Política Exterior de la Administración de Ricardo Lagos (2000 – 2005)

1 .Global

La misma tuvo entre sus principales objetivos la apertura económica a fin de

lograr “una inserción activa en la economía globalizada, construir regionalismos
abiertos al multipolarismo económico, reforzar la identidad política y cultural
latinoamericana para enfrenar los peligros de la globalización e impulsar las
reformas de segunda generación para asegurar un crecimiento con equidad para
nuestros pueblos”1, tal como lo expresó el primer mandatorio. Continuando con
la misma línea de política que su predecesor, quien habían tenido como objetivo
lograr una “inserción múltiple y equilibrada con los principales socios
comerciales del país”2, el presidente Lagos llevó a cabo una diplomacia
económica, cuyo epicentro pasaba por incrementar el alcance y profundidad de
sus acuerdos económicos internacionales, a fin de proteger sus exportaciones e
inserción en un mundo transnacionalizado, interdependiente y global. Será un
enfoque multilateral y diversificado, esencialmente pragmático y exponente de
un regionalismo abierto.

Hay que tener en cuenta el contexto internacional en el cual se desenvolvió la

administración, caracterizado por la dominación por parte de los Estados Unidos
como la gran potencia que hegemoniza el ámbito político – militar, la cual sufre
el ataque del 11 de septiembre del 2001, que marca la aparición del nuevo tipo
de terrorismo trasnacional y que lleva a el cambio de su gran estrategia de
seguridad, pasando desde una estrategia liberal defensiva a una estrategia
liberal ofensiva. Estados Unidos volvió a mirar hacia Latinoamérica con la
intención de erradicar cualquier tipo de amenaza terrorista, estableciendo como
prioridad la “cuestión colombiana”, con lo cual se redoblan los fondos para el
“Plan Colombia” y se pone un ojo en la “Triple Frontera”. También sería un
mundo caracterizado por tres bloques que comparten el poder económico, EUA,
Europa y Japón.

Ante el predominio unilateral norteamericano y el terrorismo, la política exterior

chilena apuntó a fortalecer el derecho internacional y a crear las normas
necesarias para hacer frente a la globalización, como la única protección posible
para los Estados débiles. Es así que puede ser entendido el rechazo chileno a la
invasión a Irak. A nivel de política global, Chile adherirá primariamente a la
Organización de las Naciones Unidas, y a los principios de seguridad
internacional que la misma defiende.

La proyección del país hacia el mundo tendría como plataforma natural a

América Latina, como un rasgo genuino de su propia identidad, desde donde
partiría su visión hacia afuera y desde donde buscaría insertarse en los asuntos
de la agenda global, haciendo frente a los desafíos de la globalización.

1
Ricardo Lagos, “Chile en un mundo en cambio” en Foreign Affairs en español, México,
vol.1, N° 1, año 2001.
2
Mensaje del Presidente Eduardo Frei Ruiz Tagle, año 1997.
1
La estrategia chilena orientada al mercado mundial daría como resultado que el
país se convirtiese en uno de los Estados con mayor acceso a los mercados del
mundo, hecho logrado tras la firma de importantes acuerdos comerciales con los
Estados Unidos, con países de la zona Asia – Pacifico y la Unión Europea. Hay
que mencionar que un importante proceso es llevado paralelamente a cabo, por
el cual Chile trabaja sobre su imagen internacional, tratando de construir una
percepción tanto al interior como al exterior de ser un Estado con instituciones
sólidas, transparentes, con alto grado de certidumbre y bajo grado de volatilidad,
inscripto dentro de los preceptos occidentales de democracia, paz, seguridad y
respeto del estado de derecho y de los derechos humanos y las instituciones
internacionales. Se puede decir que esto es una política de Estado, que supera a
los gobiernos coyunturales y cuyo fundamento está en que se cree firmemente
en que la percepción que los otros tendrán del país influenciará directamente en
su desarrollo y potencialidad.

