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ESTRUCTURA ECONÓMICA Y POLÍTICA SUBNACIONAL EN ARGENTINA

Article  in  Caderno CRH · May 2017


DOI: 10.1590/s0103-49792017000200002

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2 authors, including:

Jacqueline Behrend
National University of General San Martín / CONICET
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The Political Economy of Subnational State-Society Relations View project

The Political Economy of Subnational Political Families: Theory and Evidence from Argentina View project

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Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

Estructura económica y política subnacional

DOSSIÊ
en Argentina1
Estrutura econÔmica E política subnacional
nA Argentina
Jacqueline Behrend*
Matías Bianchi**
Este artículo tiene como objetivo general contribuir al debate sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad a nivel
subnacional y se centra específicamente en el caso de Argentina. Para ello, desarrollamos dos objetivos específicos. En
primer lugar, hacemos un planteo teórico y conceptual sobre la importancia de estudiar la diversidad de estructuras
económicas que existen a nivel subnacional, para entender el impacto que tienen en las relaciones entre Estado y
sociedad. En segundo lugar, proponemos un marco analítico para clasificar a las provincias argentinas según su es-
tructura económica. La clasificación de la estructura económica de las provincias se basa en tres criterios: la fortaleza
del sector privado en la economía provincial, el peso relativo del Estado subnacional en la economía, y el tipo de pro-
ducción que predomina. En base a esto, en las conclusiones hipotetizamos acerca de qué incentivos tienen los actores
económicos para vincularse con el Estado provincial de distintas maneras.
Palabras clave: Subnacional. Estado. Estructura económica. Argentina. Sociedad.
O objetivo geral deste artigo é contribuir para o debate sobre as relações entre o Estado e a sociedade no âmbito
subnacional. Ele focaliza, especificamente, o caso da Argentina. Para isso, desenvolvemos dois objetivos específi-
cos. Em primeiro lugar, fizemos uma exposição teórica e conceitual sobre a importância de estudar a diversidade
de estruturas econômicas que existem no nível subnacional para entender o impacto das relações entre Estado e
sociedade. Em segundo lugar, propusemos um marco analítico para classificar as províncias argentinas segundo
sua estrutura econômica. A classificação da estrutura econômica das províncias se baseia em três critérios: a força
do setor privado na economia provincial, o peso relativo do Estado subnacional na economia e o tipo de produção
que predomina. Com base nisso, nas conclusões, levantamos hipóteses acerca dos incentivos aos atores econômicos
para se vincularem ao Estado provincial de distintas maneiras.
Palavras-chave: Subnacional. Estado. Estrutura econômica. Argentina. Sociedade.

INTRODUCCIÓN sión subnacionales y cuáles son sus intereses?


Estas relaciones son importantes para explicar
En las últimas dos décadas, los estudios una variedad de resultados económicos, pero
subnacionales cobraron una importante vita- también políticos. Por ejemplo, ¿por qué algunos
lidad.2 Gran parte de esta literatura se dedicó
1 Estados subnacionales fomentan relaciones po-
a las causas de la heterogeneidad democrática líticas más abiertas con la sociedad, promueven
(Behrend, 2011; Behrend; Whitehead, 2016; el desarrollo económico y social, mientras que
Bianchi, 2013; Borges, 2007; Gervasoni, 2010; otros promueven el control político, el preben-

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Gibson, 2012; Giraudy, 2015; McMann, 2006; dismo y los intereses de sectores minoritarios?
O’Donnell, 1993). Sin embargo, todavía sabe- Nuestra hipótesis es que el tipo de estructura
mos muy poco acerca de las relaciones entre económica subnacional nos puede ayudar a en-
las élites políticas y económicas a nivel subna- tender qué actores tienen la capacidad de inci-
cional, y los efectos que estas tienen en la polí- dir en las tomas de decisión. Para avanzar en
tica: ¿qué actores influyen en las tomas de deci- esta agenda de investigación, un primer paso es
desarrollar caracterizaciones adecuadas y com-
1
*
Universidad Nacional de San Martín. Escuela de Política parativas de las estructuras económicas subna-
y Gobierno. Consejo Nacional de Investigaciones Científi-
cas y Técnicas (CONICET). cionales que nos permitan identificar cuáles son
Av. 25 de Mayo 1021, 1° piso, of. 9, 1650. San Martín – los actores que pueden tener peso en la política
Buenos Aires – Argentina. jbehrend@unsam.edu.ar
**
University of Arizona. e incidir en los proyectos de desarrollo provin-
Marshall Building, Suite 280. 845 N. Park. Tucson, AZ cial. En este artículo, nos concentramos en este
85719. mfbianchi@email.arizona.edu
1
Este trabajo es el resultado parcial de la investigación “Demo- primer paso y proponemos un marco analítico
cracia, Estado y relaciones Estado-sociedad en las provincias
argentinas”, financiado por el FONCYT (PICT 1712-2014). novedoso para clasificar la estructura económi-
2
Utilizamos el término provincias para referirnos al se- ca subnacional en base a tres variables: el peso
gundo nivel de gobierno en países federales, aunque en
algunos países esta unidad se denomina estado. del Estado en la economía provincial, la forta-

http://dx.doi.org/10.1590/S0103-49792017000200002 217
Estructura económica y política subnacional...

leza del sector privado y el tipo de producción provincial. Estos incentivos nos dan algunos in-
que predomina. Esta clasificación difiere de las dicios acerca de cómo se desarrollan las relacio-
que se utilizan mayoritariamente en la ciencia nes entre las élites económicas y políticas, pero
política, que se centran sobre todo en el peso estas deberán ser investigadas empíricamente y
de las transferencias fiscales (Gervasoni, 2010) en profundidad para cada caso. Por eso, en las
o en el peso del Estado como empleador (Girau- conclusiones, esbozamos algunas líneas de in-
dy, 2015; McMann, 2006). También difiere de vestigación futuras.
las clasificaciones utilizadas por economistas,
como se verá más adelante.
La clasificación que proponemos nos EL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
permite entender un aspecto particular de las
relaciones entre el Estado y la sociedad: las Este trabajo se inserta en una literatura
relaciones entre élites económicas y élites po- que busca explicar el impacto de la actividad
líticas. De este modo, podemos contribuir al económica en la variación política subnacio-
debate sobre cómo los intereses económicos nal. La literatura sobre los Estados nacionales
subnacionales inciden en la política provin- muestra que distintos tipos de estructura eco-
cial, es decir, qué actores influyen sobre las to- nómica tienen efectos políticos diversos y nos
mas de decisión y cuáles son sus intereses. La ayudan a entender algunas diferencias en la
evidencia de la diversidad económica a nivel estatalidad, el desarrollo institucional, cues-
subnacional podría ofrecernos nuevas claves tiones de gobernanza y en las relaciones entre
sobre la variación política subnacional. élites económicas y políticas.5 Esto está bien
4

En la sección que sigue, hacemos un establecido a nivel nacional, pero es un tema


planteo teórico y conceptual sobre la importan- menos estudiado a nivel subnacional, donde,
cia de estudiar la diversidad de estructuras eco- hipotéticamente, podríamos esperar patrones
nómicas que existen a nivel subnacional, para similares de variación.6 5

entender el impacto que tienen en la política Pezzola (2017a) muestra cómo los legis-
provincial. Este debate es rico en lo que se refie- ladores de las provincias del noroeste argen-
re a países, pero está sorprendentemente poco tino formaron coaliciones legislativas nacio-
desarrollado a nivel subnacional, especialmen- nales a lo largo de los años para defender la
te para el caso de Argentina. Luego, desarrolla- producción azucarera, que es el sector domi-
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mos nuestro marco analítico y clasificamos a nante de esas economías. Nuestro aporte, en
las 24 unidades subnacionales de Argentina de este artículo, se concentra en un paso previo,
acuerdo con este marco.3 Finalmente, extrae-
2
que es el de identificar cuáles son los actores
mos conclusiones en base a la clasificación e hi- económicos de peso que luego inciden en la
potetizamos acerca de qué incentivos tienen las política subnacional e, incluso, en la nacional.
élites económicas para vincularse con el Estado En un artículo reciente que releva la li-
provincial de distintas maneras.4 Esto último es
3
teratura sobre democracia y autoritarismo sub-
un ejercicio teórico que se basa en las caracte- nacional, Sidel (2014) señala que, a pesar de
rísticas del sector predominante en la economía la diversidad de enfoques y contextos, existe
una convergencia en una serie de explicacio-
3
Veintitrés provincias más la Ciudad Autónoma de Bue-
nos Aires. nes que se centran en las bases económicas
4
Los incentivos no se traducen automáticamente en po- 5
Ver Evans (1995); Skocpol (1985); Moore (2001), Sny-
líticas; esto depende de las coaliciones políticas que los der y Bhavnani (2005), Snyder (2006), Ross (2014), Karl
actores económicos establecen con las élites políticas y (1997), Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992).
del peso relativo de otras fuerzas sociales. Ver, por ejem-
plo, Pezzola (2017a), que muestra cómo la predominancia 6
Este tema es particularmente importante en países fede-
de un sector económico en una región tiene efectos en la rales, pero también en países unitarios, como señala Eaton
formación de coaliciones legislativas interpartidarias en (2017), en su estudio sobre la variedad de proyectos de de-
defensa de esos intereses sectoriales. sarrollo divergentes que pueden existir a nivel subnacional.

