Educación y ciudad

políticas educativas
Revista del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico - IDEP

Bogotá, D. C., Colombia, N° 9, diciembre de 2005.

Directora (e)
Mireya González Lara
Tema monográfico revista N° 9
Educación y ciudad: políticas educativas

Consejo directivo
Abel Rodríguez Céspedes, Hernando Gómez Serrano,
Alberto Martínez Boom, Pedro Alfonso Luque Manrique, María Cristina Torrado

Comité editorial
Ruth Amanda Cortés Salcedo, Mercedes Boada,
Ramón Jimeno, Hernán Suárez y Juan Carlos Quintero

Árbitros para este número

Ruth Amanda Cortés Salcedo, Dora Lilia Marín, Pedro Lucas Gamba y Jorge Vargas

Coordinación editorial
Germán Gaviria Álvarez

Comité científico
Rocío Rueda Ortíz, José Ángel López, Federico Revilla, Gloria Pérez Serrano,
Jaume Trilla, Mariano Nadorowsky y Manuel Restrepo Domínguez

Colaboran en este número

Nohema Hernández Guevara, Esperanza Cerón Villaquirán, Manuel Igiñiz, Luis Carlos Alvellaneda, Francisco Cajiao,
Ramón Moncada, Ana María González Forero, Pablo Gentilli, Luis Eduardo Pérez Murcia, Luz Amparo Villegas, Germán Gaviria

Área de Comunicación Educadora, IDEP

Diana María Prada Romero

Traducciones
Ana María González

Publicación semestral del IDEP

Centro de Memoria Pedagógica
Correspondencia, información, canjes y suscripciones:
Avenida El Dorado N° 66-63. Piso 3. Bogotá, D. C., Colombia
Teléfono: 324 1268, e-mail: educacionyciudad@idep.edu.co
Precio por ejemplar: Colombia, $10.000. América Latina, U$15
Suscripciones: 2 números Colombia $15.000. América Latina: U$10

Los conceptos y opiniones de los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores
y no comprometen la política institucional del IDEP

El comité editorial agradece los artículos enviados voluntariamente

y se reserva la decisión de su publicación en la revista

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Editorial Nomos S. A.
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 Contenido
Presentación 4
La educación
un asunto de interés público 7
Nohema Hernández Guevara
Esperanza Cerón Villaquirán
Colombia
La tendencia descentralizadora 23
y el derecho a la educación
Manuel Iguiniz
Perú
Estado y derecho 41
educación en Colombia
Luis Carlos Avellaneda
Francisco Cajiao
Ramón Moncada y otros
Colombia
Poder, política y políticas
modos de empoderamiento
del maestro 59
Ana María González Forero
Colombia
El derecho a la educación 73
Pablo Gentilli
Brasil
Derecho e indicadores
una perspectiva 89
Luis eduardo Pérez Murcia
Colombia
Pedagogía investigación
y políticas educativas 111
Luz Amparo Villegas
Colombia
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Presentación

u
na gran enseñanza de los trabajos publicados en la revista Educación
y ciudad Nº 8 sobre Ciudad Educadora es que las sociedades en gene-
ral tienden hacia modos de autocreación que se renuevan sin cesar,
hacia la construcción de acervos tangibles e intangibles –infraesctrura, conocimien-
to, tradiciones– que se llenan de sentido cuando los ciudadanos se nutren de sus con-
tenidos, cuando los transforman de manera creativa y fortalecen una de sus institu-
ciones primordiales: la escuela, hija de los sistemas educativos. Hoy la fuerte dinámi-
ca de las ciudades modernas no sólo demanda a sus habitantes tomar conciencia ple-
na del lugar que habitan, sino cuestionar el papel que desempeñan en cada una de
sus instituciones. De hecho, ya Protágoras había afirmado que todo ser humano dis-
pone de un mínimo de saber-hacer político que se refleja de distintas maneras en el
desarrollo de su vida personal y en el gobierno de la ciudad; saber-hacer político que
adquiere dimensiones insospechadas y trascendentales cuando está integrado con la
historicidad. Una de las causas más comunes de la decadencia y ruina de las socieda-
des es el bloqueo de los procesos históricos directamente relacionados con las institu-
ciones políticas, pues éstos no sólo crean la norma sino los mecanismos de autocrea-
ción simbólica. Teóricos de la filosofía política como Robert Redeker afirman que la
política, en su sentido fuerte, puede considerarse como una poética, pues de ella no
sólo manan la institucionalidades tangibles, sino las imaginarias, aquellas que, pensa-
das en términos históricos, son autopoiéticas y dotan de un futuro insospechado a la
sociedad. Es impensable el futuro de una sociedad que no ‘desbloquea’ los procesos
de desarrollo individual del ciudadano, que no potencia en él los principios de alte-
ridad, los únicos capaces, como plantea Castoriadis, de afirmar el ‘imaginario institu-
yente’; es decir, aquello que da origen a las instituciones y a las significaciones colec-
tivas que dan cohesión a las sociedades humanas y las mueven hacia la autocreación,
hacia la renovación sin cesar. Por ello el ser humano se puede convertir en ciudadano
y la sociedad puede constituirse en ciudad.

4
 p r e s e n t a c i ó n

De manera equívoca, con demasiada frecuencia se asocia la producción de co-

nocimiento con la producción de riqueza y el crecimiento per cápita; pero en modo
alguno ello significa que haya un sistema educativo orientado hacia la construcción
del ‘imaginario instituyente’, hacia la calidad de vida, hacia la formación en la auto-
nomía como condición esencial de la formación sólida en la alteridad. Durante las
últimas tres décadas del siglo XX, tiempos afortunados de declive de las dictaduras
que basaron su ejercicio institucional en la negación de los procesos históricos, se
abrió el debate sobre el significado de la democracia. Los ciudadanos no sólo hemos
venido entendiendo que las ciudades han adquirido dimensiones distintas, sino que
somos dueños de un mínimo de saber-hacer político capaz de transformar los modos
de apropiarnos de un conocimiento que permite el cuestionamiento, la disensión y
la construcción de alianzas por encima incluso de las prácticas autoritarias.
Por otro lado, en muchos países de América Latina no existen sistemas educati-
vos sustentados en políticas públicas de equidad, no segmentados ni diferenciados en
la calidad, y el hecho de que exista cierta infraestrutura no significa que exista equidad
en el derecho a la educación. Los derechos a la educación, ganados a sangre y fuego des-
de la proclamación de los Derechos del Hombre, hoy siguen siendo defendidos en esta
región del mundo donde la educación continúa siendo el goce de pocos (hablo no sólo
de la educación en sus distintas modalidades, sino del derecho al libro y a la cultura, y
en Colombia, de manera extraña, el Ministerio de Cultura y el de Educación van por
caminos distintos). Hoy, la pelea por estos derechos ha puesto sobre el tapete las pro-
fundas consecuencias para la región el bloqueo de los procesos históricos y se ha con-
vertido en un lugar común afirmar que un país sin educación es un país sin futuro; afir-
mación que desgraciadamente ha perdido su potencia significativa por su uso reiterado,
pero no por ello podemos olvidar que debemos desarrollar esquemas de inclusión so-
cial como la gratuidad de una educación de calidad que apunte a la construcción del
ser humano moderno, diverso y complejo. Paradójicamente, a nuestros Estados no les

5
e d u c a c i ó n y c i u d a d

interesa formar personas autónomas, capaces de unirse y de arriesgarlo todo por la de-
fensa de esa autonomía y de sus derechos; al Estado le interesa formar seres que se tole-
ren antes que seres realmente solidarios; técnicos de bajo perfil antes que profesionales
capaces de dirigir investigaciones que tiendan a solucionar problemas de fondo; perso-
nas que crean ciegamente en sus discursos antes que seres pensantes capaces de crear
sus propios discursos. Al Estado hoy no le interesa gobernar seres que interroguen y
condenen la perversidad de ciertas prácticas, sino, como quería Aristóteles en los Ana-
líticos, ‘ser un pastor de rebaños’.
Pablo Gentilli afirma que Finlandia tiene un ‘excelente desempeño educativo’.
Y es verdad que allí la situación laboral y de prestigio profesional para el maestro es
envidiable: no sólo cuentan con respeto contractual, sino que sus estudiantes gozan
de una capacidad instalada propia de un país que piensa en su futuro. Pero algo anda
mal allí. Las tasas de suicidios en los llamados ‘países del primer mundo mundo’ son
alarmantes. En los sistemas educativos de Occidente no se está formando al indivi-
duo en la autonomía –principio clave de la felicidad humana–, y el atraso histórico
de muchos de estos sistemas no está en las prótesis tecnológicas ni en las lógicas,
como anotábamos, de mayor producción de saber – mayor riqueza.
En nuestro continente se ha idealizado la función de la escuela pública como
ese lugar donde es posible dar sentido a la vida democrática, donde se forma para el
ejercicio de los derechos y el cuestionamiento a lo instituido. No podemos perder de
vista que si bien la escuela está llamada a liderar procesos históricos de largo alcance,
es necesario que demande, más que calidad de educación en términos de cobertura,
calidad en los programas educativos y solidez política de las instancias donde estos
son elaborados. No podremos soslayar un futuro si la escuela no es capaz de cuestio-
nar el sistema educativo que la creó –y acaso su destino sea su descentralización-, si
las políticas que rigen el destino de un Estado no apuntan a la formación de seres au-
tónomos, capaces de buscar la felicidad antes que la riqueza.
Los artículos que conforman esta entrega de Educación y Ciudad Nº 9, son ejer-
cicios afortunados de estas búsquedas.

6
 La educación

Colombia
un asunto de interés público
Nohema Hernández Guevara
Psicóloga. Magistra en Psicología Comunitaria y Especialista en Género y Políticas Públicas (FLACSO, Ar-
gentina). Docente de larga trayectoria en distintos niveles del sistema educativo. Investigadora en temas de sub-
jetividad y política, procesos de formación ciudadana. En la actualidad directora nacional del programa de educa-
ción de la Corporación Viva la Ciudadanía.

Esperanza Cerón Villaquirán

Médica Cirujana (Universidad del Cauca) especializada en Medicinas Alternativas y temas de Género y de
Ordenamiento Territorial, Diseño y Gerencia de Políticas Públicas. Profesora de cátedra en Medicina Comunitaria
de la Universidad del Cauca; siendo Coordinadora de la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Ca-
ribe, dirigió el Proyecto “Universidad Itinerante realizado con sendas Universidades de Córdoba en Argentina, Re-
pública Dominicana, El Salvador y las Universidades del Cauca y el Valle en Colombia. Actualmente colabora con
el Programa de Educación de Viva la Ciudadanía.

Resumen
Este artículo desarrolla un balance académico - político del Foro Educativo Distrital 2005 analizando críti-
camente sus potencialidades, tensiones, tendencias, continuidades y discontinuidades. Para el análisis se refe-
rencian tres grandes retos asumidos en su edición 2005: trascender el marco disciplinar y docente, contar con la
participación de actores sociales y no solamente con el sector educativo, y entenderlo como proceso no como
evento. El encuentro entre ciudadanía e institucionalidad democrática es su potencialidad más notable, en tanto
escenario de deliberación sobre la política pública educativa que responda propositivamente al reto de la materia-
lización del derecho a la educación en la ciudad. La pedagogía se encuentra con las tensiones propias de su
ineludible dimensión política en el desafío de contribuir a construir mejor ciudad y mejores ciudadanías y en lograr
hacer de la educación un real asunto de interés público.

Palabras clave
Balance académico-político, Foro Educativo, políticas, experiencias, política pública.

Abstract
This article presents a critical analysis of the possibilities, tendencies, continuities, discontinuities, strengths
and weaknesses presented by the Bogotá Educational Forum 2005. The analysis is based on the three great cha-
llenges presented to the event in 2005: trascend disciplinary understanding of education, involve non educational
societal actors, and understand the challenge as a process not only as an event. The utmost accomplishment
would be the encounter between citizens and institutions for the materialization of the right to education through
public deliberation around educational public policy. In this sense, pedagogy, with its inevitable political dimension,
invites and pertains to accomplishing an idea where education is a question of public interest and where, collecti-
vely, better citizens and cities are built.

Key words
Educational Forum, policy, public policy, experiencies, socio political analysis.
e
l Foro Educativo Distrital, FED, 2005 invitó a
una reflexión colectiva sobre los significados,
sentidos y expresiones de las políticas públicas
educativas en el Distrito Capital. Más de veinte mil
personas de la Bogotá urbana y rural se reunieron en
diversos momentos, durante los meses previos al
evento, para deliberar sobre la educación en sus ins-
tituciones y Localidades.
Este esfuerzo inédito culminó con la presencia
de aproximadamente 2.500 personas, quienes durante
tres días aportaron sus voces, experiencias, acuerdos,
disensos y expectativas desde un punto de vista común:
la materialización del derecho a la educación.
El Observatorio de Pedagogía y Educación del
IDEP, con la Corporación Viva la Ciudadanía, com-
parte con la comunidad académica, las organizacio-
nes sociales y la ciudadanía un primer balance acadé-
mico-político del FED 2005, que propone líneas de
reflexión y debate para reconocer y analizar crítica-
mente los ejes centrales del proceso, sus tendencias,
continuidades y discontinuidades, así como las ten-
siones evidenciadas con respecto a la política educa-
tiva de la ciudad.
Se configuran para este fin cinco líneas temáti-
cas-analíticas, articuladas entre sí, que responden a
los tres grandes retos del FED 2005: superar el mar-
co disciplinar y docente que caracterizó las experien-
cias de los Foros Educativos anteriores; acercar al
Documento preparado como parte del proyecto de investigación
adelantado con el Observatorio de Pedagogía y Educación del
IDEP
9
sector educativo y al social desde escenarios y estrate-
gias de deliberación sobre política pública educativa,
institucional, local y distrital, para hacer de la educa-
ción un asunto de interés público1, y situar al Foro
Educativo como proceso y no como evento.
De esta deliberación fueron protagonistas do-
centes, directivos, estudiantes, padres y madres de fa-
milia, funcionarios de la administración distrital, or-
ganizaciones sociales, sectores empresariales, univer-
sidades e investigadores sobre el tema.
Cada uno de estos actores, y el conjunto, inter-
pelan y se interpelan a sí mismos sobre la política, sus
proximidades y distancias con respecto a las realida-
des institucionales y locales, las formas de materiali-
zación y las realidades que vulneran el derecho a la
educación, su propia capacidad propositiva y de ges-
tión y, especialmente, sobre lo que están en disposi-
ción de hacer para darle continuidad al FED 2005,
clave del proceso.
1 Tomado del documento preparatorio del Foro Educativo Distrital
2005, elaborado por la Secretaría de Educación de Bogotá.
e d u c a c i ó n y c i u d a d

con formas de gestión puramente “tecnocráticas” y

El Foro: escenario de deliberación “eficientistas”.
pública La versión del Foro Educativo Distrital 2005,
la intensa fase de trabajo previa –preforo– y el inte-
La participación de la comunidad educa- rés demostrado por darle continuidad –posforo–, se
tiva, y de la sociedad civil en general, en la entienden desde la perspectiva de administrar con y
formulación y gestión de la política educativa para la ciudadanía. Según manifiesta el Secretario de
será un principio y una práctica fundamental Educación, sus esfuerzos están orientados a que la
del Plan Sectorial: Bogotá una Gran Escuela gestión administrativa esté al servicio de la gestión pe-
dagógica, no al contrario.
(Línea 5 de Política Educativa) Entendido como proceso, para dar cuenta del
FED 2005 se requiere un enfoque analítico-com-
Entendemos por deliberación pública el proce-
so mediante el cual ciudadanas y ciudadanos dia-
logan para aprender sobre asuntos de interés co-
mún, que han de traducirse en decisiones y accio-
nes públicas. La deliberación pública no es un
punto de llegada sino un camino democrático de
aprendizaje, comprensión y respeto por las diver-
sas opiniones.
Coherente con sus lineamientos, la actual admi-
nistración educativa distrital se caracteriza por intentar
imprimir a su gestión un estilo dialogante que interpre-
te el deseo de maestros y maestras por lograr acerca-
mientos fluidos y constructivos, y que supere las distan-
cias con que fueron tratados en pasadas administracio-
nes, con gran costo para el magisterio y para la calidad
de la educación. Suele afirmarse que dichas administra-
ciones se caracterizaron por sus prácticas de adminis-
trar la educación sin los educadores.
Para una administración con voluntad políti-
ca democrática, el diálogo y la deliberación pública
son ineludibles, si se quiere marcar la diferencia

10
 l a e d u c a c i ó n u n a s u n t o

prensivo, que permita desentrañar sus enormes com-

plejidades intrínsecas y extrínsecas, la multiplicidad
de factores que confluyen para hacerlo realidad, así
como los factores previstos y no previstos que van de-
finiendo su rumbo, en el entendido de que éste,
como cualquier otro proceso social, está marcado
por altos grados de incertidumbre, por lo cual no
puede ser visto solo como un conjunto de variables
preestablecidas y controladas.
Para los fines de este escrito, además del carác-
ter discursivo-deliberante de las políticas, destaca-
mos los contenidos que suscitan polémicas y perspec-
tivas diversas que se explican, en la mayor parte de
casos, por sentidos y prácticas que conllevan intere-
ses, relaciones y tradiciones de pensamiento en pug-
na, a las que nombraremos “tensiones”.
Tensión 1: foro democrático, sobre
política democrática.
Deliberación sobre asuntos educativos
“Este es un Foro político, sobre política educativa”.
No es posible saber a ciencia cierta qué tan inadver-
tida pasó esta afirmación del Secretario de Educa-
ción, Abel Rodríguez Céspedes, durante su discurso
inaugural del FED. Pero si cada enunciado fue cui-
dadosamente escogido, dada la importancia política
que la Secretaría de Educación Distrital, SED, le im-
primió al proceso, hay que entenderla más bien
como horizonte de sentido del Foro mismo y de la po-
lítica educativa en su conjunto.
Para que tal horizonte no quede vacío de senti-
do, debe leerse como una invitación a los educadores y
educadoras a hacer presencia no solamente como inte-
grantes de un gremio específico, sino también como
ciudadanos y ciudadanas, lo cual requiere situarse res-
pecto de la educación y de lo educativo no sólo como
asunto de interés del sector y sus gremios, o limitado a
los aconteceres de la institución educativa.
Para la ciudadanía, las organizaciones sociales
y para otros actores de la administración de la ciu-
dad, la invitación es a hacer de la educación un asun-
to de interés propio, que les implica y afecta, defi-
niendo el futuro de su sociedad. Es decir, se trata de
promover una ciudadanía interesada en el proyecto
educativo de su ciudad.
Tensión 2: ejecutores-receptores.
sujetos-actores de política pública
educativa
Tanto durante la fase de pre-foro, durante el
Foro y para la fase de posforo, se invita al conjunto
de participantes a “… trascender de ser meros ejecu-
tores a sujetos de política pública”. Prefigurado por

11
e d u c a c i ó n y c i u d a d
los distintos actores que animaron la idea como es-
pacio de encuentro, se insiste en hacer explícito el
horizonte de sentido político democrático que con-
voca la palabra y la pregunta sobre la educación, so-
bre lo educativo y sobre las acciones educativas en la
ciudad. Un marco conceptual más preciso sobre el
sentido político del Foro se aclara con la conferencia
de Pablo Gentilli, invitado internacional e integran-
te del Observatorio Latinoamericano de Políticas
Educativas de Río de Janeiro.
La educación se caracteriza por sus fines eman-
cipatorios: no es posible construir sociedades demo-
cráticas sin interpelar las posibilidades reales de ac-
ceso al conocimiento de los distintos sectores de la
sociedad. La educación es un hecho político en sí
mismo cuando pone en cuestión las inequidades en
el acceso al conocimiento. En una sociedad demo-
crática, educación y emancipación son términos re-
dundantes, afirma este autor.
12
La inequidad y la falta de auténtica democratiza-
ción, explícitas cuando no se ponen en acción ni se
otorga relevancia a mecanismos de inclusión de grupos
vulnerables en las escuelas, revela sistemas escolares
que reiteran relaciones excluyentes de poder de una mi-
noría que elitiza el acceso al conocimiento. Un ejemplo
de cómo opera este sistema de segregación-desigualdad
respecto a los logros educativos, es el caso de las muje-
res en América Latina, quienes han incrementado de
manera notable su participación en el sistema educati-
vo y en promedio obtienen mejores calificaciones que
los varones, sin que la distribución salarial y el mercado
de trabajo haya tenido para ellas cambios coherentes
con tales desempeños.
Las disputas sociales respecto al monopolio
del conocimiento parten de reconocer que conoci-
miento es poder y que las relaciones de poder están
siempre implicadas en las formas de construcción de
conocimiento. Nuestras sociedades presentan for-
mas de segmentación poderosas derivadas del siste-
ma educativo, las cuales se evidencian en casos tan
específicos como la consecución de puestos de traba-
jo, cuyo nivel y calidad tienen directa dependencia
con la institución educativa de la cual se egrese.
Una mala calidad de la educación es secuela de
la elitización, hecho que se distorsiona con el uso de
la evaluación para demeritar escuelas de cobertura in-
clusiva en sectores de pobreza, marginándolas del apo-
yo en recursos físicos y financieros. Es indispensable,
desde una perspectiva democrática, la puesta en prác-
tica de pedagogías que contrarresten la injusticia, la
 l a
elitización y las relaciones de poder-sumisión; se abo-
ga por una pedagogía de la emancipación, similar a la
planteada por Paulo Freire hace unas décadas.
El derecho a la educación
Tensión 3: educación como servicio o
como derecho
La primera perspectiva se refleja en la limita-
ción de los presupuestos para la educación y la inver-
sión social y en la impertinencia de políticas y pro-
gramas educativos que no se compadecen con las ne-
cesidades explícitas de la población ni con los retos
del desarrollo de la sociedad. Participantes en el
Foro afirmaron, incluso, que el derecho a la educa-
ción acaba en el momento en que el acceso al siste-
ma depende de la capacidad de pago de las personas,
reclamando entonces la gratuidad.
En esta medida, para que la educación en rea-
lidad sea un derecho, es necesario modificar el es-
quema de subsidiar la demanda y promover el acce-
so al sistema educativo teniendo en cuenta no sola-
mente el estrato, sino las necesidades básicas insatis-
fechas de los grupos de población más vulnerables.
En la mesa que deliberó sobre este campo te-
mático, los participantes hicieron importantes
aproximaciones que intentan definir su materiali-
zación: “La educación como derecho precisa estándares
de dignidad, la educación como servicio reclama estánda-
res de calidad2”.
El enunciado anterior, que contó con gran
acogida, debe ser analizado con mayor cuidado te-
niendo en cuenta, en primer lugar, que el concepto
de calidad de la educación no puede soslayarse ni re-
2 Intervención de una de las asistentes.
13
e d u c a c i ó n u n a s u n t o
ducirse peyorativamente y, en segundo lugar, que la
alusión a “estándares de dignidad”, seguramente
cualitativos, implica comprometerse con un esfuerzo
de construcción –hasta ahora inédito–, que requiere
un ejercicio pedagógico de elaboración, el cual, por
lo pronto, queda como reto para ser puesto en ac-
ción por quienes puedan interesarse y ofrecerlo
como aporte de gran interés en las condiciones edu-
cativas actuales.
Los postulados constitucionales que se refie-
ren al derecho a la educación tendrían que ser defen-
didos por el Estado. Una localidad, municipio o go-
bernación trabajando a contracorriente de la políti-
ca nacional, que a su vez va en contravía de lo consa-
grado en la Carta Magna, es una labor ardua y con
alto riesgo de no lograr sostenibilidad en el tiempo.
Los y las participantes en la mesa sobre el dere-
cho a la educación del FED 2005, señalaron que ade-
más de los esfuerzos que vienen haciendo algunos go-
biernos locales en defensa del derecho a la educación,
e d u c a c i ó n y c i u d a d
existen procesos internacionales y nacionales que van
en la misma dirección, como el Foro Social Mundial
Educativo y la movilización social por la educación. De
la misma manera, es un derecho amenazado desde el
nivel externo por las exigencias de la banca internacio-
nal o el Tratado de Libre Comercio, TLC, que obstacu-
lizan seriamente las posibilidades de construcción de
un proyecto educativo nacional, atendiendo a nuestras
particularidades y diversidades, aspecto sin el cual no es
posible desarrollar el derecho en cuestión.
La privatización de la educación contribuye a
empobrecer aún más a los pobres, afirman otros. Pa-
dres y madres “…empeñan su presente para responder por
esperanzas legítimas de un futuro mejor para sus hijos”.
En algunas localidades de la ciudad, predominan co-
legios privados de mala calidad que consumen bue-
na proporción de los ingresos familiares. En contra-
partida, a los estudiantes pobres se les entregan capa-
cidades y habilidades instrumentales, mientras que
las élites se apropian del conocimiento acumulado
por la humanidad.
El derecho a la educación, para los jóvenes
asistentes al FED, se concreta más en la calidad de
las relaciones que tienen con sus docentes, en lo ade-
cuado –o no– de los espacios e instalaciones educa-
tivas o en el miedo que lleva a la autoexclusión al en-
contrarse en el colegio con amenazas a la vida e inte-
gridad personal. Un indicador del ejercicio del dere-
cho a la educación –al decir de los jóvenes– se
comprobaría en el rendimiento académico placente-
ro, en una educación que les permitiera superar la
desesperanza y el sentimiento de inevitabilidad de la
vida marginal que es el único horizonte para mu-
chos. Otro indicador estaría dado por la capacidad
del sistema para contribuir a restablecer o recrear el
tejido social fragmentado.
14
El derecho a la educación debería ser el centro y
punto de partida de toda relación pedagógica: en el
aula, en el Programa Educativo Institucional, PEI, y en
la relación con el entorno de la escuela y la ciudad. La
educación es un derecho en la medida en que institu-
ciones educativas y diversos espacios de la educación
gubernamental establezcan relaciones donde medie la
participación antes que los servicios.
Muchas personas vinculadas a la comunidad
educativa, para no ampliar el espectro, desconocen
sus derechos y deberes, incluidos las y los docentes.
No es cosa de enunciarlos, es preciso interiorizarlos
insistiendo en que todo derecho implica un deber;
en principio bastaría con un mínimo de conoci-
miento y exigencia de garantías en el marco jurídico
dado por nuestra Constitución Política.
Otro indicador importante de cumplimiento –o
no– del derecho estaría dado por el empoderamiento
personal y social, referido a la consolidación de lo que
podríamos llamar “autoestima colectiva”, entendiendo
por ello el sentimiento de grupos humanos involucra-
dos en el quehacer educativo que pueden y deben exi-
gir lo mejor para sí y para el futuro.
Un indicador de impacto de la materialización
positiva del derecho a la educación debe ser aquel
que se construya desde la capacidad de cuestionar
“…el poder autocrático de unos pocos sobre casi todo el res-
to3”. Esto pasa por la deliberación pública de la de-
mocratización, que se refiere tanto a democratizar la
producción de los saberes diversos como a la demo-
cratización de la producción económica.
Un aspecto –por demás casi ausente–, de la ma-
terialización del derecho a la educación, alude a la equi-
dad de género, sin la cual es imposible crear un marco
 l a
de justicia y dignidad. Este aspecto, débil como eje
transversal en un sector fundamentalmente ocupado
por mujeres y que produce un escenario de problemas,
como el embarazo en adolescentes, muestra un vacío
que hace a cualquier política pública no sólo incomple-
ta, sino inadecuada e insostenible.
En síntesis, puede decirse que materializar el
derecho a la educación es un proceso que no cesa.
Cualquier esfuerzo contribuye a avanzar y este es un
desafío para la escuela que no puede esperar que
todo venga de arriba, negándose a una tradición que
siempre ha existido desde lo local y que se refiere a la
capacidad infinita de crear y recrear. He aquí el gran
desafío de la pedagogía.
Derecho a la educación y planeación
participativa de política pública
La democracia tiene que ver con la manera como
se hacen las cosas. Este es el centro de la participación
como método, expresión, punto de llegada y partida
de cualquier proceso democrático que busque cons-
truir políticas públicas. Desde la anterior premisa,
analizaremos los presupuestos que sirvieron de ante-
sala al FED, así como las ideas emergentes que apa-
recieron como propuestas interesantes para ser reco-
gidas en el futuro.
Colombia se encuentra inmersa en un proceso
descentralizador a media marcha. Los gobiernos lo-
cales, como el gobierno distrital actual –que realiza
esfuerzos ingentes tanto presupuestales como con-
ceptuales por reposicionar la educación como dere-
cho–, ofrecen una interesante ventana de lo que es
posible avanzar en medio de semejantes tensiones.
15
e d u c a c i ó n u n a s u n t o
Una primera mirada es la que podemos hacer
de la formulación de la política en sí misma, y otra
es aquella que nos posibilita vislumbrar cómo se
asienta entre los distintos actores posibles. En medio
de las anteriores está el cómo; es decir, la participa-
ción como instrumento democrático por excelencia
para su construcción y, por supuesto, para su imple-
mentación.
Existe un reconocimiento expreso en torno a la
dinámica que generó el Plan Sectorial “Bogotá, una
Gran Escuela”, que sin duda movilizó gran cantidad
de personas interesadas en la educación, mas allá de
lo que conocemos como comunidad educativa.
No obstante, las diversas intervenciones oscila-
ron durante todo el FED entre la duda y la esperanza
de que sus propuestas y opiniones fueran tenidas en
cuenta a la hora de tomar decisiones.
He aquí uno de los desafíos para la SED: en-
contrar el mecanismo para devolver a la ciudadanía la
prueba palmaria de la incorporación de sus propues-
tas, de manera parcial o total. De no lograrse este pro-
pósito, aunque las propuestas sean incluidas, la sensa-
ción final será de desencanto y frustración.
Quizá estaba previsto que las mesas, foros ins-
titucionales y foros locales cubrirían la totalidad de
expresiones existentes de la problemática en Bogotá.
No obstante, el FED mostró también algunas caren-
cias e imprevisiones al respecto.
Es el caso de los énfasis necesarios, incluso por
estar mencionados en el Plan sectorial –temas de gé-
nero, incluidas opciones sexuales diversas, etnias, ru-
ralidad, discapacidad, etcétera–, que no contaron
con los espacios específicos ni suficientes para expre-
sar con amplitud sus asuntos. Al respecto, emergie-
ron algunos elementos:
e d u c a c i ó n y c i u d a d
• Los llamados de atención de las comunida-
des indígenas, afro, raizales y gitanas para
que se creen los escenarios donde puedan
verse reflejadas de manera más clara.
• La demanda de la Bogotá rural, que expre-
só sentirse excluida de las alusiones a la
“ciudad” enunciadas en la convocatoria y
demás aspectos organizativos del Foro.
• La participación de niñas, niños y jóvenes,
quienes de manera fresca y participativa
pusieron su nota de realidad, humor y
transparencia.
• La escuela y la pedagogía como elemento
para contribuir a construir Localidad.
• El aspecto emergente en términos de la
planificación participativa es sin duda el
referente a los Planes Educativos Locales.
Los Planes Educativos Locales
Una oportunidad para abordar el
desarrollo local4
“El Foro se realiza en la perspectiva de los Planes
Educativos Locales, PEL, y de un Proyecto Educativo Es-
tratégico para la ciudad5”. La planeación educativa lo-
cal, uno de los hilos conductores del FED 2005, fue
tema reiterado y aceptado como horizonte de traba-
jo por sus participantes, no obstante los claroscuros
suscitados por esta experiencia inédita para el con-
junto de los participantes.
4 Para ampliación del tema, ver documento “Los Planes Lo-
cales de Educación: otra oportunidad para abordar el desa-
rrollo local”. Elementos para promover la Deliberación Públi-
ca. Viva la Ciudadanía.
5 Documento de convocatoria al FED 2005.
16
Proponer la deliberación pública sobre los
Planes Educativos Locales, es dar continuidad a
los procesos dialogantes adelantados antes, duran-
te y después del FED 2005. Algo evidente durante
su desarrollo fue la riqueza de los procesos locales
previos, que constituyen un ejercicio de planea-
ción local y de deliberación pública que no alcan-
zó a reflejarse a plenitud, dadas las dificultades
derivadas de una agenda tan apretada para tan
corto tiempo.
Las deliberaciones sobre este tema recogen las
distintas aproximaciones de los actores del FED 2005,
que se resumen en cómo retomar las lecciones aprendi-
das desde otros ejercicios de planeación local participa-
tiva, evitando sus falencias y potenciando sus aciertos.
Tensión 4: sectorialidad-
intersectorialidad
Quienes asistieron al FED 2005 abundaron
en ideas que señalan la utilidad eventual de los PEL,
que es otra manera de definirlos. Algunas de estas
expresiones apuntan con claridad a aspectos referen-
tes a la necesidad de planificar la educación desde
una visión intersectorial6, urgente en la medida en que
si bien hay un reconocimiento explícito a las realiza-
ciones de política social del actual gobierno distrital,
muchas de las cuales pasan por las escuelas, al tiem-
po es motivo de agobio y cuestionamiento entre edu-
cadores y educadoras, que se preguntan si la escuela
6 De intervenciones de los participantes: “Los PEL deben arti-
cularse con el POT”; “Nos preguntamos cómo articular los
PEL y el Plan Sectorial y Distrital de Desarrollo”; “Los PEL y
el Plan sectorial son lo mismo, desde un enfoque de partici-
pación social”; “No veo cómo vamos a interactuar con los
concejos locales de política social”.
 l a e d u c a c i ó n u n a s u n t o

soporta ser el escenario de resolución de los múlti-
ples problemas sociales locales.
Con respecto a este último tema, es evidente
que la concepción de educación y de “lo educativo”
requiere trascender lo escolar-institucional, como ha
sido planteado reiteradamente, por cuanto el queha-
cer intersectorial es elemento clave de cualquier ejerci-
cio de planeación integral. Es aquí donde aparece
como ineludible la armonización entre PEI, PEL,
Planes de Desarrollo Local, Plan Sectorial de Educa-
ción, Plan Distrital de Desarrollo y Plan de Ordena-
miento Territorial, POT.
Las implicaciones de esta meta presentan fac-
tores, que por ahora son preguntas con respuestas
parciales, sobre las que vale la pena también revisar
otras experiencias:
• ¿El desafío de la intersectorialidad es el
primer camino por transitar?
• ¿Cómo se hará, con quiénes y sobre qué
bases?
• ¿De qué manera se tomarán las decisio-
nes en materia presupuestal?
• ¿Solamente los recursos propios del sec-
tor educativo van a entrar en juego a cor-
to plazo?