1.1. Hacia la Unión Europea.

Se firma el Acuerdo de “Asociación Política y Comercial entre Chile y la Unión

Europea”, en el marco de la II Cumbre UE – América Latina y Caribe, que entró
en vigor el 1 de febrero de 2003. Para Chile significo el levantamiento inmediato
de los aranceles y las barreras no arancelarias del Mercado Común Europeo para
el 85% de sus mercancías, lo que se tradujo directamente en un aumento
considerable de las exportaciones a uno de sus principales socios comerciales.
Otro 11% de mercaderías seria liberalizado en un plazo de cuatro a diez años,
buscando conseguir al final del periodo la liberalización del 100% para el
comercio industrial, del 91% del comercio pesquero y 81% del agrícola. También
se liberaba los servicios financieros y las inversiones.

Lo que es mas, el Acuerdo abarcaba cuestiones extra comerciales al incluir

pactos para la promoción y respeto de los derechos humanos, las libertades
individuales, el estado de derecho y el compromiso de cooperar en el desarrollo
económico, social, la protección del medio ambiente, en la política exterior, la
seguridad y la lucha contra el terrorismo. Desde el punto de vista de la UE la
asociación con Chile suponía el más avanzado acuerdo de libre comercio
adoptado con un país no candidato a ser parte de ella. Un elemento esencial del
mismo es una cláusula democrática, cuyo incumplimiento autoriza a cualquiera
de las partes a tomar medidas e incluso suspender la vigencia del mismo si se
vulneran sus principios.

1.2. Hacia Asia – Pacifico.

Chile es miembro del “Foro de Cooperación Económica Asia - Pacifico” (APEC, por
sus siglas en ingles) desde el año 1994. La prioridad que Chile le da a esta región
se debe en que ella se encuentra algunas de las economías más dinámicas y de
mayor crecimiento del mundo. La gestión de Lagos logró, entre el año 2003 y
2005 firmar cinco Tratados de Libre Comercio con Corea del Sur, Nueva Zelanda,
Singapur, Brunei y China. El más importante de ellos fue el acuerdo con China,
por la amplitud de su cobertura y por tratarse de una gran potencia con una
economía en una fase expansiva, caracterizada por una demanda extraordinaria
2
de todo tipo de mercaderías. Lagos también inicio las negociaciones para la
firma de un TLC con Japón y Australia. La búsqueda de mayor acceso a los
mercados mundiales, y la diversificación del comercio responden a formas de
aumentar su margen de maniobra y disminuir la dependencia económica con los
EUA.

2. Hemisférica

El proyecto por crear un Área de Libre Comercio de las Américas, iniciativa que
tenía en los Estados Unidos su principal impulsor fue uno de los hechos más
sobresalientes que ocurrieron a nivel hemisférico durante la administración de
Lagos. Al respecto se debe mencionar que Chile se alineó con la postura de
Norteamérica, puesto que el proyecto se encontraba en sintonía con su modelo
de desarrollo económico, aperturista, siempre que el mismo preservase la
diversidad de los países miembros y operase de manera asimétrica (mediante
cláusulas de excepción y en función de los diversos grados de desarrollo de los
participantes) y puesto que la economías de Chile y EUA actuaban como
complementarias3. El rechazo del mismo por la mayoría de Latinoamérica,
debido a las diferencias propias de las estructuras económicas de cada país y al
no avance en las negociaciones, sobretodo el rechazo del bloque del MERCOSUR
por la cuestión agrícola, llevo a un estancamiento y a la prácticamente muerte
del proyecto, tras la IV Cumbre de las Américas (Mar del Plata 2005). No se debe
olvidar también las diferencias políticas, puesto que se corresponde con un
contexto de gobiernos que tenían en común el rechazo de las políticas
neoliberales, plasmadas en el “Consenso de Washington”.

En el marco de la Organización de los Estados Americanos el hecho de mayor

relevancia para Chile fue la elección (muy reñida de hecho) de José Miguel
Insulza como Secretario General. La misma responde por un lado, al objetivo del
gobierno chileno por posicionar al país dentro del mundo y presentarlo como
líder latinoamericano, y por otro lado a la demostración por parte de los países
americanos de que los EUA no eran los dueños de la organización, al ser elegido
Insulza antes que al candidato del gobierno norteamericano.

Cabe destacar también la participación de Chile en la misión de paz de la ONU

en Haití (MINUSTAH), donde se desplegaron 650 soldados con la misión de
brindar estabilidad y orden a la golpeada isla.

