Está en la página 1de 19

10 de marzo de 2021

Informe preliminar de la Misión de Observación Electoral de la OEA sobre las elecciones


departamentales, regionales y municipales de Bolivia celebradas el 7 de marzo de 2021

La Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (MOE/OEA),


encabezada por el ex consejero del Instituto Federal Electoral (IFE)1 de México Rodrigo Morales,
felicita al pueblo boliviano, a las autoridades y a los partidos políticos por el desarrollo de una
jornada electoral exitosa el pasado domingo 7 de marzo. La MOE/OEA destaca la labor del
Tribunal Supremo Electoral (TSE) y de los Tribunales Electorales Departamentales (TEDs), quienes
nuevamente debieron organizar un proceso electoral en pocos meses y en medio de un escenario
complejo, atravesado por la pandemia del Covid-19.

La Misión estuvo integrada 16 observadores y especialistas de 8 nacionalidades distintas. Debido


a las restricciones impuestas por la situación sanitaria mundial, la MOE/OEA adoptó una
modalidad mixta de observación: siete de sus miembros estuvieron en terreno, y nueve
participaron de manera remota, haciendo uso de plataformas virtuales para el contacto con los
principales actores del proceso.

La Misión llevó a cabo un análisis integral de los aspectos clave del proceso electoral, para lo cual
contó con especialistas en organización electoral, tecnología electoral, seguridad informática,
justicia electoral, financiamiento político, participación política de las mujeres, y participación
política de pueblos indígenas. Para conocer los preparativos del proceso y las distintas
perspectivas sobre la elección en el país, la MOE/OEA se reunió con actores políticos, autoridades
electorales, candidatos y candidatas, y miembros de la academia y la sociedad civil.

La elección de autoridades políticas departamentales, regionales y municipales fue la segunda


elección en Bolivia que se realizó en un contexto de emergencia sanitaria, con plazos ajustados y
limitaciones propias de la pandemia. Estos fueron, además, comicios logísticamente complejos
debido al alto número de cargos a renovar: entre titulares y suplentes, se eligieron 4.968
autoridades, entre gobernadores/as, alcades/alcaldesas, autoridades regionales, asambleístas
departamentales, y concejales/as. La Misión saluda y reconoce los esfuerzos de todos los
funcionarios del Órgano Electoral Plurinacional (OEP) que, sorteando el contexto sanitario,

1 Actualmente Instituto Nacional Electoral (INE).

1
cumplieron con su función de viabilizar que Bolivia renovara a sus autoridades y representantes
subnacioanles.

ETAPA PREELECTORAL

La Misión observó que a lo largo de la etapa preelectoral la atención pública se centró en los
procesos de inhabilitación de candidaturas que tuvieron que resolver los Tribunales
Departamentales en primera instancia y el Tribunal Supremo Electoral como máxima autoridad
electoral. Al igual que en elecciones anteriores, la MOE/OEA observó que los plazos establecidos
para la presentación de demandas de inhabilitación acrecentaron la tensión política y no
contribuyeron a brindar certidumbre al proceso. La Misión tomó nota de varios casos de
candidatos/as que, hasta la semana inmediatamente anterior a la elección, no conocían si
finalmente serían habilitados a participar de la contienda.

La campaña electoral estuvo marcada, por otra parte, por una alta polarización. En ese contexto,
el TSE sufrió críticas y presiones de partidos y candidatos/as inconformes con sus decisiones,
especialmente en lo relativo a los procesos de inhabilitaciones.

La MOE/OEA observó, asimismo, que las encuestas estuvieron nuevamente en el centro del
debate. Distintos candidatos/as con los que se entrevistó la Misión señalaron que los estudios de
opinión estaban siendo utilizados como instrumentos de campaña, buscando influir en la
decisión de los votantes a partir de proyecciones de resultados sin fundamento técnico.

En relación con los preparativos de la jornada electoral, al igual que en 2020, la pandemia obligó
a la autoridad electoral a desarrollar una serie de medidas de precaución para tratar de minimizar
el riesgo de contagio. El TSE aprobó en diciembre de 2020 un Protocolo de Bioseguridad por la
Emergencia del Covid-19 , el cual replicaba en líneas generales las medidas implementadas en las
elecciones generales del año pasado, entre ellas, el uso obligatorio de barbijo para acudir a votar,
la ampliación de la jornada de votación, el establecimiento (no obligatorio) de dos horarios de
votación según el número de cédula y el incremento en el número de recintos electorales para
favorecer la desconcentración de electores.

JORNADA ELECTORAL

Temprano en la mañana de la elección, la Misión fue informada por la autoridad electoral de


que, si bien la mayoría de las mesas de votación se instaló en la hora indicada, en algunos centros
la inasistencia de los jurados/electorales produjo demoras en la apertura. Producto de ello, en
algunos de los recintos visitados por la MOE/OEA se constataron largas filas de ciudadanas y

2
ciudadanos, quienes esperaron de manera paciente para ejercer su voto, respetando el
distanciamiento físico. Alrededor de las 11:00 hs, el Tribunal Supremo Electoral informó,
mediante un comunicado oficial, que la situación se estaba “normalizando progresivamente” y,
posteriormente, el presidente del órgano electoral comunicó que el 100% de las mesas
electorales en el país estaban funcionando.

