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19/11/2020 IMPUESTOS PROVINCIALES. BUENOS AIRES. ARBA.

TRABA DE EMBARGOS Y MEDIDAS CAUTELARES POR PARTE DE ENTID…

IMPUESTOS PROVINCIALES. BUENOS AIRES. ARBA. TRABA DE EMBARGOS Y MEDIDAS CAUTELARES POR PARTE DE
ENTIDADES BANCARIAS. JURISDICCIÓN TERRITORIAL. INCONSTITUCIONALIDAD

Asociación de Bancos de la Argentina c/Bs. As., Prov. de s/acción declarativa de


PARTE/S:
inconstitucionalidad
TRIBUNAL: Corte Sup. Just. Nac.
SALA: -
FECHA: 15/07/2014

Buenos Aires, 15 de julio de 2014.


Vistos los autos: "Asociación de Bancos de la Argentina c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad",
de los que
Resulta:
I) A fs. 122/129 se presenta la Asociación de Bancos de la Argentina -ABA-, Citibank N.A., Banco Río de la Plata S.A., HSBC Bank
Argentina S.A., Bank Boston, BBVA Banco Francés S.A., Banco Itaú Buen Ayre S.A. y JP Morgan Chase Bank, National Association
(sucursal Buenos Aires) y promueven acción declarativa en los términos del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación contra la Provincia de Buenos Aires, a fin de que cese el estado de incertidumbre, en el que, según aducen, se encuentran
como consecuencia de la aplicación de las normas contenidas en los artículos 13 bis y 14 bis del Código Fiscal (textos según leyes
13.529 y 13.405, respectivamente).
Solicitan que se las exima de cumplir con los comportamientos que el Estado provincial le ha exigido con fundamento en las normas
citadas y los actos dictados en su consecuencia, por considerarlos contrarios al derecho federal aplicable, como así también que se
declare inconstitucional la amenaza de la demandada de: "(a) incluir a las actoras que no cumplan con las referidas normas o actos en
el 'listado de bancos y entidades financieras reticentes' que publica en la página web de la Dirección Provincial de Rentas; b)
comunicar al Banco Central de la República que las actoras incumplen las comunicaciones "A" 4317 y 4584; c) responsabilizar a los
directores de los bancos en los términos del art. 239 del Código Penal; (d) someter a los bancos y a las personas físicas que en su
nombre no cumplan con las referidas normas y actos, a una responsabilidad solidaria con el contribuyente ejecutado, que pueda ser
determinada ante los jueces provinciales mediante un trámite incidental en el juicio de apremio".
Alegan que el artículo 13 bis del Código Fiscal (texto según ley 13.529) otorga facultades al ente recaudador para ordenar medidas
precautorias y requerir información a las entidades financieras regidas por la ley nacional 21.526 sobre fondos y valores de sus
clientes. Esta disposición, según sostiene la actora, es constitucionalmente inválida, porque la demandada carece de atribuciones para
excluir la aplicación del artículo 39 de la citada ley de entidades financieras, que establece la obligación de "secreto bancario", y que,
por lo tanto, los bancos no están obligados a dar tales informes si no se cumplen en cada caso los requisitos establecidos por la norma
federal.
Asimismo, señalan que la provincia tampoco cuenta con atribuciones para disponer que, fuera de su territorio, las decisiones y
órdenes de sus órganos administrativos tengan el mismo valor de las requisitorias y órdenes judiciales, tal como lo establece el citado
artículo 13 bis, porque, según afirman, si bien los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en
las demás, sólo adquieren fuerza obligatoria con sujeción a las leyes del gobierno federal (artículo 7º de la Constitución Nacional). En
ese sentido sostienen que la única norma que habilita a trabar embargos y otras medidas cautelares fuera del territorio de la provincia
en que fueron decretados, es la ley nacional 22.172, aplicable sólo a las medidas dispuestas por tribunales judiciales, y que los
alcances de esta norma no han podido ser válidamente extendidos por la ley local 13.529.
Es por ello que cuestionan las órdenes emitidas por la Dirección Provincial de Rentas, en virtud de las cuales ésta hizo explícito a los
bancos el requerimiento de trabar embargos sobre cuentas y activos correspondientes a sucursales bancarias ubicadas fuera del
territorio bonaerense, dado que argumentan que las normas y actos de la Provincia de Buenos Aires sólo son obligatorios dentro de su
territorio, salvo ley federal que les asigne efectos extraterritoriales.
Por otra parte, impugnan las normas contenidas en el artículo 14 bis del Código Fiscal, en cuanto establece que la responsabilidad
solidaria de los bancos, en caso de que incumplan órdenes de embargo u otras medidas cautelares dispuestas "será determinada por
vía incidental por el juez provincial ante el que tramite el apremio contra el contribuyente", dado que, según aducen, esa
responsabilidad no encuadra dentro de las "obligaciones indivisibles o solidarias" a las que se refiere el artículo 5°, inciso 5 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación, sino que la responsabilidad emergente del incumplimiento de un tercero no demandado, de
una obligación diferente a la que motivó el juicio, está sujeta a la competencia del lugar del hecho o del domicilio del demandado
(inciso 4 del artículo 5º), domicilio que, según afirman, en ningún caso está ubicado en la Provincia de Buenos Aires, y por lo tanto los
eventuales actos de incumplimiento no son "cosas o personas que caigan bajo...jurisdicción" de la demandada según lo establece el
artículo 75, inciso 12 de la Constitución Nacional.
Finalmente, solicita el dictado de una medida cautelar por medio de la cual se ordene a la provincia demandada que, hasta tanto
recaiga sentencia definitiva en estas actuaciones, se abstenga de aplicar las normas y actos sobre los que versa esta acción.
Ofrece prueba y pide que se haga lugar a la demanda, con costas.
II) A fs. 131/133 dictaminó la señora Procuradora Fiscal, y sobre la base de esa opinión, a fs. 136/140 este Tribunal declaró su
competencia originaria para entender en la presente causa e hizo lugar a la cautelar solicitada.
III) A fs. 302/320 se presentan la Asociación de Bancos Privados de Capitales Argentinos -ADEBA-, Banco Comafi S.A., Banco Piano
S.A., Nuevo Banco Industrial de Azul S.A., Banco Finansur S.A., Banco de Galicia y Buenos Aires S.A., Banco Hipotecario S.A., Banco
Macro S.A., Banco Patagonia S.A., Banco Privado de Inversiones S.A., Banco Mariva S.A., Banco Sáenz S.A., Banco Meridian S.A.,
Banco de Valores S.A., Banco de Servicios y Transacciones S.A. y solicitan tomar intervención en el proceso conforme a lo dispuesto
en el artículo 90, inciso 2º, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. A f s. 367/368 hace lo propio el Banco Supervielle S.A.