2.1. Hacia los Estados Unidos de América (EUA)

El logro mas sobresaliente frente a los EUA seria la suscripción de un Tratado de

Libre Comercio (TLC). El gobierno veía en este instrumento una oportunidad de
oro para multiplicar los intercambios de bienes y los flujos de inversión desde el
norte, además permitiría la adquisición de tecnologías modernas a precios

3
Las economías son altamente complementarias. Las exportaciones agrícolas desde
Chile se ven beneficiadas por la alternancia de las temporadas productivas. Las
importaciones chilenas se concentran sobre bienes intermedios y de capital. “Evaluación
TLC Chile – Estados Unidos”, Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales, Año 2005.
3
menores, pudiendo incrementar el valor agregado de sus exportaciones. El
mismo respondía a acercamientos que venían ya desde los gobiernos de Aylwin
y Frei. Durante la administración del primero los países habían firmado un
“Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversiones” a la vez que el Presidente George
Bush Sr. había planteado el ingreso de Chile al NAFTA, una vez que este
terminara de ser negociado. Durante el gobierno de Frei se negocio con el
Presidente Clinton ante el Congreso de los EUA para que este pudiese obtener el
“fast track” y acelerar las conversaciones. El rechazo que se sufrió retrasó las
mismas un tiempo, hasta que volvieron a ser retomadas en diciembre del 2000.
A comienzos del 2003 ya todo estaba listo para las aprobaciones legislativas y
sus correspondientes ratificaciones.

Pero el principal obstáculo vendría de una situación que afectaba a todo el

sistema internacional en sí. Los atentados del 11 de septiembre habían
producido un reacomodamiento en la estrategia de seguridad de los EUA. Esta
nueva estrategia tendría como características sobresalientes el paso a un
unilateralismo hegemónico, según el cual los EUA no comprometerían su
seguridad internacional por obligaciones multilaterales; la adopción de una
estrategia ofensiva preventiva, que buscaba terminar con probables amenazas
futuras antes de que se conviertan en realidades; y el paso desde la promoción
pacifica de la democracia al cambio forzoso de régimen y la imposición
democrática. Estas cuestiones se desprenden del pensamiento neoconservador
norteamericano4.

Así es que después del 11 de septiembre se hizo mas difícil mantener las
negociaciones para suscribir el tratado, puesto que Chile decidió apoyar en el
Consejo de Seguridad de la ONU, en el cual circunstancialmente ocupaba uno de
los asientos no permanentes, la opción de dar un plazo mayor a los inspectores
en Irak para encontrar armas en Irak y respondió de manera negativa a los
apremios estadounidenses que llamaban a presentar un ultimátum al régimen
de Saddam Hussein. La negativa despertó el temor de aquellos que veían
peligrar el TLC a causa de la misma. Pero la decisión de Lagos estaba en sintonía
con el sentir de los partidos de la Concertación, la opinión publica chilena y los
principios de política exterior que defendía Chile, sobre todo el multilateralismo
en la ONU y la no apelación al recurso de la fuerza. Chile seria parte de ese
grupo compuesto por Alemania, Francia y México que se opusiera a la guerra.

Finalmente el gobierno de los EUA no aplicó las temidas represalias y el TLC fue
firmado el 6 de junio de 2003, entrando en vigor el 1 de enero del 2004. La
importancia de dicho acuerdo en relación con otros del mismo tipo, radica en
que el mismo refuerza aun más la estabilidad política de la economía chilena, al
otorgarle mayores rasgos de credibilidad política e institucional y al mejorar la
“clasificación de riesgo” de su economía. Esto es importante para la
sustentabilidad de su desarrollo puesto que baja el costo futuro de su crédito
externo y consolida las posibilidades de inversión y crecimiento.

4
Ver Miller, Benjamin (2010) 'Explaining Changes in U.S. Grand Strategy: 9/11, the Rise
of Offensive
Liberalism, and the War in Iraq', Security Studies, 19: 1, 26 — 65
4
3. Hacia América Latina.

