Proteccion Juridica

PROTECCIÓN JURÍDICA DE
LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
EN GUATEMALA
Luis Andrés Lepe Sosa
Instituto de Investigaciones Jurídicas

Universidad Rafael Landívar
IIJ/URL
Guatemala, 2013
Pendiente
Universidad Rafael Landívar

Luis Andrés Lepe Sosa
Protección jurídica de la seguridad alimentaria en Guatemala
D.R. © Instituto de Investigaciones Jurídicas

Universidad Rafael Landívar, Campus Central,
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Aníbal Estuardo Samayoa Alvarado
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coincide necesariamente con la posición de la Universidad Rafael Landívar ni del Instituto de
Investigaciones Jurídicas.
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Dr. Larry Andrade-Abularach
v
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS DE LA
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR
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Recepcionista
Dara Andrea García Batres
Alumno Auxiliar de Investigación

Aníbal Estuardo Samayoa Alvarado
vi
DEDICATORIA
A mis padres,
David Arnoldo Lepe Cervantes, y
Norma Alicia Sosa Baca de Lepe.
Por hacer de mí un profesional y un hombre de bien.
A mi esposa,
Maylin Patricia Jut Ramírez.
Por acompañarme incondicionalmente en el viaje que es la vida.
Al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar,

y en especial, al doctor Larry Andrade-Abularach.
Por apoyar mi trabajo y promover la publicación de este libro.
vii
ÍNDICE
PRESENTACIÓN ...................................................................................... xxi
LISTADO DE ABREVIATURAS...........................................................xxvii
INTRODUCCIÓN ................................................................................... xxxi
CAPÍTULO I:
SEGURIDAD ALIMENTARIA
I. Definición de seguridad alimentaria .........................................................1

A. Definición del Plan de Acción de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación ......................................2
B. Pilares de la seguridad alimentaria ...............................................3
1. Disponibilidad de alimentos ...................................................3
2. Acceso a los alimentos .............................................................4
3. Utilización de los alimentos ....................................................5
4. Estabilidad o permanencia ......................................................6
C. Definición de seguridad alimentaria contenida
en la Declaración de la Cumbre Mundial sobre
Seguridad Alimentaria ....................................................................7
II. Inseguridad alimentaria ............................................................................8

A. Definición ..........................................................................................9
B. Clasificación ......................................................................................9
C. Relación con el hambre, la malnutrición y la desnutrición......10
III. Relación de la seguridad alimentaria con el

derecho a la alimentación.........................................................................12
IV. Evolución histórica de la seguridad alimentaria .....................................15

A. Orígenes ..........................................................................................15
B. Cambio en el enfoque: de la disponibilidad al acceso ..............16
ix
C. Evolución de la seguridad alimentaria: se añade el
factor nutricional ............................................................................18
D. El “boom” de las conferencias mundiales sobre
seguridad alimentaria ...................................................................18
E. La seguridad alimentaria en el siglo XXI....................................20
V. Seguridad alimentaria en Guatemala ......................................................21

A. Disponibilidad: déficit en la producción alimentaria
de maíz y frijol ................................................................................22
B. Acceso: pobreza, el principal obstáculo para la seguridad
alimentaria en Guatemala .............................................................23
C. Utilización: no hay nutrición balanceada ...................................25
1. Carencias nutricionales por motivos económicos o por
malos hábitos alimenticios ....................................................25
2. Pertinencia cultural: reducción en la producción
de maíz ......................................................................................27
3. Insuficiencia en los servicios básicos e infraestructura ......27
D. Desnutrición: “El flagelo más vergonzoso del país” ................28
VI. Síntesis del capítulo ................................................................................29
CAPÍTULO II:
PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
EN EL DERECHO INTERNACIONAL
I. Carta Internacional de Derechos Humanos ............................................31

A. Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) ..........31
B. Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC) ....................................................32
1. Generalidades .........................................................................32
2. Artículo 11 del PIDESC ..........................................................33
C. Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP)............................................................................35
x
II. Otros tratados internacionales de derechos humanos
que protegen el derecho a la alimentación ...............................................36
A. Convención para la Prevención y la Sanción del
Delito de Genocidio .......................................................................36
B. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados ......................37
C. Convención sobre el Estatuto de los Apátridas .........................38
D. Convención Internacional sobre la Represión y
el Castigo del Crimen de Apartheid............................................38
E. Convención sobre la Erradicación de Todas las Formas
de Discriminación Contra la Mujer .............................................39
F. Convención sobre los Derechos del Niño...................................40
G. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”) ................40
III. Instrumentos constitutivos de organizaciones intergubernamentales

relacionadas con la seguridad alimentaria ..............................................43
A. Carta de las Naciones Unidas ......................................................43
B. Constitución de la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO).............................44
C. Estatuto del Programa Mundial de Alimentos (PMA) .............45
IV. Declaraciones de conferencias mundiales ................................................46

A. Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre
y la Malnutrición (DUEHM) ........................................................47
B. Declaración Mundial sobre la Nutrición (DMN) ......................48
C. Declaración de Roma sobre la Seguridad
Alimentaria Mundial .....................................................................49
D. Declaración de la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación: cinco años después...............................................50
E. Declaración de la Cumbre Mundial sobre la
Seguridad Alimentaria ..................................................................50
V. Otras declaraciones y resoluciones ..........................................................52
xi
A. Compromiso Internacional sobre Seguridad
Alimentaria Mundial .....................................................................53
B. Pacto Mundial de Seguridad Alimentaria ..................................53
VI. Observaciones generales del Comité de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESC) ........................54
A. Observación general 3: La índole de las obligaciones
de los Estados Partes .....................................................................55
B. Observación general 12: El derecho a una
alimentación adecuada..................................................................56
1. Generalidades ..........................................................................56
2. Derecho a la alimentación, dignidad y justicia social ........56
3. Contenido del derecho a la alimentación ............................57
4. Obligaciones mínimas ............................................................58
5. Estrategia nacional y ley marco de
seguridad alimentaria ............................................................59
6. Justiciabilidad del derecho a la alimentación .....................60
7. Obligaciones internacionales .................................................60
VII. Síntesis del capítulo ...............................................................................61
CAPÍTULO III:
MARCO CONSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN GUATEMALA
I. Argumentos jurídicos para promover el reconocimiento

constitucional del derecho a la alimentación ...........................................63
A. Supremacía constitucional ............................................................64
B. Rigidez de las disposiciones constitucionales ...........................66
C. Justiciabilidad .................................................................................67
II. Reconocimiento constitucional del derecho a

la alimentación en el derecho comparado ................................................68
xii
A. Reconocimiento explícito como derecho fundamental
o como principio rector de las políticas de Estado....................68
B. Reconocimiento implícito .............................................................70
III. El derecho a la alimentación en la Constitución

Política de la República de Guatemala ....................................................71
IV. Precedentes en la jurisdicción constitucional guatemalteca ...................74
V. Síntesis del capítulo .................................................................................75
CAPÍTULO IV:
LEY Y REGLAMENTO DEL SISTEMA
NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y NUTRICIONAL (SINASAN)
I. Antecedentes del SINASAN ...................................................................77

A. 1974-1989 .........................................................................................77
B. 1990-2000 .........................................................................................78
C. 2001-2005 .........................................................................................79
II. Creación de la Ley y el Reglamento del SINASAN ................................81

A. Creación de la Ley del SINASAN................................................82
B. Creación del Reglamento de la Ley del SINASAN ...................83
III. Principios que rigen al SINASAN ..........................................................85

A. La seguridad alimentaria y nutricional como
un “derecho de toda persona” .....................................................85
B. Prohibición de discriminación .....................................................86
C. La seguridad alimentaria como una política de Estado ...........88
D. Principios.........................................................................................88
IV. Estructura del SINASAN ........................................................................89
A. Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CONASAN) .............................................................90
1. Naturaleza e integración .......................................................90
xiii
2. Delegación de representación ...............................................91
3. Atribuciones .............................................................................92
4. Sesiones .....................................................................................94
5. Responsabilidades de los miembros del CONASAN ........96
B. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) ...96
1. Naturaleza jurídica .................................................................96
2. Estructura ................................................................................97
C. Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS) ........98
1. Naturaleza ...............................................................................98
2. Estructura .................................................................................99
3. Reuniones ..............................................................................100
D. Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA)...................................100
V. Corresponsabilidades institucionales y alcances ...................................101
VI. Asignaciones presupuestarias ...............................................................102

A. Asignaciones específicas dentro del presupuesto de
cada entidad representada en el CONASAN ..........................103
B. Asignación mínima del 0.5% del total recaudado en
concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA) ......................103
C. Asignación presupuestaria para el SINASAN.........................104
VII. Síntesis del capítulo ..............................................................................105
CAPÍTULO V:
LEGISLACIÓN ORDINARIA RELACIONADA
CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
I. Generalidades ........................................................................................107
A. ¿Qué es una ley? ...........................................................................107
B. Leyes relacionadas con la seguridad alimentaria....................108
II. Decreto 1441, Código de Trabajo ..........................................................110

A. Salario mínimo .............................................................................110
B. Período de lactancia .....................................................................113
xiv
III. Decreto 44-92, Ley General de Enriquecimiento de Alimentos ............115
A. Enriquecimiento de alimentos ...................................................115
B. Obligatoriedad del enriquecimiento de alimentos .................117
C. Creación de la CONAFOR ..........................................................117
D. Reglamentación basada en la Ley General de
Enriquecimiento de los Alimentos ............................................118
IV. Decreto 90-97, Código de Salud ............................................................118

A. Generalidades ...............................................................................118
B. Acciones de promoción y prevención: estilos
de vida saludables........................................................................119
1. Seguridad alimentaria y nutricional ...................................119
2. Deficiencias nutricionales y caries dental .........................120
C. Protección de la salud en relación con los alimentos..............121
D. Control de lugares para el expendio de alimentos .................122
E. Alimentos donados ......................................................................122
F. Sanciones .......................................................................................123
V. Decreto 114-97, Ley del Organismo ejecutivo (LOE) ...........................123

A. Generalidades ...............................................................................123
B. Relación de la LOE con la seguridad alimentaria ...................124
1. Principios ................................................................................124
2. Funcionarios y entidades reguladas en la LOE
que forman parte del CONASAN .......................................124
VI. Decreto 32-2010, Ley para la Maternidad Saludable ...........................126

A. Generalidades ...............................................................................126
B. Mortalidad materna .....................................................................127
C. Mortalidad neonatal ....................................................................128
D. Relación de la Ley para la Maternidad Saludable
con la seguridad alimentaria ......................................................129
1. Instituciones responsables ...................................................129
2. Suplementación alimenticia .................................................129
3. Vigilancia nutricional en la atención prenatal...................130
xv
4. Nutrición en la atención posparto ......................................130
5. Lactancia materna ................................................................130
6. Programas nutricionales para la mujer en edad
reproductiva ..........................................................................130
VII. Síntesis del capítulo ..............................................................................131
CAPÍTULO VI:
REGLAMENTOS RELACIONADOS CON
I. Generalidades ........................................................................................133
A. ¿Qué es un reglamento? ..............................................................133
B. Reglamentos relacionados con la seguridad alimentaria.......134
II. Reglamento para el Goce del Período de Lactancia ...............................135
III. Acuerdo Gubernativo 969-99, Reglamento para la

Inocuidad de los Alimentos ..................................................................136
A. Antecedentes ................................................................................136
B. Análisis del Reglamento para la Inocuidad
de los Alimentos (RIA) ................................................................137
1. Principios fundamentales: ajustándose a los
estándares internacionales ...................................................137
2. Entidades responsables: MSPAS y MAGA ........................139
3. Licencia sanitaria y registro sanitario de referencia .........139
4. Inspección y supervisión sanitaria ......................................140
5. Manipuladores de alimentos ...............................................141
6. Etiquetado, propaganda y publicidad................................141
7. Importación, donación y exportación de alimentos .........142
IV. Reglamentos sobre la fortificación de alimentos ...................................143

A. Acuerdo Gubernativo 21-2000, Reglamento para
la Fortificación del Azúcar con Vitamina A ............................144
1. Antecedentes ..........................................................................144
xvi
2. Análisis del Reglamento para la Fortificación
del Azúcar con Vitamina A (RFAVA) ..................................145
B. Acuerdo Gubernativo 29-2004, Reglamento para la
Fortificación de la Sal con Yodo y Sal con Yodo y Flúor .......147
1. Antecedentes ..........................................................................147
2. Análisis del Reglamento para la Fortificación
de la Sal con Yodo y Sal con Yodo y Flúor (RFS) ..............151
3. Expediente 1894-2005: Inconstitucionalidad
general parcial planteada en contra de los
artículos 1º, 4º y 21 del RFS ..................................................153
C. Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 67.01.15:07
Harinas, Harina de Trigo Fortificada. Especificaciones .........155
1. Antecedentes .........................................................................155
2. Análisis del Reglamento de Harina de
Trigo Fortificada ....................................................................156
V. Acuerdo Gubernativo 338-2010, Reglamento Orgánico Interno

del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación ...................158
A. Antecedentes ...............................................................................158
B. Análisis del Reglamento Orgánico Interno del Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Alimentación (ROIMAGA) ......159
1. Generalidades ........................................................................159
2. VISAN ....................................................................................160
3. Demás viceministerios del MAGA .....................................161
VI. Síntesis del capítulo ...............................................................................162
CONCLUSIONES .....................................................................................165
RECOMENDACIONES ...........................................................................173
BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................175
ANEXOS
xvii
Anexo 1: Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional ...........................................................................185
Anexo 2: Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional ...........................................................................205
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Pilares de la seguridad alimentaria. .......................................8
Figura 2. Inseguridad alimentaria, hambre, malnutrición

y desnutrición ..........................................................................12
Figura 3. Cuadro de cotejo: Seguridad alimentaria y derecho

a la alimentación......................................................................14
Figura 4. Declaraciones de conferencias mundiales relacionadas

con la seguridad alimentaria creadas a partir de 1990 ......19
Figura 5. Evolución histórica de la seguridad alimentaria ................21
Figura 6. El derecho a la alimentación en la Carta

Internacional de Derechos Humanos ...................................35
Figura 7. Otros tratados internacionales de derechos humanos

que protegen el derecho a la alimentación ..........................42
Figura 8. Instrumentos constitutivos de organizaciones

intergubernamentales relacionadas con la
seguridad alimentaria.............................................................46
Figura 9. Los cinco principios de Roma para la seguridad

alimentaria mundial sostenible .............................................51
Figura 10. Declaraciones de conferencias mundiales

relacionadas con la seguridad alimentaria ..........................52
xviii
Figura 11. Sistema jerárquico del ordenamiento
jurídico guatemalteco .............................................................65
Figura 12. Reconocimiento del derecho a la alimentación

en la CPRG ...............................................................................76
Figura 13. Antecedentes históricos del Sistema de Seguridad

Alimentaria y Nutricional......................................................81
Figura 14. Corresponsabilidades institucionales asignadas

en la Ley del SINASAN........................................................102
Figura 15. Algunas leyes ordinarias relacionadas con

seguridad alimentaria...........................................................132
Figura 16. Niveles mínimos de fortificación en la harina

de trigo según el Reglamento de Harina
de Trigo Fortificada ..............................................................157
Figura 17. Estructura del Viceministerio de Seguridad

Alimentaria y Nutricional (VISAN) ...................................163
Figura 18. Reglamentos relacionados con la

seguridad alimentaria...........................................................164
xix
PRESENTACIÓN
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar

tiene el honor de presentarles la obra titulada Protección jurídica de la
seguridad alimentaria en Guatemala, consistente en la investigación elaborada
por el M. A. Luis Andrés Lepe Sosa,* investigador de este Instituto.
En su misión, la Universidad Rafael Landívar se define como:
[…] una institución de educación superior guatemalteca, independiente y

no lucrativa, de inspiración cristiana, visión católica y de tradición jesuítica.
La Universidad en su búsqueda de la verdad por medio de sus funciones
de investigación, docencia y proyección social, se compromete a contribuir
al desarrollo integral y sostenible, transformando a la persona y la sociedad
hacia dimensiones cada vez más humanas, justas, inclusivas y libres.1
Por lo tanto, nosotros como Instituto de Investigaciones Jurídicas de una

universidad jesuítica, debemos partir de una visión universitaria jesuítica,
* Luis Andrés Lepe Sosa es licenciado en ciencias jurídicas y sociales, abogado y

notario, egresado de la Universidad Rafael Landívar (2008). Con el apoyo de la Agencia
de Cooperación Internacional de la República de Corea (KOICA), obtuvo una beca para
cursar la maestría en desarrollo internacional en la Universidad de Corea (Korea University)
en Seúl, Corea del Sur (2009-2010); ocupa el cargo de investigador de dedicación completa
en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar desde
octubre de 2010. Ha sido responsable de la edición o coedición de cinco números de la
Revista Jurídica del IIJ-URL (XIV-XVIII), treinta cuadernos de estudio (92-121) y varios
libros de texto (Manual de derecho del trabajo, 2ª. ed., 2011; Compendio de derecho del trabajo
de Guatemala, 2012; La ciencia del derecho procesal penal: homenaje guatemalteco a Héctor
Fix-Zamudio en sus 50 años como investigador del derecho, 2013). Es autor de los ensayos
“Descansos remunerados” (2011) y “El derecho a la alimentación en la Constitución
guatemalteca” (2013). Actualmente, es catedrático horario del curso de Técnicas Básicas
de Investigación en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael
Landívar.
1 Universidad Rafael Landívar. Plan Estratégico 2011-2015 de la Universidad Rafael
Landívar. Ciudad de Guatemala, Guatemala, 2011. Pág. 8.
xxi
PRESENTACIÓN
como lo es: “al servicio de la fe y para la promoción de la justicia”.2 Lo

cual hace imprescindible una serie de propuestas desde una perspectiva
ignaciana para otra comprensión de las ciencias jurídicas y sociales a
través de la investigación, docencia y proyección social.
En este contexto, la Vicerrectoría de Investigación y Proyección ha

señalado los desafíos más importantes del sistema de investigación
landivariano3 y, el Instituto de Investigaciones Jurídicas, los ha tomado
como sus grandes líneas de investigación, a saber:
ü Lucha contra toda forma de injusticia.

ü Lucha contra los riesgos letales en la sociedad.
ü Lucha contra la fragmentación de la sociedad.
ü Lucha contra todo lo que impide y frena la multiculturalidad.
ü Lucha contra toda forma de impunidad.
ü El reto mayor: Un modelo de sociedad inclusiva.
Y, dentro del desafío/línea de investigación Lucha contra los riesgos

letales en la sociedad ubicamos la seguridad alimentaria y nutricional
en Guatemala.4
El derecho a la alimentación es uno de los principios proclamados en

1948 por la Declaración Universal de Derechos Humanos.5
2 Pedro Arrupe, S. J. Sobre el apostolado social en América Latina, 12 diciembre 1966.

Cf. Acta Romana XIV, 791. Institucionalizado en la Congregación General (CG) 32 de la
Compañía de Jesús, 1974-1975.
3 Universidad Rafael Landívar. Fundamentación Teórica y Estratégica del Quehacer de
la Vicerrectoría de Investigación y Proyección. Ciudad de Guatemala, Guatemala, 2010.
Págs. 11 y 12.
4 Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar. Agenda de
Investigación del Instituto de Investigaciones Jurídicas. Ciudad de Guatemala, Guatemala,
2011. Pág. 1.
5 Organización de las Naciones Unidas. Declaración Universal de Derechos Humanos.
Aprobada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, art. 25.1.
xxii
LUIS ANDRÉS LEPE SOSA
La Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social precisaba, en

1969, que es necesaria “la eliminación del hambre y la malnutrición
y la garantía del derecho a una nutrición adecuada”.6 Así mismo, la
Declaración universal sobre la erradicación del hambre y la malnutrición,
aprobada en 1974, dice que toda persona tiene el derecho inalienable de
ser liberada del hambre y de la malnutrición para poder desarrollarse
plenamente y conservar sus facultades físicas y mentales.7
En 1992, la Declaración mundial sobre la nutrición reconocía también que

“el acceso a una alimentación nutricionalmente adecuada y sana es un
derecho universal”.8
Se trata de afirmaciones muy claras. La conciencia pública ha hablado

sin ambigüedades. No obstante, millones de personas están marcadas
todavía por los estragos del hambre y de la malnutrición o por las
consecuencias de la inseguridad alimentaria.
¿Radica la causa en la carencia de alimentos? Absolutamente no. Está

reconocido, generalmente, que los recursos de la tierra, considerados
en su totalidad, pueden alimentar a todos sus habitantes.9 En efecto, los
6 Organización de las Naciones Unidas. Declaración sobre el Progreso y el Desarrollo en

lo Social. Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución
2542 (XXIV) del 11 de diciembre de 1969, II, art. 10b.
7 Organización de las Naciones Unidas. Conferencia Mundial de la Alimentación.
Roma, 16 de noviembre de 1974, n. 1.
8 Food and Agriculture Organization - Organización de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentación y Organización Mundial de la Salud. Conferencia
Internacional sobre Nutrición, Declaración Mundial sobre Nutrición, Informe final de la
Conferencia, n. 1. Roma 1992.
la Agricultura y la Alimentación. Necesidades y recursos. Geografía de la agricultura y la
alimentación, Roma, 1955. Pág. 16: “El promedio de calorías diarias disponibles es de 2700
por persona en el mundo entero, suficiente para satisfacer las necesidades energéticas
de todos. Sin embargo, los alimentos no se producen ni se distribuyen equitativamente.
Ciertos países producen mayor cantidad de alimentos que otros, si bien los sistemas de
distribución y el ingreso familiar determinan la accesibilidad de los alimentos”.
xxiii
PRESENTACIÓN
alimentos disponibles por habitante, a nivel mundial, han aumentado

alrededor de un 18% en los últimos años.10
Como lo señala la Doctrina Social de la Iglesia Católica, el desafío que

se plantea a toda la humanidad es, desde luego, de orden económico y
técnico, pero más que todo de orden ético/espiritual y político. Es una
cuestión de solidaridad vivida, de desarrollo auténtico y de progreso
material. Y, propone como solución el desarrollo solidario.11
Sirvan las anteriores reflexiones para presentarles este libro. Y, en este

sentido, la investigación elaborada por el M. A. Lepe Sosa cumple con
nuestra misión universitaria jesuítica en la docencia, investigación y
proyección social de las ciencias jurídicas y sociales.
Tenemos la certeza que esta obra servirá para que todos los
guatemaltecos y ciudadanos del mundo tomemos conciencia sobre
el grave problema del hambre, el cual, es totalmente indignante y
absolutamente inaceptable. Y, es imperiosamente necesario darle una
solución inmediata para vivir en justicia y en paz.
La Universidad Rafael Landívar, a través del Instituto de Investigaciones

Jurídicas, felicita a nuestro buen amigo Luis Andrés, por su gran dedicación
y entrega en la elaboración de esta investigación pero, principalmente,
reconocemos sus altas cualidades humanas y profesionales.
A pesar de su juventud y desde ya, Luis Andrés tiene una vida

consagrada a la ciencia, educación y ejercicio del Derecho. Y, el hombre
jovial y ameno de la vida ordinaria entre sus familiares y amigos, adopta

la Agricultura y la Alimentación. Agricultura: hacia el Año 2010, Doc. C 9324. Roma,
1993. Pág. 1.
11 Pontificio Consejo «Cor Unum» El hambre en el mundo. Un reto para todos: El
desarrollo solidario. Santa Sede, Ciudad del Vaticano, 1996. Pág. 1.
xxiv
desde su labor investigadora, el ardor y la apasionada convicción de un

verdadero jurista.
Por último, deseamos compartir unos pensamientos del Papa Juan

Pablo II sobre el hambre, la miseria y la indigencia, los cuales están
contenidos en su Carta Encíclica Redemptor hominis, y dicen así:
La amplitud del fenómeno pone en tela de juicio las estructuras y los

mecanismos financieros, monetarios, productivos y comerciales que,
apoyados en diversas presiones políticas, rigen la economía mundial:
ellos se revelan casi incapaces de absorber las injustas situaciones
sociales heredadas del pasado y de enfrentarse a los urgentes desafíos
y a las exigencias éticas. Sometiendo al hombre a las tensiones creadas
por él mismo, dilapidando a ritmo acelerado los recursos materiales y
energéticos, comprometiendo el ambiente geofísico, estas estructuras
hacen extenderse continuamente las zonas de miseria y con ella la
angustia, frustración y amargura [...].
No se avanzará en este camino difícil de las indispensables transformaciones

de las estructuras de la vida económica, si no se realiza una verdadera
conversión de las mentalidades y de los corazones. La tarea requiere el
compromiso decidido de hombres y de pueblos libres y solidarios.12

Director
Coordinador
Doctorado en Derecho
Universidad Rafael Landívar y
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea
en Guatemala
Guatemala de la Asunción, junio 2013.
12 Juan Pablo II. Carta Encíclica Redemptor hominis. 1979, n. 16.
xxv
LISTADO DE ABREVIATURAS
ACNUR Oficina del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los Refugiados
CBA Canasta Básica Alimentaria
CDESC Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

de las Naciones Unidas
CEDAW Convención sobre la Eliminación de toda forma de

Discriminación en contra de la Mujer
CNS Comisión Nacional del Salario
CONAFOR Comisión Nacional de Fortificación, Enriquecimiento y/o

Equiparación de Alimentos
CONASAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

(vigente)
CONSAN Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

(disuelto en 2003)
CPRG Constitución Política de la República de Guatemala
CSJ Corte Suprema de Justicia
DMN Declaración Mundial sobre la Nutrición
DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos
DUEHM Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre

y la Malnutrición
EMPAGUA Empresa Municipal de Agua
xxvii
ENCOVI Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación

y la Agricultura
GIA Grupo de Instituciones de Apoyo
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
INCAP Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá
INCOPAS Instancia de Consulta y Participación Social
INE Instituto Nacional de Estadística
IVA Impuesto al Valor Agregado
LAEPC Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad
LIDECON Liga del Consumidor
LOE Ley del Organismo Ejecutivo
LOOL Ley Orgánica del Organismo Legislativo
LPINA Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
MEM Ministerio de Energía y Minas
MFS Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Fitosanitarias
MICIVI Ministerio de Comunicación, Infraestructura y Vivienda
MINECO Ministerio de Economía
MINEDUC Ministerio de Educación
MINEX Ministerio de Relaciones Exteriores
xxviii
MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas
MINGOB Ministerio de Gobernación
MINTRAB Ministerio de Trabajo
MSF Medidas Fitosanitarias
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OACDH Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
OG12 Observación General 12 del Comité de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
OPS Organización Panamericana de la Salud
ONU Organización de las Naciones Unidas
OTC Obstáculos Técnicos al Comercio
PDH Procurador de los Derechos Humanos
PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
PIDESC Pacto Internacional de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales
PMA Programa Mundial de Alimentos
POA Plan Operativo Anual
PSAN Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
RFAVA Reglamento para la Fortificación del Azúcar con vitamina A
xxix
RFS Reglamento para la Fortificación de la Sal con
Yodo y Sal con Yodo y Flúor
RIA Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos
ROIMAGA Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Alimentación
SAN Seguridad alimentaria y nutricional
SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
SESAN Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SICA Sistema de la Integración Centroamericana
SINASAN Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y

Nutricional
UNICEF Fondo de Naciones Unidas para la Infancia
URL Universidad Rafael Landívar
USAC Universidad de San Carlos de Guatemala
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional
VISAN Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
xxx
INTRODUCCIÓN
C ,
MієѢђљ ёђ UћюњѢћќ
Es poco común encontrar estudios jurídicos guatemaltecos que traten

sobre la seguridad alimentaria; sin embargo, el aporte que el derecho
ofrece a este problema es muy valioso y la necesidad que existe en
Guatemala es demasiado apremiante como para no intentar una
investigación que contribuya –aunque sea modestamente– a mejorar la
situación alimentaria y nutricional de los guatemaltecos.
No es necesario hablar de números y estadísticas para conocer

que Guatemala es un país lleno de personas que padecen hambre,
malnutrición y desnutrición; quien viva en Guatemala y no se dé cuenta
de ello sencillamente no quiere ver. Frecuentemente aparecen informes o
reportajes que advierten del efecto dañino que el hambre provoca en el
desarrollo nacional; este argumento es verdadero e importante, pero desde
el punto de vista del autor de este trabajo es aún más importante darse
cuenta que la dignidad de millones de personas está siendo pisoteada
diariamente porque no tienen qué comer, o no tienen suficiente para gozar
del nivel de bienestar físico y mental que todo ser humano se merece.
Las víctimas del hambre no son holgazanes, oportunistas ni vividores;

la gran mayoría está compuesta por niños inocentes y adultos
trabajadores que no piden favores ni regalos, mantienen su decencia
en condiciones de vida que para otros serían humillantes e insufribles;
y silenciosamente, con el estoicismo que caracteriza a los pobres y
honrados, soportan el hambre y las privaciones mientras sienten cómo
se desgasta su salud y se les termina la vida prematuramente.
Existe un marco jurídico que protege el derecho a la alimentación de

estas personas (en realidad, de todas las personas, incluyendo al lector y
xxxi
INTRODUCCIÓN
a su familia). Con base en el principio de dignidad humana, una multitud

de normas creadas en el ámbito del derecho internacional reconocen el
derecho a una alimentación adecuada, así como el derecho fundamental
de toda persona a estar protegida contra el hambre. Asimismo, en el
ámbito doméstico se encuentran normas constitucionales, ordinarias
y reglamentarias que protegen y regulan la seguridad alimentaria
desde varios aspectos. Estas normas constituyen (o deben constituir)
el fundamento jurídico para la construcción de proyectos nacionales y
locales dirigidos al establecimiento y mantenimiento de la seguridad
alimentaria en Guatemala.
El propósito de este libro es introducir al lector a este marco jurídico,

con el objeto de que sea utilizado por estudiantes, profesionales y
funcionarios públicos para investigar, analizar y proponer nuevas
soluciones basándose en la alimentación como un derecho humano
y priorizando en respetar la dignidad de las personas por encima de
objetivos políticos o económicos.
Para el efecto, se estructuró la obra en seis capítulos, empezando por

un análisis teórico-doctrinario del tema, avanzando hacia el análisis
de derecho internacional y posteriormente al nacional, a partir de la
Constitución Política de la República de Guatemala, continuando con
la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
y su Reglamento, otras leyes ordinarias relacionadas con la seguridad
alimentaria y finalmente, normas reglamentarias.
En el capítulo I, titulado Seguridad alimentaria, se condensan aspectos

doctrinarios sobre la seguridad alimentaria, con base en investigaciones
realizadas por instituciones internacionales, entidades gubernamentales
guatemaltecas y académicos extranjeros especializados en la materia.
Además, se utilizan varios instrumentos internacionales de carácter
no vinculante para evidenciar cómo el concepto y las prioridades de
seguridad alimentaria han ido cambiando a través de las décadas.
xxxii
En el capítulo II, Protección de la seguridad alimentaria en el derecho

internacional, se clasifican, analizan y sintetizan las normas jurídicas
internacionales que se han creado con el objetivo de proteger el derecho
humano a la alimentación y la seguridad alimentaria, incluyendo
tratados de derechos humanos, instrumentos constitutivos de
organizaciones internacionales especializadas (como la FAO y el PMA),
declaraciones de conferencias mundiales y observaciones generales
emitidas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El capítulo III lleva por nombre Marco constitucional de la seguridad

alimentaria en Guatemala. Debido a que la Constitución es la norma de
jerarquía superior en el ordenamiento jurídico guatemalteco, es necesario
saber qué es lo que la carta magna tiene que decir respecto al derecho a
la alimentación y/o seguridad alimentaria. Para el efecto, se enumeran
algunas de las ventajas que supone el reconocimiento constitucional
del derecho a la alimentación; también se clasifican las maneras en
que las constituciones alrededor del mundo reconocen el derecho a la
alimentación. La parte más importante del capítulo es el análisis de los
artículos constitucionales que se refieren al derecho a la alimentación y a
la seguridad alimentaria (específicamente, los artículos 51, 96 y 99).
El capítulo IV, titulado Ley y reglamento del Sistema Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional, analiza el marco institucional de seguridad
alimentaria en Guatemala, denominado Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (abreviado, SINASAN) a partir de las
normas que lo crean, regulan y desarrollan: el Decreto 32-2005 y el
Acuerdo Gubernativo 75-2006. Se estudia este tema como un capítulo
aparte debido a la importancia que el SINASAN tiene en las acciones
de seguridad alimentaria a nivel nacional.
El capítulo V, denominado Legislación ordinaria relacionada con la seguridad

alimentaria, estudia una serie de leyes ordinarias cuyo articulado se
relaciona con uno o varios de los pilares que conforman la seguridad
alimentaria: a) disponibilidad; b) acceso; c) utilización; y d) estabilidad.
xxxiii
INTRODUCCIÓN
Se incluyen leyes laborales y administrativas, especialmente aquellas

que, al igual que la Constitución Política, relacionan la seguridad
alimentaria con el derecho a la salud. Es necesario indicar que en
este estudio no se incluyen leyes de carácter ambiental ni agrario por
motivos de tiempo y espacio, pero se reconoce que la relación con la
seguridad alimentaria existe y se alienta a la realización de futuras
investigaciones que cumplan con este pendiente.
Los Reglamentos relacionados con la seguridad alimentaria son analizados

en el capítulo VI, incluyendo varios reglamentos derivados de las
legislaciones ordinarias analizadas en el capítulo V.
El libro termina con una serie de conclusiones que sintetizan los puntos
principales de cada capítulo, y a la vez sugieren nuevos temas para ser
abordados en futuras investigaciones.
En la bibliografía, se incluye el listado de las fuentes consultadas que

podrían considerarse “indirectas” (libros, artículos, etc.), con el objetivo
de respetar los derechos de autor y derechos conexos correspondientes.
Finalmente, se añade un apartado de anexos en los que se incluye a la

Ley y al Reglamento del SINASAN. Ambas normas fueron revisadas
y cotejadas con las versiones oficiales publicadas en el Diario de Centro
América para garantizar que el texto sea fidedigno.
Antes de terminar esta introducción, se aclara que en este libro se

utiliza el término “seguridad alimentaria” y no “seguridad alimentaria
y nutricional”, como ocurre en la mayoría de investigaciones y normas
del país. Esto se debe a que el autor de este trabajo juzga el término
de “seguridad alimentaria” como completo y suficiente, ya que su
propia definición incluye el elemento nutricional, por lo que añadir
la palabra “nutricional” es una redundancia que debe ser eliminada
paulatinamente del léxico popular y especializado.
El autor
Guatemala, mayo 2013.
xxxiv
CAPÍTULO I:
SEGURIDAD ALIMENTARIA
Contenido: I. Definición de seguridad alimentaria. II. Inseguridad

alimentaria. III. Relación de la seguridad alimentaria con el derecho
a la alimentación. IV. Evolución histórica de la seguridad alimentaria.
V. Seguridad alimentaria en Guatemala. VI. Síntesis del capítulo.
I. D ₁
Definir en qué consiste la seguridad alimentaria es una tarea muy

compleja que se tratará de abordar de la manera más sencilla y precisa
posible. Para ello, se toman como base dos definiciones creadas en
el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos. La
primera es la contenida en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial
sobre la Alimentación de 1996 –muy difundida a nivel mundial–, de
la que se extraerán sus cuatro pilares o elementos fundamentales:
disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad. La segunda definición
1 Es recomendable aclarar que en el idioma español, el término seguridad alimentaria

puede referirse a dos conceptos distintos que provienen de los términos anglosajones food
safety y food security. El primero se refiere a la inocuidad de los alimentos, es decir, que estos
se encuentren libres de cualquier agente contaminante que pueda intoxicar a la persona
o hacerla más susceptible a adquirir alguna enfermedad crónica en el futuro. El segundo
es mucho más amplio que el primero, englobándolo dentro de su espectro, pues además
del elemento sanitario, cubre aspectos económicos, agrarios, industriales, comerciales,
nutricionales, sociales y culturales, entre otros. La confusión surge de la traducción de
estos dos términos al español, pues ambos pueden ser traducidos de la misma manera
–seguridad alimentaria– aunque signifiquen cosas distintas. Por motivos de claridad,
lo más recomendable es traducir food safety como ‘seguridad de los alimentos’, tal como
lo hace la Declaración de Río sobre Desarrollo y el Medio Ambiente de 1992. El presente
trabajo utiliza el término seguridad alimentaria en el sentido más amplio, que es el de
food security. Unnevehr, Laurian J., Food safety in food security and food trade, Washington,
D.C., IFPRI, Focus 10, informe 1 de 17, 2003, p. 1-2.
1
PROTECCIÓN JURÍDICA DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN GUATEMALA
es producto de la Declaración de la Cumbre Mundial sobre Seguridad

Alimentaria de 2009, que reafirma y a la vez actualiza a la primera;
menciona expresamente a los cuatro pilares, introduce el aspecto social
del acceso a los alimentos e incluye a la dimensión nutricional como
parte integrante de la seguridad alimentaria. Sobre estos puntos se
tratará en este apartado, esperando que su desarrollo sea adecuado
para introducir al lector sobre las nociones fundamentales del tema.
A. Definición del Plan de Acción de la

Cumbre Mundial sobre la Alimentación
Existen más de doscientas definiciones bien documentadas del término

seguridad alimentaria.2 Quizás la manera más general de definirla sería
diciendo que es aquella situación en que se encuentran las personas
cuando tienen suficientes alimentos. Sin embargo, la ambigüedad de
esta definición obliga a intentar una aproximación más detallada.3
Para el efecto, contamos con una de las definiciones más difundidas –y
aceptadas– a nivel mundial: la establecida en el Plan de Acción de la
Cumbre Mundial sobre la Alimentación (1996), que textualmente dice:
Existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo

momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y
nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias
en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana.4
2 Mechlem, Kerstin, “Food Security and the right to food in the discourse of the
United Nations”, European Law Journal, Londres, vol. 10, núm. 3, 2004, p. 633.
3 Pinstrup-Andersen, Per, “Food security: definition and measurement”, Food
Security, vol. 1, núm. 1, Holanda, 2009, p. 5.
4 Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Roma, 1996, párr. 1.
2
B. Pilares de la seguridad alimentaria
Partiendo de la definición recién citada, la Organización de las Naciones

Unidas para la Alimentación y la Agricultura (en adelante, FAO)5 ha
establecido que la seguridad alimentaria está compuesta por cuatro
pilares esenciales: disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad.6
1. Disponibilidad de alimentos
La disponibilidad se refiere a la existencia de alimentos en determinado

momento y lugar a consecuencia de su producción, intercambio y
almacenamiento. Para que exista disponibilidad, los alimentos deben
ser suficientes para satisfacer las necesidades básicas de la persona, el
hogar, la comunidad, el país, etcétera, dependiendo del nivel desde el
cual se analice.7
La disponibilidad de alimentos en un país no depende necesariamente

de la producción local.8 Tal como establece la Observación general 12
(en adelante, OG12) del Comité de Derechos Económicos y Sociales de
las Naciones Unidas (en adelante, CDESC) (1998), la disponibilidad de
alimentos también puede ser el resultado de “sistemas de distribución,
elaboración y comercialización que funcionen adecuadamente y que
5 Las siglas FAO significan Food and Agriculture Organization of the United Nations,
(Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura). Aunque
en español las siglas correctas deberían ser ONUAA, su utilización no es muy común.
Nota del autor.
6 Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación, Ginebra,
FAO, 2010, p. 20.
7 Programa de Seguridad Alimentaria FAO-EC, An introduction to the basic concepts
of food security, Roma, FAO-CE, 2008, p. 1.
8 El principado de Luxemburgo, por ejemplo, no se caracteriza por su producción
de granos básicos, sin embargo no podemos decir que allí no haya disponibilidad de
maíz o arroz porque su sistema de intercambio comercial y sus recursos financieros
le permiten agenciarse de estos productos a través de una diversa red de países
proveedores a nivel mundial. Nota del autor.
3
puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde

sea necesario según la demanda”.9
2. Acceso a los alimentos
Si bien la disponibilidad de alimentos es fundamental, si no llegan

a todas las personas entonces no hay seguridad alimentaria. A esto
se refiere el pilar de acceso, que tradicionalmente se clasifica en dos
dimensiones: la económica y la física.
a) Acceso económico
El acceso económico existe cuando la persona tiene los recursos

necesarios para adquirir alimentos suficientes para sí y su familia.
Estos recursos pueden venir en la forma de tierras para trabajarlas,
pero cada vez más –sobre todo en las áreas urbanas– las personas
dependen de algún tipo de ingreso monetario (salario, honorarios,
ganancia, etcétera), que debe ser suficiente para que ellas y sus familias
puedan alimentarse adecuadamente y de modo estable. De manera
más específica, la OG12 afirma lo siguiente:
La accesibilidad económica implica que los costos financieros personales

o familiares asociados con la adquisición de los alimentos necesarios
para un régimen de alimentación adecuado deben estar a un nivel tal
que no se vean amenazados o en peligro la provisión y la satisfacción de
otras necesidades básicas.10
El acceso económico a los alimentos dependerá del nivel de ingresos y

gastos a nivel personal y familiar, así como del precio de los productos
alimenticios que se fije en los mercados a nivel nacional e internacional.11
9 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 12, El

derecho a una alimentación adecuada, 20º período de sesiones, Ginebra, 12/05/1999, párr. 12.
10 Ibidem, párr. 13.
11 Programa de Seguridad Alimentaria FAO-EC, op. cit., p. 1.
4
Como se verá más adelante, el acceso económico es un factor decisivo

en el combate contra el hambre y la desnutrición.
b) Acceso físico
En lo que respecta al acceso físico, la OG12 del Comité DESC manifiesta

que la alimentación adecuada debe ser efectivamente accesible a todos,
incluyendo los individuos catalogados como vulnerables: los ancianos,
los menores de edad, las mujeres y los pueblos indígenas, entre otros.12
3. Utilización de los alimentos
También llamada consumo, aprovechamiento o utilización biológica, es

entendida como la manera en que nuestro cuerpo aprovecha los nutrientes
que consumimos. Esto depende en gran medida de la calidad de los
alimentos que ingerimos, la manera en que los preparamos, la variedad
de nuestra dieta e incluso el ejercicio que hacemos. Es considerada
como la dimensión nutricional de la seguridad alimentaria.13
Asimismo, la utilización de los alimentos está relacionada con las

preferencias que las personas tienen dependiendo del lugar en que viven
o la cultura a la que pertenecen. Por ejemplo, una persona que habita
en un lugar de clima tropical no va a tener las mismas preferencias que
una persona que resida en un lugar de clima ártico, e igualmente, quien
haya crecido dentro de la cultura europea occidental no compartirá
las mismas preferencias por la comida que una persona criada en la
12 La vulnerabilidad está definida en la legislación guatemalteca como la

“Probabilidad de una disminución aguda del acceso a alimentos o de los niveles
de consumo, debido a riesgos ambientales, económicos o sociales y a una reducida
capacidad de respuesta”, Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo
Gubernativo Número 75-2006, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, art. 2, inciso 16.
5
cultura árabe, japonesa o mesoamericana.14 Trasladado al ámbito

guatemalteco, los miembros de las minorías étnicas –mayas, garífunas
y xincas– tienen el derecho a escoger el régimen de alimentación que
esté de acuerdo con sus costumbres, tradiciones y creencias.15
Dentro de estas preferencias culturales hay que prestarle especial

atención a los valores asociados a los alimentos que se fundamentan
en la fe. Por ejemplo, las personas que pertenecen al Islam solamente
pueden ingerir carne halal, es decir, que el nombre de Alá haya sido
pronunciado durante su sacrificio, y en ningún caso tienen permitido
consumir carne de cerdo. Los seguidores del judaísmo tampoco
comen cerdo y el resto de alimentos se deben preparar siguiendo las
antiguas reglas kosher. También otras denominaciones religiosas, como
el hinduismo, el budismo, la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los
Últimos Días y la Iglesia Adventista, prohíben el consumo de ciertos
alimentos. En estos casos, obligar a las personas a ingerir aquellos
alimentos que consideran “impuros” o “prohibidos” sería atentar
contra su propia identidad y dignidad como seres humanos.16
4. Estabilidad o permanencia
Este último pilar se refiere a la sostenibilidad en el tiempo de los tres

anteriores, condicionada por el clima, la estabilidad política y factores
económicos.17 La estabilidad significa que la seguridad alimentaria
imperativamente necesita que la disponibilidad, el acceso y la utilización
14 Es importante aclarar que al decir preferencias nos referimos a las condiciones

sociales, culturales, religiosas y éticas que definen la alimentación de los grupos
humanos; no tiene relación alguna con los gustos particulares que puede tener el
individuo. Pinstrupp-Andersen, Per, op. cit., p. 6.
15 Lepe Sosa, Luis Andrés, “El derecho a la alimentación en la Constitución
guatemalteca”, en Andrade, Larry y Ferrer-Macgregor, Eduardo, La ciencia del derecho
procesal constitucional, Guatemala, IIJ-URL/IIJ-UNAM, 2013, p. 339.
16 Ibidem, p. 338.
6
se den en forma simultánea y “en todo momento”, tal como establece la

definición de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
C. Definición de seguridad alimentaria contenida en la Declaración

de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria
La definición contenida en el Plan de Acción de la Cumbre Mundial

sobre la Alimentación fue reafirmada y actualizada en la Declaración
de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria (2009), de la
siguiente manera:
[…] existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en

todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos
inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias
y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida
activa y sana. Los cuatro pilares de la seguridad alimentaria son la
disponibilidad, el acceso, la utilización y la estabilidad. La dimensión
nutricional es parte integrante del concepto de seguridad alimentaria.18
Los cambios introducidos en esta nueva definición se pueden resumir

de la siguiente manera:
a) Se añade el acceso social a los alimentos: aún no existe un consenso

universalmente reconocido sobre la naturaleza y el significado
del acceso social a los alimentos. Dentro de esta investigación, se
entiende que se refiere a la protección e intervención directa de
las autoridades estatales a favor de aquellos grupos sociales que
tradicionalmente han sido excluidos o marginados.19

(FAO), Declaración de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria, Roma, 2009, p. 1.
19 Ver: Mukherjee, Amitava et al., Social access and social protection for food security in
Asia Pacific, Indonesia, CAPSA-ESCAP, 2010.
7
b) Se enumeran expresamente los cuatro pilares de la seguridad

alimentaria: anteriormente implícitos, la nueva definición los
enumera taxativamente.
c) Se aclara que la dimensión nutricional es parte integrante del

concepto de seguridad alimentaria, de manera que ya no es necesario
añadir la palabra nutricional al concepto, aunque eso no significa
que utilizarlo sea erróneo, simplemente se aclara que al hablar de
seguridad alimentaria o de seguridad alimentaria y nutricional (SAN),
indistintamente se está haciendo referencia a un mismo concepto.
Figura 1. Pilares de la seguridad alimentaria.*
DISPONIBILIDAD: existencia
ACCESO: Capacidad física y
de alimentos suficientes en
económica de adquirir alimentos
determinado momento y lugar a
suficientes, incluyendo a los
consecuencia de su producción,
grupos vulnerables.
intercambio y almacenamiento.
UTILIZACIÓN: Aprovechamiento
de los nutrientes que contienen los ESTABILIDAD: Mantenimiento
alimentos consumidos. Involucra indefinido de los tres factores
aspectos de salud, nutrición, anteriores, sin interrupciones por
estilos de vida y preferencias ninguna causa.
culturales.
II. I
Para conocer sobre la seguridad alimentaria es necesario darle un

vistazo a su antónimo: la inseguridad alimentaria. En este apartado
se analizará brevemente una definición de este término, así como su
clasificación doctrinaria y su relación con el hambre, la malnutrición y
la desnutrición.
*
Fuente: elaboración propia.
8
A. Definición
Cuando alguno de los pilares anteriormente mencionados

(disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad) no se mantiene,
entonces no existe seguridad alimentaria, sino lo contrario, la
inseguridad alimentaria, que se puede definir doctrinariamente como
“la situación que existe cuando la población carece de un acceso seguro
a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos para un
desarrollo normal que les permita llevar una vida activa y saludable”.20
En el mismo sentido, la normativa guatemalteca define a la inseguridad

alimentaria y nutricional como aquella “Situación en la cual las
personas carecen de capacidades para tener acceso físico, económico
o social, a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, así como
a un buen aprovechamiento biológico, que limita su desarrollo”.21
Como se puede observar, ambas coinciden en identificar a la seguridad
alimentaria como una situación que se da cuando, por cualquier
motivo, las personas dejan de tener acceso a alimentos suficientes en
cantidad y calidad, y que ello impide su desarrollo, el cual es en primer
lugar físico, pero también intelectual y socioeconómico.
B. Clasificación
La inseguridad alimentaria es clasificada por la FAO en dos tipos: crónica

y transitoria. La primera ocurre durante períodos largos por motivos de
fondo o estructurales que están muy relacionados con la pobreza y que
solo pueden ser resueltos mediante programas integrales de desarrollo
a largo plazo; y la segunda se refiere a situaciones temporales o de corto
plazo, motivadas por eventos extraordinarios (crisis financieras, desastres
20 Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación, op. cit., p. 84.
21 Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo Número 75-
2006, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, art.
2, inciso 11.
9
naturales, conflictos armados, etcétera) que suelen ser tratadas mediante

la implementación de políticas preventivas o de protección social, entre
otras. Existe un tipo intermedio, llamado inseguridad alimentaria estacional,
que se da periódicamente, usualmente de manera predecible debido a
eventos o patrones naturales o sociales cíclicos y conocidos.22
C. Relación con el hambre, la malnutrición y la desnutrición
La FAO define al hambre como una sensación incómoda y dolorosa

provocada por el consumo insuficiente de energía alimenticia.23
Generalmente, las personas que pasan hambre se hallan en inseguridad
alimentaria, pero no todos los que se encuentran en inseguridad
alimentaria sienten hambre. A veces, se llenan de los alimentos
inadecuados que no los nutren suficientemente, especialmente en
relación con la ingesta de micronutrientes.24 Con esto último se relaciona
la malnutrición, entendida como “el conjunto de deficiencias, excesos
o desbalances en el consumo de macro25 o micronutrientes26”.27 Puede
22 Programa de seguridad alimentaria FAO-EC, op. cit., p. 2.