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Adhieren, en lo sustancial, a los planteamientos de las actoras y señalan que los artículos 13 bis y 14 bis del Código Fiscal son
inconstitucionales al conferir a la administración tributaria la facultad de decretar el embargo de cuentas bancarias, fondos y valores
depositados en las entidades financieras sin intervención de un juez, y al hacer responsables a los bancos de las deudas de sus
clientes, con lo que se vulnera su derecho de propiedad (fs. 310 vta. y 317 vta.).
Asimismo piden que se declare inconstitucional la disposición normativa Serie "B" 74/2006 del Subsecretario de Ingresos Públicos de
la provincia, que dispuso que el embargo administrativo debe hacerse efectivo sobre los fondos correspondientes a remuneraciones
devengadas a favor de la demandada con sujeción a lo dispuesto por el decreto nacional 484/87, en razón de que la entidad bancaria
no tiene conocimiento de los salarios que perciben sus clientes.
IV) A fs. 523 se admite la intervención solicitada en los términos y con la calidad de actuación previstos en los artículos 90, inciso 2°
y 91, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, sólo "en cuanto al objeto descripto en el punto II, apartado
A de fs. 122 y vta. del escrito de demanda, esto es, la impugnación de las normas allí referidas en tanto extienden sus efectos fuera
del territorio de la provincia de Buenos Aires".
Se aclaró -a continuación- que no correspondía "dar curso -en el marco de la intervención precedentemente acordada-a la pretensión
de ADEBA a que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 13 bis y 14 bis y de la disposición 74/2006, en lo que respecta a las
facultades acordadas a ARBA para disponer embargos, pues excede el marco de las cuestiones propuestas por la actora y admitidas
por el Tribunal a f s. 136/139 como correspondientes a su competencia originaria".
V) A fs. 401/406 se presenta la Provincia de Buenos Aires y contesta la demanda.
Sostiene que la ley 13.529, al sustituir el artículo 13 bis del Código Fiscal, reforzó el control de las medidas asegurativas del crédito
fiscal al establecer que sólo se las podría trabar en el marco de un proceso judicial de apremio iniciado, con lo cual el juez ejercía su
control a través de la revisión, modificación o sustitución de aquellas ordenadas por la autoridad tributaria, respetando el derecho de
defensa del contribuyente y la efectiva separación de poderes (fs. 402 vta. /403).
Alega, asimismo, que la obligación de informar impuesta a las entidades bancarias se enmarca dentro de los deberes de colaboración
que éstas tienen con el Fisco.
Recuerda que el secreto bancario establecido en el artículo 39 de la ley 21.526 no es un derecho absoluto, y que éste Tribunal ya ha
señalado que no puede constituir una valla a la facultad de los organismos recaudadores de verificar el correcto cumplimiento de las
obligaciones tributarias por parte de los responsables.
En este orden de ideas, expone que las medidas asegurativas perderían su sentido si, en cada caso concreto, tuvieran que solicitar la
información previa establecida por el artículo 39 de la ley 21.526 para que operase la excepción al secreto bancario, puesto que -
frente al aviso- el contribuyente remiso se desapoderaría de sus bienes o vaciaría sus cuentas.
Aduce que la traba de medidas cautelares fuera de la jurisdicción provincial está siempre dirigida a los bienes integrantes del
patrimonio de aquellos que son contribuyentes de la Provincia de Buenos Aires sobre los que, conforme a lo dispuesto por el artículo
121 de la Constitución Nacional, ejerce su poder de imposición. Afirma que el hecho de que tales bienes se encuentren situados fuera
del territorio provincial no modifica tal situación (fs. 405).
Concluye que en tanto el artículo 13 bis del Código Fiscal habilita la traba de medidas cautelares administrativas en el marco de
juicios de apremio iniciados y sujetas a inmediato control judicial, no es cierto que el Fisco sólo puede llevarlas adelante fuera del
territorio provincial mediante el trámite previsto en la ley 22.172. Pone de resalto que dicha norma no resulta aplicable a las
comunicaciones entre administraciones públicas en tanto se refiere a las que se realizan entre tribunales de distinta jurisdicción.
Agrega que, por ello, el ente recaudador había celebrado un acuerdo con la Administración Federal de Ingresos Públicos -aprobado por
el decreto 745/07- a fin de diligenciar ante las distintas entidades financieras que funcionan bajo la superintendencia del Banco
Central de la República Argentina los oficios que ordenan la traba y el levantamiento de embargos generales de fondos y valores
depositados en el sistema financiero.
Ofrece prueba y pide que se rechace la demanda, con costas.
Considerando:
1º) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la
Constitución Nacional).
2º) Que, en lo atinente a la declaración de certeza, cabe adelantar que se hallan reunidos, en el caso, los recaudos previstos en el
artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Al respecto es dable señalar que, en tanto la acción intentada no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación
meramente especulativa y responda a un "caso" que busque precaver los efectos de un acto en ciernes, al que atribuye ilegitimidad y
lesión al régimen federal, constituye causa en los términos de la Ley Fundamental (v. doctrina de Fallos: 307:1379; 310:606 y 977;
311:421; 312:1003; 322:1253, entre otros).
De los antecedentes del sub lite, en particular de fs. 124 y de las notas del 1° de noviembre de 2006 que se agregan a fs. 65/66 y
86, surge que ha mediado una actividad concreta de la demandada dirigida a trabar embargos y requerir información sobre las
cuentas bancarias radicadas en sucursales ubicadas fuera de su jurisdicción, bajo el apercibimiento de aplicar sanciones en caso de
incumplirse su requerimiento (v. también fs. 80/110, 591 y el expediente administrativo 5100-39299/09 acompañado). Tal conducta
coloca a los demandantes en "un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance y modalidad de una relación jurídica",
entendiéndose por tal a aquella que es "concreta" al momento de dictarse el fallo (Fallos: 310:606 y 311:421).
3º) Que sin perjuicio de lo expuesto, es preciso aclarar respecto a la legitimación procesal de las asociaciones ABA y ADEBA para
promover el presente juicio, que contrariamente a lo que sostiene la señora Procuradora Fiscal en su dictamen de fs. 639/643, punto
VI, este Tribunal admitió su intervención en Fallos: 327:5106; 330:4953.
Por otra parte, la simple lectura de sus estatutos (artículos 2.5 y 2.6) corroboran esta solución (fs. 70 y 289).
4º) Que en cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que de los escritos de fs. 122/129, 328/330 y 408/411 surge que los actores
impugnan la constitucionalidad: a) del artículo 13 bis, tercer párrafo, del Código Fiscal (texto según ley 13.529, fs. 280/280 vta.), en
cuanto dispone que dentro de los quince días de notificadas a las entidades financieras las medidas cautelares ordenadas por la
Dirección Provincial de Rentas, éstas deberán informar a la autoridad recaudadora los fondos y valores embargados, no rigiendo a
tales fines el secreto que establece el artículo 39 de la ley 21.526; b) del artículo 13 bis, quinto párrafo, del citado código, que
prescribe que si las medidas cautelares recayeren sobre bienes registrables o cuentas bancarias del deudor, su anotación se practicará
por oficio expedido por la Dirección Provincial de Rentas, el cual tendrá el mismo valor que una requisitoria y orden judicial; c) de las
notas del 1º de noviembre de 2006, emitidas por la Dirección Provincial de Rentas, mediante las cuales se intimó a las entidades
bancarias para que los embargos que hubiere decretado ese organismo respecto de alguno de sus clientes fueren trabados también
sobre cuentas y activos correspondientes a sucursales ubicadas fuera del territorio bonaerense y d) del artículo 14 bis del Código
Fiscal (texto según ley 13.405, fs. 272), en cuanto establece la responsabilidad solidaria de los bancos cuando incumplan órdenes de

