi se encuentra efectivamente el asiento principal de la resi-
dencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque ella
puede cambiarlo libremente de un lugar a otro.
El domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene
para ciertos efectos; en otros términos, es el domicilio especial-
mente establecido para uno o más asuntos determinados. Un ejem-
plo de domicilio especial es el domicilio constituido, denominándose
así al que está obligado a constituir toda persona que toma interven-
ción en un procedimiento administrativo o en un juicio. Esta dispo-
sición tiene por objeto facilitar las notificaciones que hayan de ha-
cerse personalmente a las partes.
Por último, conviene destacar en razhn de futuras consideracio-
nes (ver apdo. 3), que el domicilio legal -variante, como se vio, del
domicilio general u ordinario- es el lugar donde la ley presume, sin
admitir prueba en contra, que una persona reside permanentemente
para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones
aunque de hecho no esté allí presente (art. 74, Cód. Civil y Comer-
cial). Tiene la característica de ser forzoso.
En el caso de los agentes públicos existe la obligación de man-
tener actualizado su domicilio y por ello el último denunciado es efi-
caz para cualquier anoticiamiento (CNContAdmFed, Sala IV, 919186,
"Moule", JA, 1988-11-593).
3. Domicilio especial electrónico. El art. 6' del decr. 1063116
expresa: "Toda persona humana que comparezca ante autoridad ad-
ministrativa mediante la Plataforma de TAD por derecho propio o en
representación de terceros, deberá constituir un domicilio especial
electrónico en el cual serhn válidas las comunicaciones y notificacio-
nes". La rara expresihn persona humana utilizada debe responder
al hecho de que un tribunal penal reconoció a los animales como
personas no humanas (el caso de la orangutana Sandra).
DECRETO 1759/72

Además, el art. 7' aclara: "La cuenta de usuario de la Plataforma


de TAD será considerada el Domicilio Especial Electrhnico consti-
tuido para aquellos trámites que se gestionen utilizando dicha plata-
forma".
4. La obligación legal. -Es deber de todo interesado consti-
tuir domicilio especial a los efectos del procedimiento y de hacerlo
en el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una au-
diencia a la que concurra. Es un domicilio constituido ad litem
para diferenciarlo del domicilio legal regido por el art. 74 del Cód.
Civil y Comercial. Debe constituirse dentro del radio urbano del
asiento del órgano ante el que se acude.
¿Cuál es el asiento de la autoridad administrativa? Hay que con-
siderar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jurisdicción te-
rritorial de la autoridad donde se va a tramitar el expediente en su
etapa inicial y la del que posee competencia para resolverlo, puesto
que ambas pueden no coincidir. Éste es uno de los supuestos en que
la ley habla de "cambiar la tramitación del expediente". También
hay que estudiar el caso de organismos con sede en la Capital Federal
que poseen dependencias en el interior.
En esos casos deben constituirse tantos domicilios como juris-
dicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto de len-
guaje el haber denominado al domicilio "especial" en vez de "legal".

Art. 20. - Si no se constituyere domicilio, no se lo


hiciere de acuerdo a lo dispuesto por el articulo anterior,
o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el
local o edificio elegido o la numeración indicada, se in-
timará a la parte interesada en su domicilio real para
que se constituya domicilio en debida forma, bajo aper-
cibimiento de continuar el tramite sin intervenci6n
suya o de un apoderado o representante legal, o dispo-
ner la caducidad del procedimiento con arreglo a lo
establecido en el art. lo, inc. e, apdo. 9, de la ley de
procedimientos administrativos, segun corresponda.

1 . Falta de constitución. - Si el interesado no constituye do-


micilio especial, o no lo hace como corresponde, como lo prevé el
art. 19, la Administración tiene que intimar a la parte interesada a
que lo haga, bajo apercibimiento de continuar el trámite sin su in-
Arts. 21 y 22 REGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

tervención o la de su apoderado o disponer la caducidad de las


actuaciones. Para esto