23 El Reglamento de la Ley del SINASAN define al hambre como el “Estado
fisiológico en el ser humano que demanda ingerir alimentos para satisfacer la sensación
causada por la falta de los mismos”. Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo
Gubernativo Número 75-2006, Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, art. 2, inciso 7.
25 Los macronutrientes constituyen el principal aporte de energía para el
organismo. Los principales son los carbohidratos (glúcidos), las grasas (lípidos) y las
proteínas. Latham, Michael, Nutrición humana en el mundo en desarrollo, Roma, FAO,
2002, Colección FAO: “Alimentación y nutrición”, núm. 129, p. 99.
26 Los micronutrientes son esenciales para la salud y el crecimiento del organismo. Los
principales micronutrientes son las vitaminas y los minerales. Las principales deficiencias
de micronutrientes en el mundo son: de vitamina A, de hierro y de yodo. Organización de
las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Micronutrientes, h p://
www.fao.org/food/agricultura-sensible-a-la-cuestion-de-la-nutricion-y-enfoques-basados-
en-los-alimentos/micronutrientes/es/.
10
estar relacionada con factores no alimentarios, como mal cuidado hacia

los niños, servicios de salud insuficientes o un ambiente insalubre.
Otro concepto de gran importancia en el estudio de la inseguridad

alimentaria es la desnutrición, entendida como el “estado patológico
resultante de una ingesta deficiente y/o asimilación de los alimentos
o bien una dieta deficiente en uno o varios nutrientes esenciales”.28
Existen dos clases de desnutrición: la aguda o severa, también llamada
emaciación, que se da por una situación reciente de hambruna o
enfermedad; si se prolonga en el tiempo puede causar la muerte
de la persona. La otra clase de desnutrición es la crónica, que “se
debe a un deficiente consumo de proteína y energía de una manera
continuada y sostenida en el tiempo”.29 Se le asocia comúnmente con
la pobreza. Entre los daños que produce, destacan los problemas de
aprendizaje y el desempeño económico inferior de quienes la padecen.
También se reconoce una tercera clase de desnutrición, la estacional,
que acontece periódicamente durante las temporadas de escasez de
alimentos en determinadas regiones. Como se verá más adelante, todas
estas clases de desnutrición existen en Guatemala, especialmente la
crónica, cuya alta prevalencia es un serio problema en el país.30

(FAO), Seguridad alimentaria y nutricional: Base del desarrollo de Guatemala, Guatemala,
FAO, 2005, p. 2.
29 Idem.
30 Ver: Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Desnutrición crónica:
el enemigo silencioso, Guatemala, UNICEF, 2007.
11
Figura 2. Inseguridad alimentaria, hambre, malnutrición y desnutrición*
INSEGURIDAD ALIMENTARIA:
Situación que se da al no HAMBRE: Sensación física
mantenerse uno o más pilares de la incómoda causada por la falta de
seguridad alimentaria. Puede ser ingesta de alimentos.
crónica, transitoria o estacional.
DESNUTRICIÓN: Situación
MALNUTRICIÓN: Deficiencia,
patológica causada por la falta
exceso o desbalance en el consumo
de consumo o asimilación de
de micro o macronutrientes. No
alimentos y/o nutrientes esenciales.
está necesariamente ligada con
Puede ser aguda, crónica o
factores alimentarios.
estacional.
III. R
La seguridad alimentaria y el derecho a la alimentación son dos términos

que a menudo se utilizan como sinónimos, pero existen diferencias de
fondo que deben discutirse y aclararse, especialmente en lo que se refiere
a la naturaleza de cada concepto. Mientras que la seguridad alimentaria
pertenece al campo de las políticas públicas, el derecho a la alimentación
es un concepto de contenido eminentemente jurídico –específicamente,
de derechos humanos–. Así lo afirma la FAO, según la cual:
[…] la seguridad alimentaria es un concepto relativo a las políticas,

que establece una meta que debe ser alcanzada […] El concepto está
basado en necesidades y orientado hacia programas. El derecho a la
alimentación es un concepto jurídico; es un derecho humano reconocido
internacionalmente que otorga a las personas el derecho a la justicia y a
una reparación adecuada en caso de violación de este derecho.31
* Fuente: elaboración propia.

31 Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación,
op. cit., p. 20.
12
Una política pública es sencillamente una directriz que se traza una

meta determinada. Puede fundamentarse en determinados principios,
pero su naturaleza suele ser pragmática. Por otro lado, un derecho
humano existe para salvaguardar la dignidad del ser humano. No es
“acordado”, “otorgado” ni “establecido” por nadie, únicamente se le
reconoce en su calidad de inherente a la persona. Esta diferencia no es
solamente teórica, sino que tiene implicaciones fundamentales en la
práctica. Un ejemplo se encuentra en la Guía para legislar sobre el derecho
a la alimentación (2010), que se refiere al caso hipotético de una persona
que es beneficiaria de un programa de ayuda alimentaria:
[…] a pesar de que podría creerse que esta persona se encuentra en

situación de seguridad alimentaria, su derecho a la alimentación no ha
sido ejercido debido a que su dependencia de la ayuda externa a largo
plazo es incompatible con su dignidad humana (ya que la persona no
es considerada titular del derecho, sino objeto de dicha ayuda) y esto, a
la postre, no le permitirá ser autosuficiente, en otras palabras, no podrá
alimentarse por sus propios medios.32
Otro ejemplo igualmente ilustrativo, aunque un poco más crudo, es el

siguiente:
Aunque la gente viviendo en basureros en áreas marginales puede

gozar de seguridad alimentaria cuando logra encontrar alimentos
suficientes de manera regular, su derecho a la alimentación aun no
ha sido satisfecho, pues hurgar entre la basura es incompatible con su
dignidad humana.33
Ambos casos reflejan la diferencia que puede haber entre el derecho a la

alimentación y la seguridad alimentaria, pues para alcanzar el primero
32 Idem.
33 El original en inglés dice: “While people living oﬀ garbage dumps in slums
can be food secure when they manage to find suﬃcient food on a regular basis, their
right to food is still not fulfilled, as picking rubbish is incompatible with their human
dignity”. Mechlem, Kerstin, op. cit., p. 644.
13
se necesita asegurar la alimentación en cantidad y calidad suficiente para

la persona, y además hacerlo de manera tal que respete su dignidad,
involucrando en estos casos la búsqueda de la autosuficiencia y evitar
que la alimentación se procure en condiciones humillantes.
A pesar de las distinciones que puede haber entre ambos conceptos,

lo cierto es que se encuentran hoy en día íntimamente vinculados, a
tal punto que el estudio de uno separadamente del otro carecería
de sentido, especialmente al analizar el tema desde una perspectiva
jurídica, pues el derecho a la alimentación es la dimensión jurídica de la
seguridad alimentaria y la seguridad alimentaria es el aspecto político
del derecho a la alimentación. Además, numerosas legislaciones
–incluyendo la guatemalteca–34 manejan el término de seguridad
alimentaria en una acepción que básicamente la equipara al derecho
humano a la alimentación. Por esta razón, en esta investigación se
incluye indistintamente a la normativa que maneja ambos términos.
Figura 3. Cuadro de cotejo: Seguridad alimentaria y derecho a la alimentación*
Diferencias Seguridad alimentaria Derecho a la alimentación

1945 (art. 25 de la Declaración
Entre la década de
Antecedentes Universal de los Derechos
1960 y 1970.
Humanos).
Naturaleza Política (políticas públicas). Jurídica (normas vinculantes).
Regulación Instrumentos no vinculantes
Instrumentos vinculantes
en el derecho (declaraciones de
(tratados de derechos humanos).
internacional conferencias internacionales).
Desarrollo económico; salud
Principio de dignidad de la persona
Motivaciones pública; seguridad política
humana.
nacional e internacional, etc.
34 Ver: Congreso de la República de Guatemala, Decreto 32-2005, Ley del Sistema

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, art. 1.
14
IV. E
La seguridad alimentaria, tal como se le conoce hoy en día, es el producto

de un proceso evolutivo que se ha desarrollado rápidamente a partir de la
segunda mitad del siglo XX. En este apartado, se describirá el desarrollo
cronológico del estudio de la seguridad alimentaria a nivel mundial,
con la ayuda de información doctrinaria, así como declaraciones de
conferencias mundiales que han sido celebradas desde 1974 hasta 2009.
Es necesario aclarar que los instrumentos que se citan en este apartado

son declaraciones internacionales, cuya naturaleza no es vinculante,
es decir, solamente son manifestaciones de voluntad política, sin
contenido jurídico obligatorio, aunque pueden influenciar la conducta
de los Estados, la celebración posterior de tratados vinculantes o la
fijación de estándares internacionales.35
A. Orígenes
Según la FAO, el tema de la seguridad alimentaria comienza a

abordarse en la década de 1970,36 aunque usualmente se le atribuye
un origen más joven, situando su nacimiento en la década de 1960.37
Fue en estos años cuando el tema empezó a cobrar importancia en el
debate internacional, debido a la crisis alimentaria que se dio en varios
países del continente africano, donde una serie de factores (crecimiento
demográfico, una terrible sequía y conflictos armados, entre otros)
provocaron hambrunas que afectaron a millones de personas. Este
trágico evento –que aún hoy no se ha podido resolver del todo– provocó
una fuerte impresión en la comunidad internacional. Se temía que esta
35 Maldonado Ríos, Erick, Derecho guatemalteco de los tratados internacionales,

Guatemala, IIJ-URL, 2013, cuaderno de estudio 117, p. 4-5.
op. cit., p. 20.
37 Mechlem, Kerstin, op. cit., p. 633.
15
situación podría extenderse a otras regiones pobres del mundo, como

América Latina o el Sudeste asiático, provocando el estallido de una
crisis política y social catastrófica.38
En esta época nacen a la vida jurídica instrumentos internacionales

como la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la
Malnutrición (1974) y el Compromiso Internacional sobre Seguridad
Alimentaria (1974), cuyo contenido se enfoca en el objetivo de alcanzar
la disponibilidad de alimentos a nivel mundial, es decir, aumentar y
mejorar la producción, distribución y almacenamiento de los productos
alimenticios, especialmente cereales y granos básicos, haciendo énfasis
en la cooperación internacional para ayudar a los países menos
desarrollados a prevenir y controlar hambrunas.39
A finales de la década de 1970, el panorama lucía optimista en cuanto

a la disponibilidad mundial de alimentos, por lo que el énfasis pasó a
ser específicamente el almacenamiento para prevenir hambrunas en el
futuro. Dentro de este contexto surgieron instrumentos como el Plan
de Acción sobre Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO (1979),
en que los países se comprometen a crear y mantener sistemas de
almacenamiento internacionales y locales de granos básicos.40
B. Cambio en el enfoque: de la disponibilidad al acceso
A inicios de la década de 1980, la concepción de la disponibilidad

como el elemento clave de la seguridad alimentaria fue cuestionada y
finalmente superada gracias a avances en la investigación académica, con
publicaciones como la de Amartya Sen, titulada Pobreza y hambrunas, un
38 Ibidem, p. 633-634.
39 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO), Extractos de instrumentos y declaraciones internacionales y regionales y de otros
textos revestidos de autoridad sobre el derecho a la alimentación, Roma, FAO, 1999, estudio
legislativo 68, p. 81 y 91.
16
ensayo sobre derecho y privación (1981) en la que se revela que la seguridad

alimentaria de cada persona depende menos de la disponibilidad
y más del acceso a los alimentos, especialmente el económico. Sen
demostró que las hambrunas pueden ocurrir aunque la disponibilidad
alimentaria se mantenga estable. Desde el punto de vista económico,
demostró que la principal causa de la inseguridad alimentaria en el
mundo no era la escasez de alimentos, sino la pobreza.41
De hecho, el suministro global de alimentos se ha mantenido en constante

crecimiento durante los últimos sesenta años en todo el mundo, excepto
en África. El ritmo de producción se ha mantenido por encima del
crecimiento demográfico, lo que significa que hoy, a nivel mundial, a
pesar de tener el doble de población, hay más alimentos por persona que
hace seis décadas. Esto significa que la inseguridad alimentaria no es un
problema de producción, sino de acceso a los alimentos disponibles.42
A raíz de este descubrimiento, el acceso pasó a ser el nuevo pilar clave
dentro del concepto de la seguridad alimentaria.43
Este cambio se encuentra plasmado en varios instrumentos

internacionales de la época. Por ejemplo, el Pacto Mundial de
Seguridad Alimentaria (1985) reconoce que “la realización del «derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre»
depende en definitiva de la eliminación de la pobreza” (artículo 2) y
establece que “asegurar el acceso a los alimentos a las personas que los
necesitan” es uno de los objetivos concretos que son necesarios para
alcanzar la seguridad alimentaria mundial (artículo 3). En el mismo
sentido, la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986) establece
el compromiso de los Estados miembros de la Asamblea General de
41 Idem.
42 Lorenzana Albert, Paulina, “Seguridad alimentaria, tecnología y nutrición”,
Revista Agroalimentaria, vol. 5, núm. 8, junio 1999, Mérida, Venezuela, Universidad Los
Andes, p. 50.
17
las Naciones Unidas de garantizar “la igualdad de oportunidades para

todos en cuanto al acceso a […] los alimentos”.44
C. Evolución de la seguridad alimentaria: se añade el factor nutricional
Más adelante, en la década de 1990, la investigación en materia de salud

y nutrición aportó nuevos elementos al concepto de la alimentación
adecuada. Ya no se trataba únicamente de saciar el hambre ni de
consumir una determinada cantidad de calorías diarias. La calidad
de los alimentos y su valor nutricional adquirieron una nueva
importancia, incluyendo el consumo de micronutrientes, que pueden
ser determinantes para el cuidado y prevención de enfermedades en el
ser humano.45
Un ejemplo en el derecho internacional del aporte de la nutrición en

la seguridad alimentaria es la Declaración Mundial sobre la Nutrición
(1992), producto de la Conferencia Mundial sobre la Nutrición de 1992,
que hace mención de la gravedad de las carencias de micronutrientes
esenciales, tales como el yodo, la vitamina A y el hierro; y se propone
la eliminación –o por lo menos, la reducción considerable– de estas
carencias en el transcurso de la década.46
D. El “boom” de las conferencias mundiales sobre seguridad alimentaria
El fin de la Guerra Fría y la transición hacia un nuevo orden mundial

basado en la liberalización económica y en el fortalecimiento de las
relaciones e instituciones internacionales propiciaron la celebración

(FAO), Extractos de instrumentos y declaraciones internacionales y regionales y de otros textos
revestidos de autoridad sobre el derecho a la alimentación, op. cit., p. 92-93.
(FAO), Declaración Mundial sobre la Nutrición, Roma, 1992.
18
de un gran número de instrumentos internacionales, especialmente

en materia de comercio y de derechos humanos; dentro del contexto
de estos últimos, se celebraron varias conferencias relacionadas
con seguridad alimentaria que culminaron con la adopción de
numerosas declaraciones internacionales (ver figura 4); a pesar de no
ser vinculantes, estas declaraciones pueden ser muy influyentes en la
opinión internacional.
Figura 4. Declaraciones de conferencias mundiales relacionadas
con la seguridad alimentaria creadas a partir de 1990*
Declaración Mundial sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño,

y Plan de Acción de la Cumbre Mundial a favor de la Infancia (1990)
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992)
Declaración Mundial y Plan de Acción sobre la Nutrición (1992)
Declaración de Viena sobre Derechos Humanos (1993)
Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social (1995)
Declaración y Plataforma de Acción de Pekín (1995)
Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos, “Hábitat II” (1996)
Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria y Plan de Acción de la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación (1996)
En estos instrumentos, la seguridad alimentaria adquiere un carácter

polifacético y multidisciplinar, pues se le vincula con materias tales
como el desarrollo socioeconómico y humano, la protección a los
niños, mujeres y ancianos, la nutrición, la cultura, el medio ambiente,
la urbanidad y las finanzas internacionales, entre otras.
* Fuente: elaboración propia, con datos de la Organización de las Naciones Unidas

para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Extractos de instrumentos y declaraciones
internacionales y regionales y de otros textos revestidos de autoridad sobre el derecho a la
alimentación, op. cit., p. 81-94.
19
E. La seguridad alimentaria en el siglo XXI
A inicios del siglo XXI, la seguridad alimentaria continúa siendo una

grave preocupación en la comunidad internacional, pues a pesar
de los esfuerzos, hoy existen más personas con hambre que nunca:
alrededor de mil millones, tal como se establece en la Declaración de
la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria (2009). Han vuelto
las preocupaciones sobre la insuficiencia de la producción alimentaria
para satisfacer las necesidades de la creciente población humana, así
como nuevos desafíos, como el cambio climático y las recientes crisis
financieras, que hacen aún más complicado el reto de alcanzar la
seguridad alimentaria en el mundo.47
Un ejemplo de las nuevas complicaciones es el caso de Grecia, país que

entró en crisis económica en 2010 y que aún no ha logrado salir de
dicha situación. La crisis ha provocado desempleo y consecuentemente
millones de familias se han empobrecido a una velocidad alarmante.
Esto ha provocado que la inseguridad alimentaria alcance al 10% de la
población estudiantil.48
Hace tan solo diez años era inconcebible que un país miembro de la
Unión Europea tuviera un problema de inseguridad alimentaria,
pero hoy en día es una realidad que podría extenderse a otros países
miembros de la UE que también sufren complicaciones financieras
desde hace algunos años. Si en el mundo occidental, desarrollado,
existe tanta vulnerabilidad al hambre, a la malnutrición e incluso a la
desnutrición, la pregunta es: ¿qué les espera a los países en desarrollo
y a los menos desarrollados?

(FAO), Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria, Roma, 2009.
48 Alderman, Liz, “El hambre arremete contra niños empobrecidos en Grecia”, The
New York Times, International Weekly, Prensa Libre, 28 de abril de 2013, p. 6.
20
Figura 5. Evolución histórica de la seguridad alimentaria*
Década (s) Eventos Instrumentos internacionales

1960-1979 • Crisis en África • Declaración Universal sobre
• Preocupación de la comunidad la Erradicación del Hambre y la
internacional Malnutrición (1974)
• Prioridad en la disponibilidad • Compromiso Internacional
de alimentos sobre Seguridad Alimentaria
(1974)
• Plan de Acción sobre Seguridad
Alimentaria Mundial (1979)
1980-1989 • Nuevas investigaciones • Pacto Mundial de Seguridad
(economía y desarrollo) Alimentaria (1985)
• Prioridad en el acceso físico y • Declaración sobre el Derecho al
económico a los alimentos Desarrollo (1986)
1990-1999 • Nuevas investigaciones • Declaración Mundial sobre la
(salud y nutrición) Nutrición (1992)
• Adición del factor nutricional • Declaración de Roma sobre
(utilización) Seguridad Alimentaria y Plan de
• Proliferación de declaraciones Acción de la Cumbre Mundial
internacionales sobre la Alimentación (1996)
• Otros (ver figura 4)
2000 a la • Nuevas preocupaciones • Declaración de la Cumbre
fecha (crecimiento demográfico Mundial sobre la Seguridad
desmedido; cambio climático; Alimentaria (2009)
crisis financieras)
V. S
La seguridad alimentaria en Guatemala no se encuentra en una posición

particularmente fuerte. Al contrario, la vulnerabilidad es constante y
extrema. Existe un grave incumplimiento de todos los pilares que la
constituyen: la producción de granos básicos es deficitaria; la pobreza
impide el acceso a los alimentos en cantidad y calidad suficientes; los
21
patrones en el consumo de los alimentos son inadecuados, influenciados

por la carencia de recursos y de educación nutricional; y consecuencia
de ello es que no hay estabilidad. Sobre estos aspectos se desarrolla a
continuación.
A. Disponibilidad: déficit en la producción alimentaria de maíz y frijol
Desde hace más de diez años se ha visto una notable disminución en

la producción de varios productos alimenticios que son básicos en la
dieta del guatemalteco, especialmente el maíz y el frijol. Esta reducción
en la disponibilidad de granos básicos se debe principalmente a los
fenómenos climáticos que han intercalado largos períodos de sequía con
temporadas de lluvias muy intensas, lo que ha arruinado las cosechas,
desincentivando las siembras posteriores.49 El principal impacto de este
fenómeno sobre la seguridad alimentaria del país radica en la pérdida
de ingresos para los campesinos que dejan de ser contratados en las
fincas durante el tiempo de cosecha. La pobreza de estas personas las
hace muy vulnerables a sufrir de escasez y hambruna ante cualquier
merma en sus ingresos económicos y/o en sus reservas de alimentos.50
Otro de los motivos del déficit de producción alimentaria a nivel nacional

es el aumento en la producción de materia prima para biocombustibles;
grandes áreas de tierra que antes se utilizaban para la siembra de granos
básicos ahora se destinan al cultivo de la palma africana.51
49 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), El rostro humano del hambre: Tercer
informe del Procurador de los Derechos Humanos en seguimiento a la Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional del Gobierno de Guatemala, Guatemala, PDH, 2010,
p. 13-17.
50 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID),
Guatemala: perspectiva de seguridad alimentaria, enero a junio 2011, Guatemala, USAID/
MFEWS, 2011, p. 1.
51 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), La situación de los derechos humanos:
Primer semestre 2011. Informe a la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la
República, Guatemala, PDH, 2011, p. 62.
22
Además, recientemente la plaga conocida como “la roya” ha afectado

el cultivo del café en el territorio nacional, lo cual, se estima, afectará la
seguridad alimentaria de los jornaleros cuya subsistencia depende en
gran medida de los ingresos que perciben por el corte del café en las
grandes plantaciones.52
B. Acceso: pobreza, el principal obstáculo para la seguridad

alimentaria en Guatemala
La falta de acceso económico a los alimentos es el principal problema

de seguridad alimentaria en Guatemala. Los ingresos de la mayoría de
sus habitantes son insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas
de alimentos. Al respecto, la FAO afirmaba en 2005 que “el 60% de
los hogares del país no tienen la capacidad para adquirir la mitad del
costo de una alimentación mínima, a pesar de destinar a ello la mayor
proporción de sus escasos ingresos”.53
Esta situación no ha cambiado desde entonces y así lo reflejan las

estadísticas nacionales. La Encuesta de Condiciones de Vida (en
adelante, ENCOVI) efectuada por el Instituto Nacional de Estadística
(en adelante, INE) en 2006 reveló que más de seis millones de
guatemaltecos –51% de la población– se encuentran en situación de
pobreza, y de ellos, casi dos millones están por debajo del umbral de
la extrema pobreza.54 Cinco años después, la ENCOVI 2011 reportó un
aumento al 54% de la población guatemalteca pobre; 41% se encuentra
52 Coronado, Eddy, “La roya del café todavía es un mal que no tiene cura”, Siglo
21, Guatemala, 31 de enero 2013, h p://www.s21.com.gt/pulso/2013/01/31/roya-cafe-
todavia-mal-que-no-tiene-cura.
(FAO), Seguridad alimentaria y nutricional: Base del desarrollo de Guatemala, op. cit., p. 3.
Alcanzando la seguridad alimentaria en Guatemala: Oportunidades y retos, Guatemala,
USAID, 2010, p. 12.
23
por debajo de la línea de pobreza no extrema y 13% cae por debajo de

la línea de pobreza extrema.
Quienes se encuentran en situación de pobreza extrema no tienen

suficientes ingresos anuales para costear la canasta básica de alimentos
(CBA), entendida como el “mínimo alimentario que debe satisfacer
por lo menos las necesidades energéticas y proteínicas de un hogar
de referencia”.55 Esto significa, en pocas palabras, que el 13% de la
población guatemalteca –casi dos millones de personas– no tiene
suficientes ingresos para su nutrición mínima.56
La insuficiencia en los ingresos está relacionada con los bajos salarios

que predominan en el país. Así lo afirma el procurador de los Derechos
Humanos: “la relación entre salarios e ingresos de los asalariados,
jornaleros, campesinos, micro, pequeños y medianos campesinos
respecto al estado nutricional de sus hijos y su familia es directa”.57
Aunque periódicamente se fija un ligero aumento al salario mínimo,
está claro que “ha sido rebasado de manera sustancial por el crecimiento
del costo de la canasta básica de alimentos”. 58
La situación es aún peor en el sector informal, donde el salario

comúnmente está por debajo del mínimo, no se pagan las prestaciones
legales y no se goza de los beneficios que ofrece el seguro social.59 Estas
condiciones se agudizan por la inequidad que prevalece en el país.
Existe una clara discriminación hacia las mujeres, los habitantes del
55 Instituto Nacional de Estadística (INE), Índice de precios al consumidor, Guatemala,

INE, mayo 2012, p. 30.
56 Instituto Nacional de Estadística (INE), Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
(ENCOVI) 2011 (Resumen), Guatemala, INE, 2011, p. 8-9.
57 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), El rostro humano del hambre, op.
cit., p. 17-18.
58 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), La situación de los derechos humanos,
op. cit., p. 66.
59 Idem.
24
área rural y las personas indígenas en la forma de ingresos inferiores

para los grupos sociales dominantes (hombres, habitantes del área
urbana, no indígenas).60
C. Utilización: no hay nutrición balanceada
1. Carencias nutricionales por motivos económicos o por

malos hábitos alimenticios
En lo que respecta al pilar de la utilización de los alimentos, pueden

observarse dos fenómenos distintos en Guatemala. Por un lado, una
parte de la población carece de los recursos necesarios para proveerse
de una dieta balanceada y rica en macro y micronutrientes; y por otro
lado, hay una buena porción de guatemaltecos que cuentan con el
dinero suficiente, pero debido a malos hábitos alimenticios, consumen
alimentos ricos en grasas y azúcares que son poco nutritivos y dañinos
para su salud.
a) Carencias nutricionales por motivos económicos
Debido al poco acceso económico a los alimentos causado por los bajos
ingresos y los altos precios de los productos, muchas familias optan
por el consumo de productos relativamente baratos y abundantes, pero
de escaso valor nutricional. La mayoría de guatemaltecos enfocan su
alimentación en cinco productos: pan dulce, tortilla, huevos, frijol y
tomate, con los que no se consigue una dieta balanceada. Es común que
la alimentación se complemente con comidas preparadas que tampoco
ofrecen los nutrientes que la persona necesita para su bienestar.61 De
ello se deriva la deficiencia de micronutrientes esenciales para la salud
cit., p. 18.
25
como zinc, hierro y vitamina A.62 En el área rural prevalece una dieta
basada en granos básicos y otros vegetales producidos localmente,
pero es insuficiente en micronutrientes y, por lo tanto, no garantiza la
salud de las personas.63
b) Carencias nutricionales por malos hábitos alimenticios
Una buena parte de los guatemaltecos se encuentra en condiciones

económicas que les permiten costear una dieta balanceada, pero optan
por consumir alimentos altos en grasa y azúcar, con el riesgo de sufrir
enfermedades cardiovasculares y diabetes. Sus preferencias se basan
más en la publicidad comercial que en el valor nutricional de lo que
comen.64Además, llevan un estilo de vida sedentario, que no favorece
el aprovechamiento biológico de los alimentos.
Una consecuencia de los malos hábitos alimenticios de los guatemaltecos

es que recientemente el Mapa Global de la Obesidad de la Organización
Mundial de la Salud (en adelante, OMS) señaló que el 62.9% de los
hombres y el 70% de las mujeres que habitan en Guatemala presentan
síntomas de obesidad. Al comentar sobre este fenómeno, el médico
José Morales señaló lo siguiente:
A pesar de que hay un grupo de la población que vive en pobreza, hay

un alto porcentaje que cae en una rutina sin ejercicios y malos hábitos,
ya que aunque tiene posibilidades de alimentarse de buena manera se
queda quieto, no hace ninguna actividad física y la comida chatarra
gana terreno en su dieta diaria.65

op. cit., p. 60.
63 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), El rostro humano del hambre,
op. cit., p. 23.
64 Idem.
65 Ávila, Amílcar, “Crece la obesidad en guatemaltecos”, publinews, Guatemala,
lunes 11 de marzo de 2013, p. 2.
26
2. Pertinencia cultural: reducción en la producción de maíz
El maíz forma parte de la cultura alimentaria de todos los sectores

sociales y étnicos de Guatemala; la reducción en la producción nacional
de este grano básico es preocupante en el aspecto de las preferencias
alimenticias, pues los guatemaltecos pueden verse forzados a
consumir maíz importado o a optar por productos sustitutos, como el
trigo o la soya.66
3. Insuficiencia en los servicios básicos e infraestructura
Otro problema con impacto directo en la seguridad alimentaria de

la población guatemalteca es el estado deficiente de los servicios de
agua y saneamiento. Aunque el agua no hace falta –la hay en suficiente
cantidad–, el 90% de ella está contaminada y existen muy pocos esfuerzos
para contrarrestar o prevenir este fenómeno. Además, la deforestación
excesiva en las cuencas hidrográficas amenaza con disminuir el
abastecimiento del líquido vital para las generaciones futuras.67
Para la mayoría de la población guatemalteca, las condiciones de

infraestructura y servicios básicos son precarias, especialmente en el
área rural y en las zonas marginales de la Ciudad de Guatemala. La
falta de condiciones básicas de salubridad provoca que anualmente
miles de niños y niñas menores de cinco años padezcan enfermedades
relacionadas con parásitos, infecciones bacterianas o virales que pueden
llegar a ocasionarles la muerte:
En algunas ocasiones, los menores pierden la vida por falta de

condiciones mínimas, como agua entubada, techo de lámina, piso de
cemento y los requerimientos básicos de una ingesta de proteínas,
cit., p. 14.
67 Ibidem, p. 25.
27
vitaminas y calorías que permita a la madre amamantarlo en su primer

año de vida.68
D. Desnutrición: “El flagelo más vergonzoso del país”
En el año 2010, más de seis mil guatemaltecos de todas las edades

murieron por causas relacionadas con el hambre.69 Esta es solo una de
las consecuencias dañinas que sufre la población guatemalteca debido
a la desnutrición, pues está comprobado que:
Los niños que se desnutren en sus primeros años están expuestos a

mayores riesgos de muerte durante la infancia, y de morbilidad y
desnutrición durante todo su ciclo vital. La desnutrición restringe
su potencial de desarrollo físico e intelectual a la vez que limita su
capacidad de aprender y trabajar en la edad adulta. 70
La desnutrición está presente en Guatemala en sus tres variantes:

crónica, aguda y estacionaria. La desnutrición severa no es frecuente,
a menos que se presenten situaciones catastróficas provocadas por
desastres naturales u otros tipos de crisis extraordinarias. El problema
en Guatemala radica en la inmensa prevalencia de la desnutrición
crónica, que no es tan evidente como la severa, pero es capaz de
producir estragos significativos en los individuos que la sufren y en los
países que la toleran.71 A mediados de 2010, Guatemala tenía el índice
de desnutrición crónica más alto de América Latina y el tercero a nivel
mundial.72 La desnutrición estacionaria ocurre durante el período en
que las reservas de alimentos se agotan antes que llegue la temporada
68 Ibidem, p. 26.
69 Idem.
70 Ibidem, p. 60.
Alcanzando la seguridad alimentaria en Guatemala: Oportunidades y retos, op. cit., p. 13.
28
de cosecha. En Guatemala este período abarca generalmente de abril

a agosto, aunque el período exacto depende de cada región, siendo el
altiplano la parte más afectada del país.73
Por estas razones el procurador de los Derechos Humanos ha calificado

a la desnutrición como “el flagelo más vergonzoso del país”,74
declaración que no se considera exagerada, sino adecuada tomando en
cuenta las dimensiones e implicaciones del problema.
VI. S
En este capítulo se ha presentado un panorama doctrinario, previo a

adentrarse en el estudio del marco jurídico de la seguridad alimentaria.
De lo mencionado en las páginas anteriores, se evidencia que la
seguridad alimentaria es un concepto que abarca múltiples factores y
consecuentemente incluye elementos que son objeto de estudio de varias
disciplinas, incluyendo las ciencias de la salud, la economía, la política y
el derecho. En el campo del derecho, la seguridad alimentaria encuentra
su principal fundamento en el derecho humano a la alimentación y en
los múltiples instrumentos internacionales que lo regulan.
Otro aspecto que se ha intentado explicar es que la seguridad alimentaria

no es un concepto estático. Al contrario, se encuentra en constante
cambio y ha sido transformada o redefinida en varias ocasiones
gracias a los aportes que han provenido de la investigación científica
y académica. También puede verse que los cambios en el panorama
económico y político a nivel mundial han afectado la manera en que la
seguridad alimentaria es concebida, abordada y mantenida.

op. cit., p. 59.
74 Idem.
29
En el caso de Guatemala, la seguridad alimentaria debe ser un tema

prioritario porque el hambre, la malnutrición y la desnutrición están
esparcidas en toda la sociedad. Esta situación es una afrenta a la dignidad
de todos los guatemaltecos y un obstáculo al desarrollo del país.
Habiendo ofrecido un panorama general sobre lo que es la seguridad

alimentaria y la situación que se vive en Guatemala, en el próximo
capítulo se estudiará el marco jurídico internacional de este tema, con
base en tratados internacionales de derechos humanos de carácter
vinculante y no vinculante, para posteriormente analizar la normativa
constitucional, ordinaria y reglamentaria relacionada con el derecho a
la alimentación y con los pilares de la seguridad alimentaria.
30
CAPÍTULO II:
PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Contenido: I. Carta Internacional de Derechos Humanos. II. Otros tratados

internacionales de derechos humanos que protegen el derecho a la ali-
mentación. III. Instrumentos constitutivos de organizaciones interguber-
namentales relacionadas con las seguridad alimentaria. IV. Declaraciones
de conferencias mundiales. V. Otras declaraciones y resoluciones. VI. Ob-
servaciones generales del CDESC. VII. Síntesis del capítulo.
I. C I D H
La Carta Internacional de Derechos Humanos está conformada por:

a) la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); b) el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y sus dos protocolos
facultativos; y, c) el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (1966). Conjuntamente, estos instrumentos
son considerados como el fundamento del derecho internacional
de derechos humanos.75 En este apartado se analizará lo que los
instrumentos mencionados disponen acerca del derecho humano a la
alimentación, en relación con la seguridad alimentaria.
A. Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH)
Adoptada en 1948, la DUDH “es un enorme paso en el reconocimiento y

la protección de los derechos humanos”.76 La Declaración no fue creada
75 Martínez Turcios, Luis Mario, y Burgos Fe er, Ernesto, Una historia sin finalizar…
Manual de derechos humanos para docentes de las facultades de ciencias jurídicas y sociales,
Guatemala, USAC/URL, 2008, p. 55.
76 Idem.
31
como un instrumento vinculante, pero su contenido fue convalidado en

la Declaración de Teherán de 1968; además, varias de sus disposiciones
han llegado a tener carácter de opinio juris, formando parte del derecho
internacional consuetudinario.77
Este es el primer instrumento que reconoce formalmente el derecho a la

alimentación, aunque de una manera bastante general, dentro del marco
del derecho a un nivel de vida adecuado.78 El artículo 25 (1) de la DUDH
establece que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial
la alimentación”.79 Esta primera expresión de reconocimiento del derecho
a la alimentación sería desarrollada más adelante por el PIDESC.
B. Pacto Internacional de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (PIDESC)
1. Generalidades
El PIDESC está basado en el contenido de la DUDH, desarrollando sus

disposiciones en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Es de carácter vinculante para los 160 Estados partes. Aunque fue
adoptado en 1966, su entrada en vigor tomó diez años por discusiones
políticas relacionadas con la Guerra Fría. A criterio de la FAO, el PIDESC
“es el instrumento que aborda el derecho humano a la alimentación de
manera más exhaustiva”.80 En su artículo 2 (1), establece:
77 Ibidem, pp. 55-63.

78 Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación, op. cit.,
p. 11.
revestidos de autoridad sobre el derecho a la alimentación, op. cit., p. 75.
p. 12.
32
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete

a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y
la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de
los derechos aquí reconocidos.81
Este artículo se refiere al compromiso de los Estados partes de adoptar

todas las medidas –económicas, técnicas, legislativas, etcétera, por
separado y en cooperación internacional– necesarias para la realización
progresiva de los derechos reconocidos en el Pacto –incluyendo el
derecho a la alimentación–, utilizando todos los recursos disponibles
para el efecto. Sobre esto último, según la Observación general 3
del CDESC: “aunque se demuestre que los recursos disponibles son
insuficientes, sigue en pie la obligación de que el Estado Parte se
empeñe en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos
pertinentes dadas las circunstancias reinantes”.82 De manera que la falta
de recursos no puede ser utilizada como una excusa por los Estados
para el incumplimiento del derecho a la alimentación.
2. Artículo 11 del PIDESC
Más específicamente, es el artículo 11 del PIDESC el que reconoce y

protege el derecho a la alimentación, de la siguiente manera:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de

toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación [...] Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para

p. 24.
33
asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la

importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconociendo el derecho
fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre,
adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional,
las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
(a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución
de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos
técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y
el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo
que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas
naturales;
(b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en
relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se
plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como
a los que los exportan.83
Según la FAO, el artículo 11 del PIDESC engloba dos normas distintas

que constituyen el derecho a la alimentación. En el primer párrafo,
se encuentra establecido lo que podría llamarse el derecho a una
alimentación adecuada; es de contenido amplio y a largo plazo, puesto
que “conlleva la necesidad de construir un entorno económico, político
y social que permita a las personas alcanzar la seguridad alimentaria
por sus propios medios”.84 Por otro lado, el segundo párrafo se refiere
a lo que ha sido denominado por la FAO como el derecho fundamental de
toda persona a estar protegida contra el hambre;85 está íntimamente ligado
al derecho a la vida y se refiere al mínimo de alimentación que debe

p. 18.
85 Ibidem, p. 16.
34
garantizarse para todas las personas, independientemente del nivel de

desarrollo alcanzado por el Estado. Puede decirse que es el “contenido
mínimo esencial”86 del derecho humano a la alimentación.
El artículo 11 del PIDESC sería posteriormente desarrollado por

el CDESC, en su observación general 12, la cual será estudiada más
adelante en este trabajo.
C. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP)
El artículo 6 del PIDCP reconoce que el derecho a la vida es inherente a

la persona humana. Se menciona este artículo porque los conceptos de
alimentación y seguridad alimentaria están estrechamente relacionados
con la vida, mientras que al hambre y la inseguridad alimentaria –por
el contrario– se les vincula con la muerte, es decir, con la negación del
derecho a vivir.
Figura 6. El derecho a la alimentación en la
Carta Internacional de Derechos Humanos*
Instrumento Artículo y contenido

DUDH (1948) Art. 25: Derecho a la alimentación dentro del marco del
derecho a un nivel de vida adecuado.
PIDESC (1966) Art. 11:
• Derecho a la alimentación adecuada
• Derecho fundamental de toda persona a estar protegida
contra el hambre.
PIDCP (1966) Art. 6: Derecho a la vida.
86 Ibidem, p. 17.
* Fuente: Elaboración propia.
35
II. O
Además de los instrumentos anteriores, hay muchísimos otros que

de alguna manera protegen la seguridad alimentaria de las personas;
algunos de ellos se enfocan en determinados grupos sociales que son
particularmente vulnerables a padecer de inseguridad alimentaria.
Tal es el caso de los refugiados de guerra, los apátridas, las mujeres y
los niños, entre otros. También existen instrumentos a nivel regional
a través de los cuales los Estados partes se han comprometido a velar
por la nutrición adecuada de sus habitantes. Todas estas normas
han sido ratificadas por el Estado de Guatemala y son de obligatorio
cumplimiento. A continuación, se presenta una breve relación de cada
uno de ellos.
A. Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio
La Convención, de la cual Guatemala es un Estado contratante, fue

adoptada en 1948, en las primeras sesiones de las Naciones Unidas,
a consecuencia del horror que el Holocausto de la II Guerra Mundial
provocó en la comunidad internacional. Su artículo II establece que
el sometimiento intencional de un grupo nacional, étnico, racial o
religioso, como tal, “a condiciones de existencia que hayan de acarrear
su destrucción física, total o parcial”, con la intención de destruirlo,
total o parcialmente, constituye delito de genocidio.87 Esto incluiría la
privación de la disponibilidad y/o el acceso a los alimentos. Esta norma
protege a los grupos minoritarios dentro de las sociedades para evitar
que el asesinato sistemático de millones de personas por motivos de
discriminación fanática se vuelva a repetir.

36
B. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
El Diccionario de la lengua española, en su vigésima segunda edición,

define la palabra refugiado como la “Persona que, a consecuencia de
guerras, revoluciones o persecuciones políticas, se ve obligada a buscar
refugio fuera de su país”.88
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada en 1951 y

a la cual se adhirió el Estado de Guatemala en 1983,89 define al refugiado
como aquella persona que:
[…] debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de

raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u
opiniones políticas se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no
pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección
de tal país.90
Estas personas, que son vulnerables al hambre por razones obvias

–pues carecen de medios de subsistencia propios por haber tenido que
dejar sus hogares–, son protegidas por esta Convención, la cual en sus
artículos 20 y 23 establece la obligación de los Estados contratantes
de dar a los refugiados el “mismo trato que a sus nacionales”
cuando sean necesarios el racionamiento de productos que escaseen
(incluidos alimentos) o la asistencia y socorro públicos (incluida la
ayuda alimentaria).
88 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 22ª. ed., 2001, h p://
lema.rae.es/drae/?val=ti.
89 Martínez Turcios, Luis Mario, y Burgos Fe er, Ernesto, op. cit., p. 395.
90 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), Refugiados, h p://www.acnur.org/t3/a-quien-ayuda/refugiados/.
37
C. Convención sobre el Estatuto de los Apátridas
La RAE define al apátrida como aquella persona que carece de

nacionalidad.91 Por su parte, la Convención sobre el Estatuto de los
Apátridas, adoptada en 1954 y en vigor en Guatemala a partir de 2001,92
define al apátrida como “toda persona que no sea considerada como
nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación”.93
Al respecto, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para

los Refugiados (ACNUR) afirma que “El derecho a una nacionalidad
sigue siendo escurridizo para cerca de 12 millones de apátridas en el
mundo. Estos hombres, mujeres y niños afrontan muchos obstáculos
que no enfrentan quienes poseen ciudadanía”.94
La Convención protege el derecho a la alimentación del apátrida al

establecer en sus artículos 20 y 23 la obligación de los Estados de darle el
mismo trato que a sus nacionales al someter a la población a un sistema
de racionamiento de productos que escaseen y cuando sea necesaria
la asistencia y el socorro públicos (disposiciones casi idénticas que los
artículos 20 y 23 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados).95
D. Convención Internacional sobre la Represión y

el Castigo del Crimen de Apartheid
Este instrumento internacional fue adoptado en 1973 con el principal

objetivo de condenar internacionalmente el régimen de segregación
91 Real Academia Española, op. cit., h p://lema.rae.es/drae/?val=ti.

93 Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, 1954, artículo 1.
94 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), Apátridas, h p://www.acnur.org/t3/a-quien-ayuda/apatridas/, fecha de
consulta: 05/09/2011.
(FAO), Extractos de Instrumentos… op. cit., p. 77-78.
38
racial establecido en Sudáfrica, aunque sus normas son aplicables

a otros Estados que sistemáticamente practiquen la discriminación
racial.96 La Convención, de la cual Guatemala es parte desde 2005,
establece que la imposición deliberada de condiciones de existencia
que hayan de acarrear la destrucción física, total o parcial, de cualquier
grupo racial de personas, con el fin de oprimirlas, constituye crimen
de apartheid.97 Esto incluye la privación u obstaculización por cualquier
medio de la disponibilidad y acceso a los alimentos adecuados, pues
la inseguridad alimentaria pone en peligro de destrucción a cualquier
grupo de seres humanos.
E. Convención sobre la Erradicación de Todas las Formas

de Discriminación Contra la Mujer
Este instrumento multilateral de derechos humanos adoptado en el

marco de las Naciones Unidas en 1979 y vigente en Guatemala desde
1982,98 establece en su artículo 12 (2) la obligación de los Estados partes
de garantizar a la mujer una nutrición adecuada durante el embarazo
y la lactancia.99 Protege a la mujer embarazada y a la madre lactante,
así como al no-nato y al recién nacido, pues ha sido demostrado que la
nutrición durante la etapa fetal y los primeros dos años de vida de toda
persona son determinantes en su desarrollo cognoscitivo.100
96 Dugard, John, Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de

Apartheid, s.l.e., Naciones Unidas, 2009, p. 1.
(FAO), Extractos de Instrumentos… op. cit., p. 78.
100 Lorenzana, Albert Paulina, op. cit., p. 54.
39
F. Convención sobre los Derechos del Niño
Dentro del contexto de la protección integral del niño y específicamente

en referencia a la obligación del reconocimiento de su derecho a la
salud, este instrumento adoptado en 1989 y ratificado por Guatemala
en 1990,101 establece en su artículo 24 (2) (c) la obligación de los Estados
partes de tomar las medidas apropiadas para combatir la malnutrición
mediante, entre otras cosas, “el suministro de alimentos nutritivos
adecuados”; asimismo, mediante el inciso (e) del mismo artículo, los
Estados partes se obligan a informar “a todos los sectores de la sociedad,
y en particular a los padres y los niños” sobre los “principios básicos de
la salud y nutrición de los niños”.102
G. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos

Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(“Protocolo de San Salvador”)
Adoptado dentro del sistema de la Organización de los Estados

Americanos (OEA) en la ciudad de San Salvador en noviembre de 1988,
en vigor desde 1999 y ratificado por Guatemala en mayo de 2000,103 el
Protocolo de San Salvador reconoce el derecho a la alimentación en su
artículo 12, que establece:
1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la

posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional
e intelectual.
2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y erradicar la desnutrición,
los Estados partes se comprometen a perfeccionar los métodos de
producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo
103 Martínez Turcios, Luis Mario y Burgos Fe er, Ernesto, op. cit., p. 399.
40
cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional

en apoyo de las políticas sobre la materia.104
El Protocolo constituye un importante instrumento regional de carácter

vinculante en materia de derechos humanos que explícitamente
protege el “derecho a la nutrición” y la lucha contra la desnutrición
en el continente americano. Cabe mencionar, sin embargo, que su
formulación se enfoca primordialmente en el aseguramiento de la
disponibilidad de los alimentos, a pesar de que para el año en que fue
adoptado (1988) la comunidad internacional ya estaba enterada de
que la principal causa del hambre no es la falta de disponibilidad, sino
de acceso a los alimentos, especialmente por la pobreza. Habría sido
más recomendable abordar la protección del derecho a la alimentación
a través del combate a la pobreza, y establecerlo expresamente en
Protocolo.