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embargo u otras medidas cautelares decretadas por la Dirección Provincial de Rentas, responsabilidad que será determinada por vía
incidental por el juez provincial ante el que tramite el apremio contra el contribuyente.
Estos actos son impugnados exclusivamente en cuanto otorgan facultades a la Dirección Provincial de Rentas para hacerse efectivas
fuera del territorio de la Provincia de Buenos Aires. Así lo reconoció ABA a fs. 329, último párrafo, al señalar que "es patente que el
objeto procesal de la demanda promovida por mi parte se encuentra relacionado únicamente con la impugnación de ciertos párrafos
del artículo 13 bis, el artículo 14 bis y las notas del 01.11.2006, en tanto pretenden extender sus efectos fuera del territorio de la
provincia de Buenos Aires" (v. también dictamen de la señora Procuradora Fiscal, fs. 639/643).
5°) Que a fs. 523 este Tribunal precisó que la materia en debate ha quedado circunscripta "al objeto descripto en el punto II,
apartado A de f s. 122 y vta. del escrito de demanda, esto es, la impugnación de las normas allí referidas en tanto extienden sus
efectos fuera del territorio de la provincia de Buenos Aires".
6º) Que desde antiguo este Tribunal ha señalado en Fallos: 147:239 que "de acuerdo con el sistema político adoptado por nuestra
Constitución, los poderes de la soberanía se encuentran divididos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales: los del
primero revisten la calidad de supremos y absolutos y se aplican en todo el territorio de la República, es decir, aún dentro del
perteneciente a las propias provincias; los de los segundos presentan los mismos caracteres, pero únicamente pueden ser ejercitados
dentro de los límites territoriales de la provincia".
"Ninguna provincia puede legislar si no es con referencia a las cosas y a las personas que se hallen dentro de su propia jurisdicción,
pues los poderes conferidos por la Constitución son para ser ejercidos dentro de su territorio. La forma federal de gobierno, ha dicho
esta Corte, supone la coexistencia de un poder general y de poderes locales que actúen en su esfera propia de acción y con imperio
en toda la Nación el primero, y sólo en una provincia determinada el segundo, de manera que es dentro de sus respectivos límites que
las últimas ejercen todo el poder no delegado al gobierno federal, con arreglo al art. 104 de la Constitución" [actual 121] (Fallos:
119:304; Bonaparte 'versus' Tax Court 104 U.S.592)".
7°) Que con esta misma inteligencia, esta Corte ha sostenido que es indudable la facultad de las provincias de "darse leyes y
ordenanzas de impuestos locales..., y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitación
que las enumeradas en el artículo 108 [actual 126] de la Constitución Nacional; siendo la creación de impuestos, elección de objetos
imponibles y formalidades de percepción, del resorte propio de las provincias, porque entre los derechos que constituyen la autonomía
de ellas, es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas, sin intervención alguna de autoridad extraña" (Fallos: 7:373;
105:273; 114:282; 137:212; 150:419; 235:571 y 320:619). Pero ha debido admitirlo con la salvedad de que aquellas leyes
impositivas no graven bienes existentes fuera de sus límites políticos, o actos con efectos en extraña jurisdicción; o que sean por otras
razones contrarias a la Constitución" (Fallos: 235:571).
8º) Que el derecho reservado de crear impuestos y establecer las formalidades y acciones necesarias para hacerlos efectivos, no
faculta al legislador local a actuar más allá de su potestad jurisdiccional e invadir otras jurisdicciones. Ninguna provincia puede
legislar, como ya se dijo, sino sobre las personas o cosas sometidas a su jurisdicción (Fallos: 147:239).
En consecuencia, la potestad reconocida por el Código Fiscal a la Dirección de Rentas de la Provincia de Buenos Aires (actual ARBA)
de ordenar embargos y otras medidas cautelares no se extiende, ni puede interpretarse que se extienda a otras provincias o a la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, porque esa es una atribución extraña a la autoridad administrativa local.
9º) Que el artículo 7° de la Constitución Nacional, cuya fuente es el artículo IV, Sección I de la Constitución de los Estados Unidos,
después de prescribir que los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las demás, faculta al
Congreso para determinar por leyes generales cuál será la forma probatoria de aquellos actos y procedimientos y cuáles los efectos
legales que produjesen, una vez que se hallen revestidos de esa forma (Fallos: 17:286).
La primera parte del mentado artículo tiene, por tanto, el propósito de impedir que entre las provincias se exijan recaudos de validez
para reconocer actos celebrados en otras jurisdicciones, pero ello de ningún modo implica ampliar territorialmente las potestades de
los estados. De tal modo, el principio que subyace en la citada norma es el de la extraterritorialidad del derecho local en el ámbito
territorial de las restantes provincias.
Por el contrario, en el caso se configura un supuesto de extraterritorialidad de la ley fiscal bonaerense.
10) Que en un diverso pero afín orden de ideas, debe destacarse que la ley nacional 22.172 aprobó el convenio celebrado el 9 de
octubre de 1979 entre el Poder Ejecutivo Nacional y la Provincia de Santa Fe sobre comunicaciones entre tribunales de distinta
jurisdicción territorial, y su objetivo fue lograr la adhesión de todas las provincias a un régimen uniforme de comunicaciones que
agilice al máximo las diligencias a practicarse en extraña jurisdicción, comprensivo de todos los tribunales cualquiera sea su
competencia en razón de la materia y en su virtud se estableció el procedimiento a seguirse para la traba de medidas cautelares y la
instauración de un sistema que permita dar certeza a la autenticidad de los documentos que deban inscribirse en los registros u
oficinas públicas y la unificación de los recaudos formales que deben contener los distintos medios de comunicación (v. la nota al
Poder Ejecutivo que acompañó al proyecto de ley) .
La Provincia de Buenos Aires adhirió a esa ley mediante la sanción de la ley 9618 (B.O. 17/11/80).
11) Que tal manera, resulta claro que la mentada ley 22.172 se refiere exclusivamente a medidas cautelares dictadas por tribunales
judiciales, y no contempla requisitorias administrativas de las características previstas por el artículo 13 bis, quinto párrafo, del Código
Fiscal de la Provincia de Buenos Aires.
La equiparación entre la requisitoria administrativa a la de una orden judicial que efectúa la norma fiscal referida tampoco habilita a
conferirle tales efectos a la primera fuera del territorio de la provincia, dado que -se reitera- la mentada ley sólo contempla las
medidas cautelares dictadas por tribunales judiciales.
12) Que, en síntesis, de lo expuesto se concluye que si bien la potestad fiscal que asiste a las provincias es una de las bases sobre la
que se asienta su autonomía -inconcebible si no pudieran éstas contar con los medios materiales que le permitieran autoabastecerse-,
debe recordarse que el límite a esas facultades viene dado por la exigencia de que la legislación dictada en su consecuencia no sea
contraria a normas de carácter nacional (artículo 31 de la Constitución Nacional y arg. Fallos: 235:571; 324:2480 y 326:3899,
considerando 11).
En el presente caso, va de suyo que las normas que aquí se impugnan dejan de ser válidas, cuando confrontadas con las normas
básicas del ordenamiento jurídico (artículo 31 de la Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o
respetar su esencia (arg. Fallos: 247:646, considerando 12).
En tales condiciones, las potestades otorgadas al en te recaudador provincial por los artículos 13 bis, tercer y quinto párrafo, y 14 bis
del Código Fiscal para hacerse efectivas fuera del territorio de la Provincia de Buenos Aires, colisionan con normas nacionales y
constitucionales de jerarquía superior; de tal modo que el conflicto deviene inconciliable.
Ante tal situación de colisión, la preeminencia debe ser establecida en función de los fines queridos por la Constitución y el interés
general en juego (arg. Fallos: 315:1013).