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de esta variación. Subraya que el foco central actor económico central. Si sólo tomamos en
está en “[…] las diversas condiciones locales cuenta las transferencias fiscales o el peso del
y posibilidades de acumulación y mantención Estado en la economía provincial, no podemos
del control sobre las economías locales” (Sidel ver cuáles son los otros actores económicos re-
2014, p. 165, traducción nuestra). Sin embar- levantes que pueden influir sobre la política
go, la literatura reciente se centra, sobre todo, provincial. Como señala Pezzola (2017b), no es
en dos aspectos de la relación entre estructura el tamaño de los sectores económicos en rela-
económica y política a nivel subnacional: el ción con la economía nacional lo que determi-
rol del Estado en la economía provincial y el na su peso político, sino su importancia dentro
peso de las transferencias fiscales.7 En su es-
6
de una provincia o una región. Esto hace que
tudio sobre la democracia subnacional en Ru- sea fundamental contar con información de-
sia y Kirguistán, McMann (2006) plantea que, tallada sobre la estructura económica provin-
cuando el Estado tiene un peso importante en cial y las élites económicas de peso. Además,
la economía subnacional, la población tiene los legisladores subnacionales defienden los
menos oportunidades de ganarse su sustento intereses económicos de sus localidades en el
al margen del Estado, y esta falta de “autono- ámbito nacional (Pezzola 2017a). En este sen-
mía económica” da lugar a una menor calidad tido, nuestro interés es complementario al de
democrática subnacional. En esa misma línea, Pezzola, ya que lo que buscamos determinar es
Gervasoni (2010) plantea que las transferen- cuáles son las élites económicas de peso que
cias fiscales del gobierno federal hacia las pro- inciden en la política en cada provincia. Para
vincias funcionan como rentas petroleras que poder hacer esto comparativamente, necesita-
promueven el “autoritarismo subnacional”. mos tener una clasificación abarcativa de las
Nuestro trabajo discute con esta literatura y estructuras económicas subnacionales.
muestra una visión más compleja de la relaci-
ón entre estructura económica y política a ni-
vel subnacional.87 La clasificación que presen- ESTADOS SUBNACIONALES Y
tamos en este artículo muestra una gran diver- ANÁLISIS SECTORIAL
sidad: hay provincias donde las transferencias
fiscales son muy importantes, pero que tienen El análisis del Estado es central para
diversificación económica y, por lo tanto, el cualquier comprensión amplia de la demo-

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Estado no es el actor económico central; hay cracia como algo más que un régimen político
provincias donde el Estado es un empleador (O’Donnell, 2010).9 Como enfatizan Migdal,
8

e inversor importante, pero también existen Kohli y Shue (1994, p. 2, traducción nuestra):
otros sectores económicos relevantes que bus- “Los Estados son parte de la sociedad. Los Es-
can tener incidencia política; y hay algunas tados pueden ayudar a moldear, pero también
provincias donde el Estado subnacional es el se ven continuamente moldeados por las so-
ciedades dentro de las cuales están insertos.”
7
El trabajo de Pezzola (2017a) es una excepción en este
sentido. Otros trabajos, como el de Goldberg, Wibbels y Los actores económicos no son los únicos acto-
Mvukiyehe (2008) se enfocan en los efectos rentísticos de res sociales que afectan cómo los Estados y las
la explotación de recursos naturales a nivel subnacional.
8
Bianchi (2013, 2016) y Díaz Rioseco (2016) muestran
sociedades se constituyen mutuamente. Pero
la fragilidad de los argumentos que atribuyen el mismo son fuerzas sociales importantes y, en muchos
efecto a las rentas petroleras o fiscales subnacionales, al
demostrar que no todas las provincias rentísticas son poco casos, son parte de la explicación de por qué, en
competitivas y que, de hecho, existe una importante varia-
ción subnacional entre provincias igualmente rentísticas.
Para Bianchi (2013), la dispersión geográfica del poder 9
Autores clásicos como Polanyi (1957) también señalan que
económico y político es una variable explicativa impor- es indispensable prestar atención al rol del Estado, ya que
tante, y Díaz Rioseco (2016) muestra que la variable expli- tiene la función de organizar al mercado, hacer valer los
cativa no es el rentismo, sino la distribución de las rentas contratos, brindar crédito, reglas para la inversión, proveer
petroleras o fiscales dentro de la provincia. recursos humanos, infraestructura, impuestos y demás.

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Estructura económica y política subnacional...

algunos casos, los Estados pueden establecer las Estado provincial de diversas maneras: pueden
agendas económicas de sus sociedades, mientras intentar capturar el Estado para apropiarse de
que, en otros, son otras fuerzas sociales las que rentas públicas, pueden intentar influenciarlo
estructuran la vida económica (Migdal; Kohli; para asegurarse marcos regulatorios favorables
Shue 1994). Una visión más clara y detallada de o un control policial que los beneficie, o pue-
la estructura económica de las distintas provin- den no estar orientadas hacia el Estado pro-
cias nos puede permitir entender cuáles son las vincial y, dependiendo del sector, dirigir sus
principales élites económicas en cada provincia esfuerzos de lobby hacia el Estado federal. Pero
y qué incentivos tienen para vincularse con el en esto también buscan el apoyo de los políti-
Estado local de diversas maneras. cos provinciales (Pezzola, 2017a).
En los países federales, existen distintos En su análisis de cómo los sectores
niveles de autoridad política. Está el Estado fe- marcan las posibilidades de desarrollo de los
deral con sus agencias y burocracias, pero tam- Estados nacionales, Shafer (1994, p. 3, tra-
bién existen los Estados subnacionales. Estos ducción nuestra) argumenta que los atributos
tienen un grado menor de estatalidad: no son sectoriales “[…] tienen como resultado patro-
soberanos y no son autosuficientes; también nes distintivos de capacidades institucionales
dependen de la autoridad nacional. Pero tienen estatales, y grupos de interés con intereses y
sus propias burocracias y agencias que respon- capacidades para la acción colectiva sectorial-
den al gobierno provincial y cuyos sueldos tam- mente determinados. Estos interactúan para
bién provienen del gobierno provincial. Pueden producir patrones distintivos de autonomía
regular actividades económicas y la forma en estatal y capacidad relativa”. El término “sec-
que las industrias operan dentro de su locali- tor” se refiere a un tipo de actividad económi-
dad (Snyder, 2001) y, junto con el Estado fede- ca (minería, agricultura extensiva, agricultura
ral, pueden diseñar políticas de desarrollo re- en pequeña escala, manufactura e industria,
gional. Deciden cómo gastar las transferencias extracción petrolera) que constituye un todo
federales y las regalías que reciben del petróleo duradero y coherente (Shafer, 1994). El enfo-
o la extracción mineral. Asignan oportunidades que en los sectores productivos nos permite
de negocios a través de esquemas de promo- explicar cómo las distintas actividades econó-
ción, subsidios, beneficios impositivos u otros micas afectan la capacidad estatal en relaci-
beneficios especiales para industrias que se es- ón con los actores sectoriales, y también nos
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tablecen en su territorio. Incluso en los progra- da información sobre el tamaño y el peso de


mas donde los beneficios impositivos son para otros actores sociales y políticos (Shafer, 1994;
impuestos federales, en Argentina generalmen- Snyder; Bhavnani 2005; Snyder, 2006). Cuan-
te son los Estados provinciales los que están a do los recursos económicos están distribuidos
cargo de asignar esos beneficios. Además, los de manera desigual, pueden surgir desafíos
Estados subnacionales tienen la capacidad de importantes a la organización política de la
desarrollar capital humano e infraestructura; sociedad. El caso extremo es el de las socieda-
tienen a su cargo los servicios de salud, educa- des que dependen del petróleo o de la minería,
ción y la política social.10 9
donde las rentas provenientes de los recursos
Las élites económicas se vinculan con el naturales permiten la concentración del poder
en la élite política que controla el gobierno y
10
La estatalidad subnacional puede variar de un país a
otro según los atributos que tengan las unidades subna- el Estado. Esta élite podría intentar mantener-
cionales en los distintos diseños federales. Para citar un
ejemplo, la constitución de Brasil reconoce a los munici- se en el poder a cualquier costo (Karl, 1997;
pios como entidades autónomas, mientras que la constitu- Humphreys; Sachs; Stiglitz, 2007; Ross, 2001),
ción de Argentina no lo hace. La reforma constitucional de
1994 en Argentina garantizó la autonomía municipal, pero y esto podría dar lugar a incentivos para violar
dejó libertad a cada provincia para decidir los alcances de
esta autonomía. el imperio de la ley y promover reformas lega-