41
Figura 7. Otros tratados internacionales de derechos humanos que

protegen el derecho a la alimentación*

Convención para la Prevención y Art. II: El sometimiento a condiciones de existencia
la Sanción del Delito de Genocidio que acarreen la destrucción total o parcial de un
(1948) grupo nacional, étnico, racial o religioso, con la
intención de destruirlo, constituye genocidio.
Convención sobre el Estatuto de Arts. 20 y 23: Obligación de dar a los refugiados el
los Refugiados (1951) mismo trato que a los nacionales en el racionamiento
y en la asistencia y socorros públicos.
Convención sobre el Estatuto de Arts. 20 y 23: Obligación de dar a los apátridas
los Apátridas (1954) el mismo trato que a los nacionales en el
racionamiento y en la asistencia y socorros
públicos.
Convención Internacional sobre la Art. 23: La imposición deliberada de condiciones
Represión y el Castigo del Crimen de existencia que hayan de acarrear la destrucción
de Apartheid (1973) física, total o parcial de un grupo racial de personas
para oprimirlos constituye crimen de apartheid.
Convención sobre la Eliminación Art. 12: Obligación de garantizar a la mujer una
de Todas las Formas de nutrición adecuada durante el embarazo y la
Discriminación Contra la Mujer lactancia.
(1979)
Protocolo Adicional a la Art. 12: Reconocimiento del derecho a la nutrición
Convención Americana sobre adecuada; compromiso de los Estados para tomar
Derechos Humanos en Materia medidas para erradicar la desnutrición.
de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (“Protocolo de San
Salvador”) (1988)
Convención sobre los Derechos del Arts. 24 y 27: Combatir la malnutrición infantil
Niño (1989) mediante el suministro de alimentos nutritivos
adecuados, entre otras cosas, dentro del contexto de
la salud.
42
III. I
En el combate internacional contra el hambre y la desnutrición,

la participación de organizaciones intergubernamentales ha sido
determinante. Dentro de su ámbito se ha concientizado a las naciones
sobre la importancia y gravedad del problema; se han creado normas
internacionales que reconocen el derecho a la alimentación y establecen
el compromiso de los Estados de proteger la seguridad de las personas;
y se han desarrollado e implementado proyectos para garantizar la
alimentación adecuada de las poblaciones necesitadas.
Por la importancia de estas entidades es que se incluye a continuación

una enumeración y descripción de los instrumentos constitutivos
de tres organizaciones que han sido protagonistas en la protección
internacional de la seguridad alimentaria: la Organización de
Naciones Unidas (ONU), la Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Programa Mundial de
Alimentos (PMA).
A. Carta de las Naciones Unidas
La Organización de las Naciones Unidas, de la que Guatemala es

miembro fundador, establece en su carta constitutiva (1945) que uno de
sus propósitos es “realizar la cooperación internacional en la solución
de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o
humanitario” (art. 1 [3]).105
Asimismo, el artículo 55 de la Carta dispone, dentro del marco de la

cooperación internacional económica y social, que la Organización
promoverá:
105 Ibidem, p. 75.
43
[…] a. niveles de vida más elevados […] y condiciones de progreso y

desarrollo económico y social; b. la solución de problemas internacionales
de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos
[…] c. el respeto universal a los derechos humanos y las libertades de
todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión,
y la efectividad de tales derechos y libertades.106
La Carta de las Naciones Unidas crea un foro para resolver los

problemas de la humanidad a través de la cooperación entre los
Estados, respetando siempre el principio de no discriminación. La
gran mayoría de los instrumentos internacionales mencionados en
este trabajo han nacido dentro del sistema de las Naciones Unidas. Sin
duda, esta organización ha servido como un promotor fundamental
de la creación de derecho internacional, especialmente en materia de
derechos humanos, incluido el de la alimentación.
B. Constitución de la Organización de las Naciones Unidas

para la Alimentación y la Agricultura (FAO)
La FAO, de la cual el Estado de Guatemala es miembro fundador, fue

constituida en 1945 específicamente con los fines de:
[…] elevar los niveles de nutrición y vida de los pueblos bajo su

respectiva jurisdicción; mejorar el rendimiento de la producción
y la eficacia de la distribución de todos los alimentos y productos
alimenticios y agrícolas; mejorar las condiciones de la población rural;
y contribuir así a la expansión de la economía mundial y a liberar del
hambre a la humanidad (preámbulo de la Constitución de la FAO).107
La FAO cuenta hoy en día con 191 miembros, y es uno de los principales
actores en la lucha contra el hambre a nivel mundial. Ha sido anfitriona
106 Idem.
(FAO), Textos Fundamentales, Roma, FAO, 2011, vol. 1, p. 1.
44
de varias conferencias internacionales sobre alimentación y seguridad

alimentaria y ha emitido declaraciones dentro de su propia estructura,
como el Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria
Mundial (1974), el Pacto Mundial de Seguridad Alimentaria (1985),
la Declaración de Roma sobre Seguridad Alimentaria Mundial (1996)
y la Declaración de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria
(1999), entre otras.
C. Estatuto del Programa Mundial de Alimentos (PMA)
El PMA fue creado en 1961 e inaugurado en 1963 conjuntamente por la

ONU y la FAO como el brazo de ayuda alimentaria del sistema de las
Naciones Unidas.108 Sus objetivos son:
[…] (a) utilizar la ayuda alimentaria para apoyar el desarrollo económico

y social; (b) satisfacer las necesidades alimentarias de los refugiados,
así como las que surjan en otros casos de urgencia y situaciones
prolongadas de socorro; (c) promover la seguridad alimentaria mundial
de conformidad con las recomendaciones formuladas al respecto por
las Naciones Unidas y la FAO […].109
La mayor parte de las actividades del PMA se concentra en acciones de

asistencia alimentaria en casos de emergencias por desastres naturales
o por acontecimientos provocados por el ser humano. Sin embargo,
también dedica parte de sus esfuerzos a la educación nutricional
básica, especialmente a nivel del hogar, sobre todo entre los grupos
considerados como vulnerables.110
108 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN),

Perfil ejecutivo: Programa Mundial de Alimentos (PMA), Guatemala, s.f., p. 1, h p://www.
segeplan.gob.gt/downloads/perfilpma.pdf.
109 Artículo II del Estatuto del PMA. Programa Mundial de Alimentos (PMA),
Regulaciones Generales, Roma, PMA, 2010, p. 5.
110 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN),
op. cit., p. 2.
45
Figura 8. Instrumentos constitutivos de organizaciones intergubernamentales

relacionadas con la seguridad alimentaria*

Carta de las Naciones Arts. 1, 55 y 56: Cooperación internacional; no
Unidas (1945) discriminación; promoción de nivel de vida más elevado.
Constitución de la FAO Preámbulo: Obligación para los Estados de tomar acción
(1945, enm. 1965) individual y colectiva para elevar los niveles de nutrición y
vida y contribuir así “a liberar del hambre a la humanidad”.
Estatuto del PMA Art. II: Objetivo de prestar ayuda alimentaria y promover
(1962) la seguridad alimentaria para el desarrollo socio-
económico a nivel mundial.
IV. D
Ya se mencionó al hablar de la evolución histórica de la seguridad

alimentaria que se han celebrado varias conferencias a nivel mundial
que han discutido expresamente sobre la alimentación o han tratado el
tema dentro del contexto de otros asuntos de interés global (desarrollo,
medio ambiente, infancia, etcétera). Estas conferencias suelen producir
declaraciones, que son instrumentos internacionales no vinculantes, es
decir, que no tienen carácter jurídicamente obligatorio para los Estados.
Sin embargo, la FAO considera que “los instrumentos internacionales
no vinculantes han contribuido significativamente al desarrollo del
derecho internacional público y, más específicamente, de las leyes en
materia de derechos humanos”.111
Ciertamente, varias de estas declaraciones han sido influyentes en el

proceso de definición y aplicación del derecho a la alimentación y de
la seguridad alimentaria. A continuación se estudiarán brevemente
algunas de las más importantes: a) Declaración Universal sobre la

op. cit., p. 12.
46
Erradicación del Hambre y la Malnutrición (1974); b) Declaración

Mundial sobre la Nutrición (1992); c) Declaración de Roma sobre la
Seguridad Alimentaria Mundial (1996); d) Declaración de la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (2002); y, e)
Declaración sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (2009).
A. Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre

y la Malnutrición (DUEHM)
La DUEHM es el producto de la Conferencia Mundial de la

Alimentación celebrada en Roma (ciudad sede de la FAO) en 1974,
convocada por la Asamblea General de las Naciones Unidas debido a la
alarmante crisis alimentaria que ya afligía a varios países africanos. La
Declaración reconoce expresamente (párr. 1) que “Todos los hombres,
mujeres y niños tienen el derecho inalienable a no padecer de hambre
y malnutrición a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus
capacidades físicas y mentales”.112
Como ya se mencionó al tratar la evolución histórica de la seguridad

alimentaria, en la década de 1970 la principal preocupación de la
comunidad internacional era asegurar la disponibilidad de alimentos a
nivel mundial. Por esta razón la declaración se enfoca en los objetivos de
aumentar la producción de alimentos en todo el mundo, principalmente
en los países menos desarrollados, alcanzar una distribución más
equitativa de los mismos a nivel internacional y nacional, y establecer
un sistema de almacenamiento de alimentos básicos para paliar las
crisis alimentarias que pudieran surgir en el futuro.113

(FAO), Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, Roma, 1992.
47
B. Declaración Mundial sobre la Nutrición (DMN)
La DMN es fruto de la Conferencia Internacional sobre Nutrición

celebrada en la ciudad de Roma (al igual que la primera conferencia
mencionada) en 1992, a la que asistieron 159 Estados y la Comunidad
Económica Europea. El contenido de la Declaración es muy novedoso
con respecto a la de 1974, pues incorpora los avances en la investigación
económica y nutricional sobre la seguridad alimentaria.
En ella, se reconoce que la producción de alimentos no es el único

elemento clave para erradicar el hambre en el mundo y que la pobreza
y la ignorancia son la causa principal del hambre y la desnutrición, de
la cual aproximadamente 780 millones de personas eran víctimas en ese
entonces. La Declaración introduce también el tema de los micronutrientes,
especialmente la lucha contra las carencias de yodo, hierro y vitamina
A en la dieta de más de dos mil millones de personas a nivel mundial.
Además, hace mención de la liberalización del comercio en el mundo
como un instrumento para mejorar la situación económica de los países en
desarrollo, aplicando medidas compensatorias para aquellos que se vean
perjudicados por la liberalización. Asimismo, sugiere la renegociación o
reducción de la deuda externa a los países con ingresos bajos y que se les
respalde con un incremento en la asistencia oficial para el desarrollo.114
En la Declaración se establece la promesa de los Estados Partes de hacer

todo lo posible para eliminar antes del final del decenio (1990-1999)
el hambre y las muertes por hambre, la inanición y las enfermedades
por carencias nutricionales en comunidades afectadas por catástrofes
naturales o de origen humano; y las carencias de yodo y vitamina A;
también promete reducir considerablemente en el mismo período
la inanición y el hambre crónica generalizada; la desnutrición,
especialmente en mujeres, niños y ancianos; otras importantes carencias

(FAO), Declaración Mundial sobre la Nutrición, Roma, 1992.
48
de micronutrientes (incluido el hierro); las enfermedades transmisibles

y no transmisibles relacionadas con la alimentación; los impedimentos
sociales y de otra índole a una lactancia materna óptima; y el saneamiento
inadecuado y la falta de higiene, incluido el uso del agua no potable.115
C. Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial
La Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996 fue celebrada –al

igual que las anteriores conferencias relacionadas– en la ciudad de
Roma, en noviembre de 1996. Produjo como resultado la emisión de la
Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y el Plan
de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación.
El objetivo inmediato de la Declaración es “reducir el número de

personas desnutridas a la mitad de su nivel actual no más tarde del
año 2015”.116 Este objetivo sería retomado en el 2000 por los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. La Declaración reúne los resultados de
varias conferencias internacionales anteriores en materia de desarrollo,
protección a la infancia y nutrición. Se enfoca principalmente en la
promoción de medidas para alcanzar el acceso económico y físico a los
alimentos, aunque no deja a un lado los demás pilares de la seguridad
alimentaria (disponibilidad, utilización y estabilidad).117
El Plan de Acción contiene en su primer párrafo la definición de

seguridad alimentaria de mayor aceptación en el mundo –citada
en el apartado referente a la definición de la seguridad alimentaria
de este trabajo–. Se compone de siete compromisos adquiridos por
los Estados partes que tratan sobre la erradicación de la pobreza, el
desarrollo agrario –incluyendo la pesca, ganadería y silvicultura– y
115 Idem.
(FAO), Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 1996.
117 Idem.
49
rural, el comercio internacional, la ayuda alimentaria en situaciones de

emergencia y la cooperación internacional como medios para alcanzar
la seguridad alimentaria en el mundo. En el objetivo 7.4, se propone el
esclarecimiento del contenido del derecho a la alimentación contenido
en el PIDESC.118 La reacción a ello sería la redacción de la OG12 del
CDESC de 1999, sobre la que se tratará más adelante en este capítulo.
D. Declaración de la Cumbre Mundial sobre la

Alimentación: cinco años después
Nace de la conferencia internacional quinquenal para evaluar los

resultados de la Cumbre de 1996. A un año del ataque terrorista del
11 de septiembre, la Declaración se emitió dentro de un ambiente
internacional de crisis política y social en que la seguridad alimentaria
fue relegada a un plano muy inferior al de la seguridad pública. A
la vez que se reafirmó la meta de reducir el número de personas con
hambre a la mitad para el 2015, se manifestó la preocupación sobre los
escasos avances realizados en esa dirección.119
E. Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria
Es producto de la Cumbre Mundial sobre la Seguridad Alimentaria

celebrada en Roma en noviembre de 2009, en medio de una nueva crisis
mundial –esta vez, económica y financiera–. El texto de la Declaración
refleja el preocupante estado actual de la seguridad alimentaria en el
mundo. Lejos de haberse reducido, el número de personas con hambre
y pobreza es más alto que nunca (mil millones de personas). Con la crisis
financiera, la inversión en seguridad alimentaria (que ya era insuficiente)

(FAO), Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Roma, 1996.
(FAO), Declaración de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después, Roma,
2002.
50
se ha reducido drásticamente. Surgen nuevos desafíos –como los efectos

del cambio climático en la producción alimentaria de las poblaciones
más vulnerables– y regresan amenazas que se creían ya sobrepasadas
–la producción alimentaria tendrá que incrementarse en un 70% hacia
el 2050 para alimentar a la creciente población mundial, que se estima
será de más de nueve mil millones de personas–. Para afrontar esta
situación, la Declaración establece los cinco principios de Roma para la
seguridad alimentaria sostenible,120 que se enumeran en la figura 9.
Figura 9. Los cinco principios de Roma para la seguridad
alimentaria mundial sostenible*
Invertir en planes nacionales que tengan por finalidad canalizar recursos

Principio 1
hacia asociaciones y programas bien diseñados y basados en resultados.
Fomentar la coordinación estratégica en los planos nacional, regional y
mundial para mejorar la gobernanza, promover una mejor asignación
Principio 2
de los recursos, evitar la duplicación de esfuerzos y determinar
insuficiencias en las respuestas.
Fomentar un planteamiento dual amplio de la seguridad alimentaria
que comprenda: i) medidas directas destinadas a las personas más
vulnerables para hacer frente inmediatamente al hambre; y, ii)
programas sostenibles a mediano y largo plazo sobre agricultura,
Principio 3
seguridad alimentaria, nutrición y desarrollo rural a fin de eliminar
las causas fundamentales del hambre y la pobreza, entre otros medios
a través de la realización progresiva del derecho a una alimentación
adecuada.
Asegurar un papel importante del sistema multilateral mediante la
Principio 4 constante mejora de la eficiencia, capacidad de respuesta, coordinación
y eficacia de las instituciones multilaterales.
Garantizar el compromiso sustancial y duradero de todos los asociados
de invertir en la agricultura así como en la seguridad alimentaria y la
Principio 5
nutrición, proporcionando de forma oportuna y previsible los recursos
necesarios para planes y programas plurianuales.

(FAO), Declaración de la Cumbre Mundial sobre Seguridad Alimentaria, Roma, 2009.
51
Figura 10. Declaraciones de conferencias mundiales

relacionadas con la seguridad alimentaria*
Instrumento Contenido
Declaración Universal Reconocimiento de la importancia de una distribución
sobre la Erradicación del justa y equitativa de los alimentos; derecho de las madres
Hambre y la Malnutrición a tener acceso a los alimentos especialmente nutritivos.
(1974)
Declaración Mundial Derecho de cada persona al “acceso a una alimentación
sobre la Nutrición (1992) nutricionalmente adecuada y sana”.
Declaración de Roma Acceso a los alimentos; seguridad alimentaria dentro
sobre Seguridad del contexto de los servicios básicos y del suministro de
Alimentaria Mundial agua potable; ordenación del transporte para facilitar
(1996) la obtención de alimentos; acceso económico de los
productos alimentarios rurales consumidos en zonas
urbanas; almacenamiento de agua y alimentos.
Declaración de la Se reafirma la meta de reducir a la mitad el número de
Cumbre Mundial sobre la personas con hambre para el 2015; preocupación por
alimentación: cinco años escasos avances.
después (2002).
Declaración de la Nuevos desafíos para la seguridad alimentaria; necesidad
Cumbre Mundial sobre de aumentar la producción de alimentos para el 2050;
la Seguridad Alimentaria 5 principios de Roma para la seguridad alimentaria
(2009) sostenible.
V. O
Además de las conferencias mundiales auspiciadas por la FAO que

han producido las declaraciones que se acaban de mencionar, a nivel
interno de esta organización se han emitido resoluciones y documentos
que tienen cierta influencia política en materia de seguridad alimentaria
a nivel internacional. Entre ellas se encuentran el Compromiso sobre
Seguridad Alimentaria Mundial (1974) y el Pacto Mundial de Seguridad
Alimentaria (1985), que se estudian a continuación.
52
A. Compromiso Internacional sobre Seguridad Alimentaria Mundial
Adoptado por el Consejo de la FAO en su resolución 1/64 del 20 de

noviembre de 1974 (inmediatamente después de la celebración de
la Conferencia Mundial de la Alimentación y de la adopción de la
DUEHM); establece para los gobiernos que se adhieran a él, el siguiente
compromiso:
[…] cooperar haciendo cuanto pueden para asegurar en todo momento

la disponibilidad de suficientes suministros mundiales de alimentos
básicos, en primer lugar cereales, a fin de evitar escaseces agudas
de alimentos en caso de malas cosechas generales o de catástrofes
naturales, sosteniendo una expansión constante de la producción y
el consumo y reduciendo las fluctuaciones en la producción y en los
precios (artículo 1).121
También establece el compromiso de fortalecer “la producción básica

de alimentos de los países en desarrollo, las políticas nacionales
de reservas, los programas de ayuda alimentaria y otras medidas,
incluyendo los acuerdos comerciales a largo plazo” (artículo 2).122
Como ya se mencionó anteriormente, el Compromiso es un producto de

su tiempo, pues en esa época se pensaba que aumentar la producción de
alimentos y mejorar los sistemas de su distribución y almacenamiento
eran la clave para alcanzar la seguridad alimentaria mundial.
B. Pacto Mundial de Seguridad Alimentaria
Adoptada en el 23º período de sesiones de la Conferencia de la FAO,

en Roma, en noviembre de 1985, establece disposiciones inspiradoras,
cargadas de ideología humanista, como “la seguridad alimentaria

122 Ibidem, p. 92.
53
mundial es una responsabilidad común de la humanidad”, “las

personas hambrientas no pueden esperar” y “Nadie puede permanecer
indiferente ante la suerte de las personas que no tienen asegurado el
sustento diario” (artículos 1 y 2).123
Además de establecer la necesidad de aplicar un enfoque dual en la

seguridad alimentaria, combinando medidas a mediano y largo plazo
para la eliminación de la pobreza con medidas a corto plazo para el
alivio de las personas necesitadas, fija los objetivos de: a) producir un
volumen apropiado de alimentos; b) aumentar la estabilidad de la oferta
alimentaria; y, c) asegurar el acceso a las personas que los necesitan
(artículos 2 y 3).124
VI. O C D E ,
S C N U ₍CDESC₎
El CDESC (en inglés, CESCR –CommiĴee of Economic, Social and Cultural

Rights–) está especialmente encargado de la aplicación del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En otras
palabras, es el órgano de supervisión de este instrumento. En sus
observaciones generales, ha interpretado a profundidad el sentido de
los derechos contenidos en el PIDESC.125 Aunque no poseen carácter
vinculante, las observaciones gozan de cierta autoridad que les dota de
relevancia política y jurídica, por lo que deben ser tomadas en cuenta
en esta investigación.126 Por esta razón, se analizarán brevemente
123 Idem.
124 Ibidem, p. 92-93.
125 Cançado Trindade, Antonio Augusto, La protección internacional de los derechos
económicos, sociales y culturales, San José, Costa Rica, IIDH, 1994, p. 12.
126 Al respecto, la FAO señala que “A pesar de que las Observaciones Generales del
CESCR no son jurídicamente vinculantes, ofrecen una interpretación muy autorizada
de los derechos contenidos en el PIDESC, y por lo general, son acatadas y respetadas
por los Estados Partes”. Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la
alimentación, op. cit., p. 13.
54
las observaciones generales 3 y 12 emitidas por el CDESC, en lo que

respecta a su relación con la seguridad alimentaria.
A. Observación general 3: La índole de las obligaciones de los Estados Partes
La observación general número 3, emitida en 1990, trata sobre la

interpretación del artículo 2 (1) del PIDESC, respecto al compromiso
de los Estados partes de tomar todas las medidas necesarias para lograr
la aplicación progresiva de todos los derechos reconocidos en el Pacto
–incluyendo el derecho a la alimentación–.
En el párrafo 10, el Comité indica que los Estados Partes tienen la

obligación mínima de garantizar, por lo menos, la satisfacción de
ciertos niveles esenciales de los derechos reconocidos en el PIDESC. A
manera de ejemplo, señala:
[…] un Estado Parte en el que un número importante de individuos está

privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial,
de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza,
prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto.127
Cada Estado está obligado a destinar todos los esfuerzos posibles y

todos los recursos disponibles para cumplir con estos niveles mínimos
de satisfacción, incluyendo la alimentación esencial de las personas, y si
no se considera en condiciones de hacerlo por su cuenta, está obligado
a buscar cooperación internacional técnica y/o financiera, y los demás
países están obligados a prestársela.
En esta observación también se trata lo relativo a la justiciabilidad de los

derechos, pues el Comité señala que aunque las medidas legislativas son
útiles y a veces pueden ser indispensables, su aplicación es insuficiente
127 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación

general 3: La índole de las obligaciones de los Estados Partes, 5º período de sesiones, Ginebra,
1990, Párr. 10.
55
si no se establecen mecanismos para que las personas puedan exigir que

se hagan efectivos sus derechos a través de recursos o procedimientos
judiciales y/o administrativos. Esto es importante en el caso del derecho
a la alimentación, pues en otros países se ha logrado exigir judicialmente
el acceso a la alimentación básica para comunidades enteras, e incluso
en Guatemala existen precedentes jurisprudenciales relacionados con la
seguridad alimentaria, dentro del contexto del derecho a la salud.128
B. Observación general 12: El derecho a una alimentación adecuada
1. Generalidades
Emitida en 1999 durante el 20º período de sesiones del Comité, esta

observación general trata sobre la interpretación del artículo 11 del
PIDESC, que como ya se mencionó, es la norma internacional con
carácter vinculante que desarrolla el derecho a la alimentación de
manera más profunda.
El Comité utilizó varios documentos de interés para realizar su

análisis, incluyendo la Declaración Mundial sobre la Alimentación y
el Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, así
como propuestas formuladas por organizaciones no gubernamentales,
la OACDH y la FAO.129
2. Derecho a la alimentación, dignidad y justicia social
En su análisis, el Comité afirma que el derecho a la alimentación está

vinculado “inseparablemente” con la dignidad inherente de la persona

guatemalteca”, op. cit., p. 349-353.
129 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC), Observación
general 12: El derecho a una alimentación adecuada, 20º período de sesiones, Ginebra, 1999,
párr. 2 y 3.
56
humana y la justicia social; que es indispensable para el disfrute de

los demás derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos
Humano; y que además, requiere la adopción de políticas públicas
orientadas a la erradicación de la pobreza. Esto se debe a que reconoce
expresamente que:
Básicamente, las raíces del problema del hambre y la malnutrición no

están en la falta de alimento sino en la falta de acceso a los alimentos
disponibles, por parte de grandes segmentos de la población del mundo
entre otras razones, a causa de la pobreza.130
El Comité aporta su propia definición del derecho a la alimentación

adecuada al afirmar que “se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño,
ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico,
en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para
obtenerla”.131 Puede observarse una gran similitud con la definición de
seguridad alimentaria contenida en el Plan de Acción de la Cumbre
Mundial sobre la Alimentación de 1996. Esto se debe a que el Comité
se inspiró en ella para formular la propia, aunque según la FAO, hay
una distinción importante en cuanto al enfoque, puesto que el Comité
complementa su definición con otros derechos humanos y principios,
como la dignidad, transparencia, empoderamiento y participación.132
3. Contenido del derecho a la alimentación
En la observación, el Comité aborda los conceptos de adecuación y

sostenibilidad. El primero se refiere a aquellos factores climáticos,
sociales, culturales, económicos, ecológicos, etcétera, que se deben
tomar en cuenta a la hora de determinar cuál sería el régimen de

132 Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la alimentación, op.
cit., p. 19.
57
alimentación adecuado en determinadas circunstancias. Por su parte,

la sostenibilidad se refiere a asegurarle a las generaciones futuras
la disponibilidad y el acceso a los alimentos a largo plazo.133 En la
observación se intenta aclarar que la alimentación no se trata únicamente
de consumir determinada cantidad de calorías diarias, sino de gozar de
un régimen que incluya alimentos variados, nutritivos, inocuos y que
sea conforme con las preferencias culturales de las personas.
Los pilares esenciales de la seguridad alimentaria son identificados

por el Comité en los términos ya mencionados en el capítulo I, aunque
únicamente considera a la disponibilidad y el acceso como “el contenido
básico del derecho a la alimentación”.134
4. Obligaciones mínimas
Siguiendo lo ya establecido en la observación general anteriormente

descrita, el Comité afirma que cada Estado parte tiene la obligación de
respetar, proteger y realizar el derecho a la alimentación adecuada, y
que “El Pacto se viola cuando un Estado no garantiza la satisfacción de,
al menos, el nivel mínimo esencial necesario para estar protegido contra
el hambre”.135 Aunque el Estado se encuentre con limitaciones graves
de recursos, tiene la obligación de velar por la alimentación adecuada
de su población y especialmente de sus grupos más vulnerables.136
Asimismo, señala que aunque el Estado es el único sujeto que está

jurídicamente obligado a cumplir con el PIDESC, en realidad es toda la
sociedad la responsable de la realización del derecho a una alimentación
133 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 12...,

op. cit., párr. 7.
58
adecuada.137 Por ese motivo, el Estado está obligado a garantizar que

el comportamiento del sector privado no perjudique el derecho a la
alimentación de los demás.138
5. Estrategia nacional y ley marco de seguridad alimentaria
El Comité sugiere que cada Estado Parte formule una estrategia nacional
de seguridad alimentaria, que deberá comprender el cumplimiento de
determinados principios esenciales –responsabilidad, transparencia,
participación popular, descentralización, capacidad legislativa e
independencia de la magistratura–. Para formular dicha estrategia, cada
Estado debe diseñar mecanismos institucionales que aseguren un proceso
representativo para aprovechar los conocimientos internos disponibles
sobre el tema. Además de tratar sobre todos los aspectos del sistema
alimentario –producción, elaboración, distribución, comercialización y
consumo–, debe tocar temas paralelos, como salud, educación, empleo y
seguridad social. La prohibición de la discriminación y la sostenibilidad
ambiental deben ser dos de los principales componentes de la estrategia
nacional de seguridad alimentaria.139
El Comité afirma que un instrumento básico para la aplicación de la

estrategia nacional sería la implementación de una ley marco, en la que
se debería delimitar el papel que deban jugar los distintos actores de la
sociedad, incluyendo las instituciones de gobierno, el sector empresarial,
la sociedad civil y las agencias de cooperación internacional. Asimismo,
el Comité asegura que las entidades internacionales están obligadas a
cooperar con los Estados en la preparación de la ley marco y otras leyes
sectoriales, mencionando específicamente a la FAO y a UNICEF.140

138 Ibidem. párr. 27.
139 Ibidem, párr. 21-26.
140 Ibidem, párr. 29, 30.
59
En relación con este tema, el Comité considera que todos los Estados
deben implementar mecanismos de vigilancia para detectar los
progresos y obstáculos en el cumplimiento de sus obligaciones sobre el
derecho a la alimentación adecuada para poder aplicar las correcciones
legislativas y administrativas que considere pertinentes.141
6. Justiciabilidad del derecho a la alimentación
El Comité urge a los Estados a implementar medidas para que las

personas puedan exigir el cumplimiento de su derecho a la alimentación
a través de recursos internos e internacionales, y que en caso de
violación a este derecho, puedan exigir reparación en la forma de
restitución, indemnización, compensación o garantías de no repetición.
Una de estas medidas puede ser la incorporación al derecho interno de
las normas internacionales que reconocen este derecho. Expresamente
se les encarga a los defensores nacionales del pueblo y comisiones
de derechos humanos –en el caso de Guatemala, le correspondería al
procurador de Derechos Humanos– ocuparse de las violaciones a este
derecho.142
7. Obligaciones internacionales
El Comité le recuerda a los Estados Partes que están obligados a prestar

la cooperación internacional que sea necesaria para que se alcance la
plena realización del derecho a la alimentación adecuada en otros
países. Asimismo, recalca sobre la prohibición de utilizar los alimentos
como un mecanismo de presión política o económica. También asegura
que los Estados partes tienen la obligación de contribuir –dentro de
sus posibilidades– con actividades de asistencia alimentaria en casos
de emergencia a nivel internacional. Finalmente, urge a las entidades

60
internacionales técnicas y financieras para que aporten conocimientos

y recursos desde sus respectivas funciones y mandatos, a nivel nacional
e internacional.143
VII. S
Luego de haber dado un vistazo a los principales instrumentos

internacionales relacionados con la seguridad alimentaria, es evidente
la existencia de un contenido rico y profundo que esta rama del
derecho puede ofrecer al estudio de la alimentación, la nutrición y
la seguridad alimentaria. Estos instrumentos, bien utilizados, son
capaces de ofrecer un fundamento jurídico más que adecuado para el
planteamiento e implementación de políticas públicas sobre el tema,
así como la creación y aplicación de legislación interna para cada país.
También constituyen una fuente muy valiosa para la investigación
jurídica y social al respecto. Cualquier investigación que se desarrolle
sobre el tema podría utilizar esta normativa como un marco o guía,
especialmente en lo que respecta al enfoque en la alimentación como
un derecho humano y en la prioridad de respetar la dignidad humana
por encima de otros factores, como saciar el hambre o la ingesta de
determinadas calorías diariamente.
Además del marco jurídico internacional, Guatemala cuenta con

legislación constitucional, ordinaria y reglamentaria que se relaciona
directa o indirectamente con los pilares de la seguridad alimentaria
y que son de gran importancia en la lucha contra el hambre en este
país. En el siguiente capítulo comienza a abordarse el estudio de la
regulación de la seguridad alimentaria en la legislación puramente
guatemalteca, a partir de la Constitución Política de la República.
61
CAPÍTULO III:
MARCO CONSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD
ALIMENTARIA EN GUATEMALA
Contenido: I. Argumentos jurídicos para promover el reconocimiento

constitucional del derecho a la alimentación. II. Reconocimiento
constitucional del derecho a la alimentación en el derecho comparado.
III. El derecho a la alimentación en la Constitución Política de la
República de Guatemala. IV. Precedentes en la jurisdicción constitucional
guatemalteca. V. Síntesis del capítulo.
I. A
El derecho a la alimentación –y consecuentemente, la seguridad

alimentaria– no están protegidos únicamente por el derecho
internacional. Crecientemente, las constituciones nacionales de los
países incluyen catálogos de derechos fundamentales que el Estado
debe garantizar a sus habitantes. Entre estos derechos, la mayoría de
países de la región latinoamericana incluyen, de alguna manera, el
reconocimiento del derecho a la alimentación adecuada.144
Esta medida es bien vista por las organizaciones intergubernamentales

relacionadas con el derecho a la alimentación, como la FAO. Esta
entidad reiteradamente invita a los Estados a incluir y hacer valer
disposiciones constitucionales sobre el derecho a la alimentación
144 Vivero Pol, José Luis, El hambre y las leyes del hombre: El derecho a la alimentación
y las leyes de seguridad alimentaria en América Latina en 2010, Nicaragua, Acción Contra
el Hambre, 2010, p. 9.
63
adecuada, en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.145 La

FAO argumenta que existen ventajas importantes en el reconocimiento
constitucional del derecho a la alimentación; entre ellas, destacan: a) el
principio de supremacía constitucional; b) la rigidez constitucional; y
c) la justiciabilidad146 a través de procedimientos especiales.147 A
continuación se explicarán brevemente estas ventajas y cómo pueden
aplicarse en el sistema jurídico guatemalteco.
A. Supremacía constitucional
Según el principio de supremacía constitucional, acuñado por Hans

Kelsen, el ordenamiento jurídico de cada país está estructurado
jerárquicamente como una pirámide, en cuya cúspide se ubica la
constitución, como la norma suprema. Esto significa, entre otras
cosas, que cualquier norma de derecho interno que disminuya,
restrinja o tergiverse a un derecho reconocido en la constitución, debe
ser considerada como nula de pleno derecho.148 En el ordenamiento
jurídico guatemalteco, la supremacía constitucional se encuentra
establecida en los artículos 44, 175 y 204 de la Constitución Política de la
República de Guatemala (en adelante CPRG), y en los artículos 3º y 114
de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad (en
adelante LAEPC).149 Además, existe la acción de inconstitucionalidad
145 Ver: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

(FAO), Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación
adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, Roma, FAO, 2005, p. 16.
146 Se entienden por justiciables aquellos hechos que pueden o deben someterse a
la acción de los tribunales de justicia. Real Academia Española (RAE), Diccionario de la
lengua española, 22ª. ed., h p://lema.rae.es/drae/?val=ti.
cit., p. 39-40.
148 García Laguardia, Jorge Mario, La defensa de la Constitución, México, UNAM,
1983, p. 1-3.
149 Ver: Rohrmoser Valdeavellano, Rodolfo, “La Constitución guatemalteca y
la protección internacional de los derechos humanos”, Revista Jurídica, Guatemala,
64
de carácter general y en casos concretos para plantear en contra de las

normas que contraríen a la CPRG. Siguiendo el principio de supremacía
constitucional, el reconocimiento y la protección del derecho a la
alimentación de manera explícita en el texto constitucional impiden
que otras normas de menor jerarquía –como leyes y reglamentos– lo
obstaculicen, restrinjan o violen de alguna manera.
Figura 11. Sistema jerárquico del ordenamiento jurídico guatemalteco*
Constitución Tratados internacionales sobre

derechos humanos aceptados y
ęȱȱ ȱ
Leyes constitucionales
Tratados internacionales
(que no sean de derechos
humanos)
Leyes ordinarias
Disposiciones reglamentarias
Normas individualizadas (sentencia judicial, resolución

administrativa)
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar, núm. II, 2001,

p. 11-14.
* Fuente: Gutiérrez de Colmenares, Carmen María y Chacón de Machado,
Josefina, Introducción al Derecho, 7ª. reimpresión de la 3ª. ed., Guatemala, Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar, 2011, p. 33.
65
B. Rigidez de las disposiciones constitucionales
La mayoría de constituciones del mundo son de carácter rígido. Esto

significa que para modificarlas es necesario llevar a cabo un procedimiento
excepcional,150 diferente y más complejo del que se requiere para cambiar
una ley ordinaria. La razón de ser de la rigidez es la necesidad de proteger
a las normas fundamentales del Estado contra los vaivenes políticos que
puedan suscitarse en cada cambio de gobierno.
Al respecto, Jorge Mario García Laguardia señala: “La rigidez de la

constitución tiene por fin impedir que los poderes constituidos puedan
corregirla a su antojo. Por ende, opera como tope o límite al quehacer
de éstos”.151 Esto implica que reconocer el derecho a la alimentación
dentro del texto constitucional le da mayor durabilidad y protección
contra el peligro de una revocación por conveniencia política.152
La Constitución Política de la República de Guatemala es rígida en el

sentido que exige procedimientos especiales para su modificación. Para
reformar algunas normas (las establecidas en el capítulo I del título
II) requiere la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente,
y para modificar las demás, es necesaria la aprobación de la mayoría
calificada del total de diputados del Congreso de la República, seguida
de la ratificación mediante consulta popular.153
El reconocimiento del derecho a la alimentación en el texto

constitucional lo haría menos vulnerable a los cambios radicales que
a veces acompañan a los cambios de gobierno en este país, porque
150 Porrúa Pérez, Francisco, Teoría del Estado, México, Porrúa, 1991, p. 399.
151 Castillo González, Jorge Mario, Derecho administrativo, Guatemala, 2000, t. I,
“Teoría general”, p. 220.
cit., p. 39.
153 Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República de
Guatemala, 1985, arts. 173, 277-280.
66
es más difícil reformar una disposición constitucional que una ley

ordinaria. Sin embargo, la misma rigidez que le daría protección es la
que por el momento impide que se vislumbre en el futuro una reforma
constitucional que incluye al reconocimiento explícito y completo del
derecho a la alimentación. Es muy difícil cambiar la Constitución y han
sido muy pocos los intentos de reforma que han tenido éxito en varias
décadas.154 Se necesitaría mucha voluntad política de por lo menos dos
de los tres organismos del Estado –Ejecutivo y Legislativo–, así como
un inmenso apoyo popular para lograr tal reforma, y ese no es el caso
en la Guatemala contemporánea.
C. Justiciabilidad
La justiciabilidad se refiere a la posibilidad de hacer valer un derecho en

el caso concreto a través de un procedimiento administrativo o judicial
determinado.155 En algunos Estados, el reconocimiento constitucional
del derecho a la alimentación puede facilitar la capacidad de exigir su
cumplimiento ante los tribunales constitucionales o ante una entidad
específicamente creada para la defensa de los derechos fundamentales,
como una comisión de derechos humanos o la institución del
ombudsman o defensor del pueblo.156 En Guatemala, los derechos
154 Desde las reformas constitucionales de 1993, ningún otro intento de reforma ha
tenido éxito, incluyendo la propuesta planteada al Congreso en 2012 por el presidente
de la República, O o Pérez Molina. Ver: Gobierno de Guatemala, Propuesta de reformas
constitucionales, Guatemala, 2012.
155 Al respecto, la ONG Internacional FIAN International, en su sitio de internet,
afirma lo siguiente: “El derecho a la alimentación es justiciable cuando las víctimas
cuentan con la oportunidad de brindar sus casos ante una corte o ante otro tipo de
órgano judicial, o cuasi judicial, y éstas obtienen una sentencia favorable. Esto incluye
una compensación por los daños sufridos, una garantía de que los hechos no se
repetirán y una implementación diligente de las órdenes de la corte. La justiciabilidad
es esencial para el derecho a la alimentación como derecho legal”, h p://www.fian.org/
es/nuestro-trabajo/temas/justiciabilidad/.
cit., p. 39-40.
67
reconocidos constitucionalmente pueden ser exigibles a través de

la denominada jurisdicción constitucional, especialmente mediante
la inconstitucionalidad de leyes, el amparo y la exhibición personal.
Asimismo, el procurador de los Derechos Humanos es “un comisionado
del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos
que la Constitución garantiza”.157,158
Según estos argumentos, al reconocer el derecho a la alimentación

en su constitución, se tiene la ventaja de contar con una norma que
no puede ser contrariada por otras de inferior categoría, es difícil de
reformar o derogar y es claramente susceptible de ser exigida por la vía
judicial o administrativa. Estas son las ventajas de plasmar el derecho
a la alimentación en el texto constitucional de un país. Sin embargo, no
todos los países reconocen el derecho a la alimentación de la misma
manera en sus constituciones, como se verá a continuación.
II. R
A. Reconocimiento explícito como derecho fundamental

o como principio rector de las políticas de Estado
Como se mencionó anteriormente, existe una tendencia creciente a

establecer un catálogo mínimo de derechos fundamentales dentro
del texto constitucional de cada Estado, incluyendo en algunos casos
el derecho a la alimentación, aunque el reconocimiento no siempre se
plasme de la misma manera.
157 Asamblea Nacional Constituyente de Guatemala, Constitución Política de la

República de Guatemala, 1985, art. 274.
158 Ver: Ochaeta Argueta, Fredy, “La Procuraduría de los Derechos Humanos,
sus alcances y limitaciones”, Revista Jurídica, Guatemala, Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar, núm. X, 2005, p. 27-35.
68
Algunas constituciones hacen un reconocimiento explícito del derecho

a la alimentación para todos los habitantes, como es el caso de la
Constitución Política de Nicaragua, cuyo artículo 63 establece: “Es
derecho de los nicaragüenses estar protegidos contra el hambre. El Estado
promoverá programas que aseguren una adecuada disponibilidad
de alimentos y una distribución equitativa de los mismos”.159 Otro
ejemplo es la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia,
cuyo artículo 16 dispone: “I. Toda persona tiene derecho al agua y a la
alimentación. II. El Estado tiene la obligación de garantizar la seguridad
alimentaria, a través de una alimentación sana, adecuada y suficiente
para toda la población”.160
Otras constituciones hacen este reconocimiento explícito únicamente

a favor de determinados grupos vulnerables, especialmente los niños.
Así ocurre en las constituciones de Colombia, Cuba y México.161
A nivel regional, varios Estados han realizado esfuerzos por incluir

en sus constituciones el reconocimiento explícito del derecho a la
alimentación. Algunos han sido exitosos, como Argentina (1994),
Venezuela (1999), Ecuador (2008), Bolivia (2009) y Brasil (2010);
mientras que otros, como El Salvador y México, lo han intentado pero
aún no lo han logrado.162
Otras constituciones no reconocen a la alimentación ni a la seguridad

alimentaria como derechos, sino que los consideran como principios
rectores de políticas públicas. Así sucede, por ejemplo, en la
159 Asamblea Nacional Constituyente de Nicaragua, Constitución Política de

Nicaragua y sus reformas, 2003, art. 63.
160 Asamblea Constituyente de Bolivia, Constitución Política del Estado Plurinacional
de Bolivia, 2009, art. 16.
161 Vivero Pol, José Luis, El hambre y las leyes del hombre: El derecho a la alimentación y
las leyes de seguridad alimentaria en América Latina en 2010, op. cit., p. 9.
162 Ibidem, p. 9-10; y Bojic Bultrini, Dubravka, Guía para legislar sobre el derecho a la
alimentación, op. cit., p. 41.
69
Constitución de la India, cuyo artículo 47 contempla la elevación de

la nutrición de sus habitantes entre los “principios directivos” de la
política de Estado.163
B. Reconocimiento implícito
A veces las constituciones no reconocen la alimentación como un

derecho per se, sino que lo incluyen implícitamente dentro de otros
derechos fundamentales, como el derecho a la vida, a la salud, al salario
mínimo y al desarrollo, entre otros.164
Aunque un Estado no reconozca propiamente el derecho a la alimentación

en su constitución, eso no significa que no pueda ser exigible. Existen
numerosos casos en el derecho comparado en que el derecho a la
alimentación ha podido ser invocado de manera indirecta ante los
órganos jurisdiccionales, a través de otros derechos fundamentales
reconocidos constitucionalmente. Esto es particularmente viable en los
ordenamientos jurídicos que manejan una interpretación amplia de los
derechos humanos. Así, por ejemplo, en la India y en Irlanda se han
obtenido sentencias favorables sobre el reconocimiento del derecho a la
alimentación adecuada a través de la interpretación amplia del derecho
a la vida; y en los Estados Unidos, las islas Fiyi y el Reino Unido, se
ha obtenido este reconocimiento implícito mediante la interpretación
extensiva de la prohibición del trato degradante o inhumano.165
Asimismo, un derecho reconocido por el derecho internacional, aunque

no se encuentre constitucionalmente establecido, puede ser considerado
como parámetro de constitucionalidad atendiendo a la noción del
163 Ver: Lepe Sosa, Luis Andrés, “El derecho a la alimentación en la Constitución
guatemalteca”, op. cit., p. 346.
cit., p. 50-53.
165 Idem.
70
bloque de constitucionalidad, sobre el cual la Corte de Constitucionalidad

de la República de Guatemala señala:
El bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas normas y principios

que aunque no forman parte del texto formal de la Constitución, han
sido integrados por otras vías a la Constitución y que sirven a su vez
de medidas de control de constitucionalidad de las leyes como tal […]
Su función esencial es la de valerse como herramienta de recepción
del derecho internacional, garantizando la coherencia de la legislación
interna con los compromisos exteriores del Estado y, al mismo tiempo,
servir de complemento para la garantía de los Derechos Humanos en
el país.166
En el caso de Guatemala, existe un reconocimiento expreso, aunque

incompleto, del derecho a la alimentación en la CPRG, como se verá en
el siguiente apartado.
III. E C
P R G
El derecho a la alimentación se encuentra plasmado, de distintas

maneras, en los artículos 51, 96 y 99 de la CPRG.
En el artículo 51 el Estado garantiza a los menores de edad y ancianos

su derecho a la alimentación, salud, educación, seguridad y previsión
social. Se trata de un reconocimiento explícito del derecho a la
alimentación, pero dirigido exclusivamente para los menores de edad
y a los ancianos, por ser grupos vulnerables de la población.
El artículo 96 establece que el Estado controlará la calidad de los

productos alimenticios, farmacéuticos, químicos y de todos aquellos
166 Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, expediente 1822-