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13) Que, por otra parte, debe destacarse que no resulta admisible que a la hora de establecer procedimientos destinados a
garantizar la normal y expedita percepción de la renta pública la demandada -bajo el pretexto de ampliar su jurisdicción más allá de
sus límites territoriales- se recurra a instrumentos que quebrantan el orden constitucional (artículos 7º, 29 y 31 y concs. de la
Constitución Nacional). Es que la mera conveniencia de un mecanismo para conseguir un objetivo de gobierno -por más loable que
éste sea- en forma alguna justifica la violación de las garantías y derechos consagrados en el texto constitucional. Así, se ha sostenido
que es falsa y debe ser desechada la idea de que la prosperidad general constituya un fin cuya realización autorice a afectar los
derechos individuales o la integralidad del sistema institucional vigente (arg. Fallos: 333:935, considerando 15).
14) Que lo considerado hasta aquí torna inoficioso expedirse sobre los demás planteos expuestos por las partes.
Por ello, y oído lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se decide: Hacer lugar a la demanda seguida por las actoras contra
la Provincia de Buenos Aires y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 bis, tercer y quinto párrafo y 14 bis
del Código Fiscal de la Provincia de Buenos Aires. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Notifíquese, remítase copia de esta decisión a la Procuración General y, oportunamente, archívese.

