MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Apelación de auto que

adecuó pretensiones a medio de control idóneo y rechaza demanda por

caducidad y / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA -
Procedencia excepcional para demandar perjuicios derivados de un acto
administrativo / PROCEDENCIA MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN
DIRECTA - Para impugnar revocatoria de acto ilegal, anulación de acto
favorable o de actos generales con efectos particulares / ACTOS DE
DESVINCULACIÓN - Decisión de contenido particular / COSA JUZGADA -
Asuntos no susceptibles de control judicial / COSA JUZGADA - Efectos /
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Se rechaza demanda por
haber operado fenómeno jurídico de cosa juzgada

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00746-01(56214)

Actor: HENRY CARRILLO FERREIRA Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y OTROS

Referencia: APELACIÓN AUTO - MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN

DIRECTA

Temas: REPARACIÓN DIRECTA–Procedencia - perjuicios derivados de un acto

administrativo - revocatoria de acto ilegal, anulación de acto favorable o de actos
generales con efectos particulares /ACTOS DE DESVINCULACIÓN- decisión de
contenido particular/ COSA JUZGADA-asuntos no susceptibles de control judicial-
efectos.

Resuelve la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante

contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 22 de
octubre de 2015, mediante el cual adecuó las pretensiones al medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda por caducidad.

I. ANTECEDENTES
1. Demanda

El 19 de junio de 2015 1 los señores Henry Carrillo Ferreira, Carmen Rosa Corzo
Méndez, Luis Alberto Carrillo Badillo, Isabel Ferreira de Carrillo, Neidy Julieth
Carrillo Sáchica, Angie Isabel Carrillo Sáchica, así como los menores Jhon Henry
Carrillo Sáchica y Santiago Carrillo Corzo 2, en ejercicio del medio de control de
reparación directa, presentaron demanda contra el municipio de Bucaramanga
-Concejo Municipal de Bucaramanga y Contraloría de Bucaramanga-, con el fin de
que se les indemnizaran los perjuicios causados por los Acuerdos 007 del 13 de
abril de 2000 y 008 del 14 de abril de 2000 3, y por la Resolución 055 del 29 de
febrero de 2000, proferida por el Gerente de Reestructuración de Bucaramanga,
actos a través de los cuales se retiró al señor Henry Carrillo Ferreira del empleo
que ocupaba en la Contraloría del Municipio y que, a su vez, quedaron sin efecto
con la anulación del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999 4.

Como fundamento de las pretensiones se invocaron los siguientes hechos:

El señor Henry Carrillo Ferreira laboró para la Contraloría Municipal de

Bucaramanga durante el período comprendido entre el 29 de abril de 1992 y el 24
de abril del 2000.

A través del Acuerdo 023 del 19 de mayo 1999, el Concejo Municipal de

Bucaramanga autorizó al Alcalde para, entre otros asuntos, reestructurar la planta
de personal de la Contraloría de Bucaramanga, facultad que debía ejercer en un
plazo de 3 meses, contados a partir de la fecha en la que la Unidad Técnica
Central del Programa validara los estudios y diagnósticos pertinentes, requisito
eliminado por medio del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999.

El Alcalde de Bucaramanga delegó en el Contralor Municipal las facultades de

reestructuración de la Contraloría que le confirió el Concejo Municipal.

1
Folio 212 cuaderno 1.
2
Representados por su señor padre, el señor Henry Carrillo Ferreira.
3
Expedidos por el Concejo de Bucaramanga.
4
Expedido por el Concejo de Bucaramanga.
Asimismo, por Resolución 12 del 13 de enero de 2000, el Alcalde de
Bucaramanga delegó en el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos la gerencia
del proceso de reestructuración de la Administración Central.
Mediante la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000 el Gerente del Proceso de
Reestructuración del municipio de Bucaramanga suprimió los empleos creados
mediante el Decreto Municipal 0218 del 30 de diciembre de 1998, decisión que no
fue objeto de notificación.