2011, sentencia de fecha 17 de julio de 2012, p. 15, h p://www.cc.gob.gt/sjc/mdlWeb/
frmConsultaWPdf.aspx?St_DocumentoId=820216
71
que puedan afectar la salud y bienestar de los habitantes. Esta

disposición se refiere implícitamente a la seguridad alimentaria desde
el punto de vista de la inocuidad de los alimentos, en vinculación
íntima con el derecho a la salud. Ha servido como fundamento para
la regulación del control de calidad de los alimentos en la normativa
ordinaria guatemalteca, como el Código de Salud y el Reglamento para
la Inocuidad de los Alimentos.
Finalmente, el artículo 99, que lleva por epígrafe “Alimentación y

nutrición”, establece:
El Estado velará porque la alimentación y nutrición de la población

reúna los requisitos mínimos de salud. Las instituciones especializadas
del Estado deberán coordinar sus acciones entre sí o con organismos
internacionales dedicados a la salud, para lograr un sistema alimentario
nacional efectivo.167
Al analizar el artículo 99 de la CPRG, surgen por lo menos dos elementos

relevantes. El primero es que se reconoce constitucionalmente a
la alimentación y a la nutrición de toda la población guatemalteca
como elementos constitutivos del derecho a la salud. No se reconoce
expresamente el derecho a la alimentación para todos, pero sí se le
considera como una parte integrante del derecho a la salud. El segundo
elemento importante es que se establece el fundamento constitucional
para la creación de un “sistema alimentario nacional efectivo”, de las
instituciones del Estado en coordinación entre sí y/o con organismos
internacionales. Esto es, en esencia, de lo que se trata el Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASAN), creado
en 2005, y del cual se hablará en el siguiente capítulo.
Además de los anteriormente mencionados, existen otros dos artículos

de la Constitución Política de la República en virtud de los cuales el
167 Asamblea Nacional Constituyente de Guatemala, Constitución Política de la

República de Guatemala, op. cit., art. 99.
72
derecho a la alimentación puede ser introducido en el sistema jurídico

guatemalteco con rango de norma constitucional. Se trata de los
artículos 44 y 46. El primero de ellos establece que “Los derechos y
garantías que otorga la Constitución no excluyen otros que, aunque no
figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana”.
Por su parte, según el artículo 46, “Se establece el principio general
de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones
aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el
derecho interno”.
Rodolfo Rohrmoser ofrece una explicación sobre la aplicación práctica

de estos dos artículos de la siguiente manera:
El primero regiría cualquier caso –sea de Derecho eminentemente

territorial o de Derecho Internacional– en tanto que en el 46, la
confrontación de normas con soluciones diferentes se haría entre
una pertenencia al orden interno y otra correspondiente al orden
internacional convencional, es decir, tratados y convenciones
internacionales, los cuales están regidos por el Derecho Internacional
General y no por el Derecho Interno, garantizando ampliamente dicho
artículo 46, por voluntad de la propia Constitución, la preeminencia del
orden internacional convencional sobre el orden interno.168
A través de estos dos artículos constitucionales se puede argumentar

que el derecho a la alimentación adecuada, tal como lo reconoce el
artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales y los demás instrumentos mencionados en este trabajo,
forma parte del ordenamiento jurídico guatemalteco, con un rango de
preeminencia sobre el derecho interno.169
168 Rohrmoser Valdeavellano, Rodolfo, “La Constitución guatemalteca y la

protección internacional de los derechos humanos”, op. cit., p. 3-14.
guatemalteca”, op. cit., p. 348.
73
IV. P
Como ya se mencionó, una de las ventajas de plasmar un derecho

fundamental en la constitución de un país es que eso lo hace más
justiciable, lo que quiere decir que se puede hacer valer ante ciertas
autoridades jurisdiccionales, y se dijo también que aunque no se
encuentre explícitamente reconocido en la constitución, se puede exigir,
ya sea vinculándolo íntimamente a otro derecho que sí esté reconocido
constitucionalmente, o integrándolo al ordenamiento interno como
parte del bloque de constitucionalidad.
También se comentó que en Guatemala existe un reconocimiento

constitucional expreso e innegable del derecho a la alimentación a
favor de los menores y ancianos, pero que para el resto de la población
la CPRG se limita a mencionar la alimentación y la nutrición dentro del
contexto del derecho a la salud.
Sobre este último aspecto –la vinculación del derecho a la alimentación

con el derecho a la salud– se ha discutido en algunos precedentes
jurisprudenciales dentro de la jurisdicción constitucional de Guatemala,
en los cuales, a través del proceso de inconstitucionalidad de leyes y
reglamentos ante la Corte de Constitucionalidad,170 o del amparo ante los
tribunales ordinarios, ejerciendo como tribunales constitucionales,171 se
ha alcanzado cierto grado de justiciabilidad del derecho a la alimentación,
a través de su vinculación con el derecho a la salud.
Aunque se trata de una jurisprudencia incipiente y aún incompleta, es

evidencia del avance que puede existir en el reconocimiento y aplicación
170 Ver: Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, expediente

1894-2005, y expedientes acumulados 909, 1008 y 1151-2006. Estos casos son explicados
con mayor detalle en Lepe Sosa, Luis Andrés, “El derecho a la alimentación en la
Constitución guatemalteca”, op. cit., p. 349-353.
171 Ver: Procurador de los Derechos Humanos, El rostro humano del hambre…
op. cit., p. 57.
74
del derecho a la alimentación en Guatemala por la vía jurisdiccional,

beneficiando al eventual mejoramiento de la seguridad alimentaria en
el país.
V. S
En este capítulo se han expuesto varios argumentos jurídicos

convincentes para incluir a la alimentación dentro del catálogo de
derechos constitucionalmente reconocidos. Asimismo, se expusieron
varias maneras en que distintos Estados reconocen el derecho a la
alimentación; algunos lo hacen de manera clara y explícita mientras
otros se limitan a incluirlo dentro de otros derechos (vida, salud, etc.).
Se explicó que en Guatemala, el derecho a la alimentación se menciona

en los artículos 51, 96 y 99 de la CPRG. El artículo 51 reconoce
expresamente el derecho a la alimentación para los menores de edad y
los ancianos; el artículo 96 regula el control de calidad de los alimentos
dentro del contexto del derecho a la salud; y el artículo 99 establece la
obligación del Estado de velar por la alimentación y nutrición de la
población, así como de constituir un sistema alimentario nacional. A
su vez, los artículos 44 y 46 de la CPRG permiten la aplicación de los
instrumentos internacionales de derechos humanos que se refieren al
derecho a la alimentación.
Asimismo, se mencionó que existen antecedentes jurisprudenciales

emitidos por la Corte de Constitucionalidad a través de los cuales se
ha desarrollado la protección del derecho a la alimentación y de la
seguridad alimentaria, en vinculación con el derecho a la salud.
Otra forma de reconocer y regular el derecho a la alimentación es a través

de la legislación ordinaria, incluyendo leyes y acuerdos gubernativos.
De hecho, existen numerosas leyes que contienen disposiciones
relevantes sobre seguridad alimentaria, y que se analizarán en los
siguientes capítulos. Primero, se estudiarán exclusivamente las
75
normas que regulan el marco institucional de seguridad alimentaria en

Guatemala: el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SINASAN), y más adelante se detallarán las demás normas ordinarias
con disposiciones relevantes sobre el tema.
Figura 12. Reconocimiento del derecho a la alimentación en la CPRG*
Artículo Contenido
51 Reconoce expresamente el derecho a la alimentación de los menores de
edad y los ancianos.
96 El Estado está obligado a velar por la calidad de los productos
alimenticios, para garantizar la salud y el bienestar de los habitantes.
99 El Estado está obligado a velar porque la alimentación y nutrición de los
habitantes cumpla con los requisitos mínimos de salud.
Las instituciones especializadas del Estado están obligadas a constituir
un sistema alimentario nacional efectivo.
76
CAPÍTULO IV:
LEY Y REGLAMENTO DEL SISTEMA
Y NUTRICIONAL (SINASAN)
Contenido: I. Antecedentes del SINASAN. II. Creación de la Ley y el

Reglamento del SINASAN. III. Principios que rigen al SINASAN.
IV. Estructura del SINASAN. V. Corresponsabilidades institucionales
y alcances. VI. Asignaciones presupuestarias. VII. Síntesis del capítulo.
I. A SINASAN₁₇₂
El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional

(en adelante, SINASAN) fue creado en 2005 mediante el Decreto
32-2005 del Congreso de la República, Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional. Aunque históricamente se trata
del marco institucional de seguridad alimentaria más completo que se
ha estructurado en Guatemala, el SINASAN no fue la primera entidad
creada por el Estado para combatir el hambre y la desnutrición en el
país. A continuación se exponen brevemente, en forma cronológica, los
principales antecedentes institucionales de este sistema.
A. 1974-1989
Los esfuerzos organizados del Estado por establecer un marco

institucional de seguridad alimentaria comenzaron oficialmente en la
172 Ver: Lepe Sosa, Luis Andrés, Análisis jurídico del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (SINASAN), Guatemala, URL, Facultad de Ciencias Jurídicas
y Sociales, 2008, tesis de licenciatura, p. 54-57.
77
década de 1970, con la elaboración de los Lineamientos para una Política

Nacional de Nutrición (1974), y posteriormente, el Plan Nacional de
Alimentación y Nutrición (1976).173
En 1985, la Asamblea Nacional Constituyente incluye en el artículo

99 de la nueva Constitución Política de la República de Guatemala la
obligación del Estado de constituir un sistema alimentario integrado por
instancias especializadas estatales con la asistencia de la cooperación
internacional. Así, se establece el fundamento constitucional para la
posterior creación del SINASAN.
B. 1990-2000
El primer ente gubernamental encargado específicamente de

asuntos de seguridad alimentaria fue el Consejo Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional, creado en 1990 y adscrito
a la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
(en adelante, SEGEPLAN). El principal producto de este consejo
fue la elaboración del Plan de Acción de Alimentación y Nutrición
1993-1996.174
En 1996, el mismo año en que se realizó la Cumbre Mundial sobre la

Alimentación, se consolidó un nuevo organismo gubernamental de
seguridad alimentaria: la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, encargada de la elaboración del Plan de Acción en
Alimentación y Nutrición 1996-2000 y de la primera Política Nacional
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que fueron aprobados en
1997. En este mismo año se creó el primer SINASAN, como un marco
institucional de coordinación entre los ministerios encargados de
acciones relacionadas con seguridad alimentaria. En 2000 se formuló
173 Gobierno de Guatemala, Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,

Guatemala, Tipografía Nacional, 2005, p. 3.
174 Idem.
78
una nueva Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,

esta vez a cargo del Gabinete Social de la Presidencia.175
C. 2001-2005
En 2001 se propuso la primera iniciativa de ley para constituir el

SINASAN, pero luego de pasar por un arduo proceso legislativo que
involucró cambios sustanciales en su contenido, fue rechazada por el
Congreso de la República. Al año siguiente se opta por la creación,
a través del Acuerdo Legislativo 55-2002, del Consejo Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (en adelante, CONSAN), como
una dependencia de la Presidencia de la República. El CONSAN tuvo
una vida muy corta porque fue disuelto al año siguiente para dar paso
a la creación del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(en adelante, VISAN), adscrito al Ministerio de Agricultura, Ganadería
y Alimentación (en adelante, MAGA).176
En 2003 ocurrió un evento significativo que ha tenido gran influencia

en materia de políticas y legislación sobre seguridad alimentaria en
Guatemala, especialmente por el impacto internacional que provocó. Se
trata del informe del relator especial sobre el derecho a la alimentación,
Jean Ziegler, titulado Situación de seguridad alimentaria y nutricional en
Guatemala, publicado por el Sistema de las Naciones Unidas. Además
de evidenciar detalladamente las precarias condiciones nutricionales
de más de la mitad de la población guatemalteca, el informe instó al
Estado guatemalteco a organizar todas las acciones relacionadas con
seguridad alimentaria en forma intersectorial y coordinada. Asimismo,
se recomendó que se llevara a cabo un esfuerzo intersectorial entre
el Estado, la sociedad civil y el sector privado (empresas) para
consensuar una política pública nacional de seguridad alimentaria y
175 Idem.
176 Ibidem, p. 4. La norma por la que se crea el VISAN es el Acuerdo Gubernativo
90-2003, que se estudia en el capítulo VI.
79
nutricional.177 Este informe constituyó un acicate para la aceleración

de los procedimientos dirigidos a la creación de un marco jurídico e
institucional de seguridad alimentaria en el país.
En 2004, mediante el Acuerdo Gubernativo 152-2004, fue creada la

Comisión del Frente Nacional contra el Hambre, descrita como una
entidad “con carácter temporal y como parte del Organismo Ejecutivo,
que funcionará como una instancia unipersonal con un Comisionado
designado por un período de un año, que podrá prorrogarse a decisión
del Presidente de la República”.178 El cargo de comisionado contra
el Hambre fue ocupado por el ingeniero Andrés Botrán, quien más
adelante se convertiría en el primer secretario de Seguridad Alimentaria
y Nutricional.179
La Comisión del Frente Nacional contra el Hambre se dedicó a

dialogar con representantes de sindicatos, organizaciones campesinas,
gremiales de empresarios agrícolas y pecuarios, grupos ambientalistas,
gobierno, centros académicos y organizaciones de cooperación
internacional, agrupados en la denominada Mesa Nacional Alimentaria,
cuyos principales productos serían la actual Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional y la iniciativa de la Ley del
SINASAN, que actualmente rige como el marco jurídico de seguridad
alimentaria en el país.180
177 Garmendia, Maité, “Urge política de seguridad alimentaria”, Prensa Libre,

Guatemala, 17 de octubre de 2003, www.prensalibre.com.
178 Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial del Organismo
Judicial (CENADOJ), Sumario Diario de Centro América del miércoles 19 de mayo de 2004,
Guatemala, CENADOJ, 2004.
179 Vásquez, Byron Rolando, “Andrés Botrán juramentado como Secretario de
Seguridad Alimentaria”, Diario de Centro América, núm. 564, Guatemala, 25 de mayo
de 2005, www.dca.gob.gt.
180 Gobierno de Guatemala, Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en Guatemala: II informe de avances, Guatemala, Tipografía Nacional, 2006, p. 55.
80
Figura 13. Antecedentes históricos del Sistema de Seguridad

Alimentaria y Nutricional*
Año Documentos, políticas o entidades creadas

1974-1989 Lineamientos para una Política Nacional de Nutrición (1974)
Plan Nacional de Nutrición (1976)
Fundamento constitucional para la creación de un sistema alimentario
(art. 99 CPRG) (1985)
1990-2000 Creación del primer Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (1990)
Plan de Acción de Alimentación y Nutrición 1993-1996
Creación de la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (1996)
Plan de Acción de Alimentación y Nutrición 1996-2000
Primera Política Nacional de SAN (1997)
Creación del primer SINASAN (1997)
Segunda Política Nacional de SAN (2000)
2001- Creación del segundo Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y
2005 Nutricional (CONSAN) (2002)
Creación del Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(VISAN) (2003)
Creación de la Comisión del Frente Nacional contra el Hambre (2004)
Conformación de la Mesa Nacional Alimentaria (2004)
Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2005)
II. C L R SINASAN
La Ley del SINASAN y su respectivo Reglamento constituyen el

principal fundamento jurídico en materia de seguridad alimentaria a
nivel nacional. Son el producto de años de discusiones intersectoriales
y avances duramente ganados en el combate contra la desnutrición.
A continuación se presenta el proceso de creación de ambos cuerpos
normativos, así como una síntesis de sus características, contenido y
reformas.
81
A. Creación de la Ley del SINASAN
Como se mencionó en el apartado anterior, una vez alcanzado un

consenso entre los distintos sectores de la sociedad guatemalteca,
comenzó el proceso de creación de una ley que sirviera como marco
legal e institucional para la coordinación entre las entidades del
Estado relacionadas con actividades de seguridad alimentaria, con la
participación de la sociedad civil, el sector privado y las organizaciones
de cooperación internacional (FAO, PMA y USAID, entre otras).
Así nació la iniciativa de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional.
Identificada con el número 3084 y conocida por el pleno el 06 de

octubre de 2004, la iniciativa fue planteada ante el Congreso de la
República conjuntamente por diputados de los partidos FRG y GANA.
Al respecto, el periodista Mynor Pérez relata de la siguiente manera:
La Gran Alianza Nacional (Gana) y el Frente Republicano Guatemalteco

(FRG) dejaron de lado sus diferencias y propusieron en forma conjunta
una ley de seguridad alimentaria y nutricional. La propuesta, presentada
por los diputados Myrna Ponce, del FRG, y Hugo Hemmerling,
de la Gana, persigue la creación del sistema nacional de seguridad
alimentaria, como rector de la lucha contra el hambre.181
En su exposición de motivos, la iniciativa señala lo siguiente:
La solución de esta crisis [alimentaria y nutricional] fácilmente se le

podrá exigir al Gobernante de turno pero el enfoque es complejo y rebasa
intentos aislados. La solución vendrá si existe unidad entre población,
organismos del estado y entes internacionales. Este proyecto de ley
busca ser catalizador de todos los esfuerzos atomizados para alcanzar
un objetivo común dotando de institucionalidad a un instrumento de
181 Pérez, Mynor, “Proponen ley de seguridad alimentaria”, Prensa Libre,

Guatemala, 02 de septiembre de 2004, www.prensalibre.com.
82
cohesión tendente a combatir la inseguridad alimentaria y la pobreza

extrema.182
Varios meses después, en abril de 2005, el Congreso de la República

aprobó el Decreto 32-2005, Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, que fue publicado en el Diario de Centro
América el 2 de mayo del mismo año.
También conocida como Ley de Seguridad Alimentaria o Ley del

SINASAN, la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional es un decreto legislativo emanado del Congreso
de la República, con rango de ley ordinaria. Integrada por cinco
considerandos y cuarenta y cuatro artículos divididos en diez capítulos,
la Ley del SINASAN establece el marco jurídico e institucional para las
acciones de seguridad alimentaria y nutricional, conformado por un
aparato interinstitucional y multisectorial que tiene por objeto reunir
y canalizar en un solo cauce todos los esfuerzos sobre el tema que se
llevan a cabo en el país. A la fecha de elaboración de esta investigación,
la Ley del SINASAN aún se encuentra vigente y no ha sufrido reformas.
B. Creación del Reglamento de la Ley del SINASAN
El artículo 42 de la Ley del SINASAN establece:
El CONASAN por medio de la SESAN, elaborará en un plazo máximo

de noventa (90) días calendario a partir de la aprobación de esta Ley
el correspondiente proyecto de reglamento, y lo presentará para su
aprobación a la Presidencia de la República.183
182 Hemmerling, Hugo et al., Iniciativa que dispone aprobar Ley de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, Guatemala, Dirección Legislativa (control de iniciativas) del Congreso de
la República, número de registro 3084, 2004, p. 1.
183 Congreso de la República de Guatemala, Decreto 32-3005, Ley del Sistema
Nacional de Seguridad Alimentaria, art. 42.
83
En la práctica, la elaboración del proyecto del reglamento resultó

ser mucho más complicada y por ende, su formulación y posterior
aprobación tardó varios meses.
A mediados de 2005, la recién constituida SESAN inició un proceso de

consulta y asesoría con personal de las instituciones que conforman
el CONASAN (el vicepresidente de la República, ocho ministerios
y tres secretarías). Posteriormente, se elaboró un documento base
que fue presentado a la Mesa Alimentaria para su discusión, donde
aparentemente se alcanzó un consenso en octubre del mismo año.184 En
ese mismo mes la tormenta tropical Stan azotó el territorio nacional,
afectando catorce departamentos y causando pérdidas valoradas en
más de siete mil millones de que ales.185
El impacto que este fenómeno climatológico produjo en el país

interrumpió el proceso de aprobación del reglamento, “ya que todos
los esfuerzos se enfocaron en reducir la vulnerabilidad alimentaria
de la población afectada”.186 En diciembre de 2005 se reanudaron
los trámites con la presentación de la propuesta del reglamento a la
Secretaría General de la Presidencia (en adelante, SGP), que culminó
con la aprobación del Acuerdo Gubernativo 75-2006, publicado en el
Diario de Centro América el 28 de marzo de 2006.187
El Reglamento de la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional

desarrolla las disposiciones contenidas en la Ley del SINASAN,
especialmente en lo relacionado con las definiciones de conceptos
fundamentales contenidos en la Ley, así como la regulación de la
184 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Memoria de labores 2005,

Guatemala, SESAN, 2005, p. 12.
185 Varios autores, Efectos en Guatemala de las lluvias torrenciales y la tormenta tropical
Stan, octubre de 2005, Guatemala, ONU/CEPAL/SEGEPLAN, 2005, p. 6.
186 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Memoria de labores 2006,
Guatemala, SESAN, 2006, p. 15.
187 Idem.
84
estructura y atribuciones específicas de los órganos que conforman el

SINASAN.
Para ajustarse a las complejas necesidades planteadas por un aparato

tan complejo como lo es el SINASAN, el Reglamento de la Ley del
SINASAN fue reformado sustancialmente por el Acuerdo Gubernativo
100-2008. Desde entonces y hasta la fecha, no se le ha efectuado otra
reforma.
III. P SINASAN
A. La seguridad alimentaria y nutricional como

un “derecho de toda persona”
El artículo 1 de la Ley del SINASAN define a la seguridad alimentaria

y nutricional (SAN) como:
[…] el derecho de toda persona a tener acceso físico, económico y social,

oportuna y permanentemente, a una alimentación adecuada en cantidad
y calidad, con pertinencia cultural, preferiblemente de origen nacional,
así como a su adecuado aprovechamiento biológico, para mantener una
vida saludable y activa.188
Esta definición es similar a las que fueron explicadas en el capítulo I de

esta investigación. Una diferencia o novedad que puede observarse es el
énfasis que se pone en que los alimentos sean “preferiblemente de origen
nacional”. En repetidas ocasiones, la ley hace referencia a la importancia
del maíz y el frijol189 en la dieta guatemalteca, así como a la necesidad de
procurar el aumento de la producción de alimentos tradicionales básicos,

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, op. cit., art. 1.
189 Ver: tercer considerando, artículo 5 y artículo 15 incisos c y f de la Ley del
SINASAN.
85
en el contexto de la interculturalidad, especialmente en lo que se refiere a

las costumbres de los pueblos indígenas guatemaltecos.
Otra diferencia –y esta es fundamental– es que la Ley del SINASAN

considera a la seguridad alimentaria como un “derecho de toda persona”.
Aunque aún es cuestionable si esta aseveración se puede equiparar al
reconocimiento de la seguridad alimentaria como un derecho humano,
definitivamente se trata de un avance en el fortalecimiento de la seguridad
alimentaria y de su exigibilidad ante el Estado, aunque a criterio del autor
de esta investigación, sería preferible y más efectivo hacer referencia
directa al derecho a la alimentación adecuada, por gozar de un fundamento
jurídico más profundo, como ya se explicó en los capítulos I y II.
B. Prohibición de discriminación
Establecido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos,

como la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación Racial y la Convención sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer, así como en el artículo 4º de
la Constitución Política de la República, es seguro afirmar que el principio
de no discriminación se encuentra ampliamente reconocido y desarrollado
en el derecho internacional, así como en la legislación guatemalteca.
En materia de seguridad alimentaria, la no-discriminación es de vital

importancia para asegurar el acceso a los alimentos a los grupos
calificados como “vulnerables”, es decir, aquellos sectores de la
población que se encuentran particularmente susceptibles de padecer
inseguridad alimentaria (o que ya la están sufriendo a nivel crónico
o agudo).190 En ese sentido se manifestó el relator especial sobre el
derecho a la alimentación en 2007:
190 La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN) identifica

dentro de la “población vulnerable” a los siguientes grupos: a) niños y niñas de 0 a 3
años, particularmente indígenas; b) mujeres embarazadas y lactantes, particularmente
86
Hay grupos vulnerables que viven en el límite de la subsistencia, y

se necesita reformas estructurales porque la mínima catástrofe puede
llevar a otra mucho mayor. El racismo afecta doblemente, porque
perjudica a ese grupo de la población e impide que los excluidos den
fuerza al país […].191
Por esa razón, el artículo 2 de la Ley del SINASAN establece:
La discriminación en el acceso a los alimentos, así como a los medios

y derechos para obtenerlos, por motivo de raza, etnia, color, sexo,
idioma, edad, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional
o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición
social, con el fin o efecto de anular u obstaculizar la igualdad en el
disfrute o ejercicio del derecho a la SAN, constituye una violación a la
presente Ley.192
Aunque la Ley no establece una sanción específica para la discriminación

en el acceso a los alimentos, el Código Penal ya tipifica el delito de
discriminación en su artículo 202 bis, contemplando penas de prisión
de uno a tres años y multa de quinientos a tres mil que ales, pudiendo
agravarse la pena en un tercio, dependiendo de quién sea el sujeto
activo.193
población indígena extremadamente pobre; c) pueblos indígenas en extrema pobreza;

d) grupos sociales en situación de pobreza extrema; e) adulto (a) mayor (tercera
edad) en situación de vulnerabilidad; f) población inmunideprimida; g) población
altamente desnutrida que requiere dieta especial; y, h) discapacitados en situación de
vulnerabilidad. Gobierno de Guatemala, Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, op. cit., p. 6-7.
191 Palencia, Gema, “Relator alarmado por hambre en el país”, Prensa Libre,
Guatemala, 05 de febrero de 2007, www.prensalibre.com.
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, op. cit., art.2.
193 Caal Caal, German, El delito de discriminación en el derecho penal guatemalteco,
Guatemala, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos
de Guatemala, 2006, tesis de licenciatura, p. 111-112.
87
C. La seguridad alimentaria como una política de Estado
Según el artículo 3 de la Ley del SINASAN, la seguridad alimentaria y

nutricional se asume como una política de Estado con enfoque integral,
dentro del marco de la reducción de la pobreza, abarcando los niveles
global, sectorial y regional, en coherencia con la realidad nacional.
Asumir la seguridad alimentaria como una política tiene sentido,
considerando –como ya se mencionó en el capítulo I– que el estudio y
desarrollo de la seguridad alimentaria se ha dado principalmente en el
campo de las políticas públicas.
Dentro de este contexto, se elaboró la Política Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional (en adelante, PSAN) en 2005, coetánea de la
Ley del SINASAN, y recientemente, el Plan del Pacto Hambre Cero.
D. Principios
Además de los ya mencionados, el artículo 4º de la Ley del SINASAN

enumera un listado de diez principios que toda institución que desarrolle
actividades de seguridad alimentaria debe adoptar para orientar sus
acciones: a) solidaridad; b) transparencia; c) soberanía alimentaria;
d) tutelaridad; e) equidad; f) integralidad; g) sostenibilidad;
h) precaución; i) descentralización; y, j) participación ciudadana.
Cabe mencionar que además de los principios establecidos en la Ley del

SINASAN, existen otros que han sido reconocidos a nivel internacional.
Por ejemplo, en la observación general 12 del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales se hace referencia a los principios
de responsabilidad, capacidad legislativa e independencia de la
magistratura;194 asimismo, la FAO maneja los principios de rendición
194 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 12,

el derecho a una alimentación adecuada, op. cit., párrafo 23.
88
de cuentas, dignidad humana, empoderamiento y Estado de derecho,195

de manera que la enumeración de principios aquí contenidos no debe
interpretarse como numerus clausus, pero sí se les debe reconocer como
los que la legislación guatemalteca ha establecido expresamente en la
lucha contra la inseguridad alimentaria y la desnutrición.
IV. E SINASAN
El SINASAN está compuesto por varias instituciones del Estado,

contando con la participación del sector privado y de la sociedad civil,
así como el apoyo técnico y financiero de la cooperación internacional.
Su objetivo fundamental es establecer y mantener “un marco

institucional estratégico de organización y coordinación para priorizar,
jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar acciones de SAN” (art. 7). A
su vez, sus objetivos principales son los siguientes:
a. Impulsar acciones encaminadas a la erradicación de la desnutrición y

reducción de enfermedades carenciales y por exceso en todo el territorio
nacional y la eliminación de la transmisión intergeneracional de la
desnutrición, creando y fortaleciendo condiciones que contribuyan a que
toda la población acceda a oportunidades de desarrollo humano digno;
b. Diseñar e implementar acciones eficaces y oportunas de disponibilidad
de productos básicos de la alimentación y asistencia alimentaria a los grupos
de población que padecen desnutrición, complementadas con programas
de desarrollo comunitario y seguridad alimentaria y nutricional;
c. Impulsar los objetivos de la Política Nacional de SAN del Estado
guatemalteco en los planes estratégicos, programas y proyectos
sectoriales orientados al desarrollo socioeconómico del país.196
cit., p. 34.
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, op. cit., art. 7.
89
Para cumplir con estos objetivos, el SINASAN se organiza en tres

niveles de acción: a) dirección y decisión política; b) coordinación; y
c) ejecución. Para el efecto, en la misma Ley se procede a la creación
de cuatro órganos específicos: a) el Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (CONASAN); b) la Secretaría de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la República (SESAN);
c) la Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS); y, d) el
Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA).
A continuación, se desarrollará lo relacionado con la integración, las

atribuciones y demás particularidades correspondientes a cada uno de
los órganos creados por la Ley del SINASAN.
A. Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONASAN)
1. Naturaleza e integración
Ya se mencionó en este capítulo que en 1990 fue creado el primer

Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, adscrito a la
SEGEPLAN; también se mencionó que en 2002 fue creado un segundo
Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSAN),
como una dependencia de la Presidencia de la República. Ambos
dejaron de existir hace varios años y no debe confundírseles con el
CONASAN que fue creado en 2005 por la Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
El actual CONASAN es el órgano rector del SINASAN, operando

en el nivel de acción de dirección y decisión política. Su integración
es compleja y ecléctica, ya que está compuesto por el vicepresidente
de la República (quien lo preside), ocho ministros de Estado,197 tres
197 Estos ministros son: a) de Agricultura, Ganadería y Alimentación; b)

de Economía; c) de Salud Pública y Asistencia Social; d) de Educación; e) de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda; f) de Ambiente y Recursos Naturales;
90
secretarios de la Presidencia,198 cinco representantes de la sociedad civil

y dos del sector empresarial.199
Además, la Ley establece que, respetando los principios de autonomía

municipal y división de poderes, el presidente de la Asociación Nacional
de Municipalidades y el presidente de la Comisión de Seguridad
Alimentaria y Nutricional del Congreso de la República pueden ser
miembros del CONASAN si lo consideran conveniente.
2. Delegación de representación
La Ley del SINASAN (art. 13), así como el Reglamento (arts. 11 y 12),
regulan los casos en que los miembros del CONASAN pueden delegar
su representación a otros funcionarios. Cuando el vicepresidente de
la República no pueda asistir a las reuniones del CONASAN para
presidirlo, podrá delegar su representación en cualquiera de los
miembros del Organismo Ejecutivo que integren el Consejo, debiéndolo
notificar por escrito a todos los demás miembros. Asimismo, cuando el
secretario de la SESAN no pueda asistir a las reuniones, podrá delegar
su representación en el subsecretario, debiéndolo notificar por escrito
a todos los miembros del Consejo. Por su parte, los ministros podrán
delegar su representación únicamente en los viceministros y los demás
funcionarios delegarán su representación únicamente en el funcionario
inmediato inferior que los sustituye en el cargo.
g) de Trabajo y Previsión Social; y, h) de Finanzas Públicas, según el artículo 13 de la

Ley del SINASAN.
198 Los secretarios mencionados son: a) de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(quien actúa como secretario del CONASAN); b) de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia; y c) de Obras Sociales de la Esposa del Presidente, conforme el artículo 13
de la Ley del SINASAN.
199 Los artículos 15 y 16 del Reglamento de la Ley del SINASAN establecen la
modalidad para la designación de los representantes del sector empresarial y de la
sociedad civil.
91
3. Atribuciones
El artículo 15 de la Ley del SINASAN enumera en diez incisos las

atribuciones del CONASAN; las que a su vez, pueden ser agrupadas
en seis áreas generales:
a) Cumplimiento y armonización de la PSAN
El CONASAN es el órgano encargado de velar por el cumplimiento de

la PSAN, de manera que está sujeto a mantener en sus resoluciones la
observancia de los principios, ejes y estrategias contenidos en ella. Esto
incluye, además, asegurar la implementación de los ejes transversales
de la PSAN en los distintos sectores del gobierno. También tiene como
atribución armonizar la PSAN con otras políticas sociales y económicas
del gobierno, así como con estrategias de reducción de pobreza.
b) Promoción de leyes y reglamentos e implementación de nor-

mativa gubernamental de seguridad alimentaria
El CONASAN debe promover la creación de leyes y reglamentos sobre

los productos básicos (la Ley hace énfasis en el maíz y el frijol) y la
ampliación de la canasta básica. Se entiende que esta normativa debe
estar destinada a proteger y asegurar la disponibilidad de alimentos
y el acceso físico, social y económico a los mismos. Asimismo, es
atribución del CONASAN implementar la normativa gubernamental
que permita velar por la reducción de la malnutrición dentro de la
sociedad guatemalteca.
c) Estudio y aprobación de políticas, planes y estrategias

de SAN
Como el órgano de decisión y dirección del SINASAN, el CONASAN

está encargado de estudiar y aprobar las políticas, planes y estrategias
de seguridad alimentaria y nutricional, así como velar por la asignación
de recursos humanos y financieros suficientes para su implementación.
92
d) Correctivos y replanteamientos
El CONASAN debe conocer de la ejecución de los planes estratégicos

de seguridad alimentaria y nutricional, y de ser necesario, está
facultado para emitir correctivos y replantear las estrategias iniciales.
También debe conocer, analizar y proponer correctivos a las políticas
y estrategias de seguridad alimentaria y nutricional, con base en las
recomendaciones anuales que emita el procurador de los Derechos
Humanos sobre la protección al derecho de seguridad alimentaria y
nutricional.
e) Aprobación de planes coyunturales
El artículo 17 de la Ley establece la facultad del CONASAN de aprobar

planes estratégicos y operativos coyunturales cuando existan situaciones
graves en poblaciones que padezcan inseguridad alimentaria. Los
planes coyunturales necesitan la aprobación previa del Congreso de
la República, emitiendo la resolución respectiva. El principal efecto de
un plan coyuntural es la reorientación de recursos de una cartera a otra
sin necesidad de que se declare estado de emergencia en la comunidad
o comunidades afectadas. El Reglamento de la Ley del SINASAN
desarrolla esta disposición en su artículo 3, designando a la SESAN
como el órgano encargado de identificar y validar las comunidades
que sufran de problemas coyunturales de inseguridad alimentaria,
debiendo, asimismo, formular los planes respectivos.
f) Unificación de criterios
Por ser un órgano que agrupa representantes del Organismo Ejecutivo,

de la sociedad civil y del sector empresarial, tiene como atribución
unificar los criterios entre estos sectores sobre las estrategias de
seguridad alimentaria y nutricional que han de tomarse, especificando
las responsabilidades de cada sector en dichas estrategias.
93
4. Sesiones
a) Sesiones ordinarias
Según el artículo 16 de la Ley del SINASAN, el CONASAN debe

reunirse para celebrar sesiones ordinarias por lo menos una vez
cada tres meses. Esta disposición es desarrollada por el artículo 7
del Reglamento, en que se establece que las reuniones ordinarias se
llevarán a cabo en la última semana de los meses de marzo, junio y
septiembre y la primera semana de diciembre, para lo cual el secretario
de la SESAN realizará la convocatoria respectiva con quince (15) días
de anticipación, adjuntando la agenda y los documentos relacionados
con los puntos a tratar.
b) Sesiones extraordinarias
En lo que respecta a las reuniones extraordinarias, es decir, aquellas que

se celebren fuera de las fechas establecidas anteriormente, el artículo 7
del Reglamento establece que la convocatoria debe ser realizada por
el secretario de la SESAN, a iniciativa propia o de algún otro miembro
del CONASAN. Aunque cualquier miembro puede proponerla, para
convocar a una sesión extraordinaria es necesario contar con el visto
bueno del presidente del CONASAN.
c) Reglas comunes para las sesiones del CONASAN
i. Dietas
Un dato interesante sobre las reuniones del CONASAN es que, tal como
lo establece el artículo 7 del Reglamento, sus integrantes no devengan
ninguna dieta por las sesiones realizadas.
Aunque la decisión de no pagar dietas por las sesiones que celebre el

CONASAN puede ser vista como una medida austera y transparente,
también se le puede considerar como una amenaza potencial para el
éxito del Consejo y del SINASAN en general, puesto que al no recibir
94
emolumento por asistir a las reuniones, los miembros del Consejo

podrían verse desmotivados –por lo menos, en el sentido monetario– y
el riesgo de su inasistencia y desinterés pueden aumentar.
No debe verse como algo reprochable que un individuo encuentre menos

incentivo en participar en una actividad que no le rinde lucro alguno –por
más loable que sea–, y prefiera enfocar sus esfuerzos en aquello que le
presente una remuneración financiera –preferiblemente, inmediata–. Esa
es la naturaleza humana y nuestra sociedad actual se basa prácticamente
en ella. Lo recomendable en este caso quizás sea ofrecer un incentivo en
la forma de dieta a los representantes del Consejo, para lograr con un
aliciente relativamente pequeño resultados que sean proporcionalmente
considerables en el desarrollo de nuestro país.
ii. Quórum
Conforme el artículo 8 del Reglamento, el quórum se conforma con la

mitad más uno de los miembros a la hora convocada. Transcurridos
treinta minutos sin que se haya reunido el quórum, la sesión se lleva
a cabo con los miembros presentes, siempre y cuando entre ellos se
encuentren el presidente y el secretario, o quienes hayan sido delegados
para representarlos.
iii. Resoluciones
Siguiendo lo establecido en el artículo 9 del Reglamento, las decisiones

se deben tomar preferentemente por consenso; en caso de divergencia, se
toman por mayoría simple. El presidente o quien lo represente en la sesión
tiene derecho a doble voto para decidir en caso de igualdad de votos.
iv. Actas
Siguiendo lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento, de lo tratado

y decidido en las sesiones del CONASAN, debe dejarse constancia en
actas, refrendadas por todos los miembros que participen en las sesiones.
95
5. Responsabilidades de los miembros del CONASAN
Debido a que el propósito del SINASAN es unificar los esfuerzos en

materia de seguridad alimentaria, cada institución representada en
el CONASAN está obligada a incluir en su Plan Operativo Anual
(POA) acciones encaminadas al desarrollo de los planes, políticas
y estrategias de seguridad alimentaria acordados en el seno del
Consejo (art. 18 de la Ley del SINASAN). Para asegurarse de que las
instituciones cumplan debidamente con esta responsabilidad, los
proyectos de POA de cada una de estas entidades deben ser revisados
y aprobados por la SESAN, siguiendo el procedimiento establecido
en los artículos 4 y 5 del Reglamento.
Además, en caso de existir alguna emergencia que requiera de acciones

inmediatas, el CONASAN puede aprobar planes coyunturales200
para solicitarle al Congreso de la República, a través de la SESAN,
la reorientación de los recursos necesarios, sin necesidad de declarar
estado de emergencia. Estas acciones coyunturales se deben llevar a
cabo de manera técnica y descentralizada, basándose en la articulación
de las entidades establecidas en la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Ley de Descentralización y Código Municipal (art. 17
de la Ley del SINASAN, art. 3 del Reglamento).
B. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN)
1. Naturaleza jurídica
Las secretarías de Estado son oficinas de apoyo dependientes de

la Presidencia de la República. A excepción de la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, ninguna puede ejercer
200 Se le llama “coyuntural” a aquello que surge a raíz de la combinación de

elementos o circunstancias especiales; se refiere a los eventos que están fuera de lo
habitual, y generalmente poseen cierta relevancia. Nota del autor.
96
funciones de ejecución (art. 9 de la Ley del Organismo Ejecutivo,

en adelante LOE). Las secretarías tienen determinados objetivos
especializados, y pueden crearse mediante normas constitucionales,
como la Secretaría General y la Secretaría Privada de la Presidencia (art.
202 de la CPRG), leyes ordinarias, como las secretarías de Coordinación
Ejecutiva, de Comunicación Social y de Análisis Estratégico, entre otras
(arts. 11, 12 y 13 de la LOE), o incluso mediante acuerdos gubernativos,
como ha sido el caso de la Secretaría Presidencial de la Mujer (Acuerdo
Gubernativo 200-2000).201
La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia

de la República de Guatemala (en adelante, “SESAN”) es una entidad
permanente, creada por la Ley del SINASAN, y desarrollada por el
Reglamento de la Ley del SINASAN, como el órgano de coordinación y
planificación técnica en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
La SESAN ejerce un papel protagónico en materia de seguridad

alimentaria en Guatemala, pero no puede ejercer funciones de ejecución
de programas o proyectos. Esto le corresponde a los ministerios y
otras entidades ejecutoras. La SESAN puede planificar y coordinar las
acciones interministeriales, pero no está facultada para ejecutarlas por
sí misma (art. 8 de la Ley del Organismo Ejecutivo).
2. Estructura
La estructura de la SESAN está contemplada en los artículos del 17 al 29

del Reglamento del SINASAN, muchos de los cuales fueron reformados
por el Acuerdo Gubernativo 100-2008. Actualmente, se encuentra
integrada por la secretaría, dos subsecretarías, seis direcciones, el
Cuerpo Asesor y la Unidad de Auditoría Interna.
201 Ver: Lepe Sosa, Luis Andrés, Análisis jurídico del SINASAN, op. cit., p. 72.
97
El secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia

de la República es el funcionario superior de la SESAN, y es a la vez
el secretario del CONASAN. Para ser secretario de SAN se requieren
los mismos requisitos y calidades que para ser ministro, teniendo la
misma jerarquía que estos.202 La ley exige, además, un conocimiento
de la realidad nacional, compromiso social y experiencia probada en
seguridad alimentaria y nutricional.
Tener la misma jerarquía de los ministros de Estado significa actuar bajo

la dependencia directa del presidente de la República, quien lo nombra
y remueve de su cargo, y bajo la supervisión del vicepresidente de la
República (art. 20 de la LOE), y también significa tener el mismo rango
de autoridad que todos los ministros de Estado (art. 21 de la LOE).203
C. Instancia de Consulta y Participación Social (INCOPAS)
1. Naturaleza
El artículo 30 del Reglamento de la Ley del SINASAN define a la

INCOPAS como “el canal de comunicación o espacio de participación,
donde se plantearán propuestas relacionadas a la SAN por parte de los
sectores de la sociedad civil representados”.204 Por su parte, la SESAN
la define como la parte del SINASAN que “brinda aportes técnicos,
identifica e instrumenta acciones en temas relacionados con la SAN
cuando le sea requerido por la SESAN”.205
202 El artículo 196 de la CPRG establece los requisitos para ser ministro de Estado:
a) ser guatemalteco; b) hallarse en el goce de los derechos de ciudadanos; y, c) ser
mayor de 30 años.
203 Ver: Lepe Sosa, Luis Andrés, Análisis jurídico del SINASAN, op. cit., p. 78-79.
204 Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo 75-2006,
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
art. 30.
205 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), Memoria de labores
2006, op. cit., p. 63.
98
La INCOPAS es el fruto de la aplicación del principio de participación

ciudadana, también llamado participación popular, establecido en
la Observación general 12 del Comité DESC, así como en la Ley del
SINASAN. Se trata de un órgano con funciones eminentemente de
consulta y apoyo técnico, no genera discusiones vinculantes ni es una
unidad ejecutora de proyectos.
2. Estructura
La INCOPAS se integra por un representante y un suplente por cada

uno de los sectores de la sociedad civil señalados en el artículo 31 del
Reglamento de la Ley del SINASAN. Originalmente, estos sectores
eran los siguientes: a) indígena; b) campesino; c) empresarial; d) iglesias;
e) académico; f) organizaciones no gubernamentales; g) organizaciones
de mujeres; y, h) colegios de profesionales.
En 2008, a raíz de las experiencias vividas durante los primeros años de

funciones de la INCOPAS, el Acuerdo Gubernativo 100-2008 reformó el
artículo 31 del Reglamento de la siguiente manera: a) el sector iglesias
se dividió en dos: “Iglesia Católica” e “Iglesias Evangélicas”; b) el sector
académico pasó a denominarse “Universidades y organizaciones de
investigación social”; y, c) se incluyó al sector sindical. De esta manera,
ahora son diez los sectores representados en la INCOPAS.
Uno de los representantes debe ser democráticamente elegido por los

demás para ser coordinador. Este es un cargo que se ejerce ad honorem
y que conlleva las funciones de presidir la INCOPAS, facilitar el
procedimiento de elección de los representantes de la sociedad civil
ante el CONASAN y dar seguimiento a las resoluciones emanadas de
la INCOPAS (arts. 33 y 37 del Reglamento de la Ley del SINASAN).
Además, la INCOPAS cuenta con un secretario contratado por la

SESAN, cuyas funciones están establecidas en el Reglamento de la Ley
del SINASAN (arts. 33 y 38 del Reglamento de la Ley del SINASAN).
99
3. Reuniones
Las reuniones ordinarias de la INCOPAS se deben llevar a cabo

trimestralmente, y las extraordinarias se deben realizar cuando lo
solicite la SESAN, o bien, a solicitud de por lo menos la mitad de los
miembros de la INCOPAS. La solicitud debe dirigirse a la Secretaría
de este órgano, acompañando la agenda a tratar. En las reuniones,
hay quórum con la presencia de la mitad más uno de sus miembros,
pero aunque no lo haya, las sesiones se deben llevar a cabo treinta
minutos después de la hora establecida con los miembros que estén
presentes. Las decisiones se toman preferentemente por consenso,
pero se da a entender que de no alcanzarlo, se tomarán por mayoría
absoluta, pues el Reglamento establece que en caso de empate en las
decisiones, el Coordinador tendrá derecho a doble voto. El secretario
de este órgano debe dejar constancia de todo lo tratado y resuelto en
un acta, la cual debe aprobarse en la siguiente reunión (arts. 34-36
del Reglamento).
D. Grupo de Instituciones de Apoyo (GIA)
El GIA es definido por la Ley del SINASAN como el órgano “conformado

por instituciones de gobierno no integradas dentro del CONASAN y
de los organismos de la cooperación internacional que puedan brindar
soporte técnico, financiero y operativo cuando les sea requerido por la
SESAN”.
Debido a complicaciones técnicas, el GIA fue el último órgano del

SINASAN en ser articulado. En abril de 2011 el CONASAN aprobó
su conformación, con el nombre de Grupo Interinstitucional de Apoyo
e integrado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (en adelante,
MINEX), la SEGEPLAN, G13 y los miembros de la cooperación
internacional, funcionando bajo la coordinación de la SESAN y con la
función primordial de brindar soporte técnico, financiero y operativo a
100
requerimiento de la misma. La primera reunión oficial del GIA fue el 2

de mayo de 2011.206
V. C
Las “corresponsabilidades institucionales” contenidas en la Ley del

SINASAN se refieren a las dimensiones que deben cubrirse para alcanzar
la seguridad alimentaria, y que se encuentran a cargo de determinadas
entidades del Estado. Las corresponsabilidades enumeradas en la
Ley son las siguientes: a) disponibilidad de alimentos; b) acceso a los
alimentos; c) consumo de alimentos; d) utilización biológica de los
alimentos; e) tratamiento de la desnutrición; f) información, monitoreo
y evaluación de la SAN; y, g) descentralización.207
En coordinación con otras instituciones representadas o no en el

CONASAN, las corresponsabilidades se asignan de la manera en que
se ilustra en la figura 14.
206 Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), Memoria de labores

2011, Guatemala, SESAN, 2011, p. 111.
207 Congreso de la República de Guatemala, Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, op. cit., arts. 28-34.
101
Figura 14. Corresponsabilidades institucionales asignadas

en la Ley del SINASAN*
Corresponsabilidad Instituciones encargadas

Disponibilidad de alimentos MAGA
Acceso a los alimentos MAGA, MINECO, MINTRAB, MICIVI
Consumo de los alimentos MAGA, MINEDUC, MINECO
Utilización biológica
MSPAS
de los alimentos
Tratamiento de la desnutrición MSPAS
Información y monitoreo de SAN SESAN
Comisiones específicas de SAN creadas dentro
Descentralización
de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
VI. A
Las acciones de SAN no le generan ingresos al erario público, en el sentido

en que sí lo podrían hacer los servicios públicos –como el transporte o
la energía eléctrica–. Lo que se presta en la seguridad alimentaria es
una especie de servicio social, que beneficia al país como un todo, pero
difícilmente se traduce en una compensación dineraria inmediata para
el Estado. Eso significa que las acciones de seguridad alimentaria no
pueden ser, de ninguna manera, autosostenibles financieramente.
Por esta razón es necesario garantizar un ingreso financiero constante

y suficiente destinado exclusivamente a este rubro, ya que por más
voluntad política o compromiso que se tenga hacia el problema, sin la
financiación adecuada será muy difícil alcanzar avances en la situación
alimentaria del país, sobre todo dada la situación tan precaria en que
se encuentra la alimentación y nutrición de muchísimos guatemaltecos.
* Fuente: elaboración propia, con datos de la Ley del SINASAN, arts. 28-34.
102
En este sentido, la Ley del SINASAN contempla en sus artículos

del 37 al 40, las asignaciones presupuestarias que se necesitan para
asegurar el financiamiento de los proyectos en materia de seguridad
alimentaria.
A. Asignaciones específicas dentro del presupuesto de

cada entidad representada en el CONASAN
El artículo 38 de la Ley del SINASAN dispone que cada institución

gubernamental representada en el CONASAN tiene la obligación
de incluir la asignación de recursos específicamente destinados a la
ejecución de programas, proyectos y actividades que operativicen la
política y los planes de seguridad alimentaria.
B. Asignación mínima del 0.5% del total recaudado en

concepto de Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Otra fuente de financiamiento contemplada en la Ley es la asignación

mínima en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, de
medio punto porcentual del total recaudado en concepto de Impuesto al
Valor Agregado (en adelante, IVA) cada año, destinado específicamente
a programas y proyectos de seguridad alimentaria para la población en
pobreza y extrema pobreza.
Esta asignación se fundamenta en el artículo 10 de la Ley del IVA,

según las reformas efectuadas por el Decreto 32-2001, y forma parte
del llamado IVAPAZ. El IVAPAZ es un porcentaje determinado que
debe destinarse a programas para la paz y el desarrollo, como parte
del cumplimiento de los Acuerdos de Paz Firme y Duradera. Está
conformado por el cinco por ciento del total recaudado del IVA, el
cual debe repartirse entre las municipalidades (1.5%), los Consejos
Departamentales de Desarrollo (1%), los Fondos para la Paz (1%),
103
programas de “seguridad alimenticia” (0.5%), de educación primaria y

técnica (0.5%) y de seguridad ciudadana y derechos humanos (0.5%).208
En la ley del IVA se establece que este porcentaje debería ir destinado

a los programas de “seguridad alimenticia”. La Ley del SINASAN
aclara y desarrolla este concepto al establecer que dicho porcentaje no
debe entenderse de ninguna manera como un máximo, sino como la
asignación mínima correspondiente a este rubro, y que estos recursos
deben ir destinados a los ministerios y demás instituciones que el
CONASAN defina.209
En relación con esta asignación, la Ley dispone que el CONASAN debe

solicitar al Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) cada año, a efecto
de contemplar en el proceso de planificación y gestión presupuestaria,
el recurso que corresponderá a las instituciones inmersas en el Plan
Estratégico Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.210
C. Asignación presupuestaria para el SINASAN
Además de los recursos provenientes de los presupuestos de cada

institución representada en el CONASAN, y del 0.5% del total recaudado
del IVA, el Ministerio de Finanzas está obligado a contemplar dentro
del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada
año una asignación financiera para la implementación del SINASAN,
variando conforme a lo que solicite la SESAN y a los recursos con que
cuente el Estado cada año.211
208 Congreso de la República de Guatemala, Decreto 27-92 y sus reformas, Ley del
Impuesto al Valor Agregado, art. 10.
209 Congreso de la República de Guatemala, Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, op. cit., art. 38.
210 Ibidem, art. 39.
211 Ibidem, art. 40.
104
VII. S
En este capítulo se ha analizado al Sistema Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional (SINASAN) y las principales normas
que lo regulan: la Ley del SINASAN y su respectivo Reglamento. El
SINASAN no es un esfuerzo inédito en Guatemala, puesto que cuenta
con antecedentes institucionales que se remontan a la década de 1970;
sin embargo, sí es el más complejo hasta la fecha.
El SINASAN constituye el marco institucional de la seguridad

alimentaria en Guatemala. Esto significa que todas las políticas,
proyectos y planes que tengan relación directa con cualquiera de los
pilares de la seguridad alimentaria deben unificarse y armonizarse
a través de este sistema interinstitucional, y de la estructura que ha
sido creada a raíz de él. A nivel de dirección, coordinación y ejecución,
las entidades representadas o que forman parte del SINASAN son
responsables de contribuir a la mejoría de la situación alimentaria y
nutricional del país, basándose en los principios señalados en la Ley del
SINASAN y dentro de sus respectivas atribuciones y responsabilidades.
La Ley del SINASAN y su respectivo reglamento pueden ser

considerados como las principales normas de seguridad alimentaria
en el ordenamiento jurídico guatemalteco debido a su regulación
comprehensiva y especializada sobre el tema. Sin embargo, como
todas las normas, debe aplicarse en consonancia con el resto de normas
vigentes en el país, lo cual incluye una serie de leyes ordinarias y
reglamentos relacionados con una variada cantidad de temas (salud,
administración pública, seguridad social, etc.). En los capítulos
siguientes se desarrollará sobre otras leyes ordinarias, reglamentos y
acuerdos gubernativos relacionados con la seguridad alimentaria que
existen en el país.
105
CAPÍTULO V:
LEGISLACIÓN ORDINARIA RELACIONADA
CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
Contenido: I. Generalidades. II. Decreto 1441, Código de Trabajo.