RICARDO LUIS LORENZETTI


CARLOS S. FAYT
ELENA I. HIGHTON de NOLASCO
JUAN CARLOS MAQUEDA
ENRIQUE S. PETRACCHI

Dictamen de la Procuración General de la Nación


Suprema Corte:
-I-
A fs. 122/129, la Asociación de Bancos de Argentina (ABA), en forma conjunta con Citibank N.A., Banco Río de la La Plata, HSBC
Bank Argentina S.A., Bank Boston, BBVA Banco Francés, Banco Itaú Buen Ayre S.A., JP Morgan Chase Bank Nacional Association (Suc.
Buenos Aires), promovieron acción declarativa en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (CPCCN)
contra la Provincia de Buenos Aires, a Fin de lograr el cese del estado de incertidumbre en el que adujeron encontrarse a raíz de lo
previsto en los artículos 13 bis y 14 bis del Código Fiscal de la Provincia (textos según leyes 13.529 y 13.405) -cuya declaración de
inconstitucionalidad solicitan- en cuanto otorgan a la Dirección General de Rentas local facultades para ordenar la traba de medidas
precautorias y para requerir información a las entidades financieras sobre cuentas, fondos y valores de clientes, no rigiendo al
respecto la limitación del secreto bancario prevista en el art. 39 de la ley 21.526.
Cuestionaron, asimismo, la constitucionalidad de las notas emitidas por la Dirección General de Rentas provincial el 1° de noviembre
de 2006, por las que se hizo explícito a las entidades bancarias el requerimiento de la traba de embargos extraterritoriales y de
informes sobre las cuentas y activos radicadas en sucursales bancarias ubicadas fuera del territorio bonaerense, intimándolas con
sanciones en caso de incumplimiento (v. fs. 65/66 y 86/87).
En virtud de lo establecido por los arts. 7°, 29, 31 y 109 de la Constitución Nacional, las actoras pusieron en tela de juicio que la
Provincia cuente con facultades para disponer, tal como lo prevé el citado art. 13 bis, que el oficio para anotar las medidas cautelares
ordenadas por la Administración posea el mismo valor que una requisitoria y orden judicial, ya que esas atribuciones administrativas
no están previstas en el régimen de la ley 22.172.
Puntualizaron que la obligatoriedad de esas órdenes, así como las sanciones por su incumplimiento y por la falta de suministro de la
información requerida, les generaba una grave lesión y que, por tratarse de actos obligatorios y ejecutorios, se vieron compelidas a
acatarlas bajo reserva.
En lo que hace al art. 14 bis del Código Fiscal, lo impugnaron en cuanto establece la responsabilidad solidaria de las entidades de la
ley 21.526 ante el incumplimiento de las otras medidas cautelares dispuestas, la que será determinada por vía incidental por el juez
provincial ante el que tramite el juicio de apremio. Entendieron que tal responsabilidad no encuadra en las previstas en el art. 5°, inc.
5°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación sino que emerge de la inobservancia por parte de un tercero no demandado de
una obligación diferente a la que motivó el juicio, por lo que -conforme al inc. 4° de dicho artículo- debería estar sujeta al magistrado
competente según el lugar del hecho o del domicilio del demandado el que, afirmaron, en ningún caso estaba ubicado en la provincia
de Buenos Aires.
Asimismo se agraviaron ante las amenazas de incluir a las actoras en la lista de bancos y entidades financieras reticentes, como así
de la de comunicar al Banco Central de la República Argentina (BCRA) el incumplimiento de las comunicaciones "A" 4.317 y 4.584, de
responsabilizar a los directores de las entidades en los términos del art. 239 del Código Penal, y de someter a los bancos y personas
físicas a una responsabilidad solidaria con el contribuyente ejecutado que pudiera ser determinada por los jueces provinciales
mediante un trámite incidental en juicio de apremio.
Por último, pidieron el dictado de una medida cautelar para que, durante el trámite del proceso, el estado provincial se abstuviera de
aplicar las normas y actos sobre los que versa esta acción.
- II -
A fs. 136/140, V.E. compartió la opinión emitida por este Ministerio Público a fs. 131/133, declaró que la presente causa era de su
competencia originaria y otorgó la medida cautelar solicitada con relación a las ordenes administrativas de embargo concernientes a
cuentas y activos bancarios radicados fuera del territorio de la demandada.
- III -
A fs. 302/320, se presentaron la Asociación de Bancos Privados de Capitales argentinos ("ADEBA"), Banco Comafi S.A., Banco Piano
S.A., Nuevo Banco Industrial de Azul S.A., Banco Finansur S.A., Banco de Galicia y Buenos Aires S.A, Banco Hipotecario S.A., Banco
Macro S.A., Banco Patagonia S.A., Banco Privado de Inversiones S.A., Banco Mariva S.A., Banco Sáenz S.A., Banco Meridian S.A.,
Banco de Valores S.A., Banco de Servicios y Transacciones S.A., y solicitaron tomar intervención en el proceso conforme a lo dispuesto
en el art. 90, inc. 2°, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. A fs. 367/368 hace lo propio el Banco Supervielle S.A.
Adhirieron, en lo sustancial, a los planteamientos de las actoras, agregando que los arts. 13 bis y 14 bis del Código Fiscal son
inconstitucionales al conferir a la administración tributaria la facultad de decretar el embargo de cuentas bancarias y valores
depositados en las entidades financieras sin intervención de un juez.