17
e d u c a c i ó n y c i u d a d
• ¿Realizar planeación participativa signi-
fica hacer presupuestos participativos?
• ¿Cómo hacer viables las negociaciones y
consensos a este nivel con los actores lo-
cales que deciden sobre tales asuntos?
• ¿Cómo abordar –o profundizar, pues ya
hay avances– la complementariedad con
los sectores de la salud y bienestar social?
Tensión 5: realidad-contexto y saberes
técnicos
Otro aspecto propuesto por los y las partici-
pantes, señala la utilidad de los PEL desde las opor-
tunidades de participación y planeación de lo educativo,
a partir del binomio realidad–contexto7. Este reconoci-
miento, no menor, ubica la participación en las defi-
niciones de “lo social”, tema que ocupa lugar central
en la lucha contra la pobreza.
En este punto, la reflexión acerca del momento
político cobra de nuevo fuerza. La democracia directa,
donde las personas se sienten ciudadanas de primera,
sólo es completa mientras sus propuestas sean incorpo-
radas a las decisiones políticas, desafío en el cual debe
7 De intervenciones de los participantes: “La metodología que
seguimos en el pre-foro, nos ha permitido avanzar en la par-
ticipación de muchos”; “Para planificar la educación desde lo
local, nos preguntamos si las localidades son en verdad co-
munidades, o parte del trabajo es construir comunidad”; “El
PEL no tiene un desarrollo constante donde la representativi-
dad surja como eje democrático”; “La participación va a durar
lo que dure esta administración”; “Los temas de Bogotá rural
no han sido acogidos, se habla sólo de la ciudad, descono-
ciendo nuestra parte rural”; “Lo indígena, lo afro, las mujeres,
los otros, no aparecemos”; “Dudamos si lo que hablamos
aquí va a ser tenido en cuenta”; “Aquí nos pusieron a soñar,
nos pusieron a diseñar y eso cuesta plata, habría que ver de
dónde va a salir”.
18
empeñarse a fondo la Secretaría de Educación con el
fin de mantener credibilidad en el proceso.
La idea de relevar la participación frente a la
realidad-contexto pone la mira en los significados de
“Bogotá sin Indiferencia”, “Bogotá, una Gran Escue-
la” y “Escuela-Ciudad-Escuela”, así como en el refe-
rente territorial como ámbito de realización de dere-
chos y deberes, como escenario que lega valores para
vivir el presente, al tiempo que ofrece posibilidades
y barreras para proyectar un futuro que todos aspira-
mos sea mejor.
Se evidencian entonces las tensiones, nudos y
posibilidades inherentes a los procesos de participa-
ción en la vida local: ¿cómo construir común-unidad o
retomar los embriones de lo que eso signifique en
cada espacio territorial, para potenciarlo desde una
propuesta pedagógica que apueste por la consolidación
de identidades y por una planeación integral?
Parte de ese ejercicio pedagógico implicará el de-
sarrollo de nuevos aprendizajes y habilidades para quie-
nes participan en el proceso. No son sólo asuntos de
buena voluntad. Fueron interesantes en este punto las
intervenciones de la mesa de instalación que hicieron
referencia al ejercicio de la política como un acto peda-
gógico y a la pedagogía como un acto político.
El acompañamiento técnico a estos procesos
podría estar a cargo de la Subsecretaría de Planea-
ción de la SED, en consulta permanente con las de-
más Subsecretarías, la Alcaldía y la Junta Adminis-
tradora Local, JAL, así como con el Coordinador
General de CADEL. Este acompañamiento debe pa-
sar por concertar la ruta de trabajo que, respetando
la diversidad de dinámicas, guíe a quienes están en
los escenarios locales con otras entidades del Distri-
to o de otro orden, lo cual implica reuniones perió-
dicas de acuerdo y seguimiento.
 l a e d u c a c i ó n u n a s u n t o

Igualmente, es importante para la SED y el

IDEP crear un grupo de trabajo en investigación
aplicada, con capacidad de apoyar y responder de
manera pronta a las distintas localidades en la reso-
lución de los problemas que se vayan presentando
en el desarrollo de los PEL. Este mismo equipo de-
berá acompañar el seguimiento, evaluación y retroa-
limentación del proceso en cada localidad a través
de los gerentes de CADEL.

Tensión 6: lo decidido, lo por decidir

Es clara la voluntad política de la SED por sa-

car adelante esta iniciativa, la cual tiene implicacio-
nes políticas y administrativas que trascienden la
propia institucionalidad, requiriendo tanto el apor-
te como la articulación de perspectivas y decisiones
de los demás sectores de la administración distrital y
de su alcalde mayor. Muchas decisiones dependen
del nivel central y de hasta qué punto se avance en la
descentralización.
El tema de los PEL implica momentos simultá-
neos para su posicionamiento:

• Momento participativo: tanto al interior

del sector educativo como de las comunida-
des locales, de manera que se entiendan los
PEL como mucho más que la sumatoria de
los PEI, primera representación que tienen
algunos docentes ante la propuesta. Ten-
drán que ponerse en limpio los diagnósti-
cos locales, de modo que las comunidades
dialoguen en forma interactiva en su for-
mulación y proyecciones, en cada una de
las etapas que deberán atravesar los PEL.

19
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Sin la participación activa y permanente
de las comunidades, entendidas más allá
del concepto de comunidad educativa, no
será posible garantizar la sostenibilidad.
• Momento articulador: las decisiones que
permitan armonizar los componentes edu-
cativos de los planes locales de desarrollo,
el plan sectorial, el plan de la ciudad y el
POT. Este momento, en realidad, es como
un telón de fondo que deberá operar en
todos los demás.
• Momento descentralizador: el horizonte
deseado nos haría pensar en un momento
utópico donde la planeación local del de-
sarrollo incluyera de manera fuerte y deci-
dida no sólo a los actores, sino al conjunto
de los asuntos educativos, entre otros.
Mientras tanto, precisamos un reposicio-
namiento del sector, tendiendo siempre a
empoderar las alcaldías locales, lo que ha
llevado a planteamientos como, por ejem-
plo, que los CADEL actúen a manera de
secretaría local. Secretarías como la de Sa-
lud y el Departamento Administrativo de
Bienestar Social, DABS, han avanzado un
poco más en este sentido, de cuya expe-
riencia seguramente habrá que aprender y
con quienes deberá coordinarse.
20
Un cuello de botella es el de las definicio-
nes presupuestales. Las fuentes de financia-
miento actuales –recursos de transferencia
directa a los colegios, redireccionamiento
de los actuales presupuestos locales de desa-
rrollo, sujetos a aprobación de las JAL–, po-
drían aumentarse; con la condición de que
se incremente en un 2 por ciento el actual
10 por ciento de los ingresos corrientes de
la ciudad que van a las localidades y que se
destinan a la educación.
• Momento jurídico-administrativo: los PEL
van a precisar en algún momento la defini-
ción y creación del marco normativo co-
rrespondiente, coherente con las normas
locales, distritales y nacionales.
• Momento político: la toma de decisiones
de fondo, hasta dónde se puede ir, política-
mente hablando. Los PEL son un avance
en el escenario político de una administra-
ción que se la ha jugado por lo social, en
momentos donde todo parece justificarse
desde la oferta privada de los servicios y
donde el Estado, como representación de
lo público, es una abstracción obsoleta.
Los tiempos políticos, en estos casos, sue-
len ser virtualmente más breves que si se
tratara de una administración tradicional
 l a
de la política, en su ejercicio clientelista.
Aquí se juegan, para bien o para mal, las
ilusiones de ese otro mundo posible, así
sus límites sean un territorio más o menos
pequeño. Cuando desde la banca mundial
se exige gasto y no inversión social, presta-
ción de servicios y no ejercicio de dere-
chos, un gobierno local en contravía es en
sí mismo un acto emancipatorio. Qué tan-
to la sociedad en su conjunto, e incluso los
sectores considerados a sí mismos como
más democráticos están dispuestos a po-
ner su hombro por esta apuesta, es algo
que está aún por verse y probarse.
Qué tanto podamos todas y todos enten-
der críticamente las limitaciones de em-
prender este camino o qué tanto las dis-
tintas expresiones del gobierno local
mantengan idénticos niveles de conse-
cuencia, es algo que desde la observación
crítica y la participación misma deberá
mantenerse en perspectiva.
Lo cierto, parafraseando a Gentilli, es
que “…ni los funcionarios ni el alcalde
son dueños de los planes”, máxime si és-
tos han sido construidos en un esfuerzo
participante. Frente a ellos, todas y todos
tenemos derechos y obligaciones.
• Momento de liderazgos: armonizar las ten-
siones internas en torno a quién lidera es-
21
e d u c a c i ó n u n a s u n t o
tos procesos, cómo se alimentan, cuál será
el papel de los CADEL, los CPL, las alcal-
días locales y las JAL. Lo cierto es que los
grandes protagonistas son sin duda los CA-
DEL y sus diversos equipos de trabajo, que
deberán salir fortalecidos y empoderados.
• Momento intersectorial: los acuerdos bási-
cos para coordinar y ordenar acciones in-
cluidos los temas de la financiación y pre-
supuesto participativo. Muchas entidades
distritales como la de Salud y el DABS,
ofrecen excelentes condiciones para esta-
blecer una coordinación inmediata.
Conclusión
El FED, como espacio de empoderamiento de
los actores que lo integraron, implicó no sólo ganar
poder para planear e imprimir un rumbo de proyec-
to educativo compartido a la ciudad. Se trató tam-
bién de empoderar lo que el magisterio sabe y quiere
hacer, en las mejores condiciones posibles.
Las formas propuestas para concretar lo peda-
gógico podrían identificarse en una amplia gama
que abarca desde el sentido de justicia de las políti-
cas públicas hasta un componente político que par-
te del reconocimiento de toda ciudadana o ciuda-
dano como sujeto de lo educativo. En este sentido,
se propuso la incorporación de recursos tangibles e
e d u c a c i ó n y c i u d a d

intangibles propios de las comunidades, como ex-
presión de culturas y saberes que deberían ser voces
dialogantes del proceso, pero que, al tiempo, le die-
ran mayor significación a la verdadera apropiación
ciudadana de las políticas públicas.
La pedagogía se sitúa como uno de los com-
ponentes más políticos al aportar, desde el ma-
gisterio y otros sectores sociales, a la construc-
ción de las políticas públicas y a la planeación de
las mismas.
Del Foro 2005 podemos hablar de balance posi-
tivo si pensamos más allá de un “todo o nada”. Espe-
ramos que las lecciones aprendidas por las proximi-
dades y diferencias arrojadas en los distintos deba-
tes, hayan permitido a todas y todos los actores invo-
lucrados en este proceso, independientemente de su
lugar de procedencia, remar hacia el mismo lado. El
lado que señala la materialización del derecho a la
educación, entendida esta como escenario privilegia-
do para la creación colectiva de un futuro común
compartido de justicia social y equidad.

FLUJO DE ASUNTOS POR DEFINIR

Corto plazo Mediano plazo Largo plazo
- Diagnósticos locales compartidos - ¿Presupuesto participativo? - ¿Plan indicativo?
- Capacitación y formación técnica de - ¿De dónde saldrían los recursos para - ¿Plan decenal?
agentes dinamizadores –líderes de CLF y financiación de los PEL? - ¿Cartas de navegación?
CPL, docentes, padres y madres, - ¿Cuáles serían los rubros comunes?
estudiantes.
Alcances del Proceso PEL: metas / temporalidades / interrogantes.

Bibliografía

Tomasevski, Katarina. El derecho a la educación en

Colombia, Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y
Desarrollo, Bogotá, 2004.
Registros etnográficos y entrevistas tomadas por Viva
la Ciudadanía durante el Foro Educativo
Distrital 2005: “La ciudad y las políticas
educativas”, agosto de 2005.

22
Tendencia descentralizadora
y derecho a la educación
Perú
Manuel Iguiñiz Echeverría
Magíster en Sociología, Universidad de París VIII, Vincennes, Francia. Licenciado en Sociología, Universi-
dad Nacional Mayor de San Marcos. Ministerio de Educación, Asesor de la Alta Dirección, Viceministro de Gestión
Institucional. Presidente de la Asociación Nacional de Centros de Promoción y Desarrollo, ANC; Vicepresidente
del Consejo de Educación de Adultos para América Latina -CEAAL-. Actualmente es Presidente de Foro Educati-
vo y Miembro de TAREA, Catedrático de la Maestría de Sociología de la Educación, Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima, Perú). Algunas publicaciones: Dos miradas a la Gestión
de la Escuela Pública (1998), en coautoría con Dueñas, Claudia. Materiales para pensar la descentralización edu-
cativa, en coautoría con Del Castillo, Daniel (ED. TAREA, Lima, 1995).

Resumen

Este artículo analiza las tendencias descentralizadoras en América Latina desde el punto de vista de lo que
las políticas internacionales significan tanto para los gobiernos nacionales como locales. Destaca la importancia
de las decisiones políticas de los ministerios de educación y hace un balance de lo que han significado estas ten-
dencias para algunos países del área. Se apoya en documentos de la Unesco, y señala que para desarrollar una
discusión de fondo sobre las cuestiones actuales del aprendizaje y la enseñanza, también hay que incluir el hecho
de que la mayor iniciativa en cuestiones curriculares y programas nacionales de mejoramiento han estado en mu-
chos casos ligados al financiamiento de la banca internacional.

Palabras clave

Descentralización, centralización, gobierno, educación, equidad, escuela, participación, políticas.

Abstract

This article analyzes the decentralization tendencies in Latin America from the point of view of the implica-
tions of international policies for both national and local governments. It underlines the importance of political de-
cisions of the Education Ministries and evaluates the tendencies of some of these decisions in the region. It is su-
pported on UNESCO documents and it points out that to develop a complete discussion about the questions of
learning and teaching, it is important to take into account that most curriculum reforms and improvement plans
have been related to international financing through multilateral banking.

Key words

Decentralization, centralization, government, education equiity, school, participation, policies.

La complejidad política de la
descentralización1
e
l carácter político de la redistribución del po-
der, inherente a la descentralización del Esta-
do tiene –cuestión extraña– reconocimiento
casi unánime. El asunto de la descentralización es
omnipresente en la política y es tema obligado aun
para quienes lo eluden. Cuando se discute sobre la
descentralización del Estado, son frecuentes los ar-
gumentos a favor y los “deber ser”, como si se tratara
de un proceso simple. Frente a la descentralización
educativa ocurre algo parecido. Silvia Senén afirma
que en las últimas décadas ésta ha pasado de ser un
asunto controversial a obtener una aceptación casi
general en cuanto a la mejora de la gestión, “… pero
con más reflexión sobre distintas variantes”. (1994, 24).
En cuanto a las variantes descentralizadoras,
algunas resultan complementarias y otras entran
en tensión. En Perú, por ejemplo, el proyecto de
“descentralización con privatización” de Alberto
Fujimori, desarrollado entre 1992 y 1993, generó
confrontación la posición de muchas institucio-
nes del país. Hubo un segundo anuncio de des-
centralización administrativa a finales de su se-
gundo gobierno, claramente orientado hacia la
1 Artículo basado en la ponencia presentada en el ‘Taller de al-
fabetización económica en financiación y educación’, presen-
tada por la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la
Educación. Bogotá, noviembre de 2005.
25
búsqueda de una “legitimación compensatoria”
del Estado y del gobierno dictatorial.
A la descentralización política, y específica-
mente a la educativa, se la sustenta generalmente
con un discurso legitimador muy amplio. Discurso
que, como lo indica L. Sime (1995), se nutre de un
proceso histórico, dialoga con otros discursos y bus-
ca legitimarse: el discurso de la descentralización
educativa se presenta como “… creíble, imprescindible y
viable” (L. Sime, 1995, 168). El Gráfico 1 es una ver-
sión basada en la de L. Sime sobre la educación en
derechos humanos.
Se plantean muchos argumentos convergen-
tes, razón por la cual es importante recogerlos,
discutirlos y evitar su mitificación, como lo señala
Ricardo Cuenca (2005, 2), para quien cinco hay
razones que suelen sustentar la validez de la des-
centralización:
• Es sinónimo de desarrollo, calidad y
equidad.
• Permite conocer mejor los problemas.
• Redistribuye poder.
• Favorece la identidad regional y local.
• Optimiza los recursos económicos.
Ricardo Hevia señala la complejidad de moti-
vos y racionalidades que se entrecruzan, como pro-
ducto de los diferentes intereses que llevan a los ac-
tores a realizar determinadas transacciones. En un
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Gráfico 1

La descentralización de la educación se legitima como:

Creíble Imprescindible Viable

¿Por qué es necesario e

¿Por qué es bueno y impostergable realizar la
¿Es posible realizar hoy
deseable realizar la descentralización de la
la descentralización de la
descentralización de la educación?
educación?
educación? ¿Qué puede suceder si
no se realiza?

contexto de crisis del Estado –no obstante los posi-
bles entrecruzamientos–, cabe sintetizar algunas ten-
dencias. Según Hevia:
Es posible identificar una racionalidad
neoliberal que opera a través de una lógica
economicista, cuando las propuestas de
descentralización se fundamentan en la ne-
cesidad de un ahorro del gasto público, de
privatizar la contratación del personal do-
cente o de transferir al sector privado la
mayor cantidad de escuelas posibles.
También es posible identificar argumen-
tos en pro de la descentralización, inspi-
rados en una racionalidad geopolítica,
cuando se pretende desconcentrar la ad-
ministración del Estado para lograr una
plena ocupación del territorio, promover
el desarrollo regional y lograr la integra-
ción de las regiones apartadas del conjun-
to de la nación.
Cercana a esa racionalidad –y a veces entrela-
zada con ella– se puede distinguir una lógica
de eficiencia administrativa. Se desconcentra
para controlar y hacer más eficiente el proce-
so de toma de decisiones.
Se delega la capacidad de ejecutar, pero sobre
la base de criterios previamente establecidos
por las autoridades del nivel central.
Es posible distinguir también una lógica de
inspiración democrático-participativa, cuya fi-
nalidad es otorgar una mayor autonomía de
decisión, poder y recursos a las instancias co-
munales y regionales para resolver los conflic-
tos que se dan en el ámbito educacional. Para
la mirada desde el poder local, una adminis-
tración más cercana a la comunidad permiti-
ría comprometerla para que asuma un mayor
control sobre el tipo de formación que se im-
parte a los estudiantes y pueda, a su vez, apor-
tar al mejoramiento de la calidad educacional
de su comuna o región (Hevia 1991, 15-16)

26
 l a t e n d e n c i a
Dada la influencia del Banco Mundial y del
Banco Interamericano de Desarrollo en las denomi-
nadas “reformas de mejoramiento de la calidad”, es
importante recordar que estas fueron acompañadas
con un discurso de descentralización. Sin embargo,
para los bancos este no fue el criterio central para
otorgar préstamos, pues en general sus colocaciones
preferenciales han sido dirigidas a los Estados cen-
trales, y para programas centralistas. Sin embargo
existieron variantes en algunos países, en los que se
dio énfasis a la aplicación del mejoramiento dirigido
hacia las escuelas de las regiones y localidades.
Descentralización y cruce de derechos
Si algo derivamos de las reflexiones anteriores,
es que la descentralización educativa debe ser pro-
puesta como un proceso político y pedagógico enfo-
cado a superar las desigualdades y exclusiones ante
el saber y la cultura, y a participar en un proceso de
desarrollo social y económico que garantice los dere-
chos fundamentales. En la calidad de la educación
–directamente condicionada por la calidad de vida–
, operan múltiples factores. La desigualdad educati-
va es parte de la desigualdad social. La causa princi-
pal para no recibir una educación de calidad es la
condición social y económica de pobreza, debilidad
de representación y poder político que no permiten
superar dicha situación implementando sólidas polí-
ticas sociales y económicas.
La educación es un derecho fundamental, está
indivisiblemente unida a otros derechos. En esta lí-
nea de reflexión, temas como el que nos ocupa de la
descentralización educativa, tiene sentido en su vin-
culación a los problemas básicos del país; es decir, la
pobreza, la desigualdad y la exclusión, que no se en-
27
d e s c e n t r a l i z a d o r a
frentan por la carencia de un proyecto político de-
mocrático de transformación nacional. De ahí, la
pertinencia de la formulación de Cáceres:
En ese marco, la descentralización para ser
legítima tiene que desarrollarse como un
proceso inclusivo. Lo cual implica que debe
desarrollarse modificando relaciones de
poder y construyendo sujetos capaces de to-
mar en sus manos los instrumentos que les
permitirán acceder por sí mismos a lo in-
dispensable para una vida digna. Lo cual
lleva al tema de la participación ciudadana
–de los excluidos– desde una perspectiva
de derechos (2005, 12)
Desde la perspectiva de derechos, se articulan
las concepciones sobre el desarrollo, la participación
y la promoción de las capacidades de las personas,
como las responsabilidades estatales y no estatales.
La participación en un desarrollo integral es asumi-
da como un derecho. El derecho a participar en el
desarrollo social, económico y cultural mereció una
declaración internacional en 1986.
En la línea de la reflexión avanzada, E. Cá-
ceres da una idea concreta para presentar la des-
centralización:
Desde una óptica de derechos, la descen-
tralización debe ser entendida como un
proceso en el que se amplía el ámbito don-
de se ejercen los derechos de las personas.
Lo cual implica que debe ser vista también
como un proceso de identificación y preci-
sión de las obligaciones que generan tales
derechos”. (Pág. 15)
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Participación ciudadana
En una perspectiva democrática participativa,
la descentralización educativa significa impulsar un
proceso político y pedagógico de ampliación del po-
der para actores excluidos o relegados en las decisio-
nes –autoridades regionales, comunidad educativa,
profesionales calificados, estudiantes–. Dicha des-
centralización implica la instauración de nuevas
competencias y funciones institucionales, como la
autonomía de la institución educativa.
Impulsar la descentralización es incorporar a
nuevos actores al quehacer público, incluir a los ex-
Derecho a la
Derecho al
educación de
Desarrollo
calidad,
Humano
para todos
Descentralización
28
cluidos y, en el caso de los gobiernos regionales, in-
corporarlos a la política nacional como actores insti-
tucionales. El cambio en la descentralización no
consiste en la participación de grupos en general,
(Mc Gin, 1987, 177) sino en la de determinados gru-
pos bloqueados por poderes dominantes.
La incorporación de los actores en la educa-
ción adquiere sentido formando parte de un esfuer-
zo por aplicar estrategias de desarrollo humano inte-
gral, pues el desarrollo favorece la educación y ésta a
su vez lo impulsa. En tal desarrollo, la descentraliza-
ción deberá ser un ámbito favorable para iniciativas
que mejoren la calidad y reduzcan las desigualdades
en la calidad de la educación.
Participación
ciudadana
 l a t e n d e n c i a d e s c e n t r a l i z a d o r a

La participación tiene significados sociales,

políticos y culturales diversos. La propia perspecti-
va de derechos “… está inspirada por movimientos au-
tónomos tales como los de las mujeres, los campesinos sin
tierra, los pueblos indígenas (...) miríadas de luchas so-
ciales, culturales y políticas tanto del Norte como del
Sur” (Eyben, 2003, citado por Cáceres). La partici-
pación democrática puede asociarse a la formación
de ciudadanos autónomos, además de suponer una
metodología o estrategia; pero, “… hablar de la parti-
cipación en tanto derecho, le otorga algunas característi-
cas al término: valor intrínseco y prioridad, entre otras”
(Cáceres, 17).

Preocupación por la desigualdad

y la justicia
Con el avance de los diversos procesos des-
centralizadores, se confirma la existencia de difi-
cultades y cuestiones críticas que venían siendo es-
bozadas desde hace varios lustros. Juan Carlos Te-
desco (1987), por ejemplo, consideraba que en so-
ciedades con estructuras caracterizadas por fuertes
desequilibrios, era poco viable introducir dinamis-
mo y renovación en la esfera de la educación, vía el
incentivo de la competencia, pues el sector público
y el privado se dirigen a públicos diferentes.
La descentralización también está afectada
por las estructuras sociales: “En definitiva, como la
disponibilidad de recursos está desigualmente distribui-
da, la descentralización termina por provocar una mayor
correspondencia entre desigualdad social y desigualdad
educativa”. (Tedesco, 1987, 145). Por ello, la trans-
ferencia de responsabilidades requiere un conjun-
to de condiciones para favorecer mejores resulta-
dos educativos.