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Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

les que concentren aún más el poder político. CLASIFICACIONES DE LAS PRO-
Sin embargo, los recursos naturales y el aná- VINCIAS ARGENTINAS
lisis sectorial en sí mismos no determinan los
resultados políticos. Como señala Hale (2003), La mayor parte de las clasificaciones exis-
las oportunidades políticas no están dadas, tentes de las provincias argentinas no las agru-
sino que se construyen y, para construirlas, a pa según el perfil productivo, como muestra la
menudo es necesario controlar el Estado o, al reseña de clasificaciones provinciales realizada
menos, tener influencia sobre él. Provincias por Cao, Rubins y Vaca (2003). Núñez Miñana
que tienen recursos naturales similares o un (1972 apud Cao; Rubins; Vaca 2003) distingue
perfil productivo similar no necesariamente entre provincias “avanzadas, “especiales”, “in-
promueven las mismas políticas de desarrollo termedias” y “rezagadas”. Rofman (1975 apud
económico y social ni desarrollan el mismo Cao; Rubins; Vaca 2003) distingue entre pro-
tipo de relaciones entre élites económicas y vincias “avanzadas” y con “atraso relativo”. Fer-
políticas. El efecto de la estructura económica rer (1963, 1980 apud Cao; Rubins; Vaca, 2003)
en la política subnacional es complejo y no li- clasifica a las provincias como “dinámicas”, de
neal. Por lo tanto, es analíticamente útil pensar “cierto dinamismo” y “estancadas”. A su vez,
en los incentivos que estructuran las relacio- el PNUD (2001) agrupa a las provincias según
nes entre las élites económicas y políticas y, su nivel de desarrollo humano, agregando una
sobre todo, analizar la permeabilidad del Es- clasificación según sus “capacidades competi-
tado a los intereses de los principales actores tivas”. La clasificación distingue entre provin-
económicos. cias con una “economía con marcado retraso
Las relaciones entre élites económicas productivo y empresarial”, “de desarrollo in-
y políticas subnacionales no son estáticas. En termedio con severas rigideces”, “de desarrollo
las últimas décadas hubo transformaciones intermedio de base agroalimentario”, “casos es-
estructurales importantes en las economías peciales de nuevo desarrollo económico”, “es-
subnacionales de Argentina, que se relacio- tructuras productivas basadas en uso intensivo
nan con la expansión del cultivo de soja, la de recursos no renovables”, “estructuras econó-
extracción de minerales y otras actividades. micas de gran tamaño y diversificadas” y “eco-
La rápida industrialización de San Luis y el nomía urbana de servicios”.
boom minero en Catamarca y San Juan tuvie- Carreras et al. (1994 apud Cao; Rubins;

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ron un impacto importante en la competencia Vaca, 2003) clasifican a las provincias se-
política en esas provincias. Las transforma- gún las fuerzas socioproductivas y su rol en
ciones económicas modifican los incentivos la producción. Las dividen en: “capitalismo
de los actores económicos y políticos. Estas de economía privada de gran industria y pe-
transformaciones pueden ser locales (por queña producción”, “capitalismo de economía
ejemplo, el descubrimiento de nuevos re- privada con peso del campo”, “capitalismo de
cursos naturales o el desarrollo de un nuevo estado en enclaves, con peso del estado en la
cultivo), el producto de las relaciones inter- producción”, “pequeña producción mercantil,
gubernamentales (esquemas industriales o de principalmente el campo” y “pequeña produc-
desarrollo establecidos por el gobierno fede- ción mercantil con superpoblación relativa”.
ral) o supranacionales (como consecuencia de Gatto y Quintar (1985 apud Cao; Rubins; Vaca,
un aumento en la demanda internacional y en 2003) clasifican a las provincias según el tipo
los precios de un commodity). de producción agrícola, con lo cual quedan
afuera la Ciudad de Buenos Aires, Chubut,
Santa Cruz y Tierra del Fuego. Esteso y Capra-
ro (1989 apud Cao; Rubins; Vaca, 2003) agru-

221
Estructura económica y política subnacional...

pan a las provincias según su especialización y existen dos economías desproporcionadamen-


la división del trabajo en el territorio nacional. te grandes: la ciudad de Buenos Aires (que re-
Distinguen: “núcleo político – administrativo – presenta el 19.3 por ciento de la economía na-
financiero” y “espacios productivos especiali- cional o Producto Bruto Interno, PBI) y la pro-
zados” (entre los cuales identifican un núcleo vincia de Buenos Aires (30,5 por ciento). Un
petroquímico, celulosa y papel, electrónica, segundo grupo de provincias con economías
automotriz, agroindustrial moderno y tradi- de peso incluye a Santa Fe (7,3 por ciento del
cional, pesca, petróleo). Cantón y Jorrat (1980 PBI), Córdoba (7,1 por ciento del PBI) y Men-
apud Cao; Rubins; Vaca, 2003) dividen al país doza (3,8 por ciento del PBI). Un tercer grupo
en dos zonas que, a la vez, subdividen en dos: abarca a provincias que representan entre un
provincias viejas más y menos desarrolladas, y dos y un tres por ciento del PBI (Entre Ríos,
provincias nuevas más y menos desarrolladas. Neuquén, Tucumán y Chubut) y, finalmente, el
En la ciencia política generalmente se resto de las provincias que representan alrede-
clasifica a las provincias como centrales o pe- dor del uno por ciento de la economía. El sesgo
riféricas (Gibson; Calvo 2000). que encontramos aquí es la concentración des-
Como se observa en esta breve reseña, proporcionada de la actividad económica en la
algunas de las clasificaciones enfatizan aspec- pampa húmeda y en un puñado de provincias.
tos del perfil productivo e incluso Figura 1 – Ingresos provinciales per cápita (x) y participación de
algunas características de las élites, las economías provinciales en la economía nacional (y) (2014)
pero ninguna es abarcativa. Es no-
table, también, que ninguna incluye
en el perfil productivo el peso que el
Estado provincial tiene en la econo-
mía a través del empleo, el gasto y la
inversión.

UNA PROPUESTA DE CLASI-


FICACIÓN DE LAS PROVIN-
CIAS ARGENTINAS
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Para entender cómo la estruc-


tura económica moldea las relacio-
nes entre Estado y sociedad a nivel
subnacional proponemos un marco Fuente: elaboración propia en base a Indicador ISAP (Federico Muñoz y Asoc. 2014) y Censo
Nacional 2010 (INDEC).
analítico que nos permite clasificar por dólar.
Nota: Para el producto bruto geográfico en dólares, se hizo un cálculo estimado a 8,40 pesos

a las provincias según su actividad


económica. El objetivo es entender las distin- Asimismo, observamos que hay una
tas configuraciones de relaciones entre élites gran heterogeneidad en el nivel de riqueza – es
económicas y políticas. decir, en el ingreso per cápita – entre las pro-
Un primer paso es notar que hay una di- vincias. Existen provincias con un ingreso per
ferencia importante en el tamaño de las distin- cápita cercano al nivel de países del sur eu-
tas economías provinciales. Según Cetrángolo ropeo, como la ciudad de Buenos Aires y las
y Gómez Sabaíni (2004), Argentina es el país provincias del sur patagónico, mientras que
federal con peor distribución geográfica de la otras (concentradas en el noreste y noroeste)
economía. Como podemos ver en la Figura 1, tienen un ingreso similar al de los países más