Durante su recorrido por distintos centros de votación en La Paz, las y los integrantes de la Misión
observaron que las mesas contaban con todos los materiales necesarios, así como con elementos
de bioseguridad. La MOE/OEA constató el estricto uso de tapabocas, alcohol en gel y elementos
para desinfectar superficies. La Misión reconoce los esfuerzos del órgano electoral para proteger
tanto al personal de la mesa como a la ciudadanía, y de esta manera garantizar el ejercicio del
sufragio a las y los bolivianos.

Durante la tarde de la elección y el proceso de escrutinio en las mesas de sufragio hubo incidentes
violentos en 125 mesas en Santa Cruz y 23 en Pando. La MOE fue informada de que, a pesar de
la presencia de efectivos de seguridad en los recintos, estos se vieron superados por grupos
violentos. La Misión queda atenta a la decisión que tome el TSE respecto de las mesas en las que
la integridad del material electoral se vio afectada.

Al cierre de la jornada, la MOE/OEA observó que, debido a que los jurados electorales tuvieron
que contabilizar los votos correspondientes a tres y hasta cuatro niveles de elección diferente, el
escrutinio en las mesas avanzó lentamente. Por otra parte, la decisión del TSE de no implementar
un sistema de resultados preliminares implicó que, la noche de la elección, no hubiera
información oficial suficiente.

La Misión observó que, aproximadamente a las 20:00 horas de la noche del domingo, 3 horas
luego del cierre de los centros de votación, llegaron las primeras actas al Centro de Cómputo de
Resultados Electorales de La Paz. A las 22:30, el porcentaje de actas publicadas no superaba el
0,5% en ninguno de los departamentos. En este contexto, la ciudadanía debió informarse a partir
de conteos rápidos y encuestas a boca de urna difundidas en los medios de comunicación.

La Misión felicita a la ciudadanía por su comportamiento cívico durante la jornada y por esperar
de manera tranquila los resultados electorales oficiales. Asimismo, la Misión saluda los esfuerzos
de transparencia y acceso a la información del TSE y los TED, quienes por primera vez
transmitieron en vivo (vía Facebook y YouTube) los procesos de cómputo oficial de resultados a
nivel nacional. Esto permitió a la ciudadanía seguir esta etapa del proceso y abonó en la confianza
en el trabajo de las autoridades electorales.

3
ETAPA POSTELECTORAL

El día lunes 8 de marzo, entre las 19:30 y las 21:45, se ralentizó la transmisión de datos entre el
TED de Santa Cruz y el centro de cómputo del TSE ubicado en La Paz. La Misión fue informada
por los técnicos del tribunal de que no se trató de un problema del sistema SCORC, que estaba
operativo y estable en los servidores, sino que el incidente fue producto de un problema de
disponibilidad de ancho de banda.

La Misión observó, asimismo, que el día martes 9 de marzo alrededor de las 17:45 horas, el
dominio oep.gob.bo se vio afectado por un ciberataque. El TSE contaba con los servicios de una
empresa especializada en mitigación de ataques de denegación de servicios, seguridad en
Internet y servicios de nombres de dominio. De acuerdo con la información difundida por el TSE
los ataques fueron mitigados de manera eficiente.

Durante las siguientes horas, al ingresar a la página del cómputo, los usuarios se encontraban
con un mensaje indicando que estaba activada la protección prevista para estos casos y, tras unos
segundos, eran redireccionados al portar con los resultados. El sistema de cómputo continuó en
operación. De acuerdo con la información recibida de parte del órgano electoral, en ninguno de
los dos eventos descritos se vieron comprometidos el sistema SCORC o su base de datos.

HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES

Con el objeto de continuar contribuyendo al fortalecimiento del sistema electoral de Bolivia, a


continuación, se presentan una serie de observaciones preliminares que podrían considerarse
para futuros procesos electorales.

Justicia electoral

La misión observó que, de acuerdo con la normativa vigente, las demandas de inhabilitación
pueden ser interpuestas hasta quince (15) días antes de la elección ante los Tribunales Electorales
Departamentales2. La ley establece, sin embargo, que estas demandas pueden ser admitidas
excepcionalmente hasta tres (3) días antes de la votación “por hechos sobrevinientes
comprobados”3 .

En función de los plazos establecidos, es posible que, como ha ocurrido en el presente proceso
electoral, no se definan las organizaciones políticas y candidaturas participantes, sino en fecha

2 Ley del Régimen Electoral: artículo 209.


3 Ibídem.

4
muy cercana a la elección. Lo anterior afecta negativamente tanto a los candidatos, quienes no
tienen certeza sobre su participación hasta casi concluida la campaña, como a la ciudadanía, pues
le impide conocer la oferta electoral definitiva con suficiente anticipación a los comicios. Por otra
parte, las inhabilitaciones y las sustituciones en fecha muy cercana a la elección derivan en que
se excluya de la competencia a candidatos que figuran ya en las papeletas impresas, lo que puede
generar confusión entre los electores y dificulta los procedimientos de escrutinio y cómputo de
votos.

En cuanto a los requisitos que deben cumplir los candidatos para postular, estos se encuentran
establecidos en los artículos 285 y 287 de la Constitución. La Misión observó que, en el marco de
estas elecciones, una de las cuestiones que suscitó mayor controversia fue la de cómo debía
aplicarse el requisito de residencia fijado en la normativa vigente, según el cual quienes quieran
postularse a los órganos ejecutivos, los concejos o a las asambleas de los gobiernos autónomos
deben haber residido de forma permanente en la circunscripción correspondiente al menos los
dos años inmediatamente anteriores a la elección4.