III. Decreto 44-92, Ley General de Enriquecimiento de Alimentos.
IV. Decreto 90-97, Código de Salud. V. Decreto 114-97, Ley del Organismo
Ejecutivo (LOE). VI. Decreto 32-2010, Ley para la Maternidad Saludable.
VII. Síntesis del capítulo.
I. G
A. ¿Qué es una ley?
La licenciada María Regina Morales Aguilar, citando al tratadista

mexicano Mario Álvarez Ledesma, define a la ley ordinaria como
la “norma jurídica que, con carácter de general y obligatorio,
resulta de un proceso específico de creación por parte del órgano o
autoridad facultada al efecto”.212 Una definición sencilla y adaptada
al ordenamiento jurídico guatemalteco, sería la siguiente: la ley
es la norma jurídica de carácter general y abstracto, emanada del
Organismo Legislativo. Las principales características de la ley son
las siguientes: a) generalidad; b) impersonalidad; c) obligatoriedad;
d) permanencia; e) irretroactividad.213
212 Morales Aguilar, María Regina, “Fuentes del derecho administrativo (I)”, en
Ballbé, Manuel y Franch, Marta (dirs.), Manual de derecho administrativo: Una perspectiva
desde los ordenamientos de Guatemala y España, Girona, Universidad Autónoma de
Barcelona/AECI, 2002, p. 76.
213 Idem.
107
Las leyes son emanadas del Congreso de la República y para su

creación, deben pasar por un procedimiento denominado “proceso
legislativo”, regulado en Guatemala por la CPRG (arts. 174-180), y
por la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (en adelante LOOL)
(arts. 109-133), que se compone de las siguientes etapas: a) iniciativa:
presentación de un proyecto de ley; b) discusión: debate del proyecto
en el Pleno del Congreso; c) aprobación: aceptación final del proyecto
por el Congreso, puede ser ratificado por mayoría calificada en caso de
veto presidencial; d) sanción: aprobación por el Organismo Ejecutivo;
e) promulgación: autorización del Ejecutivo para que se publique y
cumpla la ley; f) publicación: se difunde la ley al pueblo a través del
diario oficial, que es el Diario de Centro América; y g) vigencia: momento
a partir del cual la ley tiene vigor.214
La Ley, tal como lo indica el artículo 2 de la Ley del Organismo Judicial,

es la principal fuente de nuestro ordenamiento jurídico, y así ocurre
en la mayoría de países que han adoptado el sistema de derecho
escrito, en contraposición al sistema de common law, adoptado por
las naciones de tradición anglosajona.215 En la jerarquía normativa
guatemalteca, las leyes ordinarias se encuentran por debajo de los
tratados internacionales que no sean materia de derechos humanos, y
por encima de las disposiciones reglamentarias.
B. Leyes relacionadas con la seguridad alimentaria
Además de la Ley del SINASAN, que se acaba de analizar en el

capítulo anterior, existen varias leyes ordinarias que guardan algún
tipo de relación con el tema de la seguridad alimentaria. Debido a que
se trata de un tópico multidisciplinar, que abarca muchísimos ámbitos
susceptibles de regulación normativa –derechos humanos, salud,
214 Idem.
215 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María y Chacón de Machado, Josefina,
Introducción al derecho, op. cit., p. 52.
108
alimentos, medio ambiente, comercio, agricultura y administración

pública, entre otros–, son muchas las leyes que se vinculan con la
materia. En este capítulo nos vamos a limitar a hacer mención de un
conjunto selecto de leyes que tratan sobre el tema en diversos sentidos.
En primer lugar, se expondrá sobre el Código de Trabajo,

específicamente en lo que se refiere a los temas del salario mínimo y
de la madre trabajadora en período de lactancia. Esto se debe a que el
salario mínimo es de gran importancia para el acceso económico a los
alimentos, así como la lactancia es importante para la nutrición del ser
humano en sus primeros meses de vida.
Posteriormente, se hace mención de la Ley General de Enriquecimiento

de Alimentos, la cual busca corregir las serias deficiencias nutricionales
que padece la población guatemalteca mediante la fortificación de
determinados alimentos básicos con micronutrientes esenciales.
Luego, se expone sobre el Código de Salud y su relación con la seguridad

alimentaria, a través de disposiciones relacionadas con acciones de
promoción y prevención de la salud, así como del control sanitario de
los productos alimenticios.
Seguidamente, se incluye la Ley del Organismo Ejecutivo, que en su

articulado regula las atribuciones de los ministerios que forman parte
del CONASAN, y cuya participación en las acciones de seguridad
alimentaria son de vital importancia.
Finalmente, se analiza la Ley de Maternidad Saludable por su incidencia

en un tema de gran relevancia para el país: la lucha contra la mortalidad
materno-infantil; se hace énfasis en la exposición doctrinal sobre la
importancia de una correcta nutrición para prevenir la mortalidad
materna y neonatal, y en las disposiciones sobre el tratamiento
nutricional de la mujer durante el embarazo (e incluso antes) y luego
de dar a luz.
109
Se trata de cinco leyes ordinarias, presentadas cronológicamente (de la

más antigua a la más reciente), que regulan aspectos fundamentales de
la seguridad alimentaria en el país. De ninguna manera se trata de un
catálogo exhaustivo, aunque se espera que contribuya a la elaboración
futura de un listado mucho más detallado y minucioso, tomando en
cuenta la gran cantidad de leyes que existen en el país, y el carácter
especial de la seguridad alimentaria, que se puede relacionar con
muchísimos temas sujetos a regulación legal.
II. D 1441, C T
El Código de Trabajo, Decreto 1441, fue emitido por el Congreso de

la República el 29 de abril de 1961 y publicado en el Diario de Centro
América el 16 de junio del mismo año. Según su artículo 1, regula las
relaciones entre trabajadores y patronos con ocasión del trabajo, y
crea instituciones para resolver sus conflictos. En principio, solamente
regula las relaciones laborales en el sector privado, pero también se
aplica a las del sector público, de manera supletoria.
En esta investigación vamos a enfocarnos en dos aspectos contenidos

en el Código de Trabajo que son de gran importancia en materia de
seguridad alimentaria: a) el salario mínimo; y b) la madre trabajadora
en período de lactancia.
A. Salario mínimo
El numeral 3 del artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos

Humanos establece:
Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa

y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia
conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso
necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.
110
En el mismo sentido, la CPRG reconoce el salario como un “derecho

social mínimo de la legislación del trabajo” en su artículo 101, literal c.
Dado que en estos tiempos la mayoría de los guatemaltecos no cultivamos

ni criamos nuestros propios alimentos, nuestro sustento depende
principalmente de las utilidades, honorarios o salario que percibamos
por nuestro trabajo. Estos ingresos dinerarios deben ser suficientes para
poder costear una dieta adecuada para el desarrollo físico y psicológico de
nuestro organismo. Como ya se mencionó en el capítulo I de este trabajo,
la mayoría de guatemaltecos no perciben suficientes ingresos para gozar
de una alimentación adecuada y de allí se derivan muchísimos problemas
nutricionales y sociales para el país.
El artículo 103 del Código de Trabajo establece que “todo trabajador

tiene derecho a devengar un salario mínimo que cubra sus necesidades
de orden material, moral y cultural y que le permita satisfacer sus
deberes como jefe de familia”.216 Conforme el mismo artículo citado,
el salario mínimo debe fijarse periódicamente, atendiendo a las
diferencias que existan en cada modalidad de trabajo, región geográfica
y posibilidades patronales en cada actividad económica. Para el
efecto, se crea la Comisión Nacional del Salario (en adelante, CNS) y
las comisiones paritarias, reguladas por el Código de Trabajo y por el
Acuerdo Gubernativo número 1319.
El salario mínimo para el año 2013 fue fijado por consenso dentro de
la CNS y se oficializó a través del Acuerdo Gubernativo 359-2012. Para
las actividades agrícolas y no agrícolas, el salario mínimo diario es de
Q71.40, y el mensual es de Q2,421.75; para la actividad exportadora y
de maquila, es de Q65.63 diarios y Q2,246.24 mensuales.217 Aunque esto
216 Ver: Izaguirre Navarro, Honnell Osberto, Compendio de derecho del trabajo de
Guatemala, Guatemala, IIJ-URL/USAID, 2012, p. 85-86.
217 Juárez, Tulio, “Oficializan salarios mínimos para el 2013”, elPeriódico, Guatemala,
28 de diciembre de 2012, h p://www.elperiodico.com.gt/es/20121228/pais/222702.
111
signifique un aumento respecto del año anterior, el salario mínimo actual

aún no cubre las necesidades mínimas alimentarias comprendidas en
la canasta básica alimentaria (CBA),218 que el INE recientemente estimó en
Q2,609.00 mensuales.219 En otras palabras, el aumento del costo de los
alimentos básicos va a un paso más veloz que el del salario mínimo, y
eso afecta directamente a la seguridad alimentaria de aproximadamente
el 70% de los trabajadores en el sector económico formal guatemalteco
y a sus familias.220
Además, como señala la SESAN en su Pronóstico de Seguridad Alimentaria

y Nutricional para el período de enero y febrero 2013, muchos
jornaleros en el área rural perciben ingresos menores al salario mínimo
establecido221 y además no logran emplearse todos los días del mes.222
218 “La canasta básica alimentaria (CBA) se conoce como el conjunto de alimentos,
expresados en cantidades suficientes para satisfacer las necesidades de calorías
de un hogar promedio. Sin embargo, debe quedar claro que representa un mínimo
alimentario a partir de un patrón de consumo de un grupo de hogares de referencia y
no una dieta suficiente en todos los nutrientes. Por lo tanto la canasta básica alimentaria
no es una dieta ideal y, en consecuencia no debe ser utilizada como instrumento para
la educación alimentaria nutricional, ni para establecer necesidades alimentarias de
un individuo o una población en particular”. Instituto Nacional de Estadística (INE),
h p://www.ine.gob.gt/np/CBA/index.htm.
219 González, Ana, “El salario mínimo seguirá alejado de la canasta básica
alimentaria”, La Hora, Guatemala, 15 de diciembre de 2012, h p://lahora.com.gt/index.
php/nacional/guatemala/actualidad/170420-el-salario-minimo-seguira-alejado-de-la-
canasta-basica-alimentaria.
220 Santos, Julio, “Analista: 7 de cada 10 chapines no podrán prepararse fiambre”,
Siglo 21, Guatemala, 30 de octubre de 2012, h p://www.s21.com.gt/analista/2012/10/30/
analista-7-cada-10-chapines-no-podran-prepararse-fiambre.
221 Como ejemplo y anécdota personal, se menciona que cuando el autor de esta
investigación residió en Playa Grande, Ixcán, Quiché, durante los meses de julio a
diciembre de 2006, el “salario mínimo” que los agricultores percibían en las fincas
aledañas era de Q800 mensuales, un poco más de la mitad del verdadero salario
mínimo fijado legalmente para ese año. Nota del autor.
222 Comité de Pronóstico de Seguridad Alimentaria y Nutricional, Secretaría de
Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), Pronóstico de seguridad alimentaria y
nutricional. Guatemala. Período enero a febrero 2013, Guatemala, SESAN, 2013, p. 3.
112
Esto los pone en evidente vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria

debido a la falta de acceso económico a los alimentos.
B. Período de lactancia
El período de lactancia puede ser definido como “el lapso durante el

cual el recién nacido se alimenta de la leche materna o de otra clase”.223
Las legislaciones laborales alrededor del mundo protegen el derecho
de la madre trabajadora a gozar de un descanso especial durante un
período determinado. Esta figura se justifica en la necesidad de proteger
la salud de la mujer y su bebé, así como la estabilidad de sus ingresos,
“que a menudo son vitales para el bienestar de toda la familia”.224
El artículo 152 del Código de Trabajo guatemalteco dispone que toda

mujer trabajadora es titular del derecho a gozar de un descanso prenatal
de treinta días y un descanso posnatal de cincuenta y cuatro días,
acumulando un total de ochenta y cuatro días de descanso retribuido
al 100% de su salario. Al volver de este descanso, la madre trabajadora
tiene derecho al período de lactancia, establecido en el artículo 153 del
Código de Trabajo:
Toda trabajadora en época de lactancia puede disponer en el lugar

donde trabaja de media hora dos veces al día durante sus labores con
el objeto de alimentar a su hijo. La trabajadora en época de lactancia
podrá acumular las dos medias horas a que tiene derecho y entrar una
hora después del inicio de la jornada o salir una hora antes de que
ésta finalice, con el objeto de alimentar a su menor hijo o hija. Dicha
hora será remunerada y el incumplimiento dará lugar a la sanción
correspondiente para el empleador.
223 Cabanellas, Guillermo, Diccionario de derecho laboral, Buenos Aires, Heliasta,

1998, p. 343.
224 Orellana Portillo, Gustavo Adolfo, “Derechos de la madre trabajadora durante
el embarazo”, Revista Jurídica, Guatemala, núm. XVIII, IIJ-URL, 2013, p. 20.
113
El período de lactancia se debe computar a partir del día en que la

madre retorne a sus labores y hasta diez (10) meses después, salvo que
por prescripción médica éste deba prolongarse.225
En el artículo 151, inciso c, del mismo Código, se establece que la madre

trabajadora goza de inamovilidad durante el período de lactancia. Esto
significa que no puede ser despedida por el patrono, salvo que exista
causa justificada motivada por una falta grave al contrato de trabajo, y
que el despido se gestione ante los tribunales de trabajo. De lo contrario,
la madre trabajadora tiene derecho a exigir la reinstalación en su puesto
y a que se le paguen los salarios que ha dejado de devengar durante el
tiempo que estuvo sin laborar.226
La jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad es concluyente en

el sentido de afirmar el goce del período de lactancia y la inamovilidad
de la madre trabajadora durante el mismo.227 Sin embargo,
lamentablemente es una práctica muy común que el patrono despida a
la madre trabajadora en período de lactancia, para ahorrarse el “gasto”
que involucra la hora diaria de descanso para dedicar a la lactancia. Un
caso particularmente infame ocurrió en 2007, cuando la Procuraduría
de Derechos Humanos, entidad encargada de la protección de los
derechos fundamentales de los habitantes, despidió a una trabajadora
en su séptimo mes de lactancia, sin causa justificada por falta grave ni
autorización judicial.228
225 Ver: art. 102, literal k, de la CPRG; art. 5 del Convenio 103 de la OIT, sobre la
protección de la maternidad; y Reglamento para el Goce del Período de Lactancia,
de 1973.
226 Ver: art. 6 del Convenio 103 de la OIT, sobre la protección de la maternidad.
227 Ver: Izaguirre Navarro, Honnell Osberto, op. cit., pp. 120-122.
228 Hurtado, Paola, “Oficina del PDH despide a mujer durante su período de
lactancia”, elPeriódico, Guatemala, domingo 11 de febrero de 2007, h p://www.
elperiodico.com.gt/es/20070211/actualidad/36647/.
114
III. D 44-92,
L G E A
La Ley General de Enriquecimiento de Alimentos, emitida el 23 de julio

de 1992 y publicada en el Diario de Centro América el 24 de noviembre de
1992, forma parte de los esfuerzos del Estado por mejorar la seguridad
alimentaria y la salud de los habitantes mediante la fortificación de
determinados alimentos básicos con micronutrientes esenciales para el
desarrollo físico y mental del organismo humano.
A. Enriquecimiento de alimentos
Según el artículo 127 inciso d del Código de Salud, un alimento

enriquecido, fortificado o equiparado es “todo aquel al que se le han
adicionado nutrientes con el objeto de reforzar su valor nutricional,
de conformidad con lo estipulado por las normas respectivas”.
Doctrinariamente, el enriquecimiento o fortificación se entiende como
“la adición de uno o más nutrientes a un alimento a fin de mejorar su
calidad para las personas que lo consumen, en general con el objeto de
reducir o controlar una carencia de nutrientes”.229
En otras palabras, el enriquecimiento de los alimentos es el proceso

mediante el cual a un producto alimenticio se le añaden nutrientes
artificialmente. Esto se hace generalmente con el fin de mejorar la salud
y nutrición en la población de determinado lugar.
Los alimentos que son objeto o “vehículo” de enriquecimiento o

fortificación, generalmente cumplen con tres requisitos fundamentales:
a) son alimentos de consumo masivo (lo normal es que sean de bajo
costo y agradables al paladar del consumidor); b) permiten absorber
el nutriente que se les añada, sin cambiar perceptiblemente las
propiedades que los hacen apetecibles y nutritivos; y, c) el costo de
229 Latham, Michael, Nutrición humana en el mundo en desarrollo, op. cit., p. 313.
115
la fortificación no eleva considerablemente su precio para el público.

Los cereales secos, la harina de trigo, la sal, el agua, productos lácteos
y sustitutos de la carne son alimentos comúnmente utilizados como
vehículos para la fortificación nutricional.230
Por su parte, los nutrientes con que se fortifica a los alimentos son
aquellos en los que se ha identificado una deficiencia dentro de la
población. A nivel mundial se prioriza en el yodo, la vitamina A y el
hierro por su importancia en la salud y su prevalente carencia en la
dieta de las personas. Otros nutrientes que se añaden a los alimentos
incluyen el flúor, la vitamina D, el ácido ascórbico y el ácido fólico.231
Comúnmente, el costo de la fortificación de alimentos es relativamente

bajo y sus beneficios son potenciales muy altos. Así lo describe la
Comisión Nacional de Fortificación, Enriquecimiento y/o Equiparación
de Alimentos (en adelante, CONAFOR): “La fortificación de alimentos
de consumo masivo, debido a su bajo costo, biodisponibilidad y
cobertura, es la estrategia más efectiva para brindar a la población los
micronutrientes esenciales que son deficitarios en la dieta”.232
Nótese que esta ley es contemporánea de la Declaración Mundial

sobre la Nutrición,233 en la que se enfatizó sobre la importancia de
los micronutrientes para el desarrollo físico y mental de la persona,
por lo que estamos ante un ejemplo de un instrumento de derecho
internacional no vinculante influenciando directamente al derecho
interno guatemalteco; en este caso, contribuyó a impulsar la creación
de legislación ordinaria y reglamentaria.
230 Ver: Ibidem, p. 315-318.

231 Idem.
232 Comisión Nacional de Fortificación, Enriquecimiento y/o Equiparación
de Alimentos (CONAFOR), Consolidado de legislación para fortificación de alimentos,
Guatemala, CONAFOR, 2010, p. 4.
233 Ver cap. I, numeral IV, inciso C de este documento.
116
B. Obligatoriedad del enriquecimiento de alimentos
La Ley General de Enriquecimiento de Alimentos está compuesta

solamente por doce artículos. Se denomina “Ley General” porque
su objeto es establecer un marco legislativo básico para su posterior
“operativización” a través de normas reglamentarias específicas.
En su contenido, destaca la obligatoriedad del “enriquecimiento,

fortificación o equiparación de los alimentos para suplir la ausencia o
insuficiencia de nutrientes en la alimentación habitual de la población”,
establecida en su artículo 1.
Conforme el artículo 4 de la misma ley, los responsables de llevar a cabo

el enriquecimiento, fortalecimiento o equiparación de los alimentos
son los productores o importadores de los mismos, quienes atendiendo
al artículo 6 de la citada ley, deben asumir los costos, sin trasladarlos
a los consumidores. Para contribuir a no aumentar el costo de los
alimentos fortificados, el artículo 5 de la mencionada ley contempla el
otorgamiento de pagos arancelarios de las máquinas y químicos que
se utilicen en la fortificación de los alimentos, previo trámite ante la
CONAFOR, el MINFIN y el MINECO.
C. Creación de la CONAFOR
En el artículo 2 de la ley se crea la CONAFOR como la entidad encargada

de la supervisión y coordinación de las acciones de enriquecimiento
de los alimentos a nivel nacional. La CONAFOR se integra por un
representante titular y un suplente del MSPAS, el MAGA, el MINECO,
el MINFIN, el MINGOB, la asociación o gremial de productores de
los alimentos afectos a fortificación y la Liga del Consumidor (en
adelante, LIDECON). Además, tendrá como consultores o asesores a
la Universidad de San Carlos de Guatemala (en adelante, USAC), el
Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización
117
Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto de Nutrición de Centro

América y Panamá (INCAP), entre otros.
D. Reglamentación basada en la Ley General de

Enriquecimiento de los Alimentos
A partir de la Ley General de Enriquecimiento de los Alimentos se han

emitido tres reglamentos: a) Acuerdo Gubernativo 21-2000, Reglamento
para la Fortificación del Azúcar con Vitamina A; b) Acuerdo Gubernativo
715-2003, Reglamento para la Fortificación de la Sal con Yodo y Sal
con Yodo y Flúor; y, c) Acuerdo Ministerial 324-2007, Reglamento
Técnico Centroamericano RTCA 67.01.15:07 “Harinas, Harina de Trigo
Fortificada. Especificaciones”. Estos reglamentos serán analizados de
manera más detallada en el siguiente capítulo.
IV. D 90-97, C S
A. Generalidades
El Código de Salud fue emitido por el Congreso de la República el 10

de febrero de 1997, y publicado en el Diario de Centro América el 07 de
noviembre del mismo año. Su propósito es cumplir con la obligación
del Estado de velar por la salud de sus habitantes, plasmado en la CPRG
y en numerosos instrumentos internacionales de derechos humanos
aprobados y ratificados por Guatemala.
Como ya se mencionó en capítulos anteriores, la salud y los alimentos
están relacionados muy estrechamente; por esa razón, es lógico que
dentro del articulado del Código de Salud se haga mención de la
alimentación y la nutrición con cierta frecuencia.
118
B. Acciones de promoción y prevención: estilos de vida saludables
Dentro de las acciones de salud, las de promoción y prevención

son aquellas “dirigidas a interrumpir la cadena epidemiológica de
las enfermedades tanto a nivel del ambiente como de la protección,
diagnóstico y tratamientos precoces de la población susceptible”. En el
contexto de este tipo de acciones, se fomenta la adopción de estilos de
vida saludables, haciendo énfasis, entre otras cosas, en la alimentación
y nutrición adecuadas (art. 38 del Código de Salud).
1. Seguridad alimentaria y nutricional
Entre las disposiciones del Código de Salud relacionadas con la

promoción de estilos de vida saludables, destaca el artículo 43, cuyo
epígrafe lleva el título de “Seguridad alimentaria y nutricional”, y que
textualmente establece lo siguiente:
El Ministerio de Salud, en coordinación con las instituciones del

Sector, los otros ministerios, la comunidad organizada y las Agencias
Internacionales promoverán acciones que garanticen la disponibilidad,
producción, consumo y utilización biológica de los alimentos tendientes
a lograr la seguridad alimentaria y nutricional de la población
guatemalteca.
El artículo 43 del Código de Salud constituye inequívocamente una de

las disposiciones más específicas y detalladas de seguridad alimentaria
en la legislación guatemalteca, y por varios años –hasta la emisión
de la Ley del SINASAN– fue la disposición normativa nacional más
avanzada sobre la materia. Su principal consecuencia actualmente es
hacer del MSPAS uno de los principales agentes en las acciones de
seguridad alimentaria, en todas sus dimensiones o pilares.
119
2. Deficiencias nutricionales y caries dental
En lo que respecta a las acciones de prevención, y específicamente

a las de control de las enfermedades, el artículo 66 del Código de
Salud, titulado “Deficiencias nutricionales específicas y caries dental”,
establece la obligación del MSPAS, en coordinación con otras entidades
de los sectores público y privado, de “desarrollar programas de
enriquecimiento de alimentos con nutrientes para prevenir deficiencias
nutricionales específicas y la caries dental”.
La deficiencia de ciertos micronutrientes (como la vitamina D, el

calcio y el fósforo) deteriora los dientes y la salud bucal en general.
Particularmente, el flúor juega un papel importante en la prevención
de caries, porque fortalece el esmalte dental.234 La fluorización del agua
potable en varias ciudades del mundo ha demostrado tener resultados
beneficiosos en la salud dental de su población, especialmente los
niños. Sin embargo, algunas fuentes de agua naturalmente contienen
dosis extremadamente altas de flúor, y su consumo excesivo por
el ser humano puede causar una condición llamada fluorosis, que se
caracteriza por el deterioro de los dientes y huesos.235 Un ejemplo de
este fenómeno a nivel nacional se encuentra plasmado en el expediente
1894-2005 de la Corte de Constitucionalidad.236
234 Leal, Marcela, “Nutrición y salud bucal”, Argentina, 2004, h p://usuarios.

advance.com.ar/asociacionsaludbucal/nutricion.htm.
235 Ver: Latham, Michael, Nutrición humana en el mundo en desarrollo, op. cit., p. 207-212.
236 Corte de Constitucionalidad, expediente 1894-2005, sentencia del 22 de junio
de 2006. Planteamiento de inconstitucionalidad parcial de carácter general en contra
del Reglamento para la Fortificación de la Sal con Yodo y de la Sal con Yodo y Flúor.
120
C. Protección de la salud en relación con los alimentos
La protección de la salud en relación con los alimentos se encuentra

regulada en los artículos del 124 al 138 del Código de Salud. Destaca el
artículo 124, que contiene la definición legal de alimento:237
Alimento es todo producto natural, artificial, simple o compuesto,

procesado o no, que se ingiere con el fin de nutrirse o mejorar la
nutrición, y los que se ingieran por hábito o placer, aun cuando no sea
con fines nutritivos.
El artículo 125 del Código de Salud comprende dentro de la

denominación de “alimento” a los aditivos, los alimentos para lactantes
y menores de dos años, para ancianos y para regímenes especiales, así
como las bebidas alcohólicas y no alcohólicas, el agua y el hielo para
consumo humano.
El artículo 128 del Código de Salud establece que “todos los habitantes
tienen derecho a consumir alimentos inocuos y de calidad aceptable”.
Las principales instituciones públicas encargadas de cumplir con esta
obligación son el MSPAS, el MAGA, el MINECO y el Ministerio de
Energía y Minas (en adelante, MEM), quienes deben tener participación
en el Programa Nacional de Control de Alimentos, creado para formular
políticas y estrategias relacionadas con la protección e inocuidad de los
alimentos (arts. 129-130).
Previo a ser comercializado, todo producto alimenticio deber ser

evaluado y autorizado por el MSPAS, para que se le extienda el registro
237 La Comisión del Codex Alimentarius define al “alimento” como “toda substancia,
elaborada, semielaborada o bruta, que se destina al consumo humano, incluyendo las
bebidas, el chicle y cualesquiera otras substancias que se utilicen en la fabricación,
preparación o tratamiento de los alimentos, pero no incluye los cosméticos ni el tabaco
ni las substancias utilizadas solamente como medicamentos”. Citado por Gerard, Alain,
Elementos del derecho a la alimentación (estructura, principios y disposiciones esenciales),
Roma, FAO, 1975, p. 8.
121
sanitario de referencia o certificación sanitaria, con el objeto de garantizar

su inocuidad y calidad, que debe ser controlada periódicamente. Los
productores y distribuidores de alimentos también están obligados a
observar un conjunto de normas sanitarias en el manejo de los alimentos,
incluyendo reglas sobre el etiquetado, publicidad y envasado de los
productos, a efecto de garantizar que el consumidor no será engañado
ni perjudicado de ninguna manera (arts. 131-138 del Código de Salud).
D. Control de lugares para el expendio de alimentos
Todos los lugares que se dediquen al expendio de alimentos deben

contar con una licencia sanitaria extendida por el MSPAS, o en algunos
casos, por el MAGA o la municipalidad respectiva. El personal de
estos establecimientos debe comprobar su buen estado de salud y
observar rigurosas normas sanitarias en el ejercicio de su trabajo.
Además, estos lugares están sujetos a inspecciones periódicas de las
autoridades sanitarias, quienes también están obligadas a inspeccionar
los establecimientos callejeros, en mercados y ferias que expendan
alimentos (arts. 139-145 del Código de Salud).
E. Alimentos donados
Los artículos del 146 al 149 del Código de Salud se refieren a la inocuidad,
calidad y pertinencia de los productos que se reciban en concepto de
donación, para utilizarlos en acciones de seguridad alimentaria. Las
políticas públicas al respecto están a cargo del MSPAS. Los criterios de
aceptación deben ajustarse para admitir únicamente aquellos que sean
acordes con las costumbres del país y las políticas establecidas para
el efecto. Para garantizar que sean entregados a los destinatarios en
buenas condiciones, los alimentos donados deben tener un período de
conservación que permita almacenarlo por cierto tiempo, y las entidades
encargadas de su distribución deben implementar mecanismos ágiles
para el efecto.
122
Estas disposiciones atienden al sentido común, pues aunque los

alimentos sean entregados gratuitamente a las comunidades necesitadas,
si no son culturalmente pertinentes y su calidad o inocuidad dejan qué
desear, podrían causar más daño que beneficio.238
F. Sanciones
El Código de Salud contempla sanciones para quienes no observen las

normas sanitarias y técnicas contenidas en el mismo. Estas incluyen el
comiso de los alimentos, la fijación de multas, la cancelación del registro
sanitario de referencia y/o la prohibición de ejercer temporalmente
algún oficio.
V. D 114-97, L O ₍LOE₎
A. Generalidades
La Ley del Organismo Ejecutivo (en adelante, LOE), emitida por el

Congreso de la República el 13 de noviembre de 1997 y publicada en
el Diario de Centro América el 12 de diciembre del mismo año, es una
ley ordinaria de carácter administrativo, cuyo objeto es desarrollar la
organización, atribuciones y funcionamiento del Organismo Ejecutivo
(art. 1 LOE). El fundamento constitucional de esta ley se encuentra en
los artículos del 182 al 202 de la CPRG.
238 Por ejemplo, en 2007 los pobladores de la aldea Chichipac, en Rabinal, Baja
Verapaz, se quejaron airadamente de la calidad de una bebida nutricional láctea que
habían recibido como donación dentro del Programa de Leche Escolar del MAGA. El
sabor, olor y textura de la bebida desagradó a los niños y adolescentes que la recibieron;
incluso se reportaron complicaciones gastrointestinales por su consumo, por lo que
en vez de ayudar, la entrega gratuita de este producto terminó causando daño y
descontento. Grave, Carlos, “Estudiantes reciben leche con mal olor”, Prensa Libre,
Guatemala, 09 de abril de 2007, h p://www.prensalibre.com/noticias/Estudiantes-
reciben-leche-mal-olor_0_146986676.html.
123
B. Relación de la LOE con la seguridad alimentaria
1. Principios
Varios de los principios rectores de la LOE se aplican también

en las acciones de seguridad alimentaria, como la coordinación
interinstitucional, la descentralización, la tutelaridad del bien común
sobre el particular, la transparencia, la solidaridad y la participación
ciudadana (arts. 2-4 LOE).
2. Funcionarios y entidades reguladas en la LOE que forman parte

del CONASAN
El CONASAN, creado en la Ley del SINASAN, está integrado en su

mayor parte por representantes de instituciones que pertenecen al
Organismo Ejecutivo y su funcionamiento se regula conforme a la LOE.
A continuación se presenta brevemente lo que la LOE dispone acerca

de varias de las entidades representadas en el CONASAN:
a. Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la

Presidencia (SCEP)
Entre las atribuciones que la LOE le asigna a la Secretaría de Coordinación

Ejecutiva de la Presidencia (en adelante, SCEP), destaca la coordinación
y dirección del sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural. Esto es importante en materia de seguridad alimentaria debido
a que el artículo 34 de la Ley del SINASAN le asigna a estos consejos
la labor de conformar comisiones específicas de SAN dentro del marco
de la descentralización; de manera que este ente no solo forma parte
del máximo consejo en materia de seguridad alimentaria, sino que
además dirige y coordina el sistema dentro del cual se llevarán a cabo
las acciones respectivas a nivel local.
124
b. Ministerios de Estado
Al MAGA le corresponden los asuntos correspondientes a la producción

agraria (incluye agricultura, pesca, ganadería, etcétera) y aquellos
que sirvan para mejorar la condición alimenticia de la población, la
sanidad agropecuaria y el desarrollo productivo nacional (art. 29
LOE). Por esta razón es lógico que la Ley del SINASAN le asignara
las corresponsabilidades institucionales de disponibilidad, acceso y
consumo de los alimentos (arts. 28-30 Ley del SINASAN).
Al MICIVI le corresponden los asuntos concernientes al sistema de

comunicaciones y transporte del país, las frecuencias hidroeléctricas
y el espacio aéreo, los servicios de información de meteorología,
vulcanología, sismología e hidrología y la política de vivienda y
asentamientos humanos (art. 30 LOE). El MICIVI es corresponsable del
acceso a los alimentos, a través de la construcción y mantenimiento
de un sistema eficiente de comunicaciones y transporte en el país,
especialmente en las áreas menos accesibles. Si una comunidad está
aislada del resto del país por falta de caminos en buen estado, a sus
pobladores se les está violando su derecho a la alimentación adecuada
porque les será más difícil acceder físicamente a los alimentos, así como
a los recursos necesarios para adquirirlos.
Al MINECO le corresponden los asuntos concernientes:
[…] al desarrollo de las actividades productivas no agropecuarias, del

comercio interno y externo, de la protección al consumidor, del fomento
a la competencia, de la represión legal de la competencia desleal, de la
limitación al funcionamiento de empresas monopólicas; de inversión
nacional y extranjera, de promoción a la competitividad, del desarrollo
industrial y comercial (art. 32 LOE).
Al MINEDUC le corresponden los asuntos concernientes a los servicios

escolares y extraescolares para la educación de los guatemaltecos (art.
33 LOE).
125
Al MINFIN le corresponden los asuntos correspondientes al

régimen jurídico hacendario del Estado, incluyendo los tributos,
el financiamiento, el presupuesto y el registro de los bienes que
constituyen el patrimonio del Estado (art. 35, primer párrafo, e incisos
a, b, i LOE).
Al MSPAS le corresponden los asuntos concernientes a la salud física

y mental de los habitantes del país y a la preservación higiénica
del medio ambiente. Entre sus funciones está “Formular y dar
seguimiento a la política y los planes de salud pública y, administrar,
descentralizadamente, los programas de promoción, prevención,
rehabilitación y recuperación de la salud” (art. 39 LOE).
Finalmente, al MINTRAB le corresponde hacer cumplir el régimen

jurídico correspondiente al trabajo, la formación técnica y profesional y
la previsión social (art. 40).
VI. D 32-2010,
L M S
A. Generalidades
La Ley para la Maternidad Saludable fue emitida por el Congreso de

la República el 09 de septiembre de 2010, y publicada en el Diario de
Centro América el 09 de octubre del mismo año.
Fundamentada en los artículos 93, 94 y 95 de la Constitución Política

de la República de Guatemala, el artículo 12, inciso 2, de la Convención
para la Erradicación de Todas las Formas de Discriminación en contra
de la Mujer y en los Objetivos del Milenio números 4 y 5, la Ley para
la Maternidad Saludable fue creada con el objetivo de constituir un
marco jurídico para la prevención y erradicación progresiva de la
mortalidad materna y neonatal.
126
B. Mortalidad materna
La mortalidad materna es definida legalmente como “la muerte de

una mujer durante su embarazo, parto o dentro de los cuarenta y dos
días después del parto, por cualquier causa relacionada o agravada
por el embarazo, parto o posparto o su manejo, pero no por causas
accidentales o incidentales”239; es un grave problema en Guatemala
por las altas tasas que presenta y el notable rezago en su reducción, en
comparación con los demás países de Centroamérica.240
Aunque en Guatemala las principales causas de mortalidad materna

están relacionadas con factores médicos, como el sangrado excesivo,
infecciones, hipertensión provocada por el embarazo y abortos mal
practicados, la nutrición es considerada por muchas instituciones e
investigaciones como un elemento determinante en la reducción de
muertes en mujeres embarazadas o que recién han dado a luz.241
Al respecto, el Plan Estratégico Nacional de Reducción de la Mortalidad

por Desnutrición Aguda y las Enfermedades Asociadas, elaborado
por el MSPAS en 2009, indica que una cuarta parte de las mujeres
guatemaltecas en edad reproductiva sufre de anemia, entre otras
afecciones provocadas por la desnutrición crónica. “Esto ha conllevado
a que se incrementen los riesgos de enfermar y morir, presentándose una
alta prevalencia de enfermedades agudas y crónicas, con un incremento
239 Congreso de la República de Guatemala, Decreto 32-2010, Ley para la

Maternidad Saludable, art. 5, inciso a.
240 Según el representante de la Organización Panamericana de la Salud (OPS)
en Centroamérica, José Ruales, Costa Rica y Panamá son los países con los mejores
índices de mortalidad materna, mientras que Guatemala es el país con el mayor rezago
en la región. Información obtenida del sitio web de la Alianza Panamericana para la
Nutrición y el Desarrollo (APNUDE), Disminuye el 40% de la mortalidad materna en
América, 1º de agosto, 2012, h p://new.paho.org/nutricionydesarrollo/?p=885.
241 Franco de Méndez, Nancy, Mortalidad materna en Guatemala: una tragedia evitable,
Biblioteca Virtual en Población del Centro Centroamericano de Población, Costa Rica,
junio 2003, h p://ccp.ucr.ac.cr/bvp/texto/18/index.htm.
127
en las enfermedades emergentes”.242 Específicamente, el suministro de

suplementos vitamínicos y agua purificada son considerados de gran
importancia para evitar infecciones y otras enfermedades que pueden
poner en peligro la vida de la mujer y su hijo.243
C. Mortalidad neonatal
La mortalidad neonatal, definida por la ley como “Niñas y niños que

nacen vivos pero mueren durante los primeros veintiocho días de
vida” (artículo 5, inciso b) también presenta cifras alarmantemente
altas en Guatemala. Según la V Encuesta Nacional de Salud Materno-
Infantil, 2008-2009 (en adelante, V ENCOVI) llevada a cabo por el INE,
la tasa de mortalidad neonatal en el quinquenio 2003-2008 fue de 17
muertes por cada cien mil niños nacidos vivos, una de las más altas a
nivel regional.
La seguridad alimentaria se relaciona con la mortalidad neonatal de

una manera mucho más directa que en el caso de la mortalidad materna.
Tal como afirma Paulina Lorenzana en su ensayo Seguridad alimentaria,
tecnología y nutrición, existe una multitud de estudios que demuestran el
considerable impacto positivo de los suplementos alimenticios durante
el embarazo, para evitar enfermedades congénitas degenerativas,
infecciones y otras enfermedades prevenibles que pueden poner en
riesgo la vida del feto y del recién nacido.244
242 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Plan Estratégico Nacional

de Reducción de la Mortalidad por Desnutrición Aguda y las Enfermedades Asociadas,
Guatemala, MSPAS, 2009, p. 2.
243 Idem.
244 Lorenza, Paulina, “Seguridad alimentaria, tecnología y nutrición”, op. cit., p.
49-57.
128
D. Relación de la Ley para la Maternidad Saludable

con la seguridad alimentaria
Aunque se dirige principalmente a garantizarle acceso universal,

gratuito y con pertinencia cultural a todas las mujeres guatemaltecas,
especialmente las de escasos recursos, habitantes del área rural, y
pertenecientes a las etnias maya, xinca y garífuna (por ser las más
vulnerables), la Ley para la Maternidad Responsable también incluye
disposiciones relativas a la nutrición como herramienta para la lucha
contra la mortalidad materna y neonatal.
1. Instituciones responsables
En su artículo 6, la Ley establece que las “instituciones responsables” de

garantizar el acceso a servicios de salud materna-neonatal con calidad,
pertinencia cultural y sin discriminación alguna, son: a) el MSPAS;
b) el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (en adelante, IGSS); y
c) las organizaciones no gubernamentales que se dediquen a servicios
de salud, que estén debidamente contratadas por el MSPAS.245
2. Suplementación alimenticia
El artículo 7 de la citada ley establece que estas instituciones

responsables tienen, en coordinación con el Ministerio de Educación y
la Universidad de San Carlos de Guatemala, entre otras obligaciones,
la de “promover embarazos saludables, procurando condiciones
nutricionales adecuadas y administración de suplementos alimenticios
y vitamínicos”.
245 Entre las ONG que se dedican a servicios de salud y se encuentran

debidamente contratadas por el MSPAS, están incluidas: a) la Asociación Nacional
de la Cruz Roja Guatemalteca; b) la Fundación Aldo Castañeda; y, c) la Fundación
CÁRITAS Arquidiocesana. Acuerdos ministeriales 09-2013, 17-2013 y 20-2013.
129
3. Vigilancia nutricional en la atención prenatal
El artículo 8, al referirse a la atención obligatoria a la mujer durante el

embarazo, menciona a la vigilancia nutricional como un elemento de la
atención prenatal básica que se le debe prestar a la mujer embarazada.
4. Nutrición en la atención posparto
Durante la atención de posparto, el artículo 10 indica que las instituciones

responsables están obligadas a prestarle a la mujer “información sobre
la importancia de un régimen nutricional y suplementos alimenticios
para la recuperación física y emocional”.
5. Lactancia materna
En cuanto a la salud neonatal, el artículo 11 señala que la lactancia

materna exclusiva es una de las acciones costo-efectivas para la
reducción de la muerte neonatal que las instituciones responsables
deben implementar y promover.
6. Programas nutricionales para la mujer en edad reproductiva
Finalmente, el artículo 18 señala dentro de las acciones inmediatas que

se deben tomar para mejorar la salud materna-neonatal:
Programas nutricionales a niñas, adolescentes, y mujeres embarazadas

y lactantes, para prevenir el deterioro de su salud y los nacimientos de
niños y niñas con bajo peso, así como las malformaciones congénitas y
el deterioro de la salud de las madres.
En síntesis, la Ley para la Maternidad Saludable contiene

disposiciones sobre la correcta alimentación y nutrición de las
mujeres en edad reproductiva, especialmente durante el embarazo y
la lactancia, con el objetivo de prevenir y progresivamente erradicar
130
la mortalidad materna y neonatal por causas relacionadas con la

desnutrición.
VII. S
En este capítulo se reúnen y describen cinco leyes ordinarias que

guardan relación con la seguridad alimentaria en Guatemala, desde
varias perspectivas. La estabilidad laboral y económica, el cuidado de
la salud de las mujeres embarazadas y lactantes, el control de calidad
de los alimentos y la suplementación nutricional de la población, entre
otras cosas, contribuyen a constituir y preservar los cuatro pilares
de los que se compone la seguridad alimentaria. Puede observarse
que, así como ocurre con la regulación constitucional, la normativa
ordinaria tiende a relacionar la alimentación y nutrición con el tema
de la salud y el derecho a la salud. La legislación guatemalteca ha
optado por relacionar de manera casi inseparable ambos términos,
pero es necesario recordar que el derecho a la alimentación es
distinto del derecho a la salud y que contiene elementos que no están
necesariamente relacionados con la ingesta de calorías y nutrientes,
sino con factores culturales y sociales que también deben ser tomados
en cuenta para respetar la dignidad de las personas.
En el siguiente capítulo se presenta un pequeño listado de reglamentos

que también contienen disposiciones de cierta importancia en relación
con la seguridad alimentaria.
131
Figura 15. Algunas leyes ordinarias relacionadas con seguridad alimentaria.*
Fecha de emisión y
Ley Contenido
publicación
Decreto 1441, Emisión: 29.04.1961 • Salario mínimo
Código de Trabajo Publicación: 16.06.1961 • Período de lactancia
• Obligatoriedad del
Decreto 44-92, enriquecimiento, equiparación o
Ley General de fortificación de alimentos
Emisión: 23.07.1992
Enriquecimiento de • Creación de CONAFOR
Publicación: 24.11.1992
Alimentos • Operativización a través de
reglamentos
• Estilos de vida saludables
• Acciones específicas de
Decreto 90-97, Emisión: 10.02.1997 seguridad alimentaria
Código de Salud Publicación: 07.11.1997 • Enriquecimiento de alimentos
• Control de calidad e
inocuidad de alimentos
Decreto 114-97, • Regula las atribuciones de
Emisión: 13.11.1997
Ley del Organismo las secretarías y ministerios
Ejecutivo representados en el CONASAN
• Suplementación alimenticia
de mujeres embarazadas
• Vigilancia nutricional en la
Decreto 32-2010, Ley atención prenatal y posnatal
Emisión: 09.09.2010
para la Maternidad • Promoción de la lactancia
Saludable materna
• Programas nutricionales
para las mujeres en edad
reproductiva
132
CAPÍTULO VI:
REGLAMENTOS RELACIONADOS CON
Contenido: I. Generalidades. II. Reglamento para el Goce del Período

de Lactancia. III. Acuerdo Gubernativo 969-99, Reglamento para la
Inocuidad de los Alimentos. IV. Reglamentos sobre la fortificación de
alimentos. V. Acuerdo Gubernativo 338-2010, Reglamento Orgánico
Interno del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación.
VI. Síntesis del capítulo.
I. G
A. ¿Qué es un reglamento?
De manera sencilla, se puede definir a un reglamento como la norma

jurídica de carácter general creada por la Administración Pública, cuyo
objeto es facilitar la aplicación de una ley ordinaria.246 Es similar a la
ley porque su carácter es general, abstracto y obligatorio, pero difiere
de la misma porque no emana del mismo órgano (la ley es emitida por
el Organismo Legislativo; el reglamento es emitido por el Ejecutivo), y
además tiene un rango jerárquico inferior al de la ley247 (ver figura 11
en el capítulo III).
246 Gutiérrez de Colmenares, Carmen María y Chacón de Machado, Josefina, op.

cit., p. 66.
247 Morales Aguilar de Fernández, María Regina, “Fuentes del Derecho
administrativo (II): el reglamento”, en Ballbé, Manuel y Franch, Martha (dirs.), Manual
de derecho administrativo: Una perspectiva desde los ordenamientos de España y Guatemala,
Girona, Universidad Autónoma de Barcelona/AECI, 2002, p. 85.
133
En Guatemala, las principales características de los reglamentos son las

siguientes:
a. Emana de la Administración Pública. La función reglamentaria le

corresponde al presidente de la República, según el art. 183, inciso
e de la CPRG. Excepcionalmente, el Congreso de la República y la
Corte Suprema de Justicia (en adelante CSJ) tienen la facultad de
emitir determinado tipo de reglamentos.248
b. Es una norma jurídica de contenido general y abstracto. No se

dirige a un solo individuo, sino a una cantidad indeterminada de
personas que sean susceptibles de caer en la situación que se regula.
c. Tiene menor jerarquía que la ley ordinaria, y por lo tanto, no puede

contener disposiciones que la disminuyan, tergiversen o contraríen
de ninguna manera.
d. Tiene por objeto desarrollar las disposiciones de las leyes ordinarias.