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Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

pobres de América Latina. Teniendo en cuenta 1. Nivel de actividad económica privada


que el producto bruto nacional per cápita es
de aproximadamente 12.000 dólares (2014), Independientemente del tamaño de la
podemos dividir las provincias en tres gru- economía, el nivel de actividad del sector priva-
pos (ver Figura 1): provincias con ingresos do es importante para entender el nivel de au-
per cápita bajos (que están un 20 por ciento tonomía que posee la sociedad frente al Estado
por debajo de la media nacional, menos de (McMann, 2006). En este punto nos basamos en
10.000 USD per cápita), provincias de ingre- dos indicadores: el nivel de actividad (el por-
sos medios (entre 10.001 y 13.999 USD) y las centaje de la población económicamente activa
de ingresos altos (más de 14.000 USD). Aquí sobre la población total), que nos da un proxy
observamos un sesgo geográfico importante: de la actividad económica total dentro de la
los ingresos más altos están en la Patagonia provincia; y la masa salarial privada como por-
y en la ciudad de Buenos Aires, los ingresos centaje del total de los sueldos del sector formal
medios están en el centro del país y los más de la economía, lo cual nos habla de la magni-
bajos en las provincias del norte. tud de la dependencia de la actividad privada
Esta heterogeneidad es notable, pero nos por parte de los trabajadores. Para la primera
dice poco sobre las relaciones entre actores po- dimensión, referida al peso del sector privado,
líticos y empresariales. Es por ello que propo- clasificamos a las provincias según su nivel de
nemos observar tres variables que nos ayudan actividad, que puede ser débil, medio o alto.
en entender el perfil económico de cada uni- Consideramos que el peso del sector
dad subnacional: la fortaleza del sector priva- privado en una provincia es débil si tiene un
do; el peso relativo del Estado en la economía; nivel de actividad que es por lo menos un 10
y el tipo de actividad económica. por ciento menor que la tasa de actividad na-
cional, y si la masa salarial privada es menor al
50 por ciento de los salarios del sector formal.
Fortaleza del sector privado Las provincias que caen en esta categoría son:
Chaco, Formosa, Santiago del Estero, La Pam-
El tamaño de la economía y el nivel de pa, Jujuy y Corrientes.
ingresos nos brindan información importante, En el otro extremo, tenemos al grupo de
pero nos dicen poco acerca de la fortaleza del provincias donde el peso del sector privado es

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sector privado y de la diversidad de actores en alto. En este conjunto, incluimos a aquellas que
la economía. El hecho de que haya un sector tienen una actividad económica igual o mayor
empresarial autónomo del poder político y una al 10 por ciento del nivel de actividad nacional y
cantidad considerable de empleos en el sector una masa salarial privada de al menos el 70 por
privado afecta directamente el tipo de relación ciento del total. En este grupo reducido están:
entre el Estado y la las elites económicas. Por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA),
ejemplo, Boone (2003) muestra que, en algu- Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Chubut.
nos países africanos, cuanto más dependen las Finalmente, consideramos que el peso
élites rurales del mercado como mecanismo de del sector privado de una provincia es medio si
extracción de excedentes, mayor es su poten- tiene un nivel de actividad que está entre el ni-
cial de independencia política del Estado. Para vel nacional y el 10 por ciento debajo de la tasa
ello, es importante observar dos dimensiones: de actividad nacional, y un nivel de empleo pri-
el nivel de actividad económica privada y la vado de entre el 50 y el 69 por ciento. Este gru-
composición de los principales sectores de la po está conformado por: Neuquén, Santa Cruz,
economía. Tierra del Fuego, Río Negro, Mendoza, Entre
Ríos, San Luis, San Juan, Misiones, Catamarca,

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Estructura económica y política subnacional...

Salta y Tucumán. La Figura 2 ubica a las 24 pro- una economía diversificada si cuenta con al
vincias argentinas según estos dos indicadores. menos dos o tres actividades económicas de

Figura 2 – Izquierda: masa salarial del sector privado


como porcentaje del total formal (2014). Derecha: nivel
de actividad por provincia (2014)

Fuente: izquierda – elaboración propia calculado en base a salarios del sector privado sobre los empleos formales totales (Encuesta Permanente de Hogares,
INDEC, 2014); derecha – elaboración propia en base a la Encuesta Permanente de Hogares 2014 (INDEC)

2. Composición de los principales sectores de peso. En este grupo se encuentran la Ciudad


la economía de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza,
Tierra del Fuego, Río Negro y Chubut. La Ciu-
La segunda dimensión que tomamos para dad de Buenos Aires tiene una alta gama de
evaluar el peso del sector privado en la econo- sectores competitivos dentro del área de servi-
mía es la composición de la actividad econó- cios (finanzas, turismo, tecnología, enseñanza).
mica. Esta información nos ayuda a entender Córdoba y Santa Fe tienen una alta actividad
si hay varias actividades económicas de peso, económica y una diversidad de ramas de activi-
si las actividades son fuertes pero concentradas dad (agricultura, industria, turismo, servicios).
en pocas actividades y actores, o si existe una Finalmente, incluimos en el grupo de provin-
Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017

gran diversidad de actores, pero ninguno tiene cias diversificadas a tres provincias de nivel
un peso relevante en la economía o el empleo de actividad privada intermedia que tienen un
provincial. Dahl (1993) señala que la distribu- sector petrolero importante, pero también con
ción de los recursos económicos es una de las otros sectores competitivos (inclusive en mer-
precondiciones para un efectivo funcionamien- cados internacionales), como vinos y servicios
to de la democracia. Esa es la razón por la que en Mendoza, pesca e industria en Tierra del
utiliza el concepto de “poliarquía” para referir- Fuego, turismo y frutas en Río Negro, y turismo,
se a la democracia. La presencia de una mayor industria, siderurgia y pesca en Chubut.
cantidad de actividades o sectores económicos Clasificamos a una economía como con-
significa que existen diversos actores con recur- centrada cuando tiene un alto grado de espe-
sos y que esos actores pueden tener intereses cialización, pero escasa diversificación. En
distintos. Aquí, agrupamos a las provincias en estas provincias el sector primario representa
tres grupos: economía diversificada; economía entre un 30 y un 35 por ciento de la economía
concentrada; y economía no especializada. provincial (Neuquén, Santa Cruz, Catamarca y
Consideramos que una provincia tiene San Juan). Todas estas provincias son extracti-
vas de alta especialización: las primeras dos son

224
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

petroleras y las últimas se dedican a la minería La tabla 1 nos brinda una primera clasi-
de oro y cobre principalmente. Todas tienen un ficación de las 24 provincias según el perfil del
nivel medio de actividad económica. En Chu- sector privado. Allí vemos nueve combinacio-
but y Tierra del Fuego existe un nivel de extrac- nes posibles, pero sólo cinco que se dan empí-
tivismo similar en la economía, pero, como ya ricamente: 1. Actividad débil, no especializada
mencionamos, existen otros sectores de peso. (Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja, La Pam-
Finalmente, consideramos que una pro- pa, Santiago del Estero y Jujuy); 2. Actividad
vincia tiene una economía no especializada media, no especializada (Entre Ríos, San Luis,
cuando el sector predominante es el de servicios Misiones, Salta y Tucumán), 3. Actividad me-
(entre un 40 y un 70 por ciento de la economía), dia, diversificada (Río Negro, Mendoza, Tierra
pero se trata de servicios con un escaso nivel de del Fuego y Chubut), 4. Actividad moderada,
competitividad, donde ningún actor tiene peso concentrada (San Juan, Catamarca, Neuquén y
relevante (ver Figura 3). También
Tabla 1 – Fortaleza del sector privado
consideramos como no especiali-
Composición
zadas a aquellas provincias donde Diversificada Concentrada No especializada
se destaca el sector secundario o Actividad
manufacturero (San Luis, Misio- Corrientes
Chaco
nes, La Rioja y Tucumán) pero Formosa
con un bajo nivel de competiti- Débil La Rioja
La Pampa
vidad. Algunas de estas provin- Santiago del Estero
Jujuy
cias pueden tener una actividad
Río Negro San Juan Entre Ríos
de enclave, como Tucumán con Mendoza Catamarca San Luis
Media Tierra del Fuego Neuquén Misiones
los cítricos, Jujuy con el azúcar, o Chubut* Santa Cruz Salta
Tucumán
Salta con los vinos y el tabaco. En
Buenos Aires
estos casos hay cierto nivel de es- CABA
Alta
pecialización y, por ende, actores Córdoba
Santa Fe
empresariales específicos de peso * Chubut tiene un nivel de actividad similar al de las provincias clasificadas como altas, pero su
economía es más similar a la de Río Negro, Mendoza y Tierra del Fuego, ya que tiene un conjunto de
e influencia a nivel local. actividades desarrolladas, pero no en el mismo nivel de las provincias de alta actividad.
Fuente: elaboración propia.
Figura 3 – Participación sectorial en las

Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017


economías provinciales (2014)
Santa Cruz), 5. Actividad alta, diversi-
ficada (Buenos Aires, CABA, Córdoba
y Santa Fe).

Peso relativo del Estado en la eco-


nomía

Para tener una visión más com-


pleja de la estructura económica pro-
vincial necesitamos incorporar el peso
del Estado en la economía, ya que en
muchas provincias el Estado es un ac-
tor económico central. La variación en
el peso del Estado subnacional en la
Fuente: elaboración propia en base a Fichas provinciales, Secretaría de Política Económica y
Planificación del Desarrollo (2015).