La Misión fue informada de que, en diciembre de 2020, un asambleísta departamental presentó


una acción de inconstitucionalidad contra el citado requisito y solicitó una medida cautelar ante
el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), alegando que la norma no debía aplicarse a
exiliados políticos que hubieran dejado el país por razones de fuerza mayor. Ese mismo mes, el
TCP concedió la medida y dispuso que todos los procesos de inhabilitación por este requisito ante
el Tribunal Supremo Electoral y los Tribunales Electorales Departamentales siguieran su trámite
hasta antes de dictar decisión final, mientras el TCP no se pronunciara sobre el fondo de la
controversia5. Esta decisión no hacía distinción explícita entre candidatos que hubieran
abandonado el país en condición de asilados o refugiados y quienes hubieran incumplido con el
requisito por otros motivos.

Posteriormente, ante una solicitud de aclaración, el TCP emitió una decisión complementaria a
través de la cual precisó que la medida cautelar aplicaba para refugiados o perseguidos políticos,
y no para quienes decidieron de manera voluntaria y sin tener impedimento establecer su
residencia en un lugar diferente al cual postulaban6. Esta aclaración, sin embargo, fue notificada

4 Constitución: artículos 285.I.1. y 287.I.1.


5 Auto Constitucional 090/2020-CA/S, de 28 de diciembre de 2020.
6 Auto Constitucional 001/2021-CA/S-ECA, de 7 de enero de 2021 (pero que consta como notificado el 26 de febrero de 2021).

5
al Órgano Electoral el 26 de febrero, es decir, a más de dos meses de que se hubieran inscrito las
candidaturas (18 y 19 de diciembre) y a menos de diez días de la elección.

Según la información recibida del Tribunal Supremo Electoral y de los Tribunales Electorales
Departamentales, esta falta de precisión generó una valoración divergente del requisito, aunque
en líneas generales se decidió finalmente no inhabilitar a los candidatos por el requisito de
residencia. La Misión considera que la falta de precisión en la primera decisión emitida por el TCP
y la demora en notificar la correspondiente aclaración no contribuyeron a brindar certeza sobre
las normas aplicables.

La Misión fue informada, por último, de que existen otras disposiciones cuyo incumplimiento
podría dar lugar a una inhabilitación que han sido cuestionadas ante el TCP, tales como la
prohibición de difundir encuestas (aplicable a candidatos y partidos), o la prohibición de dirigir
programas o difundir columnas de opinión en medios de comunicación (aplicable a todo
postulante). Estos ejemplos evidencian el creciente protagonismo que ha adquirido en recientes
procesos electorales el TCP, institución cuyos plazos de resolución no necesariamente se ajustan
a los de un proceso eleccionario.

Con el objeto de brindar mayor certidumbre a los candidatos que participan de los comicios se
recomienda:

-Evaluar la aprobación de un plazo mayor de antelación para definir las candidaturas.

-Procurar que los recursos que pudieran afectar la aplicación de normas electorales sean
resueltos en forma oportuna y que las decisiones correspondientes sean lo
suficientemente claras para evitar interpretaciones disímiles.

-Revisar el marco normativo que regula dichos procesos para impedir que se repitan estas
situaciones y se abone a la certeza de la elección.

Participación política de las mujeres

Condiciones de acceso y competencia

En el marco de las elecciones subnacionales, la ley electoral dispone que las listas de candidaturas
a Asambleístas Departamentales, Asambleístas Regionales, Concejalas y Concejales Municipales
deben respetar los criterios de paridad y alternancia7. Tal como había sido establecido en el

7Ley No. 026 del Régimen Electoral, 30 de junio de 2010, artículo 11. Ley No. 1096 de Organizaciones Políticas, 1 de septiembre
de 2018. Artículo 28. Disponible en: https://www.oep.org.bo/elecciones-subnacionales-2021/

6
calendario electoral, el plazo para sustituir candidaturas inhabilitadas venció el 3 de marzo,
apenas cinco días antes de la jornada de votación, lo que postergó hasta el último momento la
verificación definitiva de los requisitos paritarios8. La Misión advierte que, aun después de la
elección, la autoridad electoral no había dado a conocer si todas las organizaciones habían
ajustado sus listas a los criterios paritarios.

La MOE/OEA sí recibió del TSE datos desagregados por género de las candidaturas a puestos
ejecutivos- gobernaciones y alcaldías- para las cuales la ley no contempla ningún tipo de medida
paritaria. De acuerdo con la información provista por la autoridad electoral, solo el 13% de los/las
candidatos/as para alcaldías son mujeres, cifra que disminuye al 10% en el caso de las
candidaturas a la gobernación.

El predominio de los hombres en estos niveles de elección es un reflejo de que las mujeres en
Bolivia todavía enfrentan importantes obstáculos para para participar plenamente y en
condiciones de equidad en la arena política. Candidatas y académicas entrevistadas por la Misión
coincidieron en señalar que una de las mayores dificultades para participar que encuentran las
mujeres es la falta de recursos con los cuales financiar su campaña. Si bien la ley de Bolivia
establece una cuota de financiamiento público para mujeres, el aporte estatal a las campañas se
da exclusivamente en elecciones generales, por lo que en procesos subnacionales las candidatas
y candidatos dependen exclusivamente de los aportes privados.