América Latina continúo siendo la primera prioridad puesto que era la plataforma
natural, por geografía, lazos históricos e identidad, desde la cual el país podía
proyectarse al resto del mundo. Se aplicó el principio de solidaridad activa en la
relación con los demás países latinos, transformando a la cooperación en uno de
los ejes transversales de la política exterior. Esto venia de cierta autopercepción
chilena sobre la necesidad de ejercer cierto tipo de liderazgo en la región. Uno
de los rasgos sobre los cuales se puso énfasis fue en la recuperación de la
“normalidad política”, es decir el afianzamiento democrático, que directamente
afianzaría también las capacidades institucionales y económicas de
desenvolvimiento productivo a niveles competitivos. Según la visión del
presidente Lagos las relaciones entre los países del sur debían evolucionar en el
largo plazo para asemejarse a las que mantienen los miembros de la Unión
Europea. Aun así el contexto de inestabilidad institucional que se viviría en la
región no permitiría que los gobiernos se aboquen a dichas tareas. La sucesión
de crisis económicas en la región, arrastraron con ellas a gobiernos, ello como
consecuencia de las políticas implementadas en los `90, conocidas como
“Consenso de Washington”. Contrariamente a ello Chile viviría un marco de
estabilidad social e institucional, incluso pudiendo alcanzar buenos resultados
económicos por la aplicación de su modelo neoliberal.

3.1. Hacia el MERCOSUR

En el año 2000 el presidente Lagos manifiesta el deseo de Chile de acceder al

Mercado Común del Sur como miembro de pleno derecho desde su estatus de
Estado asociado, que había sido adquirido en 1996. Sin embargo no seria llevado
a cabo debido al rechazo a perder la libertad para suscribir acuerdos comerciales
con terceras naciones, y a la imposibilidad, por sus niveles de competitividad
comercial, de acordar un arancel común con el resto del bloque, dada la
disparidad del arancel común, mucho más elevado que en las franjas
arancelarias chilenas. La cuestión del MERCOSUR no gozaba de consenso
generalizado en Chile, donde se estaba muy atento a los vaivenes de su
progreso y a las decisiones unilaterales que Brasil y Argentina aplicaban de
acuerdo a la coyuntura económica, sin respetar sus acuerdos. A pesar del
fracaso, se coordinan políticas macroeconómicas, y en el año 2002 Lagos
suscribe los “Acuerdos sobre Regularización Migratoria Interna de los
Ciudadanos y Residencia para Nacionales”. Este marco apuntaba a la libre
circulación de personas, aspecto fundamental para un verdadero mercado
común, al cual también se sumó Bolivia.

3.2. Hacia Comunidad Sudamericana de las Naciones.

La Comunidad Sudamericana de Naciones fue lanzada por 12 países de la región

el 8 de diciembre de 2004, durante el desarrollo de la Tercera Cumbre
Sudamericana, en la ciudad peruana de Cuzco. La Comunidad estaba integrada
por los países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay),
por los países miembros de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela), junto con Chile, Guyana y Surinam. Este organismo que
5
luego evolucionaria en la UNASUR estuvo apoyado desde un comienzo por Chile.
La visión del mismo según el presidente Lagos era que el grupo se articule de
manera tal que pueda posicionar a todos los países que lo conformaban de
manera conjunta en las negociaciones internacionales. Es decir el presidente la
veía como un instrumento funcional a su estrategia de inserción en el sistema
internacional y en los foros de negociación conjunta. Sus críticas a la misma
apuntaban al no tratamiento de las asimetrías entre los miembros (refiriéndose
más que nada al Brasil), y a la cuestión de que la asociación era más política que
económica.5

3.3. Hacia el Grupo Rio.

Lagos fue anfitrión del Grupo de Rio el 17 y 18 de agosto en la XV Cumbre,

llevada a cabo en Santiago.

4. Hacia sus vecinos

4.1. Hacia Bolivia

Los presidentes Lagos y Hugo Banzer convinieron comenzar las negociaciones

para restablecer la confianza entre países y cooperar con Bolivia en la
explotación y exportación de su recientemente descubierta riqueza gasífera. En
el marco de la reivindicación marítima se negocio otorgar al Estado boliviano un
terreno en concesión, aunque sin soberanía, por un periodo entre 50 y 99 años,
en el Puerto de Patillos (sur de Iquique), donde funcionaria una planta de
licuefacción de gas natural. Pero Banzer falleció y sus sucesores no mantuvieron
las conversaciones con Chile. Finalmente Carlos Mesa llegaría a la presidencia y
reivindicaría la formula “gas por mar”, lo que llevaría a un pico de tensión debido
a las solicitudes del gobierno de Bolivia para satisfacer su histórica demanda
marítima. Así se vio frustrado el proyecto de exportar el gas boliviano vía Chile.
El presidente Mesa también le exigió al presidente argentino Néstor Kirchner que
este dejara de suministrar gas a Chile, si este quería comprar el hidrocarburo a
Bolivia, cuestión que también llevo a incomodar las relaciones con Argentina. La
inestabilidad política boliviana continúo con la caída de Carlos Mesa y el
interinato de Eduardo Rodríguez Veltzé, hasta que Evo Morales fue electo por
mayoría absoluta, emergiendo como un verdadero interlocutor con fuerza y
legitimidad popular, y la voluntad de llevar a cabo un proceso de acercamiento
con Chile más comprensivo y mas a largo plazo.