225
Estructura económica y política subnacional...

economía suele tener un impacto importante El cruce de estas dos dimensiones nos permite
en las dinámicas políticas subnacionales. Si clasificar el peso relativo del Estado (o el nivel de
el empleo estatal representa un alto porcenta- estadocentrismo) en las economías provinciales.
je del empleo registrado, esto le da mayor in- La Figura 4 ubica a las 24 provincias
fluencia a las elites políticas sobre la sociedad argentinas según el cruce de estas dos dimen-
en general. De la misma manera, si el Estado siones. Allí vemos que hay dos casos extremos
es la principal fuente de gasto e inversión, los que representan categorías en sí mismas. En
incentivos para los empresarios serán los de un extremo tenemos a la provincia de Formo-
estar cerca de la elite política. Aquí, nos cen- sa, con una participación del Estado de más
tramos en dos dimensiones que hacen referen- del 60 por ciento de la economía, y más del
cia a dos roles centrales que tiene el Estado 70 por ciento del empleo formal. En el otro
provincial. La primera es el peso fiscal en la extremo está la Ciudad de Buenos Aires, con
economía provincial, que medimos como el una participación en ambos indicadores de
gasto público como porcentaje del PBG. En la solamente el 7,6 por ciento y el 10 por ciento
Argentina, gran parte de los Estados provincia- respectivamente.
les son los principales actores económi- Figura 4 – Gasto público como porcentaje de la economía (x) y
cos. La mayoría de ellos representa en- masa salarial pública como porcentaje de los empleos formales (y)
tre el 20 y 50 por ciento de la economía
provincial, lo cual se asemeja al rol del
Estado en países petroleros como Vene-
zuela o países de Medio Oriente (Bian-
chi, 2013). En este tipo de economías,
el Estado provincial se convierte en un
atractivo que puede ser capturado por
élites ansiosas por obtener contratos
estatales.
La segunda dimensión que ob-
servamos es el Estado como empleador. Fuente: Elaboración propia en base a Noanomics (2014) y Encuesta Permanente de Ho-
gares (INDEC 2014).
Aquí, el indicador que utilizamos es el
porcentaje de empleo público sobre el total del El resto de las provincias tiene niveles
Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017

empleo formal en una provincia. Esto nos brin- altos de participación estatal (más del 30 por
da información sobre la capacidad que tiene el ciento de participación del Estado en la econo-
gobierno de turno de manipular o influenciar mía y más del 50 por ciento de empleo estatal),
el empleo. En economías donde hay un sector y muestra una tendencia importante al estado-
privado fuerte, los trabajadores tienen distintas centrismo. En el nivel alto de estadocentrismo
opciones de empleo, pero en economías infor- se encuentran: Formosa, Chaco, La Rioja, San-
males y empobrecidas, los empleados públicos tiago del Estero, La Pampa, Jujuy y Corrientes.
pueden convertirse en rehenes del poder polí- En un nivel medio-alto están las provincias
tico. De manera similar, es importante analizar que combinan un nivel medio de participación
los niveles de informalidad en el empleo. Cuan- estatal en la economía (entre el 20 y el 30 por
do la informalidad es alta, el empleo público ciento) y de empleo público (entre el 20 y el
se convierte en una posición privilegiada que 50 por ciento): Chubut, Neuquén, Santa Cruz,
otorga estabilidad, una jubilación y un seguro San Juan, San Luis, Tierra del Fuego, Córdoba,
de salud. Ambas dimensiones se centran no sólo Salta y Tucumán. Luego, tenemos un grupo de
en el peso absoluto de los Estados provinciales, provincias que combinan un nivel bajo de par-
sino, más específicamente, en su peso relativo. ticipación estatal en la economía, pero un ni-

226
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

vel alto de empleo público (Mendoza, Río Ne- McMann (2006) y Gervasoni (2010) están er-
gro y Catamarca) o viceversa (Misiones y Entre radas. Un Estado con peso en la economía no
Ríos). Estas también son economías estado- implica que no haya oportunidades de empleo
céntricas, donde los funcionarios del gobierno en el sector privado, ni que el sector privado
controlan en gran medida la economía y tienen sea débil. El ejemplo de los países escandina-
amplios recursos para negociar con los punte- vos es ilustrativo en este sentido.
ros políticos y posibles contrincantes. En el ni- Los roles distintos que puede tener el
vel más bajo se encuentran sólo la Ciudad de Estado provincial dependen de la estructura
Buenos Aires y las provincias de Buenos Aires económica, pero también de cuáles son los
y Santa Fe (menos del 20 por ciento de parti- principales sectores de la economía y de qué
cipación en la economía y menos del 20 por características tienen.
ciento de empleo estatal).
El único caso que se sale del esquema es
Catamarca, donde el Estado tiene una partici- Tipo de producción
pación baja en la economía, pero un alto nivel
de empleo público. Esto se debe a que su eco- Entender el tipo de actividad económica
nomía es altamente dependiente de la minería, que predomina en cada provincia nos brinda
está controlada por capital extranjero y genera información adicional sobre el tipo de articu-
poco empleo. lación que tiende a existir entre las elites po-
El análisis de las provincias se vuelve líticas y económicas. Cada tipo de actividad
más complejo cuando cruzamos los datos so- requiere distintos niveles de regulación, inver-
bre la fortaleza del sector privado con los datos sión y consumo, que brindan incentivos dife-
sobre el peso relativo del Estado. Esto nos da renciados a los grupos económicos en relación
una perspectiva más abarcativa de la estruc- con los actores políticos. En lo que sigue, des-
tura económica provincial. Una de las conclu- cribimos las especificidades de distintos sec-
siones que se pueden extraer es que no existe tores económicos y esbozamos algunos de los
una relación lineal entre la fortaleza del sector incentivos que crean para que los actores eco-
privado y el peso relativo del Estado. Es claro nómicos se vinculen con la política provincial
que en las provincias donde el sector privado de diversas maneras. Luego, clasificamos las
es débil el Estado suele suplir esa falencia con- 24 provincias según el tipo de producción que

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virtiéndose en un actor de peso en la economía predomina en la economía para, de este modo,
local, como inversor y como empleador. Pero completar la caracterización y clasificación
no podemos sacar conclusiones tan firmes so- que proponemos de la estructura económica
bre las provincias que tienen un sector priva- de las provincias argentinas.
do fuerte y diversificado, ya que en ese grupo Actividades extractivas – La minería y el
encontramos provincias con un peso relativo petróleo suelen constituir economías de encla-
del Estado alto, moderado y bajo. Esto contras- ve, aunque no siempre. Como son actividades
ta con algunos de los lugares comunes de la muy rentables y fácilmente capturadas, lo es-
literatura de ciencia política, que tiende a su- perable es que los actores intenten estar lo más
poner que si el peso del Estado provincial en cerca posible al poder político a través de la
la economía es alto, el sector privado es débil y influencia – o incluso que intenten capturar-
la población tiene menos posibilidades de ga- lo –, ya que es allí donde se distribuyen los
narse su sustento por fuera del Estado, lo cual recursos. En Argentina, las regalías mineras
limitaría su autonomía política. Los datos que van a las arcas provinciales. Sin embargo, el
mostramos en este trabajo indican que algunas conocimiento técnico y la inversión necesa-
de las presunciones de trabajos como los de rias para estas actividades económicas hace

227
Estructura económica y política subnacional...

que sea difícil que los actores locales sean én incluye a las plantaciones de enclave, como
campeones de la industria. No suele haber es el caso del azúcar, que es un cultivo clave
empresarios locales que puedan desarrollarse en las provincias del noroeste argentino. Este
más allá del rol de proveedores. Estos recursos sector tiene mucho interés en influir tanto en
suelen ser explotados por grandes corporacio- la política provincial como en la nacional, ya
nes multinacionales (el caso de la minería en que sobrevivió en gran medida gracias a la pro-
Catamarca o San Juan) o empresas petroleras tección del Estado.
estatales (como es el caso de YPF en Argentina Pequeños productores agropecuarios –
o Petrobras en Brasil). Tampoco son intensi- Los productores de frutas y verduras suelen
vas en mano de obra y no requieren una gran ser pequeños propietarios y su mercado es
fuerza de trabajo. Por lo tanto, no existen élites usualmente local. Tienden a ser de clase media
mineras o petroleras locales. Sin embargo, la o pequeña burguesía. En Argentina, se concen-
élite política suele desarrollar vínculos cerca- tran sobre todo en el Alto Valle de Río Negro,
nos con estos recursos, ya que resulta fácil co- Mendoza, Tucumán y en las provincias del
brarles impuestos y controlarlos. Las empresas nordeste. Sus intereses son más difusos y tie-
no requieren el apoyo del Estado, excepto en nen un menor grado de organización colecti-
relación con los conflictos ambientales o labo- va. La industria vitivinícola de Mendoza y San
rales que puedan surgir. En estos casos, las em- Juan, así como el enclave cítrico de Tucumán,
presas extractivas tienen un interés en que no que están orientados a los mercados de expor-
se las regule demasiado, y también necesitan tación, son casos especiales de alta especiali-
al Estado para que reprima las protestas. Su zación. La industria vitivinícola cambió mu-
interés en el Estado provincial también radica cho en los últimos 25 años y pasó de ser una
en asegurarse de que les dé apoyo político (a producción de baja calidad con mucha protec-
través del gobernador y los legisladores nacio- ción estatal enfocada en el mercado nacional
nales) en las negociaciones nacionales sobre a una industria orientada a la exportación con
beneficios, impuestos y políticas para el sector. un alto grado de valor agregado. En la mayoría
Agricultura extensiva – Los grandes pro- de los otros sectores existe un alto grado de in-
ductores agropecuarios suelen ser económica- formalidad, lo cual hace que la mano de obra
mente poderosos y están aglutinados en orga- tenga condiciones de trabajo muy pobres. En
nizaciones nacionales cohesionadas que repre- general, mantienen cierta independencia del
Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017

sentan sus intereses. Desde la década de 1990, Estado provincial.