El Concejo de Bucaramanga, mediante los Acuerdos 007 y 008 del 2000,

reestructuró la Contraloría Municipal y eliminó el cargo ocupado por el ahora
demandante, determinación frente a la cual el funcionario puso de presente su
deseo de ser reincorporado el mismo día en el que se le comunicó que el empleo
que ocupaba había sido suprimido.

El Tribunal Administrativo de Santander, por sentencia de 13 de marzo de 2009,

confirmada por la Sección Primera de esta Corporación a través de fallo del 2 de
mayo de 2013, anuló el Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el
Concejo Municipal de Bucaramanga.

La anulación del Acuerdo Municipal 062 del 31 de diciembre de 1999 dejó sin
efectos los actos por medio de los cuales se retiró del servicio al señor Henry
Carrillo Ferreira, así como la Resolución 055 del 29 de febrero de 2000, expedida
por el Gerente del Proceso de Reestructuración del municipio de Bucaramanga.

2. Decisión apelada

El Tribunal Administrativo de Santander, por auto del 22 de octubre de 2015,

advirtió que la reparación directa no era procedente para solicitar la indemnización
de los perjuicios derivados de un acto administrativo ilegal, porque la prosperidad
de este tipo de pretensiones está condicionada a la anulación de la decisión
causante de los daños, finalidad propia, entre otros, del medio control de nulidad y
restablecimiento del derecho, el cual, en todo caso, no se ejerció dentro del
término previsto en el literal d) del ordinal 2 del artículo 164 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de
2011–, por lo que rechazó la demanda.
3. Recurso de apelación
La parte demandante interpuso recurso de apelación. Precisó que en virtud del
inciso 3º del artículo 189 ejusdem, la nulidad de un acuerdo municipal deja sin
efecto sus decretos reglamentarios, consecuencia aplicable al sub lite, porque el
acto con fundamento en el cual se dictó la decisión que suprimió el empleo
ocupado por el señor Henry Carrillo Ferreira fue anulado por la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, de ahí que no se requieran declaraciones adicionales
para que prospere la pretensión indemnizatoria y, por ende, resulte procedente el
medio de control de reparación directa.

Argumentó que el término de 2 años para ejercer el derecho de acción empezó a

correr con la ejecutoria de la sentencia por medio de la cual se declaró la nulidad
del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal
de Bucaramanga, lo que ocurrió el 20 de junio de 2013.

Adujo que, en gracia de discusión, el cómputo del término de caducidad debe

hacerse a partir de la fecha en la que se le dio a conocer la Resolución 055 del 29
de febrero de 2000, por medio de la cual el Gerente del Proceso de
Reestructuración del municipio de Bucaramanga suprimió todos los empleos de la
Administración Central.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

A esta Sala, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243-1 de la Ley 1437 de
2011 y la jurisprudencia reiterada de esta Sección 5, le corresponde conocer del
presente asunto, porque a través del auto apelado no solo se declaró la caducidad
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino que también
-tácitamente- se rechazó una pretensión de reparación directa, de ahí que la
solución del caso pase por el hecho de determinar si este último medio de control
–reparación directa- es el idóneo para solicitar la indemnización de los perjuicios
causados por un acto administrativo particular cuyo fundamento se encuentra en
un acto general anulado por esta Jurisdicción.

5
En este sentido la Sección Tercera del Consejo de Estado ha proferido las siguientes
providencias: i) auto del 25 de mayo de 2011, expediente 44.481, C.P. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa; ii) auto del 31 de mayo de 2013, expediente 44.481, C.P. Danilo Rojas Betancourth y iii)
auto del 10 de febrero del 2016, expediente 55.127, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, entre
otras.
2. Causa petendi

Se precisa que la parte demandante solicitó la declaración de la responsabilidad

extracontractual de la parte demandada por la ilegalidad de los actos a través de
los cuales se suprimió el empleo que ocupaba el señor Henry Carrillo Ferreira en
la Contraloría de Bucaramanga y se puso fin a su relación legal y reglamentaria.