4.2. Hacia Perú

Se suscitaron varias cuestiones que impactaron de manera negativa en la

relación contingente entre ambos países. El caso de la planta de Lucchetti en
Lima, los “vladivideos”, la compra de aviones F16 por la Fuerza Aérea chilena,
todos fueron hechos que terminaron por ensombrecer las relaciones con el
gobierno del presidente Alejandro Toledo. A esto se le sumo, en abril del 2005,
el escándalo, tomado como una verdadera afrenta nacional, en torno al video de

5
“Lagos: la Comunidad Sudamericana de Naciones debe tener una sola voz”, El
Economista de España, 13 de julio de 2006.
6
promoción turística de la compañía chilena de líneas aéreas LAN, que presentaba
a la ciudad de Lima como una ciudad sucia y pobre. Ante esto el Ministerio de
Relaciones Exteriores peruano dirigió una queja oficial al embajador chileno en
Lima.

Pero la verdadera cuestión de la discordia ocurrió en noviembre del 2005 debido

a la aprobación en el Congreso peruano de una ley (Ley de Líneas de Base 2005)
que establecía un nuevo criterio de delimitación de las aguas territoriales del
Pacifico. El presidente Toledo ratificó esta reaparición del reclamo peruano sobre
los límites marítimos, cuestión que para Lima nunca había sido firmemente
establecida, pues el paralelo actual habría sido establecido por simples acuerdos
pesqueros (así definen los peruanos a los Tratados de 1952 y 1954). El gobierno
chileno reaccionó como se esperaba puesto que entendía que la revisión de su
dominio marítimo afectaba directamente su soberanía oceánica. Chile calificó la
acción peruana como un acto unilateral sin efecto jurídico internacional y un
primer momento quiso que se trate la cuestión frente a la Organización de
Estados Americanos.

Pese a estos inconvenientes el Estado chileno contribuyó sin dilación con el

proceso de extradición del ex presidente peruano Alberto Fujimori, detenido en
Santiago el 7 de noviembre de 2005 por tratarse un prófugo de su país, por
casos de corrupción y crímenes de lesa humanidad. En septiembre de 2007 seria
extraditado finalmente al Perú para ser juzgado.

4.3. Hacia Argentina

Las relaciones con Argentina se desarrollaron adecuadamente, algo golpeadas

por los vaivenes que se produjeron en nuestro país a causa de la renuncia de
Fernando De la Rúa y la fragilidad institucional que se vivió por aquellos días del
año 2001. Así, la agenda previa, que buscaba la construcción de una mirada de
futuro común, a partir de las coincidencias sustantivas en los ámbitos políticos y
económicos, derivó en un periodo de latencia donde primo la continuidad, hasta
que la “crisis del gas” abrió una fase de mayor conflictividad en la relación. El
problema se origino ante la restricción argentina de la venta de gas, alegando
problemas de abastecimiento interno, situación que genero gran fastidio en el
presidente Lagos y que volvió a poner sobre la mesa la cuestión de la
dependencia energética que sufre Chile y la urgencia de la creación de un Anillo
Energético entre Brasil, Perú y Argentina, así como la puesta en marcha del
corredor bioceánico que le permita a Chile diversificar sus fuentes de energía. No
obstante la integración mantuvo sus tendencias de fondo, que pasan por las
grandes inversiones existentes en cada país, por el volumen del intercambio
comercial y por la existencia de Comités de Integración que abarcan diversas
temáticas. Las reuniones entre los presidentes Néstor Kirchner y Lagos en el
palacio de La Moneda contribuyeron a la superación del conflicto.