Con el objeto de continuar fortaleciendo la participación política de las mujeres en Bolivia, la


MOE recomienda:

- Adelantar los plazos límite para realizar modificaciones a las listas de candidaturas, de manera
tal que la autoridad electoral pueda realizar un control oportuno y efectivo del cumplimiento de
la normativa de paridad y alternancia en las listas definitivas.

-Implementar mecanismos de financiamiento público para las elecciones subnacionales que


garanticen a las candidatas el acceso a un porcentaje mínimo de recursos.

-Desarrollar mecanismos efectivos que propicien el acceso de las mujeres a los cargos ejecutivos
subnacionales en condiciones de igualdad.

8 El control del cumplimiento de los requisitos paritarios lo llevan adelante los TED con apoyo del TSE.

7
Violencia Política por razones de género

Bolivia es uno de los pocos países en la región que cuenta con una ley específica sobre acoso y
violencia política, que protege tanto a mujeres candidatas como a aquellas en ejercicio de sus
cargos electivos.9 Persisten, sin embargo, importantes desafíos para la implementación efectiva
de la legislación. Académicas y funcionarias del OEP con las que se entrevistó la Misión
coincidieron en que una de las dificultades para abordar esta problemática es su invisibilización,
ya que- de acuerdo con las entrevistadas- muchas mujeres que son víctimas de violencia política
optan por no denunciar. En el marco de las elecciones subnacionales 2021, el TSE ha recibido
cuatro denuncias en la materia, cifra que- según las expertas entrevistadas por la MOE/OEA- no
refleja la dimensión real de la problemática.

Tal como señaló la MOE/OEA en 2020, históricamente, una de las manifestaciones más
habituales de la violencia política a nivel local es la práctica de la gestión compartida, que consiste
en forzar la renuncia de la mujer titular durante la mitad de su mandato para que asuma el
suplente varón y culmine la mitad restante del periodo. Con el fin de abordar esta problemática,
para este proceso electoral el TSE10 habilitó la inscripción de candidaturas titulares y suplentes
del mismo género, para evitar que, con posterioridad a la elección, las candidatas electas
pudieran ser sustituidas por suplentes hombres. Cabe reiterar, sin embargo, que esta modalidad
de inscripción fue optativa, pudiendo los partidos que así lo quisieran presentar titulares y
suplentes de distinto género.

Con el objeto de continuar fortaleciendo las acciones para evitar la violencia política por razones
de género, la MOE recomienda:

-Ampliar los espacios de difusión y divulgación sobre la Ley contra el Acoso y Violencia Política y
sobre los mecanismos a disposición de las mujeres para denunciar situaciones de acoso y/o
violencia política.

-Reforzar las medidas de protección de las mujeres candidatas, electas y en ejercicio de sus
funciones.

9 Bolivia es uno de los pocos países en la región que cuenta con una ley específica sobre acoso y violencia política, que protege
tanto a mujeres candidatas como aquellas en ejercicio de sus cargos electivos. Ley 243 Contra el Acoso y la Violencia Política hacia
las Mujeres.
10 Reglamento para el Registro de Candidaturas, diciembre de 2020. Artículos 10 y 15. Disponible en:

https://www.oep.org.bo/elecciones-subnacionales-2021/

8
Participación de pueblos indígenas

Tal como señaló la Misión en 2020, Bolivia ha realizado avances significativos en la inclusión
política de las naciones y pueblos indígenas originarios campesinos. La Constitución garantiza a
las comunidades la participación en las instancias propias de la democracia representativa, a
través del voto libre y secreto, y en los espacios de la democracia comunitaria, que se ejerce
respetando las normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígenas originarios
campesinos11. Asimismo, la normativa actual dispone mecanismos para garantizar la
representación de estos colectivos en distintos niveles de gobierno12.

A nivel subnacional, desde la sanción de la Constitución de 2009, existen escaños reservados para
los miembros de los pueblos indígenas minoritarios en las Asambleas Departamentales de ocho
de los nueve departamentos del país13. Tal como marca la normativa, la fecha y los
procedimientos para escoger a quienes ocupan estos 25 escaños14 son definidos por las propias
comunidades indígenas de acuerdo con sus usos y costumbres.

La Misión fue informada de que el Órgano Electoral, a través del Servicio de Fortalecimiento
Democrática (SIFDE), se encarga de observar los procesos de elección de estos representantes
en las comunidades, y de garantizar que éstas cumplan con su propios estatutos y normas. Sin
embargo, tal como observó la MOE en 2020, el Órgano Electoral Plurinacional (OEP) no ha
publicado información sistematizada sobre cómo se desarrollan estos procesos. Lo anterior es
relevante tanto para conocimiento general de la forma de determinación de los candidatos,
como para garantizar que los mecanismos implementados estén alineados con los derechos
humanos.

La Misión advierte, asimismo, que las normas de paridad que rigen para las elecciones de los
restantes miembros de las Asambleas Departamentales no se aplican en la determinación de los
representantes de los pueblos indígenas minoritarios. La Misión fue informada de que, a la fecha
de publicación de este informe, de los 25 escaños reservados para los pueblos indígenas
minoritarios ya se encuentran definidos 17, todos los cuales han sido asignados a hombres.