la región pampeana tuvo una expansión de la Industria – La industria usualmente re-
producción de soja y sus subproductos, con- quiere una mano de obra altamente calificada.
virtiendo a la Argentina en el tercer produc- Los industriales tienen intereses marginales
tor más importante del mundo. Sin embargo, en controlar la política local, ya que dependen
este sector tiene más interés en influir sobre más de la inversión y el consumo privados,
la política nacional que la provincial, ya que y de la cooperación con la fuerza de trabajo
está orientado al sector exportador, la mayoría (Acemoglu; Robinson, 2006). Este tipo de ac-
de los impuestos que paga se tributan a nivel tividad suele contribuir al desarrollo de una
nacional, y sus ganancias dependen de los pre- clase media y, por lo tanto, la fuerza de trabajo
cios internacionales y del tipo de cambio. No puede ser un actor de peso si está bien orga-
requieren una mano de obra o economía local nizada. Existen diferencias entre las empre-
especializada y, generalmente, no contribuyen sas grandes y pequeñas, o entre las industrias
al desarrollo de una clase media. Por lo tanto, orientadas a la exportación o la importación.
suelen mantener independencia en relación Como en general operan en centros económi-
con el Estado provincial. Esta categoría tambi- cos más complejos, suelen ser sólo un actor

228
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

poderoso – aunque importante – entre muchos actividades principales. Sin embargo, si bien
otros. Para la política local, su importancia está las actividades económicas tienden a mante-
en que son una fuente fundamental de crea- nerse en el tiempo, las clasificaciones no son
ción de empleo. El interés de los industriales estáticas. Hay provincias que transformaron
en influir sobre la política dependerá de si sus su estructura económica recientemente. En la
industrias están orientadas a la exportación o década de 1980, San Luis y Tierra del Fuego
no, y de si son industrias competitivas o no. (junto con otras provincias) fueron beneficia-
Las industrias suelen estar interesadas en in- das con un plan de promoción industrial que
fluir sobre la política nacional, que es el ámbi- brindaba exenciones impositivas a las indus-
to donde se regulan los mercados laborales y trias que se radicaran allí. Estas provincias pa-
donde tienen la mayor presión impositiva. Sin saron de estar entre las más pobres del país a
embargo, cuando las industrias no son com- tener un alto componente industrial. Catamar-
petitivas en los mercados internacionales y el ca en la década del 1990, y San Juan a partir
destino de sus manufacturas son los mercados del 2005 transformaron sustancialmente su
nacionales, requieren protecciones tarifarias, base económica y ahora tienen una importante
subsidios e inversión. En este caso, el amiguis- actividad minera.
mo puede ser moneda corriente, con una élite La Ciudad de Buenos Aires es una cate-
industrial que busca influenciar la agenda po- goría en sí misma. Es la única economía basada
lítica o que actúa como testaferro de dirigentes en servicios competitivos (financieros, comu-
políticos locales. Este tipo de industria exhi- nicaciones, educación). Las otras economías
be una dinámica similar a la de la actividad desarrolladas, las provincias de Buenos Aires,
minera (rentista, de enclave y muy vinculada Santa Fe y Córdoba, tienen una actividad in-
a los intereses políticos) (Bianchi, 2016) y, en dustrial competitiva y agricultura extensiva de
estos últimos casos, podría haber una relación exportación. Estas provincias representan el
de captura con el Estado provincial. 68% de las exportaciones del país.
Servicios – Este sector depende de los Hay ocho provincias en las que el sector
mercados laborales y, en general, no requiere extractivo es fundamental en la economía, y to-
capacidades demasiado complejas. Suele crear das son de tamaño mediano y pequeño. Cuatro
condiciones económicas autónomas, especial- de ellas son altamente dependientes: Neuquén
mente en los centros urbanos. Hay menos po- y Santa Cruz del petróleo, y San Juan y Cata-

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sibilidades para la acción colectiva y es un sec- marca de la minería. Es importante la distinci-
tor muy atomizado y diversificado. A pesar de ón porque ambas actividades tienen esquemas
que existen cámaras especializadas, este sector impositivos diferentes, y en las mineras, hay
no tiene la fuerza suficiente para interferir con mayor participación de empresas extranjeras
el poder político. Por lo tanto, suele mantener- y están volcadas a la exportación (al menos
se independiente del Estado provincial. en la última década). En las cuatro provincias
La Tabla 2 presenta la clasificación com- restantes existen otras actividades económicas
pleta con la información correspondiente a las que compiten con el petróleo: vino y turismo
tres variables. Si observamos el tipo de acti- en Mendoza; frutas de exportación y turismo
vidad económica (última columna), podemos en Río Negro; industria y turismo en Tierra del
ver la heterogeneidad de las economías pro- Fuego; e industria y turismo en Chubut. Es de-
vinciales. La mayoría de las provincias tienen cir, hay otros actores de relevancia, y las elites
diferentes actividades económicas, ya sea esta- están, en consecuencia, más desconcentradas.
blecimientos industriales, servicios, producci- En las provincias más pobres de Argenti-
ón agropecuaria o minería. Para la clasificaci- na, la principal actividad económica es la agri-
ón de las provincias, nos concentramos en las cultura y ganadería con bajo nivel de especia-

229
Estructura económica y política subnacional...

Tabla 2 – Clasificación de las provincias según las tres variables

Provincia Fortaleza del sector privado Peso del Estado Tipo de actividad

Buenos Aires Fuerte y diversificada Medio bajo Agrícola, industria competitiva


CABA Fuerte y diversificada Bajo Urbana de servicios competitivos
Catamarca Media y concentrada Medio alto Extractiva (minería)

Chaco Débil y no especializada Alto Agrícola ganadera no competitiva

Extractiva (petróleo), industria y


Chubut Media y diversificada Medio alto turismo
Industria, agricultura, turismo
Córdoba Fuerte y diversificada Medio alto competitivos

Corrientes Débil y no especializada Alto Agrícola ganadera no competitiva

Entre Ríos Media y no especializada Medio alto Agrícola ganadera no competitiva


Formosa Débil y no especializada Muy Alto Agrícola ganadera no competitiva
Agrícola ganadera no competitiva
Jujuy Débil y concentrada Alto (con enclave)
La Pampa Débil y no especializada Alto Agrícola ganadera no competitiva
La Rioja Débil y no especializada Alto Agrícola ganadera no competitiva
Agrícola (vino), extractiva (petró-
Mendoza Media y diversificada Medio alto leo), turismo competitivos
Agrícola ganadera no competitiva
Misiones Media y no especializada Medio alto (con enclave)
Neuquén Media y concentrada Medio alto Extractiva (petróleo)
Agrícola (frutas), extractiva (petró-
Rio Negro Media y diversificada Medio alto leo), turismo competitivos
Agrícola ganadera no competitiva
Salta Media y no especializada Medio alto (con enclave)
San Juan Media y concentrada Medio alto Extractiva (minería)
San Luis Media y no especializada Medio alto Industrial (protegida)
Santa Cruz Media y concentrada Medio alto Extractiva (petróleo)
Santa Fe Fuerte y diversificada Medio bajo Industrial y agrícola competitivas
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Santiago del Estero Débil y no especializada Alto Agrícola ganadera no competitiva


Industrial (protegida),
Tierra del Fuego Media y diversificada Medio alto extractiva (petróleo)
Agrícola ganadera no competitiva
Tucumán Media y no especializada Medio alto (con enclave)
Fuente: Elaboración propia

lización y de exportación. Estas provincias no Tipos de Configuraciones de las relaciones


tienen actores económicos privados de peso y entre élites políticas y económicas
son estadocéntricas. El grupo incluye a: Chaco,
Santiago del Estero, La Rioja, La Pampa, Formo- La clasificación de las provincias según
sa, Entre Ríos, y Corrientes. Otras provincias tie- las variables propuestas – peso relativo del Es-
nen características similares a estas, pero tienen tado en la economía, fortaleza del sector priva-
además alguna actividad relevante de enclave: do y tipo de producción – enriquece el análisis
Tucumán (cítricos y azúcar), Misiones (madera de las relaciones entre las élites políticas y eco-
y yerba), Jujuy (azúcar), Salta (tabaco y azúcar). nómicas que tienen un impacto profundo en
la política de las provincias. Al complejizar la
clasificación económica, evitamos las simpli-

