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LO PÚBLICO Y LOS MEDIOS ESTATALES DE COMUNICACIÓN

Claudio Guillermo Avilés Rodilla


(ISHIR-CONICET / UNJu)

Resumen:
En las actuales sociedades mediatizadas, los medios de comunicación ocupan un rol
fundamental en el desarrollo del sistema democrático. De hecho, la existencia de los medios
de comunicación de servicio público se justifica bajo la exigencia del cumplimiento de esa
función democrática de manera clara y precisa, debiendo garantizar un libre acceso a la
información y diversas estrategias de participación.
Ahora bien, plantear la actividad de la comunicación social en clave de servicio
público remite a pensar casi obligatoriamente en el rol que deben cumplir y asumir los medios
de comunicación de propiedad estatal. Sin embargo, existe un nutrido debate académico y
político en torno a esta asociación ya que se suele plantear como erróneo e impreciso
considerar a los medios estatales como sinónimo irrestricto de medios de servicio público. La
complejidad de dicha consideración reside en poder delimitar el perfil más preciso y razonado
acerca de lo que se entiende por un autentico servicio público en materia de comunicación.
En este sentido, este artículo revisita y sistematiza un conjunto de trabajos cuya
preocupación central es la aproximación a los principios básicos asociados a la existencia y
funcionamiento de genuinos medios públicos de comunicación. De manera paralela, este
trabajo también aborda el debate respecto de criterios de funcionamiento de los medios
públicos sobre la base de tres perspectivas: mecanismos de financiación, criterios de
organización y estructura de contenidos.

Palabras Clave: Medios estatales de comunicación – Servicio público – Principios básicos

1
Pensar en la vida democrática de un Estado implica necesariamente reflexionar en
torno a diversas prácticas de comunicación: informar, informarse, discutir, formase opiniones,
expresarlas en público, asumir posturas, procurar convencer, sumar adhesiones, entre otras.
La información y la comunicación resultan componentes esenciales para la democracia, la que
resulta impensable sin libertad de expresión y libre circulación de información. En las
actuales sociedades mediatizadas, la calidad de la vida democrática se corresponde con la
vitalidad y calidad del sistema de información y comunicación de los medios masivos.
Por otra parte, pensar y analizar el sentido, el rol y el lugar de la información y la
comunicación en las democracias actuales requiere revisitar y abordar una serie de conceptos
preeminentes que se vinculan en sentido amplio con la noción de lo público, entre ellos
específicamente el concepto de servicio público. En dicho abordaje, las discusiones en torno a
la noción de servicio público vinculada a los medios de comunicación de propiedad estatal
adquieren hoy una gran efervescencia y demandan análisis actualizados.
Asimismo, la importancia de recuperar conceptualmente y problematizar la noción de
medios públicos, junto a sus principios básicos esperables, surge de la percepción de una
intencionalidad explícita e inédita por parte de la gestión institucional de los medios estatales
argentinos de autoreferenciase con dicho concepto. Esta voluntad de definición se evidenció
por primera vez en Canal 7, en el año 2006, acuñando el slogan “televisión pública” y en
Radio Nacional Argentina a partir de 2009, al pasar a identificarse como “la radio pública”. Si
bien se parte del supuesto general de que las definiciones y conceptualizaciones vinculadas a
los medios públicos suelen no tener un completo correlato en la práctica empírica, sí resulta
necesario partir de concepciones hegemónicas o principios acordados a los efectos de advertir
y analizar las coincidencias existentes pero también las tensiones y contradicciones que se
construyen entre las expectativas creadas, las autodefiniciones institucionales y las practicas
discursivas efectivamente presentes en los medios estatales.

La noción de servicio público vinculada a los medios estatales


La democracia, en tanto sistema político de autogobierno de la ciudadanía a través de
sus representantes y bajo la regla de las mayorías para la toma de decisiones, presupone que
los ciudadanos que forman parte de la comunidad política deben estar informados, poder
analizar y debatir sobre aquellas cuestiones públicas sobre las que se toman decisiones. La
ciudadanía debe reunir las condiciones necesarias para poder darles los atributos a sus
representantes y luego fiscalizarlos en su accionar. Para esto, en las actuales sociedades