11 Artículo 11.
12 Ley del Régimen Electoral. Artículo 61 y 63.
13 Artículo 278 de la Constitución y artículo 63 letra b) de la Ley Nº 026 del Régimen Electoral.
14 2 por Chuquisaca, 5 por La Paz, 2 por Cochabamba, 1 por Oruro, 3 por Tarija, 5 por Santa Cruz, 4 por Beni y 3 por Pando Para

este proceso electoral, la norma que definió la distribución de los escaños fue la Ley Nº 1353 de Régimen Excepcional y Transitorio
para la realización de elecciones de autoridades políticas departamentales, regionales y municipales.

9
Con el objeto de profundizar los avances en materia de inclusión de los pueblos y nacionalidades
indígenas, la Misión recomienda:

-Realizar y dar a conocer un análisis y sistematización sobre los mecanismos que utilizan los
pueblos y comunidades indígenas para determinar a sus representantes. Esta sistematización
debe ser realizada con un especial enfoque en el cumplimiento de estándares de derechos
humanos.

-Explorar mecanismos a través de los cuales se fortalezca la participación y representación de las


mujeres indígenas originario campesinas.

Financiamiento Público

Equidad

A diferencia de lo que ocurre en las elecciones generales, para las elecciones de alcance
subnacional, la legislación de Bolivia no prevé ningún tipo de mecanismo de financiamiento
público. Lo anterior obliga a los candidatos y candidatas a desarrollar su campaña electoral −de
manera exclusiva− con recursos de origen privado. Académicos, representantes de partidos y
funcionarios del órgano electoral con los que se reunió la Misión manifestaron que esta
dependencia del financiamiento privado genera inequidad entre las organizaciones políticas que
tienen distinto alcance y capacidad de atraer recursos.

La Misión observó, asimismo, que la normativa vigente no establece límites para la compra de
propaganda con recursos privados en el marco de las elecciones subnacionales. Ello contrasta
también con lo que ocurre en las elecciones generales, para las cuales la ley sí establece un
tope15. La MOE advierte que la ausencia de tales límites impacta negativamente en la equidad
de la contienda.

Con el objeto de fortalecer la equidad del proceso electoral, la Misión recomienda:

-Establecer mecanismos de financiamiento público, tanto directo como indirecto, para las
elecciones de alcance subnacional.

-Establecer previsiones normativas que limiten las contrataciones de propaganda electoral con
recursos de origen privado, en el marco de las elecciones subnacionales.

15 Ley de Organizaciones Políticas. Artículo 77.

10
Transparencia y rendición de cuentas

En relación con la regulación de las posibles fuentes de financiamiento, la Ley de Organizaciones


Políticas (LOP) prohíbe a los candidatos/as recibir recursos a través de donaciones anónimas,
salvo que se trate de colectas públicas16. Tal como señaló la Misión en 2019 y en 2020, esta
excepción deja la puerta abierta para el ingreso de fondos de origen desconocido o ilícito a la
contienda electoral.

En materia de rendición de cuentas, la normativa boliviana establece que los partidos deben
presentar los estados financieros de cierre del proceso electoral dentro de los sesenta (60) días
posteriores a los comicios17. Lo anterior implica que la autoridad electoral no recibe ningún tipo
de información sobre los ingresos y gastos de las organizaciones políticas durante el transcurso
de la campaña, lo cual dificulta las tareas de fiscalización. La MOE/OEA constató, asimismo, que
la reglamentación vigente establece que la información económica de las agrupaciones políticas
tiene carácter restringido18, por lo que los estados financieros de los partidos no son publicados.
La Misión considera que esta situación no abona a la transparencia del proceso, al impedir el
escrutinio ciudadano de las cuentas partidarias.

En aras de favorecer la transparencia de la contienda electoral y el voto informado, la MOE/OEA


recomienda:

- Establecer la obligación a los partidos políticos de entregar informes de ingresos y gastos


parciales antes de la jornada electoral, preferiblemente mediante una plataforma tecnológica en
línea que facilite el reporte y el control de la información.

-Promover una reforma normativa orientada a que la información financiera que presenten las
organizaciones políticas y alianzas se encuentre cobijada por el principio de publicidad, de modo
que sea de libre acceso por parte de la ciudadanía.

- Eliminar la posibilidad de que los partidos recauden fondos de procedencia anónima a través
de colectas.

16 Ley de Organizaciones Políticas. Artículo 71.


17 Ley del Régimen Electoral (LRE), Artículo 266. En concordancia con los numerales 131 a 134 del Reglamento de Fiscalización a
Organizaciones Políticas.
18 Reglamento de Fiscalización a Organizaciones Políticas. Artículo 11, apartado III.

11
Fiscalización

La legislación le otorga amplias potestades a la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF) ─como parte
del Tribunal Supremo Electoral (TSE)─ con el propósito de que regule y fiscalice, en coordinación
con la Contraloría General del Estado, el patrimonio, origen y manejo de los recursos económicos
de las organizaciones políticas. No obstante, tanto académicos, como representantes de la
sociedad civil y de partidos políticos, expresaron a esta misión su escepticismo respecto de la
capacidad de esa unidad en particular.

De la información obtenida por esta misión se deriva que, más allá de la existencia de una amplia
legislación debe procurarse que esta se vea complementada, con la asignación de recurso
humano y tecnológico que permita propiciar el éxito de las tareas fiscalizadoras. De acuerdo con
la información recibida por la Misión, la UTF cuenta actualmente con 5 funcionarios, quienes
deben controlar los gastos de campaña de todas las candidaturas que han participado del
proceso.