3. Problema jurídico

Le corresponde a la Sala determinar: i) cuál es el medio de control procedente

para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados del acto administrativo
mediante el cual se retiró del servicio al señor Henry Carrillo Ferreira del empleo
que ocupaba en la Contraloría de Bucaramanga y ii) si la demanda se presentó o
no en oportunidad.

Además, habrá de establecerse si en el presente asunto se encuentran probados

los presupuestos de la cosa juzgada, toda vez que en la demanda se sostuvo que
la controversia planteada en el sub lite ya fue dirimida en oportunidad precedente,
esto es, dentro del proceso que el demandante promovió, en ejercicio de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, y que culminó con sentencia
ejecutoriada, la cual, según las pruebas allegadas con la demanda, corresponde a
la proferida el 28 de octubre de 2011 por el Juzgado Cuarto Administrativo de
Descongestión del Circuito Judicial Administrativo de Bucaramanga, confirmada
por el Tribunal Administrativo de Santander a través de fallo del 1º de noviembre
de 20116.

4. Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa frente

a los perjuicios causados por un acto administrativo general

De conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la
jurisprudencia de esta Corporación7, la escogencia de los medios de control en
6
Folios 188-210, cuaderno 1.
7
Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las pretensiones de reparación
directa y de las de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente, esta Sala en
providencia del 19 de julio de 2007, expediente 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló:
“Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la
declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos
públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por
ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además,
como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal,
ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta
Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del
perjuicio alegado y del fin pretendido, al punto de que la nulidad y restablecimiento
del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son
consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal y la reparación
directa en los casos en los que la causa de las pretensiones se encuentra en un
hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que
no se cuestione su legalidad8.

La Sala también ha considerado que la reparación directa es la vía procesal

adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de: i) un acto
administrativo particular que no sea susceptible de control judicial por haber sido
revocado en sede administrativa9; o ii) un acto administrativo de carácter general,
previa declaratoria de nulidad y siempre que entre el daño y el acto general no
medie uno de carácter subjetivo que pueda ser objeto de cuestionamiento en sede
judicial10, lo que quiere decir que “si la causa directa del perjuicio no es el acto
administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su
amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad
que lo caracteriza”11.

Asimismo, la Sección ha señalado que este medio de control –reparación directa–

es el mecanismo procesal idóneo para pedir el resarcimiento de los perjuicios
derivados de la revocatoria o la nulidad de un acto administrativo favorable para su
destinatario12.

cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

“La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño
proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare
su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la
responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo
con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la
acción correcta”.
8
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de
abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
9
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de
agosto de 1998, radicación 13685, C.P. Daniel Suárez Hernández.
10
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 15 de mayo
de 2003, radicación 23205, C.P. Alier Hernández Enríquez, y sentencia del 21 de marzo de 2012,
radicación 21986, C.P. Hernán Andrade Rincón.
11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de
julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
12
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de
abril de 2003, radicación 26437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
5. Caso concreto

5.1. Hechos probados

5.1.1. El señor Henry Carrillo Ferreira laboró para la Contraloría Municipal de

Bucaramanga durante el período comprendido entre el 29 de abril de 1992 y el 24
de abril del 2000, desempeñando como último cargo el de auxiliar administrativo,
código 550, grado 113.

5.1.2. El 30 de diciembre de 1998, mediante el Decreto 0218, el Alcalde de

Bucaramanga ajustó la planta de personal de la Administración Central del
Municipio, así como los requisitos y manuales de funciones de los distintos
empleos.

5.1.3. A través del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, el Concejo de

Bucaramanga modificó los Acuerdos 023 y 051 de 1999, por medio de los cuales
autorizó al Alcalde para, entre otras cosas, “modificar la actual estructura
administrativa y las plantas de personal del Concejo, la Personería y la Contraloría
Municipal, previa aprobación del H. Concejo Municipal de Bucaramanga”14.

En relación con lo anterior, el Concejo argumentó que para la reestructuración

administrativa no se necesitaba la suscripción de un plan o convenio de
desempeño, porque su financiación se haría con los recursos provenientes de la
enajenación de algunos activos a Telecom, supuesto en virtud del cual resultaba
innecesaria la validación previa por parte de la Unidad Central del Programa de
Saneamiento Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

5.1.4. Mediante el Decreto 017 del 29 de febrero del 2000, el Alcalde estableció la
estructura de la Administración Central del municipio de Bucaramanga.