29
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Indica Tedesco, además, que
… el fortalecimiento de la participación, de
la capacidad de gestión institucional y, en
definitiva, de la responsabilidad por los re-
sultados del trabajo, exige, como condición
necesaria, un activo rol de la administra-
ción central en la asignación de recursos,
de acuerdo con prioridades que superen la
capacidad inicial de cada institución, re-
gión o ámbito educativo local para desarro-
llar sus iniciativas. (Tedesco, 1987, 146)
Sin ello, la ampliación de la cobertura se rea-
liza a través de circuitos diferenciados de calidad, que
produce una exclusión más sofisticada, consistente
en estar dentro de un sistema educativo desigual en
lugar de la antigua y directa exclusión para el acce-
so al sistema. Esta antigua exclusión subsiste tam-
bién en la imposibilidad de concluir la educación
secundaria para un grupo importante de estudian-
tes. Las opciones de estrategia adquieren, según Te-
desco, un valor democrático o antidemocrático se-
30
gún el lugar que ocupen en el conjunto de la políti-
ca educativa y social.
Estas preocupaciones están expresadas en un
pronunciamiento del Foro Educativo, que alerta res-
pecto a que, junto con las medidas de descentraliza-
ción, resulta de igual importancia asegurar la fuerza
de las políticas universales y que ellas contengan me-
canismos de compensación de desigualdades en con-
textos de violencia política; justamente, para no con-
tribuir a agudizarlas.
En este marco, son interesantes las observacio-
nes derivadas de la experiencia regional más recien-
te. En opinión de Graciela Messina:
La descentralización en América Latina,
tuvo lugar en sistemas educativos que se ha-
bían expandido aceleradamente desde los
años cincuenta, sin resolver el problema de
desigualdad y la exclusión. En este marco,
si bien la descentralización contiene una
promesa de democratización y apertura de
los sistemas educativos hacia las culturas lo-
cales, no es menos cierto que también ha
 l a t e n d e n c i a
generado nuevas desigualdades en sistemas
educativos donde no reinaba la equidad.
La descentralización se ha entrecruzado
con procesos de recentralización y privati-
zación. En la mayoría de los países no han
existido mecanismos al nivel de los escalo-
nes centrales e intermedios de los sistemas
educativos, para garantizar la descentraliza-
ción en condiciones de equidad (Messina,
2002, 146-147)
En América Latina, luego de la reforma impul-
sada durante el gobierno de Augusto Pinochet, re-
aparece intermitente, aunque en forma débil, la pro-
puesta de implantar un sistema de competencia ba-
sado en el subsidio a la demanda, consistente en en-
tregar un monto de dinero por alumno matriculado
en la institución educativa. En Perú, también reapa-
rece cada cierto tiempo.
31
d e s c e n t r a l i z a d o r a
En el caso de Chile, por el subsidio a la de-
manda se estimula a cada institución para que atrai-
ga estudiantes apelando a mejores ofertas que lleva-
rían a los padres a retirar a sus hijos de otras escue-
las. El Estado financia la educación privada directa-
mente o a través del municipio, para que con los
voucher por alumno la institución decida su uso –in-
cluido el pago a los docentes–, sobre la base del mon-
to recibido. En esta perspectiva neoliberal, la igual-
dad de oportunidades no tiene centralidad. Por ello,
es bueno recordar ante los procesos de descentraliza-
ción, la dimensión pública de toda educación y de la
educación publica en particular:
Todo proyecto educativo, ya sea que se de-
sarrolle en un modelo de escuela pública,
privada o concertada, debe partir de unas
aspiraciones mínimas universales que han
de ser metas para todos, como son los obje-
e d u c a c i ó n y c i u d a d

tivos de respetar la dignidad de las personas,

que sea de calidad científica y pedagógica o
que posibilite y facilite el progreso de todos
desde las condiciones desiguales de partida
de cada uno. Para que estas aspiraciones
sean éticamente defendibles, debemos con-
siderarlas como buenas para todos. La aspi-
ración esencial, específica de la educación
pública, es la igualdad para aprovechar el
bien que representa la educación; una uto-
pía necesaria (Gimeno, 2001, 42-43)

La descentralización, de cara
al desarrollo
En Perú, por la velocidad con que se reem-
prendió la descentralización, estamos obligados a
pensar en los nuevos significados de la descentraliza-
ción comenzada en 2003, desde las cuestiones del
desarrollo integral, la participación, la globalización
y la sociedad del conocimiento. La globalización y la
sociedad del conocimiento tienen ya un carácter de
“mega tendencia”. A decir de Sergio Boisier (2002,
6-7), son causadas o empujadas por otras cuatro fuer-
zas: la revolución científica y tecnológica, que, me-
diante la microelectrónica, modifica la producción
industrial manufacturera y los sistemas de comuni-
cación y de transporte. La reforma del Estado en
América Latina, con las recuperaciones de la democra-
cia formal. Las demandas de autonomía de la sociedad

32
 l a t e n d e n c i a d e s c e n t r a l i z a d o r a

civil. Y, por último, las tendencias privatizadoras, que

amplían el número de decisores independientes.
Pertinente para la descentralización educativa
es que, frente a los enormes desafíos que presentan
los territorios, no hay una “… acumulación de prácticas
históricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la
sociedad actual. Esta constatación coloca, en el contexto
de la actual sociedad del conocimiento, la cuestión del co-
nocimiento en el cruce de la descentralización y el desarro-
llo territorial”. (Boisier, 2002, 8-9).
Boisier percibe la exigencia de “crear un marco
cognitivo nuevo”, para investigar “… cómo se articula un
territorio con los procesos globales que están en marcha en
el mundo –el nuevo entorno– y (...) descubrir las causali-
dades contemporáneas del crecimiento y del desarrollo –el
nuevo interno–”. (Boisier, 2002, 8-9). El mismo autor
cita a Y. Dror (1996, 123): “... deben hacerse vigorosos
esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular, en
relación a temas complejos”, a lo que agrega Boisier que
“… no hay tema social más complejo e importante que el
propio desarrollo”. Así mismo, cita a J. Stiglitz (2000, Diversidad en el diseño institucional
130) cuando señala que “… el éxito de una economía en América Latina
basada en el conocimiento, también requerirá una ciuda-
danía altamente educada, con fuertes habilidades cogniti- Como hemos referido, la descentralización,
vas, y una efectiva red descentralizada de comunicacio- extendida durante los últimos lustros del siglo pa-
nes”. Concluye Boisier, a partir de estas citas, que sado, tiene diversas formas. La transferencia del
ambos autores expresan la necesidad de lograr “… gobierno y la gestión de las escuelas desde el Esta-
cambios en los modelos mentales de los ‘operadores del de- do central a los niveles subnacionales, se muestra
sarrollo’, desde los agentes sociales de base, hasta las más en algunos grandes tipos. Así, las repúblicas fede-
altas autoridades políticas, y ello apunta a un ‘saber’ ac- rales del continente –casos de México, Venezuela
tualizado”. (Boisier, 2002, 13). y Argentina– ya transfirieron las escuelas a sus Es-

33
e d u c a c i ó n y c i u d a d

tados. En Brasil, hay una distribución de la educa-
ción escolar entre la Unión, los Estados y los mu-
nicipios. En las repúblicas unitarias –como Co-
lombia, Chile y Bolivia– las municipalidades tie-
nen mayor implicación en la gestión; en particular
en la provisión del servicio y en la participación
social, y menos en el financiamiento, el currículo
y la política docente.
Durante la segunda mitad de la década pasada
varios países de América del Sur aplicaron políticas
de transferencia de competencias de gestión o conti-
nuaron las iniciadas años atrás. La tendencia general
se registra en un estudio realizado por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo.
Es preciso hacer intercambios dirigidos a un ba-
lance del proceso en la Región Andina. Como dijimos,
en varios países la definición relativamente orgánica de
la descentralización educativa es parte de mayores o
menores pasos de descentralización global de los Esta-
dos, y de cambios políticos de pretensión más amplia,
como el enfrentamiento a las crisis de legitimidad de
los Estados, en casos como la transición de régimen po-
lítico en Perú, luego del año 2000.
Se han producido varias olas de descentraliza-
ción, con casos nacionales de claro conflicto, nego-
ciaciones y estancamiento, y reversión en algunos as-
pectos. Encontramos, pues, superposiciones de es-
tructuras, con origen en racionalidades distintas, al
sucederse gobiernos de tendencia política diferente.
Los temas son la dirección de los sistemas, ubi-
cación de las competencias, la participación social,
el financiamiento, para favorecer la comparación y

Cuadro 1
Nivel de Gobierno formalmente responsable por la provisión de educación primaria

Nacional Estatal Municipal

Argentina X
Bolivia
Brasil X X
Chile X
Colombia
Costa Rica X
Guatemala X
Honduras X
Jamaica X
México X
Nicaragua
Panamá X
Perú
Rep. Dominicana X
Uruguay X
Venezuela
Nota: las “X” indican que las principales funciones son responsabilidad de este nivel de gobierno, incluyendo el empleo,
gerencia, inversiones y mantenimiento. Las flechas indican que un proceso de descentralización está en progreso. En los
casos donde la responsabilidad está a nivel estatal o municipal, el gobierno nacional retiene algunas funciones en la pro-
visión de los servicios, tales como programas compensatorios.
Los gastos corrientes pasan a los departamentos mientras que los recursos de inversión se transfieren a las municipali-
dades.
Fuentes: varias publicaciones y entrevistas.
Tomado de: Cómo organizar con éxito los servicios sociales. BID, 1997, p. 71.

34
 l a t e n d e n c i a
el análisis critico del proceso. Los procesos pedagógi-
cos merecen un tratamiento especial.
En Perú y otros países, las leyes que afianzaron
el proceso de descentralización educativa tienen una
clara afirmación de la educación como derecho fun-
damental. En Colombia, ese derecho se afirma en la
Constitución de 1991 y en la Ley General de Educa-
ción 115 del año 1994 –que no cierran la posibilidad
de aranceles en el sector estatal–. En Bolivia, con la
Ley de Reforma Educativa, LRE, promulgada en ju-
lio de 1994. Y la Ley General de Educación del Perú
(2003), que recupera el concepto de derecho funda-
mental evitado en la Constitución de Fujimori, así
como afirma con más claridad el derecho a la gratui-
dad, cuando la imparte el Estado.
35
d e s c e n t r a l i z a d o r a
Perfil de los gobiernos nacionales
La descentralización, a pesar de la aspira-
ción de algunos de sus impulsores, como los ban-
cos de financiamiento, con una retórica de des-
centralización poco real, fue requiriendo un Esta-
do central conductor, regulador y activo en pro-
gramas y proyectos educativos; pero éste fue
debilitado estructuralmente en su planificación,
con la privatizaron desbocada, la subordinación
en las políticas y la desprofesionalización de la ad-
ministración pública. Ese Estado es el que ahora
fracasa, para amortiguar las desigualdades extre-
mas en materia educativa.
e d u c a c i ó n y c i u d a d

La concreción de la transferencia y, luego, llamados “programas nacionales” o, luego, “estra-

la continuidad del sistema con algunas compe- tégicos”, como los de Huascarán –nuevas tecnolo-
tencias trasladadas a los niveles sub-nacionales – gías, alfabetización y educación rural–. Como se
algo más autónomos en sus competencias– hicie- ha dicho, los Estados en proceso de descentraliza-
ron necesario un Ministerio más calificado para ción inventan formas de mantener vínculos con
políticas de control y regulación; calificación las instituciones educativas.
El problema se produce cuando es casi nula
poco lograda, en general.
su capacidad de universalizar un servicio de cali-
En educación, es claro que ningún nivel de
dad y equidad; por ello, son débiles para enfren-
gestión maneja todos los factores de calidad y
tar las desigualdades; sus programas no promue-
equidad. Esa mira de la calidad implica que el es-
ven el desarrollo de capacidades locales e institu-
fuerzo del Estado y la sociedad debe conjugarse
cionales. Los programas de mejoramiento de la
con la descentralización para lograr un esquema
calidad, promovidos por los bancos de financia-
no de menos Estado, sino de mejor Estado. Es
miento, no han incluido la orientación hacia la
pertinente recordar que la descentralización y la
descentralización sino una mayor iniciativa sólo
centralización coexisten siempre; no hay un siste-
del nivel central y de organizaciones privadas.
ma político puramente centralista o puramente
La tendencia a resumir la descentralización
descentralista, si bien los regímenes políticos en-
en la autonomía escolar y a subvalorar el papel del
fatizan una u otra forma de distribución del po-
Ministerio de Educación y del sistema educativo
der. Por ello, es errado afirmar que, luego de las
adquirió mucha fuerza. Nos parece que el tema es
transferencias de los programas sociales, el desa-
de vieja data. Así opina Luis E. Valcárcel, indige-
rrollo local es responsabilidad de “las localida-
nista destacado, quien fuera Ministro de Educa-
des” y no una materia que incumba al conjunto
ción de Colombia entre 1945 y 1947. Él quería
del país y al Estado nacional.
transformar el Ministerio “… de organismo adminis-
En educación, el Ministerio adquiere una
trador de centros escolares, a agente impulsor del desarro-
mayor capacidad de iniciativa, de modo selectivo,
llo cultural”.
a través de la posibilidad de impulsar reformas
Bien merece transcribir la noción de siste-
con apoyo financiero internacional, como la pro-
ma educativo y su sentido, de J. Gimeno:
visión de importantes insumos –texto escolar, bi-
bliotecas de aula, capacitación de docentes en
Puesto que se ha hecho de este sistema el
ejercicio–, las evaluaciones nacionales y el plan-
instrumento por antonomasia para dar
teamiento de nuevas propuestas curriculares.
cumplimiento al derecho de todos a la
En el caso de Perú, la descentralización se
educación, debe ordenarse de modo que
reinició cuando el Ministerio de Educación ya ve-
los ciudadanos y ciudadanas tengan garan-
nía ampliando sus campos de intervención en los

36
 l a t e n d e n c i a
tía de que ese derecho les será asegurado, y
de que, en un Estado democrático, lo po-
drán disfrutar en igualdad de oportunida-
des, en el marco del territorio y de la pobla-
ción que compone al Estado, que es la ins-
tancia política y jurídica que garantiza el de-
recho de las personas. El sistema escolar
representa también una esfera importante
en la cual desarrollar y ejercer el principio
de solidaridad, a través de la distribución de
recursos. (...) Se espera que satisfaga fines co-
munes (...). La lógica de la existencia del sis-
tema como tal, implica y necesita, pues, que
actúe de manera ordenada en una dirección
y no en otras, que se obligue a subordinar al-
gunos intereses de grupos y de personas a lo
que tiene valor para todos, a no poder satis-
facer libertades ilimitadas de unos en detri-
mento de las de otros (2005, 88).
Entre los problemas de la experiencia descen-
tralizadora, resalta la reproducción del centralismo
en los niveles subnacionales y la ausencia de funcio-
narios calificados. En relación con esto, se espera la
dinamización de los mecanismos propios de una ca-
rrera administrativa pública.
37
d e s c e n t r a l i z a d o r a
La dimensión pedagógica:
desigualdad, diversidad, estándares
En términos de calidad de la educación, parte de
la idea que descentralización es el impulso a una mayor
diversidad educativa, integrando contenidos de las cul-
turas locales y favoreciendo su enriquecimiento. En
este sentido, descentralizar es además una aspiración
antigua en el pensamiento educativo, como lo es la
idea de que el proceso formativo se produce también
en ámbitos diferentes a la escuela, durante toda la vida.
La noción de sociedad educadora, retomada por ejem-
plo en la Ley General de Educación peruana, es un en-
foque que beneficia a la descentralización. En términos
de la reflexión pedagógica, la descentralización debe
permitir una mayor fluidez en el diálogo entre los sabe-
res escolares y otros aprendizajes, en los diferentes ámbitos
sociales y facilitar una mayor y mejor comunicación en-
tre ciudadanos diferentes.
Para el proceso de descentralización pedagógica
–en el caso boliviano y también en el peruano– ahora
está más presente la propuesta de “interculturalidad”,
incorporada a su legislación como rasgo del conjunto
de la educación. Desde este concepto, podemos espe-
rar un mejor debate con dos polos: uno, las propuestas
de modernización con actores sin arraigo, y, a la vez,
 e d u c a c i ó n y c i u d a d

otras con afirmaciones populistas que sostienen que en
las culturas populares locales se encuentran los elemen-
tos suficientes para su desarrollo y su emancipación.
En América Latina la mirada pedagógica tuvo
poca importancia en varios procesos de descentrali-
zación educativa; hubo, más bien, un énfasis en la
racionalidad financiera y fiscal. Además, éstos se
dieron con una casi nula participación de los do-
centes en su condición de portadores de un saber
propio. Durante la década de los noventa, la cues-
tión pedagógica ingresó con fuerza al aplicarse las
mediciones de rendimiento en algunos aprendiza-
jes importantes, como comunicación, razonamien-
to matemático y equidad.
En los últimos años han seguido aumentando
los países que realizan pruebas nacionales estandari-
zadas. Es una política diferente a la de la diversidad.
¿Es incompatible? ¿Es complementaria? Ambas
orientaciones se sustentan en la equidad. Varios paí-
ses de América Latina participan en pruebas interna-
cionales, como la PISA. Todas han resaltado la des-
igualdad de aprendizajes entre los países y, al inte-
rior de ellos, su estrecha relación con las característi-
cas socioeconómicas de los estudiantes.
Para desarrollar una discusión de fondo sobre
las cuestiones actuales del aprendizaje y la enseñan-
za, se debe también incluir el hecho de que la mayor
iniciativa en cuestiones curriculares y programas na-

Cuadro 2
Exámenes de evaluación del sistema educativo, en los ciclos primario y secundario

Estudiantes Nivel al cual los Grados

Primer año Frecuencia Materias
evaluados resultados son públicos examinados
Argentina 1993 Anual M Estatal 3,7,9,12 L, M, N, S
Brasil 1990 Anual M Estatal 1,3,5,7 L, M, N, S
Chile 1982 Bianual U Escuela 4,8 L, M
Colombia 1991 Bianual M Departamento 3,5 L, M
Costa Rica 1988 Anual U n.d 6,11 L, M, N, S
Jamaica 1975 Anual U escuela 6,9,11,13 L, M, S
México 1993 Anual M estatal Prim. Sec. L, M, N, S
Rep. Dom. 1992 Anual U escuela 4,6,8 L, M, N, S
M: muestra L: lenguaje N: ciencias naturales
U: universo M: matemáticas S: ciencias sociales
a) Minas Gerais, en Brasil, comenzó un sistema paralelo en 1992 para monitorear el aprendizaje estudiantil. El universo de estudiantes es evaluado y los resulta-
dos son enviados a cada escuela.
b) Los exámenes en la República Dominicana son utilizados simultáneamente como mecanismos de evaluación del estudiante.
Fuentes: varias publicaciones y entrevistas.
Tomado de: BID, Cómo organizar con éxito los servicios sociales.

38
 l a t e n d e n c i a d e s c e n t r a l i z a d o r a

cionales de mejoramiento ha vos de fondo para secto-

estado en muchos casos li-
gada al financiamiento de
la banca internacional, que
amplió su presencia en el
sector de la educación en
muchos países del Tercer
Mundo, con un mismo pa-
trón de reforma educativa
impuesto, matizado en los
países sólo por los ministe-
rios de educación.
Una importante ex-
presión de poder central está en la regulación peda-
gógica que expresan las mediciones nacionales de
rendimiento. Al inicio de la década pasada se tenía
el siguiente listado:
Desde mediados de la década pasada Perú tam-
bién viene realizando mediciones nacionales. La
cuarta (2004), cuyos resultados acaban de ser presen-
tados, revela nuevamente bajos resultados de apren-
dizaje, y no se ve mejoramiento en comparación con
la medición del año 2001.
Entonces, hoy lo más destacado sigue siendo los
niveles bajos de aprendizaje en el sector público y parte
del sector privado; así como las enormes desigualdades,
si se compara el área rural con la urbana y el número de
estudiantes no-pobres, pobres y pobres extremos.
Se replantea con más fuerza, desde los rendi-
mientos, la imposibilidad de mejoramientos educati-
res masivos sin realizar
políticas que generen
bienestar y mayor equi-
dad social a las familias,
desde la economía y las
políticas sociales.
También se evi-
dencia que la mayor y
más clara fuerza de pre-
sión por el cambio de la
educación tiene sentido.
Estas mediciones permi-
ten la denuncia de la desigualdad educativa y su rol
de reproducción de la desigualdad social; y, a la vez,
nos hacen concientes de que sin vigorosas políticas
nacionales de mejora, sin crear condiciones de
aprendizaje, sin análisis suficiente de la diversidad, y
con la pretensión de que en el corto plazo se deben
alcanzar las mismas metas a nivel nacional, las medi-
ciones de rendimiento se pueden usar para despres-
tigiar la escuela pública. Pero el desafío sigue ahí: es
legitimar con resultados de equidad la escuela públi-
ca, o aceptar que se impondrá su debilitamiento y las
políticas de subsidio a la demanda.
Las buenas prácticas existentes, en general,
pueden desarrollase con los apoyos específicos que
tienen fuera de los ministerios de educación; pero su
expansión y sostenimiento requieren de otras políti-
cas nacionales, regionales y locales.

39
e d u c a c i ó n y c i u d a d
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 Estado y derecho
Colombia

la educación en Colombia
Comisión Nacional de Seguimiento a Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones
Unidas para el Derecho a la Educación

Luis Carlos Avellaneda, Senador de la República.

Francisco Cajiao, Asesor y consultor en educación.
Ramón Moncada, Coordinador Campaña por el Derecho a la Educación. Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo.
Ana Cristina Portilla, Investigadora de la Comisión Colombiana de Juristas, Delegada por la Movilización
Social por la Educación.
William René Sánchez, Secretario Nacional CEID- FECODE. Delegado por FECODE.
José Luis Ruiz, Asistente, Comisión Nacional de Seguimiento El Derecho a la Educación en Colombia.

Resumen
En 2004, la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Katarina Tomasesvki,
presentó al Gobierno colombiano el informe sobre el estado del derecho a la educación en Colombia con 20 reco-
mendaciones para que el Estado colombiano se ajustara a las obligaciones adquiridas en Pactos, Convenciones
y Conferencias internacionales sobre Derechos humanos y en particular sobre el Derecho a la educación. Entre
marzo y abril de 2005 se conformó la Comisión Nacional de Seguimiento con el único propósito de hacer segui-
miento a estas Recomendaciones y elaborar un informe nacional al respecto. Este artículo da cuenta de ello.

Palabras clave
Derecho a la educación, gratuidad, políticas públicas, Tomasevski, Estado colombiano, pactos, derechos
humanos, recomendaciones.

Abstract
In 2004, the United Nations Special Rapporteur on the right to education, Katarina Tomasevski, presented
the Colombian government her report about the state of fulfillment of the right to education including 20 recommen-
dations for the Colombian State to adjust to acquired obligations (through international Covenants, Conferences
and Conventions about human rights and particularly about the right to education). Between March and April 2005
the National Commission for Follow-up was created for the sole purpose of monitoring the fulfillment of the recom-
mendations and producing a national report about the topic.

Key words
Right to education, free education, public policy, Tomasevski, Colombian State, covenants, human rights,
recommendations.
 Informe de la Comisión Nacional de Seguimiento a las
Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas
para el Derecho a la Educación

Presentación
“Un niño sin educación

es un niño sin futuro,
si Colombia no invierte
en su futuro, no tiene futuro”
K. TOMASEVSKI, 2004
e
n febrero de 2004, la Relatora Especial
de Naciones Unidas para el Derecho a
la Educación, Katarina Tomasevski, como
resultado de una visita oficial a Colombia en octubre
de 2003, presentó al Gobierno colombiano el Informe
sobre el Estado del Derecho a la Educación en Colombia1,
el cual tiene veinte recomendaciones para que el Es-
tado se ajuste a las obligaciones adquiridas en pac-
tos, convenciones y conferencias internacionales so-
bre derechos humanos, y en particular, sobre el dere-
cho a la educación. Para la elaboración del Informe
y las Recomendaciones, Tomasevski partió del aná-
lisis de la Declaración Universal de Derechos Huma-
nos, la Convención Mundial de los Derechos de la
Niñez y del Pacto Internacional de Derechos Econó-

1 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los

derechos económicos sociales y culturales. El derecho a la
educación”. Informe de la Relatora Especial, Katarina Toma-
sevski. Adición: Misión a Colombia, 1 al 10 de octubre de
2003, 60º período de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2,
febrero de 2004.

43
e d u c a c i ó n y c i u d a d
micos, Sociales y Culturales, PIDESC, así como de
otras convenciones y conferencias internacionales;
instrumentos ratificados por el Estado colombiano
y en donde se estipulan obligaciones y responsabili-
dades que deben ser asumidas en relación con la
educación como derecho humano.
En el marco de la Campaña por el Derecho a
la Educación, promovida desde septiembre de 2003
por la Plataforma Colombiana de Derechos Huma-
nos, Democracia y Desarrollo, que reúne cerca de
noventa organizaciones de carácter nacional, regio-
nal y local, se conformó en 2005, la Comisión Na-
cional de Seguimiento, CNS, a las Recomendacio-
nes de la Relatora para revisar después de un año de
su presentación al Gobierno, la atención y el cumpli-
miento de las veinte recomendaciones.
La CNS, de carácter provisional, se conformó
para hacer seguimiento a estas Recomendaciones y
elaborar un informe Nacional2. Se obtuvo informa-
ción de la siguiente manera:
1. Se realizaron derechos de petición a dife-
rentes entidades oficiales: Vicepresidencia
de la República, Ministerio de Educación,
Fiscalía y Defensoría del Pueblo.
2 Formaron parte de esta Comisión el senador de la Repúbli-
ca Luis Carlos Avellaneda, el consultor y asesor en educa-
ción Francisco Cajiao; la delegada de la Movilización Social
por la Educación, Ana Cristina Portilla, investigadora de la
Comisión Colombiana de Juristas; el delegado de la Fede-
ración Colombiana de Educadores, William René Sánchez,
Secretario Nacional de CEID-FECODE, y el Coordinador de
la Campaña por el Derecho a la Educación, Ramón Monca-
da Cardona; con el apoyo de José Luis Ruiz, quien realizó
la secretaría de esta Comisión. Para contacto con coordina-
ción de la Campaña e información sobre esta comisión e in-
forme puede escribir a: derechoaeducacion@epm.net.co o
plataformaco@colomsat.net.co o llamar a los teléfonos Bo-
gotá: (1) 323 07 15 y Medellín: (4) 216 68 22 o escribir a la
dirección: Carrera 5 No. 33A - 08, Bogotá.
44
2. Se solicitó una reunión con la Ministra
de Educación.
3. Se realizaron consultas y reuniones con
organizaciones sociales.
4. Se consultaron algunos informes y resul-
tados de seguimiento impresos y difun-
didos en sitios Web de organismos oficia-
les y de organizaciones no gubernamen-
tales, y
5. Se solicitó información específica en el
departamento del Chocó.
Derecho a la educación
Nadie responde
La primera conclusión de la Comisión es que
el Gobierno colombiano no ha difundido el Infor-
me ni las Recomendaciones de la Relatora y se ha
desentendido de este documento adoptado por Na-
ciones Unidas. Tampoco existe un plan específico
para hacer seguimiento al cumplimiento de las vein-
te recomendaciones.
La Comisión sólo tuvo acceso a archivos de
prensa del año 2004, donde la Ministra de Educa-
ción responde a periodistas sobre el Informe de la
Relatora, restándole importancia. El Gobierno, par-
ticularmente el Ministerio de Educación Nacional,
MEN, debió elaborar un plan para la implementa-
ción de las Recomendaciones de la Relatora en el
cual se establecieran compromisos serios, conside-
rando que el Estado tiene que cumplir las obligacio-
nes internacionales de derechos humanos, incluidas
las de los relatores especiales. Además, lo recomen-
dado en el Informe corresponde al trabajo de inves-

tigación realizado
por la Relatora
Especial –exper-
ta de Naciones
Unidas sobre el
tema– y respon-
de a evidencias
que comprueban
la grave situación
del derecho a la edu-
cación en Colombia.
La Comisión no
tuvo pronto acceso a información
de los organismos oficiales, a pesar
de haberse presentado, inclusive,
derechos de petición de informa-
ción solicitados por un senador de
la República. La reunión solicitada
por la Comisión a la Ministra de
Educación no fue atendida y la carta
de solicitud estuvo extraviada y negada por la secre-
taría de ese Despacho.
En vista de la ausencia de información directa,
se consultaron informes y sitios Web oficiales del Mi-
nisterio3 y de la Dirección de Planeación Nacional,
DNP4. En la Web del Ministerio hay tan poca infor-
mación que no permite hacer un seguimiento; sólo
hay indicaciones y definiciones de lo que son los sis-
temas de información –sin datos de seguimiento–, y
en relación con estadísticas anuales se encuentra in-
formación sin actualizar. El sitio Web del Departa-
mento Nacional de Planeación, DNP, permite acce-
der a mayor información en relación con el Sistema
3 Información consultada en la página web www.mineducacion.
gov.co
4 Información consultada en la página web www.dnp.gov.co
45
e s t a d o y d e r e c h o
de Seguimiento a Metas Presidenciales, SIGOB,
pero de conjunto existe alta fragilidad en el sistema
de información nacional.
A pesar de la poca información oficial, la Comi-
sión tuvo acceso a informes –algunos de carácter ofi-
cial–, aprovechó información en análisis publicados y
en sitios Web de diferentes instituciones y realizó re-
uniones con varias organizaciones sociales nacionales;
con base en esta información agrupó las veinte reco-
mendaciones en los siguientes bloques temáticos:
• Gratuidad de la educación.
• Revolución y políticas educativas.
• Escuela en medio del conflicto.
• Defensores de derechos humanos, estu-
diantes y maestros amenazados y asesi-
nados.
• Discriminación e inequidad, y
• Recomendaciones y exigencias.
Si quiere educación, ¡pague!
La gratuidad para el acceso y permanencia en
el sistema escolar, por lo menos en la educación bá-
sica –varios países latinoamericanos lo contemplan
en la educación superior–, debe mirarse como atri-
buto del derecho a la educación y como un hecho
decisivo de nivelación y equidad social. Una socie-
dad y un Estado que aseguran el acceso gratuito, uni-
versal y obligatorio de sus niñas, niños y jóvenes,
está asegurando su futuro.
Otra consideración que debe tenerse es la si-
tuación de pobreza y de bajos ingresos que tiene la
mayoría de la población. Muchos niñas, niños y jó-
venes no acceden, o no pueden permanecer en las
instituciones escolares debido a la situación econó-
mica de sus familias.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
En toda institución educativa oficial de Colom-
bia se debe pagar el ingreso anual, y este cobro se en-
cuentra orientado y reglamentado por el Ministerio de
Educación Nacional y por la mayor parte de las Secreta-
rías de Educación departamentales y municipales.
La política del Gobierno en materia de educa-
ción, concretada a través del programa denominado
“Revolución Educativa5” y del Sistema General de
Participaciones6, no sólo no plantea medidas que
mejoren de manera efectiva el sistema de educación
en Colombia, el cual se caracteriza por ser excluyen-
te y discriminatorio7, sino que empeora la situación
del sistema educativo con la implementación de po-
líticas públicas regresivas en materia de derechos
económicos, sociales y culturales.
5 El programa “Revolución Educativa” está contenido en el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comuni-
tario”, aprobado por el Congreso de la República mediante la
Ley 812 de 2003. Según el artículo 339 de la Constitución Po-
lítica, el Plan de Nacional de Desarrollo incide en el disfrute de
los derechos humanos, particularmente en los derechos eco-
nómicos, sociales y culturales; sus lineamientos repercuten di-
rectamente en las demás políticas públicas que se ejecuten en
el cuatrienio, e incide en las leyes anuales de presupuesto.
6 El Sistema General de Participaciones, SGP, fue creado por
el acto legislativo 01 de 2001 que modificó los artículos 347,
356 y 357 de la Constitución Política de 1991, y está regula-
do por la Ley 715 de 2001. Con este nuevo sistema se trans-
fieren recursos de la Nación a las entidades territoriales con
algunos fines específicos, como la financiación de la educa-
ción y la salud. El SGP sustituyó el anterior sistema de fi-
nanciación del sistema educativo –situado fiscal y transfe-
rencias–, modificando los criterios de asignación y de
distribución de los recursos, y reduciendo los montos de es-
tos, lo que ha tenido un impacto negativo sobre el disfrute
del derecho a la educación.
7 En este aspecto, la Relatora para el derecho a la educación,
señora Katarina Tomasevski, en el informe elaborado con
motivo de la misión a Colombia realizada en octubre de
46
Uno de los problemas más preocupantes del
derecho a la educación en Colombia es la no gratui-
dad de la educación básica. Esto evidencia que el dis-
frute del derecho a la educación se ve vulnerado por
el incumplimiento del Estado para implementar la
gratuidad de la educación primaria obligatoria, y ga-
rantizar la accesibilidad a la educación de todas y to-
dos, sin discriminación, especialmente de los grupos
en condiciones de vulnerabilidad8.
El Gobierno, a través del Ministerio de Educa-
ción Nacional, expidió en junio de 2004 una Direc-
tiva ministerial con vigencia para 2004 y 2005, de-
nominada “Guía para la administración de los re-
cursos del sector educativo9”, en la cual establece las
pautas que deben orientar a las entidades territoria-
les en el manejo de los recursos para educación pro-
2003, manifestó que el modelo educativo en Colombia es
“... un mecanismo reproductor tanto de pobreza como de in-
equidad”. Comenta que a los estratos más pobres, 1 y 2,
pertenece menos del 5 por ciento del ingreso, mientras que
los estratos más ricos, 5 y 6, controlan el 60 por ciento. Con-
cluye que en Colombia los ingresos de la familia son una de-
terminante fundamental para el acceso a la educación de la
niñez y la juventud, en particular de la educación superior, y
que “menos del 6 por ciento de la juventud entre 18 y 24
años del estrato 1” se matricula. Un promedio de menos de
5,7 años de educación para los estratos 1 y 2, y más de
once años para el estrato 6, ejemplifica la brecha entre los
pobres y los ricos, así como el hecho de que, en Bogotá, “...
el 42,5 por ciento de los jóvenes de estratos bajos se en-
cuentra vinculado al mercado laboral, mientras que esto
sólo sucede con el 3,7 por ciento de los jóvenes de estratos
altos”, en: Naciones Unidas, Comisión de Derechos Huma-
nos, Los derechos económicos, sociales y culturales. Op.,
cit., nota 1, párrafo 16.
8 Artículos 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales.
9 Ministerio de Educación Nacional. Guía No. 8.