Con el propósito de propiciar un control efectivo de las finanzas partidarias, la Misión


recomienda:

- Fortalecer la Unidad Técnica de Fiscalización (UTF) proveyéndola con una mayor cantidad
de recursos humanos, y vigorizando sus capacidades tecnológicas.

Régimen de infracciones y sanciones

La Ley 1096 establece tres tipos de infracciones y sanciones clasificadas de acuerdo a la gravedad,
así tenemos que las clasifica de: a) infracciones leves19, y sanciones leves20; b) infracciones
graves21 y sanciones graves22; c) infracciones muy graves23 y sanciones muy graves24. La Misión
fue informada por la Unidad Técnica de Fiscalización que aún no existen antecedentes de
infracciones o sanciones debido a que la propia disposición tercera transitoria de la Ley otorga
como plazo hasta el 31 de diciembre de 2021 para que los partidos y organizaciones políticas
armonicen sus estatutos a dicha Ley. Por lo que actualmente las previsiones legales de la Ley en
la materia no son aún aplicables.

19 Artículo 97 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.


20 Artículo 98 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.
21 Artículo 99 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.
22 Artículo 100 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.
23 Artículo 101 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.
24 Artículo 102 Ley 1096 Ley de Organizaciones Políticas.

12
Con el propósito de propiciar un efectivo régimen de infracciones y sanciones, la Misión
recomienda:

-Desarrollar mecanismos para que la Unidad Técnica de Fiscalización preste apoyo a las
organizaciones políticas en la tarea de armonizar los estatutos partidarios con la Ley 1096. Se
sugiere, asimismo, implementar un proceso de capacitación mediante el cual esa Unidad apoye
de manera activa en la consolidación a las estructuras partidarias en esta materia.

Organización Electoral

Diseño e impresión de papeletas

La legislación electoral otorga a los Tribunales Electorales Departamentales la atribución de


definir el diseño de las papeletas de sufragio y de disponer su impresión en elecciones de alcance
departamental, regional y municipal.25 Debido a diferencias marcadas en los plazos de trabajo y
en los costos que los TEDs habían inicialmente negociado con las imprentas en sus
departamentos, en enero de este año, el TSE acordó con los tribunales departamentales que
centralizaría el diseño e impresión de las papeletas26.

La MOE constató que este procedimiento no estaba inicialmente previsto en el cronograma de


actividades del TSE. Dado que la decisión de centralizar la impresión se tomó cuando ya había
iniciado el cronograma, se registraron algunos retrasos en la distribución de las papeletas hacia
los TEDs, lo que ocasionó, a su vez, retrasos en el armado de maletas en algunos
departamentos27. A pesar de lo anterior, los diferentes TEDs con los que se entrevistó la Misión
valoraron positivamente la centralización de estos procesos, señalando que las demoras podrían
haberse evitado si el cambio en el esquema de impresión hubiese sido definido con mayor
antelación.

De cara a futuras elecciones subnacionales, la Misión recomienda:

- Considerar la conveniencia de una reforma normativa que otorgue al TSE la atribución de


llevar adelante los procesos de diseño e impresión de las papeletas. Se sugiere, asimismo,

25 Artículo 38. De las atribuciones Electorales. Numeral 14. Ley No. 018 del 16 de junio de 2010. Ley del Órgano Electoral
Plurinacional.
26 Instructivo sobre las papeletas de sufragio de las elecciones subnacionales 2021. TSE-PRES-DNPE No. 001/2021 de fecha 4 de

enero de 2021.
27 Información recabada en reunión con la Dirección de Procesos Electorales y Desarrollo Estratégico en fecha 4 de marzo de

2021; y reunión con el Presidente del Tribunal Electoral Departamental de La Paz, en la misma fecha.

13
planificar estas tareas con la suficiente antelación a finde evitar retrasos en la distribución
del material

Cadena de custodia y seguridad de materiales electorales

La MOE/OEA observó que el TSE consolidó las disposiciones e instructivos producidos en la


elección anterior, para la seguridad y resguardo de los materiales electorales durante las fases
de producción, almacenamiento y distribución28.

La Misión observó, asimismo, que, en aras de garantizar la aplicación correcta y uniforme del
protocolo de cadena de custodia, el TSE envió funcionarios de la Dirección de Procesos
Electorales y Desarrollo Estratégico a los departamentos para que prestaran apoyo a los TEDs. La
MOE fue informada de que la colaboración del TSE se centró en los procedimientos de armado
de maletas29 y recepción del material electoral30 durante la etapa pre y post-electoral
respectivamente.

Los vocales de los distintos tribunales departamentales con los que se entrevistó la Misión
destacaron la importancia de contar con funcionarios experimentados en guiar y apoyar la
ejecución de las disposiciones del protocolo de cadena de custodia. La Misión resalta que en
líneas generales se cumplió con el protocolo pre establecido.

La MOE/OEA constató, asimismo, que se dio continuidad al uso del sistema de monitoreo para la
distribución de material electoral con información en tiempo real. A diferencia del proceso
electoral pasado, este mecanismo se puso en marcha con suficiente antelación a la jornada
electoral, lo que permitió monitorear la distribución del material en los departamentos y atender
situaciones de emergencia suscitadas por imprevistos climáticos.