5.1.5. Por medio del Acuerdo 007 del 13 de abril de 2000, el Concejo de
Bucaramanga, de conformidad con las facultades conferidas por, entre otros, el

13
Folio 17, cuaderno 1.
14
Al respecto, en el artículo primero de su parte resolutiva se dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO.-
Modificar el parágrafo del artículo 2° del Acuerdo 023 del 19 de mayo de 2009 y el artículo 2° del
Acuerdo 051 del 10 de diciembre de 1999, en el sentido de eliminar la validación en ellos exigida
por parte de la Unidad Técnica Central del Programa de Saneamiento Fiscal y, en su defecto, el
plazo de las facultades extraordinarias concedidas en el Acuerdo 051 del 10 de diciembre de 1999,
esto es de 3 meses, se contarán a partir de la publicación del presente acuerdo”.
artículo 272 de la Constitución Política 15, estableció la estructura administrativa de
la Contraloría de Bucaramanga.

5.1.6. Mediante el Acuerdo 008 del 14 de abril de 2000, el Concejo de

Bucaramanga determinó la planta de personal de la Contraloría de Bucaramanga,
dentro de la cual no se incluyó ningún cargo de auxiliar administrativo, código 550,
grado 1.

Como fundamento de su decisión, la Corporación invocó el artículo 157 de la Ley

136 de 1994, que prevé:

“ARTÍCULO 157. ORGANIZACIÓN DE LAS CONTRALORIAS. La

determinación de las plantas de personal de las contralorías
municipales y distritales, corresponde a los concejos, a iniciativa de los
respectivos contralores”.

5.1.7. Mediante oficio del 24 de abril del 2000, la Secretaria General de la

Contraloría de Bucaramanga le informó al señor Henry Carrillo Ferreira que su
empleo de “AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 550, grado 1” había sido
suprimido a partir del 25 de abril del 2000, esta comunicación es del siguiente
tenor:

“Me permito comunicarle que mediante [el] Acuerdo número 008 del 14
de abril del 2000, el empleo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código
550, grado 1, que usted viene desempeñando, ha sido suprimido de la
planta de personal de la Contraloría de Bucaramanga, supresión que
rige a partir del 25 de abril del 2000”16.

5.1.8. El 29 de febrero del 2000 el Gerente del Proceso de Reestructuración del

municipio de Bucaramanga, antes Jefe de la Oficina de Recursos Humanos,
decidió: i) suprimir los empleos relacionados en el Decreto 218 del 30 de
diciembre de 1998, proferido por el Alcalde de Bucaramanga, y ii) establecer una
planta de empleos transitorios para los funcionarios en edad de pensión, los que

15
“ARTICULO 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios
donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva.
“La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine
respecto de contralorías municipales.
“Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las
respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal (…)” (Se destaca).
16
Folio 21, cuaderno 1.
se encontraban en licencia por enfermedad y para los directivos del sindicato de
empleados públicos “ASTDEMP”.

5.1.9. El Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, proferido por el Concejo de

Bucaramanga, fue anulado por el Tribunal Administrativo de Santander a través de
fallo del 13 de marzo de 2009, confirmado por la Sección Primera de esta
Corporación mediante providencia del 2 de mayo de 2013.

Para lo anterior, tanto en la primera instancia como en la segunda, se adujo que el

Concejo Municipal carecía de facultades para ordenar que: i) la ejecución del
programa de saneamiento fiscal y financiero; ii) la reestructuración administrativa y
iii) el ajuste presupuestal de Bucaramanga, se hiciera con los recursos de la
enajenación de la participación accionaria estatal en las Empresas Públicas de
Bucaramanga S.A. E.S.P., pues, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 226 de
1995, dichos recursos no podían estar destinados sino al cumplimiento del Plan de
Desarrollo 1998-2000.