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mediatizadas, los medios de comunicación deberían ocupar un rol fundamental al informar de
manera completa y compleja, asumiendo dicho flujo informativo como fuente democrática.
De hecho, la existencia de los medios de comunicación de servicio público se justifica bajo la
exigencia del cumplimiento de esa función democrática de manera clara y precisa, debiendo
garantizar un libre acceso a la información y diversas estrategias de participación (Alfonso y
González, 2011).
Plantear la actividad de la comunicación social en clave de servicio público remite a
pensar casi obligatoriamente en el rol que deben cumplir y asumir los medios de
comunicación de propiedad estatal. Sin embargo, existe un nutrido debate en torno a esta
asociación ya que, como se plantea desde la UNESCO (2006), resulta peligroso y erróneo
considerar a los medios estatales como sinónimo irrestricto de medios de servicio público. Por
una parte, parece inadecuado pensar en que los medios estatales no puedan ser considerados
medios públicos, sin embargo el error de pensar en una directa correspondencia se origina en
el hecho de que muy pocos países cuentan con lo que se considera un genuino sistema de
radiodifusión pública en manos estatales. Por otro lado, cuando se lo compara con la
radiodifusión comercial, el sistema estatal aparece como el más orientado al servicio público;
aunque si se considera el control gubernamental, las restricciones de modelos presupuestarios,
la carencia de independencia e imparcialidad en la programación y administración, la
identificación como servicio público no resulta del todo factible.
Sin embargo, en los sistemas democráticos, la garantía y/o directa responsabilidad de
la prestación de los servicios públicos se adjudica necesariamente al Estado y a su gestión
contingente (el gobierno), a partir de la implementación de políticas públicas o la gestión de
empresas prestatarias directamente dependientes del Estado. Por ello, pensar en los medios de
comunicación de servicio público implica considerar a los medios estatales como depositarios
principales del deber de cumplimentar dicho servicio en el ámbito comunicacional. Ahora
bien, la complejidad de dicha consideración reside en poder delimitar el perfil más preciso y
razonado acerca de lo que se entiende por un autentico servicio público de comunicación;
complejidad que deviene en eje medular de un abundante debate académico y político.
Existen numerosos trabajos cuya preocupación central es el abordaje y sistematización de
los principios básicos asociados a la existencia y funcionamiento de genuinos medios públicos
de comunicación. Si bien es posible evidenciar diversas posturas discordantes al respecto, en
este trabajo se considera oportuno recuperar aquellos puntos en los que se alcanzan acuerdos
generales.

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En primera instancia, se puede citar a la UNESCO (2006) y al Consejo Mundial de Radio
y Televisión (CMRyT, 2001), una organización no gubernamental también apoyada por la
UNESCO, que, en líneas similares, se ocuparon de proponer un conjunto de principios
elementales para definir la genuina radiotelevisión de servicio público. Los principios
definidos son los siguientes:
 Universalidad: postula que los medios públicos deben ser accesibles a todos los ciudadanos
del territorio nacional, independientemente de su condición o nivel de ingresos. Implica no
sólo la posibilidad de acceso técnico, sino también el deber de proponer una programación
accesible y comprensible en sus contenidos.
 Diversidad: apunta a una amplia diversificación de la oferta, al menos en tres direcciones:
en los géneros ofrecidos, en las audiencias determinadas y en las temáticas abordadas. La
diversificación refuerza la idea de que la comunicación mediática pública debe llegar a
todos, no a través de cada programa, sino a través del conjunto de su programación, sus
respectivos contenidos y sus correspondientes variedades. En este sentido, la diversificación
y la universalidad resultan complementarias.
 Independencia: se cimenta sobre un principio de servicio público donde las ideas deben
expresarse con toda libertad, en tanto foro de circulación de informaciones, opiniones y
críticas. Para que esto sea posible, se plantea la necesaria independencia del medio de
comunicación tanto frente a presiones comerciales como frente al poder político.
 Diferenciación: se postula que los medios públicos deben distinguirse del resto de los
servicios de comunicación audiovisual, en una programación de servicio público, en la
calidad y en las características particulares de sus programas. Este principio no apunta al
deber de producir programas que a otros medios no les interesa, dirigido a audiencias que
otros medios no consideran o manejar temas que otros ignoran. En contraste, se propone una
producción diferente: innovar, crear nuevos espacios y nuevos géneros.
En Argentina, la Asociación por los Derechos Civiles (ADC, 2004) justifica la existencia
de medios públicos como un derecho de la ciudadanía y proclama que éstos deben ser
independientes, proveedores y generadores de contenidos de calidad y alternativos a las
emisoras privadas. Asimismo, la ADC junto a otras siete organizaciones de la sociedad civil,
elaboraron un documento de principios básicos sobre el funcionamiento de la radio y
televisión públicas que logran sumar algunos aspectos diferentes a las propuestas de la
UNESCO. Se plantea que los medios públicos deben defender y posibilitar el ejercicio del
derecho a la libertad de expresión y de información; deben organizar un servicio de