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Asimismo solicitaron que se declarase inconstitucional la disposición normativa Serie "B" n° 74/2006 del Subsecretario de Ingresos
Públicos de la Provincia, que dispuso que el embargo administrativo debe hacerse efectivo sobre los fondos correspondientes a
remuneraciones devengadas a favor del demandado con sujeción a lo dispuesto por el decreto nacional 484/87, en razón de que la
entidad bancaria no tiene conocimiento de los salarios que perciben sus clientes.
- IV -
Luego de corridos los traslados pertinentes, a fs. 523 V.E. admitió la intervención solicitada en los términos y con la calidad de
actuación previstos en los arts. 90, inc. 2°, y 91, segundo párrafo, del CPCCN, pero tan sólo "en cuanto al objeto descripto en el
punto. II, apartado A de fs. 122 y vta. del escrito de demanda, esto es, la impugnación de las normas allí referidas en tanto extienden
sus efectos fuera del territorio de la provincia de Buenos Aires", aclarando: "En cambio, no corresponde dar curso -en el marco de la
intervención precedentemente acordada- a la pretensión de ADEBA de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 13 bis y 14
bis y de la disposición 74/2006, en lo que respecta a las facultades acordadas a ARBA para disponer embargos, pues excede el marco
de las cuestiones propuestas por la actora y admitidas por el Tribunal a fs. 136/139 como correspondientes a su competencia
originaria".
-V-
A fs. 401/406, la Provincia contestó el traslado de la acción y solicitó su rechazo. Manifestó que la ley 13.529, al sustituir el art. 13
bis del Código Fiscal, reforzó el control de las medidas asegurativas del crédito fiscal al establecer que sólo se las podría trabar en el
marco de un proceso judicial de apremio iniciado, con lo cual el juez ejercía su control a través de la revisión, modificación o
sustitución de aquellas ordenadas por la autoridad tributaria, respetando el derecho de defensa del contribuyente y la efectiva
separación de poderes.
Sostuvo, asimismo, que la obligación de informar impuesta a las entidades bancarias se enmarca dentro de los deberes de
colaboración que éstas tienen con el Fisco. Recordó que el secreto bancario establecido en el art. 39 de la ley 21.526 no es un derecho
absoluto, y que al respecto V.E. ya ha dicho que no puede constituir una valla a la facultad de los organismos recaudadores de
verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los responsables.
Explicó que las medidas asegurativas perderían su sentido si, en cada caso concreto, tuviera que solicitar la información previa
establecida en el art. 39 de la ley 21.526 para que operase la excepción al secreto bancario, puesto que -frente al aviso- el
contribuyente remiso se desapoderaría de sus bienes o vaciaría sus cuentas.
Adujo que la traba de medidas cautelares fuera de la jurisdicción provincial está siempre dirigida a los bienes integrantes del
patrimonio de aquellos sujetos que son contribuyentes de la Provincia de Buenos Aires sobre los que, conforme a lo dispuesto por el
artículo 121 de la Constitución Nacional, ejerce su poder de imposición. Concluyó señalando que el hecho de que tales bienes se
encontraran situados fuera del territorio provincial no modificaba tal situación.
Consignó que, en tanto el art. 13 bis del Código Fiscal habilita la traba de medidas cautelares administrativas en el marco de juicios
de apremio iniciados y sujetas a inmediato control judicial, no era cierto que el Fisco sólo podía llevarlas adelante fuera del territorio
provincial mediante el trámite previsto en la ley 22.172. Destacó que ella no resulta aplicable a las comunicaciones entre
administraciones públicas en tanto se refiere a las que se realizan entre tribunales de distinta jurisdicción. Añadió que, por ello, el ente
recaudador había celebrado un acuerdo con la Administración Federal de Ingresos Públicos -aprobado por el decreto 745/07- a fin de
diligenciar ante las distintas entidades financieras que funcionan bajo la superintendencia del BCRA los oficios que ordenan la traba y
el levantamiento de embargos generales de fondos y valores depositados en el sistema financiero.
- VI -
Considero que un orden jurídicamente lógico impone examinar, dentro del conjunto de entidades actoras y terceras intervinientes, si
las asociaciones ABA y ADEBA se encuentran legitimadas para plantear la presente acción.
Es que, si bien esta Procuración General ha sostenido que la reforma constitucional de 1994 extendió el espectro de sujetos
legitimados para accionar, en especial por la vía del amparo, esta amplitud no se ha dado para defensa de cualquier derecho, sino sólo
con relación a los mecanismos tendientes a proteger los de incidencia colectiva (arg. dictamen de las causas de Fallos: 320:690;
326:2998 y 3007).
En efecto, el art. 43 de la Constitución Nacional, en su segundo párrafo, establece que podrán interponer dicha acción "contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propenden a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización".
Sin embargo, cabe señalar que en el sub lite los planteos formulados por ABA, que hizo suyos ADEBA, no están dirigidos a la
protección del medio ambiente, o de la competencia, ni de ningún otro derecho de incidencia colectiva en general, ni se vinculan con
la relación de usuario o consumidor, sino que ponen en debate cuestiones de carácter patrimonial cuyo ejercicio y tutela corresponde,
en exclusiva, a cada una de las entidades bancarias afectadas y, por lo tanto, se hallan fuera del ámbito de la ampliación que ha
realizado la citada norma constitucional.
También constituye un óbice al reconocimiento de la legitimación de dichas asociaciones el hecho de que no demuestran un derecho
subjetivo o un interés legítimo propio que las habilite a instar el pleito, en tanto no alegan un perjuicio o lesión personal de derechos
en relación a las normas que impugnan. Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la promoción de la presente demanda se sustentó
en la necesidad de evitar, o al menos disminuir, los daños que podrían ocasionarse a los clientes de las entidades financieras por la
traba de embargos con base en las normas cuestionadas, así como también para conjurar las consecuencias que podrían tener que
soportar los bancos por eventuales reclamos de aquéllos o por hacerse efectivas las sanciones en caso de incumplimiento (v. fs.
127/127 vta.).
Por ende, desde mi óptica, ABA y ADEBA no se encuentran legitimadas para plantearla presente acción pues no se verifica, respecto
de ellas, la existencia de "caso" o "causa" en los términos de los arts. 116 y 17 de la Constitución Nacional toda vez que, a la luz de lo
dicho, no habrán de beneficiarse ni de perjudicarse con la decisión adoptada al cabo de este proceso (arg. Fallos: 156:318; 227:688;
245:552; 322:528; 324:333; 326:1007, entre otros).
- VII -
Sentado lo anterior, no es ocioso recordar aquí que la declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no
importe una indagación meramente especulativa y responda a un "caso" que busque precaver los efectos de un acto en ciernes al que
le atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye "causa" en los términos de la Ley Fundamental (Fallos: 308:2569;
310:606 y 977; 311:421, entre otros).
Sobre la base de estas premisas, estimo que respecto de las entidades bancarias actoras y terceras intervinientes se encuentran
reunidos los requisitos establecidos por el art. 322 del CPCCN pues, como surge de las notas agregadas a fs. 65/66 y 86/87, ha
mediado una actividad concreta de la demandada dirigida a trabar embargos y a requerir información sobre las cuentas bancarias
radicadas en sucursales fuera de su jurisdicción, a lo que se suma el apercibimiento de sanciones en caso de incumplirse. Así,