5.2. Acto administrativo causante de los perjuicios por los que se demanda

En el caso concreto, la parte demandante afirmó que el Acuerdo 062 del 31 de

diciembre de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, fue
anulado por esta Jurisdicción y que, por ende, los perjuicios causados al amparo
de esta norma –la supresión del empleo del señor Henry Carrillo Ferreira – debían
ser resarcidos.

La Subsección estima que el daño por cuya virtud se demanda no deviene del
Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, porque en este no se asumió decisión
alguna que tuviera la suficiencia de afectar la situación laboral del señor Henry
Carrillo Ferreira, lo que sí ocurrió con el Acuerdo 008 del 14 de abril de 2000 y con
el oficio del 24 de abril del 2000, porque a través de estos, respectivamente, el
Concejo Municipal de Bucaramanga suprimió el empleo del ahora demandante y
la Secretaria General de la Contraloría puso fin a su relación laboral y le explicó
las prerrogativas que tenía en atención a su condición de empleado de carrera.

De este modo, la Sala no se encuentra ante alguno de los eventos en virtud de los
cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para solicitar
la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter
general, pues si bien se probó la anulación de una decisión de estas condiciones
-Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999-, no es menos cierto que la misma,
como se dejó dicho, no corresponde a la causa del daño en el que se
fundamentan las pretensiones, pues a través de esta no se retiró del servicio al
demandante.

Además, en gracia de discusión, en el sub lite no se cumple el requisito de

procedencia establecido para estos casos por la jurisprudencia de la Sección –
inexistencia de un acto subjetivo-, dado que la situación laboral del señor Henry
Carrillo Ferreira se definió a través de una manifestación de la voluntad de la
Administración de carácter particular susceptible de control judicial.

Así las cosas, en el sub júdice, los demandantes debieron impugnar ante esta
Jurisdicción el acto que directamente los afectó y pedir, como consecuencia de
ello, la reparación de los perjuicios causados, como en efecto ocurrió.

5.3. Decaimiento del acto

El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que regula los efectos de las sentencias
proferidas en los asuntos ordinarios de conocimiento de esta Jurisdicción, en su
inciso tercero prevé que “cuando se declare la nulidad de una ordenanza o de un
acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte quedarán sin efectos en lo
pertinente sus decretos reglamentarios”.

La disposición citada establece un evento en el que desaparecen los fundamentos

de derecho de los actos reglamentarios del orden territorial (decaimiento por
anulación), el cual, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91
ejusdem, genera la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión, de su carácter
vinculante, pero en modo alguno enerva su presunción de legalidad, porque sus
efectos son a futuro, de tal modo que no afecta su validez, la cual solo puede ser
desvirtuada ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, previo análisis de las
circunstancias vigentes al momento de su expedición. Al respecto, esta Sala ha
señalado:

“Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la

declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no
puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no
existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada
 impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los
cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca
un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los
elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su
concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su
jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición,
mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del
fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el
futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia
jurídica”17 .

En este mismo sentido en otra oportunidad se sostuvo 18:

“[La] decisión de ilegalidad de un acto no afecta la legalidad de los

efectos de carácter particular que hubiera podido haber causado, los
cuales a su vez deben ser demandados por vía de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para
desvirtuar su presunta ilegalidad”.

De este modo, no es posible predicar la nulidad de un acto por consecuencia, lo

que quiere decir que los efectos de la anulación de un acto general no se
extienden a aquellos que se expidieron con fundamento en el mismo, por manera
que dicha declaratoria no tiene la suficiencia de afectar las situaciones concretas e
individuales que se hubieran producido durante su vigencia.

En este orden de ideas, cuando el fundamento de derecho de un acto particular es

uno de carácter general que se considera ilegal debe acudirse a la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, según el caso, para: i) cuestionar simultáneamente,
a través de la acumulación de pretensiones (artículo 165 de la Ley 1437 de 2011),
la legalidad de las dos decisiones, la general y la particular, o ii) demandar la
nulidad del acto subjetivo y pedir la inaplicación del que le sirve de fundamento o
solicitar la prejudicialidad del proceso (ordinal 1°del artículo 161 del C.G.P.).