venientes del Sistema General de Participaciones. El
Gobierno, reiterando lo dispuesto en la Directiva
ministerial número 4 de 200310, dispuso que:
Teniendo en cuenta las restricciones presu-
puestales que impone la Ley 715 de 2001, en el caso
en que las entidades territoriales establezcan gratui-
dad generalizada en la prestación del servicio públi-
co educativo sin tener en cuenta las condiciones so-
cioeconómicas de la población atendida, los recur-
sos que dejan de percibir los establecimientos educa-
tivos por concepto de derechos académicos y otros
cobros deben ser asumidos con recursos propios de
la entidad territorial diferentes al Sistema General
de Participaciones. En cualquier caso, la entidad te-
rritorial deberá transferir a las instituciones o asumir
directamente los costos básicos asociados con el fun-
cionamiento del establecimiento educativo, subsa-
nando el efecto de los recursos que deja de percibir.
Mediante esta disposición, el Gobierno fijó
una sanción económica a las entidades territoriales
que establezcan la gratuidad de manera generalizada
para la prestación del servicio educativo. La sanción
consiste en dejar de transferir a las en-
tidades territoriales recursos del Siste-
ma General de Participaciones, los
cuales representan el 90 por ciento del
total de recursos disponibles para la fi-
nanciación del sistema educativo11.
10 Véase también, En contravía de las reco-
mendaciones internacionales, Comisión Co-
lombiana de Juristas, Bogotá, 2004, p. 121.
11
Guía No. 8, “Guía para la administración
de los recursos del sector educativo”, Mi-
nisterio de Educación Nacional, junio de
2004, p. 8.
47
e s t a d o y d e r e c h o
Esta medida es regresiva y desestimula con una
severa sanción a las entidades territoriales que, dan-
do cumplimento a las obligaciones constituciona-
les12 e internacionales13 que tiene Colombia en ma-
teria de derechos humanos, abogan por la imple-
mentación del principio de gratuidad universalizada
de la educación primaria.
Un grupo de organizaciones no gubernamen-
tales ejerció un derecho de petición14 ante el Minis-
terio de Educación Nacional, y solicitó derogar aque-
llos apartes de la Directiva ministerial N°. 4 de 2003,
en donde la Nación elude su obligación de impartir
educación primaria universal y gratuita, y sanciona a
las entidades territoriales que buscan implementar
el principio de gratuidad universal de la educación15.
En respuesta, el Ministerio manifestó que tal dispo-
12 Constitución Política de Colombia, artículo 67.
13 Artículo 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante la Ley
74 de 1968 y vigente para el Estado colombiano desde
1976; artículo 28 de la Convención sobre Derechos del
Niño, aprobada mediante la Ley 12 de 1991
y vigente para el Estado Colombiano desde
1991; artículo 13 del Protocolo adicional
a la Convención Americana de Derechos
Humanos, aprobado mediante la Ley 319
de 1996.
14 El derecho de petición es un derecho funda-
mental, reconocido en el artículo 23 de la
Constitución Política de Colombia, en virtud
del cual “Toda persona tiene derecho a pre-
sentar peticiones respetuosas a las autori-
dades por motivos de interés general o par-
ticular y a obtener una pronta respuesta”.
15 Derecho de petición dirigido a la ministra
de Educación, Cecilia María Vélez White,
con fecha de radicación de 5 de noviem-
bre de 2004.
e d u c a c i ó n y c i u d a d

sición no sólo no viola el derecho a la educación,

sino que está acorde con el ordenamiento interno.
Agrega,

... las directrices impartidas, no contra-

vienen lo establecido en la Constitución
Política de Colombia, ni pretenden impe-
dir la gratuidad del servicio educativo, sien-
do lícito el cobro de los derechos académi-
cos a quienes estén en capacidad de sufra-
garlos, con lo que se pretende desde la ley
hacer equidad con relación a la población
económicamente menos pudiente16 .

La respuesta del Gobierno demuestra, por una

parte, que éste no reconoce la crítica situación de
inequidad y exclusión de muchísimas personas, y
que afecta seriamente la realización efectiva del dere-
cho a la educación en Colombia.
El Gobierno colombiano incumple las reco-
mendaciones que el Comité de Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha
hecho con relación a que éste debe situar el máxi-
mo de los recursos económicos disponibles para ga-
rantizar el derecho a la educación; tampoco acoge
la recomendación de la Relatora en el sentido de
efectuar un incremento de la asignación presupues-

16 República de Colombia, Ministerio de Educación Nacional,

Oficina Asesora Jurídica, noviembre 22 de 2004, radicado
ER 54738.
17 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los de-
rechos económicos sociales y culturales. El derecho a la edu-
cación”. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevs-
ki. Adición: Misión a Colombia, 1º al 10 de octubre de 2003,
60º período de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2, febrero
de 2004, p. 2.

48

taria para la educación de 30 por ciento, del 4 al 6
por ciento del PIB17. Se estima que Colombia desti-
na 4.1 por ciento de su Producto Interno Bruto a la
educación pública18. La obligación de garantizar
educación primaria universal y gratuita está califi-
cada de inmediato cumplimiento.
Dotaciones de equipos y materiales didácticos
de muchas instituciones escolares dependen de la
beneficencia y solidaridad de organizaciones y fun-
daciones. Maestros y rectores señalan que existen po-
cos recursos para la financiación de los gastos de la
cotidianidad escolar y la acción educativa regular. La
Nación y las entidades territoriales calculan los cos-
tos de edificios, aulas, personal administrativo y pla-
zas docentes, pero asignan recursos insuficientes
para la operación cotidiana y la actividad pedagógica
en las instituciones escolares. Esto incide en la cali-
dad de la educación, porque no basta el edificio, el
aula, el directivo –de institución educativa, de secre-
taría o de ministerio– para asegurar la buena cali-
dad, es necesario invertir en la calidad de la vida es-
colar en su totalidad.
Existen iniciativas de gobiernos locales para
implantar la gratuidad que es necesario apoyar, for-
talecer y promover en otras ciudades y departamen-
tos. Citamos el caso del departamento del Chocó,
donde el gobernador emitió un decreto y el Conce-
jo Municipal está cercano a la aprobación de un
acuerdo para la gratuidad en el acceso a la educa-
18
Ver artículo: “No basta con tener más, hay que gastar mejor”.
Por Alberto Rodríguez, en: Al Tablero, periódico del programa
de Revolución Educativa del Ministerio de Educación, marzo
de 2003. Alberto Rodríguez, Ph.D. es especialista en educa-
ción del Banco Mundial. http://www.mineducacion.gov.co/alta-
blero/articulo.asp
49
e s t a d o y d e r e c h o
ción en Quibdó. En Medellín, el Concejo Munici-
pal ha abordado este tema en un acuerdo munici-
pal. En Bogotá se decidió no cobrar por el ingreso
de estudiantes de educación básica pertenecientes
a los estratos 1 y 2; además, está llevando a cabo un
programa que otorga un subsidio mensual a niñas,
niños y jóvenes que trabajan en la calle, con el fin
de que regresen a las instituciones y permanezcan
en ellas hasta la culminación de los programas es-
colares. El Gobierno debe apoyar estas iniciativas
económica y políticamente, así como propiciar y
garantizar la gratuidad de la educación en todo el
territorio nacional.
Sube cobertura, aumenta deserción
Según información extraída del sito Web ofi-
cial de la Dirección Nacional de Planeación, ... la
magnitud y complejidad de la educación colombia-
na puede visualizarse dadas las cifras que se maneja-
ban en el sector para el año 2004: alrededor de se-
senta mil establecimientos escolares, cuatrocientos
veinte mil docentes y diez millones de alumnas y
alumnos. La educación superior tiene cerca de dos-
cientas setenta instituciones y un millón de estu-
diantes. A diferencia de otros países de la región, la
participación del sector privado en la oferta de edu-
cación es alta: aproximadamente 20 por ciento en
educación básica y media y 60 por ciento en educa-
ción superior
Esta magnitud es expuesta como argumento
para la dificultad de seguimiento y obtención de in-
formación. Para responder a esta necesidad del siste-
ma de información, se cuenta con el Sistema de Se-
guimiento a las Metas Presidenciales 2004-2007, SI-
e d u c a c i ó n y c i u d a d
GOB; en este caso para el sector educativo. De acuer-
do con este sistema, se reportan los siguientes
avances en las metas19:
En aumento de cobertura de nuevos cupos se
tiene una meta para el cuatrienio de un millón qui-
nientos mil nuevos cupos en educación básica y
media, y a 31 de diciembre de 2004 se reporta un
logro de setecientos treinta y cuatro mil cuatrocien-
tos trece nuevos cupos –477.989 en 2003 y 256.815
en 2004– lo que representa un avance del 49 por
ciento frente a la meta para los cuatro años del pe-
ríodo de Gobierno.
En el Foro sobre Calidad de la Educación20,
realizado en septiembre de 2004 en el marco del pro-
yecto Educación Compromiso de Todos, la Ministra de
Educación, Cecilia María Vélez, presentó los resulta-
dos de la política de “Revolución Educativa” de este
19 http://sigob.presidencia.gov.co/ciudadanos/menu/menu.asp
20 http://eltiempo.terra.com.co/PROYECTOS/RELCOM/RESE
DU/COMTOD/noticias/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-
1916809.html
50
Gobierno. Dijo que en dos años se ha logrado cum-
plir con la mitad de la meta de cobertura planteada
para educación preescolar, básica y media y mostró
los logros en educación superior.
En los datos que reporta el sistema de segui-
miento a metas presidenciales y en la valoración que
hace la ministra de Educación, se plantea un reporte
favorable y una satisfacción por el avance logrado en
términos de cobertura y calidad. Sin embargo, es im-
portante reiterar que la provisión de un cupo no ga-
rantiza el goce del derecho a la educación de las niñas,
los niños y los jóvenes, y que es necesario avanzar en
la implementación de una educación de calidad y de
políticas públicas que acaben con la deserción escolar.
Adicionalmente, el aumento de cupos se ha llevado a
cabo en detrimento de otros componentes del dere-
cho a la educación, como el aumento del número de
niñas, niños y jóvenes por maestro. El Gobierno debe
implementar una política de educación que cumpla
con los requisitos aceptados por Naciones Unidas y
que fueron desarrollados por la Relatora Tomasevski
en el “Sistema de las 4 A” que plantea un esquema de
obligaciones y derechos, a la luz de las obligaciones
contenidas en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales:
• Asequibilidad: que se refiere a presupuesto
suficiente, escuelas y maestros necesarios,
infraestructura y dotaciones pertinentes.
• Accesibilidad: que incluye gratuidad, accesi-
bilidad económica, material y geográfica a
las instituciones escolares.
• Adaptabilidad: que analiza la pertinencia
del currículo y la oferta educativa de acuer-
do a contextos y poblaciones específicas.

• Aceptabilidad: que observa la calidad de la
educación asociada a las necesidades, inte-
reses y expectativas de las diversas comuni-
dades y poblaciones.
En relación con la cobertura, hay dos dificulta-
des que el Gobierno debe solucionar y que fueron
objeto de preocupación por parte de la Relatora: la
primera es la relacionada con el seguimiento real y la
credibilidad de las estadísticas departamentales y na-
cionales ante la fragilidad del Sistema Nacional de In-
formación Educativa, asunto que es reconocido por
los mismos funcionarios del Estado. Como lo expresó
Blanca Lilia Caro, jefa de Planeación y Finanzas del
Ministerio de Educación Nacional en un foro sobre
financiación de la educación preescolar y básica, reali-
zado en Bogotá en noviembre de 200421:
...persisten los cuestionamientos sobre
la veracidad de la información sobre la ma-
trícula que reportan las Secretarías de Edu-
cación. Falta mejorar mucho en la calidad
de la información, pero se están haciendo
auditorias y hay un comité interinstitucio-
nal de información que está trabajando
para ajustar el Sistema de Información
La segunda dificultad es el desfase que se ha
presentado en el país entre cobertura y deserción, a
pesar de que sobre esta última no hay un registro sis-
temático, pero que es expresado por organizaciones
e informes. Como resultado de la encuesta de per-
cepción ciudadana realizada en 2004 sobre la ges-
21 http://eltiempo.terra.com.co /PROYECTOS/RELCOM/RESE-
DU/COMTOD/ noticias /ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-
1916809.html
51
e s t a d o y d e r e c h o
tión del Gobierno, aparece también la deserción es-
colar entre las debilidades del período:
Entre los desaciertos están la falta de inversión
en educación, la falta de implementos necesarios
para la enseñanza y las deficientes condiciones labo-
rales de los educadores. También se considera que la
deserción escolar es alta y que no se ha hecho nada
para mejorar la precaria infraestructura física de las
instituciones educativas.
Sobre esto, el vicepresidente de FECODE Ce-
lio Nieves Herrera, informó que,
...entre 2003 y 2004 hubo una deser-
ción de más de quinientos veinte mil estu-
diantes, según un estudio del profesor Fer-
nando Reimers realizado para la Funda-
ción Antonio Restrepo Barco. Los niños se
matriculan y luego se van de la escuela por
varios factores, especialmente por las con-
diciones económicas del país22
De lo anterior se concluye que el aumento de
cobertura reportado por el Gobierno no es real por
estar acompañado por lo menos de dos factores
desequilibrantes: desplazamiento de estudiantes de
las instituciones privadas a las instituciones
educativas oficiales, y deserción producida dentro
del sistema oficial por las condiciones económicas
de las familias o por la desmotivación de estudiantes
para permanecer en el sistema.
Otro hecho que preocupa en relación con la
cobertura educativa nacional, es el alto índice de co-
bertura atendida por particulares, lo cual es señala-
22 http://eltiempo.terra.com.co/ PROYECTOS/RELCOM/RESE-
DU/COMTOD /noticias/ ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR-
1916809.html
e d u c a c i ó n y c i u d a d
do por el profesor Francisco Cajiao: en las ocho
principales ciudades de Colombia el 50 por ciento
de la educación es ofrecida por particulares y mues-
tra la diferencia de oportunidades entre institucio-
nes educativas pobres –que son la mayoría, en razón
de su presupuesto– e instituciones educativas privile-
giadas, como muchas de las privadas, que se eviden-
cia en la comparación de la asignación presupuestal
oficial promedio para un niño de educación básica
correspondiente a US$324 dólares por año que se
invierten en uno de los colegios privados más privi-
legiados de Bogotá. Estamos hablando de niñas, ni-
ños y jóvenes que no tienen la misma oportunidad
de ser ciudadanas y ciudadanos con igualdad de con-
diciones. La brecha tiene implicaciones en la calidad
de la oferta escolar y con frecuencia se expresa tam-
bién en calidad de aprendizajes y en oportunidades
futuras para el mundo académico y/o laboral.
El derecho a la educación, en relación con la
calidad, es analizado desde las dimensiones de adap-
tabilidad y aceptabilidad planteadas en el “Sistema
de las 4 A” desarrollado por la Relatora Tomasevski.
Se basa en el reconocimiento de necesidades, pro-
blemas y contextos socioculturales particulares que
las comunidades usuarias consideran pertinente in-
corporar a las políticas y programas educativos. Esto
ha sido expresado por Wilson Arboleda, director del
CEID del Sindicato de Maestros del Chocó:
52
A pesar de que el Gobierno habla de
cobertura, calidad y eficiencia, realmente no
se ataca de raíz la situación educativa de los
chocoanos porque el diagnóstico no tiene
en cuenta la realidad social y económica de
las familias. Se amplía la cobertura en cierto
sentido, pero con el transcurrir del tiempo
los alumnos desertan de las instituciones
por la falta de recursos económicos para sos-
tenerse; para los que continúan –en su ma-
yoría–, el nivel académico es bajo, en parte
por desmotivación, porque al terminar sus
estudios no encuentran qué hacer o no en-
cuentran una profesión que les permita su
desarrollo personal. Igualmente, porque la
oferta educativa no llena sus aspiraciones.
Otro testimonio que muestra la precariedad
de la “Revolución Educativa”, es relatado por el
Concejo Comunitario Mayor Asociación Campesi-
na Integral del Atrato, COCOMACIA:
Existen comunidades con escuelas que
desde el año 2003 no cuentan con maestros
que dicten clase. Varias comunidades han
tenido ciento veinte, ochenta, y setenta
alumnos y alumnas matriculados y sólo
cuentan con una maestra. De la misma for-

ma, hay varias comunidades sin maestros:
La Villa, La Peña, Pueblo Viejo; en el río Be-
baramá la comunidad del Playón, en el río
Munguidó más de doscientos niños y niñas,
y en el río Negua, San Francisco de Ichó
La escuela
Sitiada y entre fuegos
Los medios de comunicación del país se han
ocupado de la afirmación del Gobierno que “en Co-
lombia no hay conflicto armado”, pese a las perma-
nentes confrontaciones entre el Ejército Nacional y
los grupos armados. Mantenerse en esta negación
ayuda poco; lo mejor que podría hacer el Gobierno
es reconocer el hecho y enfrentarlo mediante la ne-
gociación política, que es la vía deseable.
En Colombia los combatientes cometen múl-
tiples infracciones al Derecho Internacional Huma-
nitario, DIH. Las escuelas rurales dan cuenta de
ello, porque muchas se encuentran en territorios en
disputa o son aprovechadas como cuarteles y atala-
yas. La Relatora denunció los ataques contra las es-
cuelas y su utilización por los grupos armados como
factores de “formación para la guerra23”. Así, el Go-
bierno no adopta medidas efectivas para la desvin-
culación de la escuela del conflicto armado y su pro-
tección como espacio de paz24.
23 Naciones Unidas, Comisión de De-
rechos Humanos, “Los derechos
económicos, sociales y culturales,
el derecho a la educación”, E/
C.4/2004/45/Add.2, párrafo 48.
24 Naciones Unidas, Comisión de De-
rechos Humanos, “Los derechos
53
e s t a d o y d e r e c h o
Otro problema asociado es la vinculación de
jóvenes a la “seguridad democrática”, como aconte-
ce con los soldados campesinos. Jóvenes en edad es-
colar a quienes se les debería ofrecer un aula para
continuar su formación y tener otras oportunidades
de empleo productivo. Muchos se han incorporado
al programa por presiones económicas y por falta de
opciones de vida. A esto se añade que, debido a que
el actual Gobierno ha decidido abiertamente involu-
crar a la población civil al conflicto25, se ha reforza-
do la idea de que quien no está con la Fuerza Pública
está contra ella.
Violaciones, asesinatos y poca justicia
En cuanto a maestros asesinados o víctimas de
violaciones a los derechos humanos, los datos desfa-
vorables encontrados por la Relatora en octubre de
2003 continúan vigentes: el número de maestros
asesinados en Colombia sigue siendo alto y hay poca
investigación de los hechos, y cuando esta se lleva a
cabo no llega a la judicialización y penalización de
los responsables. Parece que al Estado no le preocu-
para el asesinato de sus maestros.
Según la base de datos de la Escuela Nacional
Sindical, ENS, reconocida por organismos del Esta-
do y que triangula información con el observatorio
económicos, sociales y culturales, el derecho a la educa-
ción”, E/C.4/2004/45/Add.2, párrafo 48.
25 Varias iniciativas impulsadas
por el Gobierno dan cuenta de
esta situación, entre estas,
además del reclutamiento de
soldados campesinos, está la
conformación de redes de in-
formantes y del servicio militar
a sectores vulnerables.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la
República y otras instituciones como la Federación
Colombiana de Educadores, FECODE, y la Comi-
sión Colombiana de Juristas, en Colombia cada se-
mana es asesinado un maestro sindicalizado. Entre
marzo 1º de 2004 y marzo 31 de 2005, fueron asesi-
nados cuarenta y ocho maestros y maestras sindicali-
zados; la Policía Nacional reportó para 2004, sesenta
y tres casos de educadores asesinados.
Pocos avances en inclusión y no
discriminación
La Comisión lamenta no tener mayor infor-
mación de organismos gubernamentales y de organi-
zaciones sociales acerca de los temas de equidad y no
discriminación que también fueron objeto de las Re-
comendaciones de la Relatora.
Sin embargo, resaltamos algunas informaciones
y preocupaciones expresadas en las reuniones con el
Movimiento Afrocolombiano Cimarrón, la Organiza-
ción Indígena de Colombia, ONIC, y la Red de Edu-
cación Popular entre Mujeres, REPEM. Por el carác-
ter de las organizaciones participantes en la reunión,
se hace especial énfasis en la equidad y no discrimina-
ción por motivos de raza, etnia y género.
Para Juan de Dios Mosquera, perteneciente al
Movimiento Nacional Cimarrón:
El Estado colombiano mantiene la reserva
en el artículo 14 de la Convención Interna-
cional para la Eliminación de todas las For-
mas de Discriminación Racial, con lo cual
no pueden presentarse denuncias al Esta-
do colombiano contra discriminación ra-
cial; no se entiende la razón por la cual to-
54
davía Colombia mantiene esta reserva, a
pesar de las peticiones y presiones de carác-
ter nacional e internacional.
...la discriminación racial en el campo de la
educación no solamente es exclusión o im-
posibilidad para el acceso a ella, sino que se
expresa en el maltrato y en la generación de
ambientes y relaciones hostiles en las insti-
tuciones educativas por parte de directivas,
profesores, padres de familia, y también en-
tre los mismos compañeros y compañeras
Es decir que no se garantiza el disfrute del de-
recho a la educación a las niñas y los niños desplaza-
dos, y que la política pública para la atención en edu-
cación de la niñez desplazada se ha enfocado hacia la
apertura de cupos educativos. Sin embargo, los cu-
pos creados no son suficientes26, y en muchos casos
los establecimientos educativos no aplican la exen-
ción de los costos de matrículas y de pensiones a las
familias desplazadas.
Recomendaciones de la Comisión
La Comisión Nacional de Seguimiento, CNS,
solicita una respuesta del Gobierno colombiano sobre
el avance en relación con el Informe y las Recomenda-
ciones de la Relatora, y la formulación de un plan de
26 Durante el primer semestre de 2004, 113.108 cupos fueron
otorgados a niñas y niños desplazados; pero el déficit de cu-
pos, según la Red de Solidaridad Social es de 308.437 para
la población entre cinco y quince años; en: Consejo Nacio-
nal de Atención Integral a la Población Desplazada, Informe
a la Corte Constitucional, 17 de enero de 2005, AZ - 1, pág.
93; y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Re-
fugiados ACNUR, “Balance de la política pública de preven-

acción nacional para atenderlas y transformar la situa-
ción actual del derecho a la educación en Colombia.
La CNS, recomienda:
1. El trámite y aprobación en el Congreso
de la República de la Ley Estatutaria so-
bre el Derecho a la Educación, la cual debe
estar articulada con el proceso nacional de
la movilización social por la educación, de
modo que éste sea deliberativo, participa-
tivo y de movilización nacional.
2. Cumplir con las obligaciones derivadas
del Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y en
particular, garantizar el derecho a una edu-
cación primaria, universal y gratuita.
3. Complementar el acceso gratuito a la edu-
cación primaria de la población vulnera-
ble, y en particular de la población en si-
tuación de desplazamiento, con otras me-
didas que favorezcan y aseguren su per-
manencia en el sistema educativo.
4. Un estudio y un plan progresivo de exten-
sión de la gratuidad a la educación básica,
con proyección a la educación media.
ción, protección y atención al desplazamiento forzado en
Colombia. Agosto de 2002 - agosto de 2004”, Bogotá, di-
ciembre de 2004, Conclusiones y Recomendaciones Gene-
rales, párrafo 37.
55
e s t a d o y d e r e c h o
5. Que el Gobierno rectifique la Directiva
ministerial No. 8 de 2004, la cual repre-
senta una medida regresiva para el cumpli-
miento de la obligación de carácter inme-
diato de implementar la gratuidad de la
educación primaria obligatoria, y de ga-
rantizar la accesibilidad a la educación de
todas y todos, sin discriminación, especial-
mente de los grupos en condiciones de
vulnerabilidad.
6. Que el Gobierno adopte medidas para ga-
rantizar, de manera inmediata, la vida y la
integridad personal de toda la comuni-
dad educativa, y que ponga a salvo los es-
tablecimientos educativos, reconociéndo-
los como espacios de paz y evitando cual-
quier utilización de los mismos para el
conflicto armado.
7. La invitación oficial por parte del Gobier-
no colombiano para que el señor Vernor
Muñoz, actual Relator de Naciones Uni-
das para el Derecho a la Educación, visite
Colombia en 2006 con el fin de hacer se-
guimiento de la situación de la educación
y de las recomendaciones realizadas por
Naciones Unidas al Estado colombiano.
Bogotá, abril 29 de 2005
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Recomendaciones de la Relatora
Especial de Naciones Unidas
Katarina Tomasevski1.
1. Inmediato y explícito compromiso del Go-
bierno con la defensa y protección de los
defensores de los derechos humanos.
2. Afirmación inmediata y explícita de la ple-
na vigencia de las obligaciones internacio-
nales en derechos humanos del Estado co-
lombiano y un compromiso con el fortale-
cimiento de la tutela en cuanto a derechos
económicos, sociales y culturales.
3. Análisis y valoración de la política gu-
bernamental a la luz de los criterios del
derecho internacional de los derechos
humanos, con el propósito de la adecua-
ción de todas las estrategias y políticas
gubernamentales a dicho derecho.
1 Profesora de derecho internacional y de relaciones interna-
cionales (Universidad de Lund) y conferenciante externa del
Centre for African Studies (Universidad de Copenhague). Sus
principales intereses en la investigación son las dimensiones
de las relaciones económicas internacionales en los dere-
chos humanos y la legislación no discriminatoria comparada.
Entre sus publicaciones recientes destacan: Between Sanc-
tions and Elections: Human Rights Performance of Donor Go-
vernments (1997) y Thematic Guide to Human Rights of Wo-
men (con G. Alfredsson, 1995).
56
4. Una evaluación del impacto de “La Revo-
lución Educativa” sobre el derecho a la
educación.
5. Aclaración anticipada al impacto sobre el
derecho a la educación de las políticas de
ampliación de educación privada conteni-
das en “La Revolución Educativa,” y me-
didas encaminadas a la eliminación –o,
por lo menos, reducción– de todo impac-
to negativo.
6. Afirmación inmediata y explícita de la
obligación internacional del Estado co-
lombiano de garantizar educación gra-
tuita para toda la niñez en edad de esco-
larización obligatoria. La implementa-
ción de la gratuidad necesita una identi-
ficación detallada de los costos pagados
por los alumnos y alumnas por una edu-
cación que debe ser gratuita pero no lo
es, y la Relatora Especial recomienda un
estudio de los costos actuales con el pro-
pósito de su eliminación.
7. Compromiso inmediato del Gobierno con
la gratuidad de la educación y subsidios
del costo de toda la canasta educativa para
todos los niños y niñas desplazados en
edad escolar.
8. Una “topografía” inmediata del perfil de la
exclusión educativa con el propósito de
adoptar todas las medidas necesarias para al-

canzar la inclusión comple-
ta lo más pronto posible.
9. Un estudio inmediato del
perfil y alcance de la discri-
minación en la educación,
con la participación de las víc-
timas, encaminado a asumir po-
líticas y prácticas para su elimina-
ción y un control público del cumpli-
miento de éstas.
10. Incremento de la asignación presupuesta-
ria para la educación de 30 por ciento, del
4 por ciento al 6 por ciento del PIB.
11. Compromiso inmediato del Gobierno
con la gratuidad de la educación y subsi-
dios del costo de toda la canasta educati-
va para todos los niños y niñas trabajado-
res en edad escolar y, además, la adapta-
ción de la educación a estos niños y ni-
ñas, con la participación de los mismos
en su diseño y evaluación.
12. Las obligaciones internacionales del Estado
en derechos humanos comprometen a to-
das sus instancias a incorporar los derechos
humanos en todas las estrategias, políticas y
acciones, y requieren del concurso de todas
las ramas del poder público. La Relatora Es-
pecial subraya sus recomendaciones relacio-
nadas con un diseño del Plan de Desarrollo
57
e s t a d o y d e r e c h o
que tenga un eje transversal de
derechos humanos.
13. Le parece excelente el mo-
delo de una constituyente educa-
tiva, propuesto por los chocoa-
nos, con el propósito de diseñar el
modelo educativo por medio de la
participación de los titulares, individuales
y colectivos, del derecho a la educación.
14. Recomienda al Gobierno colombiano, me-
didas inmediatas encaminadas a la aclara-
ción de los asesinatos del personal docente.
15. No puede imaginarse la realización del de-
recho a la educación sin la protección de
los derechos humanos, profesionales, sin-
dicales y académicos de los educadores. La
Relatora Especial recomienda medidas in-
mediatas para remediar su desprotección
en Colombia.
16. Recomienda al Gobierno que afirme enfá-
ticamente la legitimidad y necesidad de la
enseñanza, aprendizaje y defensa de dere-
chos humanos.
17. Desvinculación de la escuela del conflicto
y su definición y protección como “espa-
cio de paz” y para la reconstrucción de un
proyecto de vida para la niñez y juventud
victimizadas por la violencia y el desplaza-
miento forzado.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
18. Recomienda una estrategia educativa con
enfoque de género, destinada al análisis de
los procesos educativos desde el punto de
vista de ambos sexos, y al diseño de una
educación en contra del conflicto y la vio-
lencia, que eduque para un ideario de so-
ciedad en paz, basada en derechos huma-
nos iguales para todos y todas.
19. Subraya su recomendación al Gobierno
de aclarar la legitimidad de los derechos
humanos y de desarrollar su enseñanza y
58
aprendizaje con plena participación de
los defensores de derechos humanos, el
personal docente, y los alumnos y alum-
nas para adaptar el proceso educativo al
contexto colombiano.
20. Recomienda al Gobierno desarrollar in-
mediatamente mecanismos que hagan
efectiva la eliminación de toda discrimi-
nación de las niñas embarazadas y niñas-
madres, como lo postuló la Corte Cons-
titucional.
 Poder, política y políticas
modos de empoderamiento del maestro
Ana María González Forero

Politóloga de la Universidad Nacional, candidata a Magíster en Educación de la Universidad Pedagógica

Nacional, maestra cartógrafa del Observatorio de Pedagogía y Educación de Bogotá, y asesora de políticas pú-
blicas del IDEP.