Existe para que una norma ordinaria emanada del Organismo
Legislativo pueda implementarse adecuadamente.249
B. Reglamentos relacionados con la seguridad alimentaria
En el capítulo IV ya se analizó el contenido del Reglamento de la Ley

del SINASAN. Sin embargo, hay muchísimos otros reglamentos que
guardan alguna relación con la materia de este libro. Al igual que
con las leyes, el catálogo que se presenta aquí debe ser considerado
más como una selección que como una colección completa. Por la
relación que la seguridad alimentaria tiene con muchísimas ramas del
derecho, no es posible por el momento realizar una compilación que
se considere completa al cien por ciento. Por esta razón se ha optado
248 Ibidem, p. 31.

249 Lepe Sosa, Luis Andrés, Análisis jurídico de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria, op. cit., p. 43.
134
por la agrupación de algunos reglamentos significativos, muchos de

los cuales guardan estrecha relación con las leyes ordinarias analizadas
en el capítulo V.
II. R G P L
Este reglamento fue emitido por el presidente de la República el 15 de

enero de 1973, y publicado en el Diario de Centro América el 19 de enero
del mismo año. Se incluye en este capítulo por la relación que tiene
con otras normas analizadas en este libro; específicamente, la CEDAW
(art. 12, inciso 2), la Convención sobre los Derechos del Niño (art.
24), el Protocolo de San Salvador (art. 15, inciso 3, literal c), el Código
de Trabajo (arts. 151 inciso c y art. 153) y la Ley para la Maternidad
Saludable (arts. 11 y 18).
Compuesto por cinco artículos, el Reglamento para el Goce del Período

de Lactancia establece en su artículo 1º el derecho de toda madre
trabajadora de disponer de media hora de descanso dos veces al día en
el lugar donde trabaja, con el objeto de alimentar a su hijo recién nacido,
salvo que por convenio o costumbre corresponda un descanso mayor.
En su artículo 2º, fija el período de lactancia en diez meses a partir del
parto, salvo convenio o costumbre más favorable a la trabajadora. En
su artículo 3º dispone que el período de lactancia pueda ampliarse por
prescripción médica hasta dos meses más, para un máximo de doce
meses después del parto. El artículo 4º del Reglamento establece que su
aplicación abarca a las madres trabajadoras en las empresas del sector
privado, así como a las que laboren para el Estado y sus instituciones
autónomas, semiautónomas o descentralizadas. En su último artículo,
dispone su propia entrada en vigencia a partir del día de su publicación
en el Diario de Centro América.
135
III. A G 969-99, R
I A
A. Antecedentes
Hoy en día, cualquier Estado que tome en serio su deber de velar por la
salud de sus habitantes debe considerar a la inocuidad de los alimentos
como una prioridad. Para que exista seguridad alimentaria en un país,
no es suficiente que haya disponibilidad y acceso a los alimentos si no
se puede confiar en que su consumo no pondrá en riesgo la salud de
los consumidores.
Con la globalización, el comercio de los alimentos se ha extendido a

tal nivel que la presencia de un producto contaminado en un pequeño
rincón del mundo es capaz de conducir a una crisis alimentaria
a nivel regional o global. Tal es el caso, por ejemplo, del brote de
una variedad rara de E. Coli en la Unión Europea en 2011, llamada
erróneamente “la crisis del pepino”, que aparentemente surgió a partir
de la contaminación en los cultivos de un solo productor de alimentos
orgánicos en el norte de Alemania, y terminó con un saldo de casi
ochocientas personas fallecidas y más de tres mil individuos enfermos
alrededor de toda Europa, así como billonarias pérdidas económicas
sufridas a nivel mundial.250
En Guatemala, recientemente se produjo un brote de infección

gastrointestinal en el municipio de Santo Domingo Xenacoj, cercano
a la ciudad de Guatemala, que cobró la vida de tres personas y
enfermó a más de doscientas. La Dirección de Salud de Sacatepéquez
tomó medidas urgentes, incluyendo el cierre del mercado municipal,
donde se encontró que por lo menos una docena de alimentos estaban
250 Ver: ELIKA, Fundación Vasca para la Seguridad Agroalimentaria, Revisión de la

crisis alimentaria desatada por la bacteria E. Coli en Europa, España, ELIKA, 2011.
136
contaminados con la bacteria E. coli.251 Este caso no es un hecho aislado,

ya que las infecciones gastrointestinales constituyen la segunda
causa de muerte a nivel nacional.252 En muchas ocasiones este tipo de
padecimientos son prevenibles mediante el control de la calidad de los
alimentos. Ahí radica la importancia del reglamento que se analiza en
este apartado.
B. Análisis del Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos (RIA)
1. Principios fundamentales: ajustándose a los estándares internacionales
El Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos (en adelante, RIA)

fue emitido por el presidente de la República el 30 de diciembre de
1999 y publicado en el Diario de Centro América el 25 de enero del año
siguiente. Su objeto es “desarrollar las disposiciones del Código de
Salud, relativas al control sanitario de los alimentos en las distintas
fases de la cadena productiva y de comercialización” (art. 1, RIA).
Desde los primeros artículos de este reglamento se puede notar que

se trata de un esfuerzo por parte del Estado guatemalteco para ajustar
su ordenamiento jurídico a las exigencias que han sido fijadas en el
ámbito internacional. Esto se debe a la necesidad de cumplir con las
normas de control sanitario de los alimentos creadas dentro del marco
de la Organización Mundial del Comercio (OMC); específicamente, los
acuerdos sobre la Aplicación de Medidas Fitosanitarias (MSF) y sobre
Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC).253
251 Gramajo, Jessica, “Frenan bacteria E. coli en Xenacoj”, Prensa Libre, Guatemala,
18 de abril de 2013, p. 8.
252 Valdés, Mirja, “Las enfermedades que matan al guatemalteco”, elPeriódico,
Guatemala, 20 de enero de 2008, h p://www.elperiodico.com.gt/es/20080120/pais/47674.
253 Arispe, Ivelio y Tapia, María Soledad, “Inocuidad y calidad: Requisitos
indispensables para la protección de la salud de los consumidores”, Revista Agroalimentaria,
Mérida, Venezuela, Universidad de los Andes, núm. 24, enero-junio 2007, p. 113.
137
Estos acuerdos exigen que las medidas de control sanitario sobre

los alimentos exportados e importados se fundamenten en criterios
científicos internacionalmente comprobados y aceptados, y que nunca
se utilicen maliciosamente como una restricción al libre comercio
internacional;254 además, hacen énfasis en la utilización de los
lineamientos fijados por la Comisión del Codex Alimentarius, órgano
subsidiario de la FAO y de la OMS que cuenta con 173 miembros más
la Unión Europea, cuyo mandato es “elaborar normas internacionales
sobre los alimentos para proteger la salud de los consumidores
y garantizar prácticas leales en el comercio de alimentos”.255 Las
disposiciones del Codex no son estrictamente obligatorias, pero si un
país no produce alimentos que se consideren inocuos según estos
lineamientos, se encuentra en desventaja frente a otros competidores
que sí las cumplen, y consecuentemente su economía puede verse
perjudicada debido a la merma en sus exportaciones.
Los principios fundamentales establecidos en el RIA (art. 2) coinciden

con los objetivos que, según la FAO/OMS, deben tener todas las
legislaciones nacionales sobre inocuidad: a) protección de la salud
pública; b) protección del consumidor; y, c) promoción del desarrollo
económico a través del comercio internacional de alimentos.256
Asimismo, el artículo 6, inciso 6.19 del RIA define a la inocuidad como

“La garantía de que los alimentos no causarán daño al consumidor
cuando se preparen y/o consuman de acuerdo con el uso al que se
destina”. Esta definición se desprende directamente de la definición
oficial que se maneja en el Codex Alimentarius, lo cual revela la intención
254 Idem.
(FAO) y Organización Mundial de la Salud (OMS), Garantía de la inocuidad y calidad de
los alimentos: Directrices para el fortalecimiento de los sistemas nacionales de control de los
alimentos, Roma, FAO/OMS, 2003, p. 26.
256 Ibidem, p. 7.
138
del Estado de Guatemala de ajustar su normativa conforme a los

estándares internacionalmente fijados.
2. Entidades responsables: MSPAS y MAGA
Las entidades públicas responsables de la coordinación del

Programa Nacional de Control de Alimentos son, principalmente,
el MSPAS y el MAGA, a través de varias de sus dependencias, bajo
la asesoría de la Comisión Multisectorial de Alimentos de Consumo
Humano. Sin embargo, otras instituciones, como el Ministerio de
Economía (MINECO), el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y las
municipalidades, también tienen responsabilidades en materia de
control de los alimentos (artículo 130 del Código de Salud; artículos 16
al 26 del RIA).
3. Licencia sanitaria y registro sanitario de referencia
a) Licencia sanitaria
Según los artículos 16 al 26 del RIA, todo establecimiento de alimentos

está obligado a obtener una licencia sanitaria antes de iniciar su
funcionamiento. En la mayoría de los casos, la licencia se tramita ante
las jefaturas de los distritos de salud del MSPAS, aunque algunos
tipos de establecimientos deben obtenerla en el Departamento de
Regulación y Control de Alimentos del MSPAS o en la Unidad de
Normas y Regulaciones del MAGA. Las licencias sanitarias emitidas
por las dependencias del MSPAS tienen una vigencia de cinco años,
mientras que las emitidas por el MAGA duran solamente un año. Las
licencias pueden ser suspendidas o canceladas en caso de infracción a
las normas sanitarias. Los vehículos de transporte de alimentos también
deben obtener una licencia sanitaria, con duración de un año.
139
b) Registro sanitario de referencia
Conforme los artículos 27 al 33 del RIA, cualquier alimento procesado

–es decir, que ha sido sometido a un proceso tecnológico para su
conservación y/o consumo–, previo a su distribución al público,
debe contar con un registro sanitario de referencia emitido por el
Departamento de Regulación y Control de Alimentos del MSPAS.
Para contar con dicho registro, el alimento debe ser evaluado por el
Laboratorio Nacional de Salud, siguiendo criterios científicos basados
en el análisis de riesgo. Siguiendo lo establecido en los artículos 34 al
42 del mismo reglamento, el período de vigencia del registro sanitario
de referencia es de cinco años, aunque se le puede suspender o cancelar
antes de tiempo en caso de infracciones a las normas sanitarias. Los
alimentos naturales no procesados –es decir, aquellos que no han
sufrido modificaciones físicas, químicas o biológicas–, así como las
materias primas y los aditivos, no necesitan registro sanitario de
referencia, pero sí deben someterse a una evaluación llevada a cabo
por el MAGA.
4. Inspección y supervisión sanitaria
Tal como lo establecen los artículos 43 al 47 del RIA, el MSPAS y el

MAGA están encargados de llevar a cabo la inspección y supervisión
de los establecimientos de alimentos, para verificar las condiciones
higiénicas de los mismos. La inspección debe llevarse a cabo en horarios
de funciones del establecimiento y con la presencia del propietario o
representante legal, quien está obligado a colaborar. Si de la inspección
o supervisión se establece un riesgo o peligro para la salud de los
consumidores, se pueden tomar una serie de medidas preventivas, que
incluyen el comiso de materias primas, productos o subproductos; la
movilización de los mismos; y sellar los empaques, cajas, contenedores,
recintos y establecimientos.
140
5. Manipuladores de alimentos
Los artículos 51 y 52 del RIA establecen que los manipuladores de

alimentos –es decir, los empleados que mantienen contacto directo
con los alimentos– deben comprobar su buena salud entregando las
constancias de sanidad respectivas a sus empleadores antes de su
contratación, y posteriormente debe mantener el historial de los mismos.
Asimismo, los encargados de los establecimientos de alimentos están
obligados a darles capacitación sanitaria a todos los manipuladores a
su cargo, pudiendo solicitar el apoyo de las autoridades.
6. Etiquetado, propaganda y publicidad
a) Etiquetado
El artículo 6.12 del RIA define a la etiqueta de los alimentos como toda
identificación contenida en el empaque o embalaje de los alimentos
que tienen por finalidad informar al consumidor sobre su contenido y
características y para asegurarle el manejo debido del alimento. Puede
concebirse a la etiqueta como una comunicación del productor dirigida
al consumidor sobre las características nutricionales del producto que
está ofreciendo. Como al productor le interesa que el consumidor
adquiera su producto, puede verse tentado a exagerar o a formular la
información de manera ambigua, sugestiva o abiertamente falsa. Por
eso es necesaria la mediación del Estado, en defensa del consumidor.
Los artículos 53 al 56 del RIA se refieren a la obligatoriedad del

etiquetado de los alimentos y los requisitos que debe cumplir el mismo.
Dentro de estos artículos hay una disposición que ha hecho notorio
a este reglamento. El artículo 54, en su inciso 2.5, señala que en el
etiquetado de todas las bebidas alcohólicas se debe incluir la siguiente
leyenda de advertencia: “El exceso en el consumo de este producto es
dañino para la salud del consumidor”. Debido a la popularidad de las
bebidas alcohólicas en nuestro país, tanto la leyenda como el número
141
del acuerdo gubernativo (969-99) gozan de cierta “fama” entre la

población guatemalteca.
b) Propaganda y publicidad
Los términos de propaganda y publicidad son definidos indistintamente

por el artículo 6.26 del RIA como “todo anuncio o propaganda difundidos
por cualquier medio de comunicación social, con el objeto de promover
o incrementar el consumo de un alimento determinado”. Los artículos
del 57 al 61 de este reglamento tratan sobre la prohibición expresa de
cualquier propaganda y publicidad que induzca a error o a engaño al
consumidor. El ente encargado de velar por que estas disposiciones se
cumplan es el MSPAS, a través de su Departamento de Regulación y
Control de Alimentos.
Estas disposiciones tienen mayor relación con la protección al consumidor

que con la seguridad alimentaria; sin embargo, es importante en el
sentido que, como ya se ha mencionado en esta investigación, la dieta de
una buena parte de la población guatemalteca está muy influenciada por
lo que ven y oyen a través de los medios publicitarios.257
7. Importación, donación y exportación de alimentos
Con la globalización, la importación y exportación de alimentos se ha

masificado a una escala nunca antes vista en la historia de la humanidad.
Así como se trata de un evento con numerosas implicaciones positivas
para la seguridad alimentaria mundial, también conlleva un aumento
considerable en el riesgo de la transmisión de enfermedades a través de
alimentos contaminados. Por esa razón, el RIA regula la importación,
donación y exportación de alimentos en sus artículos 62 al 75.
257 Procurador de los Derechos Humanos (PDH), El rostro humano del hambre,
op. cit., p. 23.
142
a) Importación
Según lo establecido en los artículos 62 al 67 de este reglamento, la

importación de alimentos únicamente está permitida si se cuenta con
el registro de referencia respectivo, el cual se obtiene luego del análisis
científico sobre muestras del producto. Es importante que los alimentos
importados sean inocuos para el consumo humano y que tampoco
constituyan un riesgo para la sanidad vegetal o animal del país. Si
un alimento importado resulta ser dañino para el consumo o para la
sanidad animal o vegetal, puede ser rechazado e incluso destruido, con
cargo al importador.
b) Alimentos donados
En los artículos 68 y 69, el Reglamento obliga al MSPAS y al MAGA

a coordinar con los organismos donantes y receptores para agilizar el
trámite de autorización de la importación de los alimentos donados,
así como verificar su posterior distribución en el país. Asimismo, se
permite a las autoridades sanitarias tomar las muestras necesarias para
analizar si los alimentos donados son aptos para el consumo antes de
que sean importados y distribuidos.
c) Exportaciones
En lo que se refiere a las exportaciones, el artículo 70 del RIA señala

que el MSPAS y el MAGA son las entidades encargadas de emitir las
certificaciones pertinentes a quienes deseen exportar alimentos, luego
que hayan cumplido con los requisitos correspondientes.
IV. R
En el capítulo anterior se habló de la Ley General de Enriquecimiento

de Alimentos, y se mencionó que de ella han surgido tres reglamentos
específicos: a) el Acuerdo Gubernativo 21-2000, Reglamento para la
Fortificación del Azúcar con Vitamina A; b) el Acuerdo Gubernativo
143
29-2004, Reglamento para la Fortificación de la Sal con Yodo y Sal

con Yodo y Flúor; y, c) el Acuerdo Gubernativo 324-2007, Reglamento
Técnico Centroamericano RTCA 67.01.15:07 Harinas, Harina de Trigo
Fortificada. Especificaciones. A continuación, se estudian estos tres
reglamentos y su relación con la seguridad alimentaria.
A. Acuerdo Gubernativo 21-2000, Reglamento para

la Fortificación del Azúcar con Vitamina A
1. Antecedentes
En el organismo humano, la vitamina A tiene un papel importante en

la salud de los huesos, el tejido epitelial, la visión, el sistema inmune
y las funciones reproductivas. La deficiencia de este micronutriente
puede producir enfermedades crónicas, problemas de visión, lesiones
en la piel, cálculos urinarios y anormalidades de reproducción
(malformaciones en la descendencia).258
En la década de 1960 varios estudios del Instituto de Nutrición de

Centro América y Panamá (INCAP) concluyeron que la población
guatemalteca sufría de una severa deficiencia de vitamina A. Para
corregir esta hipovitaminosis se desarrolló un programa de fortificación
de un alimento.259 El alimento o “vehículo” elegido fue el azúcar. Una
de las razones por las que se escogió este producto fue su alto consumo
entre los guatemaltecos (en promedio, 6.5g diarios per cápita).260
258 Cadenas Jáuregui, Claudia del Carmen, Evaluación de la presencia de vitamina

“A” en azúcar expendida al menudeo en el departamento de El Progreso en áreas de mayor
riesgo y exposición al calor, Guatemala, Facultad de Ciencias Químicas y Farmacia de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, tesis de lienciatura, 2008, p. 7-10.
259 Ibidem, p. 13.
260 Ibidem, p. 10.
144
Antes que existiera el actual reglamento, hubo dos intentos por

legislar la fortificación del azúcar con vitamina A en Guatemala. La
primera norma sobre el tema fue el Decreto 56-74, desarrollado por
el Acuerdo Gubernativo 105-74, que resultaron ser inoperantes por
motivos políticos (Conflicto Armado Interno) y económicos (crisis
internacional). Más adelante, en 1993, cuando la Ley General de
Enriquecimiento de Alimentos ya se encontraba en vigencia, se emite
el Acuerdo Gubernativo 750-93, Reglamento de la Fortificación de
Azúcar con Vitamina “A”. Podría decirse que este reglamento tuvo
éxito en el sentido que cumplió con las expectativas de fortificación del
azúcar producida en el país para el consumo interno. Sin embargo, en
2000 se consideró necesaria la emisión del reglamento que a la fecha se
encuentra vigente, para introducir modificaciones sobre la fortificación
del azúcar importada.261
2. Análisis del Reglamento para la Fortificación del Azúcar con

Vitamina A (RFAVA)
El Reglamento para la Fortificación del Azúcar con Vitamina A (en

adelante, RFAVA) fue emitido por el Presidente de la República el 07
de enero de 2000 y fue publicado en el Diario de Centro América el 11 de
enero del mismo año; está compuesto por veintiún artículos divididos
en seis capítulos.
El primer capítulo (artículos 1 al 4) se limita a proporcionar algunas

definiciones básicas, como “azúcar” y “azúcar fortificada con vitamina A”.
El segundo capítulo (artículos 5 al 9) trata sobre el campo de aplicación

y la obligatoriedad de este reglamento. Según estas disposiciones, toda
el azúcar que se destine al consumo interno, ya sea de producción
nacional, importada o proveniente de una donación, debe estar
fortificada con “retinol de tipo hidrodispensable” (vitamina A), “a
261 Ibidem, p. 19-21.
145
un nivel promedio de 15 mg de retinol por kilogramo de azúcar, con

un intervalo de tolerancia de +- 5 mg/kg de azúcar con respecto al
promedio”. Asimismo, establece la obligación de obtener una licencia
sanitaria para producir, distribuir o fortificar azúcar, y la obligación de
que el azúcar cuente con el registro sanitario correspondiente.
El capítulo III, titulado “Garantía y control de calidad” (artículos 10 al

13), asigna a quien distribuya el azúcar la responsabilidad de velar por
que mantenga los correctos niveles de fortificación. Asimismo, permite
la importación de azúcar no fortificada para que se fortifique en el país.
El comerciante o vendedor final tiene, a su vez, la responsabilidad de
cerciorarse de que el azúcar tenga registro sanitario; y el MSPAS tiene la
responsabilidad de verificar que se cumpla el Reglamento y de realizar
labores de vigilancia al nivel del consumidor.
El capítulo IV, sobre el envase y la presentación (artículos 14 y 15),

establece que el envasado y los recipientes en que se transporte el
azúcar no deben alterar su propiedades, y que en el etiquetado se debe
incluir la leyenda “AZÚCAR FORTIFICADA CON VITAMINA A”, y
la ilustración de un ojo verde o rojo, para que quienes no sepan leer
puedan identificarla como fortificada.
En el capítulo V (artículos 16 al 18), se declara la ilicitud de la

comercialización en Guatemala del azúcar no fortificada con vitamina A.
Finalmente, en el capítulo VI (artículos 19 al 21), se dispone que los

casos no previstos serán resueltos por el MSPAS con la asesoría del
INCAP.
146
B. Acuerdo Gubernativo 29-2004, Reglamento para la

Fortificación de la Sal con Yodo y Sal con Yodo y Flúor
1. Antecedentes
a) Yodación de la sal
La deficiencia de yodo es un problema de salud pública a nivel mundial;

puede afectar a cualquier persona, sin importar su edad o sexo, pero
las mujeres embarazadas y los niños pequeños son más susceptibles
de sufrirla. La carencia de yodo en el cuerpo produce una serie de
trastornos físicos y mentales; el más notorio es el “bocio”, que consiste
en la inflamación de la glándula tiroidea; pero las consecuencias
más preocupantes de la falta de yodo en el organismo son los daños
cerebrales irreversibles que puede causar.262
En Guatemala y en todo el istmo centroamericano, no hay disponibilidad

de alimentos que sean fuentes naturales de yodo. Como consecuencia,
toda la población se encuentra en riesgo de padecer la carencia de este
micronutriente, y de los trastornos que eso conlleva.263
Para corregir la deficiencia de yodo, existen dos alternativas. La

primera es la suplementación a través de la ingestión de sueros orales
que contienen yodo. Aunque en el pasado ha tenido éxito en varios
países del mundo, se ha disminuido su uso debido a que los costos son
relativamente altos y la cobertura no alcanza a llegar a las poblaciones
más alejadas de las zonas urbanas (que son irónicamente las que más
la necesitan). La segunda opción es la fortificación de los alimentos. Se
han utilizado varios “vehículos” distintos, como el pan, la leche y el
agua, pero en 2002 se decidió en el seno de las Naciones Unidas que la
262 Organización Mundial de la Salud (OMS), Iodine status worldwide: WHO Global
database on iodine deficiency, Ginebra, OMS, 2004, p. 1.
263 Guamuch, Mónica, Programas de salud pública de fortificación de alimentos en
Centroamérica, Guatemala, INCAP, 2003, nota técnica núm. 32, p. 2.
147
yodación universal de la sal sería el mecanismo utilizado para eliminar

los desórdenes por deficiencia de yodo.264
Esta decisión se tomó por las siguientes razones: a) la sal es consumida

por toda la población; b) el consumo de sal se mantiene estable durante
todo el año; c) la producción de la sal suele estar en las manos de
pocos productores;265 d) la tecnología utilizada para yodar la sal es
relativamente de bajo costo y fácil de usar; e) la yodación no afecta las
propiedades de la sal; f) la calidad de la sal yodada se puede monitorear
en varios niveles (producción, venta y consumo); y, g) los programas de
yodación de sal son fáciles de implementar.266
En Guatemala, en 1952 el INCAP reveló la considerable prevalencia de

desórdenes relacionados con la deficiencia de yodo entre la población.
En consecuencia, en 1954 se emitió el Decreto Presidencial 115, en el
cual se indicó que toda la sal común que se consumiera en el país debía
estar yodada conforme los procedimientos y requisitos estipulados
por la Dirección General de Salud Pública.267 Esta práctica tuvo éxito
por más de una década, hasta que la situación política y económica
durante los peores años del Conflicto Armado Interno condujo a que
la yodación de la sal se redujera drásticamente y consecuentemente
264 Organización Mundial de la Salud (OMS), op. cit., p. 2.

265 En Guatemala, la producción de sal no está en manos de pocos productores.
Aunque hay algunas empresas grandes que abarcan una parte considerable del
mercado, también existen aproximadamente doscientas pequeñas salineras que se
dedican a la producción artesanal de la sal. Esta situación ha impedido que el 100% de
la sal distribuida en Guatemala esté debidamente fortificada. Ver: Méndez Villaseñor,
Claudia, “Sal guatemalteca no supera prueba de yodo”, elPeriódico, Guatemala, 20 de
junio de 2011, h p://www.elperiodico.com.gt/es/20110620/pais/197057/.
266 Organización Mundial de la Salud (OMS), op. cit., p. 2.
267 Castrillo Olano, Be y Antonieta, Evaluación de la situación nutricional de yodo en
niños y niñas, de escuelas oficiales rurales mixtas de la región V y VI del país, a través de la
excreción urinaria de yodo, Guatemala, Facultad de Ciencias Químicas y Farmacias, 2007,
tesis de maestría en nutrición y alimentación, p. 3.
148
los padecimientos relacionados con la carencia de yodo volvieron a

generalizarse.268
En la década de 1990, con ayuda de la cooperación internacional, se

retomaron los esfuerzos para yodar la sal de consumo interno.269 En
1995, la Encuesta Nacional de Micronutrientes realizada por el INCAP
evidenció una situación nutricional adecuada en relación con el yodo.270
Finalmente, en 2003 se emitió el Reglamento para la Fortificación de la
Sal con Yodo y Sal con Yodo y Flúor, que se analizará detalladamente
más adelante. Primero, es necesario exponer brevemente sobre la
importancia de la fortificación de la sal con flúor y sus antecedentes en
Guatemala.
b) Fluoración de la sal
Ya se mencionó en el capítulo anterior que el artículo 66 del Código de

Salud establece la obligación del MSPAS de prevenir las deficiencias
nutricionales y la caries dental a través de la fortificación de alimentos.
También se afirmó que el flúor es un mineral que fortalece el esmalte
dental y previene la caries, pero también puede causar la enfermedad
llamada fluorosis si es ingerido en exceso.271
A nivel mundial, hace algunas décadas las caries eran más prevalentes
en los países industrializados por las dietas altas en azúcares refinadas,
pero hoy en día la mayoría de países desarrollados han reducido
drásticamente la caries gracias a –entre otras causas– la fluoración del
agua potable.272
268 Noguera Zelaya, Arnulfo, Programas de fortificación de sal con yodo en Centroamérica:
Lecciones aprendidas, Guatemala, INCAP, 1999, notas técnicas, p. 1.
269 Idem.
270 Castrillo Olano, Be y Antonieta, op. cit., p. 3.
271 Latham, Michael, Nutrición humana en el mundo en desarrollo, op. cit., pp. 207-212.
272 Ibidem, p. 209.
149
En Guatemala existe una necesidad comprobada de mejorar la

salud dental de la población. Varios estudios han estimado que
aproximadamente el 95% de la población adolece de por lo menos
una caries dental, y que en promedio cada persona adulta tiene entre
cinco y siete caries. Además, la atención odontológica suele ser cara
y en el interior de la República es escasa.273 En algunas regiones del
país, son frecuentes los casos de mujeres con 18 o 21 dientes de las 32
piezas que deberían tener, e incluso personas que carecen totalmente
de dientes.274
Han habido intentos de mejorar la salud bucal de los guatemaltecos

mediante la fluorización del agua. Concretamente, en la década de 1980
se suscribió un convenio tripartito entre el MSPAS, la Municipalidad de
Guatemala y el IGSS, con la asesoría de la OMS y la OPS, para añadir
flúor al agua potable destinada al consumo humano distribuida por
la Empresa Municipal de Agua (EMPAGUA). El programa funcionó
exitosamente hasta principios de la década de 2000, cuando se le dio
fin con el objetivo de dar paso a la fortificación de la sal con flúor (que
lamentablemente, no se ha hecho efectiva).275
En el resto del país, la fluorización del agua se hace prácticamente

imposible por la mala infraestructura del sistema de prestación de este
servicio.276 Además, hay regiones del país en que el agua naturalmente
273 Munaíz, Claudia, “Flúor en la sal: medida urgente”, Prensa Libre, Guatemala,
08 de agosto de 2004, h p://www.prensalibre.com/noticias/Fluor-sal-medida-
urgente_0_94191932.html.
274 Palma, Claudia, “La lucha contra las caries es una batalla que se pierde en
el país”, elPeríódico, Guatemala, 02 de enero de 2006, h p://www.elperiodico.com.gt/
es/20060103/actualidad/23329/?tpl=54.
275 Marroquín Archila, Silvia Virginia, Determinación de la concentración de ión
flúor en el agua de consumo humano de la región metropolitana de la ciudad de Guatemala,
para recomendar o no la administración complementaria de flúor, Guatemala, Facultad de
Odontología de la Universidad de San Carlos de Guatemala, 2002, tesis para optar al
título de cirujana dentista, p. 18-19.
276 Munaíz, Claudia, op. cit.
150
posee ya un contenido de flúor bastante alto, lo suficiente como para

causar fluorosis.277
En 1987, Costa Rica se convirtió en el primer país centroamericano en

implementar un programa de fluoración de la sal. Como resultado, al
año 2000, el índice de caries a nivel nacional se redujo de 9 a 3 per cápita.278
El primer intento de implementar la fluoración de la sal en Guatemala se

dio en 2004, con la creación del Reglamento para la Fortificación de la Sal
con Yodo y Sal con Yodo y Flúor, cuyo articulado se analiza a continuación.
2. Análisis del Reglamento para la Fortificación de la Sal con Yodo y Sal

con Yodo y Flúor (RFS)
El Acuerdo Gubernativo 29-2004, que contiene el Reglamento para la

Fortificación de la Sal con Yodo y Sal con Yodo y Flúor (en adelante,
RFS), fue emitido por el presidente de la República el 12 de enero de
2004 y se publicó en el Diario de Centro América al día siguiente. Su
objeto es que toda la sal que se comercialice o utilice en el país sea
fortificada con yodo y flúor para garantizar la salud general y bucal
de la población.
El RFS se compone de veinticuatro artículos divididos en ocho capítulos

y se aplica a toda la sal que se utilice en el país, ya sea para consumo
humano, animal o para otros fines, sin importar que haya sido producida
en el país, importada o donada del extranjero (artículo 1).
Hay tres casos en los que el RFS (artículos 8 y 9) permite que se utilice
sal no fortificada o fortificada únicamente con yodo: a) en la industria
alimentaria, cuando el proceso de elaboración de un producto se
vea (perjudicialmente) afectado por el uso de sal con yodo y flúor
277 Marroquín Archila, Silvia Virginia, op. cit., p. 8-9.

278 Guamuch, Mónica, op. cit., p. 2.
151
–se debe contar con autorización del Departamento de Regulación y

Control de Alimentos del MSPAS–; b) en la industria no alimentaria,
previa autorización del Departamento mencionado; y, c) en aquellas
regiones en que estudios epidemiológicos demuestren que existe
riesgo de fluorosis, se permite el uso de “sal para consumo humano de
formulación especial” (es decir, fortificada con yodo pero sin flúor).
Como regla general, el RFS (artículo 11) únicamente permite la

importación de la sal que ya esté fortificada con yodo y flúor, pero
también regula la importación de sal no fortificada en dos casos:
a) cuando la sal esté destinada estrictamente para los casos excepcionales
en que se permite el uso de sal sin fortificar o de formulación especial
(artículo 11); y; b) cuando se demuestre que se fortificará la sal en
territorio nacional. En este último caso, se requiere el análisis del
MSPAS antes de poder comercializarla (artículo 14).
El RFS también establece que la sal fortificada debe llevar en su etiquetado

la leyenda: “SAL YODADA” o “SAL FLUORADA Y YODADA”, y
además debe contener el logotipo de una hoja de trébol en color verde
o rojo para indicarle a quienes no sepan leer que el producto ha sido
fortificado. De igual forma, la sal no fortificada debe llevar la leyenda:
“SAL NO FORTIFICADA, NO APTA PARA CONSUMO HUMANO”.
El artículo 21 del RFS hacía obligatorio que toda la sal utilizada

en Guatemala estuviera yodada a partir de la fecha en que entrara
en vigencia, y daba un plazo de seis meses para que también
estuviera fluorizada. Sin embargo, esta disposición fue considerada
inconstitucional por la Corte de Constitucionalidad, como se explicará
a continuación.
152
3. Expediente 1894-2005: Inconstitucionalidad general parcial planteada en

contra de los artículos 1º, 4º y 21 del RFS
En 2005, un grupo de abogados (representando al sector salinero

nacional)279 planteó una inconstitucionalidad general de carácter parcial
en contra de los artículos 1º, 4º y 21 del citado reglamento, alegando
que contrariaban varios artículos de la CPRG, especialmente el derecho
humano a la salud, porque ponía en riesgo a las personas que habitaban
en áreas donde el agua contiene altas cantidades de flúor (recordemos
que el exceso en el consumo de flúor puede producir fluorosis, que
daña el esmalte dental y los huesos).
La Corte de Constitucionalidad resolvió que la inconstitucionalidad

promovida en contra de los artículos 1º y 4º del Reglamento no eran
procedentes; sin embargo, sobre el artículo 21,280 consideró lo siguiente:
La impugnación realizada contra el artículo 21 en cuestión, debe

acogerse, toda vez que de las normativas mencionadas, el artículo 1° del
Decreto 44-92 del Congreso de la República que contiene la Ley General
de Enriquecimiento de Alimentos, dispuso que el enriquecimiento,
fortificación o equiparación de los alimentos necesarios es obligatorio
únicamente para suplir la ausencia o insuficiencia de nutrientes
en la alimentación habitual de la población; basado en el artículo
93 constitucional que reconoce el goce de la salud como un derecho
fundamental del ser humano, sin discriminación alguna, lo que conlleva
a que el Estado deba tomar medidas adecuadas para la protección de
la salud individual y colectiva. Es decir, que la fortificación de la sal
se debe dirigir únicamente para suplir la deficiencia de yodo y flúor
en la alimentación de la población general; pero puede posibilitarse
279 Palma, Claudia, “La CC resuelve dejar la sal sin yodo ni flúor”, elPeriódico,
Guatemala, 2006, h p://www.elperiodico.com.gt/es//pais/36122.
280 El artículo declarado inconstitucional literalmente disponía: “Artículo 21. Plazos.
A partir de la vigencia del presente reglamento, toda la sal deberá estar fortificada con
yodo. En el caso de sal para el consumo humano directo, será obligatorio agregarle
flúor a partir de seis meses de la vigencia de este reglamento”.
153
el acceso a sal sin fortificación para las personas que no padecen la

deficiencia aludida, pues el exceso en el consumo de dichos nutrientes
puede ocasionar enfermedades a los habitantes del país, sobretodo
(sic.) en aquellas regiones que poseen fuentes de agua potable con altos
niveles de flúor o yodo, y no cuentan con programas de desfluorización
o desyodación –como lo denuncia el accionante–. Además, conforme
el artículo 94 de la Carta Magna, el Estado debe velar por la salud
de todos los habitantes, y debe desarrollar acciones de prevención a
fin de procurarles el más completo bienestar físico, mental y social.
Por tal razón, debe expulsarse del ordenamiento jurídico el artículo
mencionado, lo que no afectaría el espíritu normativo del Acuerdo
Gubernativo en cuestión, toda vez que en su artículo 9 prevé el uso de
sal para consumo humano de formulación especial en aquellas regiones
del país, en donde los estudios epidemiológicos, demuestren que existe
riesgos a la salud de sus habitantes.281
Aparentemente, el objetivo de los salineros al promover la

inconstitucionalidad era que no se les obligara a fluorizar la sal, porque
solamente una empresa en todo el país –REDESAL– contaba con la
tecnología necesaria para hacerlo.282
La Corte de Constitucionalidad, en su fallo, consideró que la fluoración

obligatoria de la sal a nivel nacional podía dañar la salud de las personas
que habitaban en regiones donde el agua contiene altos índice de flúor.
No analizaron que la ley expresamente establecía que en dichas áreas
se permitiría la distribución de sal fortificada solamente con yodo,
precisamente para evitar el riesgo de fluorosis.
La declaración parcial de inconstitucionalidad condujo a que en la

práctica todo el Reglamento quedara sin aplicarse. A la fecha, la mayor
parte de la sal que se comercializa en Guatemala está fortificada con
281 Corte de Constitucionalidad, expediente 1894-2005, op. cit.