Con todo, en el caso concreto, pese a lo señalado en la demanda, no se configuró

el fenómeno de decaimiento de los actos en virtud de los cuales se retiró del cargo
al señor Henry Carrillo Ferreira, en cuanto los mismos no se profirieron con
fundamento en el Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999, dictado por el

17
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de agosto
3 de 2000, Rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete.
18
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 17 de
febrero de 2005, expediente número 2001-23-31-000-2003-03192 (28296), demandante: Manuel
Alberto Villero, demandada: Nación-Ministerio de Desarrollo-Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social, C.P: María Elena Giraldo Gómez.
Concejo Municipal, pues para el particular se recurrió a las facultades establecidas
en el artículo 272 de la Constitución Política y en el artículo 157 de la Ley 136 de
1994.

En suma, la anulación de uno de los actos a través de los cuales se definió el

alcance de las facultades extraordinarias conferidas al Alcalde de Bucaramanga
por medio del Acuerdo 062 del 31 de diciembre de 1999 no tiene efectos frente a
la legalidad de los actos por medio de los cuales se retiró del servicio al
demandante, porque, además de que no existe ninguna relación de dependencia,
la validez es un atributo que se desvirtúa solo con la declaratoria de nulidad
proferida por el Juez Administrativo o en los eventos en que la decisión es
revocada por la Administración, supuestos que no se presentaron en el sub lite.

5.4. Medio de control procedente

Pues bien, según lo indicado, la parte demandante pretende que se le indemnicen

los perjuicios causados con la supresión del cargo que el señor Henry Carrillo
Ferreira ocupaba en la Contraloría de Bucaramanga, por lo que la causa de las
pretensiones es un acto particular que se considera contrario al ordenamiento y su
finalidad, además del restablecimiento del orden jurídico, es la restitución de un
derecho subjetivo y concreto a través del restablecimiento in natura y/o la
indemnización de los daños causados.

Por lo anterior, tal como lo concluyó el a quo, la demanda debe tramitarse a través
del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque es este el
idóneo para que “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica [pueda] pedir que se declare la nulidad del acto
administrativo particular […], se le restablezca el derecho y […] se le repare el
daño” (artículo 138 de la ley 1437 de 2011).

Así las cosas, se considera ajustada la decisión del Tribunal de impartir a la

demanda el trámite que correspondía, toda vez que tal determinación obedeció al
deber del juez de “analizar e interpretar [el texto de la demanda] de ser necesario,
con el fin de desentrañar la voluntad de los demandantes” 19 y, en concreto, a la
carga consagrada en el artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y

19
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de enero de 2007, expediente 31.433, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
de lo Contencioso Administrativo, esto es, la de adecuar las pretensiones al medio
de control procedente pese a que la parte demandante haya invocado una vía
procesal diferente.

En esta medida, y con la precisión de que la pretensión es de nulidad y

restablecimiento del derecho, se resolverá el presente asunto.

5.5. Cosa juzgada

La cosa juzgada corresponde al atributo en virtud del cual las sentencias que
definen de fondo una controversia 20, una vez ejecutoriadas, adquieren el carácter
de inmutables y definitivas, por manera que los asuntos definidos por su
intermedio no son susceptibles de ser ventilados en un nuevo proceso 21.
En el presente asunto, se encuentra probado que el señor Henry Carrillo Ferreira,
en oportunidad procedente y en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, acudió a esta Jurisdicción con el fin de que se
declarara la nulidad del acto por medio del cual se le desvinculó del empleo que
ocupaba en la Contraloría de Bucaramanga y, de manera consecuente, se le
indemnizaran los perjuicios causados con la adopción de tal decisión.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que con la demanda se allegó copia autenticada,

con constancia de ejecutoria, de la sentencia proferida el 28 de octubre de 2011
por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bucaramanga, confirmada el 1º de noviembre de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Santander.