Resumen

Este artículo explora algunas diferencias entre poder, política y políticas, nociones que se han convertido
en lugares comunes del sector educativo colombiano. El artículo sugiere los lugares naturales del quehacer do-
cente, como espacios políticos para los maestros, como antiguos y nuevos escenarios para el empoderamiento:
el aula, la investigación y la política pública educativa.

Palabras clave

Poder, política, políticas, pedagogía, educación, investigación, maestro, aula, empoderamiento.

Abstract

This article explores some differences between power, politics and policies, notions that have commonly
been confused in the Colombian educational systems. The article suggests that the classroom, public policy, and
research even though part of the natural environment of the teacher, can become an important political scenario
for his and her empowerment.

Key words

Power, policy, politics, pedagogy, education, investigation, teacher, classroom, empowerment.

d
e lo político, se habla mucho. Todos los días
se nos recuerda, por diversos medios, que
somos actores políticos, que la política nos
determina en tanto miembros de una sociedad. Sin
embargo, la conceptualización acerca de los signifi-
cados de lo político rara vez trasciende las aulas de
los politólogos y de los científicos sociales. Es como
si la política no fuera una parte de la vida que nos
circula y ronda permanentemente. Por ello, el objeti-
vo de este artículo es ilustrar al lector sobre algunas
sutilezas conceptuales que pueden ser importantes a
la hora de buscar y de ubicar el lugar político que
cada uno de nosotros como sujetos ocupa. La invita-
ción no es a leer este texto como si fuera un recuento
exhaustivo y definitorio de los conceptos que plan-
tea, sino a ubicarlo en su intención de precisar luga-
res, frases y escenarios comunes que, de tanto repe-
tir, hemos olvidado.
La política es una esfera, un universo de la co-
lisión. Como su objeto es el estudio del poder, se in-
volucra en las luchas, los choques, las alianzas y las
estrategias. En este primer apartado, se pretende di-
ferenciar poder, política y políticas, para lograr esta-
blecer sus correlaciones. Obviamente, esta diferen-
ciación sólo se puede dar a nivel teórico, pues las tres
cosas, en la realidad, se entrecruzan, se contradicen,
se entrelazan y operan. Pero, a veces, un poco de di-
sección nos ayuda a ver de modo más preciso lo que
parece evidente.
El espacio de lo político se refiere al espacio
donde habita el poder. Y no es objeto de este corto
61
artículo producir una teoría del poder que dé cuenta
de lo que es. Para eso, gran parte de la filosofía de to-
das las culturas ha destinado siglos de pensamiento.
Simplemente, se busca plantear interrogantes. ¿El
poder se tiene?, ¿se acumula?, ¿se ejerce?, ¿se pierde?,
¿se gana?, ¿habita en el Estado, en el Gobierno?
Es necesario aproximarnos, desde diferentes
perspectivas teóricas, al concepto de poder. Este no
es sinónimo de Estado ni de Gobierno. Partamos de
un ejemplo: en alguna parte del discurso feminista
se nos dice que el poder puede estar entre las sába-
nas. ¿Acaso el poder se halla en lo relacional o en lo
comunicativo? El poder se oculta y se visibiliza en el
disciplinamiento, en la autoridad, en el control. Se
reactualiza en los discursos y constituye las prácticas
en las instituciones y en la justicia. El poder fluctúa
y circula en su relación perenne con la fuerza. Vive
en la relación entre un médico y su paciente, entre
un maestro y un estudiante. Todos estos son espa-
cios que se nutren de micro y macro poderes que es-
tán movilizándose en todo momento. El poder tal
vez podría condensarse en una noción de movimien-
to; siempre tiene dirección, aunque no siempre se
sepa cuál es1.
Aunque algunos teóricos dirían que éstas se
constituyen en relaciones políticas, comparto la no-
ción de Fabián Acosta según la cual “no todas las rela-
ciones de poder son relaciones políticas, (algunas) son rela-
1 Al respecto, se pueden consultar las obras de Gilles Deleuze y Félix Guattari.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
ciones de autoridad, de subordinación”2. Sin embargo,
caben preguntas de diversa índole sobre el origen
del poder, sobre su funcionamiento. Al crear pre-
guntas sobre el poder, lo que se pretende, funda-
mentalmente, es construir preguntas sobre el sujeto,
el empoderamiento y la gestión.
La política
La noción de política, como la de poder, es al-
tamente problemática y compleja. Entendámosla en
dos instancias: la que se relaciona con el poder ejer-
cido, y aquella que refiere a la institucionalidad polí-
tica moderna. De nuevo, es necesario advertir que la
intención no es de exhaustividad sino de visibiliza-
ción de diversas posturas conceptuales que proble-
matizan el universo de lo político.
En este sentido, es necesario partir de una idea
global en la cual la política se instala como ciencia
de un estado humano que no es natural3, o como el
conjunto de regulaciones ficticias4 de las relaciones
2 Acosta, Fabián. El universo de la política. Bogotá, Colegio de La Salle,
1995, p. 49.
3 Acosta, ibídem, p. 84.
4 No por ficticias se pretende decir que sean inexistentes. Más bien, que no
son naturales, que sus procesos de naturalización y normalización tienen
62
de la vida comunitaria. La política parece ser la ma-
nera como los seres humanos adaptamos el entorno
social para obligarlo a convertirse en un ambiente
que esté de acuerdo con nuestras prioridades.
Podemos dar como ejemplo el caso de la mo-
narquía, en la cual el gobernante es enviado de Dios,
caso que para nuestro tiempo, en la cultura occiden-
tal, puede sonar distante de la realidad.
Otro ejemplo puede ser el del mercado accio-
nario, en el cual se negocia con acciones, opciones y
futuros, con base en cálculos sobre una producción
que no existe aún. Para nuestros ancestros, puede so-
nar ilógico que nuestra economía esté sustentada en
la realidad financiera y no en la productiva –otra de
las ficciones con la cual nos constituimos en sistema
político–.
Entendiendo esto, es fácil deducir el papel que
desempeña la norma, la regla, la disciplina, para ins-
titucionalizar estas ficciones. Por ello, la política apa-
rece cuando se hace necesario controlar un colectivo
para su aparente beneficio. La política nace con la
ciudad y se constituye en el modo de organización
particular de la vida común5 a partir de una histori-
cidad dada.
Sin embargo, esto no quiere decir que la polí-
tica esté atada necesariamente a lo jurídico. En mu-
chos casos lo ha estado, pero debe entenderse que la
una historicidad determinada. Al respecto, ver la obra de Foucault y de Nie-
tzsche (especialmente, La arqueología del saber y La gaya ciencia).
5 Acosta, ibídem, p. 51.
 p o d e r , p o l í t i c a y p o l í t i c a s

norma es, también, la construcción de una ética a deriva la gestión de los problemas públicos; es de-
través de la cual un sujeto se regula a sí mismo –no cir, la política pública.
necesariamente a sus semejantes–. En este sentido,
es interesante la percepción de Castoriadis según la La política pública
cual la política es “la actividad lúcida cuyo objeto es la
institución de una sociedad autónoma y las decisiones que Antes de entrar en materia, es necesario
conciernen a los emprendimientos colectivos”6. aclarar que “los problemas son elaboraciones de los
Pero dada su naturaleza ficticia, la política no hombres. “Siempre existen concepciones múltiples y no
está determinada de una sola forma y, por ende, no hay problemas definidos de manera única”8. Los pro-
está exenta de tensiones entre los objetivos, fines e blemas políticos son construcciones sociales que
intereses concretos7 de quienes administran la fic- reflejan concepciones específicas de la realidad. Y
ción. Quiénes sean estos actores depende de los sis- como siempre es posible que haya una multiplici-
temas políticos que se hayan institucionalizado. En dad de definiciones acerca de un problema, lo que
nuestro caso, algunas de las instituciones políticas
modernas son el Gobierno, el parlamento, los par- 8 Wildavsky (1979) citado en Elder, Charles y Cobb, Roger. “Formación de la
tidos y movimientos políticos, los sindicatos, el or- agenda”. En Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas.
den jurídico, entre otros. Los modos de incorporar- México, 1992, p. 77.
se a estas luchas de fuerzas por el
posicionamiento, en la ficción,
pueden ser entendidos como las
instancias colectivas de empodera-
miento, a través de la cuales se ubi-
ca o se define un modo de movili-
zar la actuación política frente a
una problemática común. A esto se
le denomina la agenda, y de ella se

6 Castoriadis, Cornelius. Los dominios del hombre:

las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa,
1988.
7 Acosta, Ibídem, p. 92.

63
e d u c a c i ó n y c i u d a d

está en juego en el proceso de Una vez establecida la agen-

formación de la agenda (públi- da, el análisis, diseño y estudio de
ca) no es sólo la selección de políticas determina cuáles son los
los problemas sino también su fines públicos que son posibles de
definición9. ser realizados –para los cuales los
Definir una situación recursos disponibles son suficien-
como un problema de políticas tes–, y a través de cuales instru-
significa aceptar que tiene solu- mentos y opciones de acción11 pue-
ción y delimitar sus soluciones den ser intervenidos –no necesa-
posibles. Se presume no sólo riamente resueltos–. Así, la políti-
que debe y se puede ‘hacer algo’, ca es pública en tanto resuelve
sino que la posible solución cae problemas públicos a través de de-
dentro de la competencia de las cisiones, legislaciones y reglamen-
autoridades legítimas del gobierno10. taciones que toma el Gobierno cuando está hacien-
Cabe esta aclaración porque hay que anotar do uso de la decisión del pueblo –y no necesaria-
que la política pública opera no sólo por acción sino mente con su participación–. Sin embargo, la cons-
también por omisión. Es decir, es tan político e inten- trucción de políticas públicas ha encontrado un
cional lo que se hace como lo que se deja de hacer. De importante mecanismo de colectivización de las de-
ahí que la movilización social tenga un valor impor- cisiones en la planeación participativa, dado que la
tante en la creación de los problemas públicos y su po- ciudadanía se convierte, a través de mecanismos or-
sicionamiento en la agenda. Sin la movilización, un ganizados, en órgano consultivo de las decisiones.
determinado gobierno puede definir sus prioridades Qué tan consultivo sea el órgano ciudadano depen-
sin resolver problemas sociales o colectivamente ‘con- derá de la voluntad política de determinado Gobier-
sensuados’. Por ello, el posicionamiento de proble- no y de qué tan importante sea la participación en
mas en la agenda pública es un ejercicio político en el su agenda pública. Una vez más, es la movilización la
cual las diversas fuerzas se miden y negocian el orden que puede o no contribuir a crear condiciones para
de prioridad de los asuntos públicos. que persista la voluntad política de permitir impor-
tantes niveles de participación.
9 Elder, Charles y Cobb, Roger. “Formación de la agenda”. En Aguilar Villa-
nueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas, México, 1992, p. 77. 11 Aguilar, Luis F. “Estudio introductorio”. En Aguilar Villanueva, Luis F. El es-
10 Elder, ibídem., p. 93. tudio de las políticas públicas, México, 1992, pp. 15-67.

64
 p o d e r ,
Ahora bien, la política puede contar con
un diseño coherente, consistente, eficaz, eficien-
te y validado socialmente. Pero la ejecución de la
política se encuentra en el espacio social de las
tensiones políticas a todo nivel; además, existen
otros niveles en los cuales sectores y actores socia-
les tensionan y moldean las decisiones –a partir
de cómo las interpretan y ponen a funcionar, de
qué tan válidas son para resolver el problema
planteado, y de los recursos que tengan a disposi-
ción para poner en práctica la política–. La suma-
toria de estas variables, voluntades y sujetos, nor-
malmente da como resultado que la política en
su aplicación produzca no sólo los logros espera-
dos sino otros nuevos, e incluso nuevos proble-
mas –por ejemplo, niveles de insatisfacción de
poblaciones no afectadas, problemas ambienta-
les, etc.– que requieran nuevos diseños; y así su-
cesivamente. Algo similar ocurre con lo que se
planea y lo que finalmente se ejecuta; solo que,
en este caso, son los actores sociales, individuales
y organizados y sus voluntades políticas, los que
determinan lo que efectivamente sucede.
En este orden de ideas, cabe citar a Aguilar
cuando dice que
el ámbito público es el campo de inter-
ciones e interpelaciones en el que los
12
ciudadanos individuales, por sí mismos
o por los voceros de sus organizaciones,
13
hacen política y hacen las políticas: de-
65
65
p o l í t i c a y p o l í t i c a s
finen las normas generales, dan forma a
sus problemas y esquemas de solución,
perfilan y eligen a los líderes del Estado.
A decir verdad, constituyen al Estado y
ponen a la obra a los gobiernos12
Así es como las políticas públicas –aquí co-
menzamos a referirnos específicamente a las educa-
tivas– como práctica ético - política y no como una
actividad técnico administrativa pueden convertirse
en un campo de alternativas de acción capaz de pro-
ducir otras realidades. Es indispensable combatir la
escisión entre lo político y las políticas gestadas des-
de la internacionalización de la política educativa.
Así mismo, es importante recordar a Frigerio:
La retirada de lo político, entendida
como la ausencia de preocupación por
la justicia, estaba enmascarada y encu-
bierta por el despliegue de políticas que
producían lo injusto. Hoy podríamos
precisar la hipótesis al constatar la perse-
verancia de las políticas políticamente
correctas, preocupadas por la ‘goberna-
bilidad’, que se limitan a ser ‘gestiona-
rias’ de las desigualdades, con el único
propósito de volverlas tolerables13
Aguilar, ibídem., pp. 15-67.
Frigerio, Graciela. “En la cinta de Moebius”. En: Frigerio, Graciela, y Diker,
Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del Estante
Editorial, 2005, p. 19.
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Si un mundo más justo es posible, “sólo se po-

drá edificar a través de la política, no de espaldas a
ella”14. Por ello, es importante introducir y posicio-
nar la noción de que la política es pública en tanto
que es construida socialmente (y no sólo en
tanto que afecta a la comunidad). Esta cons-
trucción social se puede dar a través de la inter-
pelación y del auto diagnóstico, ya que, por este
medio, las comunidades se leen a sí mismas y
escogen no sólo a sus gobernantes sino las for-
mas en que éstos desarrollan su acción de go-
bierno. Esta es una idea potente en el sentido
de la autodeterminación, la descentralización y
la autonomía.
En la educación, una noción como ésta pue-
de significar que la escuela se ‘resignifique’ desde lo
que la particulariza como actor social: sus condicio-
nes históricas, sus saberes incluidos, sus sujetos po-
líticos formados y en formación, y su espectro terri-
torial. En fin, explorar la noción de construcción
colectiva de las decisiones de gobierno implica re-
pensar a los sectores, la intersectorialidad, la comu-
nidad y al Estado. Es el poder constituyente perma-
nente y no instantáneo, no constituido.

Lugar político del maestro

En este espectro me gustaría ubicar al
maestro como sujeto. Y la preocupación por el
sujeto conlleva una preocupación por el carácter
político que lo define, por el espacio público en
el que debe tener parte y por las instituciones

14 Narodowski, Mariano. Educación escolar y crisis del Estado”. En Frigerio, Graciela, y

Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del Estante Editorial,
2005, p. 59.

66
 p o d e r , p o l í t i c a y p o l í t i c a s

que, al ofrecer su hábitat formándolo, se dejan mol-

dear por el sujeto15. Es el momento de intentar darle
piso a un ‘lugar común’ donde el maestro es un suje-
to político que ejerce un poder. Sabiendo esto, y
aunque parece un sin sentido, se ve a los maes-
tros enfrascados en discusiones sobre la dignifi-
cación de la profesión y sobre la profesionaliza-
ción. ¿Y es que acaso son estas características –la
dignidad y la profesión–, externas al maestro? Por
sí mismo el maestro las defiende cuando com-
prende las implicaciones que tienen para la cul-
tura y para su quehacer, las posibilidades que se
abren en la enseñanza y la didáctica, las posicio-
nes de sujeto que le permiten ver el mundo des-
de una perspectiva particularmente valiosa.
Entonces, ¿qué es lo político de la educa-
ción? Está comprendido en por lo menos dos co-
sas: en primer lugar, en aquello que establece la
continuidad en el tiempo de las generaciones y
en la coexistencia de singularidades. En segundo
lugar, en la voluntad de regulación del cambio –
individual, individual-masivo y social–.
No hay educación sin transmisión cultural;
pero lo que se transmite no es un contenido sino
una relación. Esto implica la socialización –inten-
tando no ser reduccionista– de un estatus políti-
co, de un acervo cultural, de una historicidad, de
un proyecto colectivo de nación y de un tipo de
ciudadano. Es decir que el maestro, desde cómo se
concibe a sí mismo y concibe a su quehacer, cons-
truye mundos posibles, legitima y deslegitima pro-
yectos políticos, construye imaginarios y posiciona

15 Frigerio, Graciela. “En la cinta de Moebius”. En: Frigerio, Graciela y

Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del
Estante Editorial, 2005, p. 16.

67
e d u c a c i ó n y c i u d a d
a otros sujetos ante su realidad. De la manera como
interprete esta realidad y se pare ante ella, dependerá
también la posición que asuman los sujetos que lo es-
cuchan y los modelos que se les brinda. Y me pregun-
to con Frigerio, “¿educar será entonces el acto político de
reconocer, sin el cual el conocimiento no es posible?”16.
Escenarios y empoderamiento
Roles del maestro
En esta parte haré un recorrido por tres de los
muchos escenarios políticos del maestro: el aula-es-
cuela, la investigación y la participación política. Los
tres son caminos complejos en los cuales el poder lle-
va a cabo juegos y redireccionamientos. Pero cada
uno de ellos rescata una parte del maestro que daría
sentido a un proyecto para su formación política.
Son tres escenarios que se describen brevemente con
unos roles que se ponen en consideración para el de-
bate sobre el lugar que ocupa el maestro en una so-
ciedad como la nuestra.
Existen diversos escenarios que le exigen al
maestro una posición política trascendente para cons-
tituirse en una posición ética y estética ante la vida. Y
allí, aunque se legisle, se diseñe y se controle, el maes-
tro tiene la potestad. Treinta niños sentados en sus
pupitres constituyen un nodo de poder: el aula. Ahí,
la política tiene sentido en tanto que no sólo controla
la percepción del mundo de esos treinta niños, sino
que convoca a sus familias, a los directivos, a la Uni-
versidad a pensar y ‘repensar’ las relaciones que se dan
en la escuela.
De ahí que el aula sea un escenario político
por naturaleza y la potestad del maestro, el valor po-
16 Frigerio, Ibídem, p. 15.
68
lítico de su ejercicio, la razón de ser de todo tipo de
políticas que, por diversos medios —entre los cuales
se pueden nombrar el currículo, la evaluación estan-
darizada, los discursos internacionales sobre educa-
ción–, pretenden reformar y moldear para no perder
control del escenario. Es ahí donde la pregunta para
el maestro sobre su dignidad se convierte en un cues-
tionamiento que no se le hace a su esquema valora-
tivo (escalafón), a su nivel de formación profesional
ni a su situación laboral, sino a la ética que tenga
frente a la vida y a su quehacer. Es allí donde se ins-
tala la lógica del sistema educativo, donde se ha crea-
do la necesidad de mundializar la educación. Sin
embargo, tendemos a olvidar que los sistemas educa-
tivos estatales nacionales son un producto histórico
reciente, propio de cierto grado de desarrollo de
nuestras sociedades, y que, pese a las diferencias, son
productos relativamente semejantes17 que no dan
cuenta de ciertas particularidades que nos atañen y
nos liberan.
Diciendo esto no pretendo desatender otras
facetas que constituyen al maestro. Busco ‘recentrar’
el papel político que tiene en su lugar natural, en su
ejercicio cotidiano. El Estado, desde que se dio cuen-
ta que tenía poder para producir conocimiento y re-
producir cultura, buscó controlar al maestro a través
de licencias y aprobaciones, buscó moldearlo para
convertirlo en un ser ejemplar al cual se le pudiera
obligar a ser compatible con sus necesidades18. Mu-
chos creen que este tipo de controles se iniciaron
con el modelo curricular, pero este modelo viene
17 Narodowski, Mariano. “Educación escolar y crisis del Estado”. En: Frigerio,
Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político, Buenos Ai-
res, Del Estante Editorial, 2005, p. 41.
18 Al respecto, revisar Martínez B., Alberto, et. al. Crónica del desarraigo y es-
cuela, maestro y método.
 p o d e r ,
desde la Colonia, cuando con prácticas de ‘licencia-
ción’ a través de las cuales se buscaba legalizar el ofi-
cio para controlar los contenidos. Al parecer, el con-
trol es inherente a la condición del maestro.
Pretendo llegar a que al maestro se le dan todo
tipo de prescripciones sobre lo que hace: desde la
ciencia, desde el currículo, desde el libro de texto,
desde la política educativa. Pero lo que hace el maes-
tro debe estar determinado interna y no externa-
mente por quién es, por la posición que asume ante
la vida y la manera como se instala en el mundo. En
este sentido, varios esfuerzos del magisterio colom-
biano han demostrado el gran valor que ha tenido
para los maestros viajar por el país y reconocerse en
sus pares, descubrirse y crearle una inteligibilidad a
su quehacer, lejos de particularidades internaciona-
les, de exigencias de estandarización y de determi-
nantes étnicas o regionales.
Cuando leí por primera vez la máxima –intro-
ducida por el discurso ‘eficientista’ en la escuela para
mejorar su capacidad de medición– “el currículo es
tan sencillo que es a prueba de maestros”, pensé en lo in-
controlable que era el ámbito del aula para el poder
instituido. Por ello, la realidad del maestro aparece
cuadriculada: el parcelador, el libro de notas y la sá-
69
p o l í t i c a y p o l í t i c a s
bana curricular se convirtieron en rejillas para dar
forma a las exigencias de control que se pretenden
sobre la escuela. El maestro tiene que reducirse a lo
que quepa en los espacios de esta ‘metacuadrícula’,
tiene que llevar a cabo su ejercicio por los intersti-
cios que le permite el control. Simultáneamente, a la
escuela cada vez se le exigen más tareas, se le impone
la resolución de mayores problemáticas, y se le con-
vierte en depositaria de políticas públicas de diversa
índole con el fin de resolver prioridades de todo ni-
vel. En este escenario de subordinación, se ha dis-
persado y confundido al sujeto poderoso que ha per-
dido el valor de su ejercicio y recita monótonamente
mandatos ajenos.
El maestro, paradójicamente, ha sido formado
y comprendido para la obediencia con el objeto de
hacer posible la emancipación. La pregunta sobre
cómo lograrlo en esta disyuntiva, tiene que ver con
los otros escenarios políticos que ocupa.
Cuando se oye que la educación no tiene que ver
con transmisión de verdades sino con el planteamiento
de preguntas, el panorama descrito en el apartado ante-
rior resulta inquietante. Es paradójico proponer a un
maestro que asuma la investigación como una opción.
El maestro es investigador en tanto que maestro, no
e d u c a c i ó n y c i u d a d

como accesorio de su ejercicio. definición de lo público para su

La investigación es un amplio defensa. Aquí es necesario acla-
escenario de empoderamiento rar que la competencia de de-
en el cual el maestro encuentra fender el ámbito público no es
su lugar, para sentar unas posi- sólo de los maestros oficiales
ciones frente a lo que pretende sino también de los maestros
dogmatizarle y obligarle. La po- del sector privado. La participa-
sición ética de los maestros de- ción del maestro en la construc-
termina el lugar político que ción de la sociedad es funda-
ocupa la ética, entendida como mental en la consolidación de
un ejercicio donde el sujeto re- un ámbito público concreto,
flexiona sobre quién es y cómo no determinado por la política
opera desde ese lugar. Investi- internacional.
gar es dar sentido a lo que se Sin embargo, el discurso
hace. Por eso la investigación de mundialización de la educa-
sobre educación y pedagogía ción ha deslindado la realidad
debe pensarse desde los proce- educativa del territorio y ha
sos de formación de maestros. buscado la homogenización de
Parece que el maestro requiere las políticas y la estandariza-
de intelectuales para pensar su quehacer, que le eviten ción de los procesos. En ese sentido, la política públi-
la ‘molestia’. Pero nadie como el maestro comprende y ca educativa, promovida a nivel internacional, ha des-
consigue interpelar la realidad del aula y de la escuela. politizado la educación. “Políticas que ignoran lo político,
Por ello, la implementación de modelos externos le ha insisten en poner a las instituciones en bancarrota simbóli-
hecho daño al desarrollo del maestro como investiga- ca, sin propiciar ninguna construcción de un nuevo orden
dor. No hay soluciones, sólo preguntas por resolver. simbólico que las habite y las vuelva otra cosa”20. El maes-
Finalmente, aparece el escenario de la política tro, desde su institucionalidad, debe mantener el
pública como espacio para el empoderamiento de los polo a tierra entre lo que exige la política internacio-
maestros. Dado que la función principal de la política nal y lo que efectivamente se relaciona con las parti-
será construir una nueva racionalidad de lo público, cularidades políticas del territorio y con las relacio-
que se independice de la lógica del mercado e impida nes fundamentadas en la realidad.
sus excesos y suplante sus limitaciones19, el maestro por Pero existe una grave escisión entre el saber de
sí mismo debe haber conceptualizado y construido su los maestros, la manera como reconocen y recons-
truyen la cultura y la realidad, y lo que se define en
19 Norbert Lechner (1995), citado por Narodowski en “Educación escolar y
crisis del Estado”. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar:
ese acto político, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005.
20 Frigerio, ibídem, p. 20.

70
 p o d e r ,
la política. Cabe preguntarse si el Estado no ha dado
espacios para la participación de los maestros en la
construcción de las agendas públicas y si ha subido
el volumen a las exigencias hechas a nivel internacio-
nal, o si el maestro se ha encerrado en su quehacer,
aislándose de un lugar político que lo convoca y lo
requiere para reconocer una realidad. Igualmente
nos preguntamos por qué el funcionamiento, mu-
chas veces asertivo del saber, en el campo académico,
contrasta severamente con la declaración de insufi-
ciencia que nos vemos obligados a hacer cuando pre-
tendemos poner ese saber a jugar en la definición de
las políticas públicas en educación21.
21 Terigi, Flavia. Collected papers: sobre las decisiones en el gobierno de la edu-
cación. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar: ese acto polí-
tico, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005. p. 59.
71
p o l í t i c a y p o l í t i c a s
Existen instancias, posiciones y retos aún por
asumir. Pero para hacer políticas que no renieguen de
lo político, es necesario recordar que “la política del co-
nocimiento debe incluir a la política de la justicia y a la po-
lítica de la memoria”. La estética no es una teoría del
arte sino una forma de vivir. La ética es una posición
ante el otro, reconocido como otro. Y la enseñanza de
valores no reside en contenido alguno, sino en el co-
raje que tengamos para convertir al mundo en un lu-
gar justo, no sólo bueno para algunos22. Es allí donde
se instala el empoderamiento. Y desde allí, ¿cómo hay
que recrear la profesión? ¿Qué exigencias nos hace la
formación de los maestros en torno al ámbito de lo
público y lo político? Ojalá haya en este escrito algu-
nas pistas desde dónde partir.
22 Frigerio, ibídem, p. 20.
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Bibliografía

Acosta, Fabián. El universo de la política, Colegio de La

Salle, Bogotá, 1995.
Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas
públicas, México, 1992.
Castoriadis, Cornelius. Los dominios del hombre: las
encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa,
1988.
Foucault, Michel. Un diálogo sobre el poder y otras
conversaciones, Madrid, Alianza, 1984.
Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar:
ese acto político, Buenos Aires, Del Estante
Editorial, 2005.
Nietzsche, Friederich. Sobre el porvenir de nuestras
escuelas. Barcelona, Tusquets, 1980.

72
Brasil

El derecho a la educación
Pablo Gentilli

Licenciado en Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales con
Mención en Educación, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Programa Argentina).
Doctor en Educación, Universidad de Buenos Aires. Profesor Regular en la Facultad de Educación y del
Posgrado en Educación de la Universidad del Estado de Río de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Políticas
Públicas de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (LPP/UERJ).
Coordinador del Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas (OLPED - LPP/UERJ).

Resumen

Este trabajo desarrolla el tema de las políticas educativas en América Latina, se detiene en Brasil e inpec-
ciona la voluntad de cambio cuantitativo de los gobiertos en esta materia en la región. Plantea que el desafío de
la educación pública en nuestros países es construir dignidad y construir derechos, es luchar contra la humilla-
ción, y hacerlo dentro del sistema escolar significa contribuir a la lucha contra otras formas de humillación que es-
tán fuera de la institución educativa y que, muchas veces, son la principal causa de la violación sistemática del
derecho a la educación.