282 Palma, Claudia, “Salud, sin tomar acciones sobre yodo y flúor en sal”, elPeríodico,
Guatemala, 2007, h p://www.elperiodico.com.gt/es/20070130/actualidad/36247/.
154
yodo, pero no con flúor.283 Queda pendiente la implementación exitosa

de este reglamento o de otras normativas legales que se emitan en el
futuro para que se logre suministrar este mineral a la población a través
de la fortificación de la sal, del agua o por alguna otra vía.
C. Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 67.01.15:07 Harinas,

Harina de Trigo Fortificada. Especificaciones.
1. Antecedentes
El hierro es un mineral cuya principal función en el organismo humano

es el transporte de oxígeno a varias partes del cuerpo a través de la
sangre. Las mujeres embarazadas y los niños en crecimiento son
quienes más necesitan el consumo de hierro.284
La carencia de hierro produce anemia. Esta dolencia también puede

ser provocada por la deficiencia de otros micronutrientes, como la
vitamina B-12 y el ácido fólico. La anemia por carencia de hierro es el
desorden nutricional más común en el mundo, con más de mil millones
de personas que lo padecen. Sus síntomas incluyen fatiga o cansancio
crónico, mareos, dolores de cabeza, palidez de las membranas mucosas
y debajo de las uñas, entre otros. En varios países en desarrollo, como
Guatemala, se han observado casos de mujeres que padecen anemias
crónicas y severas, sin aparentarlo. Su cuerpo se ha adaptado a
vivir con el padecimiento, y llevan a cabo sus tareas diarias, aunque
caminen un poco más despacio y siempre se sientan fatigadas. La
anemia grave y prolongada disminuye la productividad de la persona
considerablemente y es capaz de producir insuficiencia cardiaca y la
muerte.285
283 Idem.
284 Latham, Michael, op. cit., cap. 10.
285 Ibidem, cap. 13.
155
En la naturaleza, hay varios alimentos que son buenas fuentes de hierro,

como el hígado de res, el pescado y los huevos. Sin embargo, la dieta
entre la población guatemalteca suele ser precaria debido a la falta de
acceso económico a los alimentos. Eso ha provocado que la anemia sea
un desorden nutricional prevalente entre las mujeres en edad fértil y
los niños menores de cinco años.286
Para corregir esta deficiencia nutricional, desde la década de 1990 se

han reactivado los programas de fortificación de la harina de trigo
con hierro a nivel centroamericano.287 Por sus características, la harina
de trigo también permite que se le fortifique con ácido fólico, tiamina
(vitamina B1), riboflavina (vitamina B2) y niacina. Con la ingesta
adecuada de estos micronutrientes se previenen males tan serios como
la anencefalia y la espina bífida.288
2. Análisis del Reglamento de Harina de Trigo Fortificada
En el marco del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), los

gobiernos de Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Costa
Rica aprobaron este reglamento en 2007. En Guatemala, fue introducido
al ordenamiento jurídico nacional a través del Acuerdo Ministerial
324-2007, emitido por el ministro de Economía el 1º de agosto de 2007
y publicado en el Diario de Centro América el 3 de agosto del mismo año.
El reglamento en cuestión exige que la harina elaborada con trigo

común y/o trigo ramificado cumpla con ciertos requisitos de higiene e
inocuidad, y que además esté fortificada con hierro, tiamina, riboflavina,
286 Ver: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Desnutrición
crónica: el enemigo silencioso, op. cit., p. 22, 23 y 33.
287 Guamuch, Mónica, op. cit, p. 2.
288 Gabin de Sardoy, María de las Mercedes, Anemia y fortificación de harina de trigo,
Argentina, h p://www.nutri-salud.com.ar/articulos/anemia.php.
156
niacina y ácido fólico con determinados niveles mínimos, detallados en

la Figura 16 de este trabajo.
Figura 16. Niveles mínimos de fortificación en la harina de trigo
según el Reglamento de Harina de Trigo Fortificada*
Nivel mínimo
de fortificación
Micronutrientes
(mg/kg de
harina)
Hierro 55,0
Tiamina (vitamina B1) 6,2
Riboflavina (vitamina B2) 4,2
Niacina 55,0
Ácido fólico 1,8
En el proceso de fortificación de la harina de trigo, la fuente de

hierro más utilizada alrededor del mundo es del tipo electrolítico,
pero el Reglamento exige que en Centroamérica se use el fumarato
ferroso (art, 4.7.2), porque tiene una mejor absorción en el organismo.
Esto es considerado como un logro en los esfuerzos por combatir la
desnutrición a nivel regional.289
El Reglamento define específicamente los métodos para analizar

la inocuidad, calidad y nivel de fortificación de la harina de trigo, y
le asigna las funciones de vigilancia y verificación a las autoridades
competentes de cada país.
* Fuente: Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 67.01.15:07 Harinas, Harina

de Trigo Fortificada. Especificaciones, art. 4.7.1.
289 Guamuch, Mónica, op. cit., p. 2.
157
V. A G 338-2010, R O I
M A ,G A
A. Antecedentes
El primer antecedente institucional del MAGA es el Ministerio de

Fomento, creado en 1871, cuyas amplias funciones corresponderían
a varios ministerios actualmente. Una de sus múltiples atribuciones
era velar por la protección y mejora de la agricultura y ganadería del
país. Años más tarde, en 1899, dentro del citado ministerio se creó la
Dirección de Agricultura. En 1920 se creó el Ministerio de Agricultura
y en 1981, mediante el Decreto 51-81, se convirtió en el Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA).290
Por su naturaleza, el MAGA es el ministerio que guarda la relación

más directa con la seguridad alimentaria, a través de sus acciones
en dos modalidades: a) asistencia alimentaria; y, b) apoyo para la
producción de alimentos.291 Además, dentro de su estructura cuenta
con el Viceministerio de Seguridad Alimentaria (VISAN), creado por
el Acuerdo Gubernativo 90-2003 y posteriormente reformado por el
Acuerdo Gubernativo 216-2005.292
Por esta razón, se considera de importancia hacer una breve síntesis

del reglamento orgánico de esta institución y la relación que sus
disposiciones guardan con el tema de la seguridad alimentaria.
290 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Manual de organización

de funciones. Nueva estructura. Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
Guatemala, MAGA, 2011, p. 5.
291 Procurador de los Derechos Humanos, El rostro humano del hambre, op. cit., p. 16.
292 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, op. cit., p. 6.
158
B. Análisis del Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de

Agricultura, Ganadería y Alimentación (ROIMAGA)
1. Generalidades
El Reglamento Orgánico Interno del MAGA (en adelante, ROIMAGA),

emitido por el presidente de la República el 19 de noviembre de 2010
y publicado en el Diario de Centro América el 25 del mismo mes y año,
tiene como objetivo principal desarrollar el funcionamiento del MAGA,
atendiendo a las disposiciones de la Ley del Organismo Ejecutivo. Se
relaciona con la Ley del Organismo Ejecutivo y la Ley del SINASAN,
analizadas en capítulos anteriores.
El ROIMAGA está compuesto por treinta y ocho artículos que a

su vez se dividen en tres títulos. El primero, que lleva por nombre
“disposiciones generales” (arts. 1-4), establece brevemente el objeto y
ámbito de aplicación territorial del reglamento, así como la naturaleza
y las funciones del MAGA. En el artículo 3 del ROIMAGA se establece
que la naturaleza del MAGA consiste en lo siguiente:
[…] atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que rige

la producción agrícola, pecuaria e hidrobiológica, ésta última en lo que le
atañe, así como aquellas que tienen por objeto mejorar las condiciones
alimenticias de la población, la sanidad agropecuaria y el desarrollo
productivo nacional.
Esto significa que la naturaleza o “razón de ser” del MAGA se

relaciona con los pilares de disponibilidad (producción de alimentos),
acceso (mejora de las condiciones alimentarias) y utilización (sanidad
agropecuaria) de los alimentos.
159
2. VISAN
El título II del ROIMAGA (arts. 5-35) se dedica a regular la organización

interna del MAGA. Dentro de su estructura, el MAGA se divide en
un despacho ministerial, cuatro viceministerios y tres direcciones
independientes; además, cuenta con órganos administrativos, de apoyo
técnico, de auditoría interna y de consulta, registro y apoyo.
En materia de seguridad alimentaria, destaca el ya mencionado

VISAN, regulado en los artículos 10 y 11 del ROIMAGA. Las
atribuciones generales del VISAN se pueden sintetizar de la siguiente
manera: el VISAN tiene a su cargo identificar a los grupos vulnerables
a la inseguridad alimentaria para priorizar acciones que aseguran la
disponibilidad, acceso y utilización biológica de los alimentos en forma
estable, con base en información precisa y ordenada.
Este viceministerio se compone de tres direcciones:
a) Dirección de Asistencia Alimentaria y Nutricional: se encarga de

brindar asistencia alimentaria por tres grandes causas: i) para
atender casos en que la población se encuentra vulnerable, ya
sea por causas temporales o recurrentes; ii) como resarcimiento;
y, iii) como incentivo, a cambio de la realización de trabajos con
fines sociales o ambientales. Se divide en dos departamentos: a.
Alimentos por Acciones; y, b. Asistencia Alimentaria.
b) Dirección de Apoyo a la Producción Comunitaria de Alimentos: como

su nombre lo indica, sus atribuciones consisten en promover la
producción local de alimentos en las áreas consideradas como
vulnerables a padecer de inseguridad alimentaria; se centra en
alcanzar la disponibilidad de alimentos en estas comunidades, con
un enfoque hacia la soberanía alimentaria (protección de alimentos
nativos, técnicas de producción orgánica, etcétera); está conformada
por tres departamentos: a. Apoyo a la Producción de Alimentos;
b. Almacenamiento de Alimentos; y, c. Agricultura Urbana.
160
c) Dirección de Monitoreo y Logística de Asistencia Alimentaria: sus

atribuciones consisten en actividades de recopilación de datos, en
dos sentidos: i) monitoreo sobre la disponibilidad de alimentos a
nivel nacional, regional, departamental y municipal, enfocándose
en las poblaciones identificadas como vulnerables; y, ii) control y
registro de los beneficiarios de los programas llevados a cabo por las
otras dos direcciones; se integra por dos departamentos: a. Control
y Registro de Beneficiarios; y b. Control y Registro de Productores.
3. Demás viceministerios del MAGA
Aunque existe el VISAN exclusivamente para acciones de seguridad

alimentaria, los otros tres viceministerios que integran el MAGA
también poseen atribuciones que se relacionan directa o indirectamente
con el tema.
a) Viceministerio de Desarrollo Económico Rural: entre sus atribuciones,

se encuentra la de “fomentar el cultivo de granos básicos para
garantizar la seguridad alimentaria y nutricional y el abastecimiento
de los mercados internos”.293 Además, el desarrollo en general
contribuye en gran medida a mejorar la seguridad alimentaria de
la población, especialmente en el pilar del acceso económico a los
alimentos.
b) Viceministerio de Sanidad Agropecuaria y Regulaciones: sus atribuciones

incluyen el control de la calidad e inocuidad de los alimentos
producidos o distribuidos en el país, lo cual se relaciona con el pilar
de utilización biológica de los alimentos.
293 Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo 338-2010,

Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación,
Guatemala, art. 12, inciso 3.
161
c) Viceministerio Encargado de Asuntos del Petén: no tiene atribuciones

específicamente relacionadas con la seguridad alimentaria,
aunque sus funciones incluyen varias que contribuyen a mejorar
la productividad agropecuaria y desarrollo rural del departamento
de Petén, lo cual beneficia la seguridad alimentaria en dicha área
del territorio nacional.
VI. S
Los reglamentos analizados en este capítulo guardan relación con la

seguridad alimentaria desde distintos ámbitos. Así como ocurre con
la regulación constitucional y ordinaria, la mayoría de las normas
reglamentarias estudiadas relacionan íntimamente a la alimentación y
la nutrición con la salud pública, aunque también se encuentra relación
con temas de derecho administrativo y derecho laboral. Son de especial
interés para el autor de este trabajo los reglamentos sobre fortificación
de alimentos, debido a que los costos de la fortificación de alimentos
básicos como el azúcar, la sal y el pan son relativamente bajos y los
beneficios nutricionales que trae a la población son potencialmente muy
altos. Surge la inquietud sobre la creación e implementación de nuevas
normas en el futuro que busquen mejorar la seguridad alimentaria
de la población a través de la fortificación de alimentos básicos con
micronutrientes esenciales; por ejemplo, a nivel metropolitano (y en
otras comunidades en que sea viable) podría reanudarse la fluoración
del agua para mejorar la salud dental de los habitantes.
162
Figura 17. Estructura del Viceministerio de Seguridad

Alimentaria y Nutricional (VISAN)*
VICEMINISTRO
DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL
DIRECCIÓN DE DIRECCIÓN DE APOYO

DIRECCIÓN DE MONITOREO
ASISTENCIA A LA PRODUCCIÓN
Y LOGÍSTICA DE
ALIMENTARIA Y COMUNITARIA DE
ASISTENCIA ALIMENTARIA
NUTRICIONAL ALIMENTOS
DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO DE
DE APOYO A LA
DE ALIMENTOS POR CONTROL Y REGISTRO
PRODUCCIÓN DE
ACCIONES DE BENEFICIARIOS
ALIMENTOS
DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE

DE ASISTENCIA ALMACENAMIENTO CONTROL Y REGISTRO
ALIMENTARIA DE ALIMENTOS DE PRODUCTORES
DEPARTAMENTO
DE AGRICULTURA
URBANA
* Fuente: elaboración propia, con información de los artículos 10 y 11 del ROIMAGA.
163
Figura 18. Reglamentos relacionados con la seguridad alimentaria*
Fecha de emisión
Reglamento Contenido
y publicación
Emisión:
• Regula el período de lactancia para
Reglamento para el goce del 15.01.1973
las madres trabajadoras que laboran
período de lactancia Publicación:
en el sector privado y público
19.01.1973
• Control sanitario de alimentos
• Licencia sanitaria y registro
sanitario de referencia
Emisión:
• Inspección y supervisión sanitaria
Acuerdo Gubernativo 30.12.1999
• Normas para el etiquetado,
969-99, Reglamento para la Publicación:
propaganda y publicidad de
Inocuidad de los Alimentos 25.01.1999
productos alimenticios
• Regula el control sanitario de
alimentos importados, donados y de
exportación
Acuerdo Gubernativo Emisión:
• Obligación de fortificar el
21-2000, Reglamento para la 07.01.2000
azúcar utilizada en Guatemala
Fortificación del Azúcar con Publicación:
con vitamina A
Vitamina A 11.01.2000
Acuerdo Gubernativo Emisión:
• Obligación de fortificar toda la sal
29-2004, Reglamento para 12.01.2004
utilizada en Guatemala con yodo y
la Fortificación de la Sal con Publicación:
flúor
Yodo y Sal con Yodo y Flúor 13.01.2004
Acuerdo Gubernativo
• Obligación de fortificar la harina
324-2007, Reglamento Emisión:
de trigo utilizada en Guatemala,
Técnico Centroamericano 01.08.2007
Nicaragua, Honduras, El Salvador y
RTCA 67.01.15:07 Harinas, Publicación:
Costa Rica con hierro, ácido fólico,
Harina de Trigo Fortificada. 03.08.2007
tiamina, riboflavina y niacina
Especificaciones
Acuerdo Gubernativo • Naturaleza y estructura interna del
Emisión:
338-2010, Reglamento MAGA
19.11.2010
Orgánico Interno del • Estructura interna y atribuciones del
Publicación:
Ministerio de Agricultura, VISAN y los demás viceministerios
25.11.2010
Ganadería y Alimentación que integran el MAGA
164
CONCLUSIONES
1. La seguridad alimentaria es aquella situación que se da en

determinado tiempo y lugar en que coinciden los siguientes
elementos o “pilares”: a) disponibilidad de alimentos suficientes;
b) acceso físico y económico a los mismos; c) su utilización biológica,
consumo o aprovechamiento; y, d) estabilidad o permanencia. Si
uno de estos pilares no se da o no logra mantenerse, entonces se
está ante la situación contraria, que es la inseguridad alimentaria, la
cual está relacionada con términos como el hambre, la malnutrición
y la desnutrición, que se parecen entre sí aunque no son sinónimos
porque cada uno tiene sus propias connotaciones y particularidades.
Por ejemplo, una persona puede estar malnutrida sin padecer
hambre porque está ingiriendo alimentos inadecuados o porque su
organismo no le está permitiendo absorberlos de manera apropiada.
2. Los términos seguridad alimentaria y derecho a la alimentación

surgieron en disciplinas de estudio distintas y la mayor parte de
su evolución ha sido hasta cierto punto independiente entre sí; sin
embargo, la tendencia reciente en instrumentos internacionales y
en legislaciones domésticas ha conducido a que ambos conceptos
estén intrínsecamente vinculados, a tal punto que se les utiliza
indistintamente.
3. La seguridad alimentaria es un tema de estudio relativamente

nuevo; sus antecedentes datan de la segunda mitad del siglo XX.
Quizás por eso no sea sorpresa que se encuentre en un estado de
constante cambio y evolución. Inicialmente se le relacionaba casi
exclusivamente con la producción y almacenamiento de alimentos
básicos para ayudar a las zonas que padecieran hambrunas.
Eventualmente el enfoque se trasladó hacia el acceso a los
alimentos, especialmente el acceso económico relacionado con la
165
pobreza. Posteriormente, se incluyeron elementos nutricionales

que enriquecieron el tema; y en la actualidad se le relaciona con
muchos otros temas de interés actual, como el cambio climático, el
desarrollo sostenible y las crisis financieras.
4. La situación de seguridad alimentaria en Guatemala es deplorable.

Ninguno de sus pilares se está cumpliendo de manera adecuada. Se
ha reducido la disponibilidad hasta en los productos más básicos,
como el maíz y el frijol. Además, el acceso económico a los alimentos
es escaso debido a que la mayoría de la población es pobre y sus
ingresos no les permiten costear ni siquiera el mínimo alimentario
para satisfacer las necesidades energéticas y nutricionales en su
hogar. Parcialmente debido a la pobreza, así como a la adopción de
estilos de vida sedentarios y malos hábitos alimenticios, no puede
decirse que la mayoría de guatemaltecos gocen de una nutrición
balanceada; al contrario, se observan extremos que van desde la
desnutrición hasta la obesidad. Específicamente en el tema de la
desnutrición, la alta prevalencia de niños menores de cinco años
que padecen desnutrición crónica constituye, sin duda alguna, “el
flagelo más vergonzoso del país”.
5. En el ámbito del derecho internacional, la declaración Universal

de Derechos Humanos fue el primer instrumento en reconocer el
derecho a la alimentación, pero el Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales es el instrumento vinculante que lo regula de
manera más completa. Específicamente en su artículo 11 establece
dos normas que al complementarse constituyen el derecho humano
a la alimentación: a) el derecho a una alimentación adecuada, de
contenido amplio y relacionado con un nivel de vida digno; y, b) el
derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre,
que se refiere a la alimentación mínima esencial que se le debe
garantizar a toda persona en cada Estado. La mezcla de ambas
normas ha conducido a la adopción de un enfoque dual en las leyes
166
y políticas públicas de seguridad alimentaria: asistencia alimentaria

a corto plazo y desarrollo socioeconómico a mediano y largo plazo.
6. Existen varios instrumentos universales y regionales de derechos

humanos con carácter vinculante que protegen el derecho a la
alimentación en el contexto de temas relevantes, como el genocidio,
la protección de los refugiados y apátridas, el crimen de apartheid,
la eliminación de la discriminación contra la mujer y la protección
de los derechos del niño. Asimismo, varias organizaciones
intergubernamentales han sido creadas con el objetivo específico de
velar por la protección del derecho a la alimentación de las personas,
como la Organización para la Alimentación y la Agricultura y el
Programa Mundial de Alimentos, de las cuales Guatemala ha sido
incluso socio fundador.
7. Además de los instrumentos vinculantes de derechos humanos,

existen varias declaraciones internacionales que, sin tener carácter
vinculante, abordan el tema de la seguridad alimentaria buscando
crear influencia política y jurídica en los Estados. De hecho, sí
han ejercido influencia considerable sobre la manera en que hoy
en día se define y regula a la seguridad alimentaria alrededor
del mundo, incluyendo en la legislación guatemalteca. También
han sido influyentes las observaciones generales del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, especialmente la
número 12, pues su interpretación y desarrollo del artículo 11 del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
sienta las pautas que todos los Estados deben seguir para proteger
el derecho a la alimentación.
8. La supremacía y la rigidez constitucional, así como la justiciabilidad

a través de procedimientos especiales (como el amparo y la
inconstitucionalidad), son algunas de las ventajas que conlleva el
reconocimiento constitucional del derecho a la alimentación. En
el caso de Guatemala, el derecho a la alimentación se encuentra
167
reconocido en los artículos 51 (para menores de edad y ancianos),

96 (control de calidad de productos alimenticios) y 99 (alimentación
y nutrición; sistema alimentario efectivo). No se considera
un reconocimiento explícito y completo a favor de todos los
habitantes, pero sí ha sido suficiente para que existan precedentes
jurisprudenciales al respecto a través de los fallos de la Corte de
Constitucionalidad, en los cuales se relaciona la alimentación y
la seguridad alimentaria con otros derechos, principalmente el
derecho a la salud.
9. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional es

el resultado de años de esfuerzos estatales, acompañados de una
considerable dosis de presión internacional; no es el primer marco
institucional de seguridad alimentaria en Guatemala, pero sí es el
más completo hasta la fecha. A su vez, la Ley y el Reglamento del
Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria son el resultado de
procesos consensuados entre representantes del Estado y de otros
sectores de la sociedad (empresarial, sociedad civil, etcétera).
10. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional debe

regirse por ciertos principios establecidos en el Decreto 32-2005,
que aseguran el respeto a la dignidad de la persona humana;
estos principios incluyen considerar a la seguridad alimentaria
como un derecho humano, la prohibición de discriminación y el
establecimiento de la seguridad alimentaria como una política de
Estado, así como la solidaridad, la sostenibilidad y la participación
ciudadana, entre otros.
11. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional cuenta

con una estructura basada en tres niveles de acción: a) dirección,
b) coordinación y c) ejecución. Para el efecto, crea a un órgano de
dirección, denominado Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional (CONASAN), conformado por doce representantes
del gobierno, cinco representantes de la sociedad civil y dos del
168
sector empresarial. Asimismo, crea a la Secretaría de Seguridad

Alimentaria y Nutricional (SESAN) como el órgano de coordinación,
y a dos órganos de asesoría y cooperación, denominados Instancia
de Consulta y Participación Social (INCOPAS) y Grupo de
Instituciones de Apoyo (GIA).
12. La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria contempla

una serie de “corresponsabilidades institucionales” que básicamente
cubren los principales pilares de la seguridad alimentaria. Estas
corresponsabilidades se asignan principalmente a los ministerios
de: a) Agricultura, Ganadería y Alimentación, b) Salud Pública
y Asistencia Social, c) Economía, d) Trabajo y Previsión Social,
e) Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda y f) Educación;
así como a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
y a las comisiones de seguridad alimentaria y nutricional creadas
dentro del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Las
instituciones que tienen más responsabilidades son el Ministerio
de Agricultura, Ganadería y Alimentación (tiene a su cargo las
corresponsabilidades de disponibilidad, acceso y consumo de los
alimentos) y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (le
corresponde la utilización biológica de los alimentos y el tratamiento
de la desnutrición).
13. La Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria contempla

el financiamiento del SINASAN y sus proyectos a través de por lo
menos tres vías: a) cada entidad representada en el CONASAN está
obligada a asignar recursos específicamente destinados a proyectos
de seguridad alimentaria; b) El 0.5% del total recaudado cada año
en concepto de Impuesto al Valor Agregado debe destinarse a
acciones de seguridad alimentaria; y c) el Ministerio de Finanzas
está obligado a contemplar una asignación presupuestaria para la
implementación del SINASAN dentro del Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado.
169
14. El Código de Trabajo guarda relación con la seguridad alimentaria;

en este trabajo se hizo énfasis en dos aspectos: el salario mínimo y el
período de lactancia. El primero se debe a que hoy en día, el salario
determina el acceso económico a los alimentos de la mayoría de
familias. Si el salario es insuficiente para adquirir los productos
alimentarios básicos, entonces no existe seguridad alimentaria. El
segundo se incluye porque la lactancia materna es mundialmente
reconocida como una herramienta de bajo costo y grandes beneficios
para la nutrición y el bienestar de los recién nacidos. Algo tan
valioso no debe ser negado a los hijos de madres trabajadoras y por
ello es que debe ponerse especial atención al cumplimiento de las
normas sobre el descanso o período de lactancia.
15. La Ley General de Enriquecimiento de Alimentos es el marco

jurídico en Guatemala para la adición de micronutrientes esenciales
en alimentos básicos de consumo masivo. Es de relativamente bajo
costo y sus beneficios son potencialmente muy altos para mejorar
la situación nutricional de los habitantes. Esta ley crea la Comisión
Nacional de Fortificación, Enriquecimiento y/o Equiparación de
Alimentos (CONAFOR) y establece los parámetros fundamentales
para su posterior “operativización” a través de reglamentos.
16. El Código de Salud incluye varios artículos que guardan estrecha

relación con la seguridad alimentaria. Comenzando por el artículo
43, en que el Estado se obliga a promover acciones para garantizar
la seguridad alimentaria de la población guatemalteca, abarcando
también disposiciones sobre la corrección de deficiencias
nutricionales y el control de calidad e inocuidad de los alimentos,
así como de los lugares de expendio de productos alimenticios.
17. La Ley para la Maternidad Saludable es una norma de tremenda

importancia para la seguridad alimentaria en Guatemala debido a
que atiende un problema extremadamente serio y prevalente en el
país: la mortalidad materna y neonatal. La nutrición es adoptada
170
en esta ley como una herramienta para reducir la muerte de las

madres y de sus hijos recién nacidos, a través de la suplementación
alimenticia, la vigilancia nutricional, la promoción de la lactancia
materna y programas de nutrición a favor de las mujeres en edad
reproductiva.
18. El Reglamento para el Goce del Período de Lactancia guarda relación

con la seguridad alimentaria debido a los beneficios nutricionales de
la lactancia materna y la seguridad que proporciona la regulación
del descanso o período de lactancia. Este reglamento otorga a las
madres trabajadoras un descanso de media hora diaria dos veces
al día durante un período de 10 a 12 meses, y es aplicable en los
sectores público y privado.
19. El Reglamento para la Inocuidad de los Alimentos se relaciona con

la seguridad alimentaria porque busca prevenir que las personas
enfermen por el consumo de alimentos contaminados con sustancias
patológicas. A través del control de la calidad y la inocuidad de los
alimentos, se está velando por el pilar de utilización biológica, sin
el cual la seguridad alimentaria no existe.
20. Los reglamentos de fortificación del azúcar, la sal y la harina de trigo

son de beneficio para la seguridad alimentaria de los habitantes
guatemaltecos. Estas normas regulan la fortificación de alimentos
básicos y de costo accesible con micronutrientes esenciales para
el bienestar de la persona. Contribuyen a la salud pública y al
desarrollo del país sin incurrir en costos desproporcionados ni a
políticas asistencialistas que se mezclan con intereses electorales.
Sencillamente ayudan a que las personas estén mejor nutridas sin
que tengan que cambiar significativamente sus hábitos alimenticios.
21. De los ministerios de Estado, el MAGA es el que más se relaciona

con la seguridad alimentaria, principalmente desde los ámbitos de
la asistencia alimentaria y la producción agropecuaria. Además,
171
dentro de su estructura cuenta con un viceministerio encargado

específicamente de la seguridad alimentaria y nutricional de los
guatemaltecos.
172
RECOMENDACIONES
1. La seguridad alimentaria es vista tradicionalmente como un tema

“no jurídico”; es decir, que tiene poco o nada que ver con el derecho.
Se recomienda que las Facultades de Derecho del país adopten
dentro de su pensum aspectos relacionados con la seguridad
alimentaria, especialmente en las materias de: derechos humanos;
derecho agrario; derecho ambiental; y derecho administrativo.
2. A menudo las investigaciones e informes académicos e

institucionales de seguridad alimentaria incluyen un fundamento
legal muy escueto, si es que incluyen alguno. Se recomienda que
en las investigaciones de todo nivel que traten sobre la seguridad
alimentaria tomen en cuenta el fundamento legal mencionado
en este trabajo, especialmente respecto al artículo 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los
artículos 51, 96 y 99 de la Constitución Política de la República y la
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
pero también incluyendo otras normas, como alguno de los
numerosos instrumentos internacionales analizados en el capítulo
II de este trabajo.
3. La fortificación de los alimentos es un tema que debe ser analizado

con mayor profundidad, por el considerable impacto que surte sobre
la nutrición de las personas en proporción con el moderado costo
de la fortificación. Además, no involucra medidas asistencialistas ni
tintes político-electorales, como sí ocurre en el caso de la asistencia
alimentaria por períodos prolongados. Se recomienda explorar la
posible fortificación de otros productos alimenticios básicos con
micronutrientes esenciales; por ejemplo, la fluoración del agua
en algunos municipios del país o la fortificación obligatoria de la
harina de maíz.
173
4. En este trabajo no se incluyen normas internas de contenido

ambiental. Sin embargo, la seguridad alimentaria y el medio
ambiente guardan relación, especialmente en dos sentidos: a) la
conservación de las especies vegetales y animales; y, b) el impacto del
cambio climático sobre la producción de alimentos. Se recomienda
que futuras investigaciones aborden cualquiera de estos temas con
un enfoque jurídico, es decir, fundamentándose en (o proponiendo
la creación de) normas de derecho internacional e interno.
5. Por la naturaleza de este trabajo, tampoco se incluye un apartado

de legislación comparada. Sin embargo, este es un tema que debe
ser estudiado en investigaciones futuras. En tal caso, se recomienda
realizar un estudio comparado de las leyes marco de seguridad
alimentaria que se han aprobado en la región latinoamericana,
incluyendo a la Ley del SINASAN guatemalteca, con el objetivo de
buscar elementos en común y aspectos que podrían ser aplicados
en la legislación nacional.
6. El Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional es una

entidad con diez años de existir, cuyo funcionamiento amerita
ser analizado detenidamente. Se recomienda hacer un estudio
cronológico sobre el funcionamiento del VISAN a partir de su
creación en 2003 hasta la fecha.
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183
ANEXO 1:
LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
DECRETO NÚMERO 32-2005
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA

CONSIDERANDO:
Que es un derecho de todos los guatemaltecos acceder a una alimentación

que satisfaga sus necesidades nutricionales y sociales, condición
fundamental para el logro del desarrollo integral de la persona y
de la sociedad en su conjunto, por lo que se hace necesario mejorar
las condiciones que permitan superar la inseguridad alimentaria y
nutricional en que se encuentra la población guatemalteca, ya que
las mismas representan un serio obstáculo para el desarrollo social
y económico del país, especialmente en el área rural y en los grupos
urbano marginales e indígenas.
CONSIDERANDO:
Que las raíces de la inseguridad alimentaria y nutricional de la población

guatemalteca son complejas y guardan relación con todos los campos
de acción del desarrollo, por lo que es necesario buscar soluciones
con enfoque integral y multicultural, que valoren y enriquezcan los
patrones de consumo y las prácticas productivas con participación
multisectorial y multidisciplinaria, y que es deber del Estado velar por
la seguridad alimentaria y nutricional de la población guatemalteca, en
cumplimiento a lo establecido en los artículos 94 y 99 de la Constitución
Política de la República que establecen la responsabilidad del mismo
de velar por la salud y el bienestar en general de las personas.
185
ANEXO 1
CONSIDERANDO:
Que históricamente se realizaban prácticas productivas de maíz y

frijol que garantizaban la disponibilidad del alimento y un patrón de
consumo que investigaciones demuestran nutricionalmente adecuado,
y que el derecho a la alimentación se formula por primera vez en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948 en su artículo
25; de igual forma se hace énfasis en el artículo 11 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), y Guatemala en
ambos casos, al hacerse parte de estos Tratados, reconoce la obligación
de respetar, proteger y realizar progresivamente los derechos en ellos
reconocidos, incluido el derecho a una alimentación adecuada.
CONSIDERANDO:
Que el Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a

solicitud de los Estados Miembros durante la Cumbre Mundial sobre la
Alimentación de Roma de 1996, asentó en la observación general número
12 de 1999 la interpretación del contenido normativo del artículo 11 del
Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
CONSIDERANDO:
Que el abordaje a la problemática de la inseguridad alimentaria y

nutricional es responsabilidad de todos los estratos sociales públicos
y privados para garantizar la disponibilidad, acceso, consumo y
aprovechamiento de los alimentos en base a la Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
POR TANTO:
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 171 inciso a) y

176 de la Constitución Política de la República.
186
LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
DECRETA:
La siguiente:
LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD

CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1. Concepto. Para los efectos de la presente Ley, la Política

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional establece como
Seguridad Alimentaria y Nutricional “el derecho de toda persona a
tener acceso físico, económico y social, oportuna y permanentemente,
a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia
cultural, preferiblemente de origen nacional, así como a su adecuado
aprovechamiento biológico, para mantener una vida saludable y activa”.
Artículo 2. Prohibición de discriminación. La discriminación en el acceso

a los alimentos, así como a los medios y derechos para obtenerlos,
por motivo de raza, etnia, color, sexo, idioma, edad, religión, opinión
política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social, con el fin o efecto de
anular u obstaculizar la igualdad en el disfrute o ejercicio del derecho a
la SAN, constituye una violación a la presente Ley.
Artículo 3. Política. La Seguridad Alimentaria y Nutricional se asume

como una política de Estado con enfoque integral, dentro del marco de
las estrategias de reducción de pobreza que se definan y de las políticas
globales, sectoriales y regionales, en coherencia con la realidad nacional.
Artículo 4. Coordinación. La Política Nacional de Seguridad Alimentaria

y Nutricional establece los principios rectores, ejes temáticos y
lineamientos generales para orientar las acciones de las diferentes
187
ANEXO 1
instituciones que desarrollan actividades para promocionar la

Seguridad Alimentaria y Nutricional de la población; dicha política se
rige por los siguientes principios:
a. Solidaridad. Las acciones encaminadas a la seguridad alimentaria

y nutricional deben priorizar la dignidad de los guatemaltecos.
Asimismo, debe fomentar la identificación de los miembros de
la sociedad a sentir como propio el problema de inseguridad
alimentaria y nutricional que afecta a gran proporción de la
población, y a que cualquier acción que se hace en beneficio a unos,
beneficia a todos.
b. Transparencia. Las intervenciones están basadas en información
y métodos objetivos, cuentan con mecanismo de monitoreo y
evaluación permanentes, fomentando la transparencia en el gasto
público, la auditoría social y toman en cuenta las necesidades de la
población.
c. Soberanía alimentaria. El Estado de Guatemala define soberanamente

la modalidad, época, tipo y calidad de la producción alimentaria,
en forma sostenida y con el menor costo ambiental y garantiza la
seguridad alimentaria y nutricional de la población guatemalteca.
d. Tutelaridad. Por mandato constitucional y de oficio, el Estado de

Guatemala debe velar por la seguridad alimentaria y nutricional
de la población, haciendo prevalecer la soberanía alimentaria y la
preeminencia del bien común sobre el particular.
e. Equidad. El Estado debe generar las condiciones para que la población

sin distinción de género, etnia, edad, nivel socio económico, y lugar
de residencia, tenga acceso seguro y oportuno a los alimentos.
f. Integralidad. La Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional debe

tener carácter integral, incluyendo los aspectos de disponibilidad,
acceso físico, económico, social, consumo y aprovechamiento
biológico de los alimentos.
188
Para su implementación se toma en cuenta lo que en materia de

ordenamiento territorial, diversidad cultural, educación, salud,
protección ambiental, recursos hídricos y productividad establece
la Constitución Política de la República de Guatemala, la ley y las
políticas públicas.
g. Sostenibilidad. La seguridad alimentaria y nutricional se basa en

un conjunto de factores de carácter sostenible, que garantizan el
acceso físico, económico, social, oportuno y permanente a una
alimentación adecuada en cantidad y calidad, con pertinencia cultural,
preferiblemente de origen nacional, para su adecuado aprovechamiento
biológico, para mantener una vida saludable y activa.
Respecto al factor productivo, se basa en modelos productivos

sostenibles que respetan la diversidad biológica y cultural y
protegen los recursos naturales.
La sostenibilidad se garantiza, además, mediante las normas,

políticas públicas e instituciones necesarias y debe estar dotada de
los recursos financieros, técnicos y humanos necesarios.
h. Precaución. La importación de alimentos genéticamente modificados

–materia prima y terminados– están sujetos al etiquetado respectivo
y a las regulaciones que las leyes específicas establecen, garantizando
su trazabilidad e inocuidad. Al importador le corresponde
comprobar, ante las entidades públicas correspondientes, dicha
trazabilidad e inocuidad.
Para proteger el germoplasma nativo, se regula la importación,

experimentación y cultivo de semillas genéticamente modificadas,
mediante la emisión de las leyes respectivas, en concordancia con
los convenios y protocolos que el Estado de Guatemala es signatario.
i. Descentralización. El Estado traslada de acuerdo a su competencia,
capacidades de decisión, formulación y manejo de recursos a los
189
ANEXO 1
ámbitos departamental, municipal y comunal, creando las normas

e instituciones que sean necesarias.
j. Participación ciudadana. El Estado promueve la participación

articulada de la población en la formulación, ejecución y seguimiento
de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y
las políticas sectoriales que de ella se deriven.
Artículo 5. Participación. El Gobierno de Guatemala promoverá un

proceso de consulta con la sociedad civil organizada para proponer
soluciones y definir estrategias orientadas a garantizar la Seguridad
Alimentaria y Nutricional –SAN– en productos tradicionales como
maíz y frijol en las tierras aptas para dichos cultivos, lo que debe
reflejarse en planes operativos y estratégicos.
CAPÍTULO II
DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD
Artículo 6. Creación del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y

Nutricional –SINASAN–. Se crea el Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional –SINASAN–, integrado por instancias de
gobierno y de la sociedad guatemalteca, contando con el apoyo técnico
y financiero de la cooperación internacional.
Artículo 7. Objetivos. El objetivo fundamental del SINASAN es establecer y

mantener, en el contexto de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, un marco institucional estratégico de organización y
coordinación para priorizar, jerarquizar, armonizar, diseñar y ejecutar
acciones de SAN a través de planes, siendo sus objetivos principales:
a. Impulsar acciones encaminadas a la erradicación de la desnutrición

y reducción de enfermedades carenciales y por exceso en
todo el territorio nacional y la eliminación de la transmisión
190
intergeneracional de la desnutrición, creando y fortaleciendo

condiciones que contribuyan a que toda la población acceda a
oportunidades de desarrollo humano digno;
b. Diseñar e implementar acciones eficaces y oportunas de

disponibilidad de productos básicos de la alimentación y asistencia
alimentaria a los grupos de población que padecen desnutrición,
complementadas con programas de desarrollo comunitario y
seguridad alimentaria y nutricional;
c. Impulsar los objetivos de la Política Nacional de SAN del Estado

guatemalteco en los planes estratégicos, programas y proyectos
sectoriales orientados al desarrollo socioeconómico del país.
Artículo 8. Estructura del SINASAN. El SINASAN estará conformado

por tres niveles de acción:
a. Nivel de dirección y decisión política, constituido por el Consejo

Nacional de SAN.
b. Nivel de coordinación y planificación técnica, constituido por la
Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia
de la República.
c. Nivel de ejecución, conformado por las instituciones o entes
responsables de la ejecución directa de las acciones en SAN en
todos los niveles.
Artículo 9. Órganos. El Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y

Nutricional está integrado por los siguientes órganos:
a) El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, como

ente rector;
b) La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la
Presidencia de la República;
c) Instancia de consulta y participación social;
d) Grupo de instituciones de apoyo.
191
ANEXO 1
Artículo 10. Responsabilidad de delegados. Los delegados de cada

institución u organización que integran el sistema, deberán contar con
la delegación de autoridad institucional para asumir compromisos
ante el SINASAN. Cada integrante del SINASAN será responsable del
cumplimiento de las directrices y acuerdos emanados del CONASAN
en la institución u organización que representa.
CAPÍTULO III
DEL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL –CONASAN–
Artículo 11. Creación. Se crea el Consejo Nacional de Seguridad

Alimentaria y Nutricional –CONASAN–, el que por medio de su
secretario formará parte del Gabinete General, Gabinete Social y
Gabinete de Desarrollo Rural.
Artículo 12. Naturaleza. El CONASAN será el ente rector del SINASAN.

Será responsable de impulsar las acciones que promuevan la Seguridad
Alimentaria y Nutricional en el ámbito político, económico, cultural,
operativo y financiero del país.
Artículo 13. Estructura. El CONASAN está integrado por los siguientes

representantes institucionales:
a. El Vicepresidente de la República, quien lo preside;
b. El Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional, quien actuará
como Secretario del Consejo;
c. El Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación;
d. El Ministro de Economía;
e. El Ministro de Salud Pública y Asistencia Social;
f. El Ministro de Educación;
g. El Ministro de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda;
h. El Ministro de Ambiente y Recursos Naturales;
i. El Ministro de Trabajo y Previsión Social;
j. El Ministro de Finanzas Públicas;
192
k. El Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia;

l. La Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente;
m. Dos representantes del Sector Empresarial;
n. Cinco representantes de la Sociedad Civil.
Respetando los principios de autonomía municipal y división de poderes,

podrán ser miembros del CONASAN, si así lo consideran conveniente:
a. El Presidente de la Asociación Nacional de Municipalidades

–ANAM–;
b. El Presidente de la Comisión de Seguridad Alimentaria y Nutricional

del Congreso de la República.
Los ministros podrán delegar su representación únicamente en los

viceministros y los demás funcionarios delegarán su representación
únicamente en el funcionario inmediato inferior que los sustituye en
el cargo.
Artículo 14. Responsabilidad. Cada uno de los integrantes del CONASAN

será responsable de impulsar al interior de las instituciones que
representan, el cumplimiento de los instrumentos y acciones de la
política SAN, las acciones que se deriven de los planes estratégicos y
operativos que permitan enfrentar problemas coyunturales graves de
inseguridad alimentaria, así como las demás directrices emitidas por
resolución, que deberán ser acatadas por las instituciones de gobierno
en el momento que las transcriba la Secretaría Ejecutiva.
Artículo 15. Atribuciones. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria

y Nutricional tiene como atribuciones:
a. Vigilar el cumplimiento de los objetivos, acuerdos y compromisos

generados en el SINASAN;
b. Aprobar y promover el cumplimiento de la Política Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional;
193
ANEXO 1
c. Promover para su aprobación la legislación y reglamentación

necesaria de productos básicos de alimentación como maíz y frijol,
la ampliación de la canasta básica y la aplicación de la política SAN;
d. Estudiar y aprobar políticas, planes y estrategias de SAN y velar por
la disponibilidad y asignación de recursos humanos y financieros
para hacer efectiva su implementación;
e. Conocer el nivel de ejecución de los planes estratégicos, emitir
correctivos, replantear estrategias, aprobar acciones coyunturales;
f. Unificar criterios sobre estrategias para afrontar el problema
alimentario y nutricional en forma integral y sistemática,
fortaleciendo las diversas formas productivas de productos
tradicionales como maíz y frijol en el marco de la interculturalidad,
definiendo las responsabilidades y compromisos de los sectores
involucrados;
g. Implementar la normativa gubernamental que permita velar por la
reducción de la malnutrición dentro de la sociedad guatemalteca;
h. Velar por la inclusión e implementación de los aspectos
correspondientes de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional en los distintos sectores de gobierno;
i. Armonizar la Política Nacional de SAN con las otras políticas
sociales y económicas del gobierno, así como con la estrategia de
reducción de la pobreza;
j. Conocer, analizar y proponer correctivos a las políticas y estrategias
en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional, sobre la base
de las recomendaciones que anualmente emitirá el Procurador
de los Derechos Humanos en relación con el respeto, protección
y realización progresiva del derecho a la Seguridad Alimentaria y
Nutricional.
Artículo 16. Sesiones del CONASAN. El CONASAN efectuará reuniones

ordinarias cuando fuere convocado en la forma que determine el
reglamento, pero obligatoriamente lo hará en forma trimestral,
emitiendo resoluciones en forma colegiada.
194
Artículo 17. Planes coyunturales. El CONASAN podrá aprobar planes

estratégicos y operativos coyunturales para enfrentar problemas
graves de desnutrición y hambre en poblaciones identificadas como
de inseguridad alimentaria y nutricional, debiendo solicitar al
Congreso de la República, por conducto de la Secretaría de Seguridad
Alimentaria y Nutricional de la Presidencia de la República, emitir
la resolución correspondiente, que permita reorientar los recursos de
las instituciones que la integran, sin que para ello se declare estado de
emergencia en las comunidades que sean identificadas.
Artículo 18. Integración de planes operativos. Las instituciones

gubernamentales miembros del CONASAN formularán dentro de sus
Planes Operativos Anuales, los instrumentos de política y líneas de
acción sectorial en coherencia con los objetivos del SINASAN, los que
serán sometidos al conocimiento y aprobación del CONASAN.
CAPÍTULO IV
DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y NUTRICIONAL DE LA PRESIDENCIA
DE LA REPÚBLICA
Artículo 19. Creación. Se crea la Secretaría de Seguridad Alimentaria

y Nutricional de la Presidencia de la República –SESAN–, con las
atribuciones adelante mencionadas.
Artículo 20. Naturaleza. La SESAN es el ente coordinador del SINASAN y

tendrá la responsabilidad de la coordinación operativa interministerial
del Plan Estratégico de SAN, así como de la articulación de los programas
y proyectos de las distintas instituciones nacionales e internacionales
vinculados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional del país.
Artículo 21. Estructura. La SESAN para el desarrollo de sus áreas de

trabajo, podrá desarrollar la estructura administrativa y operativa que
le demanden esas funciones. Dicha estructura deberá contemplarse en
195
ANEXO 1
el reglamento de la presente Ley, quedando integrada en su fase inicial

así:
a. El Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional;

b. El personal técnico y equipo que le permita dar cumplimento a sus
áreas de trabajo;
c. Técnicos superiores de las instituciones del Estado representadas
en el CONASAN, quienes serán puntos de enlace;
d. Técnicos de la instancia de consulta y participación social y del
grupo de instituciones de apoyo, cuando les sea requerido por
SESAN.
Artículo 22. Atribuciones. La SESAN será la encargada de establecer

los procedimientos de planificación técnica y coordinación entre las
instituciones del Estado, la sociedad guatemalteca, las organizaciones
no gubernamentales y las agencias de cooperación internacional
vinculadas con la seguridad alimentaria y nutricional, en los diferentes
niveles del país (nacional, departamental, municipal y comunitario).
La SESAN coordinará la formulación del Plan Estratégico Nacional

de SAN, lo propondrá al CONASAN; asimismo coordinará su
actualización, ejecución, seguimiento y evaluación y apoyará a las
instancias ejecutoras en la planificación y programación de los planes
sectoriales estratégicos y operativos con acciones priorizadas de acuerdo
a la Política Nacional de SAN; asimismo, someterá a consideración ante
el CONASAN los ajustes pertinentes.
La SESAN será responsable de las siguientes acciones específicas:
a. Presentar al CONASAN, para su aprobación, el proyecto de Política

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
b. Proponer al CONASAN la definición de políticas u otros
aspectos legales que sean complementarios y necesarios para la
implementación de la Política Nacional de SAN;
196
c. Coordinar la implementación de los instrumentos de la Política

Nacional de SAN en forma programática y coherente con las
políticas que se relacionen;
d. Realizar todas las acciones pertinentes para alcanzar el logro de los
objetivos del CONASAN;
e. Diseñar, implementar y operar el Sistema de Información Nacional
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, en adelante SIINSAN, que
permita el monitoreo y evaluación de la situación de la Seguridad
Alimentaria y Nutricional, el avance y los efectos de los planes y
programas estratégicos, así como el Sistema de Alerta Temprana
para identificar situaciones coyunturales de inseguridad alimentaria
y nutricional;
f. Difundir la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional y velar por su cumplimiento;
g. Apoyar a las instituciones que lo soliciten en la gestión de los recursos
financieros que demanden para desarrollar el Plan Estratégico de
SAN, así como los recursos que demande el SINASAN;
h. Velar por la inclusión e implementación de lo que corresponda a la
consecución de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
en los distintos sectores de gobierno;
i. Sensibilizar a las instituciones del sector público y privado, a los
organismos internacionales y a la sociedad en general, sobre la
magnitud y trascendencia del problema alimentario y nutricional;
j. Identificar los grupos de población con alta vulnerabilidad a la
inseguridad alimentaria, con el objeto de prevenir sus consecuencias
y priorizar y ejecutar acciones;
k. Desarrollar planes estratégicos y operativos para enfrentar problemas
graves de malnutrición y hambre en poblaciones identificadas como
de inseguridad alimentaria y nutricional, desarrollando la gestión
que ello demande al interior de las instituciones de gobierno,
sociedad civil y cooperación internacional;
l. Coordinar con la Secretaría de Planificación de la Presidencia
de la República –SEGEPLAN– las solicitudes, ofrecimientos y
197
ANEXO 1
donaciones que a través de convenios se produzcan en políticas,

planes y programas relacionados con la seguridad alimentaria y
nutricional y el combate contra el hambre;
m. Documentar y normar el uso de las donaciones que se reciban en
relación a SAN;
n. Propiciar en los distintos sectores el enfoque intersectorial e
integral de la SAN y la acción coordinada entre las instancias
gubernamentales, no gubernamentales y de la cooperación
internacional en aspectos de SAN;
o. Propiciar la existencia y funcionamiento efectivo de canales y
espacios de diálogo y comunicación, así como mecanismos de
consulta y coordinación entre el Organismo Ejecutivo, la sociedad
civil y la cooperación internacional, fomentando el estudio y análisis
del problema alimentario nutricional y sus soluciones;
p. Las demás atribuciones que sean inherentes a su naturaleza y
objetivos, así como las que en su momento delegue el CONASAN.
CAPÍTULO V
DEL SECRETARIO DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y
NUTRICIONAL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Artículo 23. Funcionamiento. Para el funcionamiento de la SESAN, el

Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional está encargado de:
a. Actuar como Secretario del CONASAN;

b. Velar por la realización de las funciones de la SESAN;
c. Apoyar el establecimiento de mecanismos de transparencia y
auditoría social en el manejo de fondos para la SAN;
d. Realizar todas las acciones pertinentes para alcanzar el logro de
los objetivos del CONASAN, así como de la política y planes de
Seguridad Alimentaria y Nutricional;
198
e. Representar al Organismo Ejecutivo por designación Presidencial

de la República, ante instancias internacionales vinculadas en
materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
f. Representar al CONASAN ante el Gabinete General, el Gabinete
Social y el Gabinete de Desarrollo Rural del Organismo Ejecutivo;
g. Otras que específicamente le determine el Presidente de la
República.
Artículo 24. Requisitos. Para ser Secretario de Seguridad Alimentaria y

Nutricional de la Presidencia de la República se requieren los mismos
requisitos y calidades que para ser Ministro, teniendo la misma jerarquía de
éstos, debiendo tener conocimiento de la realidad nacional, compromiso
social y experiencia probada en Seguridad Alimentaria y Nutricional.
CAPÍTULO VI
DE LA INSTANCIA DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN SOCIAL
Artículo 25. Creación. Como parte del SINASAN se crea la instancia

de Consulta y Participación Social, la que brindará aportes técnicos,
identificará e instrumentará acciones en temas relacionados con la SAN
cuando le sea requerido por la SESAN. La naturaleza, integración,
estructuración y funcionamiento de este grupo será determinada en el
correspondiente reglamento de esta Ley.
Artículo 26. Atribuciones. La Instancia de Consulta y Participación Social

se desempeñará dentro del marco de acciones siguientes:
a. Brindar asesoría al CONASAN a través de la SESAN en torno a los

campos de acción de los sectores que representa;
b. Promover que, en la consecución de los objetivos del SINASAN, el
CONASAN involucre a los sectores que representan;
c. Promover la participación de los sectores que representan la
articulación de acciones que permitan la implementación del Plan
Estratégico Nacional de SAN;
199
ANEXO 1
d. Asesorar a la SESAN en la toma de decisiones para atender

situaciones coyunturales o estructurales de Seguridad Alimentaria y
Nutricional.
CAPÍTULO VII
DEL GRUPO DE INSTITUCIONES DE APOYO
Artículo 27. Instituciones de Apoyo. La SESAN contará con un grupo

de instituciones de apoyo conformado por instituciones de gobierno
no integradas dentro del CONASAN y de los organismos de la
cooperación internacional que puedan brindar soporte técnico,
financiero y operativo cuando les sea requerido por la SESAN, para lo
cual los titulares superiores de las instituciones formalizarán su apoyo
mediante convenios de cooperación o coordinación que se acuerden.
CAPÍTULO VIII
DE LAS CORRESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES
Artículo 28. Disponibilidad de alimentos. En el ámbito sectorial,

corresponde al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación,
en coordinación con otras instituciones del Estado representadas
o no en el CONASAN, impulsar las acciones que contribuyan a la
disponibilidad alimentaria de la población, ya sea por producción local
o vía importaciones, en forma oportuna, permanente e inocua.
Artículo 29. Acceso a los alimentos. En el ámbito sectorial, corresponde

al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación, Ministerio de
Economía, Ministerio de Trabajo y Previsión Social y al Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, en coordinación con otras
instituciones del Estado representadas o no en el CONASAN, impulsar
las acciones tendientes a contribuir al acceso físico, económico y social
a los alimentos de la población de forma estable.
200
Artículo 30. Consumo de alimentos. En el ámbito sectorial, corresponde al

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, al Ministerio de Educación
y al Ministerio de Economía en coordinación con otras instituciones del
Estado representadas o no en el CONASAN, impulsar las acciones para
desarrollar capacidades en la población para decidir adecuadamente
sobre la selección, conservación, preparación y consumo de alimentos.
Artículo 31. Utilización biológica de los alimentos. En el ámbito sectorial,

corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, en
coordinación con otras instituciones del Estado representadas o no
en el CONASAN, impulsar las acciones que permitan a la población
mantener las condiciones adecuadas de salud e higiene ambiental que
favorezcan el máximo aprovechamiento de los nutrientes que contienen
los alimentos que consume.
Artículo 32. Tratamiento de la desnutrición. En el ámbito sectorial,

corresponde al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, en
coordinación con otras instituciones del Estado representadas o no
en el CONASAN, impulsar las acciones que permitan fortalecer y
actualizar de forma continua los recursos humanos institucionales y
de otras instancias sobre el diagnóstico, tratamiento, recuperación y
rehabilitación del desnutrido.
Artículo 33. Información, monitoreo y evaluación de la SAN. En el

ámbito sectorial, corresponde a la SESAN, en coordinación con otras
instituciones del Estado representadas o no en el CONASAN, diseñar,
montar y operar el sistema de información y vigilancia de la SAN, con
el apoyo de la cooperación internacional.
Artículo 34. Descentralización. En los ámbitos departamental, municipal

y comunitario, los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural conformarán
comisiones específicas de SAN para impulsar el cumplimiento de los
objetivos de la Política SAN y del Plan Estratégico, con sus respectivos
programas, proyectos y actividades, en coordinación con la SESAN.
201
ANEXO 1
CAPÍTULO IX
ALCANCES
Artículo 35. Observancia. Esta Ley es de observancia general en el territorio

nacional, con acciones específicas de prioridad en las poblaciones
definidas como vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional.
Artículo 36. Delegación de responsabilidades. Esta Ley le permite al

Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –SINASAN–
adjudicar responsabilidades específicas a sus integrantes y, con base en
esas responsabilidades y compromisos, evaluar los logros y resultados
para encauzar la obtención de los objetivos propuestos en el Plan
Estratégico Nacional y los planes operativos.
CAPÍTULO X
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 37. Asignación específica. Cada una de las instituciones

gubernamentales que forman parte del CONASAN contemplarán
en la planificación de su presupuesto ordinario, la asignación de
recursos para la ejecución de programas, proyectos y actividades que
operativicen la política, con sus respectivos planes estratégicos.
Artículo 38. Asignación presupuestaria específica. El Ministerio de Finanzas

Públicas a través de la Dirección Técnica del Presupuesto, debe incluir
en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para cada
Ejercicio Fiscal, la asignación del medio punto porcentual (0.5%),
específicamente para programas y proyectos de Seguridad Alimentaria
y Nutricional de la población en pobreza y pobreza extrema, de
acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Número 32-2001, Reforma a la
Ley de Impuesto al Valor Agregado, de fecha 26 de julio de 2001, lo
que no debe interpretarse como el techo presupuestario asignado a
las actividades de seguridad alimentaria y nutricional. Estos recursos
financieros serán destinados a los ministerios e instituciones que el
202
CONASAN defina de acuerdo a las responsabilidades sectoriales e

institucionales que el Plan Estratégico establezca.
Artículo 39. Informe de recaudación. Anualmente, CONASAN solicitará

al Ministerio de Finanzas Públicas la estimación de los recursos
provenientes del IVA, a efecto que se contemple dentro del proceso de
gestión y planificación presupuestaria, el recurso que corresponderá a
las instituciones inmersas dentro del Plan Estratégico Nacional de SAN.
Artículo 40. Asignación presupuestaria anual. El Ministerio de Finanzas

Públicas, tomando en cuenta la disponibilidad de recursos y espacios
presupuestarios, contemplará dentro del Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado para cada año, la asignación financiera
que demande la implementación del SINASAN en su conjunto, el cual
será formulado por la SESAN por los conductos pertinentes.
Artículo 41. Sanciones. Los ministerios integrantes del Sistema Nacional

de Seguridad Alimentaria y Nutricional quedan facultados para
proponer a las instancias correspondientes, los elementos técnicos y
administrativos que permitan sancionar las acciones que pongan en
riesgo el derecho a la seguridad alimentaria y nutricional establecido
en el artículo 1 de esta Ley.
Artículo 42. Reglamento. El CONASAN por medio de la SESAN, elaborará

en un plazo máximo de noventa (90) días calendario a partir de la
aprobación de esta Ley el correspondiente proyecto de reglamento, y
lo presentará para su aprobación a la Presidencia de la República.
Artículo 43. Divulgación. El Organismo Ejecutivo deberá divulgar esta

Ley a través de todos los medios de comunicación social del país.
Artículo 44. Vigencia. El presente Decreto entrará en vigencia el día

siguiente de su publicación en el Diario Oficial.
203
ANEXO 1
REMÍTASE AL ORGANISMO EJECUTIVO PARA SU SANCIÓN,

PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN.
EMITIDO EN EL PALACIO DEL ORGANISMO LEGISLATIVO,

EN LA CIUDAD DE GUATEMALA, EL SEIS DE ABRIL DE DOS
MIL CINCO.
JORGE MÉNDEZ HERBRUGER

PRESIDENTE
MAURICIO NOHÉ LEÓN CORADO FRANCISCO JAVIER DEL VALLE

SECRETARIO SECRETARIO
PALACIO NACIONAL: Guatemala, veinticinco de abril del año dos

mil cinco.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
BERGER PERDOMO
Álvaro Aguilar Prado, Luis Óscar Estrada Burgos

Ministro de Agricultura, Viceministro de Inversión y
Ganadería y Alimentación Competencia
Encargado del Despacho
Marco Tulio Sosa Ramírez
Ministro de Salud Pública María del Carmen Aceña de Fuentes
Ministra de Educación
Manuel Eduardo Castillo Arroyo
Ministro de Comunicaciones, Juan Mario Naguib Dary Fuentes
Infraestructura y Vivienda Ministro de Ambiente y
Recursos Naturales
Jorge Francisco Gallardo Flores
Ministro de Trabajo y Previsión Social María Antonieta de Bonilla
Ministra de Finanzas Públicas
204
ANEXO 2:
REGLAMENTO DE LA LEY DEL SISTEMA
Y NUTRICIONAL
ACUERDO GUBERNATIVO NÚMERO 75-2006
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que el Congreso de la República de Guatemala, a través del Decreto

número 32-2005, creó la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional, como el marco normativo que permite
facilitar y mejorar las condiciones para reducir la inseguridad
alimentaria y nutricional en la que actualmente se encuentra una
proporción significativa de la población guatemalteca.
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con lo dispuesto en la indicada Ley, el Consejo

Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional –CONASAN–, por
medio del Secretario de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la
Presidencia de la República –SESAN–, ha preparado y formulado la
propuesta de Reglamento que desarrolle sus disposiciones normativas.
CONSIDERANDO:
Que por medio de la propuesta reglamentaria a la Ley en referencia,

se persigue sentar las bases para que la participación, apropiación,
compromiso y corresponsabilidad de todos los sectores tenga impacto
en mejorar la seguridad alimentaria y nutricional de toda la población
guatemalteca, focalizando acciones específicamente en las poblaciones
205
ANEXO 2
más vulnerables, por lo que resulta procedente su aprobación mediante

la emisión de la presente disposición gubernativa.
POR TANTO:
En el ejercicio de las funciones que le asigna el artículo 183, literal

e) de la Constitución Política de la República de Guatemala, y con
fundamento en el artículo 42 del Decreto número 32-2005 del Congreso
de la República, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional,
ACUERDA:
Aprobar el siguiente:
REGLAMENTO DE LA LEY DEL SISTEMA

Y NUTRICIONAL
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1. Objeto. El presente Reglamento tiene por objeto establecer los

procedimientos que permitan desarrollar las disposiciones establecidas
en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
Decreto número 32-2005 del Congreso de la República.
Artículo 2. Definiciones. Además de los términos utilizados en la Ley, a

los efectos de lo previsto en el presente Reglamento se entenderá por:
1. Acceso a los alimentos: Capacidad que tiene la población para

adquirir los alimentos vía producción, compra, transferencias y/o
donaciones.
206
REGLAMENTO DE LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD…
2. Consumo de alimentos: Capacidad de la población para decidir

adecuadamente sobre la selección, almacenamiento, preparación,
distribución y consumo de los alimentos en la familia; está
relacionado a las costumbres, prácticas, educación e información
específica sobre alimentación y nutrición.
3. Disponibilidad de alimentos: Existencia de alimentos disponibles en

calidad, variedad y cantidad suficiente para satisfacer la demanda
de la población a nivel regional, nacional, local, comunitario,
familiar e individual.
4. Desnutrición: Estado fisiológico anormal a consecuencia de

una ingesta alimentaria deficiente en energía, proteína y/o
micronutrientes o por absorción deficiente de éstos, debido a
enfermedades recurrentes o crónicas.
5. Desnutrición aguda: Se manifiesta por bajo peso en relación a la

talla del individuo, el cual se origina por una situación reciente
de falta de alimentos o una enfermedad que haya producido una
pérdida rápida de peso. Este tipo de desnutrición es recuperable,
sin embargo, de no ser atendida oportunamente pone en alto riesgo
la vida del individuo.
6. Desnutrición crónica o retardo del crecimiento: Se manifiesta por

una baja talla de acuerdo a la edad del individuo, a consecuencia
de enfermedades recurrentes y/o una ingesta alimentaria
deficiente y prolongada. Este tipo de desnutrición disminuye
permanentemente las capacidades físicas, mentales y productivas
del individuo, cuando ocurre entre la gestación y los treinta y seis
(36) meses.
7. Hambre: Estado fisiológico en el ser humano que demanda ingerir

alimentos para satisfacer la sensación causada por la falta de los
mismos.
207
ANEXO 2
8. Hambruna: Período limitado donde la carencia de alimentos para la

población es muy grave (disponibilidad y/o acceso) y la desnutrición
aguda severa muy elevada, causando aumento notable y propagado
de morbilidad y/o mortalidad.
9. INCOPAS: Instancia de Consulta y Participación Social, establecida

en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional.
10. Inocuidad: Cualidad que posee un alimento que lo hace apto para
el consumo humano sin causar enfermedad o daño en el corto,
mediano y largo plazo.
11. Inseguridad alimentaria y nutricional: Situación en la cual las personas

carecen de capacidades para tener acceso físico, económico social,
a una alimentación adecuada en cantidad y calidad, así como a un
buen aprovechamiento biológico, que limita su desarrollo.
12. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional:

Decreto número 32-2005 del Congreso de la República.
13. Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional: Directriz

de acción que guía el proceso de toma de decisiones al poner en
práctica o ejecutar las estrategias, programas y proyectos específicos
del nivel institucional.
14. SAN: Seguridad Alimentaria y Nutricional.
15. Utilización biológica de alimentos: Óptimo aprovechamiento de los

alimentos y nutrientes, una vez sean consumidos por el individuo.
Implica contar con salud y nutrición óptima, a través de la prestación
de servicios de salud, higiene, alimentos inocuos, agua segura y
saneamiento ambiental.
16. Vulnerabilidad a inseguridad alimentaria: Probabilidad de una

disminución aguda del acceso a alimentos o de los niveles de
208
consumo, debido a riesgos ambientales, económicos o sociales y a

una reducida capacidad de respuesta.
Artículo 3. Planes coyunturales. Para los efectos del artículo 17 de la

Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
la SESAN identificará y/o validará por medio de las entidades que
conforman el SINASAN, los problemas coyunturales de desnutrición,
hambre y disponibilidad alimentaria, formulando planes según las
circunstancias que someterá ante el CONASAN, para su aprobación.
Dichos planes deberán ser formulados y ejecutados bajo una visión
técnica y articulados sobre los espacios institucionales y estructuras
organizativas establecidas en la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Ley de Descentralización y Código Municipal.
Artículo 4. Proyectos de planes operativos anuales. (Reformado por el art. 1 del

Acuerdo Gubernativo 100-2008). De conformidad con el artículo 18 de la
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, cada
una de las entidades que conforman el SINASAN, trasladará a la SESAN
en forma anual de conformidad con los requerimientos de la Secretaría
de Planificación y Programación de la Presidencia y Dirección Técnica
del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas, su respectivo
proyecto de Plan Operativo Anual en la primera semana de marzo, para
que la SESAN lo analice, verifique que incluyan aportes institucionales
para el desarrollo de los instrumentos, principios rectores y estrategias
de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional y posteriormente
lo presente al CONASAN.
El CONASAN, en su reunión ordinaria de marzo, conocerá el resultado

del análisis elaborado por la SESAN y emitirá el Punto Resolutivo con
las recomendaciones pertinentes.
Dentro de los cinco (5) días posteriores a la reunión indicada, la SESAN

notificará el Punto Resolutivo a las instituciones proponentes y dará
seguimiento al contenido de las mismas a efecto de que la incorporación
209
ANEXO 2
de las recomendaciones se realice durante las dos semanas siguientes a

la notificación del Punto Resolutivo.
Artículo 5. Aprobación de planes operativos anuales. De conformidad con

el artículo 18 de la Ley, cada una de las entidades que conforman el
SINASAN, trasladará a la SESAN en forma anual, en la primera semana
de mayo, su respectivo Plan Operativo Anual con las recomendaciones
del CONASAN incorporadas.
Posteriormente, el Secretario de la SESAN, presentará al CONASAN

en sesión extraordinaria, los Planes Operativos Anuales, para su
conocimiento y aprobación.
Dentro de los cinco (5) días posteriores a la fecha de celebración de la

sesión extraordinaria indicada, la SESAN deberá trasladar certificación
del Punto Resolutivo del CONASAN referente a los Planes Operativos
Anuales, a la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia –SEGEPLAN– y a la Dirección Técnica del Presupuesto del
Ministerio de Finanzas Públicas, para que lo resuelto sea considerado
en la formulación del anteproyecto del Presupuesto General de Ingresos
y Egresos del Estado para el siguiente ejercicio fiscal.
Artículo 6. Espacios de consulta. Ante problemas de Seguridad Alimentaria

y Nutricional, que a juicio de la SESAN se consideren de especial
trascendencia, la misma, como ente coordinador de las estrategias y
planes orientados a garantizar la SAN, podrá convocar a las entidades
de gobierno representadas dentro del CONASAN, al Grupo de
Instituciones de Apoyo y a la Instancia de Consulta y Participación
Social –INCOPAS– para identificar propuestas de solución.
210
CAPÍTULO II
DEL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL –CONASAN–
Artículo 7. Convocatoria a reuniones. Las reuniones ordinarias se llevarán

a cabo en la última semana de los meses de marzo, junio y septiembre y
la primera semana de diciembre, para lo cual el Secretario de la SESAN
realizará la convocatoria respectiva con quince (15) días de anticipación,
adjuntando la agenda y los documentos relacionados con los puntos a
tratar. En caso se presenten circunstancias urgentes, la agenda podrá
ser modificada al declararse abierta la sesión. Si los asuntos a tratar
se consideran de urgencia podrá omitirse el envío anticipado de la
documentación respectiva.
Las sesiones extraordinarias serán convocadas por el Secretario de la

SESAN, a iniciativa propia o de cualquier otro miembro del CONASAN,
debiendo para el efecto, contar con el Visto Bueno del Presidente del
CONASAN.
Los miembros del CONASAN no devengarán dieta alguna por las

sesiones realizadas.
Artículo 8. Quórum. Habrá quórum cuando esté presente la mitad más

uno de los miembros del CONASAN a la hora convocada. En caso de
no haberse reunido el quórum, transcurridos treinta minutos de la hora
establecida para el inicio de la sesión en la convocatoria respectiva, se
efectuará la sesión con los miembros presentes, siempre y cuando se
encuentre entre ellos el Presidente y el Secretario del CONASAN o las
personas que hayan sido delegadas para representarlos.
Artículo 9. Resoluciones y acuerdos. Las decisiones del CONASAN se

tomarán preferentemente por consenso, en caso de divergencia se
decidirá por mayoría simple. El Presidente, o quien presida la sesión
tendrá derecho a doble voto para decidir una situación que se encuentre
en igualdad de votos.
211
ANEXO 2
Artículo 10. Actas. De lo tratado en las sesiones del CONASAN y de lo

decidido por el mismo, deberá dejarse constancia en actas, refrendadas
por todos los participantes de la sesión.
Artículo 11. Delegación de Presidencia. El Presidente del CONASAN,

cuando por cualquier circunstancia no pueda asistir a las reuniones,
podrá delegar su representación en cualquiera de los miembros del
Organismo Ejecutivo que forman parte del CONASAN, debiéndolo
notificar por escrito a todos los representantes de dicha entidad.
Artículo 12. Delegación de Secretaría. El Secretario del CONASAN, cuando

por cualquier circunstancia no pueda asistir a las reuniones, podrá
delegar su representación en el Subsecretario de la SESAN, debiéndolo
notificar por escrito a todos los representantes de dicha entidad.
Artículo 13. Seguimiento de las resoluciones y acuerdos. La SESAN dará

seguimiento al cumplimiento de las directrices, acuerdos y compromisos
emanados del CONASAN; en las sesiones ordinarias, el Secretario
presentará informes al mismo para emitir los correctivos pertinentes.
Artículo 14. Funciones del Secretario del CONASAN. De acuerdo con lo

dispuesto en la literal a) del artículo 23 de la Ley del Sistema Nacional
de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el Secretario del CONASAN
tendrá las siguientes funciones:
1. Convocar a los miembros del CONASAN a reuniones ordinarias y

extraordinarias;
2. Elaborar las agendas de trabajo de las reuniones;
3. Elaborar las actas de las sesiones del CONASAN, así como llevar el
registro y archivo de las mismas;
4. Llevar el control y seguimiento de las resoluciones que emanen del
CONASAN;
5. Cursar a las instituciones que integran el CONASAN, solicitud e
instrucciones para que designen representante ante dicha instancia
de conformidad con lo establecido en este Reglamento.
212
Para el cumplimiento de sus funciones como Secretario del CONASAN,

el Secretario de la SESAN podrá auxiliarse del personal de la SESAN
que considere necesario.
Artículo 15. Designación de Representantes del Sector Empresarial. A

convocatoria de la SESAN, los dos (2) representantes del sector
empresarial ante el CONASAN serán electos por todos los sectores
empresariales organizados que están vinculados con la producción,
acceso, consumo y aprovechamiento de alimentos. Dichos representantes
deberán ser rotados cada dos años y los cargos serán ad honorem.
Artículo 16. Designación de Representantes de la Sociedad Civil. (Reformado

por el art. 3 del Acuerdo Gubernativo 100-2008). A convocatoria de la
SESAN, los cinco representantes de la Sociedad Civil ante el CONASAN
serán electos dentro de los sectores representados en la INCOPAS,
conforme a lo establecido en el presente Reglamento, exceptuando los
del Sector Empresarial. Los representantes no podrán ser reelegidos
por más de dos períodos consecutivos. Cada período durará un año y
los cargos serán ad honorem.
CAPÍTULO III
DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y NUTRICIONAL DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA –SESAN–
Artículo 17. Estructura. (Reformado por el art. 4 del Acuerdo Gubernativo

100-2008).
Para el desempeño de sus funciones, la SESAN se organiza en la forma

siguiente:
I. Despacho Superior:
a. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
213
ANEXO 2
b. Subsecretaría técnica de Seguridad Alimentaria y Nutricional; y

c. Subsecretaría Administrativa de Seguridad Alimentaria y
Nutricional.
II. Administración General:

a. Dirección de Fortalecimiento Institucional;
b. Dirección de Planificación, Monitoreo y Evaluación;
c. Dirección de Comunicación e Información;
d. Dirección de Cooperación Externa;
e. Dirección Administrativa y de Recursos Humanos; y
f. Dirección Financiera.
III. Asesoría:
a. Cuerpo Asesor
IV. Control Interno:

a. Unidad de Auditoría Interna
Artículo 18. Funciones del titular de la Secretaría de Seguridad Alimentaria

y Nutricional. El titular de la Secretaría de Seguridad Alimentaria
y Nutricional, desarrollará las funciones establecidas en la Ley del
Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Artículo 19. Funciones del titular de la Subsecretaría de Seguridad Alimentaria

y Nutricional. (Adicionado por el art. 6 del Acuerdo Gubernativo 100-2008).
El titular de la Subsecretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional,
tiene jerarquía inmediata inferior a la del Secretario y deberá llenar
los mismos requisitos que el titular. Dentro de sus atribuciones se
encuentran las siguientes:
1. Apoyar al Secretario de la SESAN en la planificación, consenso,

coordinación y ejecución, seguimiento y evaluación de acciones
relativas a la Seguridad Alimentaria y Nutricional;
2. Verificar en las instituciones que conforman la SINASAN, la
incorporación de acciones relacionadas con lo establecido en la
214
política de SAN, en sus respectivos planes operativos y presupuesto

ordinario;
3. Coordinar con las Delegaciones Departamentales todo lo relativo a
la Seguridad Alimentaria y Nutricional;
4. Coordinar el diseño y formulación de los programas y proyectos
relacionados con la Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional tendientes a la disponibilidad, acceso, consumo y
utilización biológica de los alimentos, así como la información,
educación y comunicación de dichos instrumentos;
5. Coordinar dentro de las entidades que conforman el SINASAN, el
análisis, formulación y ejecución de acciones del Plan Estratégico
de la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
6. Coordinar la elaboración del Informe presidencial y la memoria de
labores de la institución, oportunamente y de conformidad con los
requerimientos correspondientes;
7. Apoyar a las otras Direcciones de la SESAN, en las áreas que le
competen; y
8. Otras, que le asigne el Secretario de la SESAN.
Artículo 19 bis.* Funciones del titular de la Subsecretaría Administrativa de

Seguridad Alimentaria y Nutricional. (Adicionado por el art. 6 del Acuerdo
Gubernativo 100-2008). El titular de la Subsecretaría Administrativa de
Seguridad Alimentaria y Nutricional, tiene jerarquía inmediata inferior
a la del Secretario y deberá llenar los mismos requisitos que el titular.
Dentro de sus funciones se encuentran las siguientes:
1. Dirigir, coordinar, supervisar y evaluar las actividades,

procedimientos y políticas administrativas y financieras que se
realizan en la SESAN;
2. Dirigir, supervisar y evaluar las operaciones contables, financieras
y administrativas que se realizan en la SESAN;
3. Coordinar y dirigir las actividades del departamento de recursos
humanos, los procesos de compras, prestación de servicios,
215
ANEXO 2
procesos contables, del Departamento de Presupuesto y Tesorería

de la SESAN;
4. Brindar asesoría a las unidades que integran la SESAN, en asuntos
relacionados con administración y ejecución financiera desde el
punto de vista técnico y dentro del contexto legal;
5. Planificar, dirigir y coordinar, la asignación de recursos a las
unidades organizacionales de la SESAN;
6. Informar al órgano superior de la Secretaría, sobre la ejecución
presupuestaria y la liquidez financiera de la SESAN;
7. Velar por el cumplimiento de las políticas y normas dictadas por
el SINASAN y el Ministerio de Finanzas Públicas en lo relativo
a las normas establecidas para la formulación y ejecución del
presupuesto a través de sus órganos ejecutores;
8. Coordinar la elaboración del Plan Operativo Anual y el anteproyecto
de presupuesto de la SESAN;
9. Coordinar la elaboración de los estados financieros y cuadros
analíticos para presentarlos a la Autoridad Superior;
10. Apoyar la realización de actividades de la Unidad de Auditoría
Interna de la SESAN; y,
11. Realizar las demás funciones afines a la naturaleza de la Subsecretaría
que le sean asignadas.
Artículo 20. Funciones del titular de la Dirección de Fortalecimiento Institucional.

(Reformado por el art. 7 del Acuerdo Gubernativo 100-2008). Las funciones del
titular de la Dirección de Fortalecimiento Institucional, son las siguientes:
1. Apoyar a la Subsecretaría Técnica de Seguridad Alimentaria y

Nutricional, en la planificación, consenso, coordinación y seguimiento
y evaluación de acciones relativas a la Seguridad Alimentaria y
Nutricional;
2. Apoyar la incorporación de las acciones, principios rectores y
estrategias relacionadas con la política de SAN, dentro de los
respectivos planes operativos institucionales;
216
3. Gestionar el diseño y formulación de los programas institucionales

relacionados con el Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y
Nutricional;
4. Posicionar la Política Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional a nivel de las instituciones gubernamentales,
cooperación externa, organizaciones no gubernamentales, y
sociedad civil;
5. Coordinar y monitorear la implementación de la Política de
Seguridad Alimentaria y Nutricional y el Plan Estratégico
de Seguridad Alimentaria en el marco de los procesos de
descentralización, en los diferentes ámbitos institucionales y
territoriales;
6. Coordinar y monitorear la implementación de los planes de
asistencia alimentaria y los protocolos de seguridad y asistencia
alimentaria, en las situaciones de emergencia;
7. Realizar y promover las investigaciones y los estudios que en
materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional sean tendientes
a la disponibilidad, acceso, consumo y utilización biológica de los
alimentos así como al desarrollo y fortalecimiento del SINASAN, y
los demás que se requieran;
8. Elaborar el informe presidencial y la memoria de labores de la
institución, oportunamente y de conformidad con los requerimientos
correspondientes;
9. Apoyar a las otras Direcciones de la SESAN, en las áreas que le
competen; y
10. Otras que le sean asignadas por las autoridades superiores de la
SESAN.
Artículo 21. Funciones del titular de la Dirección de Planificación, monitoreo

y Evaluación. (Reformado por el art. 8 del Acuerdo Gubernativo 100-2008).
Las funciones del titular de la Dirección de Planificación, Monitoreo y
Evaluación son las siguientes:
217
ANEXO 2
1. Implementar y garantizar el funcionamiento del Sistema de

Planificación, Monitoreo y Evaluación de los Programas del Plan
Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
2. Coordinar con las entidades públicas responsables la armonización
y homogeneización de los indicadores para el análisis de situación
de SAN;
3. Realizar el análisis, formulación y coordinación de acciones del
Plan Estratégico de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
4. Monitorear la implementación y evaluar los resultados e impacto de
la Política y los Programas de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
considerando especialmente la evaluación de la implementación de
los principios rectores y estrategias de la política de SAN;
5. Operar el Sistema de Información Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional;
6. Implementar y operar el sistema de alerta temprana;
7. Implementar, coordinar y apoyar el funcionamiento de la sala de
situación de SAN en los niveles nacional, departamental y municipal.
8. Coordinar con las demás direcciones de la SESAN, los componentes
del Plan Operativo Anual de la Institución y sus planes estratégicos;
9. Preparar cada año, junto con la Dirección Financiera, el anteproyecto
de presupuesto de la Institución de acuerdo a la normativa vigente;
10. Rendir los informes de ejecución física y presupuestaria de la
Institución, en coordinación con la Dirección Financiera;
11. Determinar el nivel de cumplimiento de los componentes
institucionales contenidos en los programas del PESAN;
12. Elaborar informes de situación de SAN y la evolución de la ejecución
de los programas del PESAN para las reuniones trimestrales del
CONASAN;
13. Apoyar la elaboración del informe presidencial y la memoria de
requerimientos correspondientes;
14. Apoyar a la Dirección de Comunicación e Información en
el monitoreo y evaluación de sus estrategias y acciones
correspondientes;
218
15. Coordinar con las instancias de planificación y programación

del sector público la incorporación de las acciones relativas a los
programas del PESAN; y
SESAN.
Artículo 22. (Derogado por el art. 9 del Acuerdo Gubernativo 100-2008).
Artículo 23. Funciones del titular de la Dirección de Comunicación

e Información. (Reformado por el art. 10 del Acuerdo Gubernativo
100-2008). Las funciones del titular de la Dirección de Comunicación
e Información son las siguientes:
1. Elaborar diagnósticos de comunicación, para diseñar, dirigir y

ejecutar efectivamente estrategias de comunicación y relaciones
públicas de la SESAN;
2. Informar y divulgar los compromisos y avances relativos a la
situación y condición de la SAN;
3. Coordinar acciones de comunicación con otras instancias
de gobierno especialmente con el CONASAN, entidades de
cooperación externa y sociedad civil;
4. Realizar acciones de divulgación para posicionar la imagen
institucional de la Secretaría y establecer una relación fluida con los
medios de comunicación;
5. Crear mecanismos de comunicación e información interna sobre el
desarrollo de actividades y procesos del quehacer institucional de
manera constante;
6. Establecer un sistema de monitoreo y evaluación de las estrategias
de comunicación, en coordinación con la Dirección de Planificación,
Monitoreo y Evaluación;
7. Brindar apoyo y asesoría a las demás direcciones en el ámbito de su
competencia;
8. Administrar el centro de documentación y la biblioteca virtual de la
Secretaría;
219
ANEXO 2

labores de la Institución, oportunamente y de conformidad con los
requerimientos correspondientes; y
SESAN.
Artículo 24. Funciones del titular de la Dirección de Cooperación Internacional.

(Reformado por el art. 11 del Acuerdo Gubernativo 100-2008). Las funciones
del titular de la Dirección de Cooperación Externa son las siguientes:
1. Proponer a la Subsecretaría Técnica de Seguridad Alimentaria

y Nutricional, las líneas estratégicas de acción en temas de
cooperación, en armonía con la Política Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional y el PESAN;
2. Coordinar la cooperación técnica y financiera de conformidad con
los objetivos estratégicos, lineamientos, programas y componentes
institucionales del PESAN;
3. Servir de enlace de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y
Nutricional con los organismos, instituciones y mecanismos de la
comunidad Internacional acreditados en Guatemala, en los asuntos
de su competencia;
4. Realizar acciones para la gestión de los proyectos que sean
necesarios ante organismos nacionales, instituciones y mecanismos
de la comunidad internacional para la cooperación técnica y
financiera, fundamentada en las prioridades del PESAN;
5. Promover coordinar reuniones bilaterales, multilaterales, mesas
de sensibilización, visitas de campo, protocolos y otras reuniones
relacionadas con la SAN a nivel internacional;
6. Coordinar y dar seguimiento a las acciones de cooperación entre la
SESAN y el Grupo Institucional de Apoyo;
7. Elaborar y presentar informes periódicos de programas y
componentes institucionales del PESAN que son apoyados técnica y
financieramente por los Organismos de Cooperación Internacional;
220

requerimientos correspondientes; y
SESAN.
Artículo 25. Funciones del titular de la Dirección Administrativa y de Recursos

Humanos. (Reformado por el art. 12 del Acuerdo Gubernativo 100-2008).
Las funciones del titular de la Dirección Administrativa y de Recursos
Humanos son las siguientes:
1. Coordinar las actividades de orden administrativo y logístico que

faciliten y permitan a la Secretaría, cumplir con lo determinado
en el presente reglamento y lo relativo al logro de los objetivos
estratégicos de la política de SAN y del PESAN;
2. Administrar el sistema de recursos humanos de la institución; en
materia de análisis de puestos y salarios, admisión de personal en
lo referente a reclutamiento y selección, gestión de personal en lo
relativo a acciones de personal, monitoreo, manejo de nóminas y
prestaciones laborales, desarrollo y formación de personal;
3. Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales en materia
de administración de personal;
4. Velar porque a las unidades técnicas administrativas que conforman
la Secretaría cuenten con los recursos humanos, materiales y
logísticos, suministros, materiales y equipo de oficina que le sean
requeridos para el mejor cumplimiento de sus funciones;
5. Aplicar las disposiciones disciplinarias en materia de recursos
humanos;
6. Proveer el soporte técnico en el área de informática a los usuarios
de la Secretaría; y
7. Otras, que le sean asignadas por las autoridades superiores de la
SESAN.
221
ANEXO 2
Artículo 25 bis. Funciones del titular de la Dirección Financiera. (Adicionado

por el art. 13 del Acuerdo Gubernativo 100-2008). Las funciones del titular
de la Dirección Financiera son las siguientes:
1. Preparar conjuntamente con la Dirección de Planificación, Monitoreo

y Evaluación, el plan operativo anual, y el correspondiente
anteproyecto de presupuesto de la Institución;
2. Ejercer el control de la ejecución del presupuesto de Ingresos y
egresos de la Institución en cumplimiento de lo establecido en el
POA y programas que sean necesarios para el logro de los objetivos
del PESAN;
3. Operar el registro de los gastos correspondientes a la ejecución del
presupuesto de ingresos y egresos en el Sistema de Contabilidad
Integrado (SICOIN), tomando en consideración las normas
presupuestarias generales, específicamente las vinculadas con
las órdenes de compra y la administración del Fondo Rotativo
Institucional;
4. Operar el Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF– ;
5. Informar mensualmente a la Autoridad Superior y las direcciones
de la SESAN, sobre la asignación, ejecución y disponibilidad
presupuestaría;
6. Registrar en el Sistema de Contabilidad Integrado (SICOIN) la
ejecución de metas de producción terminal de bienes y servicios;
7. Dirigir, coordinar y controlar las actividades de tesorería,
contabilidad y presupuesto de la SESAN, velando por el uso correcto
y transparente de los recursos, en cumplimiento de las disposiciones
legales de la materia;
8. Vigilar el cumplimiento de las políticas y normas definidas por los
órganos rectores del Sistema de Contabilidad Integrado (SICOIN)
y la aplicación adecuada de sus componentes;
9. Velar porque los registros de inventario de bienes de la SESAN se
efectúen en forma oportuna, tanto en el Sistema de Contabilidad
Integrado (SICOIN), como en los libros autorizados para el efecto;
222
10. Administrar el registro, control y ejecución de los recursos

financieros provenientes de donaciones o cualquier otro recurso
con fuente de financiamiento exterior;
11. Ejecutar las actividades de compras y proveeduría de la SESAN,
así como coordinar y velar por el adecuado manejo de los procesos
relacionados con el Sistema de GUATECOMPRAS;
12. Administrar y llevar el control de la caja de ingresos y egresos de la
Institución y cumplir con los plazos establecidos para la rendición
de cuentas; y
SESAN.
Artículo 25 ter. Funciones del titular de la Unidad de Auditoría Interna.

(Adicionado por el art. 14 del Acuerdo Gubernativo 100-2008). La Unidad de
Auditoría Interna es la unidad independiente y objetiva, de aseguramiento
y consulta, concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de la
Secretaría. Su ámbito de acción comprende la evaluación de los aspectos
presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, de legalidad,
de gestión, así como de sistemas, procedimientos y métodos de trabajo
implantados. Sus atribuciones son las siguientes:
1. Asesorar a las autoridades de la Secretaría sobre la correcta

utilización de recursos financieros asignados a la Institución;
2. Evaluar el cumplimiento de los objetivos, metas, productos y
beneficios planificados con relación a los montos utilizados en
forma eficiente, efectiva y económica;
3. Comprobar que los ingresos percibidos corresponden a los niveles
proyectados y si están registrados adecuadamente;
4. Verificar si la Secretaría, en sus operaciones administrativas y
financieras ha cumplido con los procedimientos legales para la
contratación y adquisición de bienes y servicios;
5. Evaluar si el ambiente y la estructura de control interno ofrece la
seguridad necesaria para el registro, control, uso e información de
los activos, derechos y obligaciones;
223
ANEXO 2
6. Velar porque la información financiera se elabore y presente de

acuerdo a los sistemas integrados, normas internacionales de
contabilidad, leyes aplicables al sector gubernamental y otros;
7. Comprobar que el proceso presupuestario cumpla con todas sus
fases, observando las políticas, objetivos, planes y programas de la
Secretaría;
8. Asegurar que las responsabilidades ejecutivas y operativas se han
desarrollado en el marco de un proceso ágil y transparente para
apoyar la rendición de cuentas en todos los niveles;
9. Contribuir al mejoramiento continuo de la administración de la
Secretaría, a través de recomendaciones como resultado de las
auditorías realizadas que constituyan opciones para elevar el grado
de eficiencia y eficacia de la gestión gubernamental;
10. Presentar mensualmente al Despacho Superior, el informe de las
verificaciones realizadas; y
11. Desarrollar las demás funciones que le asignen las leyes y
reglamentos aplicables. Para conservar su relación técnica y
profesional permanente con la Contraloría General de Cuentas,
actuará en forma independiente en todas las operaciones de la
Secretaría. Su actuación tendrá una visión preventiva, que coadyuve
a la eliminación de riesgos de control interno e inherentes.
Artículo 26. Funciones del Cuerpo Asesor. Las funciones del Cuerpo
Asesor, son las siguientes:
1. Emitir, opiniones y/o dictámenes;

2. Asesorar a la SESAN;
3. Asistir a reuniones, cuando sean asignados por la SESAN;
4. Preparar informes relacionados con sus actividades; y
5. Otras actividades que por naturaleza le correspondan y que le
asigne el Secretario de la SESAN.
Artículo 27. Designación de funcionarios de enlace. En cumplimiento a

lo establecido en la literal c) del artículo 21 de la Ley de Seguridad
224
Alimentaria y Nutricional, los funcionarios que actuarán como puntos

de enlace de las instituciones del Estado representadas dentro del
CONASAN, serán designados oficialmente, mediante nombramiento
específico, emitido por la autoridad máxima de la institución que
representan, previa solicitud de la SESAN.
La participación de los funcionarios de enlace, estará sujeta a evaluación

de la SESAN en cuanto a su perfil técnico y nivel de conocimiento sobre
la institución que representa. El vínculo institucional con la SESAN
estará a cargo de la Dirección Técnica de Seguridad Alimentaria y
Nutricional. Las funciones de los delegados serán aquellas que les
deleguen las instituciones a las que pertenecen, de mutuo acuerdo con
la SESAN.
Artículo 28. Planificación y coordinación. Para la implementación de los

procedimientos de planificación técnica y de coordinación, la SESAN
tendrá a su discreción establecer las metodologías y delegación de
funciones que considere pertinentes, estableciendo la vinculación
permanente con los puntos de enlace y, cuando lo considere necesario,
con los representantes del Grupo de Instituciones de Apoyo, de la
INCOPAS y con la participación de las Comisiones de Seguridad
Alimentaria y Nutricional establecidas dentro del Sistema de Consejos
de Desarrollo, en los niveles Nacional, Departamental, Municipal y
Comunitario.
Artículo 29. Convenios. De acuerdo a su naturaleza, la SESAN, en el

ámbito de su competencia, podrá suscribir convenios de coordinación
con las distintas instituciones vinculadas con la Seguridad Alimentaria
y Nutricional, a fin de dar cumplimiento a los objetivos del SINASAN.
225
ANEXO 2
CAPÍTULO IV
DE LA INSTANCIA DE CONSULTA Y
PARTICIPACIÓN SOCIAL –INCOPAS–
Artículo 30. Naturaleza. De conformidad con el artículo 25 de la Ley, la

INCOPAS, será el canal de comunicación o espacio de participación,
donde se plantearán propuestas relacionadas a la SAN por parte de los
sectores de la sociedad civil representados.
Artículo 31. Integración. (Reformado por el art. 15 del Acuerdo Gubernativo

100-2008). La INCOPAS se integrará con un representante titular y
un suplente, electos por cada uno de los sectores vinculados con la
Seguridad Alimentaria y Nutricional, siguientes:
1. Pueblos indígenas;
2. Campesino;
3. Empresarial;
4. Iglesia Católica;
5. Iglesias Evangélicas;
6. Universidades y organismos de investigación social;
7. Sindical;
8. Organizaciones no Gubernamentales;
9. Organizaciones de Mujeres; y
10. Colegios de Profesionales.
Artículo 32. Designación de representantes. La SESAN convocará, por

medio de aviso publicado en uno de los diarios de mayor circulación
del país, a los sectores mencionados en el artículo anterior, para que
designen a un representante titular y un suplente ante la INCOPAS;
dichos representantes deberán ser acreditados ante la SESAN
acompañando el documento que respalda su designación.
Artículo 33. Estructura. Para que la INCOPAS desarrolle efectivamente

sus atribuciones, contará con un Coordinador, quien desarrollará sus
226
funciones de forma ad honorem, y un Secretario contratado por la

SESAN. El Coordinador será elegido entre los representantes de los
sectores mencionados en el artículo 31 del presente Reglamento.
Artículo 34. Reuniones. La INCOPAS se reunirá en forma ordinaria

trimestralmente y, en forma extraordinaria, las veces que sean
necesarias a solicitud de la SESAN, o bien, a solicitud de por lo menos
la mitad de sus miembros. La solicitud se cursará a la Secretaría de la
INCOPAS con la agenda a tratar.
Artículo 35. Quórum y votaciones. Habrá quórum cuando estén

presentes la mitad más uno de sus miembros. De no existir
quórum, la sesión se efectuará con los miembros presentes, treinta
minutos después de la hora establecida. Las decisiones se harán
en consenso y en caso de empate en las decisiones, el Coordinador
tendrá derecho a doble voto.
Artículo 36. Actas. De lo tratado y resuelto en cada reunión el Secretario

de la INCOPAS suscribirá la correspondiente acta, la cual será aprobada
en la siguiente reunión.
Artículo 37. Funciones del Coordinador. El Coordinador de la INCOPAS

tendrá las funciones siguientes:
1. Presidir las reuniones de la INCOPAS;

2. Facilitar, en coordinación con el Secretario de la INCOPAS, el proceso de
elección de representantes ante el CONASAN, a fin de que el mismo se
lleve a cabo conforme al mecanismo establecido en este Reglamento; y
3. Dar seguimiento a las resoluciones que emanen de la INCOPAS.
Artículo 38. Funciones del Secretario. El Secretario de la INCOPAS tendrá

las funciones siguientes:
1. Cursar las convocatorias a los miembros de la INCOPAS a reuniones

ordinarias y extraordinarias, con la debida anticipación;
227
ANEXO 2
2. Elaborar las agendas de trabajo de las reuniones;

3. Preparar y elaborar las actas de las sesiones de la INCOPAS, así
como llevar el registro y archivo de las mismas;
4. Facilitar el proceso de elección de representantes ante el CONASAN,
a fin de que el mismo se lleve a cabo conforme al mecanismo
establecido en este Reglamento;
5. Llevar el registro de los miembros de la INCOPAS y verificar el
quórum en cada reunión;
6. Llevar el control y seguimiento de las resoluciones que emanen de
la INCOPAS;
7. Recibir y cursar la correspondencia de la INCOPAS;
8. Facilitar la comunicación entre los miembros de la INCOPAS;
9. Proponer la integración de comisiones de trabajo para asuntos
específicos de interés a los representantes de la INCOPAS y ser
parte de las mismas; y
10. Cualquier otra función que le asigne el Secretario de la SESAN.
CAPÍTULO V
DEL GRUPO DE INSTITUCIONES DE APOYO –GIA–
Artículo 39. Acreditación de los delegados. De conformidad con lo

establecido en el artículo 27 de la Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional, las instituciones que conformen
el Grupo de Instituciones de Apoyo, al momento de prestar soporte
técnico, financiero u operativo a solicitud de la SESAN, deben acreditar
a la persona que la representará, sin perjuicio de lo que se establezca en
los Convenios de Cooperación que se acuerden.
228
CAPÍTULO VI
DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
Artículo 40. Inicio de sesiones del CONASAN. Previo a iniciar sus sesiones
ordinarias, el CONASAN deberá estar integrado por lo menos con
las dos terceras partes de sus miembros, dentro de los quince días
siguientes a la vigencia del presente Acuerdo Gubernativo.
Artículo 41. Manuales. La SESAN elaborará los manuales de

procedimientos que sean necesarios para su funcionamiento.
Artículo 42. Interpretación. Los casos no contemplados dentro del

presente Reglamento serán resueltos en el seno del CONASAN, quien
emitirá la resolución respectiva.
Artículo 43. Vigencia. El presente Acuerdo Gubernativo empieza a regir

al día siguiente de su publicación en el Diario de Centro América.
COMUNÍQUESE
ÓSCAR BERGER
Ing. Álvaro Aguilar Prado Eduardo Castillo Arroyo

Ministro de Agricultura, Ministro de Comunicaciones,
Ganadería y Alimentación Infraestructura y Vivienda
Enrique Lacs
Juan Mario Dary Fuentes
Viceministro de Integración
Ministro de Ambiente
y Comercio Exterior
y Recursos Naturales
Encargado del Despacho
Ing. Marco Tulio Sosa Ramírez

Ing. Jorge Gallardo Flores
Ministro de Salud Pública
Ministro de Trabajo y Previsión Social
y Asistencia Social
229
ANEXO 2
María del Carmen Aceña de Fuentes María Antonieta de Bonilla

Ministra de Educación Ministra de Finanzas Públicas
Lic. Jorge Raúl Arroyave Reyes

Secretario General
de la Presidencia de la República
230
Este libro fue impreso en los talleres
gráficos de Serviprensa, S.A. en el mes de
julio de 2013. La edición consta de 1,000
ejemplares en papel bond beige 80 gramos.

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PROTECCIÓN JURÍDICA DE

Luis Andrés Lepe Sosa

Instituto de Investigaciones Jurídicas

Universidad Rafael Landívar

D.R. © Instituto de Investigaciones Jurídicas

Editores responsables: Luis Andrés Lepe Sosa

Impreso en Serviprensa, S.A.

El autor de esta publicación es el único responsable de su contenido, el cual no representa ni

CONSEJO EDITORIAL DEL

Jefa Académica e Investigadora Principal

Investigadora de Acción para el Desarrollo

Asistente del Doctorado en Derecho

Alumno Auxiliar de Investigación

Al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar,

PRESENTACIÓN ...................................................................................... xxi

INTRODUCCIÓN ................................................................................... xxxi

I. Definición de seguridad alimentaria .........................................................1

II. Inseguridad alimentaria ............................................................................8

III. Relación de la seguridad alimentaria con el

IV. Evolución histórica de la seguridad alimentaria .....................................15

V. Seguridad alimentaria en Guatemala ......................................................21

VI. Síntesis del capítulo ................................................................................29

I. Carta Internacional de Derechos Humanos ............................................31

III. Instrumentos constitutivos de organizaciones intergubernamentales

IV. Declaraciones de conferencias mundiales ................................................46

VI. Observaciones generales del Comité de Derechos Económicos,

VII. Síntesis del capítulo ...............................................................................61

I. Argumentos jurídicos para promover el reconocimiento

II. Reconocimiento constitucional del derecho a

III. El derecho a la alimentación en la Constitución

IV. Precedentes en la jurisdicción constitucional guatemalteca ...................74

V. Síntesis del capítulo .................................................................................75

I. Antecedentes del SINASAN ...................................................................77

II. Creación de la Ley y el Reglamento del SINASAN ................................81

III. Principios que rigen al SINASAN ..........................................................85

V. Corresponsabilidades institucionales y alcances ...................................101

VI. Asignaciones presupuestarias ...............................................................102

VII. Síntesis del capítulo ..............................................................................105

II. Decreto 1441, Código de Trabajo ..........................................................110

IV. Decreto 90-97, Código de Salud ............................................................118

V. Decreto 114-97, Ley del Organismo ejecutivo (LOE) ...........................123

VI. Decreto 32-2010, Ley para la Maternidad Saludable ...........................126

VII. Síntesis del capítulo ..............................................................................131

II. Reglamento para el Goce del Período de Lactancia ...............................135

III. Acuerdo Gubernativo 969-99, Reglamento para la

IV. Reglamentos sobre la fortificación de alimentos ...................................143

V. Acuerdo Gubernativo 338-2010, Reglamento Orgánico Interno

VI. Síntesis del capítulo ...............................................................................162

Anexo 2: Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad

Figura 1. Pilares de la seguridad alimentaria. .......................................8

Figura 2. Inseguridad alimentaria, hambre, malnutrición

Figura 3. Cuadro de cotejo: Seguridad alimentaria y derecho

Figura 4. Declaraciones de conferencias mundiales relacionadas

Figura 5. Evolución histórica de la seguridad alimentaria ................21

Figura 6. El derecho a la alimentación en la Carta

Figura 7. Otros tratados internacionales de derechos humanos

Figura 8. Instrumentos constitutivos de organizaciones

Figura 9. Los cinco principios de Roma para la seguridad

Figura 10. Declaraciones de conferencias mundiales

Figura 12. Reconocimiento del derecho a la alimentación

Figura 13. Antecedentes históricos del Sistema de Seguridad

Figura 14. Corresponsabilidades institucionales asignadas

Figura 15. Algunas leyes ordinarias relacionadas con