230
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

ficaciones erradas que a menudo prevalecen pos ideales de relación entre élites económicas
en la literatura y que la ciencia política tien- y élites políticas que pueden surgir a partir de
de a dar por sentado. De manera aislada, cada las combinaciones de las variables desarrolla-
variable nos brinda información incompleta das en las secciones anteriores: autonomía, in-
que podría desviar las conclusiones de nues- fluencia y captura.
tros análisis. En cambio, si analizamos las tres Autonomía se refiere a relaciones entre
variables en conjunto podemos ver una mayor actores políticos y económicos donde las éli-
complejidad en las relaciones entre élites eco- tes económicas tienen pocos incentivos para
nómicas y políticas. Vemos, por ejemplo, que buscar beneficios o concesiones del Estado
el hecho de que exista un sector privado fuerte provincial y hay una clara diferenciación en-
no implica que el Estado no tenga un peso eco- tre la élite política y la élite económica. La éli-
nómico importante en la economía provincial. te económica suele estar dispersa en distintas
Es decir, pueden existir simultáneamente élites actividades o geográficamente. Si está concen-
políticas y élites económicas con amplios re- trada, en general está orientada a los mercados
cursos de poder. Asimismo, estas variables nos de exportación (por ejemplo, los productores
permiten observar que un grado alto de estado- de soja) y se ve más afectada por las políticas
centrismo no necesariamente se relaciona con del gobierno central que por las del gobierno
el tamaño del sector público, sino con el tipo provincial, con lo cual dirige sus esfuerzos de
de actividad que predomina en una provincia y lobby al gobierno federal y no al provincial.
con la diversificación de la economía. Esta cla- Este tipo de configuración es probable
sificación también nos permite explicar por qué en las provincias con economías diversifica-
las provincias petroleras no tienen necesaria- das y con un sector privado importante. Aquí,
mente un comportamiento político rentístico. el tamaño del Estado es irrelevante, porque es
Explorar las configuraciones específicas un actor más entre otros. Las provincias que
que se dan entre las tres variables propuestas hipotéticamente entrarían en esta categoría
nos permite explicar más adecuadamente las son: CABA, Buenos Aires, Mendoza, Chubut,
relaciones entre élites económicas y políticas Córdoba, Río Negro y Santa Fe.
subnacionales. Nos ayuda a responder algunas Influencia se refiere a relaciones entre
preguntas centrales. ¿Cuándo tienen las élites actores políticos y económicos donde las éli-
económicas la necesidad de gobernar directa- tes económicas tienen incentivos para intentar

Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017


mente? ¿Cuándo les alcanza con permanecer al obtener beneficios o concesiones del Estado
margen de la intervención política directa por- provincial (por ejemplo, esquemas de pro-
que pueden perseguir sus intereses a través de tección, exenciones o beneficios impositivos,
otros medios (amiguismo, familia, lobby, etc.)? represión de protestas que podrían afectar al
¿Cuándo no tienen interés las élites económi- sector, etc.). Las élites políticas y económicas
cas en el Estados provincial y en cambio dirigen están diferenciadas, pero la élite económica
sus esfuerzos de lobby al Estado nacional (por tiene suficiente poder como para influir sobre
ejemplo, cuando los impuestos que pagan se re- algunas políticas clave. En general, existe un
caudan principalmente a nivel nacional)? grado importante de concentración económi-
Si bien las respuestas a estas preguntas ca en una o pocas actividades. También suele
van más allá de los alcances de este trabajo, haber concentración geográfica de la actividad
una primera aproximación a los casos nos económica. Este es el caso de San Juan y Cata-
permite elucidar algunas configuraciones po- marca, donde la minería, que tiene un peso im-
sibles que pueden explicar la política de las portante en la economía, no está regulada por
provincias argentinas. Como ya dijimos, este las autoridades locales, el mercado de destino
ejercicio es teórico. Aquí, identificamos tres ti- no es local, las empresas inversoras son prin-

231
Estructura económica y política subnacional...

cipalmente extranjeras, y, si bien hay regalías tivos hacia la influencia. Sin embargo, nunca
para la provincia, hay otros cánones y gravá- se formó una élite industrial y sigue habien-
menes que tributa el Estado nacional. do una estructura de control por parte de una
Captura se refiere a relaciones entre ac- élite tradicional estadocéntrica, vinculada al
tores políticos y económicos donde las élites Partido Justicialista. Tierra del Fuego, por otra
políticas y económicas están en gran medida parte, tiene una estructura industrial similar a
fusionadas y utilizan el Estado provincial para San Luis, pero tiene otros sectores económicos
perseguir sus intereses económicos. La captu- de peso, como el petrolero y el turismo, que
ra generalmente ocurre cuando hay concentra- brindan espacios para una mayor autonomía
ción económica y geográfica. La concentración por parte de las élites.
económica puede ser privada o pública. Si es En este trabajo, no tomamos en cuenta
privada, la élite económica utiliza su poder el rol de la agencia y de otros actores política-
económico para controlar el Estado y emitir mente organizados. La existencia de otras fuer-
leyes, marcos regulatorios, etc., que la benefi- zas sociales también depende del perfil pro-
cien. Si no existe ninguna actividad económi- ductivo de la provincia. Si la mayor parte de la
ca importante en la provincia, el Estado tendrá población tiene un empleo formal, es probable
más recursos que los actores económicos pri- que haya una tasa mayor de sindicalización,
vados y se convertirá en el principal emplea- mientras que si la economía es mayormente
dor, inversor y gastador en la economía local. informal y no registrada habrá menos sindica-
En estos casos, el Estado provincial se convier- tos organizados. Algunos sindicatos se movili-
te en un atractivo (un honeypot) para los acto- zan más que otros (por ejemplo, los petroleros)
res políticos que están ansiosos por capturarlo. y pueden tener un impacto mayor en la pro-
Las provincias que pueden ser captu- vincia. Los pequeños productores pueden es-
radas por las élites locales son pequeñas, con tar organizados en cooperativas o asociaciones
economías no especializadas, donde el Estado en algunos casos y no en otros.
es el principal empleador e inversor. Suele ha-
ber sectores que dependen del Estado provin-
cial para sus negocios y, por lo tanto, para su CONCLUSIONES
ingreso (por ejemplo, las empresas constructo-
ras, las que proveen servicios al gobierno, etc.). En este artículo buscamos, en primer lu-
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Las provincias que entrarían en esta categoría gar, contribuir al debate de la ciencia política
son: Salta, Jujuy, Santiago del Estero, La Rioja, sobre las relaciones entre Estado y sociedad
La Pampa, Chaco, Formosa, Entre Ríos, Misio- a nivel subnacional, y, más específicamente,
nes y Corrientes. También las provincias petro- entre élites políticas y económicas subnacio-
leras no diversificadas como Neuquén y Santa nales. La discusión y clasificación que desar-
Cruz, ya que las ganancias principalmente van rollamos nos permiten entender mejor la hete-
a las arcas del Estado provincial. Las economí- rogeneidad política que existe entre distintas
as con algún enclave, como Tucumán, Salta o unidades subnacionales de un mismo país y
Jujuy, nos brindan pistas sobre cuáles son los la complejidad de relaciones que hay dentro
actores que podrían tener más herramientas de cada provincia. A su vez, intentamos llenar
para capturar el Estado. un vacío conceptual y empírico al clasificar
Hay provincias que podrían entrar en las provincias según sus estructuras econó-
una u otra configuración en base a su estruc- micas a través del análisis de tres variables: el
tura económica. San Luis, por ejemplo, tiene peso relativo del Estado, la fortaleza del sector
un sector industrial que se sostiene gracias a privado y el tipo de actividad económica que
regulaciones nacionales. Esto generaría incen- predomina. Esta clasificación nos permite en-

232
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

tender y caracterizar de manera más adecua- Politiques, Ècola Doctorale Sciences Po, Paris, 2013.
da el perfil productivo de una provincia y nos BIANCHI, M. F. Territorio, Poder y Desarrollo. En: MAURO,
S.; ORTIZ DE ROZAS, V.; PARATZ VACA NARVAJA, M.
brinda información esclarecedora acerca de la (Comp.). Política Subnacional en Argentina: Enfoques y
problemas. Buenos Aires: CEAP-Honorable Congreso de la
cantidad de recursos y la fuerza de la que dis- Nación, 2016. p. 337-362.
ponen distintos actores sociales para movilizar BOONE, C. Political Topographies of the African State:
territorial authority and institutional choice. Cambridge:
apoyo, cooptar a terceros o imponer sus intere- Cambridge University Press, 2003.
ses sobre el resto de la sociedad. BORGES, A. Rethinking State Politics: The Withering of
Esta clasificación también es un aporte State Dominant Machines in Brazil. Brazilian Political
Science Review, Sao Paulo, v. 1, n. 2, p. 108-136, 2007.
conceptual que sienta las bases para realizar es-
CAO, H.; RUBINS, R.; VACA, J. Clasificaciones y
tudios comparativos con otros países e incluye agrupamientos de provincias y territorios de la República
Argentina. Cuaderno CEPAS de investigación, Buenos
indicadores que pueden utilizarse para realizar Aires, n. 14, p. 1-21, 2003.
estudios con N grande. Finalmente, estos halla- CETRÁNGOLO, O.; GÓMEZ SABAINI; J. C. Política
Tributaria en Argentina. Buenos Aires: CEPAL, 2007. (Serie
zgos nos hablan de la necesidad de enfocarnos Estudios y Perspectivas).
más en los incentivos que existen para que los DAHL, R. A. La democracia y sus críticos. Buenos Aires:
actores económicos se vinculen con el Estado Paidós, 1993.

subnacional de distintas maneras. A partir de DÍAZ RIOSECO, D. Blessing and Curse: Oil and Subnational
Politics in the Argentine Provinces. Comparative Political
una primera aproximación a los datos de las Studies, Beverly Hills, v. 49, n. 14, p. 1-35, 2016.
provincias, en la sección anterior propusimos EATON, K. Policy Regime Juxtaposition in Latin America.
Colombia Internacional, Bogotá, n. 90, p. 37-65, 2017.
tres tipos de configuraciones hipotéticas de re-
EVANS, P. Embedded Autonomy: States and Industrial
laciones entre élites políticas y económicas: au- Transformation. Princeton: Princeton University Press,
1995.
tonomía, influencia y captura. Esto abre el ca-
GERVASONI, C. A Rentier Theory of Subnational Regimes.
mino para desarrollar explicaciones causales de Fiscal Federalism, Democracy and Authoritarianism in the
Argentine Provinces. World Politics,
estas relaciones en trabajos futuros. El siguiente
Baltimore, v. 62, n. 2, p. 302-340, 2010.
paso en nuestra agenda de investigación será
GIBSON, E. L. Boundary Control: Subnational
relevar empíricamente las relaciones entre el Authoritarianism in Federal Democracies. Cambridge:
Estado y la sociedad a través de estudios cuan- Cambridge University Press, 2012.

titativos y cualitativos de las élites políticas y GIBSON, E. L.; CALVO, E. Federalism and Low
Maintenance Constituencies: Territorial Dimensions of
económicas de cada provincia, y luego compa- Economic Reform in Argentina. Studies in Comparative
International Development, Saint Louis, v. 35, n. 3, p. 32-
rar los resultados políticos en provincias con 55, 2000.
configuraciones similares. GIRAUDY, A. Democrats and Autocrats: Pathways of

Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017


Subnational Undemocratic Regime Continuity within
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Recebido para publicação em 12 de abril de 2017 GOLDBERG, E.; WIBBELS, E.; MVUKIYEHE, E. Lessons
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233
Estructura económica y política subnacional...

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Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017

234
Jacqueline Behrend, Matías Bianchi

Economic structure and sub-national Structure économique et politique


policy in Argentina infranational en Argentine

Jacqueline Behrend Jacqueline Behrend


Matías Bianchi Matías Bianchi

This article aims to contribute to the debate on Cet article se concentre spécifiquement sur le cas de
subnational state-society relations, focusing l’Argentine. Son objectif général est de contribuer
specifically on the Argentine case. To this end, we au débat sur les relations entre l’État et la société au
develop two specific objectives. First, we develop niveau infranational et nous avons donc développé
a theoretical and conceptual argument about the deux objectifs spécifiques. En premier lieu, nous
importance of studying the diversity of economic avons fait une exposition théorique et conceptuelle
structures that exist at the subnational level, in sur l’importance d’étudier la diversité des structures
order to understand the impact that they have économiques qui existent au niveau infranational
on state-society relations. Second, we propose pour comprendre l’impact des relations entre
an analytic framework to classify the Argentine l’État et la société. En deuxième lieu, nous avons
provinces according to their economic structure. proposé un cadre analytique permettant de classer
This classification is based on three variables: les provinces argentines selon leur structure
the strength of the private sector in the provincial économique. La classification de la structure
economy, the relative weight of the subnational économique des provinces repose sur trois critères:
state in the economy, and the type of production that la force du secteur privé dans l’économie de la
predominates. On the basis of this classification, province, le poids relatif de l’état infranational dans
in the conclusions we hypothesize about the l’économie et le type de production qui prédomine.
incentives that economic actors have to establish Pour conclure, nous soulevons des hypothèses
varying types of relations with the provincial state. concernant les incitations faites aux acteurs
économiques pour qu’ils se lient de différentes
manières à l’État provincial.

Keywords: Subnational. State. Economic structure. Mots-clés: Infranational. État. Structure


Argentina. Society. économique. Argentine. Société.

Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017


Jacqueline Behrend – Doutora em Ciencia Política pela University of Oxford. Professora da Escuela
de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín e Investigadora CONICET, desenvolvendo
pesquisas na área de democracia subnacional e política subnacional comparada. Suas mais recentes
publicações, são: Prácticas iliberales y antidemocráticas a nivel subnacional: enfoques comparados.
Colombia Internacional, n. 91, p. 17-43. 2017; Guillermo O’Donnell y la política subnacional: un diálogo
entre la ciencia política y la sociología política”. En Gabriel Vommaro y Mariana Gené, comps. La vida
social del mundo político. Investigaciones recientes en sociología política. Los Polvorines, Buenos
Aires: Ediciones UNGS. 2017; Illiberal practices: territorial variance within large federal democracies
(Baltimore: Johns Hopkins University Press) 2016; The struggle for subnational democracy. Journal of
Democracy, 27, p. 155-169. 2016.
Matías Bianchi – Politólogo de la universidad de Buenos Aires, posee un MSc de la Universidad de
Oxford, un MPA Sciences Po, y es doctor en Ciencia Política de Sciences Po. Ha sido becario FURP,
Chevening, Excellence Eiffel y fellow en Northwestern University. Es docente en la Universidad de
Arizona e investiga sobre democracia local, descentralización, federalismo y manejo de recursos
naturales.

235
Estructura económica y política subnacional...

ERRATA

Caderno CRH – Volume 30, Número 80, Maio/Ago. 2017, p. 217-235, http://dx.doi.org/10.1590/S0103-49792017000200002
na página 217

Pág. 217: Foi adicionada a nota de rodapé n. 1


“Este trabajo es el resultado parcial de la investigación “Democracia, Estado y relaciones Estado-sociedad en las provincias argentinas”, financiado
por el FONCYT (PICT 1712-2014).”
Por conseguinte a numeração das notas subsequentes foram automaticamente modificadas

Na página 218, coluna 2, último parágrafo, última linha:

Onde se lia:
“centra”
Leia-se:
“centran”

Na página 221, coluna 1, segundo parágrafo:

Onde se lia:
“En la última década”
Leia-se:
“En las últimas décadas”

Onde se lia:
“La rápida industrialización de San Luis, en la década de los ochenta, y el boom minero en Catamarca, en los noventa, y en San Juan, a
principios del siglo veintiuno, tuvieron un impacto importante en la competencia política en esas provincias.”
Leia-se:
“La rápida industrialización de San Luis y el boom minero en Catamarca y San Juan tuvieron un impacto importante en la competencia
política en esas provincias.”

Na página 224, coluna 1, Figura 2:

Onde se lia:
“nivel”
Leia-se:
“nivel de”

Na página 226, coluna 1, Linha 6:

Onde se lia:
“el principal”
Leia-se:
“la principal”

Na página 226, coluna 1, Linha 7:


Caderno CRH, Salvador, v. 30, n. 80, p. 217-235, Maio/Ago. 2017

Onde se lia:
“inventivos”
Leia-se:
“incentivos”

Na página 227, coluna 1, Linha 7:

Onde se lia:
“muestran”
Leia-se:
“indican”

Na página 227, coluna 2, quarto parágrafo, Linha 3:

Onde se lia:
“Actividades extractivas – La minería y el petróleo suelen constituir economías de enclave, mientras pueden ser una actividad de enclave
en algunos casos, pero no en otros.”
Leia-se:
“Actividades extractivas – La minería y el petróleo suelen constituir economías de enclave, aunque no siempre.”

Na página 232, coluna 2, primeiro parágrafo, Linhas 2, 4, 10:

Onde se lia:
“elite”
Leia-se:
“élite”

236
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