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considero que tal conducta sumió a las entidades financieras accionantes en un "estado de incertidumbre" sobre la existencia, alcance
y modalidad de una relación jurídica, entendiéndose por tal aquella que es "concreta" al momento de dictarse el fallo (Fallos:
310:606; 311:421).
- VIII -
Con las salvedades indicadas, sigo pensando -de acuerdo a lo oportunamente dictaminado por este Ministerio Público a fs. 131/133 y
lo resuelto por V.E. a fs. 136/140- que el Tribunal continúa teniendo competencia originaria para entender en el presente.
- IX -
Llegados a este punto, cabe advertir que de la lectura de fs. 122, 328/330 y 409/411 surge que los bancos intervinientes impugnan
la constitucionalidad:
1. Del art. 13 bis, quintó párrafo, del Código Fiscal, que prescribe que si las medidas cautelares recayeren sobre bienes registrables o
cuentas bancarias del deudor, su anotación se practicará por oficio expedido por la Dirección Provincial de Rentas, el cual tendrá el
mismo valor que una requisitoria y orden judicial.
2. Del art. 13 bis, tercer párrafo, del Código Fiscal (texto según ley 13.259), en cuanto dispone que dentro de los quince días de
notificadas a las entidades financieras las medidas cautelares ordenadas por la Dirección Provincial de Rentas, éstas deberán informar
a la autoridad recaudadora los fondos y valores embargados, no rigiendo a tales fines el secreto que establece el art. 39 de la ley
21.526.
3. De las notas del 01.11.06, emitidas por la Dirección Provincial de Rentas, mediante las cuales se intimó a las entidades bancarias
para que los embargos que hubiere decretado ese organismo respecto de alguno de sus clientes fueran trabados también sobre
cuentas y activos correspondientes a sucursales ubicadas fuera del territorio bonaerense;
4. Del art. 14 bis del Código Fiscal (texto según ley 13.405), en cuanto establece la responsabilidad solidaria de los bancos cuando
incumplan órdenes de embargo u otras medidas cautelares decretadas por la Dirección Provincial de Rentas, responsabilidad que será
determinada por vía incidental por el juez provincial ante el que tramite el apremio contra el contribuyente.
Estos actos son impugnados exclusivamente en cuanto otorgan facultades a la Dirección Provincial de Rentas para hacerse efectivas
fuera del territorio de la Provincia de Buenos Aires. En palabras de la actora: "Es decir, es patente que el objeto procesal de la
demanda promovida por mi parte se encuentra relacionado únicamente con la impugnación de ciertos párrafos del artículo 13 bis, el
artículo 14 bis y las notas del 01.11.2006, en tanto pretenden extender sus efectos fuera del territorio de la provincia de Buenos
Aires" (fs. 329, último párrafo; el subrayado pertenece al original).
Por ello, V.E. resolvió que la materia en debate ha quedado circunscripta "al objeto descripto en el punto II, apartado A de fs. 122 y
vta. del escrito de demanda, esto es, la impugnación de las normas allí referidas en tanto extienden sus efectos fuera del territorio de
la provincia de Buenos Aires" (fs. 523).
-X-
En lo atinente al primero de los puntos destacados en el acápite anterior, es evidente para mí que la invalidez del art. 13 bis, quinto
párrafo, del Código Fiscal -en cuanto asigna al oficio expedido por la Dirección Provincial de Rentas el mismo valor que una requisitoria
y orden judicial- deriva de la inconstitucionalidad de las facultades administrativas para decretar las medidas cautelares cuya traba allí
se ordena, tal como ya lo tiene resuelto V.E. en Fallos: 333:935, a cuyos fundamentos me remito en honor a la brevedad.
Y, dado el fundamento con que se resuelve este aspecto, estimo que es innecesario el estudio de los demás agravios planteados
respecto de las obligaciones y responsabilidades enumeradas en los tres puntos restantes, dado que estas obligaciones y
responsabilidades suponen que la Administración posee la legítima facultad para decretar los embargos, potestad cuya invalidez aquí
propicio.
-XI-
A mayor abundamiento, señalo que si bien este Ministerio Público ha sustentado su opinión sobre el tema que aquí se discute en sus
dictámenes in re: "A.F.I.P c/ Consorcio Forestal Andina por ejecución fiscal", del 12 de diciembre de 2001 y "A.F.I.P. c/ Atahualpa SRL
por ejecución fiscal", del 28 de febrero de 2002, como asimismo, en igual fecha, en la causa "Intercorp" -muchos de cuyos
argumentos han sido compartidos por la mayoría del Tribunal al pronunciarse en esta última-, considero oportuno sumar aquí las
siguientes precisiones adicionales.
Los votos en disidencia en dicho precedente remarcaron que existen en nuestro ordenamiento jurídico casos en los cuales V.E. ha
admitido la validez de procedimientos ejecutivos realizados fuera de la órbita del Poder Judicial (cfr. consid. 8° y 23 del voto en
disidencia de los Ministros Dres. Enrique S. Petracchi y Carmen M. Argibay, y consid. 13 a 19 del voto en disidencia de los Ministra
Dra. Elena Highton de Nolasco).
A tal respecto, me permito resaltar que todos los casos allí detallados se vinculan con prerrogativas otorgadas a bancos oficiales
(v.gr. Banco Hipotecario Nacional, Banco de la Provincia de Buenos Aires, Banco de la Nación Argentina) en sus respectivas Cartas
Orgánicas, o en otras leyes, para hacer efectivo el cobro de obligaciones emanadas de prendas agrarias o de hipotecas, es decir
obligaciones resultantes de convenciones en las cuales se puso de manifiesto la voluntad de las partes, y por las que ellas quedaban
libremente sometidas al régimen al que adherían.
Ello se ve explicitado en Fallos: 139:259, donde V.E., en una causa en la cual la Jefatura de Policía de Concordia consultaba si debía
prestar la cooperación que le solicitaba el Banco Hipotecario Nacional para efectuar el desalojo de unas hectáreas afectadas por dicha
entidad, señaló: "Los deudores del Banco, al celebrar el contrato hipotecario o al admitir la transferencia del dominio con el
gravamen..., lo hacen en las condiciones determinadas por la ley orgánica; es decir aceptando expresa o implícitamente la facultad
otorgada al deudor por la disposición legal en cuestión que queda incorporada a la convención y renunciando, por tanto, a los
beneficios que pudieran derivar de la sustanciación de un procedimiento previo a ante la justicia", o en Fallos: 268:213, en el cual el
Tribunal dejó sentado: "No es violatoria de la Constitución Nacional la facultad del Banco de vender por sí y ante sí los bienes
hipotecados con sujeción a los preceptos de su ley y reglamento, pues tal facultad, además de venir de la convención libremente
pactada entre deudor y acreedor, como sucede en la especie, comporta una seguridad insustituible para los intereses de la institución
que no deben ser perturbados por las complicaciones y dilaciones propias de los procedimientos judiciales".
Es decir que, si bien desde antiguo la jurisprudencia de V.E. ha admitido la validez de las ejecuciones administrativas, lo ha hecho
sobre la base de la existencia de una convención libremente pactada y que se funda en razones de conveniencia y utilidad generales
(v. doctrina de Fallos: 199:388).
Bajo el prisma de esta consolidada jurisprudencia, resulta a todas luces evidente que la delegación de estas facultades propias de los
jueces -decretar y trabar medidas cautelares- a favor de los funcionarios de la administración tributaria, aun cuando se persiga el
loable fin de hacer efectivo el cobro de las obligaciones fiscales, carece de uno de los presupuestos básicos señalados por el Tribunal,
cual es "la convención libremente pactada entre deudor y acreedor".