Si bien el TSE ha logrado avances en el monitoreo y custodia de los materiales electorales, la


Misión fue informada de que nuevamente se registraron casos de quema de urnas y extravío de
actas en Santa Cruz y Pando31. Esta es una problemática observada en anteriores procesos, que
debe ser abordada de manera prioritaria. La Misión queda atenta a la resolución que tome el TSE
respecto de las mesas afectadas.

28Protocolo de cadena de custodia para la elección de autoridades políticas departamentales, regionales y municipales 2021.
29Funcionarios del TSE apoyaron el proceso de armado y control de calidad de maletas en los TED La Paz, Santa Cruz, Chuquisaca,
Sucre, Tarija y Cochabamba.
30Instructivo TSE-PRES-SC No. 18/2021 de fecha 5 de marzo de 2021. Funcionarios del TSE apoyaron la implementación del

protocolo de cadena de custodia en los 9 departamentos.


31 La MOE fue informada de incidentes violentos en 125 mesas en Santa Cruz y 23 en Pando.

14
De cara a futuros procesos electorales, la Misión recomienda:

- Institucionalizar la política de apoyo a los TEDs, a través de la creación de una nueva figura
dentro del organigrama del TSE abocada específicamente a colaborar con los tribunales
departamentales en la ejecución de las disposiciones del protocolo de cadena de
custodia. Se sugiere que quienes asuman este rol estén presentes de manera permanente
en cada uno de los departamentos durante las etapas de producción, almacenamiento,
distribución y recepción del material electoral.

Capacitación

El programa de capacitación el OEP contó con la participación de facilitadoras/es y


capacitadoras/es, quienes tuvieron a su cargo la capacitación de 208.554 jurados/as electorales.
Al igual que en el proceso electoral pasado, la capacitación se dio a través de dos modalidades:
presencial y virtual. La MOE/OEA constató que, a diferencia de lo ocurrido en 2020, la plataforma
virtual permitía llevar un registro de quienes completaban los distintos módulos, a los que se les
entregaba un certificado físico de capacitación. La Misión observó, por otra parte, que se
realizaron sesiones de capacitación abierta a través de radio y televisión, cuyo contenido se
ajustó a las diferencias en regiones y en los tipos de elección.

Sin prejuicio de los avances observados, la MOE/OEA advierte con preocupación que el
porcentaje total de jurados/as capacitados en este proceso fue inferior al registrado en las
elecciones generales de 2020: un 70,7% en esta elección contra un 80,7% en el proceso anterior.
Se observa, además, que ninguna de las dos modalidades de capacitación implementadas
contaba con instancias de evaluación de los conocimientos adquiridos por los jurados/as:

En razón de lo anterior, la Misión recomienda:

- Considerar la posibilidad de ofrecer incentivos a los jurados que participen en las


capacitaciones.

- Incluir en las instancias de capacitación, tanto virtual como presencial, adecuadas pruebas
de aprendizaje, que contemplen los diferentes roles de cada uno de los jurados/as
electorales.

15
Tecnología electoral

Sistema de transmisión de resultados

La Misión mantuvo reuniones con la Dirección Nacional de Tecnologías (DNTIC) donde se informó
que para estas elecciones se había decidido no contar con un sistema de difusión de resultados
preliminares. Todos los esfuerzos se concentraron al sistema de procesamiento definitivo de las
actas electorales denominado Sistema de Consolidación Oficial de Resultados de Cómputo
(SCORC). Tomando en cuenta el plazo tan ajustado para organizar la elección, la Misión
comprende la decisión de no implementar un sistema de resultados preliminares.

Por su propia naturaleza, el procesamiento oficial de resultados avanzó lentamente. A la media


noche de la elección, se contaba con porcentajes bajos de procesamiento de actas, siendo que al
mediodía del día lunes el departamento con más actas procesadas era Chuquisaca con 24,11%,
seguido de Pando con 12%.

Como se menciona en el cuerpo del informe, el día lunes 8 de marzo se ralentizó la transmisión
de datos entre el TED de Santa Cruz y el centro de cómputo del TSE ubicado en La Paz. La Misión
fue informada por los técnicos del tribunal de que no se trató de un problema del sistema de
cómputo, que estaba operativo y estable en los servidores, sino que el incidente fue producto de
un problema de disponibilidad de ancho de banda.

De cara a futuros procesos electorales la Misión recomienda:

- La necesidad de contar con un sistema de difusión de resultados preliminares para poder


brindar a la ciudadanía información confiable la noche de la elección tal como lo han señalado
las Misiones de 2014, 2015, y 2020.

- Realizar previo a la jornada electoral un adecuado testing de conectividad tanto de la red de


comunicaciones primaria como su respectiva contingencia. Ello con el fin de garantizar la
disponibilidad de la red, así como las prestaciones requeridas durante el proceso.

Equipos

En entrevista con los técnicos de la DNTIC, estos mencionaron que el TSE renovó la totalidad de
servidores y equipos de comunicaciones. La Misión saluda esta iniciativa y destaca la importancia
de contar con equipos actualizados en cuanto a hardware, y que a su vez los mismos se

16
encuentren actualizados en su propio software. Ello contribuye a que las medidas de seguridad
se encuentren actualizadas en el tiempo, evitando posibles vulnerabilidades.

La Misión tomó nota, sin embargo, de que aún se implementan protocolos de comunicación
obsoletos para conservar la compatibilidad con aplicaciones heredadas. Por lo tanto, se
recomienda:

-Realizar las actualizaciones correspondientes que aún están pendientes, y considerar su


reemplazo cuando sea posible. Estas medidas fortalecerán el sistema en su conjunto.

Simulacro cómputo oficial.

La Misión fue informada que se realizaron dos simulacros pocas semanas antes de las elecciones,
cuyo objetivo fue probar el procesamiento y flujo de información del sistema de procesamiento
de actas electorales, circuito de documentos en los TED, enlaces de comunicación y entrenar a
los operadores. En el primer simulacro informaron que se tuvo un alcance del 15% del total de
actas país y en el segundo el 25%. La Misión considera que tales simulacros se realizaron en fecha
demasiado próxima a la elección y con baja carga de información.

La Misión considera que la realización de simulacros y pruebas es un componente indispensable


para garantizar que los sistemas previstos puedan cumplir con el objetivo para el que fueron
desarrollados, son ejercicios de detección de vulnerabilidades y fallas que realizados con tiempo
suficiente permiten detectar y corregir errores en el funcionamiento.

Por ello la Misión sugiere:

- Diseñar un calendario preestablecido de simulacros y pruebas con la suficiente anticipación y


cargas de estrés necesarias para lograr una mayor efectividad de dichos ejercicios.

Puesta en cero “0” y Congelamiento de Software

El sábado 6 de marzo, el Órgano Electoral Plurinacional (OEP) realizó la ceremonia de puesta en


cero “0” de base datos y congelamiento del sistema SCORC en su centro de cómputos nacional.
En la actividad se dio seguimiento al protocolo establecido por la DNTIC. Durante el evento se
observó la presencia de la prensa, técnicos de la dirección, y los representantes de la empresa
auditora. Sin embargo, no se constató presencia de representantes de agrupaciones políticas ni
de observación nacional.

El domingo 7 de marzo, día de la elección, se realizó la puesta en cero y congelamiento de


software del sitio de publicación de resultados. Se procedió de manera similar al día anterior y se

17
contó con la presencia de técnicos de la DNTIC y Auditores. La Misión saluda el seguimiento de
protocolos preestablecidos para dichas actividades y recomienda:

-Impulsar la participación de partidos políticos, candidatos, delegados técnicos, medios de


comunicación, e interesados en el proceso en estas actividades lo que fortalece la transparencia
del órgano electoral.

Sistema de contingencia

Como parte de las medidas para el aseguramiento de la operación del sistema se previó la
implementación de un sitio alterno (granja de servidores) para operar en caso de contingencia.
La Misión fue informada que dicho centro fue instalado pocos días antes de la elección. Por lo
anterior, se recomienda:

-Planificar la instalación de los centros de contingencia con un plazo suficiente para realizar
pruebas de los equipos. Lo anterior es fundamental para poder diagnosticar, adecuar y ajustar la
infraestructura y programas del sistema para garantizar su funcionamiento.

Seguridad

El órgano electoral contrató dos empresas auditoras externas32 expertas en seguridad para fines
de acompañamiento, puesta a punto de equipos y de monitoreo de funcionamiento del sistema,
durante el día de la elección y para el cómputo de actas. La Misión, también fue informada acerca
del desarrollo propio impulsado por DNTIC sobre el Sistema de Gestión de Continuidad de las
Operaciones y Servicios, el cual está alineado con la norma internacional ISO/IEC 22301, a través
del cual se busca el OEP busca estandarizar sus procesos internos para ofrecer garantías de
continuidad de servicios. La Misión saluda y apoya los esfuerzos de la autoridad electoral para
lograr la mayor seguridad posible del sistema y que se cuente con las garantías de continuidad
operativa en la jornada electoral.

Conclusiones

Aun en un contexto complejo como el actual, signado por la pandemia, Bolivia ha podido cumplir
con el calendario electoral y renovar sus autoridades subnacionales. Existen, sin embargo,
algunos elementos transversales del sistema electoral boliviano que la Misión sugiere revisar de
cara a futuros procesos.

32 Ethical Hacking y Dreamlab Technologies.

18
En lo normativo, los pasados comicios han dejado en evidencia la necesidad de revisar algunas
de las disposiciones vigentes, tales como las que refieren a los plazos para la presentación de
demandas de inhabilitación, como aquellas que atañen a la distribución de competencias al
interior del Órgano Electoral Plurinacional. En lo operativo, se reitera la necesidad de desarrollar
un sistema de resultados preliminares a través del cual la autoridad electoral pueda proveer
información rápida y confiable a la ciudadanía, disminuyendo de ese modo las tensiones post
electorales. Por último, la Misión considera imperioso continuar el proceso de fortalecimiento
del Tribunal Supremo Electoral, y blindarlo frente a presiones externas indebidas.

AGRADECIMIENTO

La Misión agradece al TSE por su invitación a observar estos comicios, así como por su apertura
y cooperación, que facilitaron el trabajo de los expertos. Asimismo, agradece a los representantes
de partidos políticos, candidatos y a los distintos representantes de la sociedad civil con los que
tuvo oportunidad de reunirse. Por último, agradece las contribuciones financieras de los
gobiernos de Brasil, Chile, Corea, Estados Unidos, Francia, Guatemala, República Dominicana y
Suecia, que posibilitaron el despliegue de la Misión.

19