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radiodifusión orientado al interés de la comunidad; apuntar a una programación federal,
posibilitando una equitativa participación de las provincias y evitando la excesiva
centralización en la ciudad de Buenos Aires; la programación debe contener una amplia
variedad de propuestas informativas, educativas, culturales y de entretenimiento de calidad; y,
finalmente, se propone apuntar a mecanismos idóneos de control para asegurar la
transparencia en la gestión.
Por su parte, diversos analistas del ámbito académico también se preocuparon por
establecer parámetros ideales vinculados al rol de los medios públicos. Tempranamente, en
1962, Antonio Pasquali buscó sentar las bases para pensar en una auténtica radiotelevisión
pública no gubernamental, frente al predominio casi absoluto de su uso comercial. Para ello
propuso una serie de requisitos: los medios de servicio público no deben pertenecer a
privados; deben ser mayoritariamente financiados por el Estado, es decir con dineros
públicos; tienen que tener autonomía e independencia política ante el Poder Ejecutivo y
autonomía ante los poderes económicos; deben constituirse como un servicio no-
gubernamental y desgubernamentalizado; deberán estar bajo supervisión del Poder
Legislativo o de una autoridad especial supra partes y aplicar criterios de par condicio en el
tratamiento de la política interna; deberán ofrecer servicios diversificados, complementarios y
universales, a partir de la maximización de coberturas y atención a todos los estratos
socioculturales; y, por último, se deberán imponer a sí mismos elevados estándares
cualitativos y de moral social (Pasquali y Safar, 2006).
Con énfasis en la dualidad Estado-Mercado y en base a nociones habermasianas, Nicholas
Garnham (1990) sostiene que los medios públicos deberían ser los mejores garantes de una
política racional y universalista que se mantenga ajena tanto a la economía como al Estado,
debiendo diseñarse para mediar y hacer contrapeso al poder político y corporativo, lo que se
lograría de forma efectiva no estando constreñidos por los imperativos de maximización de
ganancias ni del poder político. Para Garnham los medios comerciales son enemigos de la
vida pública y defiende la supremacía de los medios públicos en tanto proporcionen a todos
los ciudadanos un acceso amplio e igualitario a la información, al entretenimiento y a la
educación de alta calidad, pudiendo satisfacer a todo un mosaico de gustos diversos y no sólo
a aquellos que producen ganancias.
Asimismo, Raúl Trejo Delarbre enfatiza en que la función primordial de los medios
públicos es hacer contrapeso a la preponderancia de las empresas comunicacionales de
carácter comercial y por lo tanto deben estar vinculados necesariamente al Estado. En sentido

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estricto, plantea que lo público en la comunicación debe ser sinónimo de operación no
comercial. Por ello, la reivindicación de lo público en radiodifusión debe ser asumida por
emisoras estatales, universitarias, parlamentarias, municipales, entre otras (Trejo Delarbre,
2005). En concordancia con la mayor parte de los rasgos planteados anteriormente, Trejo
Delarbre agrega que la comunicación pública debe reivindicar todo tipo de expresiones
ciudadanas, tanto particulares como colectivas; debería tener institucionalidad propia, con
estabilidad y financiamiento asegurado; debe producir contenidos democratizadores,
creativos, experimentales y diversos, brindando a la audiencia mayores posibilidades de
elección; y, por último, los medios públicos deberían prefigurar y mantener sus audiencias
independientemente del potencial de compra o su capacidad de voto (Trejo Delarbre, 2005).
Por su parte, Omar Rincón (2001) aporta un conjunto de matices interesantes al compilar
las posturas de siete especialistas 1 en la temática. En relación a la televisión, pero
perfectamente extrapolable a todo tipo de medios, se propone un conjunto de ideales sobre la
comunicación de servicio público: debe interpelar a todo el público, incluido el consumidor,
en carácter de ciudadano; los medios públicos deben ser escenario del diálogo nacional
intercultural; deben programarse y producirse por convocatoria pública a través de procesos
de asignación de espacios transparentes y participativos; deben procurar formar a la audiencia
en los ámbitos del análisis crítico y control ciudadano sobre todos los mensajes del sistema
mediático; y debe ampliar las posibilidades simbólicas de representación, reconocimiento y
visibilidad para la construcción de la ciudadanía y de la democracia.
A partir de las consideraciones expuestas, las cuales resultan representativas de un
conjunto más amplio, es posible evidenciar un principio de consenso acerca de la esencia y
finalidad esperable de los medios públicos. Asimismo, y en virtud de una definición amplia de
servicio público, resulta evidente que la responsabilidad de una comunicación en clave de
servicio público debe ser asumida desde la gestión estatal. Incluso, la legislación argentina en
materia de servicios de comunicación audiovisual así lo establece al delegar dicha
responsabilidad en la empresa Radio y Televisión Argentina Sociedad del Estado, a la que se
le adjudica gran parte de los principios considerados anteriormente 2. Sin embargo, como
también lo explican muchos analistas, los ideales esperados no suelen corresponderse con la
realidad pasada y actual de los medios estatales, en tanto depositarios del deber de ejercer el

1
En el trabajo citado se compilan los aportes de Jesús Martín Barbero, Germán Rey, Diego Portales, Valerio
Fuenzalida, Nora Mazziotti, Guillermo Orozco Gómez y Teresa Montero Otondo.
2
Ver Título VII, Capitulo 1, Artículos 119, 121 y 122 de la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación
Audiovisual de la República Argentina.