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En efecto, en materia fiscal no existe posibilidad alguna de ejercicio de la autonomía de la voluntad puesto que: "Los impuestos no
nacen de una relación contractual entre el Fisco y los habitantes, sino que se trata de una vinculación de derecho público. No existe
acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario
implicado en sus relaciones, ya que los impuestos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino su imposición y la fuerza
compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 152:268; 218:596). Las diversas formas o modos de
imposición son un acto de voluntad exclusiva del Estado desde que el contribuyente sólo tiene deberes y obligaciones, siendo la única
que compete a aquél la de respetar la supremacía de la Constitución Nacional (Fallos: 218:694). Por tanto, el Cobro de un impuesto
no constituye una causa civil, derivada de la estipulación o contrato, siendo por su naturaleza una carga impuesta por el Poder
Legislativo a las personas o a los bienes con un fin de interés público y su cobro un acto administrativo (Fallos: 184:30)" (arg. Fallos:
223:233, in re: "Domingo L. Bombal v. Dirección General Impositiva", sentencia del 31 de julio de 1952, y 318:676; 322:1470;
323:15, entre muchos otros).
- XII -
Opino, por ende, que corresponde declarar la falta de legitimación activa de ABA y ADEBA y, respecto de las entidades bancarias
intervinientes, hacer lugar a la demanda con el alcance señalado por V.E. a fs. 523.
Buenos Aires, 3 de febrero de 2012.

LAURA M. MONTI

Cita digital: EOLJU172035A Editorial Errepar - Todos los derechos reservados.

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