Palabras clave

Derecho a la educación, matrícula educativa, política pública, derechos humanos, escuela pública.

Abstract

This paper is about educational public policy in Latin America. It specifically attains to the Brazilian case by
researching the political will to change this matter (qualitatively) in the region. It defends that the challenge of pu-
blic education is to build dignity and rights, struggle against humiliation, and that doing so in the school system im-
plies contributing to the struggle against all other forms of humiliation outside the school, which usually end up
contributing to the systematic violation of the right to education.

Key words

Right to education, eductional registration, public policy, human rights, public schools.
c
uando discutimos acerca del derecho a la
educación, enfrentamos una paradoja. Difí-
cilmente se encuentra hoy una persona que
se manifieste contraria al derecho a la educación;
pero tampoco encontramos indicios sólidos que per-
mitan demostrar que, a lo largo de los últimos años,
el derecho efectivo a la educación se haya consolida-
do. Parece haber una escisión entre la capacidad que
ha tenido la idea del derecho a la educación para
transformarse en un gran consenso nacional, y la in-
capacidad que han tenido nuestros países para que
el derecho a la educación sea una realidad efectiva.
Sin embargo, esa paradoja no es tan “parado-
jal”. No hay un consenso definido y estructurado
acerca de lo que quiere decir el derecho a la educa-
ción y cómo debe construirse. Por ello, la idea convi-
ve con situaciones desiguales, en donde ese derecho
–al menos en la representación que tiene para las
fuerzas y los movimientos progresistas– está siempre
más allá de lo que debería realizarse.
Sobre el derecho a la educación, se debe tratar
de definir qué es, qué puede ser o cuál puede ser una
de las interpretaciones acerca del sentido del derecho
a la educación en nuestro medio, y a partir de ello,
realizar algunas observaciones acerca de ciertas condi-
ciones políticas necesarias para que este derecho se
cumpla y realice en nuestros pueblos.
El Laboratorio de políticas públicas, con sede en
Río de Janeiro, participó en un programa de forma-
ción de alfabetizadores y alfabetizadoras en Piaui
–una de las regiones más pobres e injustas del mun-
75
do– quienes durante mucho tiempo estuvieron en el
proceso y que formaban parte del primer grupo de
adultos que recibiría su diploma del primer ciclo de la
escuela primaria. El acto se realizó en un lugar muy
humilde, pero con la pompa de los grandes actos de
entrega de diplomas: la mesa con mantel rojo, los di-
plomas enrollados con una cinta de la bandera brasi-
lera, las personas estaban vestidas como para un casa-
miento; todo preparado para la gran fiesta de entrega
de diplomas.
En ese momento tan importante para esa co-
munidad, en la misma mesa donde se entregaban,
había una caja de cartón que guardaba los documen-
tos de identidad de muchas de las personas que iban
a recibir su diploma. En Brasil, de 167 millones de
habitantes, cerca de treinta millones no tienen docu-
mento de identidad; muchos de los graduandos no
lo tenían: se trataba de entregarles la cédula de iden-
tidad firmada por primera vez por ellos mismos.
La mayoría de esos adultos tenía más de cin-
cuenta años, y algunas mujeres más de setenta. La
fiesta fue muy emotiva, se hizo también un humilde
coctel, donde la gente festejaba con sus familiares y
agradecía el trabajo realizado por el Laboratorio de
Políticas Públicas. Había una mujer de más de seten-
ta años cuyo nombre era Felicidad. Llamarse Felici-
dad en una de las regiones más injustas del mundo
puede parecer un verdadero contrasentido. Sin em-
bargo, doña Felicidad le hacía honor a su nombre,
pues estaba radiante de alegría. Ella no mostraba el
diploma, sino la cédula de identidad y decía: “… no
e d u c a c i ó n y c i u d a d
saben lo importante que es tener esto, no saben la
conquista que es esto. Ustedes no saben cómo se
siente una persona que tiene la cédula de identidad
firmada con el pulgar. Yo me sentía profundamente
humillada”.
Cualquier discusión acerca del derecho a la
educación debe al menos considerar lo que doña
Felicidad dijo a partir de su experiencia de vida, y
que seguramente resume mucho mejor que cual-
quier teoría el sentido que tiene o debe tener la
educación en una sociedad genuinamente demo-
crática. Pero antes de analizar lo que doña Felici-
76
dad dijo, resulta interesante entender algunas de
las razones por las cuales la idea del derecho a la
educación se ha tornado tan popular en América
Latina. De cierta forma América Latina experimen-
tó a lo largo de los últimos veinte años un proceso
de explosión de su matrícula educativa, especial-
mente en los países que tenían niveles de exclusión
y de marginalidad educativa muy altos, como Bra-
sil, Bolivia y buena parte de los países centroameri-
canos con altas tasas de exclusión o segregación. La
profesora Maria Do Pilar Lacerda señala que Brasil
años atrás tenía entre un 60 y un 70% de escolari-
dad entre niños y jóvenes en edad escolar. Sin em-
bargo, a partir de los años setenta y, particularmen-
te, de los ochenta y noventa tendió a cambiar in-
tensamente, y llevó a que algunos países tuvieran
un porcentaje grande de crecimiento de sus niveles
educativos; es el caso de Brasil, en donde las tasas
brutas de escolarización alcanzan hoy, para los ni-
ños y niñas entre siete y catorce años, el 95, 96 y
hasta el 97 por ciento. La forma de censar a los ni-
ños y niñas que están en nuestros sistemas educati-
vos es muy precaria. En Brasil existe disparidad en
las cifras: se presenta el caso de municipios con 117
por ciento de niños en la escuela, o sea que tienen
más niños “matriculados” en el sistema educativo
que niños realmente existentes.
Esto ocurre porque hay corrupción e inexactitud
en la recolección de datos. De cualquier forma, lo úni-
co cierto es que el número de alumnos y alumnas en las
escuelas ha aumentado sistemáticamente a lo largo de
 e l d e r e c h o a l a e d u c a c i ó n

los últimos años. Esto ha llevado a varios autores y a al-

gunos dirigentes políticos a anunciar, de forma precipi-
tada, que ha habido una verdadera revolución demo-
crática de la escolaridad en América Latina y que, en
rigor, el derecho a la educación se ha democratizado.
Esta generalización en las oportunidades de acce-
so permitiría reconocer que el derecho a la educación
es una realidad existente que debemos defender. Lo
cierto es que la tasa de escolarización creció. Sin embar-
go, debemos comprender que en América Latina, el au-
mento en la tasa de escolarización no ha estado necesa-
riamente asociada a una democratización efectiva de la
educación. Afirmar esto presupone partir de una con-
cepción del derecho a la educación que no se limita a
entender que una persona tiene derecho a la educación
una vez que está dentro del sistema escolar, o cuando
aparece como un número o un dato que cuantifica la
cantidad de alumnos existentes en un país.
Resulta curioso que, al mismo tiempo en que
se produjo el proceso de universalización en las opor-
tunidades de acceso y permanencia en la institución
escolar de los sectores sociales más pobres, también
se produjo –durante los años ochenta y noventa– un
proceso de intensificación de las condiciones de po-
breza y exclusión vividas por las grandes mayorías.
Este proceso continúa en estos primeros años de la
primera década de dos mil.
En América Latina vivimos durante los últi-
mos años, un proceso profundamente perturbador,
al menos en términos sociológicos. De un lado, un
aumento sistemático de los índices de escolaridad, y,

77
e d u c a c i ó n y c i u d a d
del otro, un aumento sistemático de los índices de
pobreza. Históricamente hemos estado acostumbra-
dos, tanto en la izquierda como en la derecha, a de-
fender la idea de que la educación es un factor de
movilidad social que permite la inclusión de las per-
sonas a la sociedad.
La derecha acostumbra llamar a la sociedad
“mercado”; afirman que “… la gente puede incorpo-
rarse al mercado y, mediante dicha incorporación,
aumentar su renta individual, su ingreso individual
y su riqueza social; y el país progresa”. Más educa-
ción significa más progreso. En nuestro continente,
al menos en lo que se refiere al bienestar de las gran-
des mayorías, más educación no ha significado en es-
tos últimos años más bienestar; al menos, no más
bienestar económico. Por el contrario, parece haber
una tendencia opuesta. Las tasas de escolaridad en
crecimiento contrastan con la situación de precarie-
dad o de vulnerabilidad social que viven sectores
cada vez más escolarizados.
Tenemos hoy el mayor
número de pobres de toda su
historia y también el mayor nú-
mero de niños y niñas escolari-
zadas de toda su historia. Más
de la mitad de los latinoameri-
canos –casi 230 millones de
personas–, están hoy por deba-
jo de la línea de la pobreza; un
tercio de ellos está por debajo
de la línea de la indigencia, y
más de la mitad de los pobres,
que constituyen la mitad de la
población latinoamericana, son
78
niños, niñas y jóvenes de menos de dieciocho años.
Es decir que un gran contingente de pobres son jóve-
nes y niños, y ese gran contingente está, al menos for-
malmente, matriculado en una institución educativa.
Durante estos últimos años de masificación de
las oportunidades de acceso y permanencia en las ins-
tituciones educativas, ocurrió un proceso intenso de
tendencias que ha marcado el desarrollo histórico de
los sistemas educativos latinoamericanos: la segmen-
tación y la diferenciación. Los sistemas educativos
crecieron enormemente; en algunos países durante
los últimos cincuenta años, y en otros durante los úl-
timos veinte, en un contexto de segmentación y de
diferenciación profunda.
En rigor, hoy no existe en ninguno de nues-
tros países un sistema nacional de educación. Exis-
ten segmentos heterogéneos en el tipo de presta-
ción del servicio educativo, en los recursos que uti-
lizan, en el tipo de recursos humanos que poseen
los trabajadores y trabaja-
doras que por ellos son
contratados, y en el tipo
de alumnos y alumnas o
de familias que atienden.
Lo que se conoce nor-
malmente como “sistema
educativo”, es un conglome-
rado institucional con me-
canismos de segmentación
y de diferenciación profun-
dos. La segmentación y la
diferenciación operan en
un sentido vertical y hori-
zontal, de forma tal que no
 e l d e r e c h o
es fácil establecer ese rompecabezas del sistema educa-
tivo nacional en nuestros países. No sería falso decir
hoy que la educación se divide en pública y privada: la
pública para los pobres y la privada para los ricos. Esto
es real. Sin embargo, cuando analizamos la realidad
del sistema educativo a nivel micro, dentro de regio-
nes, provincias o municipios encontramos que las
fronteras entre lo público y lo privado en la educación
se han transformado en fronteras tenues; y que hay,
de hecho, en algunos de nuestros países, una red de
escuelas públicas pobres para pobres y un segmento
en general cerrado y “elitizado” de instituciones priva-
das que no son de alta calidad y que no atienden a la
población más pobre.
Estos procesos de segmentación y de diferen-
ciación no sólo han operado a lo largo de la historia
de nuestros sistemas educativos, sino que, en el con-
texto de las políticas neoliberales, se han ido profun-
dizando y se han ido tornando más intensos, cristali-
zando un sistema educativo que funciona a diferen-
tes velocidades y con diferentes ritmos, y, fundamen-
talmente, con diferentes oportunidades.
Estas afirmaciones pueden sintetizarse en el
eslogan “escuelas pobres para los pobres y ricas para
los ricos”, lo cual quiere decir que más allá de la fuer-
za que tiene este argumento como síntesis de un sis-
tema, las oportunidades educativas para los más po-
bres han aumentado, en un proceso de degradación
del concepto de derecho a la educación. Es decir que
se han incrementado las oportunidades de acceso a
un sistema que ha tornado cada vez más cerrada y de
más difícil acceso la posibilidad de usufructuar aque-
llo que ofrece, o debería ofrecer, como es el derecho
a una educación de calidad.
79
a l a e d u c a c i ó n
Derecho a la educación y acceso a la escuela
han sido, históricamente, afirmaciones redundan-
tes. En este contexto de segmentación y de diferen-
ciación exacerbada de los sistemas educativos que no
inventan las políticas neoliberales pero sí refuerzan y
cristalizan las políticas neoliberales, estas dos posibi-
lidades han tendido a escindirse cada vez más, espe-
cialmente para los más pobres.
Muchos niños y niñas permanecen durante
años dentro del sistema escolar. Pero no necesaria-
mente la permanencia dentro del sistema escolar sig-
nifica la oportunidad efectiva de vivencias de un dere-
cho social, de un derecho humano, de un derecho in-
violable en la construcción de su condición de ciuda-
danos y ciudadanas. No quiere decir esto que no sea
importante que un niño o una niña pobre esté en la
escuela. Claro que sí. Y ello no ha sido una dádiva de
los gobiernos sino una conquista de esos sectores.
Sin embargo, parece que los sectores del po-
der, de forma muy cínica y habilidosa, se las ingenia-
ron para reproducir un patrón de dominación o de
segregación que antes operaba fuera de la escuela,
transfiriéndolo ahora hacia el interior del propio sis-
tema educativo.
Las formas de exclusión y de segregación de la
educación se han trasladado hacia el interior del sis-
tema escolar, de forma que muchos niños y niñas po-
bres permanecen años en el sistema educativo y du-
rante todos esos años no hay una oportunidad efec-
tiva de un derecho. Parece que las administraciones
neoliberales han tenido una capacidad extraordina-
ria para escindir aquello que en el pasado estaba in-
disolublemente unido.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Tal ruptura entre derecho a la escolaridad
y derecho a la educación puede ser analizada
desde diversas maneras. Para comprenderlas
mejor, es necesario definir cuál es el concepto
de derecho a la educación.
El derecho a la educación, desde la interpre-
tación de algunos autores, debe ser entendido en
toda sociedad democrática como el derecho que
esta tiene de cuestionar uno de los elementos so-
bre los cuales se instituye el poder dominante, el
poder autoritario, el poder autocrático, el poder
discrecional de algunos pocos sobre la vida de casi
todo el resto. El derecho a la educación es una
oportunidad que en la sociedad democrática to-
dos deben tener para cuestionar la estructura de
poder. Esto significa que en todas las sociedades,
el conocimiento ha sido un factor de poder que ha
permitido la consolidación de grupos que domina-
ron su destino y la subyugación de grupos que no
tuvieron acceso a esos saberes y conocimientos. La
lucha contra el monopolio del conocimiento pasó
a formar parte de uno de los elementos constituti-
vos de la lucha por
la libertad, por la
igualdad y la justi-
cia social.
No hay po-
sibilidad de cons-
truir una sociedad
realmente demo-
crática, si en ella
se mantienen in-
alterados los pa-
80
trones de monopolización de saberes, que normal-
mente permiten que ciertas élites se apropien de los
conocimientos acumulados. Se asegura que el cono-
cimiento es poder. Con esta afirmación se hace refe-
rencia a un aspecto instrumental del poder que tiene
que ver con el ejercicio de las profesiones y las com-
petencias. En algunos ámbitos esto significa domi-
nar contenidos curriculares que remiten a ciertos
contenidos cognitivos que les permiten a las perso-
nas intervenir en la vida social de una forma más ca-
lificada.
De manera general, la palabra “competencia”
remite al mundo del trabajo; pero también al mundo
de la política; “competencia ciudadana”, se dice aho-
ra. Entonces, el conocimiento es poder, no en térmi-
nos absolutamente instrumentales; el conocimiento
es poder no sólo porque los contenidos del conoci-
miento y los saberes y los productos del conocimiento
se traducen en tecnologías que permiten producir y
reproducir determinadas formas de construcción de
una sociedad, sino también porque en la forma como
se construye el conocimiento está involucrada una re-
lación de poder.
Cuando se ha-
bla de “democratiza-
ción del conoci-
miento”, no se pue-
de hablar solamente
de la democratiza-
ción de los benefi-
cios que genera el
conocimiento trans-
formado en tecnolo-
gía, sino que debe
 e l d e r e c h o
defenderse la democratización en las formas de pro-
ducción de ese poder; en las formas de producción
de ese conocimiento.
Nuestros países no sólo son cada vez más po-
bres y tienen cada vez el mayor número de pobres;
América Latina es la región en donde la distancia en-
tre ricos y pobres se ha hecho más profunda. África es
la región más pobre del mundo, América Latina es la
región más injusta del mundo. Esto significa que una
cantidad extraordinaria de riqueza económica se con-
centra en poquísimas manos. Brasil fue uno de los
países del mundo con mayor crecimiento económico
durante el siglo XX; el producto interno bruto creció
cien veces. Pero, ¿cuánto creció la renta per cápita du-
rante el mismo siglo? Sólo doce veces. Esto quiere de-
cir que los pobres en Brasil son cada vez más pobres y
los ricos son cada vez más ricos en un proceso de con-
centración intensiva de la riqueza.
Para democratizar es necesario cambiar la for-
ma de producción de riqueza. Con el conocimiento
ocurre lo mismo. No sólo es necesario democratizar el
resultado; esto es, los conocimientos transformados
en libros, en teorías, en
tecnologías, sino que es
necesario democratizar,
en una sociedad demo-
crática –valga la redun-
dancia– las formas de
producción de saberes,
las formas de produc-
ción de conocimiento.
A pesar de que se
universaliza el acceso a
la escuela, las formas
81
a l a e d u c a c i ó n
democráticas de producción y de socialización
de saberes continúan restringidas a pequeños
grupos que se apropian de esos conocimientos;
y, apropiándose de estos conocimientos y sabe-
res socialmente significativos, reproducen una
estructura de poder profundamente desigual.
Es necesario entender que el derecho a la
educación es la lucha contra ese monopolio. El
derecho a la educación es el derecho social y hu-
mano que cada uno de nosotros tenemos de vi-
vir en una sociedad en donde el conocimiento
no se monopolice de forma privada, en donde
los frutos del conocimiento se utilicen en benefi-
cio del conjunto de la comunidad y en donde la
comunidad tenga derecho de pensar e imaginar
formas de producción de saberes alternativas a
las que históricamente han sido desarrolladas.
En la modernidad se inventó una institu-
ción para que todo esto fuera posible: la escuela
pública. Ésta se transformó y es fundamental en
la estructuración de una vida republicana y demo-
crática, porque es la
institución a la cual la
sociedad le otorga el
mandato de ser, du-
rante un período muy
significativo en la vida
de las personas, la que
se encarga de darle
sentido a la vida de-
mocrática; de ser un
espacio en donde no
sólo se democratizan
e d u c a c i ó n y c i u d a d
saberes, sino que también se generan formas demo-
cráticas de construcción de saberes y de sentidos. Esto
es, valores democráticos vinculados a la necesidad de
luchar contra toda de forma de opresión, contra toda
forma de “subalternización” y de dominación.
En una sociedad moderna, capitalista y re-
publicana, las personas tienen derecho a
no ser dominadas por aquello que no
saben o por las relaciones socia-
les que se derivan de aquello
que ellas supuestamente no sa-
ben. Por ejemplo, en nuestras so-
ciedades se estructura la distribu-
ción de bienes y beneficios en
muchos lugares, como en el mer-
cado laboral, en función de las
credenciales educativas que las
personas tienen. Y obtener una,
no un título cualquiera sino un
título de ciertas instituciones,
es un privilegio de pocos. Es de-
cir que hay una forma de seg-
mentación y de diferenciación
social muy poderosa derivada
de la educación y de la institu-
cionalización de la educación en el
sistema educativo.
La escuela pública es una institución funda-
mental en la vida democrática. Por ello, es una exce-
lente noticia el hecho de que en Brasil, como en mu-
chos países del continente, el 95 por ciento de los
niños y las niñas estén dentro de las instituciones.
Ahora, bien, ese dato no alcanza para hacer de él un
emblema de la construcción de derecho en socieda-
des que continúan negándolo sistemáticamente.
82
Es importante reconocer que el derecho a la
educación es un elemento político fundamental en
la construcción de nuestras sociedades; político,
mas no partidario, ya que no es necesario pertene-
cer a uno o a otro partido para darle sentido políti-
co al derecho a la educación. Y es político
porque la educación es, en sí misma,
una sociedad democrática, un acto
desestabilizador de verdades, de po-
deres de las estructuras sobre los
cuales se sustenta la dominación
de unos sobre los otros. Es un
acto desestabilizador porque es
democratizador, y la democracia
es un proceso desestabilizador.
Lo que no es desestabilizador es
la democracia que se reduce a vo-
tar una vez cada dos, cuatro o
seis años por algún candidato, y
dejar en las manos de esos can-
didatos la administración del
futuro de nuestros países.
Democracia sustantiva,
democracia ciudadana, demo-
cracia real; lamentablemente le
tenemos que poner adjetivos para
saber de qué democracia hablamos. Esa demo-
cracia es ciertamente un elemento desestabilizador,
porque es una forma de organización de nuestra
vida que sistemáticamente nos está poniendo ante
la necesidad de construir colectivamente, común-
mente, nuestro destino y nuestra historia.
Por esto la educación es un elemento funda-
mental. Educación y emancipación son, en una so-
ciedad democrática, redundancia. No puede haber
e l d e r e c h o a l a e d u c a c i ó n

educación que no sea emancipadora y no puede ha-

ber emancipación sin un proceso educativo. Pode-
mos llamar educación a muchos procesos que se vi-
ven vinculados a los conocimientos en nuestras so-
ciedades. Por ejemplo, podemos llamar educación a
los procesos de capacitación técnica laboral imparti-
dos en algunas instituciones formativas. Son, sin
duda, elementos constitutivos de la formación de los
sujetos, pero no necesariamente tienen que ver con
el proceso fundamental en la formación
humana, que es el proceso educativo. Tal
proceso educativo está vinculado con el de-
recho a la educación. Es ese proceso el que
debe ocurrir en nuestras escuelas. Pero,
normalmente, no ocurre.
Prueba de ello, en los últimos años, son
los indicios que tienen que ver con el aprendi-
zaje de los alumnos. Es el tema que hoy circu-
la en América Latina en medios de comunica-
ción, escuelas, ministerios y secretarias de
educación: el de la calidad de la educación y
la evaluación de los aprendizajes.
Se reconoce que la escuela no cumplió
su papel o lo cumplió de forma precaria, a
partir de la observación de que nuestros alumnos
aprendieron poco o casi nada. Los indicios que usa-
mos para observar esa “falta de aprendizaje”, son re-
sultados obtenidos de procesos de evaluación que,
aunque aportan algunos indicadores relevantes, son
en su gran mayoría insuficientes para evaluar no sólo
lo que se hace en el sistema educativo, sino las diferen-
tes formas que existen de violación del derecho a la
educación.
El problema del derecho a la educación está re-
ducido a que supuestamente los niños y las niñas no

83
e d u c a c i ó n y c i u d a d
aprenden en las escuelas, que no es otra cosa sino la
evidencia de que los pobres aprenden menos que los
ricos en las escuelas. Lo muestran las pruebas aplica-
das en nuestros países, y fuera de ellos. Colombia ya
debe haber participado en más de una de estas prue-
bas internacionales en las cuales solemos salir prime-
ros, comenzando de abajo para arriba. Los resulta-
dos se convierten en una disputa para ver cuál país
es el peor. Independientemente de que estas pruebas
nos ofrezcan algunos datos que deben ser considera-
dos –ciertamente son datos relevantes–, son profun-
damente insuficientes para dar cuenta de los proce-
sos realizados en nuestros países.
Cuando se producen los resultados de estas
mediciones que evalúan la calidad de la educación,
normalmente todo el mundo se fija en los que salie-
ron en el último lugar. O los países del ‘primer mun-
do’ se fijan si se ubicaron un poco más abajo. Re-
cientemente España entró en una especie de colapso
porque descubrió que en materia educativa estaba
más cerca del Tercer que del Primer mundo. Estar
abajo llama la atención, no estar arriba.
Revisemos las razones que permitieron a los
que están arriba llegar hasta ese punto. Encontramos
que ningún cubano es invitado a participar de estas
84
experiencias. Y Cuba es el único país de América La-
tina en donde la calidad del aprendizaje de los niños
y niñas se aproxima al de los países del Primer mun-
do; de hecho supera a muchos de estos países, como
por ejemplo a España. Cuba es medida por el labora-
torio de calidad de la UNESCO, que no ha tenido
otra alternativa que reconocer la superioridad de la
Isla con relación al resto de América Latina.
Normalmente los países que ocupan el primer
lugar son naciones capitalistas desarrolladas como
Finlandia. Quisimos saber por qué Finlandia tiene
tan excelente desempeño educativo. Ofrece los más
altos salarios para docentes de Europa; y los salarios
europeos son los más altos del mundo. Sin embargo,
pagando los salarios del Primer mundo en Colom-
bia o en cualquier otro país, no vamos a mejorar la
calidad de la educación. Lo cierto es que con los sa-
larios miserables de América Latina para los trabaja-
dores de la educación difícilmente vamos a poder ge-
nerar la revolución finlandesa o coreana.
Por otra parte, Finlandia tiene altas tasas de in-
versión en infraestructura escolar. Por ejemplo, la de-
preciación de un computador en una escuela finlan-
desa es de tres años. Hay recursos de infraestructura
básicos. En toda América Latina, la gran parte de la
 e l d e r e c h o
inversión educativa es destinada a salarios que, como
mencionamos, son muy bajos. Es curioso que en Fin-
landia los salarios sean muy altos pero no todo el pre-
supuesto se destina a ellos. También hay inversión en
capital, en infraestructura y en bibliotecas.
Los finlandeses tienen programas integrados
de formación y de capacitación de docentes. No con-
sideran que un docente se forma cuando hace su
curso inicial y recibe su diploma; saben que entra a
una carrera de formación acompañada con estrate-
gias que permiten no sólo el acceso a una oferta edu-
cativa muy importante por la que no tienen que pa-
gar –aquí cuando los docentes se quieren formar, de-
ben pagarlo; gastan buena parte de su salario para
hacer cursos, en su gran mayoría de pésima calidad–
sino que existe tiempo para dedicar a la investiga-
ción. Para ellos, el trabajo docente significa dar cla-
ses, pero se asisten de otros elementos vinculados al
ejercicio de la docencia.
Hay varios indicadores en la realidad finlande-
sa que resultan interesantes. Finlandia no sólo tiene
una primera ministra mujer, sino que hay una distri-
bución equilibrada de los espacios de poder entre
hombres y mujeres dentro del sistema escolar. Esta
es una cuestión a la cual los finlandeses le prestan
85
a l a e d u c a c i ó n
mucha atención. De manera general, todos los paí-
ses no ricos le prestan atención a la equidad de géne-
ro. No sabremos a ciencia cierta si dicha equidad tie-
ne directamente que ver con la calidad de los apren-
dizajes, pero buena parte del déficit de aprendizaje
presente en nuestras escuelas tiene que ver también
con una estructura no sólo profundamente desigual
de acceso a la información, sino también de acceso
desigual al poder.
Hace algunos meses, el rector de la Universi-
dad de Harvard dijo que las mujeres tenían serias
limitaciones intelectuales para responder a cierto
tipo de pensamiento lógico matemático, funda-
mental para la vida moderna. Eso en América Lati-
na le costaría el cargo a un director de escuela; pero
en Estados Unidos le merece una medalla al rector
de esa Universidad.
En nuestro continente las mujeres fueron las
más beneficiadas del proceso de democratización
de acceso a la escuela. El grupo que más creció, al
menos cuantitativamente dentro de la sociedad,
fueron las mujeres, porque eran las más discrimina-
das en este proceso de masificación sin derecho.
Brasil tenía un millón ciento treinta mil mujeres en
la enseñanza superior en 1996. En 2003 esa cifra se
e d u c a c i ó n y c i u d a d
transformó en dos millones doscientos mil.
Hubo un aumento de un poco más del 110%
en el número de mujeres que ingresaron a la
universidad. Sin embargo, en este mismo pe-
ríodo no disminuyó en nada –por el contrario,
se intensificó– la diferencia salarial dentro del
mercado de trabajo entre hombres y mujeres. A
pesar de que las mujeres tienen muchas más
oportunidades hoy dentro del sistema universi-
tario en Brasil, la desigual distribución de ven-
tajas y beneficios dentro del mercado de traba-
jo no ha cambiado.
La distribución de cargos jerárquicos en
las empresas nacionales y multinacionales conti-
núa. Lo único que ha cambiado relativamente
en Brasil a lo largo de estos últimos años es la re-
presentación que han conquistado las mujeres
en algunos cargos de poder dentro del gobierno
federal, y de algunos gobiernos municipales y es-
tatales donde sí hubo un cambio significativo.
Pero estadísticamente, es insignificante.
No sabemos si en Finlandia la igualdad de
género tiene que ver con la calidad de la educa-
ción, pero tampoco sabemos si no es acaso la
profunda desigualdad de género existente en
nuestras sociedades, y particularmente en el
mercado de trabajo, una de las causas que obsta-
culizan la posibilidad de una verdadera igualdad
de oportunidades. De manera general, los datos
sobre calidad de la educación esconden más de
lo que muestran acerca de las razones por las
cuales en nuestros sistemas educativos se viola
cotidianamente el derecho a la educación de las
86
grandes mayorías, aunque las grandes mayo-
rías estén dentro del sistema escolar.
Si existe una correlación entre pobreza
y oportunidades educativas, también parece
haberla entre oportunidades educativas y per-
sistencia de la desigualdad en algunos secto-
res dentro de nuestra sociedad. Por ejemplo,
las comunidades indígenas también aumen-
taron, aun cuando gran parte de los pueblos
indígenas permanecen sin tener derecho a la
educación.
En algunos países andinos se quintuplicó
en los últimos años la relación del poder dentro
del mercado de trabajo, en el sistema político, en
el sistema cultural, en el mismo sistema educativo,
pero dentro de sus sociedades no pasó absoluta-
mente nada.
El caso de la población negra también es
significativo. En Brasil, ha habido grandes
avances en los espacios que ocupa la pobla-
ción negra dentro del sistema escolar. Hay una
disputa por las cuotas en las universidades pú-
blicas, y todo un debate acerca de las acciones
afirmativas. No obstante, ha habido avances y
cambios significativos; pero no dentro de la es-
tructura social.
Colombia es uno de los países de Amé-
rica Latina con mayor número de población
afrodescendiente. Hay datos no muy alenta-
dores sobre la persistencia de mecanismos de
discriminación y segregación racial en nues-
tros países, y en Brasil, particularmente, a pe-
sar del avance educativo que ha habido.
 l a t e n d e n c i a
En una ciudad como Sao Paulo, la princi-
pal ciudad brasilera, el producto interno bruto
es superior al de prácticamente todos los países
de América Latina, con excepción de México y
Argentina. En esta ciudad, en la misma edad,
con la misma profesión y la misma formación
educativa, si un hombre en el mercado de traba-
jo gana cien, una mujer gana setenta; un hom-
bre negro gana sesenta, y una mujer negra gana
cuarenta y cinco. En Bahía, con 70 por ciento
de población negra, la relación es de cien para
el hombre blanco, setenta para la mujer blanca,
cincuenta y cinco para el hombre negro y trein-
ta y siete para la mujer negra; mucho menor to-
davía que en Sao Paulo.
Las mujeres negras, en relación con los
hombres blancos, quintuplicaron sus oportu-
nidades educativas en la última década. Una
mujer negra tiene hoy cinco veces más oportu-
nidades educativas en Brasil que las que tenía
diez años atrás. Para las mujeres blancas, en re-
lación con los hombres blancos, las oportuni-
dades también aumentaron.
El problema de la educación no está
sólo asociado al resultado de los aprendizajes,
sino a la configuración de una estructura de
poder profundamente desigual, que cotidia-
namente viola dentro de nuestras institucio-
nes educativas, el derecho inalienable a la
educación que deberían tener todos los ciu-
dadanos y ciudadanas.
Esto ocurre porque se produjo la com-
binación de la “democratización de un espa-
87
d e s c e n t r a l i z a d o r a
cio democrático que se desdemocratizó”, y la
permanencia de un sistema de poder profun-
damente desigual y concentrado, como el que
vivimos y que no ha cambiado significativa-
mente en los últimos años.
El gran desafío es, sin lugar a dudas, conti-
nuar avanzando con políticas educativas demo-
cráticas como las discutidas en el Foro Educativo
de Bogotá. Nuevas formas de pensar la educa-
ción y de organización del trabajo escolar, nuevas
formas de pensar la pedagogía, sin abandonar la
lucha por tratar de cambiar otras estructuras de
poder que interfieren en nuestras sociedades –
dentro de la institución educativa–, y que no se
pueden cambiar desde ella misma.
El gran desafío de la educación continúa
siendo el construir los sentidos de aquello que
doña Felicidad decía en su emocionante rela-
to. El desafío de la educación pública en nues-
tros países es construir dignidad y construir
derechos, es luchar contra la humillación; y lu-
char contra la humillación dentro del sistema
escolar significa contribuir a la lucha contra
otras formas de humillación que están fuera
de la institución educativa y que, muchas ve-
ces, son la principal causa de la violación siste-
mática del derecho a la educación.
Debemos continuar con el trabajo en la
escuela, y seguir nuestro trabajo es trabajar para
aquello para lo cual la escuela fue creada: ser la
institución capaz de luchar contra el monopo-
lio de los saberes socialmente significativos, de-
mocratizando el acceso al conocimiento y las
formas de producción del conocimiento.
e d u c a c i ó n y c i u d a d
En la escuela, se aprende a mirar la realidad,
a observarla, a tener amor por la realidad que vivi-
mos y a detestar la realidad que vivimos; a sustentar
nuestras afirmaciones en las verdades que esa reali-
dad ha creado, pero también nos enseña a descon-
fiar de las verdades sobre las cuales se sustenta nues-
tra realidad.
En Chiapas, los campesinos y los indígenas
chiapanecos cuentan una historia que se ha conver-
tido en una de las predilectas del Movimiento Zapa-
tista. Una historia que representa el sentido del de-
recho a la educación.
Cuenta la historia que una maestra llega a su
escuela, debajo de un árbol en la selva lacandona; y
le pregunta a sus alumnos: “¿Podrían decirme uste-
des qué es una bandera?”. Los alumnos ya estaban
acostumbrados a esas preguntas extravagantes de sus
profesores, pero se miraron sorprendidos ante una
pregunta tan boba; ¿cómo que qué es
una bandera? Nadie respondía, porque
imaginaban que detrás de la pregunta
había una respuesta oculta que habían
de saber, y que ellos desconocían. Has-
ta que alguien se animó y dijo: “Una
bandera es un paño, es un pedazo de
tela”. La maestra dijo: “Sí, pero no
todo pedazo de tela es una bandera;
¿qué es necesario para que un pedazo
de tela sea una bandera?”.
88
“Hay que pintarla”, dijo una niña; “hay que
pintarla con diversos colores, con los colores de cada
bandera”. La maestra dijo: “Sí, pero no todo paño
pintado con los colores de nuestra bandera es necesa-
riamente una bandera. ¿Qué más necesito para que
eso sea una bandera?”.
“Una varilla”, dijo otro alumno, “para pegar ese
paño a la bandera y poder tenerla”, la maestra dijo:
“Sí, pero no todo paño pintado con una varilla es una
bandera”, y así siguieron y siguieron diciendo cosas,
hasta que la maestra les dijo: “Pensemos juntos. Para
que exista una bandera, es necesario que exista una
mano, sin una mano no existen las banderas, la mano
es la que levanta la bandera”. Los que hacen la bande-
ra son siempre los que la cargan, los que la llevan,
aquellos y aquellas que la hacen flamear.
La construcción de la escuela pública tiene
mucho que ver con eso. La escuela pública y el dere-
cho a la educación son nuestra bandera, y
para que esos derechos y para que esa ins-
titución continúen existiendo, o se pro-
duzcan para algunos, por primera vez en
nuestra historia, es necesario que conti-
nuemos caminando y fortaleciendo inicia-
tivas, como el Foro Educativo Distrital,
para que el día de mañana todos podamos
afirmar que la educación nos ha dignifica-
do, y nadie más tenga que decir que alguna
vez se sintió humillado por la falta de ella.
Derecho e indicadores
una perspectiva
Luis Eduardo Pérez Murcia