La Sala, previa confrontación de la providencia mencionada con la demanda

presentada en el sub iúdice, concluye que entre este asunto y el promovido con
20
La cosa juzgada también se predica autos como aquellos a través de los cuales se acepta el
desistimiento de la demanda o se aprueban los acuerdos conciliatorios (artículo 314 Código
General del Proceso).
21
Al respecto, el artículo 303 del Código General del Proceso señala “[l]a sentencia ejecutoriada
proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso
verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior, y entre ambos procesos
haya identidad jurídica de partes (…)”.
Por su parte, el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, dispone “[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un
proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá
cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada (…). La sentencia
proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quién hubiere intervenido en
ellos y obtenido esta declaración a su favor. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y
quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley”.
anterioridad por, entre otros, el señor Henry Carrillo Ferreira existe identidad de
causa, objeto y partes, toda vez que las pretensiones planteadas en uno y en otro
evento se soportan en el mismo hecho –la ilegalidad de los actos de
desvinculación del empleo que ocupaba en la Contraloría de Bucaramanga– y
tienen la misma finalidad –la indemnización de los perjuicios causados por los
actos a través de los cuales se retiró del servicio al ahora demandante–.

En las condiciones analizadas, es claro que la sentencia del 28 de octubre de

2011, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bucaramanga, al estar amparada por los efectos de la cosa juzgada,
impone estarse a lo allí resuelto y, de manera consecuente, impide emitir un nuevo
pronunciamiento sobre el mismo tema.

Ahora, esta Sala ha considerado que la configuración de la cosa juzgada, como en

el sub lite, pone de presente la existencia de un asunto que no es susceptible de
control judicial, razón por la cual la demanda habrá de rechazarse en los eventos
en los que se advierta. Al respecto, en oportunidad reciente sostuvo 22:

“[R]esulta evidente e indiscutible que se configuró el fenómeno de la

cosa juzgada en su aspecto formal, razón por la cual no es posible
volver sobre la decisión ya adoptada en esa providencia.

“Al respecto, esta Corporación ha precisado lo siguiente:

´(…)las anteriores consideraciones conducen a predicar el

carácter de irrevisable que tiene, en principio, la decisión
judicial, porque lo propio de ella es que el tema no pueda
volverse a someter a otro debate en el futuro, por lo que el
funcionario judicial que se percate de su existencia debe
abstenerse de iniciar una nueva discusión sobre los puntos
decididos en un juicio anterior, pues una conducta diferente
atentaría contra la certeza jurídica que busca garantizar.

´Desde luego que ese deber de abstención que tiene el

funcionario judicial es de doble vía, pues también los
ciudadanos -y aún más los abogados que los representan en
juicio- han de abstenerse de iniciar un proceso donde se
controviertan los mismos hechos y los mismos derechos que
han sido definidos en otro proceso judicial, pues esto, a la vez
que atenta contra la cosa juzgada, incide desfavorablemente
en la eficiencia de la administración de justicia, al dedicársele
22
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto
del 27 de abril de 2016, exp. 55.448, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
 tiempo valioso a un proceso que ya ha sido decidido con
antelación`23.

“(…).

“En conclusión, la Sala confirmará el rechazo de la demanda pero por

encontrar configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada” (Se
destaca).

Así las cosas, y en cuanto el numeral 2 del artículo 169 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 24 establece como
causal de rechazo de la demanda el hecho de que el asunto no sea susceptible
de control judicial, en el sub lite se procederá en tal sentido y, de manera
consecuente, se modificará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

R E S U E L V E:

PRIMERO: MODIFICAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de

Santander el 22 de octubre de 2015, para, en su lugar, rechazar la demanda por
tratarse de un asunto que no es susceptible de control judicial.

SEGUNDO: Ejecutoriada la providencia devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

23
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Alier Eduardo
Hernández Enríquez, sentencia del 10 de noviembre de 2005, expediente 14109 (tal como se cita
en auto del 27 de abril de 2016, expediente 55.448, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera).
24
“ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la
devolución de los anexos en los siguientes casos:
“(…).
“3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”.
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA