FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE MÉXICO

MAESTRÍA EN GOBIERNO Y ASUNTOS PÚBLICOS

LA FACTIBILIDAD EN LA ELECCIÓN DE LOS

INSTRUMENTOS DE “COMANDO Y CONTROL” Y DE
“INCENTIVOS ECONOMICOS” DEL DECISOR AMBIENTAL:
EL CASO DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA POR
VEHÍCULOS AUTOMOTORES EN EL
VALLE DE MÉXICO.

Tesis que para obtener el grado de Maestro

en Gobierno y Asuntos Públicos presenta:

LUIS EDUARDO RUIZ ROJAS

México, D.F. a 30 de Septiembre de 1996.

 ABSTRACT

El realizar el análisis de las condiciones de factibilidad de las políticas públicas

tiene una importancia crucial para los decisores gubernamentales. En particular,
los decisores que tratan el asunto ambiental tienen en sus manos decisiones que
afectan a mucha gente. Los decisores ambientales no son idealistas, buscan
resultados y deben ser prácticos. Por ello requieren llevar a cabo un examen
cuidadoso de las restricciones que enfrentan en la elección de los instrumentos de
“comando y control” y de “incentivos económicos” para enfrentar la problemática
del aire en el Valle de México. Estas restricciones delimitan su espacio de
factibilidad para la elección de los instrumentos que tienen a su alcance. Tres
principales grupos de factibilidades se han considerado: 1) factibilidad técnico-
económica; 2) factibilidad legal; y, 3) factibilidad política. Este conjunto de
restricciones restringen el margen de maniobra del decisor a la utilización de los
instrumentos de “comando y control”. El carácter de tales restricciones, resulta de
una crítica profunda que la cuestión ambiental hace a las estructuras económica,
institucional y de poder. El asunto se convierte en un círculo vicioso: los procesos
productivos generan una degradación del medio ambiente, que muestra la
necesidad de modificar los procesos productivos para hacerlos compatibles con su
entorno natural; sin embargo, los instrumentos que permitirían lograr esa
compatibilidad chocan con la estructura de poder que emana de esos procesos
productivos.

2
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN. ................................................................................................... 4
1. HACIA UN DIAGNÓSTICO SOBRE EL PROBLEMA DE LA
CONTAMINACIÓN DEL AIRE EN EL VALLE DE MÉXICO................................... 7
2. ANTECEDENTES DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA. .................... 15
2.1 LA SITUACIÓN ACTUAL: PRO-AIRE 1995-2000. .................................................. 29
3. FACTIBILIDAD TÉCNICO-ECONÓMICA. ........................................................ 40
3.1 LOS COSTOS SOCIALES. ................................................................................... 40
3.2 LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA. ..................................................................... 47
3.2.1 El enfoque del Banco Mundial. ............................................................... 47
3.2.2 El enfoque de la OCDE. ......................................................................... 52
3.3 CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS. .................................... 56
4. FACTIBILIDAD LEGAL. ................................................................................... 59
5. FACTIBILIDAD POLÍTICA. ............................................................................... 64
5.1 LOS RECURSOS POLÍTICOS. .............................................................................. 64
5. 1. 1 Los partidos políticos. ........................................................................... 65
5.1.2 Las ONG’s .............................................................................................. 67
5.1.3 La industria automotriz. .......................................................................... 73
5.2 EL MARCO INSTITUCIONAL: SEMARNAP-DDF-EDOMEX, Y LA ......................... 77
COMISIÓN METROPOLITANA PARA LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA ....................... 77
CONTAMINACIÓN AMBIENTAL. ................................................................................ 77
CONCLUSIONES. ................................................................................................ 83
APÉNDICE ESTADÍSTICO ................................................................................... 88
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 99

3
Introducción.

Es un hecho reconocido que los procesos productivos que permiten la obtención

de los medios para la reproducción de la sociedad, dependen del capital natural
que le proporciona el medio ambiente. Sin embargo, el franco deterioro ecológico
y el carácter depredador de las actividades económicas sobre su entorno natural,
ponen de manifiesto la necesidad de incluir en la toma de decisiones el impacto
sobre los recursos naturales.
En este marco general, la contaminación en el Valle de México representa
el ejemplo idóneo para mostrar el imperativo existente en el uso racional de uno
de los recursos naturales: el aire. En este sentido, el objetivo de este trabajo es
presentar aquellos elementos de análisis que debe considerar el tomador de
decisiones en la búsqueda de cursos de acción alternativos que permitan una
mejoría de la calidad del aire en relación con la problemática asociada a los
vehículos automotores. Específicamente, se busca establecer los márgenes de
maniobra de los decisores, en la elección y utilización de los instrumentos a su
alcance para el combate a la contaminación atmosférica. Por ejemplo, en la
introducción de impuestos ambientales que provean un incentivo para promover el
cambio tecnológico, hacia vehículos automotores menos contaminantes. Esto se
justifica en términos de las 3’026,645 toneladas anuales que emite el sector
transporte, contribuyendo al total de emisiones que son lanzadas a la atmósfera
en un 75%; de esta cantidad, 1’346,169 toneladas anuales son emitidas tan sólo
por los autos particulares, es decir, un 44.5%1. La contaminación del aire por los
vehículos automotores, se encuentra lejos de ser un asunto resuelto por los
decisores ambientales. Sin embargo, detrás del aspecto ecológico del problema,
subsiste el de la sostenibilidad de las actividades productivas en el Valle de
México. Se requiere plantear soluciones factibles, es decir, cursos de acción
alternativos que sean viables desde el punto de vista económico, jurídico y
político.

1
SEMARNAP. Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México:
1995-2000, 2a. impresión, Marzo de 1996, p.74-79.

4
 Pero la búsqueda de cursos de acción alternativos, se hace bajo condiciones
exógenamente determinadas. Estas condiciones exógenas, delimitan el espacio
de acción del decisor. Ciertamente, no podemos conocer las preferencias del
decisor, ni cual regla de decisión ha de seguir, si es que sigue alguna. Pero sí
podemos delimitar sus márgenes de maniobra, al analizar las restricciones que
enfrenta en la elección de sus instrumentos. Estas restricciones le proporcionan el
espacio de factibilidad de los cursos de acción alternativos que tiene a su elección.
Son pues, estas restricciones en términos de factibilidad, las que tiene que
considerar el decisor para ubicarse en un punto de su espacio de acción. En este
sentido, las principales factibilidades que consideramos debe evaluar el tomador
de decisiones son:
1. Factibilidad técnico-económica.
2. Factibilidad legal.
3. Factibilidad política:
 Resultado de las limitaciones de recursos políticos disponibles.
 Las impuestas por el marco institucional.
Por lo tanto, la hipótesis que proponemos es que son estas
restricciones, en términos de factibilidad, las que determinan y condicionan
los márgenes de maniobra efectivos que tienen los tomadores de
decisiones, en la elección y utilización de los instrumentos, ya sean de
“comando y control” o de “incentivos económicos”, para enfrentar el asunto
de la contaminación del aire en el Valle de México. En términos dinámicos,
implicaría que es la mutua interacción entre las restricciones y las acciones
del tomador de decisiones, las que van determinando el alcance de las
políticas y el estado del asunto en un momento determinado.
Lo anterior nos lleva a plantearnos el siguiente esquema de trabajo:
En el capítulo 1, presentamos el diagnóstico respecto a los decisores
vinculados al asunto de la calidad del aire.
Las decisiones en cuestiones ambientales actuales no se toman en un
vacío, luego ¿Cuáles son los antecedentes del asunto?, estos los presentaremos
en el capítulo 2.

5
 En el capítulo 3, responderemos a las siguientes preguntas: ¿Cuál es la
evidencia disponible de los costos sociales asociados a la contaminación del aire
por los vehículos automotores? ¿Cuáles son los instrumentos de política
disponibles? ¿Cuáles son los criterios relevantes para la selección de dichos
instrumentos?
En el capítulo 4, expondremos el marco jurídico, es decir, las reglas del
juego para el caso de la contaminación atmosférica, al cual se sujetan los diversos
actores.
En el capítulo 5, se analizara el asunto ambiental dentro de los partidos
políticos y las organizaciones no gubernamentales, para establecer las
preferencias de la sociedad en este aspecto. Asimismo, presentaremos el arreglo
institucional que se ha desarrollado para la problemática del aire: por el gobierno
federal la SEMARNAP, y los gobiernos del DDF y del Estado de México. Así como
la Comisión Metropolitana para el Control y Prevención de la Contaminación en el
Valle de México.
La forma de abordar la problemática del tomador de decisiones, es
resultado del esfuerzo académico llevado a cabo en dos años dentro de la
Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos. Aunque mucho debo a los profesores
de la maestría, que de una u otra manera influyeron en el planteamiento de esta
perspectiva, sería injusto achacarles la responsabilidad de los resultados. Por ello,
la responsabilidad de lo que aquí se expresa es exclusivamente mía.
Quiero dejar constancia de mi agradecimiento a la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede México, por el apoyo brindado para
la consecución de mi objetivo académico. Así, como al director de tesis, Dr. José
Luis Lezama, por su paciencia y atinados comentarios; y a los sinodales, Dr. Mario
Herrera y Mtro. Cuauhtémoc León, por su tolerancia en la lectura de este trabajo.
En particular, quiero agradecer el apoyo y comprensión de la Sra. Carmen
Olvera a lo largo de estos dos años de maestría.

6
1. Hacia un diagnóstico sobre el problema de la contaminación del aire en el
Valle de México.

A principios del presente año, la Ciudad de México presentó varias crisis

ambientales, hecho que llevó a realizar un balance de los logros y equívocos de
las estrategias elaboradas por los decisores de las instituciones responsables del
combate a la contaminación atmosférica en el Valle de México.
En el proceso de toma de decisiones, el insumo fundamental es contar con
información sistemática, pertinente, oportuna y confiable, y seleccionarla
adecuadamente, ya que el exceso de información puede ser tan nocivo como la
falta de ella. Dada la importancia de que esta información sea oportuna y
pertinente se hace necesario que la transmisión de ella sea sistemática y
rutinizada desde las dependencias e instituciones que la generan, hacia el
tomador de decisiones.
Ello implica, que la INFORMACIÓN proviene de todas aquellas
dependencias gubernamentales a quienes compete la problemática de la calidad
del aire. Esta información es vital para la toma de decisiones2 a nivel ambiental.
Sin embargo, existe un sesgo natural por imprecisiones en las mediciones que se
llevan a cabo al obtener la información básica en si misma -problema que
podríamos denominar “de la recolección de la información”-; debido a que no
necesariamente los tomadores de decisiones de las instancias burocráticas tienen
incentivos para revelar la información que las dependencias a su cargo producen 3.
Asimismo, se presentan rezagos en el manejo de la información que estas
presentan. Es muy frecuente también la contradicción en las cifras cuando se
contrastan entre varias dependencias. Está información, por otra parte, puede ser
utilizada estratégicamente por el tomador de decisiones para buscar apoyo, ya sea
por parte de la opinión pública o bien de otros actores en la arena política.
2
El papel de la información en la toma de decisiones, puede ser consultado en:
March, James G. A primer on decision making: How decisions happens, The Free
Press, a Division Macmillan, Inc., 1994.
3
Esto se encuentra vinculado al problema de la asimetría de la información entre
mandante-agente. Una explicación de este tema, aunque de carácter técnico,
puede encontrarse en Kreps, David M. Curso de Teoría Microeconómica, Mc-
Graw-Hill, 1995.

7
 Asimismo, es necesario que el tomador de decisiones efectúe un análisis
que integre las dimensiones técnica y económica, al igual que las consideraciones
político-sociales. En este sentido, es indispensable la integración de estas distintas
variables a través de un proceso que las relacione recíprocamente para elaborar
una síntesis político-técnica. No son, pues, análisis meramente técnicos, ni
tampoco análisis meramente políticos, sino análisis integrados.
Dado que esta información y el análisis derivado de ella, es el insumo
principal para la toma de decisiones, y ya que la primera adolece de serias
deficiencias, se tiene una incertidumbre en el cumplimiento del objetivo buscado.
Aunado a esto, se da una probabilidad en la obtención de los resultados
deseados, al llevar a cabo la implementación de la política pública elaborada4,
pues al ir descendiendo en su aplicación dentro de una estructura jerárquicamente
organizada, esta se encuentra sujeta a discrecionalidad, hecho que encuentra su
expresión más aberrante en el fenómeno de la corrupción.
Es indudable que los agentes principales en este tipo de políticas son los
titulares de las dependencias gubernamentales, ya sean a nivel federal o estatal.
Sin embargo, estos no pueden aplicar políticas ambientales en pro de la mejora de
la calidad del aire de manera independiente al resto de los otros agentes
involucrados. Los titulares como tomadores de decisiones son agentes endógenos
en el sistema político del país.
En un sistema presidencialista-autoritario, como el mexicano, las
instituciones que forman el gobierno reflejan los intereses de determinados grupos
de poder, que generalmente sólo son una élite minoritaria. En este marco, dichos
titulares en turno, mediante la utilización de los recursos disponibles a su alcance,
buscan modificar el comportamiento de estos agentes, a través de recompensar o
castigar a los grupos de interés involucrados. En este sentido, los tomadores de
decisiones pueden incrementar su apoyo político o equivalentemente reducir la
oposición, aunque también es factible que puedan perder dicho apoyo.

4
Aguilar Villanueva, Luis F. La implementación de las Políticas, Grupo Editorial
Porrúa, 1993, p. 285-291.

8
 Así, la supervivencia política debe alcanzarse de manera continua a través
de manipular las políticas ambientales para construir coaliciones de apoyo. Un
ejemplo de ello lo es la discusión en Estados Unidos acerca de la viabilidad de
utilizar el método de oxigenación para reducir las emisiones de monóxido de
carbono y de hidrocarburos, sin incrementar los niveles de ozono. Para lograr
dicha oxigenación, puede utilizarse el etanol (hecho generalmente de maíz), y el
metanol (elaborado con carbón y gas natural). El metanol es la sustancia con la
cual se elabora el MTBE (éter-metil-terbutílico), con la cual se oxigenan al 5% las
gasolinas en México. Finalmente, luego de una discusión en el Senado y la Casa
Blanca, y tras un acuerdo con los productores del etanol, se aprobó el uso del
metanol. El trasfondo de esta decisión, es la participación de grupos de interés con
un claro objetivo económico, y no un motivo ecológico. En especial, si se señala
que el etanol está lejos de constituir un combustible limpio. Su uso efectivamente
reduce las emisiones de CO y produce una ligera reducción de los niveles de
ozono, pero incrementa las emisiones de otros contaminantes tales como los
aldehídos, el cual es un potente carcinógeno5.
Asimismo, en la arena política aparecen agentes económicos-actores
políticos, tales como los trabajadores y empleados urbanos de la Ciudad de
México, los empresarios de la pequeña y mediana industria, los grandes
empresarios nacionales y, por último, los empresarios que representan a las
grandes empresas transnacionales.
Por otra parte, debemos considerar las instituciones que conforman el
gobierno y la élite burocrática que las maneja. Es la actuación combinada de estos
diversos grupos, lo que conduce a situaciones contradictorias en términos de los
intereses que sustentan, sean estos de tipo político-institucional, corporativo o
tecno-burocrático.
El alcance de las políticas diseñadas para el combate a la contaminación
atmosférica depende, en este sentido, de la cantidad de recursos destinados para

5
Cfr. Adler, Honathan H. Clean fuels, dirty air, en Environmental Politics, p. 22-23.

9
su implementación, y del poder6, 7que el decisor ambiental tenga a su alcance;
logrando con ello, la aceptación de las políticas para mejorar la calidad del aire,
por parte de los diferentes actores políticos y económicos. Dicha aceptación está
condicionada a la afectación de los intereses particulares de cada grupo. En
especial de aquéllos que dan legitimidad a las políticas ambientales del gobierno.
Esta legitimidad proviene de lograr una elevación en los niveles de bienestar de
los diversos grupos que resulten beneficiarios de las políticas del aire. Esta forma
de legitimación es llamada “legitimación por gestión”8.
Por otra parte, es indudable que es la gestión eficiente del poder lo que
puede permitir al tomador de decisiones ambientales, lograr asignar los recursos
de la sociedad destinados al combate a la contaminación, de una manera más
eficiente. Esta gestión eficiente implica la utilización de los recursos políticos para
enfrentar los cambios en la correlación de fuerzas de los diversos grupos
involucrados, así como los recursos técnico-administrativos, humanos, etc. para
buscar formas de compensación a aquellos grupos que sufren de pérdidas en el
corto plazo, evitando así los efectos que provocan el deterioro político de la
implementación de las medidas correctivas del deterioro ambiental. Es en este
sentido, que las políticas de control de la contaminación cobran singular
importancia, para aliviar los efectos negativos que las externalidades de las
actividades humanas traen consigo. Los tomadores de decisiones ambientales
juegan así su papel en la formulación, seguimiento y evaluación de la política de
combate a la contaminación del aire.
Asimismo, el tomador de decisiones ambientales enfrenta un conjunto de
restricciones, por ejemplo, aquéllas impuestas por el marco jurídico e institucional,
que debe considerar en la búsqueda de la mejor alternativa a su alcance.

6
Se dice que A tiene poder sobre B cuando A puede hacer que B haga algo que
de otra manera no haría. Lukes, Steven. Power: A radical view, The Macmillan
Press Ltd, 1976, p.11
7
El sentido en que aquí lo utilizamos, es tanto en términos de su ejercicio, como de
su posesión. Ídem, p.39
8
Crespo, José Antonio. “Crisis Económica: Crisis de Legitimidad” en México:
Auge, Crisis y Ajuste de Bazdresch, Carlos, et.al., Lecturas No. 73, El Trimestre
Económico, FCE, 1992.

10
Evidentemente, se busca lograr con la decisión tomada la maximización de los
beneficios,... aunque también puede buscarse el perder lo menos posible.
Tomando en consideración que el resultado finalmente depende también, no sólo
de la capacidad, la habilidad, la determinación y la suerte del tomador de
decisiones, sino de los recursos políticos movilizados, las estrategias y habilidades
de los grupos opositores a las políticas ambientales que ellos propugnan.
Lo relevante de este análisis es que puede extenderse, hacia la toma de
decisiones de los diversos niveles de gobierno: federal, estatal o municipal. Cada
uno de ellos enfrenta un conjunto de restricciones que deben considerar en las
decisiones que enfrentan cotidianamente. Es la interacción de estas decisiones en
un momento determinado y a lo largo del tiempo, lo que determina el resultado
final de una política pública.
Para el caso de las políticas de combate a la contaminación, éstas pueden
servir para evitar que ésta llegue a extremos políticamente inconvenientes en
términos de los costos sociales que implica el deterioro del medio ambiente. Pero
no está claro hasta dónde sean compatibles con la necesidad de creación de
empleos en el Valle de México. En todo caso, los responsables de los asuntos
ambientales tienen que enfrentar ese trade-off y tomar una decisión. El problema
entonces, se convierte en como compatibilizar la escala de actividad económica
en el Valle de México que permita superar los acuciantes problemas de
desempleo, pobreza urbana, etc. que son de urgencia y con un beneficio político
inmediato, y los presupuestos ecológicos que nos ha dado la naturaleza cuyos
beneficios ambientales se presentan en el largo plazo. Y sin embargo, esto puede
poner en peligro la sustentabilidad de las actividades económicas del Valle de
México en el futuro mediato9.
Por ello, nos centraremos en las restricciones que enfrentan los representantes
de las instituciones gubernamentales, en tanto que tomadores de decisiones, por
ser las de estos las que finalmente sintetizan las diversas posiciones de los

9
Una discusión de las contradicciones entre sustentabilidad y desarrollo en las
ciudades, y sus vínculos con las políticas urbanas, puede encontrarse en: Hardoy,
Jorge E.( Et. Al.). Environmental problems in Third World cities, Earthscan
Publications Ltd, London, 1992, p.188-197.

11
agentes involucrados y se traducen como políticas públicas. Entendiendo como
política pública, “todo lo que el gobierno elige hacer o no hacer” 10. Por otra parte,
porque desde nuestro punto de vista las instituciones de gobierno le dan cuatro
características al asunto de la calidad del aire en el Valle de México:
1. El gobierno tiende a legitimar las políticas en contra de la contaminación
atmosférica, ya sea mediante la búsqueda del consenso, o bien venciendo a
aquellos actores que se oponen a ellas. Solamente las políticas puestas en
vigor por las instituciones gubernamentales involucran obligaciones legales.
2. Las políticas del gobierno involucran universalidad. Solamente las políticas del
gobierno se extienden a todos los individuos en una sociedad, mientras que las
políticas de los otros grupos u organizaciones alcanzan sólo a una parte de la
sociedad.
3. El gobierno monopoliza la coerción en la sociedad, esto es, sólo el gobierno
puede legítimamente encarcelar a los violadores de sus políticas. Las sanciones
que pueden imponer otros grupos u organizaciones a la sociedad son más
limitados.
4. La política pública en contra de la contaminación es determinada, implementada
y puesta en vigor por esas instituciones.
Así, la cuestión de la contaminación atmosférica es un asunto que requiere la
intervención por parte del gobierno. Pero el gobierno es un conglomerado de
instituciones y organizaciones y, por tanto, de tomadores de decisiones; cada uno
con su prioridades y con sus atribuciones y responsabilidades para atender ciertas
áreas definidas en un marco jurídico, e inclusive con sus enfoques particulares
sobre cómo abordar una determinada problemática. Esto puede generar
problemas de coordinación entre las instituciones involucradas en la atención de
los problemas asociados con la calidad del aire en el Valle de México, así como

10
Esta definición implica que consideramos que la acción gubernamental tiene
tanto impacto en la sociedad, como la inacción del gobierno, es decir, lo que el
gobierno elige no hacer. Esta definición, al igual que una discusión alrededor de
cómo se define política pública se encuentra en Dye, Thomas R. Understanding
public policy, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New jersey, 1995, p. 3-4.

12
también el surgimiento de conflictos tanto en la elección de los instrumentos
utilizados, como de los objetivos buscados.
Tenemos entonces, que la elección de los instrumentos para atacar la
problemática ambiental, desde el punto de vista de los tomadores de decisiones
insertados en una determinada institución, debe considerar la factibilidad asociada
a dichos instrumentos. Una política pública se dice que es factible si logra
satisfacer todas las restricciones del problema; donde restricción significa
cualquier característica del ambiente que:
1. Pueda afectar los resultados de la política; y que,
2. No este bajo el control del tomador de decisiones.
Las principales factibilidades que consideramos debe evaluar el tomador de
decisiones son11:
1. Factibilidad técnico-económica.
2. Factibilidad legal.
3. Factibilidad política:
3.1. Resultado de las limitaciones de recursos políticos disponibles.
3.2. Las impuestas por el marco institucional.
Son estas restricciones, en términos de factibilidad, las que determinan y
condicionan los márgenes de maniobra efectivos que tienen los tomadores de
decisiones, en la elección y utilización de los instrumentos, ya sean de “comando y
control” o de “incentivos económicos”, para enfrentar el asunto de la
contaminación del aire en el Valle de México. Bajo estos criterios, puede ser
explicable que las medidas hasta ahora tomadas para mejorar la calidad del aire
del Valle de México, se encuentren restringidas aún a las que se han denominado
de “comando y control”, mientras que aquellas que utilizan los incentivos de
mercado aún no se delinean con claridad. Esto pudiera implicar el predominio de
respuestas de tipo ingenieril para el control de emisiones, sin una adecuada
integración con el enfoque económico.

11
El papel de las restricciones, y su visualización como diferentes clases de
factibilidad, puede consultarse en: Majone, Giandomenico. On the notion of
political feasibility, European Journal of Political Research, 1975, 259-274

13
 Estos diferentes aspectos nos llevan a considerar las limitaciones o fallas de la
intervención gubernamental que el tomador de decisiones que busca implementar
un determinado curso de acción para mejorar la calidad del aire del Valle de
México debe considerar, las que pueden ser clasificadas como:
1. Fallas de regulación y control.
2. Fallas administrativas.
3. Fallas de intervención económicas.
Respecto al primer tipo de fallas, un ejemplo es el del establecimiento de
normas técnicas para regular las emisiones de los vehículos a la atmósfera, así
como el hacer obligatorio el uso del convertidor catalítico. Este tipo de medidas
han desincentivado a los usuarios y a la industria automotriz, a buscar
innovaciones que mejoren las emisiones de los vehículos.
En consideración a la segunda falla, mencionaremos tres aspectos:
 La existencia de diversas organizaciones de gobierno han producido problemas
de coordinación, y conducen a ineficiencias en las acciones a llevar a cabo para
el combate de la contaminación del aire.
 El establecimiento de normas técnicas ecológicas ha conducido a un problema
de recursos presupuestarios para hacerlas obligatorias a los usuarios de los
vehículos. Además de los costos de monitoreo, tenemos que este tipo de
medidas son más propensas al soborno.
 Existe poca flexibilidad de las organizaciones para llevar a cabo los cambios
necesarios de acuerdo a los cambios dentro de una política. Generalmente, las
modificaciones se perciben como errores en el diseño de las políticas.
En relación a la tercera falla, podemos mencionar que la utilización de subsidios
al transporte público puede ocasionar un incremento sustancial en el uso de
transporte total (en términos generales, en la Ciudad de México los usuarios del
transporte público llegan a realizar viajes de hasta 2 horas en promedio, para ir de
su hogar a su centro de trabajo); asimismo, puede estimular la urbanización
irregular, extendiendo la mancha urbana. Otro aspecto relevante, es la utilización
de las restricciones al uso vehicular (“Hoy No Circula”) el cual, por ejemplo, puede
conducir al envejecimiento del parque vehicular.

14
 Este marco global, si bien no justifica, sí nos permite entender las diversas
posiciones de los tomadores de decisiones y enmarcar los alcances de la política
de combate a la contaminación atmosférica.

2. Antecedentes de la contaminación atmosférica.

Contrariamente a lo que podría suponerse, el primer trabajo sobre contaminación

atmosférica en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México fue publicado en
195812, es decir, hace ya casi 40 años. En dicho trabajo se presenta el primer
inventario de emisiones vehiculares y se proponen formulaciones de programas
de emergencia. Lo relevante de este estudio es que ya se señalan los problemas
del crecimiento de la Ciudad de México y su relación con el incremento de la
contaminación atmosférica. Asimismo, en el año de 1960, en otro estudio se
señala que los principales contaminantes eran el bióxido de azufre y las partículas
suspendidas. En 1965, se recomendaba ya la implementación de programas de
prevención y control de la contaminación atmosférica, entre los que destaca el uso
de convertidores catalíticos para control de CO, NOx, e hidrocarburos.
Entre 1965 y 1970 el grupo de investigación del Centro de Estudios de la
Atmósfera de la UNAM, proponían que se promulgara una legislación ambiental
que regulara la calidad del aire. Ya que los estudios elaborados en ese entonces,
señalaban que se sobrepasaban los estándares de calidad del aire de varios
países. En ellos, se encontró la primera correlación empírica entre CO y CH4 y el
flujo vehicular y temperatura ambiente en la ZMCM. Nuevamente se hacía un
llamado para que se implementaran estrategias de control de la contaminación en
la Ciudad de México y en especial, de las emisiones ocasionadas por los escapes
de los vehículos por el uso de tetraetilo de plomo en las gasolinas.
En 1970, a partir de la creación del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONACyT) se abría la posibilidad de llevar a cabo estudios con
12
Bravo Álvarez, Humberto. Perspectiva científica del problema de la
contaminación atmosférica fotoquímica de la Zona Metropolitana de la Ciudad de
México: Revisión Histórica, Seminario Aire y Política: Acuerdos y Desacuerdos en
Torno a la Contaminación Atmosférica de la Ciudad de México, El Colegio de
México, Centro de Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, 1996.

15
tecnología más adecuada para el análisis de la contaminación. Esto dio por
resultado la publicación en 1971 de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminación Ambiental. Posteriormente, y con la participación de los sectores
académica, industrial y social se publica el Reglamento para la Prevención y
Control de la Contaminación Atmosférica originada por la Emisión de Humos y
Polvos.
Como puede concluirse de este breve recuento, la caracterización del
problema del aire como una cuestión técnico-científica aporta elementos para su
surgimiento dentro de la agenda de gobierno, pero no involucra necesariamente la
intervención gubernamental. Era necesario pasar a la movilización ideológica y a
la emergencia política13. Es pues, a partir de un complicado proceso definitorio que
un problema público se convierte en un asunto de gobierno. Así, cuando Luis
Echeverría Álvarez sube al poder, los estudios realizados sobre la contaminación
del aire de la Ciudad de México y la participación del país en la Conferencia Sobre
Medio Ambiente en Estocolmo en 1972, hacían políticamente conveniente la
acción gubernamental en materia ambiental. Sin embargo, la novedad de la
problemática ambiental hacía difícil plantear propuestas más profundas e
integrales de política ambiental, ya que no se contaba con los recursos humanos,
técnicos, administrativos, políticos e institucionales para abordar esta problemática
tan compleja. Precisamente, ese vacío institucional, implicaba la ausencia de
poder político dentro del aparato gubernamental para resolver la problemática del
deterioro ecológico.
Pero además, se daba en un contexto caracterizado por una intervención
del gobierno que subsidiaba la ineficiencia14, el agotamiento de los recursos y la
degradación del medio ambiente. Donde la elaboración de la legislación sobre el

13
Lezama, José Luis. La Construcción Ideológica y Política del Problema de la
Contaminación del Aire: el caso de la Ciudad de México, Seminario Aire y Política,
El Colegio de México, Abril 1996.
14
La caracterización del período 1970-1982 como altamente intervencionista en la
economía, y que creó un conflicto entre el gobierno y los mercados, como
mecanismo de asignación de recursos, puede verse en: Bazdresch, Carlos y Levy,
Santiago. “El populismo y la política económica de México, 1970-1980” en
Dornbusch, Rudiger. La macroeconomía del populismo, FCE, 1992, p. 255-295.

16
medio ambiente implicaba por sí misma un enorme potencial de conflicto, ya que
pondría en cuestionamiento el uso de recursos que hasta ese momento se
consideraban bienes libres. Lo que provocaría resistencia entre todos aquellos
agentes económicos cuyos intereses fuesen afectados. Estos agentes económicos
pasan así a convertirse en actores políticos, participando en diversas formas de
regateo y negociación a fin de obtener recompensas privadas. El hecho mismo de
implementar una política de protección ambiental que realmente buscase
solucionar el problema del aire, hubiese tenido un fuerte impacto. Ya que podría
afectar al industrial del sector automotriz, que seguramente vería disminuir sus
ganancias; a los usuarios automovilistas, que tendrían que someter sus vehículos
a periódicas y costosas revisiones; asimismo, a los empresarios del sector de
transporte público que tendrían que renovar su parque vehicular e implantar
costosos aditamentos, como el convertidor catalítico, para disminuir sus emisiones
a la atmósfera.
La acción gubernamental no podría, en este sentido, desconocer la
resistencia potencial por parte de los sectores organizados de la sociedad civil, en
caso de que sus medidas de protección ambiental afectaran sus intereses y
provocasen reacciones de oposición respecto alguna norma o disposición legal.
Este potencial de conflicto entre diversos intereses llevó a la definición del
problema del aire al aspecto más específico de todas sus facetas: la salud. Por
otra parte, se dejaba la dirección de esta política en manos de uno de los
organismos más débiles de la burocracia estatal en recursos, prestigio e
importancia: la Secretaría de Salubridad y Asistencia (SSA)15.
El surgimiento de la contaminación como asunto de gobierno provocó
modificaciones dentro de su organización burocrática-institucional, en relación a
las nuevas responsabilidades, la modificación de competencias técnico-
administrativas, la redistribución de recursos presupuestarios o de una
realineación burocrática.

15
Godau Schucking, Rainer. La protección ambiental en México: sobre la
conformación de una política pública, Estudios Sociológico III: 7, El Colegio de
México, 1985.

17
 Por otra parte, dado el potencial de conflicto de la política ambiental, se
efectúo una modificación a la Constitución Política del país, para lo cual se creaba
el Consejo de Salubridad General. Esto se justificaba en términos de los
obstáculos burocráticos que tendría que sortear, y que sólo la autoridad
presidencial podría garantizar su cumplimiento. Esto implica al menos dos cosas:
por una parte, se reconocía implícitamente que el problema de la contaminación
contenía aspectos más amplios que el de ser un problema meramente de salud;
por otra, que esto provocaba resistencias entre los intereses potencialmente
afectados, no sólo tecno-burocráticos, sino corporativos16.
Se pretendía que la SSA, a través de la Subsecretaría del Medio Ambiente
(SMA), coordinara las acciones que implicaban manejar a tres poderosas
secretarías: de Industria y Comercio, Recursos Hidráulicos y Agricultura y
Ganadería. Esto implicaba que un nuevo organismo, sin experiencia previa, con
facultades meramente normativas y de menor nivel jerárquico, se enfrentaría a
formidables protagonistas en cuanto a competencia técnica, prestigio y peso
político. En este sentido, compartir una política significaría compartir poder, por lo
que podría preverse que las nuevas áreas de competencias no iban a quedar
fácilmente bajo el control de la SSA, ni de su órgano ejecutivo la Subsecretaría del
Medio Ambiente17.
En este contexto desventajoso, se promulgó la Ley Federal para Prevenir y
Controlar la Contaminación Ambiental, la cual definió las áreas de competencia en
el combate a la contaminación en términos de los recursos naturales utilizados:
aire, agua y suelo. Se establecía una concurrencia de organismos
gubernamentales, la cual fue interpretada por la SMA como una competencia de
ella para coordinar los demás organismos involucrados.
La renuncia por parte de la subsecretaría a seguir las indicaciones de la ley,
se basaba en la creencia de que el arreglo adoptado sería el más adecuado para
evitar los conflictos que podrían surgir con los organismos con los que la SMA

16
Ídem, p. 60.
17
Ibídem, p. 61

18
tendría que “coordinarse”18. Tenemos aquí el inicio de los problemas de
coordinación entre las instituciones involucradas en la atención de los problemas
asociados con la calidad del aire del Valle de México, hecho que ha permeado la
política ambiental a lo largo de su historia y que aún ahora sigue definiendo los
alcances de la política para la mejora de la calidad del aire en la Ciudad de
México19.
En relación a la aplicación de esta Ley Federal su incumplimiento, sin duda
resultado de los obstáculos interpuestos por los diversos actores políticos, fue un
hecho reconocido no sólo por los tomadores de decisiones, sino por el público en
general. Tal como quedó demostrado en una investigación sobre reacción social
en materia de delitos ecológicos, en la cual se extrajeron las siguientes
conclusiones20:
 La legislación en materia ambiental es más simbólica que real, pues ésta no se
aplica con efectividad.
 La legislación no es conocida por el público, pero sí por unos cuantos expertos.
 Las conductas no son penalizadas y se encuentran diseminadas en leyes y
reglamentos especiales con sanciones de multas y clausuras.
 Las sanciones son violadas por actos de corrupción y por los fuertes intereses
en juego.
 Los empresarios prefieren sufrir la sanción administrativa (multas) que poner
equipos anticontaminantes. Es de señalar que la sanción se diluye en los costos
de producción en virtud de que sus montos son muy bajos y no guardan
relación alguna con el proceso inflacionario ni con el capital social de la
empresa. Los investigadores que elaboraron el estudio, se declaraban

18
Ibídem, p. 62.
19
Así lo ha reconocido el actual Director de Política Ecológica de la Secretaría del
Medio Ambiente del DDF: “Los problemas de coordinación entre instituciones
involucradas en los problemas ambientales y la calidad del aire parecen ser aún el
gran escollo a vencer”, en el documento que elaboró para el Seminario Aire y
Política, realizado en el Colegio de México en Abril de 1996.
20
Del Pont, Luis Marco. “Reacción Social y Contaminación Ambiental: Enfoque
criminológico”, en UAM-Azcapotzalco. 4º Seminario Internacional de Delitos de
Cuello Blanco, p. 40.

19
 partidarios de gravar las empresas contaminantes con un porcentaje
significativo de su capital social.
 Los delitos ecológicos no causan estigma, a diferencia de los delitos
convencionales, porque por lo general no figura el nombre de la empresa y se
desconocen el de sus integrantes, lo que hace objetable el trato diferencial. Un
buen porcentaje de empresas contaminantes son transnacionales y no se les
investiga ni castiga. Las empresas sancionadas son medianas y sólo figura su
nombre cuando sucede algún daño grave (muertes o enfermedades).
 Existe la figura del “chivo expiatorio” a través de la sanción de empresas
medianas que crean una falsa ilusión de que se castiga a todas las empresas
contaminantes.
 Las medidas y sanciones no son efectivas. En vez de efectuar sanciones de
clausura definitiva, se busca establecer la intervención estatal para los casos de
reincidencia, evitando con ello el problema del desempleo.
 El monto de las sanciones no guarda relación con los daños ocasionados a la
salud y a la vida, por más que existe conciencia en el público de esos daños. El
procedimiento para su aplicación es subjetivo e inoperante.
 La legislación ambiental no es funcional.
 En las campañas conservacionistas, el público afectado no participa (88%) y los
empresarios tampoco (70%).
 La efectividad de esas campañas es cuestionada por el público y los expertos.
Se definen como superficiales, poco realistas, que no se hacen en forma
permanente y a nivel nacional, y que se logran sólo en casos aislados y
particulares.
 Los que dirigen las campañas conservacionistas son los organismos oficiales y
privados y los que tienen intereses creados y los propios causantes, en el caso
de la industria y el comercio.
 Existen posibilidades reales de detectar los daños y de sancionar a las
empresas involucradas.
 Los daños ocasionados representan un costo social muy alto. La erogación del
Estado es muy elevada.

20
 Como podemos concluir de esta investigación, las fallas de los mecanismos
administrativos y de regulación y control implementados para el combate a la
contaminación se mostraban profundamente inefectivos y propensos a la
corrupción.
Continuando con el planteamiento hecho por Godau, señalaremos las etapas
de la política ambiental de acuerdo a los periodos presidenciales:
1. Periodo 1970-1976.-Se caracteriza por establecer los lineamientos legales y
organizacionales de la nueva política ambiental, en un marco de lucha por
establecer un espacio burocrático entre los sectores establecidos. Esta lucha se
expresó a través de intensos conflictos de competencia técnico-administrativa.
La agudización de la crisis económica de 1974 finalmente determinó que el
asunto de la contaminación fracasará en asentarse como política pública.
2. Periodo 1976-1982.- Se caracterizó por intentar renovar la política ambiental
bajo el liderazgo de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, con lo cual
surgieron nuevamente los conflictos interinstitucionales, lo que obstaculizó la
efectividad de las acciones. Nuevamente, con la crisis económica que se
presentó en 1982 se dio inicio a una segunda versión de la Ley Federal
Ambiental.
3. Periodo 1982-1988.- En esta etapa se elimina la responsabilidad del sector de
salud pública de la lucha contra la contaminación. Se crea así la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).

Primera fase: 1972-1976.

La SMA puso en práctica una política de protección ambiental, basada en tres

metas, destinadas a legitimar la competencia burocrática de la SSA21:
1. Una estrategia de guante blanco con respecto a la industria para introducir
gradualmente modificaciones en los procesos productivos de las diversas
ramas industriales más contaminantes.

21
Godau, p. 64-65.

21
2. Establecer la información básica para el diagnóstico de los problemas
ambientales. La recolección de información fue fácilmente obtenible en lo
referente a la contaminación del aire, debido a la existencia de un reglamento
que regulaba este aspecto.
3. Afrontar el problema metodológico de determinar los grados de contaminación.
En el caso de la contaminación del aire se logró aprovechar la oportunidad
política disfrazada de factibilidad técnica y de necesidad ambiental para poder
establecer un reglamento negociado entre los actores políticos involucrados.
Para la SMA, el problema de la nube de humo y polvo que cubría la Ciudad de
México descansaba en la creciente cantidad de vehículos y la extrema
concentración industrial, aunque se hacía omisión respecto a los gases tóxicos
no visibles. Ello permitió reducir la resistencia previsible por parte de los
industriales, asimismo, la de los automovilistas que no se verían obligados a
instalar filtros anticontaminantes en su carro (por ejemplo, convertidores
catalíticos), o bien la de Pemex que no tendría que realizar cuantiosas
inversiones para producir gasolina sin plomo.
Todo ello confluía en una política de protección ambiental que pretendía ser
centralizada en la SMA, la cual tarde o temprano iba a invadir las áreas técnico-
burocráticas y de poder de las otras instituciones de gobierno, generando con ello
una situación de conflicto.
Este conflicto produjo una escasa colaboración del gobierno del DDF y las
empresas públicas involucradas. Hecho que llevo a la SMA a optar “por una
estrategia de propagación de avances, donde había retrocesos, y de convertir
fracasos en éxitos”. Lo que llevo a declarar que el índice de contaminación del aire
había bajado en un 30%, lo cual nadie podría creer, ni siquiera la propia
Subsecretaría. De esta manera, también iniciaba un proceso de pérdida de
credibilidad respecto a las cifras oficiales con relación a la contaminación del aire.
Dicha afirmación fue posteriormente desmentida por la propia SMA al declarar que
de las 72 084 fuentes estacionarias de contaminación del aire en el Valle de
México, 2 927 eran responsables del 71% de la contaminación22.

22
Idem, p. 68.

22
 Lo anterior generaba un dilema para los tomadores de decisiones de la SMA:
para demostrar políticamente el éxito de sus acciones tendrían que combatir a las
fuentes contaminantes pequeñas y políticamente desorganizadas, como lo eran
los usuarios de los vehículos particulares. Con ello se relegaba estratégicamente
a una etapa posterior el conflicto previsible por la afectación de los intereses de la
industria automotriz, por ejemplo, quién no tendría que efectuar cuantiosas
inversiones para el diseño e incorporación de los avances tecnológicos que
hubieran permitido la utilización de tecnologías limpias en la producción de
automóviles. Y que en ese momento ya existían, y se tenía conocimiento de
ellas23.
Un suceso internacional modificaría en las redes de asuntos del gobierno, el
lugar que ocupaba la contaminación del aire: el aumento internacional en el precio
del petróleo de 1973. Debido a que las dificultades económicas que enfrentó
México a partir de 1974, puso como prioridad del gobierno el manejo del creciente
desempleo, las tendencias inflacionarias y la sobrevaloración de la moneda
nacional. Era más que explicable que el asunto de la contaminación del aire
tendría que pasar a un segundo plano. Pese a ello se establecieron antecedentes
legales, organizacionales y administrativos que formarían el sustrato de las futuras
políticas públicas diseñadas para atacar el problema de la contaminación del
aire24.

Segunda fase: 1976-1982.

Bajo el régimen de López Portillo se buscó reactivar la política de protección

ambiental mediante una reforma administrativa. Para ello la SMA creó dos
direcciones: una para el mejoramiento de la calidad del aire y del agua, otra para
los problemas de salud producto de la contaminación, y las unidades
administrativas de control y prevención de la contaminación. A partir de estos
cambios la SMA renovó su pretensión de manejar bajo su liderazgo la política

23
Idem, p. 68.
24
Idem, p. 69.

23
contra la contaminación, al confirmar la definición de la cuestión ambiental como
un problema básicamente de salud pública.
En lo que respecta a la calidad del aire, la SMA siguió una estrategia de
minimización de los daños ambientales generados por el transporte, la industria,
los asentamientos humanos y las actividades productivas de Pemex. En este
sentido, los tomadores de decisiones de la SMA declararon una mejoría en la
calidad del aire en el Valle de México, que por demás, fue rotundamente negada
por el Centro de Medición y Diagnóstico de Policía y Tránsito en el DF, que
señalaba que los 1.6 millones de vehículos y una enorme concentración industrial
generaban una nube tóxica de más de 2.5 millones de toneladas de hidrocarburos,
300 mil toneladas de monóxido de carbono y 30 mil toneladas de óxido de
azufre25.
Este conjunto de conflictos interinstitucionales, llevó a admitir a la SMA que
la política ambiental era tan compleja que requería el apoyo de todo el sector
público. Aducía, que solamente un claro reparto de responsabilidades técnico-
administrativas podía garantizar una colaboración fructífera. Para ello, se propuso
la creación de una comisión intersecretarial que reuniera a los organismos más
importantes en la lucha contra la contaminación. Las actividades de dicha
comisión pronto se volvieron un reflejo de las disputas de competencia que habían
surgido en años anteriores. Únicamente para la contaminación del aire se pudo
elaborar el “Programa Coordinado para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
México”. Sin embargo, este programa no dio origen a ninguna acción concreta. La
crisis económica impedía el destinar recursos presupuestarios básicos para los
proyectos de la SMA. Puede decirse, que “se seguía una política sin base, sin
apoyo y sin recursos, pero con muchos participantes que no querían imposiciones
sobre sus mandos técnico-administrativos”. Se decía que “la comisión
intersecretarial seguía discutiendo, la SMA “coordinando”, y las demás secretarías
marchando con sus proyectos particulares”26.

25
Idem, p. 73.
26
Idem, p. 75.

24
 En Diciembre de 1981, entró en vigor la nueva ley federal ambiental
reformada, al mismo tiempo que se intensificaba la crisis económica más profunda
en la historia moderna de México. Era también el cierre del período sexenal del
entonces Presidente López Portillo. En este ambiente tan adverso para la política
ambiental, la SMA denunciaba que las condiciones atmosféricas en el Valle de
México se habían deteriorado de tal manera que la carga contaminante en
periodos de 24 horas excedía los 800 microgramos por m 3, siendo el máximo
tolerable de 260 microgramos por m3 , según norma estadounidense. Esto era la
más clara prueba de que abordar la problemática ambiental desde el punto de
vista de la salud pública no era la forma adecuada, y que la búsqueda de
soluciones factibles requerían la participación de los diversos actores políticos que
de una u otra manera se encontraban involucrados27.

Tercera fase: 1982-1988.

Este sexenio inició con el reconocimiento de que era inadecuada la manera en

que se había instrumentado la política ambiental. Esto dio origen a la creación de
la Secretaría Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE).
Entre otros programas elaborados por las dependencias gubernamentales,
la SEDUE lanzaba su “Programa Nacional de Ecología 1984-1988” entre cuyas
metas se encontraban el abatir la contaminación atmosférica promedio en 30%
aproximadamente, y reducir y controlar en 12% la contaminación ambiental del
Valle de México proveniente de las emisiones vehiculares. Sin embargo, seguía
manifestándose la debilidad de la propia SEDUE para poder aplicar medidas
correctivas y la falta de plazos para aceptar compromisos con los otros
responsables del sector público. La SEDUE reconocía a principios de 1983 que la
“contaminación atmosférica no ha podido ser controlada ni combatida
eficientemente debido a la insuficiente aplicación de recursos, de equipos y
procesos de control, por parte de los responsables. Asimismo, se ha detectado lo

27
Idem, p. 77.

25
obsoleta e incompleta que resulta la reglamentación en materia de contaminación
del aire”28.
Hasta 1985, las acciones del gobierno no fueron capaces de cumplir la
mayoría de los objetivos planteados. Ante ello, los tomadores de decisiones del
gobierno buscaron establecer una política de concertación, bajo la cual se
pretendía comprometer bajo acuerdos explícitos a los responsables de solucionar
los problemas. Esto dio origen a un programa denominado “Las Medidas Contra la
Contaminación en la ZMCM”, decreto presidencial publicado el 14 de Febrero de
1986. Entre otras medidas, se señala la mejoría en los combustibles y la limitación
a la entrada al DF de los autobuses del Estado de México, la ampliación de la
línea 6 del metro, la incorporación parcial de turbocargadores en la ruta 100, entre
otros. Es importante señalar que se estableció la obligatoriedad de dispositivos
anticontaminantes en los vehículos nuevos, pero que resultaba aplicable para la
industria automotriz hasta Septiembre de 1988. Hecho que no se justificaba, ya
que la industria automotriz desde la década de los setentas, tenía conocimiento de
la tecnología para la instalación de los convertidores catalíticos que reducirían las
emisiones de los vehículos, y que ya eran obligatorios en los Estados Unidos.
En este sentido, las políticas de concertación impulsadas por el titular de la
SEDUE, Manuel Camacho Solís, dieron buenos resultados. Fue en este sexenio
donde más se cumplió con las metas fijadas, aunque no estrictamente en los
plazos fijados. Podemos señalar como el más destacado, el convenio de
concertación celebrado entre la SEDUE y la SECOFIN con la Asociación
Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA) en Febrero de 198729. En él fue
posible comprometer a la industria automotriz en la solución del problema, más no
era suficiente para obligarla a modificar su tecnología de tal forma que redujera la
contaminación de los vehículos.

28
Poder Ejecutivo Federal. Programa Nacional de Ecología 1984-1988, p.39,
citado en Legorreta, Jorge. Transporte y Contaminación en la Ciudad de México,
Centro de Ecología y Desarrollo, 1995.
29
Dicho convenio buscaba incorporar tecnologías avanzadas para el problema de
las emisiones en vehículos nuevos. Cfr. Comisión Nacional de Ecología. Ecología:
100 Acciones Necesarias, Enero de 1987.

26
 Finalmente, en 1987 el regente de la ciudad Ramón Aguirre concertó un
programa contra la contaminación ambiental denominado “Programa de
Concertación DDF-Grupos Ecologistas”. En él se planteaba desalentar
voluntariamente el uso del automóvil, mediante el impulso al programa “Hoy No
Circula”.

Cuarta fase: 1988-1994.

En este sexenio, la contaminación ambiental había adquirido niveles críticos. Se

afirmaba que los valores del índice IMECA, se incrementaron en 41% durante
1990 a 1991, y el número de días en que se excedió la norma ascendió a 286
días30. Por lo cual, se procedió a diseñar un nuevo programa denominado
“Programa Integral Contra la Contaminación Atmosférica (PICCA)”. En el
participaban diversas dependencias: el DDF, así como el gobierno del estado de
México y prestigiados científicos y académicos. Entre otros, se establecieron los
siguientes compromisos:
 Introducción inmediata de convertidores catalíticos en todos los vehículos a
gasolina, modelo 1991.
 Ampliación del metro.
 Renovación de Ruta-100 con 3500 unidades de baja emisión de contaminantes.
 Reordenación y ampliación del sistema de transporte eléctrico.
 Mejoramiento de vialidades, estacionamientos, semaforización y coordinación
de modos de transporte.
 Autorización de rutas de autobuses para reducir el uso de vehículos privados y
estimular el transporte institucional, de escolares y empleados.
 Continuación del programa Hoy No Circula.
 Ampliación del programa de verificación obligatoria de vehículos a gasolina,
diésel y gas LP.

30
Cfr. Jáuregui, E. Evaluación preliminar del impacto del programa “un día sin
auto” en los niveles de contaminación en el Distrito Federal, Centro de Ciencias de
la Atmósfera, GEO-UNAM, Vol. 1, No. 3, 1992, p. 17.

27
 Reconversión de flotillas de camiones de carga de gasolina a gas LP,
incorporando convertidores catalíticos.
 Instalación de convertidores catalíticos en nuevas combis y microbuses.
 Sustitución de gasolina por gas LP en camiones distribuidores de carga en el
Valle de México.
 Elaboración de gasolinas de calidad ecológica internacional.
 Elaboración de los compuestos oxigenados TAME y MTBE.
Cabe destacar que, según datos presentados por la Comisión Metropolitana
para la Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de México, la
contaminación se logró disminuir, ya que en 1987 se emitían en la ciudad
alrededor de 13 470 toneladas al día, las cuales disminuyeron por la
implementación del PICCA a 11 935 en 1990. Es interesante señalar, que un
estudio realizado por Legorreta hace una comparación entre los niveles de
contaminación de 1989-1991 que cuestionan tal afirmación31.
De los logros más importantes de las diversas medidas de los planes y
programas, se señalan los siguientes:
1. La calidad de los combustibles.- Se logró el cambio de la gasolina Nova por la
Plus, y posteriormente de la gasolina sin plomo Magna Sin.
2. La instalación de dispositivos anticontaminantes.- Mediante la instalación de 4
aditamentos: los convertidores catalíticos, los sistemas para reducir las
emisiones evaporativas del combustible, los turbocargadores y los aditamentos
electrónicos de encendido y mezcla de combustibles.
3. El establecimiento de normas referidas a los niveles de emisiones de los
vehículos nuevos más estrictas.
4. El establecimiento de la verificación vehicular obligatoria y la restricción del
parque vehicular por medio del programa Hoy No Circula. Como crítica al
programa Hoy No Circula, se ha señalado que éste provocó incrementos en las
ventas de vehículos nuevos de la industria automotriz, además de utilizar una
tecnología automotriz inadecuada y anticuada, y con el visto bueno
gubernamental.

31
Legorreta, Jorge. Transporte y contaminación..., p. 254.

28
 De esta revisión histórica de los antecedentes de la contaminación del aire en el
Valle de México, podemos señalar que esta se ha establecido bajo ópticas
sexenales, en un conflicto interburocrático y una escasa afectación de los
intereses corporativos de la industria automotriz.

2.1 La situación actual: Pro-Aire 1995-2000.

Las medidas adoptadas por los tomadores de decisiones en asuntos ambientales,

tendientes a evitar el deterioro de la calidad del aire en la Zona Metropolitana del
Valle de México han frenado la tendencia alcista de algunos de los contaminantes
atmosféricos (como en los casos del plomo, bióxido de azufre y monóxido de
carbono), aunque las emisiones de hidrocarburos (HC) se han incrementado
notablemente de 0.525 en 1983 a 1.025 millones de tons/año para 1994 (Ver
cuadros I y IV). Asimismo, tales logros en la reducción de emisiones se pueden
considerar como temporales, si se toma en consideración el crecimiento de
vehículos que se espera ocurra en los próximos años.
Al analizar los inventarios de emisiones32podemos tener una imagen
aproximada del estado del asunto de la calidad del aire, ya que se ha logrado una
disminución en el total de emisiones lanzadas a la atmósfera de 4.94 en 1983 a
4.00 millones de tons/año en 199433, esto representa una disminución en este
periodo de su tasa de crecimiento del -19% en la contaminación total emitida a la
atmósfera.
En relación a la cantidad de emisiones lanzadas a la atmósfera por los 2.6
millones de vehículos automotores, se establece una disminución más acentuada
de esta tasa de crecimiento del -25%, esto es, de 4.05 tons/año en 1983 a 3.03
tons/año para 1994. Por otra parte, se observa que el porcentaje participación de

32
Un inventario de emisiones es “una base de datos que idealmente contiene las
dimensiones temporales, espaciales y detallada composición química de las
emisiones de fuentes antropogénicas y biogénicas”. IMP y Los Alamos National
Laboratory. México City Air Quality Research Initiative, Vol. II, 1994, p. 19.
33
Existe una diferencia en los supuestos y metodologías de cálculo de los
inventarios de emisiones. Aun así, resulta necesario hacer esta comparación para
tener una imagen aproximada de la evolución del asunto. SEMARNAP. Programa
para mejorar la calidad del aire en el Valle de México: 1995-2000, p.74.

29
emisiones de los vehículos privados era de 45.5% en 1989, mientras que para
1994 era del 44.5%. Esta cifra cuestiona la efectividad de las políticas, pero
además proporciona una justificación a las autoridades para que sean los usuarios
del transporte público y privado los que finalmente soporten los costos de la
política pública para mejorar la calidad del aire, sin afectar los intereses de la
industria automotriz. Asimismo, la participación de los autos privados en el total de
emisiones a la atmósfera era en 1989 del 35%, y en 1994 del 33.6%. En su
conjunto, éstos han tenido una tasa de crecimiento negativa de aproximadamente
el -11.4%. Aunque es importante hacer resaltar que hay una disminución en la
participación total de la contaminación emitida por los vehículos automotores, del
81.9 % en 1983 al 75.5% en 1994, ésta sigue siendo muy importante (Ver cuadros
I, II, III, IV).
En todo caso, implica que se requiere incorporar y promover el cambio a
tecnologías más limpias y eficientes en la industria automotriz, para abatir las
emisiones contaminantes. Esto puede lograrse mediante el uso de los
instrumentos económicos o mecanismos de mercado; que además, generalmente
tienen menores efectos negativos sobre la competitividad global de la industria,
que los instrumentos regulatorios o de comando y control.
Las cifras plantean en sí mismas una profunda problemática respecto al uso
de vehículos automotores en el área metropolitana, particularmente si se observa
que el 74.1% de los viajes que se llevan a cabo en la AMCM son en transporte
público, mientras tan sólo el 24.7% son en autos privados. Esto también, refleja un
fuerte cuestionamiento a uno de los objetivos del programa Pro-aire, el cual busca
“reactivar el mercado automotriz, ante la crisis económica actual, y acelerar la
renovación de la flota vehicular en circulación”34. Parece más urgente, la
renovación de la flota destinada al transporte público, lo que además permitiría el
fomento a su uso alternativo. Los motivos de los viajes son principalmente el
regresar al hogar, el ir al trabajo y a la escuela, ya que en conjunto representan el
82% de los viajes que se llevan a cabo. El tiempo promedio de dichos viajes es de

34
Cfr. SEMARNAP. Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de
México: 1995-2000, SEMARNAP-DDF-EDOMEX, P. 171.

30
40 minutos en el AMCM. Además, es claro que se presentan desigualdades en la
AMCM, ya que únicamente el 2.6% de los hogares tiene 3 o más autos, mientras
el 63.15% de dichos hogares no posee automóvil. Estas cifras nos muestran que
atrás del problema de la contaminación atmosférica, subsiste un profundo
problema de desigualdad social. Es esta desigualdad social la que conduce a un
distorsionado patrón de consumo de un bien específico: el automóvil35.
Por otra parte, es interesante señalar que los modelos de los vehículos
anteriores a 1990 tienen un elevado porcentaje de rechazo en las pruebas de
anticontaminación, mientras los modelos posteriores a 1991 el porcentaje se
reduce a 22.2%. Lo cual indica la necesidad de instrumentar medidas que no
promuevan el envejecimiento del parque vehicular de la Ciudad de México, como
ocurrió con el programa “Hoy No Circula”. Del total de vehículos rechazados en el
DDF se tiene un porcentaje de 34%, mientras se obtiene un 43% para el
EDOMEX. Esto contrasta con el porcentaje de participación de los vehículos a los
cuales se les hizo las pruebas de anticontaminación, ya que en el DDF se llevaron
a cabo el 75.2% de ellas, y en el EDOMEX el 24.8%. Esto implicaría que la
Secretaria de Ecología del Estado de México tiene que incrementar su efectividad
en los controles que realiza (Ver cuadros XI, XII). Esto hace surgir la cuestión de sí
el gobierno del EDOMEX, tiene incentivos para atacar frontalmente el problema de
las emisiones vehiculares. Parecería que este no es el caso. Ya que puede
exportar las emisiones de gases contaminantes al DF por la acción de los vientos,
lo que ocasiona que le sea más prioritario la atención de otros asuntos en su
propia agenda de gobierno.
Respecto a las gasolinas mexicanas, se han establecido límites máximos a
los contenidos de olefinas, aromáticos, benceno y presión de vapor. Se tiene una
gasolina sin plomo y se redujo a un 92% el contenido de este elemento en la
gasolina Nova, al mismo tiempo que se ha vuelto negativa su tasa de variación en
-11.3%, lo que representa una disminución en su consumo de 24,890 millones de

35
Las ineficiencias asociadas al consumo individualizado del automóvil, los valores
culturales que subyacen a su consumo y las consecuencias ecológicas de ello, se
pueden profundizar en: Freund, Peter y Martin, George. The ecology of the
automobile, Black Rose Books Ltd, 1993, p.15-80.

31
litros en 1991 a 22,088 millones de litros para 1992. Asimismo, el consumo de
gasolina Magna Sin tuvo una variación de 109.8%, esto es, de 2,820 en 1991 a
5,917 millones de litros en 1992 (Ver cuadro X).
Estos resultados se obtuvieron de la aplicación de impuestos diferenciales
en el consumo de estas gasolinas, del 191.76%-142.15% para gasolinas con
plomo y de 163.74%-96.79% para las sin plomo. Lo anterior es un ejemplo de la
aplicación de instrumentos económicos a cuestiones ambientales, los cuales
además, generaron ingresos provenientes de estos impuestos a la gasolina y al
diésel por N$19,639 millones en 199436.
En cuanto al diésel y al combustóleo, el primero ha sido mejorado
disminuyendo en un 95% su contenido de azufre, y el segundo, ha sido
reemplazado mayormente por gas natural y en menor escala por gasóleo
industrial, de menor contenido de azufre.
Sin embargo, ciertos contaminantes han alcanzado niveles inaceptables. Es
el caso de los oxidantes fotoquímicos, y en particular del ozono, dado que en los
últimos años en alrededor del 90% de los días del año se alcanzan niveles que
sobrepasan las normas de calidad del aire. Este resultado en lo absoluto produce
sorpresa, de hecho la política de combustibles “limpios” tiene sus límites para
lograr reducciones del ozono. Otra limitación, la encontramos en el uso del
metanol para la oxigenación de gasolinas, ya que permite reducir las emisiones de
hidrocarburos, aunque las emisiones de CO y NOx no son significativamente
reducidas. Sin embargo, el metanol incrementa sustancialmente la emisión de
otros contaminantes tales como el formaldehído, y es también “25 veces más
tóxico que la gasolina”. En realidad, la política de combustibles “limpios” involucra
trade-off entre las diferentes clases de emisiones. Sin embargo, todas ellas
pueden tener efectos negativos sobre el ambiente37.

36
Estos datos provienen de OCDE. Environmental taxes in OECD countries,
OECD, 1995, págs. 52, 74 y 79.
37
Las desventajas del uso de la política de combustibles “limpios”, puede
consultarse en: Adler, Jonathan H. Clean fuels, dirty air, Environmental Politics,
p.22.

32
 En relación a las partículas suspendidas totales (PMT), se tienen 153,811
toneladas anuales en 1983, que se elevan a 451,614 toneladas anuales para
1994.
A la contaminación ambiental contribuyen de manera decisiva, el
congestionamiento de tráfico en las horas pico, lo que eleva el consumo de
combustible en un 50%. Además, se señalan los siguientes efectos negativos del
congestionamiento vial38:
 Crecimiento acelerado de los costos sociales derivados del congestionamiento,
que hacen inoperante al transporte público.
 El aumento de la semaforización, lo que hace muy lento el tránsito vehicular.
 El aumento del costo social asociado, por parte de los usuarios de los diversos
tipos de transporte, ya sea colectivo o privado. Siendo especialmente alto, el de
los usuarios del trasporte colectivo.
 El aumento de la concentración vehicular provoca la reducción de la velocidad
de circulación, incrementando con ello los costos de operación de los vehículos.
 Es de especial atención el incremento en los costos sociales por el tránsito lento
y por las externalidades causadas por las flechas de “vuelta”.
 Tomar en consideración el efecto combinado de las variaciones horarias y la
densidad de semaforización.
Por otra parte, se deben considerar factores como la edad promedio del parque
automotriz (10 años); el uso de carros casi inaptos para circular, técnicamente
anticuados y por ello "extensivos en energía”, que a menudo superan los 20 años;
y, la falta de mantenimiento técnico, aspecto que ha mejorado en parte en el D.F.
por medio de una inspección oficial obligatoria. El mantenimiento y creación de la
infraestructura de transporte urbano, que se puede considerar como un subsidio a
la industria automotriz.
Las peculiaridades geográficas y climáticas del D.F. contribuyen igualmente a la
mala calidad del aire. Su ubicación en un valle permite sólo un reducido

38
Pedrero Nieto, Rafael. Administración estratégica del tráfico urbano: Alternativas
de solución, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, A.C.,
1993, p. 9-22.

33
intercambio de aire, agravado por el cierre de los pocos corredores de aire
mediante edificios. Por el contrario, las emisiones de los establecimientos
industriales son transportadas por los moderados vientos restantes desde el norte
de la zona metropolitana de la ciudad de México, atravesando por el centro, hasta
el sur. A una altura de 2 200 metros, el poco contenido de oxígeno en el aire
reduce en una tercera parte la eficiencia de los motores de combustión, por lo que
gasta más combustible sin consumirlo (en forma de monóxido de carbono y de
hidrocarburo) y se eleva la concentración del ozono. Por ello, se requiere que se
produzcan vehículos automotores, con tecnologías adecuadas a la ZMCM. Cabe
agregar que en cerca de 180 días al año, especialmente en el invierno, domina un
estado atmosférico de inversión térmica.
En este sentido, el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de
México se ha concebido por los tomadores de decisiones ambientales, como un
sistema de instrumentos diversos e interrelacionados. En donde el objetivo de
largo plazo es escoger, con criterios de costo-efectividad, una combinación de
estrategias e instrumentos que reduzcan los niveles de contaminación por día y el
número de contingencias por año. Sin embargo, no hay mención de cuáles
instrumentos han de utilizarse para que se promueva la innovación tecnológica en
los vehículos automotores, ni el papel que pueden jugar el establecimiento de
impuestos ambientales para este propósito. Aun así, se plantean los objetivos
siguientes:
 Se busca lograr gradualmente menores niveles de contaminación durante el día
y tener menos contingencias al año, como resultado de un abatimiento del 50%
de las emisiones de hidrocarburos, 40% de óxido de nitrógeno y 45% de
partículas suspendidas de origen antropogénico, para el año 2000.
 Abatir en un 75% la probabilidad de ocurrencia de contingencias por encima de
los 250 puntos, para el año 2000. El mantenimiento del programa de
contingencias ambientales permitirá minimizar el número de días en que el
IMECA supere los 250 puntos al reducir las emisiones de contaminantes
durante episodios de estancamiento atmosférico.
 Duplicar el número de días en que se cumpla la norma (100 IMECA).

34
 En épocas invernales se espera, para el año 2000, una disminución de 300,000
casos de enfermedades respiratorias agudas.
Es claro que los objetivos se establecen para el año 2000, y sin embargo, el
problema subsiste ahora. Y la experiencia muestra que hay límites al atacar el
problema restringiéndolo al ámbito de las emisiones. El punto es que la
contaminación del aire desafía el establecimiento de soluciones de comando-
control, por ejemplo, mediante el establecimiento de una normativa más rigurosa39.
Pudiendo quedar los objetivos en el plano de las “buenas intenciones”.
Los objetivos se expresan en 4 metas generales:
I. Industria limpia: Reducción de emisiones en la industria y servicios.
II. Vehículos limpios: Disminución de emisiones por kilómetro.
III. Nuevo orden urbano y transporte limpio: Regulación del total de kilómetros
recorridos por vehículos automotores.
IV.Recuperación ecológica: Abatimiento de la erosión.
Nuevamente, las metas se reducen al plano de las emisiones, sin
establecer una asociación con los procesos productivos y los agentes
económicos-sociales involucrados. Esto, impide conocer la composición y
estructura socio-política de los agentes económicos responsables de las
sustancias que son emitidas a la atmósfera.
Las estrategias para el logro de cada una de estas metas, fueron las siguientes:
1. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en la industria y los
servicios.
2. Mejoramiento e incorporación de nuevas tecnologías en vehículos automotores.
3. Mejoramiento y sustitución de energéticos en la industria y los servicios.
4. Mejoramiento y sustitución de energéticos automotrices.
5. Oferta amplia de transporte público seguro y eficiente.
6. Integración de políticas metropolitanas (desarrollo urbano, transporte y medio
ambiente).
7. Incentivos económicos.
39
La inefectividad de establecer normativas más rigurosas, puede ampliarse en:
Greve, Michael S. y Smith, Fred L. Jr. Environmental politics: public costs, private
rewards, PRAEGER, New York, 1992, p. 1-17.

35
8. Inspección y vigilancia industrial y vehicular.
9. Información y educación ambientales y participación social
Curiosamente, los incentivos económicos se restringen al establecimiento
de estacionómetros, tarifas diferenciadas de estacionamientos, obligatoriedad de
seguros para automóviles y transferencias al transporte colectivo popular. No se
toma en consideración la necesidad de promover el cambio hacia tecnologías más
eficientes y limpias, que conduzcan hacia el uso de insumos más limpios, y a una
minimización de las emisiones y el reciclaje.
La problemática entonces, trasciende el ámbito de lo meramente ambiental.
El establecimiento de incentivos económicos que promuevan el cambio
tecnológico, implica plantear modificaciones a la política económica del país, para
que jerarquice nuevamente la importancia de los distintos sectores y agentes
económicos. La interrelación de los problemas significa que las medidas
correctivas que se intenten en un sector, necesariamente traen repercusiones en
otro. Luego, el binomio economía-medio ambiente se vuelve un fenómeno
interdependiente. Por ello, entendemos la necesidad de buscar soluciones más
globalizadoras al problema de la calidad del aire.
Aun cuando el Instituto Nacional de Ecología-Secretaría del Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (INE-SEMARNAP), en otros documentos
diferentes al de Pro-aire, busca darle una nueva orientación a la gestión ambiental
diseñando instrumentos fiscales que castiguen conductas
ambientalmente/socialmente indeseables. Mediante el establecimiento, de manera
conjunta con la SHCP, de derechos e impuestos ecológicos en ciertas actividades
y productos, al tiempo que se da una desgravación paulatina del IVA, del impuesto
al activo de las empresas y del impuesto sobre la renta, para evitar una
transferencia de recursos del sector privado al gobierno. Asimismo, se busca
financiar una política de desarrollo sustentable, mediante: remoción de subsidios,
reforma fiscal, derechos y cuotas de uso, recuperación de rentas de escasez de
recursos naturales, definición de derechos de propiedad, privatizaciones, multas,
financiamiento externo, incremento en la competitividad, inversión pública,
impuestos prediales, bonos ambientales, autorregulación, fondos o fideicomisos,

36
cuotas de mejoramiento y nuevos esquemas de desarrollo urbano, transferencias
de potencial o derechos transferibles de desarrollo, comercialización internacional
de servicios ambientales y subsidios cruzados, entre otros.
Esto implicaría desde el punto de vista de este autor, integrar las políticas
ambientales y fiscales, y para ello se requiere llevar a cabo una reforma al sistema
impositivo, que en el corto plazo no parece viable 40. Ya que un cambio en la
política impositiva, debe considerar el marco político e institucional y la estructura
de poder que subyace a los procesos económicos41. En todo caso, esta reforma
podría darse en forma incremental, mediante el establecimiento de acuerdos
negociados que reduzcan la incertidumbre de los agentes económicos por la
implementación de la política ambiental.
Sin duda, el potencial de conflicto por la instrumentación de mecanismos de
mercado, sigue permeando a la política ambiental. En un contexto de
profundización de la crisis económica y de pérdida de credibilidad, pareciera que
el asunto del medio ambiente, y con ello de la calidad del aire, se pospondrán
dentro de las prioridades de la acción gubernamental.
Por otra parte, las dificultades en la implementación práctica y los
problemas administrativos con la política de combate a la contaminación, ha
generado que se busque la realización de acuerdos negociados, como una
estrategia para incorporar a los actores políticos en procesos de negociación para
promulgar regulaciones formales. Esto permite de alguna manera, la superación
de los conflictos de intereses que sustentan cada grupo, ya sean estos de tipo
político-institucional, corporativo o técnico-burocrático, en base al consenso.
40
Para que el lector se dé cuenta de la dificultad de llevar a cabo una reforma del
sistema impositivo mexicano, podemos mencionar, por ejemplo, los intentos de los
años correspondientes a 1955, 1962, 1965,1971 y 1972 los cuales “no alteraron
esencialmente la estructura general del sistema impositivo”; en relación a la
cuestión ambiental, esa reforma tendría mayores dificultades por ser este un
aspecto relativamente nuevo en la ciencia económica, y aun con serios puntos de
discrepancia entre los especialistas. Cfr. Solís, Leopoldo. La Economía Mexicana:
II. Política y desarrollo, FCE, 1978.
41
La complejidad de llevar a cabo modificaciones en la estructura impositiva de un
país, y como los agentes políticos y económicos participan, puede encontrarse en:
Levacic, Rosalind. Economic policy-making, Wheatsheaf Books Ltd, 1987, p. 99-
104.

37
 Esto se hace patente específicamente, en el Convenio General de
Concertación Ambiental para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México.
Los actores políticos firmantes de dicho acuerdo son: la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público; de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; de Energía; de
Comercio y de Fomento Industrial; de Comunicaciones y Transportes; de
Educación Pública, y de Salud, así como el Departamento del Distrito Federal; el
Gobierno del Estado de México; Petróleos Mexicanos; la Comisión Federal de
Electricidad; el Instituto Mexicano del Petróleo; Luz y Fuerza del Centro; la UNAM,
UAM, IPN, ITESM-Campus Estado de México; la Confederación de Cámaras
Industriales de los Estados Unidos Mexicanos; la Cámara Nacional de la Industria
de la Transformación; la Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, A.C.; y,
la Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y
Tractocamiones, A.C. .
Lo relevante de este convenio, son los compromisos logrados con los
actores vinculados a la problemática del aire:
 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público se compromete a participar en
la elaboración de propuestas sobre exenciones arancelarias a la
importación de equipos ambientales, acreditación fiscal para el uso de
tecnologías ambientales y capitalización del fideicomiso ambiental de la
ZMVM. Asimismo, a brindar facilidades hacendarías para la renovación del
parque vehicular.
 La Secretaria de Comercio y Fomento Industrial, por su parte, definirá los
casos en que proceda la exención arancelaria a equipos ambientales y
promoverá la introducción de vehículos de emisiones cero en la ZMVM.
 La Secretaría de Energía participará en el desarrollo de un nuevo sistema
normativo y de reconversión tecnológica en la distribución y uso doméstico
y en los servicios de gas LP, en la promoción y regulación de sistema de
uso de gas natural, y en los procesos que promuevan la introducción de
vehículos de emisiones cero en la ZMVM.
 La Asociación Mexicana de la Industria Automotriz, A.C., se comprometió a:

38
1. Promover entre sus agremiados, la incorporación de los avances tecnológicos
que se vayan desarrollando en la industria, particularmente en lo que se refiere
al uso de sistemas de control de emisiones contaminantes de vehículos y su
utilización en función de su eficacia para cumplir con la normatividad
establecida.
2. Promover el estudio, la promoción y el desarrollo del vehículo eléctrico en
México.
3. Estudiar las opciones que se le presenten para el equipamiento en vehículos
eléctricos de flotillas de dependencias y entidades públicas.
4. Estudiar la oportunidad y las condiciones para realizar una campaña de
experimentación de modelos de vehículos eléctricos.
5. Colaborar en la elaboración de normas oficiales mexicanas (NOM) en materia
ambiental, así como en el diseño de criterios de promoción y fomento para el
uso de vehículos eléctricos.
 La Asociación Nacional de Productores de Autobuses, Camiones y
Tractocamiones, A.C., promoverá entre sus agremiados, la incorporación
progresiva de los avances tecnológicos que se vayan desarrollando,
particularmente en lo que se refiere al uso de sistemas de control de
emisiones contaminantes de vehículos y su utilización en función de su
eficiencia para cumplir con la normatividad establecida.
De alguna manera, la firma de este convenio refleja los alcances de las
políticas diseñadas por los decisores ambientales, para atacar el problema de la
contaminación atmosférica. Y de la necesidad de lograr acuerdos negociados con
los diversos agentes económicos-actores políticos, particularmente porque
permiten dar una alternativa flexible a las regulaciones de comando y control. Pero
esto requiere una arena política para estos diversos actores: la Comisión
Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de
México.

39
3. Factibilidad técnico-económica.

En este apartado, estableceremos bajo la óptica de la ciencia económica cuales

son los costos en que incurre la sociedad al agravarse la contaminación
atmosférica, hecho que permite justificar técnicamente la intervención
gubernamental. Asimismo, expondremos las características de los instrumentos de
“comando y control” y de “incentivos económicos” que el decisor tiene a su
alcance, así como los criterios que usualmente se consideran para la utilización de
uno u otro instrumento. Es bajo esta perspectiva que se busca definir la factibilidad
técnico-económica de los instrumentos del decisor ambiental; entendiendo por
factibilidad técnico-económica una alternativa la cual no contradice las leyes
conocidas y establecidas por la ciencia económica.

3.1 Los costos sociales.

La contaminación del aire se ha definido por la teoría económica, como un

problema de externalidades, entendiendo ésta como un efecto "donde, debido a la
naturaleza actual de las instituciones económicas y sociales, se imponen costes a
terceros los cuales no reciben ninguna compensación, o se conceden beneficios a
otros por lo cual no se recibe ningún pago”42. Esto es, existe un efecto externo
cuando los consumidores o productores no sufren plenamente las consecuencias
de su comportamiento, y cuando al decidir lo que van a producir o consumir
ignoran los efectos de sus decisiones sobre terceros. Así, la contaminación del
aire es un ejemplo de una externalidad negativa, en el cual las acciones de un
agente económico afectan el bienestar de otro, quién no es compensado por los
daños que se le causan. Esta diferencia entre los beneficios privados y los costos
sociales, es lo que justifica la intervención gubernamental.
Así, el uso de vehículos automotores, ya sea público o privado, afectan el
bienestar social al generar daños a la salud humana. Por ello, se ha puesto
especial atención en el efecto de la contaminación atmosférica sobre la salud de
los habitantes de la Zona Metropolitana del Valle de México. En específico, se ha
42
Víctor, Peter A. Economía de la Polución, Colección Macmillan-Vicens-Vives,
1974.

40
logrado descubrir que el mecanismo común por el cual el daño que la
contaminación del aire ocasiona al aparato respiratorio, implica una modificación
de los procesos de defensa del aparato respiratorio, fundamentalmente.
Los daños a la salud, producto de las sustancias que los vehículos
automotores arrojan a la atmósfera, tienen diferentes impactos según el tipo, nivel
de concentración y tiempo que dure la exposición a cada uno de ellos. Su estudio
se ha restringido a los llamados contaminantes criterio, tales como: Monóxido de
carbono (CO), los hidrocarburos (HC) sin quemar, Óxidos de nitrógeno (NOx), el
bióxido de azufre (SO2), Plomo (Pb ), y el Ozono (O3 )43.
Es importante señalar, que en los estudios realizados sobre el impacto de la
contaminación sobre la salud de la población, no se consideran los efectos
generacionales de largo plazo sobre los seres humanos44. A lo más, se afirma que
“muchos de los contaminantes ambientales, sobre todo los físico-químicos, tienen
un efecto crónico-degenerativo que se traduce en una eventual incapacidad
parcial o total”45. Esto, junto con los problemas asociados a la pobreza urbana
puede producir una pérdida muy difícil de recuperar de capital humano, es decir, el
deterioro del principal recurso con que cuenta un país: su población.
Dada la anterior información sobre los efectos en la salud de los diversos
contaminantes, se hace relevante la medición de cada uno de ellos mediante una
red de monitoreo. En 1975 la SMA empezó a realizar mediciones sobre la calidad

43
Una descripción de dichos contaminantes, puede encontrarse en: Legorreta,
Jorge. Transporte y contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y
Desarrollo, 1995, p. 208. Y sus efectos sobre la salud, en: Restrepo, Iván. La
contaminación atmosférica en México: Sus causas y consecuencias, Comisión
Nacional de Derechos Humanos, 1992; Castillejos, Margarita. Salud y
contaminación: Certidumbres e incertidumbres sobre los daños a la salud por la
contaminación del aire en la Ciudad de México, Seminario Aire y Política, Abril
1996, mimeo; Olaiz Fernández, Gustavo. Daños a la salud por la contaminación
del aire en la Ciudad de México, Seminario Aire y Política, Abril, 1996, mimeo.
44
Tenemos que “los efectos de los contaminantes atmosféricos pueden ser
sinérgicos, aditivos o antagonistas”, lo que justifica su posible investigación.
Ponciano Rodríguez, Guadalupe. Contaminación atmosférica y salud en la Ciudad
de México, Seminario Aire y Política, El Colegio de México, Abril, 1996, p. 5.
45
Santos-Burgoa y Rojas Bracho, Leonora. “Los efectos de la contaminación
atmosférica en la salud” en Restrepo, Iván. La contaminación atmosférica en
México..., Op. Cit., p. 241.

41
del aire, pero funcionó con muchas dificultades. En 1980 quedó totalmente fuera
de servicio. Hasta 1984 la SEDUE logró poner en funcionamiento 19 de las 25
casetas de la Red Automática de Monitoreo Atmosférico (RAMA). Las empresas
responsables de la instalación del sistema fueron Tecnologías del Medio
Ambiente, filial del grupo ICA, y Teléfonos de México. Aunque es muy criticada la
forma como se elaboran las mediciones de dichos contaminantes, el más
significativo es la incongruencia e insuficiencia de algunos datos, cuestionados por
diversos especialistas. Asimismo, la información que ofrece RAMA es procesada
cada hora durante las 24 horas del día, en base al Índice Metropolitano de la
Calidad del Aire (IMECA), pero este sistema de medición impide conocer la
concentración real de contaminación en toda el área metropolitana de la ciudad,
ya que existen grandes variaciones en la concentración de contaminantes de las
diversas zonas de la ciudad. Por otra parte, durante mucho tiempo no fue pública
la información acerca de las tendencias y el comportamiento histórico del grado de
contaminación.

Niveles de concentración de los principales contaminantes:

1982-1988.

De la información presentada por la SEDUE, se tiene que desde 1978 tenemos

tendencias crecientes de bióxido de azufre, plomo y partículas suspendidas totales
(PST). Para 1983 y 1985, los promedios anuales de bióxido de azufre registraron
disminuciones relativas, seguramente debido a las acciones más enérgicas del
gobierno federal y del DDF. Sin embargo, en 1987 se incrementó casi el doble
respecto al año anterior. Dicha concentración de 121 microgramos/ m 3 rebasó
ampliamente el límite permisible de 80 adoptado en Estados Unidos.
Para el plomo los años más críticos fueron 1980 y 1982; luego
disminuyeron temporalmente sus concentraciones. En 1986 se registró su nivel
más bajo de 0.8 microgramos/ m3; pero en 1987 registró un aumento a 1.3
microgramos/ m3. La tendencia de concentraciones de PST disminuyó en 1985 y
1986; a partir de entonces, al igual que los otros contaminantes, volvió a

42
incrementarse. No existe información disponible sobre normas promedio anual de
PST, sólo indicaremos que para 1987 su nivel alcanzó los 299.2 microgramos/ m 3
en promedio anual, superior a la norma límite mexicana de 275, pero ella
establecida en 24 horas.
Las concentraciones de monóxido de carbono y los hidrocarburos durante
1988 y 1981 pasaron de 10.1 a 14.4 ppm en 8 horas, rebasando en 1981 el límite
tolerable en México, que es de 13. Concentraciones elevadas de monóxido de
carbono se registraron de 19.1 y 17.8 ppm.
El comportamiento general de los principales contaminantes hasta 1987,
provocó que se operara por primera vez el Plan de Contingencias Ambientales el
31 de Enero de 1987. En el invierno de 1987 y 1988 se intensificó el programa de
“un día sin auto” y se volvió a operar en dos ocasiones el Plan de Contingencias.
El primero del 4 al 6 de Febrero de 1988, y el segundo del 26 al 29 de Febrero de
ese mismo año.

La contaminación atmosférica durante los inviernos 1988-1992.

La gravedad de la contaminación atmosférica de la Ciudad de México era evidente

a simple vista. Aunque algunos funcionarios afirmaban que no existía problema,
que la contaminación estaba controlada. Sin embargo, se carecían de datos
oficiales para comprobarlo, lo que provocó una acentuada desconfianza sobre la
veracidad de las afirmaciones de los funcionarios a quienes les competía esta
problemática.

La calidad del aire 1992-1994.

Durante este periodo los diversos programas, acciones y medidas para atacar la
contaminación del aire produjeron, por fin, la reducción a partir de mediados de
1992, de los niveles de emisión de la mayoría de los contaminantes. La Comisión
Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en el
Valle de México, presentó dichos datos:

43
 Para 1993, el bióxido de azufre disminuyó 31% respecto a 1992 y 39% a 1991.
Durante 1992 rebaso 10 veces la norma y ninguna en 1993; tampoco en los
primeros meses de 1994.
 Los niveles máximos de monóxido de carbono disminuyeron 38% en 1993
respecto a 1992 y 55% a 1991. En 1992 se registraron 23 violaciones a la
norma y ninguna un año después.
 Para el plomo se redujeron sus concentraciones hasta en un 90% durante 1989
a 1993.
 Parte de las partículas suspendidas totales, las partículas fracción respirable,
disminuyeron 100% entre Abril de 1993 y Marzo de 1994 en la zona centro,
78% en la noroeste y 40% en la zona noreste, en comparación con el periodo
anterior.
 El ozono mostró disminuciones anuales de IMECAS de 338 puntos en 1993, a
295 en el primer semestre de 1994. Durante Mayo de 1992 y Abril de 1993 se
registraron niveles superiores a 300 IMECAS en 4 días; no así a partir de
entonces y hasta Mayo de 1994. Igualmente se registraron 60% menos
episodios de contingencias en 1993 respecto a 1992; en este último año, se
aplicó en 21 ocasiones la Fase II del Programa de Contingencias; en 1993 y
1994 ya no; en el presente año ni siquiera la Fase I. Sin embargo, la comisión
informó que aún persisten elevados niveles y un excesivo número de horas en
que se viola la norma.
Aunque el informe de la Comisión Metropolitana no incluye la metodología
empleada en la agrupación de los datos, es de presumir su confiabilidad dada la
calidad y el prestigio del sector académico y científico que integró dicha comisión.
La agudización de la problemática del aire, llevó a elaborar estudios que
cuantificarán los costos sociales asociados al uso de vehículos automotores. En
específico, se calculó el costo social de la operación congestionada del tráfico
vehicular en el área metropolitana en la Ciudad de México 46. Dicho costo social
que ocasiona la operación de los automóviles particulares y la pérdida de tiempo
46
Pedrero Nieto Rafael. Administración Estratégica del Tráfico Urbano: alternativas
de solución, Instituto de Investigación Económica y Social Lucas Alamán, A.C.,
1993.

44
de los usuarios, se estima en “7,100 millones de dólares anuales, que equivale al
servicio de la deuda externa y supera el ingreso neto de divisas que recibe el país
por concepto de exportaciones de 1 millón 200 mil barriles diarios de petróleo
crudo”. Además, hay que considerar el costo asociado a la reducción de la
productividad debida a problemas de salud por condiciones ambientales adversas,
equivalente a 1,000 millones de dólares. Además de erogaciones en obras y
operación vial por 1,000 millones de dólares. Por otra parte, se estima que a
consecuencia de la contaminación ocurren entre 4,000 y 5,000 fallecimientos
anuales.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) a través del
Instituto Nacional de Ecología (INE) ha logrado cuantificar monetariamente -en
términos muy amplios- los montos para los costos de la contaminación atmosférica
en la Ciudad de México, estas estimaciones para el ozono y el plomo causan
daños a la salud por unos 360 millones de dólares anuales. En mortalidad, los
efectos alcanzan aproximadamente 480 millones de dólares anuales 47. En el caso
específico del Ozono, los efectos en la salud llegaron a ser de 100 millones de
dólares y en el caso del plomo los daños fueron inferiores a los 100 millones de
dólares anuales. A continuación se presenta un resumen de los principales costos
ambientales asociados a los efectos a la salud por contaminación atmosférica en
la Ciudad de México, según SEDESOL:
Cuadro 1. Costos Ambientales en la Ciudad de México
Efectos potenciales Costos anuales
Producción/salud (dólares de USA)
 morbilidad48 (restricción en la actividad diaria por 360 mill dls anuales
enfermedades respiratorias).
 mortalidad 480 mill dls anuales
 Ozono: morbilidad 100 mill dls anuales
 Plomo: tratamiento a infantes por altos niveles en la 60 mill dls anuales

47
Las cifras fueron tomadas de SEDESOL-INE. Los Instrumentos Económicos
aplicados al medio ambiente, SEDESOL-INE, 1992, p. 28-32.
48
La morbilidad es el porcentaje de enfermos con relación a la cifra de población.

45
 sangre
 Plomo: Educación compensatoria a los niños 20 mill dls anuales
 Plomo: Infartos al miocardio 10 mill dls anuales

Total 1, 030 mill dls anuales

Fuente: SEDESOL-INE. Los instrumentos económicos aplicados al medio
ambiente, SEDESOL-INE, 1992, p. 32.

Es importante hacer este tipo de evaluaciones económicas, pues si se

incrementan los niveles de contaminación aumentan también las probabilidades
de muerte de un individuo y, por tanto, el costo social. Por ello, la implementación
de las políticas de combate a la contaminación del aire se vuelven un imperativo
para evitar que está llegue a extremos políticamente inconvenientes, socialmente
muy costosos, y una necesidad para la sustentabilidad de las actividades
productivas de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. Su importancia se
pone de manifiesto si consideramos que en esta ZMCM se concentran 19 millones
de habitantes, 10.5 del DF y 8.5 millones en los municipios conurbados del Estado
de México, es decir, aproximadamente el 20% de la población total del país; ocupa
alrededor de 1,250 km2 en donde se concentran el 30% de los activos industriales
con que cuenta el país; el 43% de la producción manufacturera y el 36% del PIB;
se generan el 56% de los empleos fabriles, 32% de los empleos públicos federales
y 42% de las plazas de trabajo comercial49.
Es precisamente el aumento considerable en los niveles de contaminación
lo que funciona como “detonante para el inicio organizado de acciones ciudadanas
que elevan (...) la discusión medio-ambiental a un primer plano de la discusión
pública”50. Está emergencia de la calidad del aire como asunto público, llevó a la
organización y movilización de diversos grupos de la sociedad a demandar una
política pública que realmente combatiera la degradación ambiental.
49
Cfr. Gamboa de Buen, Jorge y Revah Locouture, José A. “Servicios urbanos y
medio ambiente: El caso de la Ciudad de México” en Schteingart, Martha y
D’Andrea, Luciano. Servicios urbanos, gestión..., p. 375.
50
Guerra, Luis Manuel. “Políticas de calidad del aire en México” en Weidner,
Helmut y Hilker, Toens H. Hacia una conciencia ecológica: Políticas de calidad del
aire en América Latina, Fundación Friedrich Ebert, Edit. Nueva Sociedad, p. 112.

46
3.2 Los instrumentos de política.

En esta sección, revisamos los enfoques de Banco Mundial y la OCDE, en tanto

que ambos son organismos que han jugado un papel decisivo a nivel
internacional, y que de una u otra manera han ejercido una influencia decisiva
para mantener el asunto de la calidad del aire dentro de la agenda del gobierno
mexicano. Particularmente, porque ambos propugnan por un “desarrollo
sostenible” que logre conciliar las metas de la política de desarrollo y las de una
protección adecuada del medio ambiente, mediante el uso de los instrumentos de
“comando y control” y de “incentivos económicos”. Es notorio, que ambos
organismos recomiendan el uso de los incentivos económicos en una forma que
sea favorable al medio ambiente. Esto nos lleva a considerar cuáles son las
características de los instrumentos, que permiten su elección por parte del decisor
ambiental.

3.2.1 El enfoque del Banco Mundial.

La problemática ambiental que enfrenta la Zona Metropolitana de la Ciudad de

México, pone de manifiesto los vínculos y las contradicciones existentes entre el
estilo de desarrollo económico promovido hasta ahora y el deterioro ambiental que
estas actividades económicas producen. Pero la solución de esta compleja
problemática requiere la utilización de amplias políticas públicas y de los
instrumentos que en materia ambiental tiene el gobierno a su alcance.
Aunque en México se establece que las políticas de desarrollo tienen como
objetivo aumentar el bienestar de la población, lo cierto es que los efectos se han
traducido en una urbanización acelerada con un claro deterioro de la calidad de
vida de los habitantes de las ciudades, un crecimiento industrial que implica altos
niveles de contaminación, etcétera. Esta degradación ambiental la explica el
Banco Mundial, porque los agentes económicos no incorporan, subestiman o no
se sienten responsables de los costos que sus actividades producen a la
sociedad. Esta diferencia entre el costo social y el costo privado se debe a las
deficiencias del mercado en reflejar el valor social del medio ambiente y al

47
establecimiento de políticas gubernamentales que fomentan la ineficiencia en el
uso de los recursos naturales, entre ellos el aire. Lo cual además se ve agravado
por la pobreza, la inestabilidad económica, el aumento de la población y la
migración.
En este sentido, para Banco Mundial las dos formas básicas para influir en el
comportamiento de los contaminadores son51:
1. Mecanismos oficiales de control.- Estableciendo normas y reglamentaciones.
Se recomiendan estas políticas reguladoras, cuando se trate de empresas
privadas no competitivas y de unas cuantas empresas públicas. Es decir,
cuando las tecnologías de control de la contaminación o de uso de los recursos
son relativamente uniformes y los organismos encargados de regularlos pueden
especificarlas con facilidad, estableciendo que estas sean aplicables
imparcialmente a todas las empresas, ya sean públicas o privadas. También se
recomiendan las reglamentaciones en el caso del uso de tierras, mediante la
zonificación para crear un régimen de uso de tierra distinto del que produce el
mercado.
2. Políticas basadas en el funcionamiento del mercado o en los incentivos
económicos.- Como poner precios a la contaminación o al uso adicional de los
recursos. Ejemplos de estos son los cargos por emisiones de dióxido de azufre
que cobra el Japón, los cargos que se aplican a los combustibles, automóviles,
y los sistemas de depósitos y devolución establecidos para las baterías de
automóviles, así como el intercambio de derechos de emisión de contaminantes
del aire en Estados Unidos. En general, suelen ser bastantes eficaces y menos
costosas que las reglamentaciones. Con unas políticas basadas en los
mecanismos de mercado, todos los contaminadores o usuarios de recursos han
de hacer frente a los mismos precios y deben decidir acerca de su grado de
control.
Mientras que con las políticas de incentivos económicos cada usuario puede
tomar la decisión de usar menos recursos o de pagar por usarlos en mayor

51
Banco Mundial. Informe mundial sobre desarrollo, IBRD, Desarrollo y Medio
Ambiente, 1992, p. 78.

48
cantidad. El método de la reglamentación deja esas decisiones en manos de los
organismos reguladores, los cuales evidentemente no están bien informados
sobre los costos y beneficios relativos de los usuarios.
Podemos afirmar que las políticas basadas en incentivos a través de la fijación
de precios a los daños causados al medio ambiente afectan a todos los
contaminadores por igual, mientras que las reglamentaciones afectan solamente a
aquéllos que no las cumplen. Esto implica que la primera logra transmitir a los
usuarios de los recursos ambientales las señales correctas de largo plazo. De esta
manera el contaminador o usuario de los recursos tiene un incentivo para usar la
tecnología más eficiente en relación con su costo, para que reduzca la
contaminación. En cambio, la reglamentación al imponer las normas no logra
inducir a los agentes contaminadores a adoptar otros métodos de producción más
eficientes y menos contaminantes, o bien, medios de control de la contaminación
más eficaces.
Las políticas basadas en los incentivos económicos serán eficaces solamente
en la medida en que los contaminadores y los usuarios de recursos reaccionen a
ellas. Esta reacción depende de tres factores: propiedad, competencia y
diferencias entre usuarios. Estas políticas también producen los mejores
resultados cuando los usuarios reaccionan ante las variaciones de los precios de
distintas maneras, como suele suceder con las empresas privadas y las familias.
Si los individuos no modifican su comportamiento, tal vez porque el uso de los
recursos ya está controlado estrictamente, el ahorro que produzcan los incentivos
económicos será pequeño.
En relación a la elección entre precios o cantidades, las políticas que regulan
cantidades para la contaminación o para el uso de los recursos fijan el nivel del
deterioro ambiental, mientras que las que modifican los precios fijan los costos de
controlar esos deterioros. Las políticas que se basan en cantidades también son
apropiadas cuando es sumamente importante no exceder ciertos límites críticos.
En esos casos, se considera que el costo de un mayor deterioro ambiental pesa
más que la posibilidad de que el control de la contaminación pueda resultar más
caro de lo previsto. En cambio, los costos sociales de otros tipos de deterioro

49
ambiental no aumentan extraordinariamente cuando los límites se exceden por un
pequeño margen. Por ello, es posible establecer que las políticas basadas en
cantidades son más apropiadas cuando se trata de problemas de contaminación
que entrañan repercusiones en la salud, que aumentan cuando sobrepasan el
umbral (por ejemplo, las emisiones de plomo a la atmósfera por los vehículos
automotores).
Dentro de las políticas basadas en los incentivos económicos, la elección de las
cargas impositivas o de los permisos negociables depende en parte de la
capacidad de los organismos reguladores, aunque suelen ser más difíciles de
administrar que los cargos, ya que estos últimos pueden aplicarse a través del
sistema fiscal.
Un aspecto fundamental, que no permite la utilización de las políticas
ambientales basadas en mecanismos de mercado, es que en ocasiones las
empresas y los particulares a veces no pueden invertir en tecnologías nuevas o
pagar por productos menos contaminantes. Aunque los gobiernos han
subvencionado en ocasiones la compra de los equipos de control de la
contaminación o usado fondos de protección del medio ambiente para financiar
inversiones, el hecho obvio es que ello provoca que los agentes reciban señales
equivocadas de los mercados, que fomenten a largo plazo el deterioro ambiental y
que, en consecuencia, deban orientarse a un objetivo bien definido, tener un límite
de tiempo explícito y ser vigiladas cuidadosamente.
En contraste con las reglamentaciones, las políticas de incentivos económicos
elevan los ingresos de los gobiernos, por lo que suelen ser más atractivas cuando
se reemplazan otras fuentes de ingresos que crean distorsiones, tales como los
derechos de importación y los impuestos a las sociedades52. En este caso, la
protección del ambiente genera ingresos y ambos se complementan. Pero lo
relevante de esos ingresos es la imposición de un costo. Las normas relativas a
emisiones dan a los contaminadores el derecho a contaminar hasta cierto límite
especificado, en tanto que con la imposición de cargos se les obliga a pagar por la
totalidad de sus emisiones. Asimismo, cuando la reglamentación relativa a

52
Idem, p. 82

50
emisiones que contaminan el aire se reemplaza por sistemas de permisos
negociables, el costo global del control de la contaminación del aire baja, pero aun
así los usuarios pueden tener que pagar a los gobiernos por los permisos. Sin
duda, el uso de incentivos económicos es a menudo más eficaz en función de los
costos que la reglamentación, y permiten que se mejore la sociedad en su
conjunto, aunque no a cada contaminador en particular. Esto genera que desde el
punto de vista político sea más fácil recurrir a las reglamentaciones, como ha sido
el caso para la Zona Metropolitana del Valle de México.
Hay que señalar que además, es posible modificar las políticas eficaces en
función de los costos para obtener apoyo político, mediante la utilización de los
ingresos como fondos para el medio ambiente; o los permisos negociables pueden
ser otorgados a los usuarios existentes ("exención por derechos adquiridos"). Esta
exención por derechos adquiridos puede dar buen resultado para reducir la
oposición a la introducción de políticas eficaces en función de los costos.
Además de tener que elegir el decisor entre usar o no incentivos económicos,
también debe decidir entre la utilización de políticas directas, orientadas hacia
causas mediatas de los daños del medio ambiente y las medidas más generales
que influyen en actividades relacionadas sólo indirectamente con el deterioro
ambiental. Por ejemplo, gravar o reglamentar las emisiones de los vehículos
automotores es una política directa, mientras que establecer un impuesto al
insumo contaminante (la gasolina) es una política indirecta.
Aunque lo ideal es que los órganos reguladores modifiquen los
comportamientos de los usuarios de los recursos mediante políticas directas (por
ejemplo, gravando o reglamentando las emisiones a la atmósfera), estas implican
fuertes gastos administrativos, ya que se orientan a los contaminadores o usuarios
de los recursos individualmente. Por ello, se recomienda en mucho casos usar
políticas indirectas, que requieren una supervisión menos estricta.
Las dificultades de las aplicaciones de las políticas directas dependen de cuatro
factores53:

53
Ibídem, p. 84.

51
1. Cuanto más numerosas y más dispersas estén las fuentes del deterioro
ambiental, más costosas serán las políticas que entrañen vigilancia. Como en el
caso del transporte.
2. Es casi imposible vigilar las acciones de usuarios que no puedan ser ubicados.
3. En buena medida, la facilidad con que se pueda llevar a cabo la vigilancia
depende de la índole de las soluciones tecnológicas.
4. En los casos de problemas ambientales en las fronteras estatales o nacionales,
es más fácil coordinar acciones que aplicar medidas unilaterales. Ello sugiere la
necesidad de coordinación para el control de emisiones de los vehículos
automotores de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, de los tres
niveles de gobierno: por el nivel federal, la SEMARNAP; y a nivel de gobierno
estatal, el DDF y el EDOMEX.
Por lo tanto, el uso de políticas directas (estén o no basadas en incentivos
económicos) se recomiendan en aquellas situaciones donde los problemas
ambientales son causados por empresas grandes y muy visibles. Mientras que las
políticas indirectas son útiles cuando los organismos reguladores tienen poca
capacidad para fiscalizar y obligar al cumplimiento de las leyes, como es el caso
de la contaminación generada por los vehículos automotores en el Valle de
México.

3.2.2 El enfoque de la OCDE.

Por supuesto que una opción al enfoque de Banco Mundial, se encuentra en el

planteamiento hecho por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE)54. El cual plantea una clasificación de los instrumentos de
política en: enfoque regulatorio o de “comando y control”, y en un enfoque de
mercado o de “instrumentos económicos”. (Véase el cuadro 2).

54
Barde, Jean-Phillippe. Economics instruments in environmental policy: Lessons from OECD
experience and their relevance to developing economies, OCDE, 1994, pág. 13-23.

52
 Cuadro 2. Instrumentos de política.
El enfoque de mercado: El enfoque regulatorio:
“Instrumentos económicos” “Comando y control”
1. Impuestos a las emisiones: Pago sobre 1. Normas de calidad ambiental:
la cantidad y calidad del contaminante Especifica las características de las
descargado. emisiones que recibe el ambiente.
2. Gravámenes a los usuarios: Pagos por 2. Normas de descarga a emisiones:
el costo de los servicios de tratamiento Descargas máximas permitidas de
y recolección. contaminantes en el ambiente.
3. Impuestos administrativos: 3. Normas a los procesos: Especifica el
Generalmente diseñado para ayudar a tipo de proceso de producción o equipo
los sistemas de monitoreo de permisos. de reducción de emisiones que las
4. Permisos comercializables (intercambio plantas contaminantes deben instalar.
de emisiones): Están basados en el 4. Normas a los productos: Define las
principio de que cualquier incremento características de los productos
en las emisiones debe compensar a potencialmente contaminantes
una disminución equivalente y algunas
veces mayor de la cantidad.
5. Impuestos a los productos: Se aplica a
los productos precios de los productos
cuando crean contaminación al ser
manufacturados, consumidos o
desechados.
6. Sistemas de depósito y devolución.
7. Subsidios: Ayuda a la industria para
que pueda efectuar inversiones en el
control de la contaminación. Medida
provisional, en el largo plazo causa
ineficiencias.
8. Creación de mercados.

El enfoque de comando y control consiste en la promulgación y aplicación

de leyes y regulaciones que prescriben objetivos, normas y tecnologías que los
contaminadores deben cumplir, por ejemplo, las leyes sobre la contaminación del

53
aire. Generalmente, dentro del marco de tales leyes, a los contaminadores se les
prescriben reglas específicas, usualmente en forma de normas55. La principal
desventaja de este tipo de políticas es que “para su aplicación se requieren un
gran número de controles, requerimientos administrativos, procedimientos legales
en caso de no cumplimiento, cuadros de inspectores, abogados, etc., lo cual
incrementa enormemente los costos del presupuesto gubernamental”. Por el
contrario, el enfoque de mercado aboga por el uso de los instrumentos
económicos tales como los impuestos, subsidios y permisos comercializables, su
principal ventaja es que dejan en libertad de elección a los agentes económicos,
tales como los contaminadores, quienes pueden seleccionar la solución más
ventajosa.
Asimismo, tanto la OCDE como Banco Mundial promueven el criterio “el
que contamina paga”. Aunque simple en apariencia, no deja de ser cuestionable
su interpretación para el caso de la ZMCM. Aquí los costos de las políticas del aire
son soportados por los usuarios de los vehículos automotores, sin que haya una
responsabilidad por parte de la industria automotriz.
Son evidentes las similitudes que presentan ambos organismos
internacionales. Por otra parte, es evidente que ambos propugnan, sobre todo, por
el uso de mecanismos de mercado o incentivos económicos, para tratar con la
cuestión de la contaminación del aire.
Un aspecto técnico que se olvida mencionar respecto al uso de impuestos
ambientales, es que su fijación pasa a través de un mercado competitivo y que no
tiene distorsiones56, en el cual los incentivos producen el efecto deseado. Y que la
obtención de la información requerida para la obtención del impuesto óptimo es

55
Ejemplo de este tipo de regulaciones las encontramos en las denominadas
Normas Técnicas Ecológicas y en las leyes y reglamentos que se han emitido en
cuestiones ambientales en nuestro país. Este aspecto se desarrolla
posteriormente en este trabajo.
56
Estos son los supuestos estándar de la teoría económica ortodoxa, un enfoque
crítico y alternativo se encuentra en: Aguilera Klink, Federico y Alcántara, Vicent
(Comp.). De la economía ambiental a la economía ecológica, Economía Crítica,
1994.

54
irrealista57. Esta dificultad, puede ser salvada calculando el costo social de las
emisiones, lo cual al estado del conocimiento actual puede convertirse en algo
muy subjetivo. O bien, mediante el proceso político, el cual tiene la desventaja de
que no garantiza su eficiencia y su optimalidad paretiana58. Desde el punto de
vista de la conveniencia política, los impuestos ambientales disminuyen la
contaminación en el largo plazo, al promover el uso de tecnologías “limpias”. Pero
en el corto plazo, su impacto sobre las emisiones es pequeño, dado que los
contaminadores tienen la opción a pagar por contaminar. Mientras que las
regulaciones directas, o de comando y control, pueden ser más efectivas en el
corto plazo. Ya que ellas reducen las emisiones de manera casi inmediata, pero
son ineficientes en promover el uso de tecnologías “limpias".
Sin embargo, los mercados que hoy prevalecen en México, no están
exentos de distorsiones ni lo abarcan todo, especialmente en lo que se refiere a
los recursos naturales y el medio ambiente. Aun cuando es muy tentador decir que
el libre mercado no es operante en los asuntos relativos a la ecología y del medio
ambiente, y ante la patente impotencia de las regulaciones de comando y control
para contener la degradación del medio ambiente, la opción es recurrir al uso de
mecanismos de mercado. Sin embargo, la incapacidad de los decisores
ambientales en utilizar los mecanismos de mercado y en edificar las bases y los
acuerdos institucionales necesarios para permitir el surgimiento y la operación
eficaz de los mercados, que hoy no existen o son muy precarios, en el rubro de los
recursos naturales y los servicios de carácter ecológico, muestran los límites de la
intervención gubernamental y en consecuencia, del proceso de industrialización y
de desarrollo económico que sigue nuestro país.

57
Las consideraciones de información completa para la fijación del impuesto
óptimo, pueden ser consultadas en: Tietenberg, T.H. Derived decision rules for
pollution control in a general equilibrium space economy, Williams College,
Research paper No. 6, 1973, p.2-4.
58
Cfr. Stephan, Gunter. Pollution control, economic adjustment and long-run
equilibrium, Springer-Verlag, 1989, 7-10.

55
3.3 Criterios para la selección de los instrumentos.

Los instrumentos económicos constituyen una categoría entre otros instrumentos

diseñados para obtener metas ambientales. Ellos pueden ser usados como un
sustituto o como un complemento a los otros instrumentos de política tales como
las regulaciones y los acuerdos cooperativos. En algunas situaciones, por razones
económicas y administrativas, la regulación directa y los controles son apropiados
cuando es imperativo, por ejemplo, que la emisión de ciertos contaminantes
tóxicos o el uso de productos o sustancias dañinas sea totalmente prohibido. En
otras situaciones, los instrumentos económicos pueden suplir a las regulaciones,
tales como a la obligatoriedad de los estándares diseñados para proteger la salud
pública.
Para la OCDE, la elección de los instrumentos de política ambiental por el
decisor de políticas ambientales, pueden ser hechos con respecto a cinco
criterios59:
1. - Efectividad ambiental.- La efectividad ambiental de los instrumentos
económicos está principalmente determinada por la capacidad de los
contaminadores a reaccionar. El objetivo de los instrumentos ecológicos es
proveer incentivos permanentes al abatimiento de la contaminación, a la
innovación técnica, y la sustitución de productos.
2. -Eficiencia económica.- En un amplio sentido, la eficiencia económica es
obtenida por una asignación óptima de recursos; en un limitado, pero con un
sentido más operacional, implica que el costo económico de cumplir con los
requerimientos ambientales es minimizado.
3. - Equidad.- Las consecuencias distributivas varían acorde a los tipos de
instrumentos de política aplicados. Por ejemplo, las cargas o impuestos a la
contaminación están vinculados a pagos adicionales de contaminación residual;
adicionalmente, su impacto distributivo dependerá de cómo los ingresos son
usados. Similarmente, con los permisos comercializables, los efectos
distribucionales diferirán de acuerdo a su asignación inicial.
59
OCDE.Environmental policy: How to apply economic instruments, OCDE, 1992,
18-19.

56
4. -Factibilidad administrativa y costos.- Todos los instrumentos de política
involucran implementación y estructuras coercitivas. Esto se relaciona en
particular a la facilidad y al costo de monitoreo de las descargas y al número de
grupos objetivo involucrados, y también de la naturaleza del marco legal e
institucional existente.
5. -Aceptabilidad.- Es de crucial importancia que los grupos objetivos sean
informados y consultados sobre los instrumentos económicos impuestos sobre
ellos. En general, el éxito de cualquier instrumento requiere certidumbre y
estabilidad en el tiempo con respecto a sus elementos básicos.
Asimismo, la elección de instrumentos económicos específicos debe tomar en
consideración lo siguiente60:
1. -Un marco y objetivos claros.- Ya sea que los instrumentos económicos operen
en combinación, o como una alternativa a las regulaciones directas.
2. -Un bien definido campo de operación.- El campo de operación incluye
contaminantes, procesos o productos a los cuales los instrumentos económicos
son aplicados. Además, la información debe estar disponible a los grupos
objetivo en términos de su número, su tamaño, su contribución al problema
pertinente y la forma en que ellos contaminan, sus capacidades financieras y a
la forma que están organizados.
3. -Un modo simple de operación.- Esto está relacionado al aspecto técnico de los
instrumentos económicos: formulación y cálculo de la carga, cálculo de la
reducción de emisiones, de los requerimientos administrativos, la forma de
monitoreo y control, etc. La estructura de cualquier instrumento económico debe
buscar un equilibrio entre complejidad, el cual hace que el instrumento sea
difícil de aplicar, y una excesiva simplicidad, el cual hace que no sea muy
eficiente.
4. -Integración con políticas sectoriales.- Para facilitar la integración de la política
ambiental con otras políticas, en particular a través de una adaptación
apropiada de las estructuras fiscales y de fijación de precios de los sectores
económicos que conforman las metas ambientales.

60
Ibídem, p. 24-27.

57
5. -Mano de obra y costo de implementación.- Los costos excesivos de
transacción deben ser evitados. El costo efectividad de la implementación y los
mecanismos de coerción deben ser cuidadosamente evaluados.
6. - Evaluación de los impactos económicos y distributivos.
7. -Conformidad con los principios generales de comercio nacional e internacional,
fiscal y de política ambiental.- Al implementar los instrumentos económicos es
necesario cumplir con los acuerdos y principios de política ambiental tanto a
nivel nacional e internacional, uno de ellos es “el principio del que contamina
paga”.
Si en general, parece haber consenso en que es más adecuado la
utilización de instrumentos económicos, surge la pregunta: ¿Por qué en México se
ha preferido el enfoque de comando y control, al de los mecanismos de mercado?
La respuesta obedece a las características técnicas de los instrumentos a utilizar
por el decisor ambiental, convertidas ahora en características políticas que las
hace convenientes o no desde el punto de vista político. Lo técnico encuentra
contrapartida en lo político. Y son precisamente estas cualidades políticas de lo
técnico, el criterio que parece tener el mayor peso relativo en la selección del
instrumento, y le otorga un mayor o menor margen de maniobra al decisor al llevar
a cabo su elección. En este sentido, se puede afirmar que61:
1. La regulación ambiental ha respondido a presiones políticas, muchas veces del
grupo afectado y en ocasiones circunscritas a una localidad específica.
2. Los decisores, en tanto que reguladores, pretenden tener mayor control sobre el
resultado final, mientras que los instrumentos de mercado requieren esperar la
reacción de los agentes económicos. Además, de proveerlos de enormes
ventajas políticas que oscurecen los costos del control de la contaminación.

61
Las razones que presenta Belaustegoitia, merecen ser consultadas por el lector.
Particularmente, porque tiene un conocimiento profundo de la problemática
ambiental de nuestro país. La referencia de su trabajo es: Belaustegoitia Ríus,
Juan Carlos. “Algunas consideraciones sobre el uso de instrumentos económicos
en la política ambiental” en Yúnez-Naude, Antonio. Medio Ambiente: Problemas y
soluciones, El Colegio de México, 1994, p. 106.

58
3. Los agentes económicos regulados tienen más poder de negociación, y buscan
la obtención de recompensas privadas (“rentas”) que producen las
regulaciones. Así, puede darse un uso estratégico a dichas regulaciones.
4. Al menos para México, no existe un marco regulatorio adecuado para incorporar
los incentivos económicos. En todo caso, se tendría que modificar la estructura
fiscal del país, y la organización institucional de la políticamente poderosa
SHCP. Al menos por ahora, los decisores de políticas ambientales, no parecen
tener los recursos políticos para lograrlo.

4. Factibilidad legal.

No existe política pública sin expresión jurídica. Asimismo, el marco jurídico

existente en el país es el resultado de la movilización de los recursos políticos
disponibles por los diversos agentes económicos y/o políticos involucrados en el
asunto que se busca legislar. Es en este sentido que entendemos las reformas de
1987 a los artículos 27 y 73 constitucionales, en tanto que producto de las
acciones llevadas a cabo por diversas organizaciones populares que demandaban
una solución al problema de la degradación ambiental en México62.
Dicha reforma al artículo 27 constitucional (D.O.F. 10 de Agosto de 1987)
consistió en una adición a su párrafo tercero, en el cual quedaba incorporada la
facultad que la nación tiene para imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público; así como regular el aprovechamiento de los recursos
naturales susceptibles de apropiación, dictando las medidas necesarias "para
preservar y restaurar el equilibrio ecológico". Con esta reforma pasó a formar parte
de la Constitución Política el principio de que es un deber del Estado velar por la
protección del ambiente, entendida en el sentido de una protección integral del
mismo. Como se sabe, el artículo 27 forma parte de la "constitución económica"

62
Una recapitulación de las diversas luchas sociales con demandas ecológicas en
México, durante las décadas de los setentas y ochentas se puede encontrar en:
González Martínez, Alfonso. “Las luchas ecológico-sociales en México:
Prospectivas” en García-Gaudilla, María del Pilar y Blauert, Jutta. Retos para el
desarrollo y la democracia: Movimientos ambientales en América Latina y Europa,
Fundación Friedrich Ebert, Edit. Nueva Sociedad, 1994, p. 91-103.

59
del país y en consecuencia su contenido precisa la concepción del desarrollo que
subyace en la Carta Fundamental, al incorporar la idea de un desarrollo
ambientalmente sostenible como un elemento de la Constitución Política 63.
Por otra parte, el cambio al artículo 73 constitucional consistió en incorporar
un inciso "G" a la fracción XXIX de ese precepto, con el objeto de facultar al
Congreso de la Unión "para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del
Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el
ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y
de preservación y restauración del equilibrio ecológico". El propósito de esta
reforma fue permitir la participación de las entidades federativas y de los
municipios en los asuntos ambientales, que de acuerdo con las disposiciones
constitucionales en vigor estaban hasta ese momento prácticamente concentrados
en la Federación. El sistema que se siguió fue el de facultades concurrentes, que
prevé una distribución de las competencias entre la Federación, las entidades
federativas y los municipios. Como resultado de la distribución de competencias,
cabe resaltar que la responsabilidad del desarrollo y la ejecución de los planes y
programas para la prevención y el control de la contaminación en la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México recayeron esencialmente en el DDF, en el
gobierno del Estado de México y en la SEMARNAP (antes SEDESOL, SEDUE).
Esto representa una división no sólo administrativa y de gestión, ya que da
responsabilidades a los gobiernos de los estados y a los municipios, sino
importante desde el punto de vista de político, ya que la intención era el promover
el federalismo en las cuestiones ambientales64. Teóricamente, el Federalismo
permite limitar las influencias de las coaliciones distribucionales, mediante la
descentralización del poder entre los actores gubernamentales (a nivel federal,
estatal y municipal)65 interesados en los asuntos ambientales. En realidad, el
resultado final depende más de los recursos políticos disponibles con los cuales
63
Cfr. Brañes, Raúl. Manual de derecho ambiental mexicano, FCE, 1994. p. 83-85.
64
Ídem, p. p. 86-91.
65
Aunque en la discusión que hace el autor sobre el Federalismo, no hace
referencia a las cuestiones ambientales, se aplica igualmente. Cfr. Weingast, Barry
R. The economic role of political institutions, Stanford University, September 1992,
p. 6.

60
participan los diversos agentes económicos y/o políticos. Asimismo, deja de lado
los problemas que pueden surgir en el Federalismo por ésta multiplicidad de
autoridades si no se logra un pacto “cooperativo”66, para la búsqueda de
soluciones en los problemas ambientales. Si no se logra este pacto cooperativo,
es posible que se pueda conducir a una profundización de la problemática
ecológica del Valle de México.
Es en un contexto de emergencia de la cuestión ambiental como asunto
público al inicio de la década de los ochentas, que el aumento considerable de los
niveles de contaminación en la Ciudad de México motivaron la movilización de
diversos grupos populares urbanos, e incluso de los denominados de clase media,
por una política ambiental que realmente combatiera el deterioro de la calidad del
aire. El momento cumbre de estos movimientos urbanos tuvo lugar en la coyuntura
provocada por el sismo de 198567, en el cuál se pusieron de manifiesto dos cosas:
la primera, el grado de coordinación y movilización que estos grupos podían tener;
y la segunda, la incapacidad que los controles políticos tuvieron para evitar el
desbordamiento de esa movilización popular68. La culminación de estos hechos
ocurrió con una manifestación multitudinaria en la Ciudad de México en Febrero
de 1986, en la que se exigía una acción gubernamental realmente efectiva para
mejorar la calidad del aire. La respuesta de la élite gobernante fue crear la
infraestructura legal básica para proteger el ambiente: la Ley General del Equilibrio

66
El autor no hace alusión a los problemas ambientales, sino a la discusión sobre
el Federalismo en México, aun así es pertinente la observación que hace a la
problemática que abordamos. Cfr. Díaz Cayeros, Alberto. Desarrollo económico e
inequidad regional: Hacia un nuevo pacto federal en México, Grupo Editorial
Miguel Ángel Porrúa, 1994, p. 20.
67
La importancia de la coyuntura creada por el sismo de 1985 es incluso
reconocido en un estudio elaborado por la Universidad de los Álamos para un
organismo gubernamental. Cfr. Instituto Mexicano del Petróleo y los Álamos
National Laboratory. México City air quality research, Initiative, Volumen II,
Problem Definition, Background, and Summary of Prior Research, 1994, p. 1.
68
Cfr. Guerra, Luis Manuel. “Política de calidad del aire en México” en Weidner,
Helmut y Hilker, Toens H. Hacia una conciencia ecológica: Políticas de calidad del
aire en América Latina, Fundación Friedrich Ebert, Edit. Nueva Sociedad, 1989, p.
112.

61
Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA)69. Está ley fue promulgada el 28
de Enero de 1988, y puesta en vigor a partir del 1o. de Marzo de ese mismo año.
Sin embargo, la estructuración de esté marco jurídico, no sólo muestra la
movilización de los recursos políticos movilizados por los diferentes agentes
involucrados en el asunto de la calidad del aire, sino que en ella se definen los
alcances y los límites jurídicos de actuación que tiene el decisor de políticas
públicas, en tanto que agente gubernamental. En otros términos, la ley establece
expresamente las actividades que el decisor ambiental gubernamental puede
llevar a cabo, en términos de las atribuciones que le competen. Por el contrario,
los agentes no gubernamentales pueden realizar todas aquellas actividades que
no estén expresamente prohibidas por la ley. En estos términos, la LGEEPA70
restringe la actuación de la SEDESOL (hoy, SEMARNAP), básicamente a dos
aspectos: el primero, a la elaboración y expedición de las Normas Técnicas

69
En relación a la protección de la calidad del aire, el artículo 5o. de esta ley
establece que son asuntos de interés de la Federación la protección de la
atmósfera y las acciones para la preservación y restauración del equilibrio
ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de
jurisdicción federal. A su vez el artículo 6o. otorga competencia a las entidades
federativa y municipios en el ámbito de sus circunscripciones territoriales y
conforme a la distribución de atribuciones establecida en las leyes locales, en la
formulación de la política y de los criterios ecológicos particulares para cada
entidad federativa y en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente realizadas en bienes y zonas de su jurisdicción.
Particularmente en materia de contaminación atmosférica este mismo artículo
concede a las entidades federativas la responsabilidad de prevenir y controlar la
contaminación de la atmósfera generada en zonas o fuentes de jurisdicción
estatal.
70
El artículo 111 de la LGEEPA establece que la SEMARNAP tiene como
atribuciones: 1.La expedición de las normas técnicas ecológicas que deban ser
observadas por la industria automotriz para reducir las emisiones de origen
vehicular, en coordinación con el sector energético y la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial. Esta atribución debe ser ejercida considerando los valores de
concentración máxima de contaminantes en el ambiente permisibles para el ser
humano, determinados por la Secretaría de Salud; y, 2. Promover, en coordinación
con las autoridades correspondientes, el establecimiento de sistemas de
verificación del parque vehicular. Este precepto habla de "promover" porque la
facultad de establecer estos sistemas de verificación corresponde a las
autoridades locales.

62
Ecológicas71, ignorando por completo la posible utilización de los instrumentos de
mercado; el segundo, a fungir como un promotor de medidas para la mejora en la
calidad del aire.
Dichas Normas Técnicas Ecológicas, se establecen como Normas de
Emisión72 y Normas de Calidad del Aire. Sin embargo, los niveles de emisión y de
contaminación en la atmósfera permisibles que en ellas se fija, no son valores
universalmente aceptados, sino que son producto del regateo, la negociación y la
disputa del encuentro de los agentes políticos y/o económicos que forman la
sociedad. Donde la correlación de fuerzas existente entre estos diversos actores
políticos y/o agentes económicos de la sociedad que pretende alcanzar un nivel de
calidad del aire que permita la realización de las actividades humanas, la
protección a la salud, la preservación de la vegetación y la fauna, así como la
prevención de daños al bienestar en general, encuentran reflejo a sus intereses
particulares. En este sentido, me parece que las Normas de Emisiones y las
Normas de Calidad del Aire expresan un punto de equilibrio entre distintos agentes
sociales. Son el resultado, por una parte, de la movilización a nivel de grupos de
ciudadanos preocupados por el deterioro de la calidad ambiental; por otra parte,
por las necesidades de las políticas económicas vigentes, las cuales conciben lo
ambiental desde el punto de vista de los costos, pero también resultan de las
perspectivas que distintos agentes a nivel gubernamental expresan en el plano de

71
Las Normas Técnicas Ecológicas se empezaron a publicar en el Diario Oficial de
la Federación a partir del 6 de Junio de 1988, mismas que la SEMARNAP debe
expedir para establecer los requisitos, especificaciones, condiciones,
procedimientos, parámetros y límites permisibles que deben observarse en esta
materia, de acuerdo con el artículo 36 de la LGEEPA. En concordancia con esto,
las normas técnicas ecológicas establecen los requisitos, especificaciones,
condiciones, procedimientos, parámetros y límites permisibles que deben
observarse, tanto en el desarrollo de actividades como en el uso o destino de
bienes, que causen o puedan causar desequilibrio ecológico o daño al ambiente.
72
Las normas de emisión se orientan al control de los procesos de combustión en
algunas de las llamadas fuentes fijas y en los vehículos automotores. Este cuerpo
básico de normas se ha establecido para promover y vigilar un nivel mínimo de
control en los procesos emisores. Sin embargo, no existen hasta este momento
regulaciones que se dirijan hacia el origen inmediato del problema; es decir, hacía
los procesos donde se genera la emisión, sus insumos y sus materias primas. Cfr.
Op. Cit. Breña, p. 441-452.

63
los proyectos de desarrollo puestos en práctica, o negociados a nivel de la
sociedad en su conjunto. Es la concurrencia de estas distintas perspectivas y
fuerzas sociales lo que explica el tipo de política pública puesta en práctica por el
Estado en un momento determinado.

5. Factibilidad Política.

Parece necesario definir, en primer lugar, que se entiende por factibilidad política.
Puede entenderse este concepto en consideración a los costos políticos o de
oportunidad política que surgen como resultado de la negociación y del conflicto, y
cuando el poder (como influencia coercitiva) juegan un papel crucial. En este
trabajo, adoptaremos una perspectiva operacional respecto a este concepto. Para
ello, identificaremos los principales obstáculos o subconjunto de restricciones que
se deben considerar para la toma de decisiones en política pública. Identificamos
dos obstáculos principales: los recursos políticos y el marco institucional. Los
recursos políticos se entenderán como las ventajas obtenidas por los decisores,
en términos de las ventajas o desventajas obtenidas por los otros actores políticos,
en una relación de mutua interdependencia73. El marco institucional, por otra parte,
se presenta como obstáculo porque delimita el rango posible de elección de los
cursos de acción aceptables para la acción colectiva. Finalmente, los decisores se
ubican en instituciones a las que pueden inducir su comportamiento, pero a las
cuales no se les puede controlar totalmente dicho comportamiento.

5.1 Los recursos políticos.

El establecimiento de las ventajas que obtenga el decisor ambiental, se

encuentran vinculadas a las posibles ventajas o desventajas de los otros actores
políticos y/o agentes económicos. Destacaremos básicamente a tres de ellos: los
Partidos Políticos, las ONG´s y la Industria Automotriz. La actuación o no de ellos,

73
Esta forma de darle rigor analítico al concepto de factibilidad política, es
retomado del ensayo elaborado por: Majone, Giandomenico. On the notion of
political feasibility, European Journal of Political Research, 1975, p.p. 259-275.

64
puede determinar el curso de acción que pueda elegir el decisor ambiental. En
este sentido, procederemos al análisis de cada uno de ellos.

5. 1. 1 Los partidos políticos.

Para el caso de México se ha constatado74 que la cuestión ambiental apenas ha

sido introducida de manera incipiente en los programas de acción y en las
plataformas políticas de los tres principales partidos mexicanos, estos son el
Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido de la Revolución
Democrática (PRD) y el Partido Acción Nacional (PAN).
El problema de la insuficiente incorporación de la cuestión ambiental en los
partidos, se presenta para este autor, como un reflejo del sistema político del país.
Las características del sistema presidencialista-autoritario75: toma de decisiones
altamente centralizada, a menudo por un pequeño grupo de poder; utilización de
recompensas para aquéllos que brinden apoyo al sistema; baja movilización
popular; y una relación cliente-patrón, permean y definen el cómo se hace política
pública en este país. Esta insuficiente incorporación de la cuestión ambiental en
los partidos políticos, no se restringe a lo ambiental, ya que en otros temas que
poseen importancia en la vida nacional, también han sido marginados en la
elaboración y en la acción partidista.
El problema se centra, no en la ausencia de la cuestión ambiental de las
plataformas políticas, sino en el hecho de que el sistema político mexicano no
funciona como elemento que facilita la conversión de las demandas y los recursos
políticos movilizados por los diversos agentes en política pública. Su papel se
restringe a mantener el control político de los distintos grupos que componen a la
sociedad mexicana, al mismo tiempo que le proporciona una imagen

74
Este hecho se ha desarrollado en el artículo elaborado por: Quadri de la Torre,
Gabriel y Provencio Durazo, Enrique, Partidos Políticos y Medio Ambiente, El
Colegio de México, serie cuadernos de trabajo número 3, 1994.
75
Estas características, se encuentran compendiadas en la investigación que llevo
a cabo Cornelius, Wayne A. Mexican Politics in Transition: The breakdown of a
one-party-dominant regime, Center for US-Mexican Studies, University of
California, San Diego, 1996, p.25-44.

65
“democrática” en el ámbito externo76. En este sentido, la cuestión ambiental
rebasa a la institución de los partidos, y hace un cuestionamiento implícito de las
estructuras políticas que conforman este país. Así, la insuficiente incorporación del
asunto ambiental en las plataformas políticas, no se restringe a una falta de
“redefinición de prioridades”, sino que se enmarca en una crítica profunda a la
institución de los partidos. En términos de los márgenes de maniobra del decisor
ambiental, la cuestión partidista no limita el espacio de acción en la elección de los
instrumentos de política.
Si el sistema político no cumple su papel de punto de encuentro de los
diversos intereses de los grupos que propugnan por una política pública particular,
entonces ¿dónde se definen las políticas públicas en México? El sistema
presidencialista- autoritario permite que las políticas públicas sean usualmente
iniciadas y formadas por el privilegiado grupo de asesores del Titular del Ejecutivo.
Es aquí, donde el decisor ambiental encuentra realmente una restricción en sus
márgenes de maniobra. Así, la representación efectiva de intereses tiene lugar
dentro de los niveles más altos de las estructuras de la burocracia del gobierno.
Por ello, el punto de encuentro de lo social no son los partidos políticos. Al menos
para el caso del asunto del aire, la arena política se traslada a un organismo
creado por iniciativa presidencial para tal efecto: la Comisión Metropolitana para la
Prevención y Control de la Contaminación en el Valle de México.
Al menos para el caso de México, el sistema político y su articulación con
las estructuras partidistas no definen el diseño de políticas públicas para los
asuntos ambientales, Sin embargo, no deja de sorprender que el mismo fenómeno
de la insuficiente incorporación del tema ambiental en la política partidista, también
se presenta en otros países, entre los que se incluyen los europeos. La diferencia
estriba en las determinaciones históricas del caso mexicano.
Pero se da un punto de confluencia en ambas situaciones. Y es que este
fenómeno está vinculado al tipo de cuestionamiento que plantea la cuestión
ecológica a la sociedad moderna. En este sentido, estamos de acuerdo con la

76
Cfr. González Casanova, Pablo. El Estado y los partidos políticos en México,
Ediciones Era, Colección Problemas de México, 5a. edición, 1989.

66
posición que define dicho cuestionamiento77, al menos en dos sentidos. El
primero, a que la cuestión ambiental, se desarrolló fuera del marco y concepción
clásica de la política partidista. Su politización se dio al margen o paralelamente a
los partidos tradicionales; o bien con la aparición de los partidos “verdes”, o
estableciendo alianzas con los movimientos sociales. Esto último, permitió que los
planteamientos ecologistas se difundieran entre los grupos sociales, antes que en
los partidos. El segundo, a que la adopción de las demandas ambientales por los
partidos tradicionales, no se dio al ritmo en que se desarrollaba el ecologismo, ni
actuó como relevo del movimiento ecologista en crisis.
El hecho de que los problemas ambientales no discriminen desde el punto
de vista político, permite que las demandas ecológicas traspasen los intereses de
grupos específicos. La problemática ambiental tiene repercusiones para toda la
sociedad. Se convierte así en una aspiración colectiva, pero también con serios
problemas de acción colectiva78, como veremos enseguida.

5.1.2 Las ONG’s

La gran mayoría de las organizaciones no gubernamentales (ONG) 79 surgieron

con posterioridad a 1985, es decir, son de reciente creación. Sin embargo, puede
afirmarse que han ganado un espacio abierto dentro de la prensa nacional.
Además, de que su existencia ha elevado la presión sobre el gobierno en general,
para que intervenga en los asuntos ambientales, aún a pesar de que el potencial
de movilización que éstas tienen es limitado. Esta presión para que intervenga el
gobierno, de hecho amplía los márgenes de maniobra del decisor al priorizar el
asunto del aire dentro de la agenda de gobierno.

77
Esta posición, es expresada por: Quadri de la Torre, Gabriel y Provencio
Durazo, Enrique. Partidos políticos y ..., p. 12-14.
78
Estos problemas se encuentran vinculados al problema del “gorrón” y el “dilema
del prisionero”, este aspecto puede ser consultado en: Ordeshook. Game theory
and political theory, p. 203-225.
79
Kürzinger, E. Política Ambiental en México: el papel de las organizaciones no
gubernamentales, Fundación Friedrich Ebert, 1991.

67
 Con frecuencia, las ONG actúan en lugar de los propios afectados, que en
su mayoría se caracterizan por su pasividad80. En general, se presentan
discusiones ideológicas entre ellas y sólo en casos contados han buscado
establecer alianzas con la población directamente afectada por la contaminación
ambiental, o con otras organizaciones representativas de los nuevos movimientos
sociales. Otorgan poco peso a la relación entre ecología y economía, lo que lleva
a que éstas hagan propuestas sin consideraciones realistas de los costos
causados por la contaminación ambiental y de los gastos de financiamiento
necesarios para llevarlas a cabo. No existen vinculaciones entre ellas que
permitan la cooperación y división del trabajo para la elaboración de una política
ambiental alternativa. Esta falta de cooperación evita que pudieran llegar a
restringir los márgenes de maniobra del decisor ambiental.
La relación entre las ONG y el gobierno mexicano es ambivalente. Estas se
definen en torno a su relación con el gobierno mexicano, ya que muchas de ellas
ven peligrar su desarrollo por los intentos de cooptación e incluso por las medidas
represivas. Pareciera ser que entre mayor es el vínculo entre el gobierno y las
ONG mexicanas, mayor es el distanciamiento con los otros actores sociales. En
su relación con los partidos políticos, aunque se tienen diversos nexos con uno o
varios de ellos, prevalecen los contactos de carácter esporádico y a nivel personal
e informal. Esto es quizá explicable, ya que las cuestiones ambientales no parecen
ser un asunto políticamente beneficioso, lo que lo ha restringido a la retórica o a
figurar exclusivamente en los estatutos. Respecto a las empresas privadas, se
tiene que la asesoría a estas ha sido muy descuidada hasta el momento. Además,

80
La razón de esta apatía puede deberse no a una carencia de interés en una real
política del aire, sino a “un gran interés combinado con la esperanza de que otros
se sacrifiquen en nuestro beneficio”. Es decir, el ciudadano común tiende a evitar
el costo derivado de impulsar una política del aire que finalmente va a ser
disfrutada por todos los miembros de la comunidad. Dichos costos son el costo del
tiempo empleado, el riesgo corrido y el dinero gastado para la defensa de la
misma. Cfr. Hirschman, Albert O. Salida, voz y lealtad, FCE, 1977, p.p. 151-155.

68
de que aquellas que llegan a tener lazos con ellas son fuertemente
cuestionadas81.
Con relación al asunto de la calidad del aire sólo aproximadamente el
18.0% tienen líneas de acción en este tema, como puede desprenderse del cuadro
3.
Siendo las problemáticas referidas a la contaminación del agua, la
educación ambiental, la energía y la reforestación de bosques las que se ocupan
de ellas el 70% de ONG. Por lo tanto, el asunto del aire tiene poco peso dentro de
la propia agenda de las ONG.
Cuadro 3. Líneas de Acción en ONG’s
Líneas de acción Número de ONG Porcentaje
Agua 19 0,48
Educación ambiental 18 0,45
Energía 17 0,43
Reforestación/Bosques 16 0,40
Tecnología apropiada 15 0,38
Flora y fauna 15 0,38
Agricultura orgánica 12 0,30
Basura 9 0,23
Investigación 8 0,20
Aire 7 0,18
Turismo 4 0,10
Pesca 4 0,10
Salud 4 0,10
Refugiados 4 0,10
Cultura/Artesanía 4 0,10
Biodiversidad/reservas nat 4 0,10
Planif.urbana y Rural 1 0,03
Fuente: Kürzinger, E. Política Ambiental en México, p. 132

81
Esta caracterización fue realizada en base a un estudio que llevo a cabo la
Fundación Friedrich Ebert, en una muestra de 42 ONG. Ídem p. 101.

69
 Aunque se ha afirmado, que la formación de grupos de interés, como lo son
las ONG’s, no es tan natural en unos países como en otros. No deja de ser
importante el preguntarse: ¿Es sorprendente que México no tenga grupos
ambientales a pesar de la contaminación del aire que se da en la Ciudad de
México? Pareciera que la estructura presidencial-autoritaria del país no lo hace
sorprendente. Por otra parte, se presenta una relación clientelista entre las
relaciones y prácticas gubernamentales de representantes de organizaciones y
autoridades, así como el uso del poder coercitivo del poder, que ha frenado el
desarrollo de la participación ciudadana, y su posible influencia en la toma de
decisiones82. Por otra parte, ¿es necesario tener más contaminación para crear un
movimiento ambiental que presione a las élites burocráticas de este país? Al
menos para nuestro caso, parece que se requiere la aceptación gubernamental,
para que pueda lograrse la movilización pública fuera de los límites de los eventos
patrocinados por el régimen. Es notorio también, que aún en temas tales como la
contaminación del aire, la formación de grupos de interés depende fuertemente de
las habilidades individuales de liderazgo. Ello podría explicar por qué cuando,
como en 1971, las restricciones a la contaminación del aire fueron establecidas en
México, estas fueron el resultado de iniciativas presidenciales más que la
negociación de grupos ambientales, o de demandas populares. En general,
parece existir consenso en que los movimientos ecologistas de carácter popular se
encuentran en declinación como fuerza organizada83. Estamos entonces en una
situación donde las demandas vienen de aquellos grupos que son aceptados o

82
Esta afirmación es desarrollada en el trabajo desarrollado por Massolo,
Alejandra. “Gestión municipal y participación ciudadana” en Schteingart, Martha y
D’Andrea, Luciano. Servicios urbanos, gestión local y medio ambiente, El Colegio
de México, 1991, p. 259
83
La coincidencia respecto a que los movimientos ecologistas de carácter
ambiental, se encuentran lejos de constituir una fuerza política-social en América
Latina y no sólo en México, puede encontrarse en García-Guadilla, María Pilar y
Blauert, Jutta. Retos para el desarrollo y la democracia: Movimientos ambientales
en América Latina y Europa, Fundación Friedrich Ebert de México, Edit. Nueva
Sociedad, 1994. Una profundización para el caso de México, puede encontrarse
en Quadri de la Torre, Gabriel. “Breve crónica del ecologismo en México” en
Schteingart, Martha y D’Andrea, Luciano. Servicios urbanos, gestión local..., p.
350.

70
creados por el gobierno. Esas demandas son controladas por el gobierno, debido
a su capacidad para controlar a los grupos. Sólo los grupos sancionados por el
gobierno pueden suponer que serán oídos y tendrán acceso a la agenda de
gobierno. Esto hace que los decisores se encuentren relativamente aislados de las
presiones de grupos populares o sociales. Lo cual genera que la toma de
decisiones sea autoritaria, tecnocrática84 y jerárquicamente subordinada al titular
del Ejecutivo Federal. En este sentido, las restricciones a los márgenes de
maniobra del decisor ambiental no se encuentran en las ONG’s como tales, sino
en la estructura de poder que emana de un sistema presidencial-autoritario.
Aún a pesar de la patente debilidad de las ONG’s en México y del
movimiento ambientalista en general, el papel que les corresponde, sin embargo,
es hacer que el diseño e implementación de las políticas públicas, pueda
realmente reflejar y condensar los intereses de los diversos grupos que componen
la sociedad, y no sólo los de la élite gobernante o de un sector corporativo
particular. Una vez que dicha sociedad llega a un nivel de deterioro ambiental que
requiere control y planeación, es la burocracia quien toma la responsabilidad para
implementar esos controles y diseñar esos planes. Pero es necesario que la
sociedad civil pueda establecer mecanismos para superar los problemas que
surgen con la delegación de autoridad al enfrentar la acción colectiva 85, y lograr
hacer más efectiva la acción gubernamental. Ello nos conduce a proponer una
transformación profunda de la estructura de poder en México.
Asimismo, si en realidad no hay presión política para sostener en la agenda
de gobierno el asunto de la calidad del aire, ¿Cómo se explica su inclusión en
ella? Me parece que la respuesta se da en que los problemas ambientales

84
La caracterización de una toma de decisiones en México como autoritaria y
tecnocrática, puede ser ampliada en: Steven, Hughes W. y Mijeski, Kenneth J.
Politics and public policy in Latin America, Boulder London, Westwiew Press,
1984, p.13-16.
85
Los problemas de la delegación de autoridad son: ocultamiento de información,
realizar acciones ocultas, los agentes puedan utilizar su poder para manipular la
agenda de la toma de decisiones, coludirse en contra del principal cuando hay
agentes múltiples y que socaven su interés en lugar de promoverlo. Cfr. Kiewiet,
Roderick y McCubbins, Mathew D. The Logic of Delegation: Congressional parties
and the Appropriations Process, p. 22-38.

71
traspasan las fronteras nacionales, como ocurre con en el denominado “efecto
invernadero” y el “recalentamiento global de la tierra”. En este sentido, la ayuda
que ha proporcionado Banco Mundial, puede y de hecho ha logrado crear un
entorno propicio para la implementación de las políticas ambientales 86. Ejemplo de
ello, lo es el préstamo por 50 millones de dólares de un total de 88 millones, que
fueron aportados por Banco Mundial para la realización del Programa Ambiental
de México firmado en 1992, el cual ha sido ejecutado por el Instituto Nacional de
Ecología. Dicho préstamo representa aproximadamente el 57% del financiamiento
del programa87. Otro aspecto, lo es la participación del staff del Banco Mundial
quienes tomaron el rol de liderazgo y de asistencia a los técnicos especialistas y
economistas mexicanos en el programa de contaminación del aire de la Ciudad de
México88. Se estableció un panel para monitorear y revisar el trabajo de los
especialistas. El programa se ha convertido en la base para varios programas
similares en otros países.
Por otra parte, la integración de México a la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en mayo de 1994, llevó a
establecer compromisos en materia ambiental, y a ser objeto de una evaluación de
desempeño ambiental por parte de este organismo internacional 89. Esto justifica el
por qué presentar los enfoques en cuestiones ambientales de ambos organismos.
Asimismo, la intervención de ambos organismos internacionales permite ampliar
los márgenes de maniobra del decisor en su espacio de acción, para la elección
de un instrumento particular.

86
Los organismos internacionales han jugado una influencia muy importante en las
políticas ambientales, aún en los países europeos. Hecho que también encuentra
expresión en la Comunidad Económica Europea y países miembros. Cfr. Aguilar
Fernández, Susana. Políticas de control de la contaminación y diseños
institucionales en España y Alemania, Working paper 1991, No. 29.
87
El dato se obtuvo en: Instituto Nacional de Ecología. Principios, orientaciones y
agenda de trabajo del Instituto Nacional de Ecología, Cuadernos de Trabajo No. 1,
1995, p. 87.
88
La referencia a este programa, se encuentra en Wijetilleke, Lakdasa y
Karunaratne, Suhashini A.R. Air Quality Management: Considerations for
developing countries, World Bank Technical Paper No. 278, 1995, p.91.
89
INE. Principios, orientaciones..., p. 135-143.

72
5.1.3 La industria automotriz.

Tradicionalmente, el gobierno mexicano ha tenido un interés especial por la

industria automotriz, quien la ha considerado como un sector esencial para lograr
un desarrollo económico avanzado. Para ello, en 1983 se estableció un Decreto
que otorgaba un marco normativo a la estructura dual conformada por las
empresas transnacionales que constituyen el sector automotriz: una dirigida al
mercado externo, y la otra hacia el mercado interno. Se creó así una industria
generadora de divisas con alta competitividad en el mercado externo, sin haber
una modernización del segmento dirigido al mercado interno. En efecto, se
constituyó una plataforma exportadora mediante un conjunto de plantas que se
crearon en la zona norte del país, lo que permitió convertirla en proveedora
estratégica, especialmente de motores, para los ensambladores estadounidenses.
Por ejemplo, en 1981 el déficit comercial de la industria de 1,959 millones de
dólares, llegó a representar 53% del déficit comercial total; pero para 1983, la
industria automotriz obtuvo un superávit de 342 millones de dólares, el cual casi se
duplico al año siguiente, con 698 millones de dólares. Las exportaciones estaban
compuestas fundamentalmente por motores, los cuales representaban el 13% en
1981 y 60% en 1984; asimismo, en 1980 los motores importados de México
significaron 5.7% del consumo de E.U. y en 1984 el 19.3%90.
Es precisamente en el maquinado y ensamblado del motor donde se
expande de manera importante la capacidad instalada, la cual se calcula en
aproximadamente 2.5 millones de motores anuales, de los cuales serán
exportados a los E.U. el 90%. Se caracteriza por haber incorporado robots, de
prensas automáticas, de máquinas-herramientas automáticas de control número
interconectadas a través de sistemas “transfer”. Esto provocó a su vez, una
desconcentración geográfica del sector hacia el norte del país, principalmente
Chihuahua, Durango y Aguascalientes.
Por otra parte, la industria automotriz ha recibido del sector gubernamental
importantes subsidios para efectuar el despegue de su actividad exportadora (246
90
Micheli, Jordy y Arteaga, Arnulfo. El nuevo modelo de las relaciones Capital-
Trabajo en la Industria Automotriz en México, Revista Brecha No. 3, 1987, p. 74.

73
millones de dólares equivalente al 23% del subsidio total a la manufactura en el
período 1977-198291), así como de apoyos que recibió el proyecto de Ford, por los
cuales esta empresa capto un préstamo bancario nacional equivalente al 80% de
su inversión de 500 millones de dólares, para desarrollar una de las plantas más
automatizadas del Mundo: la planta Ramos Arizpe. Además, el gobierno le
proporcionó servicios de agua, energía eléctrica, líneas de agua subterráneas, y
agilizó la construcción de la carretera de cuatro carriles Nogales-Guaymas y el
gasoducto Naco-Hermosillo, entre otros.
Otro dato revelador, lo constituye el cálculo que se realizó en diciembre de
1985 para el margen de las utilidades de las empresas en México, el cual se
estimó superior en más del 74% respecto del exterior, por el mismo número de
vehículos. Lo cual era reflejo de un mercado interno fuertemente protegido para
las empresas transnacionales del sector. Esto lo podemos corroborar si
observamos que las empresas que dominan al sector son empresas
transnacionales, tales como: Chrysler, Ford, General Motors, Nissan y
Volkswagen. De ellas, Volkswagen, Nissan y Chrysler producen más del 70% del
volumen de producción de automóviles (Ver cuadro XIV).
Asimismo, el gobierno mexicano ha otorgado facilidades y estímulos a esta
industria, mediante: simplificación y desconcentración; profesionalización y
coordinación de las dependencias gubernamentales, y un régimen arancelario de
excepción. Esto ha beneficiado enormemente a la industria maquiladora de
autopartes, la cual tuvo un crecimiento entre 1980 y 1987 del 37%92. Tenemos
entonces, que para el gobierno el deseo de crear una industria avanzada ha sido
una constante, pero su acción frente a las transnacionales ha variado según las
perspectivas económicas nacionales. Por otra parte, las condiciones cambiantes
en la estabilidad y confiabilidad de la economía mexicana han definido la
importancia estratégica de este sector como generador de divisas respecto al

91
Micheli, J. y Jiménez, R. “Comportamiento de los subsidios a las exportaciones
manufactureras en México: 1977-1983”, citado por Arteaga, Arnulfo y Micheli,
Jordy. El nuevo modelo de las relaciones..., p.77.
92
Carrillo Viveros, Jorge. Reestructuración en la industria automotriz en México,
en Estudios Sociológicos, V. IX, No. 3, 1991, p. 490.

74
gobierno. Esto, conjuntamente, con la necesidad de hacer una industria
competitiva en el mercado externo y de buscar la rentabilidad, son razones de
peso para hacer a un lado el criterio ambiental en México. Evitando así la
afectación de los intereses de estos agentes económicos, que se han constituido
como pilares de la devastada economía nacional.
Para tener una imagen más actualizada de este sector, analicemos algunos
indicadores. Observemos la tasa de variación del valor de la Producción Bruta
Total, la cual empieza a tener un crecimiento menor a partir de 1990 hasta 1992,
al igual que la de la industria manufacturera (de 6.21% en 1990 a 2.51% en 1992)
y la automotriz (de 18.27% en 1990 a 8.13% en 1992); en conclusión, la industria
automotriz mostró mayor dinamismo que la industria manufacturera. Algo similar
ocurre con el Consumo Intermedio, el cual disminuye pero hasta 1992; y con el
PIB, el cual también cae hasta 1992. Aun así, el sector automotriz se muestra
como el más dinámico de este periodo (Ver cuadro XV, XVI, XVII). Por el lado de
las ocupaciones remuneradas, si se da una fuerte caída de la industria, ya que cae
en 1992 en -2.33%, más bajo aún que el del sector manufacturero (Ver cuadro
XVIII).
Respecto al volumen de producción de vehículos, se nota una drástica
caída de la producción dirigida al mercado interno, mientras que los autos para
exportación llegan a alcanzar una tasa de crecimiento hasta del 53%, en 1990.
Esto, sin duda reflejo de la caída del mercado interno, ya que a nivel nacional se
da un descenso del -17% en 1991 y del 10.5% en 1993 de las ventas al mayoreo
de autos. Lo cual contrasta con las tasas de crecimiento de las ventas al mayoreo
de los automóviles en el DF, la cual tuvo una sostenida tasa positiva, aunque con
una caída en 1993. Esto ha conducido a algunos autores a plantear que la
implantación del programa “Hoy no circula” beneficio en última instancia a la
industria automotriz (Ver cuadros XIX, XX). Es interesante señalar que entre los
objetivos del Pro-Aire 1995-2000, se encuentre el “reactivar el mercado
automotriz, ante la crisis económica actual, y acelerar la renovación de la flota

75
vehicular en circulación”93. No parece ser un objetivo de un programa que
pretende proteger el ambiente, y que ha afirmado la necesidad de promover el uso
del transporte colectivo.
Respecto a las exportaciones de vehículos, el periodo de 1988-1993 ha
tenido un crecimiento positivo sostenido, y su principal mercado lo constituyen los
Estados Unidos con un porcentaje aproximado del 73% para 1991. Esto ha
conducido a un saldo positivo de la balanza comercial del sector, excepto para los
años 1990, 1991 y 1993, resultado de una caída del -4.3% de las exportaciones
del país en ese año (Ver cuadros XXI, XXII).
Esta caracterización de la industria automotriz, la hace inviable de
imponerle impuestos ecológicos en el corto plazo. Aun cuando se ha afirmado que
el uso de instrumentos económicos en políticas ambientales, generalmente tienen
menores efectos negativos sobre la competitividad global de las industrias que los
instrumentos regulatorios94. Su utilización produce efectos negativos que reducen
la actividad económica de la industria, tienen incidencia sobre el empleo y crean
pérdida de ventajas competitivas, que se presentan en el corto plazo, mientras los
beneficios ambientales generalmente emergen en el largo plazo. Esos beneficios
pueden ser el proveer un incentivo para el uso de tecnologías más eficientes, uso
de insumos más limpios, minimización de los residuos y promover el reciclaje.
Tenemos entonces una restricción que reduce drásticamente los márgenes de
maniobra del decisor ambiental en la elección de los instrumentos, hacia medidas
de “comando y control”. Particularmente, porque los costos del proceso de ajuste,
tales como bajos rendimientos de la inversión y bajos salarios o desempleo que
pueden resultar si los impuestos ambientales conducen a cambios en la posición
competitiva de la industria, hagan más conveniente la relocalización de las
empresas trasnacionales en otro país. Lo cual no es admisible en un contexto de
crisis y de necesidad de generación de empleos.

93
SEMARNAP. Programa para mejorar la calidad del aire en el Valle de México:
1995-2000, SEMARNAP-DDF-EDOMEX, p.171
94
OCDE. Environmental policies and industrial competitiveness, OCDE, 1993, p.
38.

76
5.2 El marco institucional: SEMARNAP-DDF-EDOMEX, y la
Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental.

Nuestra sociedad se ha convertido en una sociedad de instituciones. En la cual las

principales tareas sociales han sido confiadas a grandes organizaciones, desde la
producción de bienes y servicios económicos al cuidado de la salud, de la
seguridad social y el bienestar; hasta el combate a la contaminación atmosférica,
así como la incorporación de conocimientos nuevos para la protección del medio
ambiente.
En este mundo de instituciones, estás actúan en un marco establecido a
partir de la existencia de otra institución: el gobierno. El gobierno, es también un
conjunto de instituciones y organizaciones. Es la interacción de las diferentes
instituciones que forman el gobierno, lo que determina el éxito de las políticas
públicas de nuestro país. En nuestra sociedad actual, la mayoría de las tareas
sociales se ejecutan en y a través de instituciones organizadas, cada una con su
propia administración autónoma. Estas organizaciones, incluyendo los organismos
de gobierno, son instituciones con fines especiales. Son órganos de carácter
social que exhiben un desempeño específico en cada área dada.
Esto implica, que los decisores de estas instituciones de gobierno,
necesitan diseñar la estructura institucional tomando en consideración los
problemas sociales que les competen, de acuerdo a las atribuciones que les han
sido otorgadas por el marco jurídico del país. Pero la relación entre las diversas
instituciones que componen el gobierno, es de interdependencia. Así, el logro de
los objetivos de los decisores, requiere la participación de por lo menos una
institución más, aunque lo común sea la participación de varias de ellas. Es
evidente que para una institución particular, sea está del tipo de la SEMARNAP 95 -

95
La estructura de la SEMARNAP se integra por 3 subsecretarias: Subsecretaría
de Planeación, de Recursos Naturales, y de Pesca. Coordina los siguientes
órganos desconcentrados del gobierno federal: Comisión Nacional del Agua
(CNA), Instituto Nacional de Ecología (INE), Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente (PROFEPA), Instituto Nacional de la Pesca (INP), Instituto Mexicano de

77
INE, DDF96 o EDOMEX97, se requiere diseñar su estructura en forma que se tenga
una organización efectiva para abordar una problemática particular. En este
sentido, el cómo las instituciones son construidas, se encuentra en conexión con
los resultados de las políticas que los decisores buscan implementar. Entre los
factores más importantes que determinan la estructura de las instituciones, se
encuentran los de carácter eminentemente político. Por lo tanto, podemos esperar
que la estructura de las burocracias surja por una variedad de razones, muchas de
las cuales sólo se encuentran indirectamente asociadas con los requerimientos
técnicos de las políticas públicas específicas que implementan. Por ejemplo, el
arreglo institucional parece responder más a las necesidades de un sistema
presidencial-autoritario que requiere control sobre las políticas ambientales, más
que la posible solución de esta problemática.
Las instituciones no sólo son instrumentos para enfrentar la incertidumbre98,
mitigar problemas de acción colectiva99 o formas de coordinación del esfuerzo

Tecnología del Agua (IMTA). Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y

Pesca. Informe de Labores 1994-1995, p.21.
96
Para abordar los asuntos que le competen en cuestiones ambientales, el
Departamento del Distrito Federal, cuenta con la Secretaría del Medio Ambiente. A
su vez, está se encuentra integrada por la Dirección General de Prevención y
Control de la Contaminación y la Dirección General de Proyectos Ambientales.
Cfr. Departamento del Distrito Federal. Reglamento Interior de la Administración
Pública del Distrito Federal, DOF 15 de Septiembre de 1995, primera sección, p.16
97
A la Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México le corresponde la
formulación, ejecución y evaluación de la política estatal en materia ecológica.
Esta Secretaría cuenta con una subsecretaría del ramo y 4 direcciones generales:
de Normatividad, Reordenamiento e Impacto Ambiental; Estudios y Proyectos
Ecológicos; Prevención y Restauración; y, Concertación y Participación
Ciudadana.Cfr. Gobierno del Estado de México. Manual General de Organización
de la Secretaría de Ecología, Dirección de Organización y Documentación, Julio,
1993.
98
”Las instituciones reducen la incertidumbre”: North, Douglass C. Instituciones,
cambio institucional y desempeño económico, FCE, 1993, p.14.
99
Los problemas de acción colectiva son derivados del dilema del prisionero, la
presencia del “gorrón”, la inestabilidad de la elección social, y la existencia de
múltiples equilibrios eficientes. Cfr. Kiewit, Roderick y McCubbins, Mathew D. The
logic of delegation: Congressional and the appropriations process, p. 22-24.

78
humano100, sino que bajo determinadas circunstancias asumen el carácter de
armas de coerción y redistribución101, y de arenas políticas para la contienda de
los diversos actores, tal como parece ser el caso de la Comisión Metropolitana
para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en el Valle de
México102 (Ver Gráfico 1). Se enlaza así lo institucional, con lo técnico y lo político.
No basta, entonces, con ser técnicamente competente sino se puede
traducir las ideas en una política factible, posible de llevarse a cabo. Esto implica
el riesgo de diseñar una política pública condenada al fracaso, debido a que no es
políticamente vendible. Ello no implica que una política pueda ser juzgada como
exitosa o fracasada en la ausencia de una oportunidad para su implementación, tal
como parece haber sido el caso de la política del aire 103. Ya que lo que los
decisores ubicados en las instituciones encargadas del asunto de la calidad del
aire emprenden, son políticas públicas que son en sí mismas política y
técnicamente riesgosas.
Específicamente, la toma de decisiones y las instituciones se han
caracterizado por tener una organización vertical, con pocos vínculos horizontales
respecto a las demás instituciones gubernamentales. Este tipo de estructura ha
100
La definición de una institución como forma de coordinar el esfuerzo humano,
proviene de la ciencia de la administración. Cfr. Drucker, Peter F. La Gerencia:
Tareas, responsabilidades y práctica, Edit. El Ateneo, 1992.
101
La conceptualización de las instituciones como armas de coerción y
redistribución, puede ser profundizado en el artículo de Moe, Terry M. Political
Institutions: The neglected side of the story, Journal of Law, Economics, and
Organization, VI, 1990. p. 213-253.
102
La Comisión está integrada, con carácter permanente, por los siguientes
decisores del sector público: El Secretario de Hacienda y Crédito Público, de
Programación y Presupuesto, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de
Comunicaciones y Transportes, de Desarrollo Urbano y Ecología (hoy,
SEMARNAP), de Salud, y el Jefe del Departamento del Distrito Federal. Asimismo,
participan en asuntos de su competencia los Titulares de aquellas dependencias
que se estime necesaria su intervención. Cfr. Departamento del Distrito Federal.
Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana del Valle de México, DOF, 8
de Enero de 1992, p.27
103
La ausencia de una real política del aire, no es un fenómeno que se restringa al
Valle de México, este hecho se ha presentado en algunas de las ciudades de
Estados Unidos. Cfr. Crenson, Matthew A. The un-politics of air pollution: A study
of non-decisionmaking in the cities, The Johns Hopkins University Press, 1971.

79
resultado inadecuada para tratar con la contaminación atmosférica. Sobre todo por
el conflicto existente entre la protección ambiental y el inevitable crecimiento
urbano.
GRÁFICO 2.- DISEÑO INSTITUCIONAL:
LÍNEA DE PODER INTERBUROCRÁTICA.
TITULAR DEL
EJECUTIVO FEDERAL

COMISIÓN
METROPOLITANA PARA LA
PREVENCIÓN Y CONTROL
DE LA CONTAMINACIÓN
EN EL VALLE DE MÉXICO

SEMARNAP DDF EDOMEX

SECRETARÍA DEL SECRETARÍA DE

INE PROFEPA MEDIO AMBIENTE ECOLOGÍA

Esta estructura administrativa organizada verticalmente en Secretarías de

Estado, a las cuales compete un sector específico (salud, educación, economía,
medio ambiente, etc.), así como dividida en niveles de gobierno, ya sea federal o
estatal, funcionan razonablemente bien hasta que encontramos un problema
complejo y altamente integrado como lo es la contaminación del aire. Esto hace
que los organismos encargados del asunto del aire, operen bajo una falta de
comunicación entre ellos, con problemas de coordinación y de conflicto en los
objetivos buscados.
Así, la efectividad de las políticas de calidad del aire, se encuentran
restringidas por cuestiones de índole administrativa, por ejemplo, la escasa
influencia que puede ejercer el INE sobre los planes y proyectos de desarrollo
urbano y económico de los gobiernos del Estado de México y del DF; esto lleva a

80
buscar la innovación institucional para incrementar la efectividad del INE, para
atacar el problema del aire. Una opción, se encuentra en la incorporación de
pequeñas unidades ambientales104 en las secciones de planeación urbana y
económica en las oficinas de los gobiernos del Estado de México y del DF. Esto
permitiría una real incorporación de la variable ambiental en la toma de decisiones.
Además de evitar la duplicación de los esfuerzos y la fragmentación de ellos.
Lo anterior, implica un cambio en la estructura de gobierno, de tal manera
que el decisor responsable de proteger el ambiente pudiera incidir sobre los
procesos productivos, institucionales y políticos que subyacen a la contaminación.
Si bien, esto nos lleva a considerar que las estructuras de las instituciones forman
uno de los principales impedimentos en los márgenes de maniobra del decisor
ambiental, no implica negar la importancia de la estructura de poder y del marco
jurídico.
Esta propuesta de integración de unidades ambientales, toma particular
relevancia si consideramos el uso de impuestos ambientales para promover el
cambio hacia el uso e innovación de tecnologías limpias. Ya que la SHCP, en
tanto que institución competente en la aplicación del instrumento fiscal, podría
incorporar la variable ambiental para lograr el crecimiento sostenible. Sin embargo,
esta opción choca con el poder otorgado al INE, y la importancia dada a la SHCP
en un contexto de administración de la crisis económica. Por otra parte, esta crisis
le otorga en el plano nacional una mayor prioridad al proceso de ajuste
estructural105 y su secuela, la profundización de la pobreza 106, que al problema de

104
Baker, Randall. Institutional innovation, development and environmental
management: an “administrative trap” revisited Part I, Public administration and
development, Vol. 9, 1989, p.42.
105
El ajuste estructural tiene las siguientes características: contracción del gasto
público, promoción del sector exportador, contracción salarial, apertura de la
economía al comercio exterior, fortalecimiento del ahorro interno, entre otras.
Franco, Eliana y Sojo, Carlos. Gobierno, empresarios y políticas de ajuste
estructural, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales- FLACSO, 1a. edición,
1992.
106
La vinculación entre ajuste estructural y pobreza, puede consultarse en: Infante,
Ricardo. Deuda Social: Desafío de la Equidad, PREALC, OIT, 1993. Para el caso
específico de la pobreza en México, ver: Vélez, Félix (Compilador). La pobreza en
México: Causas y políticas para combatirla, FCE, Lecturas 78, 1994.

81
la contaminación. Dado que esta última, sólo adquiere importancia regional. De
ahí deriva el papel que tiene para los gobiernos del Estado de México y el DF; por
ejemplo, para el DF parece más prioritario el problema de la seguridad pública,
que el de la calidad del aire107.
Por otra parte, la complejidad de los problemas que enfrenta la ZMCM
requiere decisiones regionales, mientras que las decisiones actuales están siendo
ahora formuladas por procesos no regionales. Esto puede conducir a ineficiencias,
una planeación pobre y unas soluciones limitadas para los problemas que se
enfrentan cuando se utiliza un enfoque basado en una multiplicidad de gobiernos
(el gobierno del Estado de México, el de la Ciudad de México y la SEMARNAP-
INE, a nivel federal). Esto permite plantear la creación de un gobierno regional
para administrar las soluciones a los problemas interestatales, y eliminar con ello
los problemas de coordinación por la existencia de la multiplicidad de gobiernos 108.
Así como lograr integrar las diversas políticas (urbanas, de desarrollo económico,
ambientales, etc.) para lograr la sostenibilidad de las actividades económicas del
Valle de México.
Lo anterior, no implica que la búsqueda de acuerdos negociados se
descarte. Sólo que se vislumbran sus limitaciones como instrumento de protección
al medio ambiente, en el corto plazo. Luego, lo más pertinente es diseñar
paquetes de políticas, con una variedad de instrumentos económicos y
regulatorios, donde los acuerdos negociados son otro instrumento más del decisor
ambiental. Sin embargo, la elección de los instrumentos por parte del decisor,
choca con la estructura de poder que emerge de los procesos productivos. Nos
encontramos ante una paradoja: los procesos económicos para que sean
sostenibles, requieren ser compatibles con el medio natural; pero los instrumentos
107
Así lo expreso el actual Director de Política Ecológica del DF. Cfr. Chávez,
César Rafael. Planeación y administración ambiental en el Valle de México,
Seminario Aire y Política, El Colegio de México, Abril, 1996, mimeo, p.12.
108
Esta reforma gubernamental puede darse en tres etapas: 1) de cooperación
gubernamental interestatal, para establecer una región compacta; 2)
establecimiento de reformas para establecer el gobierno regional; 3) consolidación
del gobierno regional. Cfr. Field, Robert (Et. al.) “Regional government in New
England: A prototype” en Ducsik, Dennis W. Power, pollution and public policy,
MIT, Report No. 24, MIT Press, London, England, 1971, p.283-313.

82
disponibles para lograr esa sostenibilidad, chocan con la estructura de poder que
emerge de los procesos económicos. Bajo esta óptica, resulta entonces que la
noción de “desarrollo sustentable”109 es una mera utopía, en tanto no se
cuestionen de fondo las estructuras productivas, institucionales y de poder que
subyacen a la problemática ambiental. Pero el trastocar estas estructuras,
implicaría la negación del paradigma en el cual se basa la noción de “desarrollo
sustentable”. El problema del desarrollo sustentable no tiene solución.

Conclusiones.

La discusión que hemos llevado a cabo a lo largo de éste trabajo, ha sido en torno
a establecer la factibilidad en la elección de los instrumentos que tiene a su
alcance el decisor ambiental. A continuación presentamos un cuadro que muestra,
desde un punto de vista subjetivo, según nuestro criterio y lo explicado a lo largo
de este trabajo, la factibilidad en el uso de los instrumentos del decisor ambiental.
Como se observa, los denominados instrumentos de “comando y control” son
desfavorables desde el punto de vista técnico-económico, por tener elevados
costos de monitoreo y ser más propensas al soborno. Por otra parte, el marco
jurídico restringe la elección a este tipo de instrumentos, sin considerar
explícitamente el posible uso de los incentivos económicos, lo cual hace su
elección muy favorable. Políticamente, los instrumentos de comando y control son
muy favorables pues permiten a los agentes económicos/actores políticos la
búsqueda de recompensas privadas o rentas que producen dichas regulaciones,
además de dotarlas de poder de negociación para evitar los posibles costos por la
implementación de las políticas del aire.
En relación a los instrumentos de “incentivos económicos”, estos resultan
ser favorables para el combate a la contaminación atmosférica, por las ventajas

109
Hay una gran variedad de definiciones de desarrollo sostenible, a la que aquí
hacemos alusión es a la difundida por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente
y Desarrollo (el Informe Bruntland): “asegurar que satisfaga las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las propias”. Cfr. Banco Mundial. Informe Mundial Sobre Desarrollo y
Medio Ambiente, IBRD, Desarrollo y Medio Ambiente, 1992, p.8.

83
que tienen para promover el uso de tecnologías “limpias” y su posible innovación.
Aunque no está claro si existen los acuerdos institucionales necesarios para el
surgimiento y operación eficaz de los mercados. Desafortunadamente, desde el
punto de vista legal y político el posible uso de los incentivos de mercado es muy
desfavorable. Legalmente, porque el marco jurídico no faculta al decisor ambiental
para la utilización de este tipo de incentivos. Políticamente, porque afecta
intereses corporativos claramente definidos, con un papel jerárquicamente
preponderante dentro de los objetivos de política económica de la elite
gobernante. Los problemas que presentan ambos tipos de instrumentos, ya sean
de “comando y control” o de “incentivos económicos”, nos muestran los límites de
la actuación del decisor ambiental, y por tanto de las políticas públicas diseñadas
para enfrentar la problemática del aire.

Los márgenes de maniobra del decisor ambiental:

La factibilidad de los instrumentos de la Política Ambiental.
Instrumento \ Factibilidad Técnico-económica Legal Política
Comando y control 2 4 4
Incentivos económicos 3 1 1

En la búsqueda de la factibilidad en la elección de los instrumentos del decisor

ambiental, se fue esclareciendo el carácter de las restricciones que enfrenta el
decisor y que delimitan su margen de maniobra. El carácter de las restricciones
radica en que la cuestión ambiental plantea una profunda crítica a las estructuras
económica, institucional y de poder existentes en este país. Estas estructuras
conllevan a su vez, a establecer los límites de los instrumentos que tiene el
decisor a su alcance, ya sean de “comando y control” o de “incentivos
económicos”. El asunto se convierte así, en un círculo vicioso: los procesos
productivos generan una degradación del medio ambiente que muestra la
necesidad de modificar los procesos productivos para hacerlos compatibles con su
entorno natural; sin embargo, los instrumentos que podrían lograr esa
compatibilización chocan con la estructura de poder que emana de esos procesos

84
productivos. En estos términos, validamos la hipótesis que establecimos al inicio
de éste trabajo. Los hallazgos encontrados, se pueden plantear en los siguientes
términos:
 La crítica a la estructura económica, se plantea tanto en el plano del proceso
productivo, como en la del consumo.
 En el proceso productivo, porque se da una priorización a la producción de un
mal110: el automóvil, en términos de los efectos negativos colaterales que tiene
sobre el medio ambiente.
 En el proceso de consumo, porque la priorización de la producción de éste mal -
el automóvil-, encuentra su razón de ser en un patrón de consumo
distorsionado, reflejo de profundas desigualdades sociales, de patrones
culturales y de valores sociales.
 El cuestionamiento al arreglo institucional, se da en tres aspectos. Primero, a
que el arreglo institucional me parece que responde más a los intereses de la
élite gobernante y al sector corporativo automotriz, y no a la solución de la
problemática ambiental. Segundo, a un diseño institucional vertical dividido
sectorialmente (en salud, educación, economía, medio ambiente, etc.) y con
escasos o nulos vínculos entre ellos, que resulta inadecuado para enfrentar una
problemática muy compleja e interdependiente con los procesos que ocurren
sectorialmente. Tercero, a que la cuestión ambiental que surge por el deterioro
de la calidad del aire, adquiere su sentido como asunto regional, por lo que es
necesario plantearse la necesidad de gobiernos regionales, que hoy no existen
en nuestro país.
 A la estructura de poder, porque el asunto ambiental choca con el proyecto de
país que la élite gobernante propugna, en términos de producción de males
desde la perspectiva ambiental, para poder insertarse en el proceso de
globalización.

110
“El bien es un producto en el cual lo más se prefiere a lo menos”, sin embargo,
“existen los productos no deseados, los males; la basura de las casas es un
ejemplo común”. Hirshleifer, Jack. Microeconomía: Teoría y Aplicaciones, Prentice
Hall, 1988, p. 67.

85
 Es pues, a partir de éste cuestionamiento a las estructuras económica,
institucional y de poder que emergen las restricciones técnico-económica, legal y
política para delimitar el espacio de acción del decisor ambiental. En este sentido,
permítaseme hacer las siguientes consideraciones:
 En el planteamiento de la hipótesis, subyace la noción de desarrollo sustentable
como punto de partida en la conceptualización de las restricciones que enfrenta
el decisor en la elección de los instrumentos a su alcance, ya sean de
“comando y control” o de “incentivos económicos”, para lograr dicha
sustentabilidad. Hemos encontrado que los alcances de los instrumentos de
comando y control, son limitados para enfrentar la contaminación atmosférica.
Por otra parte, la utilización de los instrumentos de mercado chocan con la
estructura económica y de poder de nuestro país. Estos hechos nos llevan a
rechazar la conceptualización de la cuestión ambiental bajo la óptica del
desarrollo sostenible, que propugnan los organismos internacionales de Banco
Mundial y la OCDE.
 El cuestionamiento que el asunto ambiental hace a las estructuras económica,
institucional y de poder, se traduce en una crítica al modelo de desarrollo
seguido hasta ahora, el cual puede ser caracterizado por el “uso dilapidador de
la energía y los recursos naturales”111.
 Los problemas estructurales que subyacen al modelo de desarrollo que se ha
seguido, desbordan al decisor ambiental. Así, La intervención del gobierno es
traspasada por la cuestión ambiental, se requiere dilucidar los cambios necesarios
en el plano más amplio de lo social, y su natural forma de expresión: lo político.
 Que la toma de decisiones no puede esperar a tener las condiciones “óptimas”,
sino que tienen que hacerse bajo el estado de conocimiento y en las condiciones
actuales. Por otra parte, una modificación de las condiciones actuales no parece
contemplarse en el corto plazo, por las restricciones ya analizadas a lo largo del

111
Georgescu-Rogen, Nicholas. “The Entropy Law and the Economic Problem”
citado por Jeannot, Fernando.”El neoliberalismo institucional: Naturaleza del
enfoque y corolarios sobre la economía ambiental y el régimen entrópico de
crecimiento” en UAM-Azcapotzalco. Análisis Económico, Vol. X, No. 21, 1992, p.
129-161

86
presente trabajo. En estos términos, los cambios que me parecen pertinentes, sólo
pueden llevarse a cabo en la esfera de lo institucional. En este sentido, las
propuestas de política pública concreta que emergen de este trabajo son las
siguientes:
 Implementar un diseño horizontal para enfrentar las cuestiones ambientales, a
través de la integración de unidades ambientales en las Secretarías de Estado,
cuyas competencias son de tipo sectorial.
 Promover el establecimiento de un gobierno regional para el Valle de México,
para poder enfrentar la cuestión ambiental en toda su complejidad.
Ambas propuestas nos sitúan en el borde del paradigma Bioregionalista, el
cual “propone el cambio de modelo de desarrollo vigente, la búsqueda de
opciones fuera del torrente de la globalización, el rescate de formas locales y
regionales de desarrollo y el respeto a las especificidades de los recursos
naturales y culturales regionales”112, como una posible alternativa al Desarrollo
Sustentable.
Asimismo, el presente trabajo nos conduce a una posible línea de
investigación sobre participación ciudadana vinculada con la existencia de bienes
públicos, como es el caso de la contaminación del aire en el Valle de México. En
este sentido, ¿Cuáles podrían ser los mecanismos que permitirían lograr
transformar los costos de propugnar por una real política del aire, en beneficios?
Esos mecanismos, ¿son posibles de instrumentar? ¿Qué estrategia puede ser
exitosa para lograrlo? Estas son tan sólo algunas de las interrogantes que podrían
guiar una investigación posterior sobre la cuestión ambiental.

112
Lezama, José Luis. Modernización reflexiva y sociedad de riesgo: Hacia un
nuevo paradigma ambiental, inédito, El Colegio de México, mimeo, p. 3-4.

87
Apéndice estadístico

I.- Inventario de Emisiones 1983

(tons/año)
Sector SO2 NOx HC CO PST TOTAL
-Vehículos 10,986.5 38,982 385,002 3’599,995 12,811.5 4’047,777
-Industria 400,587.5 93,002 140,014 120,012 140,999.5 894,615
Total 411,574 131,984 525,016 3’720,007 153,811 4’942,392
Fuente: Elaboración propia con datos según UNAM, 1983, en Legorreta, Jorge.
Transporte y Contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y
Desarrollo, 1995, p. 196.

II.- Inventario de Emisiones 1987

(tons/año)
Sector SO2 NOx HC CO PST TOTAL
-Vehículos 7,300 111,325 309,885 3’573,423 41,245 4’043,178
-Industria 236,009 67,999.5 137,495.5 52,998 128,005.5 622,507.5
-Fuentes 251,010.5 251,010.5
Naturales
Total 243,309 179,324.5 447,380.5 3’626,421 420,261 4’916,696
Fuente: Elaboración propia con datos según SEDUE, 1987, en Legorreta, Jorge.
Transporte y contaminación en la Ciudad de México, Centro de Ecología y
Desarrollo, 1995, p. 197.

88
 III.- Inventario de Emisiones 1989
(tons/año)
Sector Fuente SO2 NOx HC CO PST TOTAL
-Energía 73,028 9,846 31,843 53,205 4,699 172,621
-Ind. y Serv. 87,792 32,871 40,102 16,282 12,711 189,758
-Transporte 44,774 133,691 300,380 2’853,778 9,549 3’342,172
Autos 3,557 41,976 141,059 1’328,133 4,398 1’519,123
priv.
-Daño Ecol. 131 931 199,776 27,362 423,640 651,840
Total 205,725 177,339 572,101 2’950,627 450,599 4’356,391
Fuente: Lacy, Rodolfo. La calidad del aire en el Valle de México, El Colegio de
México, 1993, p. 46-48.

IV.- Inventario de Emisiones 1994

(tons/año)
Sector Fuente SO2 NOx HC CO PST TOTAL
-Industria 26,051 31,520 33,099 8,696 6,358 105,724
-Servicios 7,217 5,339 398,433 948 1,077 413,014
- 12,200 91,787 555,319 2’348,497 18,842 3’026,645
Transportes
Autos 6,061.5 31,913 253,865.7 1’044,008 10,321 1’346,169
priv.
-Veget. y 0 0 38,909 0 425,337 464,246
Suelos
Total 45,468 128,646 1’025,760 2’358,141 451,614 4’009,629
Fuente: Elaboración propia con datos según SEMARNAP. Programa para mejorar
la calidad del aire en el Valle de México: 1995-2000, SEMARNAO-DDF-EDOMEX,
1996, p. 74.

89
 V.- Viajes de los Residentes del AMCM,
según Modalidad de Transporte
Modalidad Viajes Porcentaje
-Transp. Pub. 15’238,465 74.1
-Transp. Priv. 5’082,075 24.7
-Transp. Mixto 47,445 0.2
-Otros 205,740 1.0
Total 20’573,725 100
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI.
Encuesta Origen y Destino de los Viajes
de los Residentes del AMCM: 1994,
INEGI-DDF-EDOMEX, 1995, p. 53.

VI.- Viajes de los Residente del AMCM

según Propósito
Propósito No. de Viajes Porcentaje
-Regresar 9’380,827 45.6
hogar
-Ir al Trabajo 4’628,986 22.5
-Ir a la Escuela 2’852,261 13.9
Total 20’573,725 100
Fuente: Elaboración propia con datos de
INEGI. Encuesta Origen y Destino de los
Viajes de los Residentes del AMCM: 1994,
INEGI-DDF-EDOMEX, 1995, p. 72

90
 VII.- Hogares de los Residentes del AMCM por
Número de Automóviles Disponibles
Tipo de Hogar Total de Porcentaje
Hogares
-Sin Automóvil 2’199,078 63.15
-1 Automóvil 928,784 26.67
-2 Automóvil 263,586 7.57
-3 o más Autos 91,030 2.61
Total de 3’482,478 100.00
Hogares
Fuente: Elaboración propia con datos de
INEGI. Encuesta Origen y Destino de los
Viajes de los Residentes del AMCM: 1994,
INEGI-DDF-EDOMEX, 1995, p. 94

VIII.- Duración de los Viajes de los Residentes del AMCM

por Área Geográfica, según Modalidad del Transporte
(promedio, minutos)
Modalidad del AMCM DF Municipios
Transporte Conurbados
-Total 40 40.6 53.5
-Público 49.8 43.9 57.4
-Privado 34.7 32 39.4
-Mixto 78.7 74.4 54.7
Fuente: Elaboración propia con datos de
INEGI. Encuesta Origen y Destino de los
Viajes de los Residentes del AMCM: 1994,
INEGI-DDF-EDOMEX, 1995, p. 105.

91
 IX.- Tiempo de Estacionamiento del
Transporte Privado Utilizado el
Día de Viaje
(promedios, horas-minutos)
Área Geográfica Tiempo de Estacionamiento

-AMCM 4:58
-D.F. 5:00
-Mpios. Conurbado 4:51
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. Encuesta
Origen y Destino de los Viajes de los Residentes
del AMCM: 1994, INEGI-DDF-EDOMEX, 1995, p. 100.

X.- Volumen de las Ventas de Gasolinas

Automotrices, 1987-1992
(millones de litros)
Año Total Variación % Nova Variación % Magna Variación %
Sin
1987 20,026 4.6 19,295 3.2 731 61.4
1988 20,866 4.2 19,737 2.3 1,129 54.4
1989 23,380 12 20,943 6.1 2,437 115.9
1990 25,701 9.9 22,643 8.1 3,058 25.5
1991 27,710 7.8 24,890 9.9 2,820 -7.8
1992 28,005 1.1 22,088 -11.3 5,917 109.8
Fuente: INEGI. Estadísticas del Medio Ambiente:
México 1994, INEGI, 1995, p.291.

92
 XI.- Vehículos Aprobados o Rechazados en Pruebas
de Anticontaminación según Modelo.
Modelo % Aprobado Rechazado
-70 y ant. 4.2 59.2 40.8
-71 a 75 8.3 61.2 38.8
-76 a 80 14.3 61.6 38.4
-81 a 85 21.7 57.6 42.4
-86 a 90 27.9 59.2 40.8
-91 y post. 23.7 77.8 22.2
Fuente: INEGI. Estadísticas del Medio Ambiente:
México 1994, INEGI, 1995, p.302.

XII.- Pruebas de Anticontaminación Realizadas

en Vehículos de la ZMCM
Lugar Aprobados Rechazados Total Porcentaje
-DDF 754,419 389,385 1’143,804 75.19
-EDOMEX 216,144 161,311 377,455 24.81
Total 970,563 550,696 1’521,259 100.00
% 63.80 36.20 100.00
Fuente: INEGI. Estadísticas del Medio Ambiente:
México 1994, INEGI, 1995, p.302

93
 XIII.- ZMCM: Consumo Energético y Carga
Contaminante por Tipo de Transporte.
Medio Viaje Consumo energético Consumo energía Carga
10
Transporte persona Kcal. x 10 día Kcal. contaminante Ton
6
día VPD x 10
VPD
-Autos privados 4’400,000 8.0 20,000.00 946.3
-Transp. colectivo 10’020,000 2.3 2,186.3 219.8
-R-100 4’200,000 0.5 1,071.5 14.5
-STT y Chimecos 5’500,000 1.0 1,872.7 24.8
-Metro 4’800,000 0.2 319.2 2.6
-Trolebús, Tren ligero 535,000 0.0 212.8
Totales 29’450,000 11.9 4,142.9 223.3

Fuente: INEGI. Estadísticas del Medio Ambiente:

México 1994, INEGI, 1995, p. 355.

XIV.- Volumen de Producción de Automóviles según Empresa (unidades)

AÑO TOTAL CHRYS % FORD % GM % NISSAN % VW %
1988 208781 48800 23.37 32454 15.54 15089 7.23 60076 28.77 52362 25.08
1989 273738 57058 20.84 47580 17.38 22839 8.34 70005 25.57 76256 27.86
1990 345551 52472 15.19 45987 13.31 32782 9.49 79953 23.14 134357 38.88
1991 378558 64567 17.06 55021 14.53 38862 10.27 77697 20.52 142411 37.62
1992 429069 83724 19.51 68167 15.89 49590 11.56 95776 22.32 131812 30.72
1993 389503 57636 14.80 52533 13.49 50534 12.97 98946 25.40 129854 33.34

Fuente: INEGI. La Industria Automotriz en México: 1994, INEGI, 1994, p. 45.

94
 XV.- Producción Bruta total, de la Industria Manufacturera y Automotriz
A precios de 1980 (miles de nuevos pesos)
AÑO TOTAL VAR. % IND.MANUF. VAR. % IND.AUT. VAR. %
1988 7686787 2578219 239868
1989 7992825 3,98 2753791 6,81 281126 17,20
1990 8408969 5,21 2924862 6,21 332488 18,27
1991 8750957 4,07 3051583 4,33 402663 21,11
1992 9016515 3,03 3128078 2,51 435412 8,13
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria
Automotriz en México: 1994, p. 5.

XVI.- Consumo Intermedio Total, de Industria Manufacturera y Automotriz

A precios de 1980 (miles de nuevos pesos)
AÑO TOTAL VAR. % IND.MANUF. VAR. % IND. AUT. VAR. %
1988 2803108 1519260 146200
1989 2945616 5,08 1618704 6,55 172659 18,10
1990 3137430 6,51 1720938 6,32 207251 20,03
1991 3288228 4,81 1799337 4,56 253032 22,09
1992 3400560 3,42 1847423 2,67 274979 8,67
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria Automotriz
en México: 1994, INEGI, 1994, p. 6.

XVII.- PIB Total, de la Industria Manufacturera y Automotriz

A precios de 1980 (miles de nuevos pesos)
AÑO TOTAL VAR. % IND.MANUF. VAR. % IND. AUT. VAR. %
1988 4883679 1058959 93668
1989 5047209 3,35 1135087 7,19 108467 15,80
1990 5271539 4,44 1203924 6,06 125237 15,46
1991 5462729 3,63 1252246 4,01 149631 19,48
1992 5615955 2,80 1280655 2,27 160433 7,22
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La
Industria Automotriz en México: 1994, INEGI, 1994, p. 7.

95
 XVIII.- Personal Ocupado Total, de Industria Manufacturera y Automotriz
(promedio anual de ocupaciones remuneradas)
AÑO TOTAL VAR. % IND.MANUF. VAR. % IND.AUT. VAR. %
1988 22051203 2431904 156793
1989 22330855 1,27 2492720 2,50 170300 8,61
1990 22536351 0,92 2510276 0,70 180742 6,13
1991 23121474 2,60 2498769 -0,46 189511 4,85
1992 23216298 0,41 2447150 -2,07 185095 -2,33
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La
Industria Automotriz en México: 1994, INEGI, 1994, p. 12

XIX.- Volumen de Producción de Vehículos Automotores

(unidades)
AÑO TOTAL VAR. % AUTOMOV. VAR. % AUTOS P/EXP. VAR. %
1988 521390 208781 145002
1989 650895 24,84 273738 31,11 164894 13,72
1990 830179 27,54 345551 26,23 252542 53,15
1991 997682 20,18 378558 9,55 341826 35,35
1992 1090395 9,29 329069 -13,07 347116 1,55
1993 1085115 -0,48 389503 18,37 445576 28,37
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria Automotriz en
México: 1994, INEGI, 1994, p. 44.

96
 XX.- Ventas al Mayoreo de Automóviles
Total Nacional y DF
(unidades)
AÑO TOTAL NACIONAL VAR. % D.F. VAR. %

1988 210066 79704

1989 274505 30,68 103552 29,92
1990 352608 28,45 132283 27,75
1991 292110 -17,16 158790 20,04
1992 445303 52,44 169945 7,03
1993 398743 -10,46 157495 -7,33
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria
Automotriz en México: 1994, INEGI, p. 87-89.

XXI.- Ventas de Exportación de Vehículos

Total y País de Destino
(unidades)
AÑO TOTAL VAR. % E.U. VAR. %
1988 173147 148017
1989 195999 13,20 162987 10,11
1990 276869 41,26 238281 46,20
1991 358666 29,54 261280 9,65
1992 383374 6,89 282853 8,26
1993 471912 23,09 352772 24,72
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria
Automotriz en México: 1994, INEGI, 1994, p. 103-106.

97
XXII.- Valor de las Exportaciones e Importaciones de la Industria Automotriz
(miles de dólares)
AÑO EXPORT. VAR. % IMPORT. VAR. % SALDO
(EXP-IMP)
1988 3540256 2421038 1119218
1989 3804427 7,46 2373355 -1,97 1431072
1990 4837740 27,16 5778014 143,45 -940274
1991 5769254 19,26 7565824 30,94 -1796570
1992 9297207 61,15 9160640 21,08 136567
1993 8900093 -4,27 9467746 3,35 -567653
Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI. La Industria Automotriz
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