El autor es economista de la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Economía y especialista en

Estadística de la misma Universidad. Parte de su experiencia profesional la ha dedicado al estudio de las políticas
educativas y al diseño de indicadores para monitorear el nivel de disfrute del derecho a la educación. Se desem-
peña actualmente como investigador del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad.

Resumen

El artículo expone la necesidad de fortalecer los vínculos entre el diseño de indicadores educativos y el con-
tenido del derecho a la educación, al tiempo que presenta un modelo de indicadores para monitorear y evaluar el
nivel de disfrute de este derecho. Tomando como base el sistema de la 4A propuesto por K. Tomasevski, se pro-
pone un sistema de indicadores que permita dar cuenta del nivel de cumplimiento del Estado frente a las princi-
pales obligaciones en materia de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educación.

Palabras clave

Indicadores, derecho a la educación, monitoreo, disfrute, asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adap-

tabilidad.

Abstract

The article exposes the need to enhance the relationship between the construction of educational indicators
and the right to education. At the same time, it presents a new model of policy indicators that act as safeguards to
monitor and asses the fulfillment of the right to education. Based on the 4A scheme proposed by Katarina Toma-
sevski, the set of indicators proposed pretends to evaluate the level of commitment of the Colombian State to the
fulfillment of this right in terms of availability, accessibility, acceptability and adaptability.

Key words

Indicators, right to education, monitoring, enjoyment, availability, accessibility, acceptability and adaptability.
p
ese a que existe un importante volumen de es-
tadísticas educativas en Colombia1, y a que
periódicamente se presentan análisis que dan
cuenta de algunos aspectos de las problemáticas del
sector, el país no dispone de informes sobre el nivel
de realización del derecho a la educación Puntual-
mente, los estudios sobre educación tienden a con-
centrarse en aspectos como la cobertura, calidad y
eficiencia y deserción del sistema educativo, sin que
se tenga una mirada de conjunto que vincule las
obligaciones del Estado frente al derecho a la educa-
ción y los logros alcanzados mediante la implemen-
tación de las políticas públicas educativas.
Por lo anterior, y considerando que con base llama la atención sobre la importancia de fortalecer
en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, el vínculo entre las obligaciones del Estado en mate-
Sociales y Culturales es deber del Estado informar ria de derechos humanos y el diseño de indicadores.
sobre el nivel de avance en el disfrute del derecho a El segundo explica las características especiales de
la educación, el presente artículo se ocupa de desa- los indicadores elaborados desde la perspectiva de
rrollar una propuesta de indicadores que permita los derechos humanos. La última sección presenta
dar cuenta del nivel de disfrute de este derecho. El un modelo de indicadores para monitorear y evaluar
artículo está organizado en tres acápites. El primero el nivel de disfrute del derecho a la educación.

Derecho e indicadores: el ejercicio de

1 Este artículo sintetiza algunas de las reflexiones presentadas en el docu-
mento titulado “Modelo de indicadores para monitorear y evaluar las políti-
fortalecer un vínculo natural
cas educativas desde la perspectiva del derecho a la educación”, elabora-
do por Luis Eduardo Pérez Murcia en el marco de la investigación Análisis Los sistemas de indicadores de educación exis-
comparado de las políticas educativas en Bogotá, dos ciudades colombia-
nas y tres ciudades latinoamericanas: una mirada desde la perspectiva del tentes enfrentan limitaciones para establecer el nivel
derecho a la educación; contratada por el Instituto de Investigación Educa- en que las políticas públicas educativas aportan a la
tiva y Desarrollo Pedagógico. El artículo recoge los aportes realizados por realización del derecho a la educación de todos y to-
el equipo de investigación del Centro de Estudios Derecho, Justicia y So-
ciedad integrado por Rodrigo Uprimny, César Rodríguez, Mauricio García, das, sin discriminación alguna; en especial, de los su-
Camilo Castillo y Miquel Jordana, a quienes agradece el autor. jetos y grupos poblacionales tradicionalmente ex-

91
e d u c a c i ó n y c i u d a d

cluidos y marginados de los procesos de de-

sarrollo. Por lo mismo, y adoptando como
punto de partida un enfoque de políticas
públicas cuyo diseño, implementación y
evaluación estén guiadas por el contenido
de los derechos humanos y las obligaciones
del Estado, es posible argumentar que,
dado que el objetivo último de toda política
pública educativa deberá ser la promoción
del derecho a la educación, es indispensa-
ble reenfocar los indicadores educativos
desde una perspectiva de derechos huma-
nos. Expresado en otros términos, es nece-
sario fortalecer el vínculo natural existente
entre las obligaciones del Estado en materia cos, Sociales y Culturales, relativa al carácter de las
de derechos humanos y el diseño de indicadores, obligaciones de los Estados Parte en materia de dere-
para dar cuenta de su cumplimiento2. chos económicos, sociales y culturales, es menester
Puntualmente, es imperativo que los indicado- que los indicadores permitan establecer de qué ma-
res para el seguimiento y monitoreo de la política nera el Estado adopta todas las medidas posibles,
educativa permitan evidenciar en qué medida el Es- hasta el máximo de los recursos disponibles, para ha-
tado cumple con sus obligaciones de respeto, protec- cer efectiva la realización del derecho a la educación
ción y promoción del derecho a la educación. En de todos y todas.
este sentido, y conforme lo dispone la Observación A propósito, cabe recordar que con respecto al
General No. 3 del Comité de Derechos Económi- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-
les y Culturales, la Observación General No. 3 esta-
2 Esta postura es coherente con el enfoque de desarrollo humano, en el sen- blece que los Estados deben disponer del máximo de
tido de que, desde sus planteamientos generales, es posible deducir que los recursos necesarios para adoptar medidas legislati-
el objetivo de toda política pública es contribuir al ejercicio de los derechos
humanos de todos y todas, en especial de los sujetos y grupos más des-
vas, administrativas, judiciales, económicas, sociales y
protegidos. Véase Informe sobre Desarrollo Humano 2005. La coopera- educacionales, para asegurar, de forma progresiva, y
ción internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y sin discriminación alguna, el pleno ejercicio del dere-
seguridad en un mundo desigual. Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo. Ediciones Mundi-Prensa. 2005. cho a la educación. Tales providencias comprenden el

92
 d e r e c h o e i n d i c a d o r e s

respeto por el derecho a la educación

de todos y todas; la adopción de medi-
das positivas para facilitar y proveer el
ejercicio del derecho a la educación, y
la garantía de mecanismos para prote-
ger el ejercicio de este derecho, de ma-
nera que se evite que terceros puedan
obstaculizarlo.
En armonía con las disposicio-
nes prescritas en la Observación Gene-
ral citada, se requiere que los indicado-
res para el monitoreo de las políticas
educativas permitan evidenciar los si-
guientes aspectos relacionados directa-
mente con el derecho a la educación3: • Establecer la efectividad de las medidas
legislativas, presupuestales, económicas
• Determinar si el Estado está cumplien- y de política pública adoptadas por el Es-
do, y el grado en que lo está haciendo, tado para proteger y promover la efecti-
sus obligaciones de respeto, protección y vidad del derecho a la educación.
promoción del derecho a la educación. • Identificar aciertos y posibles vacíos de
• Determinar si el diseño e implementación las políticas públicas educativas para ha-
de las políticas públicas educativas es cohe- cer efectiva la realización del derecho a
rente con el sentido de las obligaciones del la educación.
Estado: no discriminación, no “regresivi- • Identificar problemáticas concretas que li-
dad”, y adopción de medidas concretas, miten la realización del derecho a la educa-
con recursos suficientes para la realización ción, con especial atención en los sujetos y
del derecho a la educación4. grupos poblacionales vulnerables.

3 Defensoría del Pueblo. Sistema de seguimiento y evaluación de la política 4 Al respecto puede consultarse Comité de Derechos Económicos, Sociales
educativa a la luz del derecho a la educación. Investigación realizada por y Culturales, Observación General No. 3, relativa a la índole de las obliga-
Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá, Colombia. 2004. Pág. 64. ciones de los Estados Parte.

93
e d u c a c i ó n y c i u d a d
• Disponer de información que oriente el
diseño y ejecución de políticas públicas
educativas, fundamentadas en la realiza-
ción del derecho a la educación.
Especificidad de los
indicadores con perspectiva
de derechos humanos
A tono con experiencias nacionales e interna-
cionales de investigación en materia de indicadores
educativos desde la perspectiva de los derechos hu-
manos –en especial, el trabajo adelantado por la Co-
misión de Derechos Humanos de Sudáfrica, que,
por mandato constitucional, diseñó en 1996 un sis-
tema de indicadores para monitorear y evaluar la
realización de los derechos sociales–, con el sistema
de las 4-A, propuesto por la profesora Katarina To-
masevski, relatora especial de las Naciones Unidas
para el Derecho a la Educación 1998- 2004, y con el
Sistema de Seguimiento y Evaluación de Políticas
Públicas desarrollado por la Defensoría del Pueblo
de Colombia, con el fin de determinar el nivel de
94
realización de los derechos económicos, sociales y
culturales en el país, es posible concluir que existen,
por lo menos, tres criterios centrales de diferencia-
ción entre los indicadores educativos tradicionales y
los indicadores elaborados en perspectiva de dere-
chos humanos. Estos son el fundamento de la medi-
da, la no discriminación y la no “regresividad”5.
En cuanto al primer criterio de diferenciación,
el fundamento de la medida, cabe resaltar que, en tanto
los indicadores educativos convencionales tienen, ge-
neralmente, como referente fundamental o razón de
medida una meta establecida en un plan de desarro-
llo, el control del gasto público o la evolución del sec-
tor, los indicadores en perspectiva de derechos huma-
nos responden, de manera estricta, al contenido del
5 Sobre las experiencias de investigación citadas, puede consultarse: Comi-
sión de Derechos Humanos de Sudáfrica. Recuperado el 23 de octubre de
2005, de http://www.sahrc.org.za/4th_esr_chap_7.pdf; Tomasevski Katari-
na. Human Rights Obligations: Making Education Available, Accessible,
Acceptable and Adaptable. Education Primers No. 3., Novum Grafiska AB,
Gothernburg, Suecia, 2001; y, Defensoría del Pueblo. Sistema de segui-
miento y evaluación de la política educativa a la luz del derecho a la edu-
cación. Investigación realizada por Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá,
Colombia. 2004.
 d e r e c h o e i n d i c a d o r e s

derecho a la educación y a las correlativas obligacio-

nes del Estado derivadas de la Constitución Política,
a los instrumentos internacionales de derechos
humanos, a la jurisprudencia y doctrina de los
órganos internacionales de protección, a la juris-
prudencia de la Corte Constitucional y a las
normas locales.
Conforme a estas normas, y en espe-
cial al esquema de organización del dere-
cho a la educación en un sistema de 4-A,
propuesto por la profesora Tomasevski y
adoptado por el Comité de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales en la Obser-
vación General No. 13, el derecho a la edu-
cación comprende tres dimensiones, cuatro
componentes y cuatro conjuntos de obliga-
ciones, de los cuales se espera que los indica-
dores den cuenta.
Las tres dimensiones son: dimensión del dere-
cho a la educación, que obedece a la naturaleza y al-
cance del derecho derivado de las normas nacionales
e internacionales de protección y que envuelve tanto
al derecho a la disponibilidad de educación –obliga-
ción aceptable como el derecho a permanecer en el
ción de asequibilidad– como al derecho de acceso a la
sistema educativo obligación de adaptabilidad6.
educación –obligación de accesibilidad–. La dimensión
Finalmente, en torno a este primer criterio de
de los derechos en la educación, que hace referencia a la
diferenciación de los indicadores de derechos huma-
promoción y garantía de todos los derechos huma-
nos, es oportuno mencionar que el hecho de que los
nos en el ámbito de la escuela y que contempla el de-
indicadores elaborados desde la perspectiva de los de-
recho a una educación aceptable obligación de acepta-
rechos humanos contribuyan a monitorear el cumpli-
bilidad–. Y, finalmente, la dimensión de los derechos
miento de obligaciones del Estado frente al derecho a
por la educación, que se refiere al papel de la educa-
ción como multiplicadora de los demás derechos hu- 6 Una explicación detallada de los diferentes componentes del derecho,
manos y que incluye tanto el derecho a una educa- puede consultarse en Defensoría del Pueblo. Op. Cit., Págs. 34-38.

95
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Tabla 1: Sistema de las 4-A, propuesto por Katarina Tomasevski7

- Disponibilidad de escuelas.
- Libertad de fundar establecimientos educativos.
Escuelas
- Disponer de fondos para escuelas públicas.
- Disponer de fondos para escuelas privadas.
- Criterios de selección.
Asequibilidad
- Aptitudes para la enseñanza.
- Derechos laborales.
Profesores
- Libertades sindicales.
- Responsabilidades profesionales.
- Libertades académicas.
- Acceso para todos y todas.
- Gratuidad.
Obligatoria - Asistencia escolar garantizada.
- Libertad de los padres y madres a elegir la educación de los
Accesibilidad niños y las niñas.
- Acceso sin discriminación.
- Acceso preferencial para los grupos vulnerables.
Post-obligatoria
- Admisión basada en criterios académicos.
- Reconocimiento de diplomas extranjeros.
- Estándares mínimos de calidad.
- Respeto de la diversidad.
- Lenguaje de instrucción.
Aceptabilidad Regulación y supervisión
- Orientación y contenidos curriculares.
- Disciplina escolar.
- Derechos de los estudiantes.

Necesidades especiales - Niños y niñas con discapacidad.

Adaptabilidad - Niños y niñas trabajadores.

Niños y niñas por fuera
- Niños y niñas refugiados.
del sistema educativo
- Niños y niñas privados de la libertad.

7 Traducción libre del sistema presentado por Katarina Tomasevski . Op. Cit., P. 12.

96
 d e r e c h o e i n d i c a d o r e s

la educación, les permite gozar de En cuanto al segundo

cierto carácter de exigibilidad. criterio de diferenciación de
Al respecto, el Informe so- los indicadores convenciona-
bre Desarrollo Humano les y los indicadores elabora-
2000 destacó que los indica- dos en perspectiva de dere-
dores pensados desde los de- chos, es oportuno señalar
rechos humanos se convierten en primer lugar que la no
en instrumentos para alcanzar discriminación es uno de los
los siguientes objetivos8: principios fundamentales de
los derechos humanos. Según
• Formular mejores po- el párrafo 7º de la Observación
líticas y vigilar los pro- General No. 18 del Comité de
gresos realizados. Derechos Humanos, el término
“discriminación” se debe entender como:
• Determinar los efectos no
deseados de leyes, políticas y prácticas.
“... toda distinción, exclusión, restricción o
• Determinar qué actores están influyen- preferencia que se basen en determina-
do en la realización de los derechos. dos motivos, tales como la raza, el color,
• Poner de relieve si esos actores están el sexo, el idioma, la religión, la opinión
cumpliendo sus obligaciones. política o de otra índole, el origen nacio-
nal o social, la posición económica, el
• Advertir de antemano posibles violaciones nacimiento o cualquier otra condición
y poder adoptar medidas preventivas. social, y que tengan por objeto o por re-
• Fortalecer el consenso social respecto a sultado anular o menoscabar el recono-
decisiones difíciles que deban adoptarse cimiento, goce o ejercicio, en condicio-
frente a la limitación de recursos. nes de igualdad, de los derechos huma-
• Sacar a la luz cuestiones que han sido des- nos y libertades fundamentales de todas
atendidas o silenciadas. las personas”
8 Informe sobre Desarrollo Humano 2000. Derechos humanos y desarrollo En segundo término, es preciso aclarar que,
humano, capítulo 5, Uso de indicadores para exigir responsabilidad en ma-
teria de derechos humanos, Nueva York, 2001. conforme al derecho internacional de los derechos

97
e d u c a c i ó n y c i u d a d
humanos, la no discriminación sólo se hace efectiva
cuando se asegura el derecho al trato preferente a los su-
jetos y grupos poblacionales discriminados. En estric-
to sentido, negar el derecho al trato preferente –discri-
minación positiva– a un sujeto o grupo poblacional dis-
criminado determina una conducta discriminatoria.
No obstante el carácter perentorio de la obliga-
ción a la no discriminación –lo cual exige valorar sus
diferentes modalidades, impactos y efectos sobre la
realización del derecho a la educación–, el diseño de
metodologías para medir discriminación en los dere-
chos sociales, en general, y en el derecho a la educa-
ción, en particular, tienen un desarrollo incipiente.
Sólo es posible captar la discriminación, en cual-
quiera de sus formas u expresiones, si se investigan
sus causas más profundas y las formas en que se ma-
terializa. Por lo mismo, es necesario que los indica-
dores de derechos humanos incorporen, como una
98
variable aproximada de la discriminación, un elemen-
to de diferenciación, según grupos poblacionales.
Esto permitirá realizar una primera aproximación al
impacto diferencial de las políticas públicas educati-
vas en los distintos grupos poblacionales e identifi-
car cuáles de estos grupos se encuentran excluidos a
causa, posiblemente, de políticas que, aunque no
son abiertamente discriminatorias, producen impac-
tos que pueden inducir a perpetuar las formas de
discriminación existentes.
En este sentido, es importante que indica-
dores educativos como, por ejemplo, los indicado-
res de acceso, tipo, tasas brutas y netas de cobertu-
ra; los indicadores de calidad, como resultados de
pruebas de saber e ICFES, y los indicadores de
permanencia, como tasas de deserción y de reten-
ción, se desagreguen según los siguientes grupos
poblacionales: población con discapacidad, pobla-
ción desplazada, población negra e indígena, mi-
norías religiosas y personas con diferente orienta-
ción sexual. Además, al interior de estos grupos
deben clasificarse los indicadores según género y
grupos de edad.
A pesar de que este tipo de desagregaciones
no permiten concluir, en rigor, si una política es
discriminatoria o no, constituyen un primer paso
para evidenciar fenómenos de discriminación. Así,
por ejemplo, si se encontrara que la tasa de matrí-
cula de un grupo poblacional es tres veces menor
que la de otro, no se podría concluir que existe un
fenómeno de discriminación en contra de este últi-
 d e r e c h o e i n d i c a d o r e s

mo. Sin embargo, se dispondría de infor-

mación que permitiría aportar evidencias
empíricas para una hipótesis de investiga-
ción en este sentido. De todas maneras, re-
sulta claro que la validación rigurosa de la
hipótesis requeriría elaborar, por lo menos,
un estudio de caso en el que se indague has-
ta qué punto los diferenciales en la tasa de
matrícula entre diferentes grupos poblacio-
nales obedecen a un fenómeno discrimina-
torio.
Finalmente, en torno al tercer princi-
más representativos, para cada dimensión del dere-
pio de diferenciación de los indicadores –la no “regre-
cho y las correlativas obligaciones del Estado.
sividad”–, el Comité de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales estableció que los Estados no pue-
den adoptar medidas que conduzcan a niveles de Modelo de indicadores educativos
realización del derecho a la educación menores que para monitorear y evaluar el nivel de
los niveles alcanzados, independientemente de que realización del derecho a la educación
los mismos estén por encima de los mínimos prote-
gidos en las normas del Derecho Internacional de Conforme a los principios que guían los in-
los Derechos Humanos. Para efectos de identificar el dicadores de derechos humanos expresados en el
nivel de progreso y la no “regresividad”, los indica- acápite anterior, se propone a continuación un
dores educativos elaborados desde la perspectiva del sistema de indicadores que permita dar cuenta del
derecho a la educación deben medir la evolución de nivel de cumplimiento del Estado frente a las prin-
las políticas, con especial atención en los progresos o cipales obligaciones en materia de asequibilidad,
retrocesos de los sujetos y grupos poblacionales tra- accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la
dicionalmente discriminados. Sobre el particular, educación.
cabe señalar que el nivel de progreso o “regresivi- Para la selección de los indicadores convencio-
dad” sólo es factible de evaluar al captar los indica- nales del sector educativo a ser incorporados en el
dores de manera periódica, mediante, por ejemplo, sistema, y el desarrollo de nuevos indicadores para
la construcción de series anuales con los indicadores las obligaciones que no tienen indicadores asocia-

99
e d u c a c i ó n y c i u d a d

dos, se establecieron tres criterios básicos: la relación

entre el indicador y las obligaciones inmediatas del
Estado; que los indicadores aporten información so-
bre políticas públicas educativas en operación, o so-
bre la ausencia de políticas que sea necesario diseñar
e implementar, con el fin de avanzar en la plena vi-
gencia del derecho a la educación; y, finalmente, la
posibilidad de obtener, en el corto y mediano plazo,
información para su cálculo9.
En cuanto al primer criterio, se trata de identi-
ficar las principales obligaciones de carácter inme-
diato del Estado frente al derecho a la educación.
Una vez identificadas, se eligen las que, de acuerdo
con las Observaciones Generales 3ª, 11 y 13 del Co-
mité de Derechos Económicos, Sociales y Cultura-
les, y las observaciones de la relatora especial de las
Naciones Unidas para el Derecho a la Educación en
sus informes 1998-2004, puedan ser entendidas
como obligaciones que sin cumplimiento no se en-
tienden, dadas las condiciones para el pleno disfrute
al derecho a la educación. Tales obligaciones po-
drían ser comprendidas, en el ámbito de la política
educativa, como las obligaciones básicas; es decir, el
mínimo que las políticas educativas deberían garan-
tizar. Lo anterior, sin desmedro de que para las obli-
gaciones consideradas no básicas –como las de cum-
plimiento progresivo– el Estado adelante medidas
de política pública para su cumplimiento.

9 Algunos de los indicadores propuestos se elaboran tomando como refe-

rencia la investigación titulada Sistema de seguimiento y evaluación de la
política educativa a la luz del derecho a la educación. Defensoría del Pue-
blo. Investigación realizada por Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá, Co-
lombia. 2004. pp. 40-44 y 78-128.

100
 d e r e c h o e i n d i c a d o r e s

Con relación al segundo criterio, los indica- planeación –Departamento Nacional de Planea-
dores serán elegidos en función de las principales ción y secretarías de planeación, en Colombia–.
metas que, conforme al contenido del derecho a la Es oportuno mencionar que existen obligacio-
educación, las políticas públicas deben garantizar. nes básicas para las que estas fuentes no reportan in-
Esto, tomando como modelo de referencia el siste- formación con el nivel de desagregación necesaria
ma de las 4-A, propuesto por la profesora Tomase- para evidenciar posibles fenómenos de discrimina-
vski, presentado en el acápite tercero. ción. En tal caso, es necesario que las entidades com-
Por último, en cuanto tiene que ver con la petentes incorporen los criterios según motivos de
disponibilidad de información, se seleccionarán in- discriminación prohibidos para las variables pertinen-
dicadores para los que existan fuentes de informa- tes, así como se establece en el siguiente modelo:
ción de validez y confiabilidad reconocida, como
las estadísticas producidas por las oficinas na-
cionales de estadística –para el caso de Co-
lombia, el DANE–; las estadísticas de
centros de investigación en educa-
ción, nacionales e internacionales;
las estadísticas de centros especiali-
zados en información estadística,
como el Instituto de Estadísticas de
la UNESCO; las estadísticas pro-
ducidas por organismos mul-
tilaterales, como el Banco
Mundial, Banco Interameri-
cano de Desarrollo y Comi-
sión Económica para Amé-
rica Latina y el Caribe,
CEPAL; las estadísticas
oficiales presentadas por el
Ministerio de Educación y
las entidades territoriales com-
petentes –las Secretarías de Edu-
cación para el caso de Colombia–,
y, finalmente, la información reportada
por los organismos centrales y regionales de

101
c i u d a d e d u c a d o r a
Obligación Problema de Política Pública
Asegurar el número de
cupos equivalentes al
número de niños y niñas
en edad de enseñanza
primaria.
Asegurar adecuadas
condiciones de
infraestructura física y
ambiental de las
instituciones educativas y
los centros de
enseñanza.
Asegurar la disponibilidad
de docentes y la
existencia de programas
de instrucción académica
y formación para los
mismos.
10 Si las estadísticas son tomadas a nivel nacional, en lugar de localidad es pertinente desagregarlas para departamentos y municipios.
11 Discapacidad auditiva, discapacidad visual, retraso mental,síndrome de down, trastornos .
Derecho a la Disponibilidad de Educación. Obligación de Asequibilidad
Niños y niñas en edad
escolar que no disponen
de cupos escolares en el
sistema público y que no
disponen de recursos
para ingresar en el
sistema privado
Las inadecuadas
condiciones de
infraestructura de
algunos establecimientos
educativos ponen en
riesgo la salud y la
integridad física de los
niños y las niñas.
La falta de docentes
impide que los niños y
niñas dispongan, en
forma permanente, de
profesionales a cargo de
su proceso de
aprendizaje. Como
consecuencia de la falta
de docentes, en
ocasiones se amplía la
relación alumno-
docente, a niveles que
pueden afectar la calidad
de la enseñanza.
Niveles de
Indicador Fuente de Información
Desagregación
- Déficit de cupos escolares. Localidad10. Sistema de información
- Nuevos cupos escolares Zona. del Ministerio de
creados en el sector oficial. Nivel educativo. Educación Nacional,
- Cupos contratados con el Motivos de MEN, y de las
sector privado. discriminación Secretarías de
prohibidos 11. Educación (SE).
- Establecimientos educati- Localidad. DANE C-100.
vos que no disponen de Zona.
servicios públicos domici- Tipo de servicio del Sistemas de
liarios completos. que no se dispone. información de MEN
- Establecimientos educati- y SE.
vos con infraestructura que Localidad.
amenaza ruina –paredes y Zona. Sistemas de
techos en riesgo de desplo- información de MEN
marse–. Localidad. y SE.
Zona.
Tipo de riesgo.
- Establecimientos educati-
vos ubicados en zonas del
alto riesgo ambiental.
- Déficit de docentes en Localidad. DANE C-600.
establecimientos oficiales. Nivel educativo. Sistemas de
- Total de docentes que información de MEN
recibieron cursos de forma- Localidad. y SE.
ción y actualización en un Nivel educativo. Sistemas de
período de referencia. información de MEN
- Relación alumno- docente. Sector. y SE.
Nivel educativo.
DANE.
102

Obligación
Velar por el derecho de
acceso a las instituciones
y programas de
enseñanza públicos, sin
discriminación alguna.
Proporcionar educación
básica, pública,
obligatoria y gratuita para
todos los niños y las
niñas, y asegurar el
acceso a la educación
primaria, a toda la
población.
Asegurar accesibilidad
económica a la
enseñanza básica,
mediante la aplicación
inmediata de su
gratuidad y asegurar la
accesibilidad física y
geográfica.
Problema de Política Pública
Derecho de Acceso a la Educación. Obligación de Accesibilidad
Los grupos poblacionales
discriminados, en
especial, población con
discapacidad, negra,
indígena y desplazada,
presentan niveles de
matrícula y asistencia
escolar por debajo del
promedio del resto de la
población.
La educación primaria no
es universal, y no se
cumple con el principio
de gratuidad.
Los grupos poblacionales
de menores recursos, o
en situación de pobreza,
enfrentan la dualidad
entre llevar a los niños y
niñas a estudiar o
satisfacer otras
necesidades.
Los grupos poblacionales
discriminados enfrentan
barreras económicas,
geográficas, sociales y
culturales para acceder
al sistema educativo.
d e r e c h o e i n d i c a d o r e s
Niveles de
Indicador Fuente de Información
Desagregación
- Tasa de cobertura bruta. Sector. C-600, Encuesta
- Tasa de cobertura neta. Nivel educativo. Nacional de Hogares
- Tasa de asistencia bruta. Localidad. (ENH) y sistema de
- Tasa de asistencia neta. Motivos de información del MEN y
discriminación las SE.
prohibidos.
- Porcentaje de estudiantes Sector. Sistema de información
matriculados en primaria, Localidad. de las SE.
que reciben educación Estrato
gratuita. socioeconómico.
Motivos de ENH y Encuesta de
- Porcentaje de la población discriminación Calidad de Vida (ECV).
mayor de 11 años que tiene prohibidos.
nivel educativo la primaria Motivos de
completa o un nivel educa- discriminación
tivo mayor. prohibidos.
- Valor promedio de la ca- Sector. ECV.
nasta educativa financiada
por los padres. Estrato DNP – Misión Social.
- Porcentaje de los gastos socioeconómico.
familiares destinados a la Sistema de información
educación de los niños y Nivel educativo. del MEN.
las niñas. Sector. Sistema de información
- Inversión anual del Estado Localidad. de las SE.
por habitante en educación. Nivel educativo.
- Porcentaje de la población Sistema de información
estudiantil que estudia en de las SE.
una localidad distinta a la
de residencia.
- Distancia a la escuela
expresada en minutos.
103
e d u c a c i ó n y c i u d a d
Obligación Problema de Política Pública
Derecho de Acceso a la Educación. Obligación de Accesibilidad
Implantar un sistema Los sistemas de
adecuado de becas para subsidios y becas son
las poblaciones más insuficientes frente a la
vulnerables. magnitud de población
que no tiene cómo pagar
la educación de los niños
y las niñas y tiene que
retirarlos del sistema
educativo.
Erradicar el Colombia no ha
analfabetismo. alcanzado las metas de
alfabetización universal y
existen diferencias
notables entre las tasas
de analfabetismo urbano
y rural.
Niveles de
Indicador Fuente de Información
Desagregación
- Porcentaje de estudiantes Estrato DANE-ECV.
que disponen de becas de socioeconómico.
estudios. Sistema de información
Sector. del MEN y las SE.
- Inversión del Estado en Motivos de
subsidios educativos. discriminación Sistema de información
prohibidos. del MEN y las SE.
Nivel educativo.
- Inversión promedio en Sistema de información
educación por contratación del MEN y las SE.
de cupos educativos en el
sistema no oficial.
- Total niños y niñas benefi-
ciarios de los programas de
becas contratadas con el
sistema educativo no oficial.
- Tasa de analfabetismo. Zona DANE - ENH y ECV.
- Años promedio de escola- Motivos de
ridad. discriminación
prohibidos.
104

Obligación
Establecer y garantizar
que se cumplan normas
mínimas de enseñanza
en las escuelas públicas
y privadas, y ejercer la
inspección y vigilancia
del sistema educativo en
todo el territorio y en
todos los niveles
educativos, con el fin de
velar por su calidad.
Vigilar y garantizar que la
disciplina escolar sea
compatible con la
dignidad humana.
d e r e c h o e i n d i c a d o r e s
Niveles de
Problema de Política Pública Indicador Fuente de Información
Desagregación
Derecho a una Educación Aceptable. Obligación de Aceptabilidad
Los resultados de - Tasa de promoción escolar. Sector. C-600.
pruebas nacionales e Localidad.
internacionales de - Años promedio de escolari- Nivel educativo. Sistema información
calidad de la educación dad para cursar primaria. MEN y SE.
evidencian que los niños Sector.
Estrato Sistema información
y las niñas no alcanzan - Años promedio de escolari-
socioeconómico. MEN y SE.
niveles mínimos de dad para cursar secundaria.
competencia en áreas Sector. Sistema información
básicas del conocimiento, - Tasa de estudiantes gra- Estrato MEN y SE.
como lenguaje, duados, con relación al socioeconómico.
matemáticas y sociales. total de estudiantes matri- ICFES.
culados en un período Sector.
académico. Estrato ICFES.
- Resultados de pruebas de socioeconómico.
competencias básicas. Sistema información
Sector. MEN y SE.
Nivel educativo.
- Resultados de pruebas del Estrato
ICFES. socioeconómico.
- Tamaño promedio de los Sector.
grupos. Nivel educativo.
Estrato
socioeconómico.
Sector.
Nivel educativo
Persisten formas de - Quejas interpuestas por Sector. Sistema información
castigo corporal y estudiantes y/o padres de Nivel educativo. MEN y SE.
psicológico, como familia ante MEN o SE, Estrato
mecanismo para relacionadas con maltrato socioeconómico.
promover el orden y la físico o psicológico en los
disciplina escolar.
establecimientos educati-
vos, durante un período de
referencia.
105
e d u c a c i ó n
Obligación Problema de Política Pública
Velar por que el principio
de libertad no genere
desigualdades en la
calidad de la educación
que reciben los grupos
poblacionales más
vulnerables.
Mejorar de manera
continua la capacidad
intelectual del cuerpo
docente.
y c i u d a d
Niveles de
Indicador Fuente de Información
Desagregación
Derecho a una Educación Aceptable. Obligación de Aceptabilidad
Existen notables - Resultados de pruebas del Estrato Icfes.
diferencias en el nivel de Icfes. socioeconómico.
competencia que se - Estudiantes admitidos a las Sector. ICFES y Sistema de
adquiere en el sistema universidades públicas. Estrato Información del MEN.
educativo público y socioeconómico.
privado de alto nivel; en
especial, los colegios
internacionales.
Docentes sin título - Porcentaje de docentes que Sector. Sistema de información
profesional y, lo que es tienen título profesional. Zona. del MEN y SE.
más preocupante, sin
bachillerato completo, - Porcentaje de docentes Sistema de información
imparten enseñanza. Lo que tienen como máximo Sector. del MEN y SE.
anterior, sin que exista nivel educativo la secunda- Zona.
una estrategia de ria completa. Sistema de información
alcance nacional y local, Sector. del MEN y SE.
para mejorar el nivel - Porcentaje de docentes Zona.
educativo de los que tienen como máximo Sistema de información
docentes. nivel educativo la primaria Sector. del MEN y SE.
completa. Zona.
Sistema de información
- Total docentes que recibie- Sector. del MEN y SE.
ron cursos de formación y Zona.
actualización en un período
de referencia.
- Resultados de pruebas de
evaluación docente.
106

Obligación
Asegurar la permanencia
de los niños y niñas en la
educación pública,
básica, obligatoria y
gratuita, y adoptar
medidas para fomentar la
asistencia regular a las
escuelas.
Velar por la prestación
eficiente y continua del
servicio público
educativo (CPC, Art. 365;
CC, Sentencia T-516-
1996, Sentencia T-571-
1999).
Prohibir y eliminar toda
forma de discriminación
que atente contra la
permanencia de los niños
y las niñas en el sistema
escolar. Asegurar que la
disciplina escolar sea
compatible con la
dignidad humana, la
igualdad de trato y el libre
desarrollo de la
personalidad, y asegurar
el debido proceso en la
imposición de sanciones.
Problema de Política Pública
Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligación de Adaptabilidad
Existen altas tasas de
deserción escolar y es
evidente la ausencia de
medidas orientadas a
fomentar la permanencia
de los niños y las niñas
en la escuela.
Existen múltiples motivos
por los que no se
asegura la prestación
continua del servicio
público educativo; entre
ellos, cabe mencionar el
paro de docentes, la falta
de servicios públicos y
las expresiones del
conflicto armado interno.
Coexisten múltiples
formas de discriminación
en la escuela, que
provocan la deserción
escolar de ciertos sujetos
y grupos poblacionales,
en especial niñas
gestantes, personas con
discapacidad, personas
con tradición lingüística
propia, entre otros
grupos.
d e r e c h o e i n d i c a d o r e s
Niveles de
Indicador Fuente de Información
Desagregación
- Tasa de deserción escolar. Sector. C-600.
- Tasa de asistencia escolar. Zona. Sistemas de
Nivel educativo. información del MEN
- Tasa de supervivencia Motivos de y SE.
escolar a quinto grado. discriminación
prohibidos. UNESCO.
- Tasa de supervivencia
Sector.
escolar a once grado. Zona. Sistema de información
- Esperanza de vida escolar. Nivel educativo. del MEN y SE.
- Subsidios educativos para Motivos de
promover la permanencia discriminación
escolar. prohibidos.
- Días de suspensión de Sector. Sistema de información
clases al año. Causas de del MEN y SE.
suspensión.
- Existe un proyecto o pro- Localidad. Sistema de información
grama orientado a asegu- del MEN y SE.
rar la permanencia de los Localidad.
niños y las niñas en el Nivel educativo. Sistema de información
sistema educativo. Motivos de del MEN y SE.
discriminación
- Número de niños y niñas
prohibidos.
que desertaron del sistema
educativo y que se reintegra-
ron en un período de refe-
rencia, como resultado del
proyecto o programa orienta-
do a asegurar la permanen-
cia de los niños y las niñas
en el sistema educativo.
107
e d u c a c i ó n y c i u d a d

Niveles de
Obligación Problema de Política Pública Indicador Fuente de Información
Desagregación

Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligación de Adaptabilidad

Asegurar que en los Las escuelas no se - Establecimientos educati-
centros educativos adaptan, ni en lo vos especializados en la
públicos y privados se pedagógico ni en lo atención de niños y niñas
imparta la enseñanza físico, a las necesidades con discapacidad.
que mejor se adapte a especiales de - Establecimientos educati-
los niños y las niñas. aprendizaje de los
vos que integran niños y
grupos poblacionales
vulnerables; en especial, niñas con discapacidad.
personas con - Establecimientos educati-
discapacidad, personas vos que integran niños y
con tradición lingüística niñas con discapacidad,
propia; personas que disponen de docentes
privadas de la libertad. especializados.
- Establecimientos educati-
vos que integran niños y
niñas con discapacidad,
que disponen de apoyos
especializados.
- Establecimientos educati-
vos que ofrecen programas
etnoeducativos.
Sector. Sistema de información
Nivel educativo. del MEN y SE.
Tipo de
discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.
Tipo de discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.
Tipo de discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.
Tipo de discapacidad.
Sector.
Nivel educativo.

108
 d e r e c h o
Tabla 2: modelo de indicadores
desagregados, según obligaciones y
problemáticas del sector educativo
Es importante mencionar que, una vez se dis-
ponga de la información para los diferentes indica-
dores que integran los componentes del derecho, es
posible elaborar un indicador compuesto para cada
uno de éstos y, posteriormente, un indicador que
combine los diferentes componentes, con el fin de
tener un único valor que dé cuenta del grado de
avance en el nivel de satisfacción del derecho a la
educación preescolar, básica y media.
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sesiones, 1990.
109
e i n d i c a d o r e s
Dicho indicador puede ser llevado a una es-
cala entre cero y cien puntos, de tal manera que, a
mayor puntaje, mayor nivel de realización del de-
recho a la educación. El indicador tendrá la virtud
de evidenciar en cuál de los componentes del dere-
cho a la educación se ha avanzado menos, calcular
el déficit para alcanzar las metas por componente
–distancia entre el puntaje obtenido y cien– y, ade-
más, arrojar información sobre la magnitud del dé-
ficit a nivel global, para alcanzar la meta de realiza-
ción del derecho a la educación de todos y todas,
sin discriminación.
Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Observación General No. 11, Planes
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Making Education Available, Accessible,
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Pedagogía e investigación
políticas educativas
Luz Amparo Villegas

Licenciada en Educación Lenguas Modernas de la Universidad del Valle. Especialista en Psicopedagogía de

la Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Administración de la Universidad del Valle. Candidata a Docto-
rado en Educación de la Universidad del Valle. Profesora Titular del Área de Educación, del Programa de Maestría
en Educación y Desarrollo Humano, CINDE-Universidad de Manizales. Docente en la Maestría de Educación y Do-
cencia en el Area de Pedagogía Francesa. Vicerrectora Académica de la Universidad de Caldas (2001 – 2003).

Resumen

Este artículo expone la importancia de la investigación de los procesos educativos vinculados con las polí-
ticas educativas y plantea la importancia de que ésta se ubique en el lugar que le corresponde. Afirma que de su
institucionalidad estatal, implica tres elementos: el diseño de una acción colectiva intencional y el curso que efec-
tivamente toma la acción como resultado de las decisiones que comporta, y los hechos reales que esa acción co-
lectiva produce en una sociedad verdaderamente democrática. Concluye que la sociedad civil debe participar ac-
tivamente en la definición y acompañamiento de la implementación de políticas públicas.

Palabras clave

Investigación, acción colectiva, políticas públicas, democracia, acompañamiento, portadores de intereses.

Abstract
This article pertains to the importance of research in the area of educational policy and its relationship to
educational processes. It refers to three elements: the design of intentional collective action, the course the action
takes as a consequence of the decisions compromised by it, and the real events that this collective action produ-
ces in a truly democratic society. It concludes that the civil society must actively aprticipate in the definition and fo-
llow-up of the implementation of public policy.

Key words

Research, collective action, public policy, democracy, follow-up, interest groups

a
continuación disertaré sobre el lugar que
ocupa la pedagogía y la investigación en
las políticas públicas, pues un estudio de
la política educativa es un referente principal no
sólo para comprender la historia de los procesos de
intervención educativa, sino para entender la edu-
cación como un asunto público y como un sector
concreto de la política social, como un espacio de
interacción actual que en Colombia regula la rela-
ción sociedad-Estado.
La compleja y profunda crisis que afecta nues-
tro país, inevitablemente ha impactado el desarrollo
de las políticas educativas. El nuevo contexto político,
social, cultural y económico ha traído cambios que
afectan de manera profunda la ubicación de la educa-
ción en la sociedad. El tema de la educación se ve obli-
gado, así, a superar el carácter meramente sectorial y
se ha incorporado como un vector estratégico y trans-
versal al conjunto de las políticas públicas.
La educación contribuye al logro de unos obje-
tivos que convocan a la mayoría de colombianos; en-
tre éstos se sitúan, en el plano general, el crecimiento
económico, la construcción democrática, la supera-
ción de la pobreza y la integración social. En el ámbito
de la política educativa, se ubican metas como ofrecer
igualdad de oportunidades y educación equitativa de
calidad, realizar acciones positivas a los grupos más
vulnerables, descentralizar las decisiones educativas,
atender la diversidad social y cultural, y generar una
educación pluralista y democrática. Estos han sido
113
parte constitutiva integral de las políticas públicas en
educación y del currículo del Gobierno.
La política, como un comportamiento propo-
sitivo, intencional, planeado, no siempre reactivo,
casual, que se pone en movimiento con la decisión
de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos me-
dios, es una acción con sentido. Además de su insti-
tucionalidad estatal, implica tres elementos: el dise-
ño de una acción colectiva intencional, el curso que
efectivamente toma la acción como resultado de las
decisiones que comporta, y los hechos reales que esa
acción colectiva produce en una sociedad verdadera-
mente democrática. La sociedad civil participa acti-
vamente de la definición y acompañamiento de la
implementación de políticas públicas.
Según de lo que se trate, se supone, entre co-
millas, que detrás de una política adoptada por un
gobierno ha habido un proceso de negociación con
las fuerzas y los actores afectados; pero ese proceso,
al menos en el caso de la educación, muy rara vez lle-
ga a conocerse. Hoy predomina la tesis de que en las
sociedades modernas y democráticas las decisiones
sobre políticas públicas deben tener en cuenta el co-
nocimiento derivado de la investigación, pues así lo
requiere la solución de los problemas sociales. En
cambio, en las sociedades premodernas, esas decisio-
nes son tomadas por personajes políticos en quienes
los ciudadanos han depositado su confianza.
Los gobiernos de algunos países avanzados
han propuesto que sus políticas sociales sean “ilus-
e d u c a c i ó n y c i u d a d
tradas”; es decir, que estén fundamentadas en inves-
tigaciones sólidas que den cuenta de la realidad.
Pero es probable que se trate de una tendencia que,
en la práctica, se compagine con otros requerimien-
tos de la política real y con un conocimiento cientí-
fico de los asuntos sociales. Por otra parte, no deben
asumirse como desarticuladas de la base social que
apoya sus apreciaciones y que demanda el debate
teórico sobre las relaciones entre el conocimiento
producido por los investigadores de la educación y
los agentes de decisión política.
No es nuevo comprobar que en Colombia hay
un impacto escaso de las políticas educativas. Una
hipótesis que trató de explicar este fenómeno, fue
aquella que planteó la disociación que existe entre el
mundo de los investigadores y el de los funcionarios.
Son dos culturas separadas, sin vínculos suficientes
entre ellos y cada grupo tiene sus propios referentes;
de ahí que los funcionarios ignoren o no valoren los
114
resultados de las investigaciones.
En sus estudios, los investigadores
tienden a detectar problemas, a
identificar sus causas y a proponer
soluciones e intentan abordar ob-
jetivamente las deficiencias de de-
sarrollo educativo, consideradas
generalmente desde una visión
normativa o ética, supuestamente
aceptada por todos.
Los agentes de decisión, si
bien reconocen los problemas, los
abordan desde otras perspectivas
epistemológicas. En ambos grupos falta mayor
información sobre los condicionamientos epis-
temológicos del otro. Los investigadores no
suelen ponderar las dificultades pragmáticas
de las decisiones de los funcionarios y estos, a
su vez, no encuentran convincentes ni claros
los análisis de los primeros, aunque conozcan,
en términos generales, las conclusiones de las
investigaciones.
No es fácil acercar a ambos grupos; uno
tiene prejuicios sobre el otro. Los funcionarios
no leen revistas especializadas ni encuentran re-
levantes los hallazgos de los investigadores; ade-
más, encuentran “molestos” algunos de esos re-
sultados. Los investigadores tienden a asumir
que los agentes de decisión son presa de com-
promisos con el establecimiento que impiden
abrir innovaciones que rompan con los progra-
 p e d a g o g í a , i n v e s t i g a c i ó n y p o l í t i c a s

tos como la viabilidad política de

una innovación, los costos de las
coyunturas o la oportunidad.
El escaso impacto de las in-
vestigaciones se explicaría no sólo
por el desconocimiento recíproco
sino por la falta de convergencia
de ambas racionalidades. A esta
hipótesis, que recuerda la incom-
patibilidad localista entre el políti-
co y el científico, se le concede
hoy validez parcial cuando se da el
mas establecidos. Esta primera hipótesis se considera
caso de que la racionalidad pragmática de los fun-
hoy como simplista y poco fundamentada. Sin embar-
cionarios considera viables y convenientes las pro-
go, en ambos grupos hay sujetos que tienen conoci-
puestas de los investigadores y abre la puerta a su
miento, experiencia y sentido de pertenencia desarro-
aplicación. Entonces puede aprovecharse el acer-
llados hacia el otro grupo. Las identidades profesiona-
vo de conocimientos acumulados por la comuni-
les de investigadores o funcionarios no son inmuta-
dad educativa, pero la hipótesis no explica el pro-
bles ni impermeables a los puntos de vista del otro
blema.
grupo. De hecho, existe evidencia de que quienes to-
La búsqueda de explicaciones más convin-
man decisiones conocen, en lo sustancial y respecto a
centes en el debate de hoy, dirige su atención a los
los principales problemas que manejan, los resultados
escenarios relacionados con las características de
de las investigaciones.
los regímenes políticos. Se sostiene que hay mayor
Una segunda hipótesis postuló que la razón del
probabilidad de que el conocimiento especializa-
escaso impacto del conocimiento especializado sobre
do sea tomado en cuenta en las políticas públicas,
las políticas radicaba en las diferentes racionalidades
cuando existe un régimen democrático en el que
de ambos grupos. En este sentido, los investigadores,
las decisiones gubernamentales proceden de pro-
siguiendo una lógica científica, abordan las situacio-
cesos participativos en los que la sociedad, y, en
nes críticas del desarrollo educativo como problema,
ella, los investigadores, expresan sus posiciones.
identifican sus causas, aducen evidencias empíricas
Este es el sentido de los diálogos informales que
de estas y, con base en ello, formulan propuestas de
hoy se promueven entre investigadores y políticos
reforma, mientras que los funcionarios valoran aspec-

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e d u c a c i ó n y c i u d a d

de la educación. Asimismo se señala

que, según las características de cada
régimen político, los resultados de
la investigación educativa pueden
ser incómodos al estatus quo guber-
namental, y tener consecuencias po-
tencialmente destructivas en el pla-
no electoral. La identificación de
esta barrera a los usos de la investi-
gación educativa podría abonar ex-
plicaciones más completas a la natu-
raleza del problema.
Tradicionalmente, se ha soste-
nido que el impacto de la investiga-
ción educativa depende de que se
den componentes como la genera-
ción adecuada de conocimiento, el
proceso de plantación educativa, el
desarrollo de los métodos y sistemas educativos y de validación o corrección de sus paradigmas, y el del
las tecnologías, y la intervención de los agentes de apoyo que brinden los agentes de decisión a los re-
decisión con actitudes favorables hacia la investiga- sultados de la investigación educativa.
ción educativa. Pero no se trata de un problema téc- Este sería un esquema teórico más completo y
nico; el proceso es bastante más complejo, toda vez adecuado para explorar la repercusión de la investiga-
que existe una retroalimentación entre varios de es- ción de políticas desde la perspectiva de la participa-
tos componentes. Lo más importante corresponde a ción. Podría pensarse que una política gubernamental
las actitudes, valores y motivaciones de los actores ideal en una sociedad democrática sería aquella que
que intervienen. tuviera en cuenta los intereses de todos los segmentos
Pero el impacto de la investigación depende de de la sociedad y los satisficiera, así respondería a esos
tres procesos: el político, o sea de la convergencia en- intereses identificados. Hoy se denominan stell golders,
tre los valores de los investigadores y los juicios de o portadores de intereses, a los sujetos sociales que tie-
oportunidad de los funcionarios; el científico, como nen legítimo interés en la educación nacional.

116
p e d a g o g í a , i n v e s t i g a c i ó n y p o l í t i c a s

La tarea de un gobierno democrático consistiría

en negociar con ellos y conciliar sus puntos de vista.
Pero este sería considerado más como un agente inter-
mediario, que como una autoridad que se ajuste a un
programa propio. Sin embargo, como ya se anotó, los
intereses de los stell golders deben conciliarse con el
propósito del Estado, en el supuesto de que éste obe-
dece a valores éticos de equidad y justicia social.
Ahora bien, pensemos que toda experiencia
nos hace volver la mirada hacia los lugares donde se
genera la educación y la enseñanza, así como hacia
los intentos de reforma escolar orientados a mejorar
la equidad, la calidad y la participación profesional
de los docentes, lo cual nos hace pensar que los cam-
bios tienen que emerger de una cotidianidad cultu-
ralmente ‘repensada’.
Allí se pueden encontrar pistas para ‘refun-
dar’, con un sentido de largo aliento histórico, una
recuperación innovadora de las tradiciones y, al mis-
mo tiempo, para tener la oportunidad de acercarnos
con más apertura y humildad a los procesos escola-
res y educativos. En ese peregrinar, la recuperación
del saber pedagógico y la pedagogía nos pueden ayu-
dar a comprender cómo los intentos de reforma, in-
novación y cambio se dan en el contexto del campo
intelectual de la pedagogía. Este se entiende como
un espacio epistemológico, como un estudio de la
naturaleza del saber pedagógico; mientras que la pe-
dagogía, se entiende como ciencia y como disciplina.
En estos tiempos, caracterizados por los encuentros
disciplinarios, se despliegan las más diversas forma-

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e d u c a c i ó n y c i u d a d

ciones del saber, paradig- quiere un trabajo de investi-

mas, teorías y políticas; es gación y de reflexión cuyo
decir, es el terreno en don- eje fundamental sería la Ex-
de se juegan las reformas, pedición Pedagógica.
los estilos de lecturas y los Los rasgos básicos
campos de experimenta- que le han dado vida a este
ción y de aplicación. movimiento se pueden re-
El campo permite el coger como aportes que fe-
‘interjuego’ de conceptos cundan el trabajo pedagó-
y su reconceptualización gico en el mundo. Esta ex-
de acuerdo con los contex- periencia demostró las po-
tos, y abre caminos para la sibilidades de la aparición
interdisciplinariedad, es- de un horizonte cultural,
pecialmente en disciplinas pedagógico, social y cientí-
como la psicología, la so- fico que dio lugar la con-
ciología y la antropología junción de un espacio de
simbólica, que de una u encuentro para recuperar
otra manera trabajan con la naturaleza del pensa-
conceptos como la forma- miento pedagógico.
ción, la enseñanza y el aprendizaje. Esto facilita rea- La pedagogía, el saber pedagógico y el encuen-
lizar programas integrados de investigación. tro de la intelectualidad colombiana ligada a la edu-
Una reforma con sentido histórico arraigada en cación con los actores de la experiencia cotidiana:
la cotidianidad se caracteriza por la emergencia del los maestros –a manera de organización gremial que
campo intelectual de la pedagogía, y por la formación recoge las reivindicaciones dignificadoras del docen-
de un nuevo horizonte que sirve de trasfondo para mi- te– generaron un abanico de formaciones discursi-
rar y leer la tradición y su renovación. vas que permitió socializar saberes y enfrentar una
Mi visión se nutre de los aportes y reflexiones reforma educativa que, para la época, deslegitimiza-
para recuperar la pedagogía y el saber pedagógico que ba la creación pedagógica como cultural y disciplina-
se produjo en Colombia a partir del año 1980, con el ria, rica en posibilidades. Esto, en relación con la
surgimiento del Movimiento Pedagógico. Podemos tecnología educativa conductista, en el currículo,
sostener que, en América Latina, la aparición de una como dispositivo discursivo dispuesto desde organis-
fuerza cultural y pedagógica desde la entraña de la co- mos internacionales, que han generado, en las dis-
tidianidad constituye una experiencia inédita, que re- tintas reformas latinoamericanas, una suerte de eu-

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femismo que niega la palabra y la experiencia peda- intelectual de la pedagogía, abierto a lo plural y a la
gógica en su polifonía, en el campo intelectual de la diferencia, sea capaz de fecundar la vida cotidiana en
educación y la pedagogía. Este es un campo plural, todas sus dimensiones, conjugando la capacidad
abierto y diverso, formado a través de múltiples ten- ‘logo-mítica’ conceptual, para trabajar con las contin-
dencias, orientaciones y paradigmas. De ahí, su na- gencias que emerjan en el proceso; que sea capaz de
turaleza compleja, las exigencias del diálogo y, espe- situarse en el mundo, en estos tiempos donde los ac-
cialmente, la búsqueda de espacios de encuentros que tores se mueven en direcciones inéditas.
permiten acuerdos, por transitorios que sean. En este contexto, y para provocar un cambio
Esa es la historia de los nuevos tiempos en la profundo en la educación del país, es fundamental
educación, en la enseñanza, en los tiempos actuales tener constancia en el terreno de la investigación y
de Colombia donde se vive una crisis histórica que, en el seguimiento de los problemas y de las políticas
como vivencia, es inédita para muchos de nosotros. que surgen en el ámbito local, regional, nacional e
La educación se ha convertido en un espacio de internacional.
grandes crispaciones, donde la naturaleza socio polí-
tica de los sistemas escolares ha reco-
gido y condensado las honduras del
despliegue de un proceso que mueve
incontables fuerzas e intereses.
Una mirada a los conceptos
del campo intelectual de la pedago-
gía de hoy nos permitiría reconocer
que existen puntos para acuerdos mí-
nimos en el sistema escolar. Me atre-
vo a decir que estamos débiles en una
política de gran alcance que respon-
da por los niños y jóvenes incorpora-
dos en el sistema, y éticamente por
aquellos que están excluidos del acce-
so a cualquier bien cultural.
La responsabilidad comparti-
da hoy es la construcción de una po-
lítica educativa que, sustentada en
un horizonte cultural y en un campo

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