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servicio público de comunicación. Al margen de ello, la misión de servicio público hoy es
asumida explícitamente, al menos de manera enunciativa, por los medios estatales y
universitarios de Argentina, asumiendo de manera conciente o inconciente una tensa
responsabilidad nutrida de todo el conjunto de principios desarrollados anteriormente.

Financiación, organización y programación de contenidos en los medios públicos


De manera paralela a la definición de principios básicos, el debate respecto de los
medios públicos de comunicación se orienta sobre la base de tres perspectivas generales: los
mecanismos de financiación, los criterios de organización y control, y la estructura de
contenidos.
En relación a la primera perspectiva, los debates en torno a los mecanismos de
financiamiento de los medios públicos derivan en la búsqueda de la alternativa más óptima en
función de garantizar la independencia editorial de los medios, ya que se entiende que las
fuentes de recursos financieros pueden llegar a influir en el mayor o menor cumplimiento de
los mandatos y misiones esperados. En este sentido, las alternativas históricas de
financiamiento transitan por distintas variantes: el canon, gravamen impositivo ligado a la
propiedad de receptores, utilizado de manera extendido en el territorio europeo; la
financiación por fondos generales del Estado; y los ingresos por venta de espacios
publicitarios, quizás el recurso menor utilizado a nivel general. En la actualidad, la mayor
parte de los medios públicos / estatales optan por mecanismos de financiación diversificados.
Paralelamente a las fuentes, el CMRyT (2001) pone énfasis en las características
indispensables que debería tener el financiamiento a fin de bregar por un óptimo desempeño
del servicio público, mencionando así: que debe ser sustancial; independiente de presiones
comerciales y políticas; debe ser previsible, a fin de garantizar la estabilidad y la
planificación; y debe ser indexado, sencillo y equitativo, con el fin de no dar lugar a
controversias. En relación a los medios estatales argentinos, la Ley 26.522 de Servicios de
Comunicación Audiovisual (LSCA) establece mecanismos de financiación diversificada: el
20% de un gravamen aplicado a los licenciatarios de medios privados, asignaciones
presupuestarias derivadas del Presupuesto Nacional; venta de publicidad; comercialización de
la producción de contenidos audiovisuales; auspicios o patrocinios; donaciones u otras fuentes
de financiamiento que resulten de actos celebrados por los medios estatales.
En relación a la segunda perspectiva, los debates en torno a los criterios de
organización y control de los medios públicos logran alcanzar a nivel general un consenso

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claro: la gestión debe garantizar una suficiente independencia y autonomía. Sin embargo, las
tensiones generadas por la gestión de los medios resultan amplias y complejas, con mayor
intensidad en América Latina que en Europa y en Estados Unidos. Por otra parte, el análisis
que se propone en el trabajo publicado por Martín Becerra et al (2012) permite ilustrar
algunos ejes de los debates, ya que al discutirse la autonomía e independencia, cabe
preguntarse “¿independencia con respecto a quién? Quizá con respecto al poder político, pero
entonces, ¿qué poder político? ¿El del Gobierno? ¿El de los partidos? ¿El del Parlamento?
Puede que alguien defienda la independencia de los poderes económicos. De nuevo, ¿qué
poderes?” (Becerra et al, 2012:119). En este sentido, las discusiones sobre la independencia
de los medios públicos resultan complejas, ya que desde algunos enfoques se sugiere
garantizar una representación de las más importantes tendencias políticas en forma de cuotas;
mientras que otras posturas proponen la existencia de órganos con miembros elegidos con
mayorías reforzadas. Así los casos resultan abundantes y la aplicación práctica no es tan
sencilla como se sugiere desde la teoría. En Argentina, la LSCA dispone la gestión de Radio y
Televisión Argentina Sociedad del Estado a cargo de un Directorio de carácter plural, aunque
en la práctica aún no terminan de cumplimentarse las garantías de pluralismo previstas en la
ley. El Directorio cuenta con siete miembros: el presidente y un director designados por el
Poder Ejecutivo; tres directores designados por la Comisión Bicameral de Promoción y
Seguimiento de la Comunicación Audiovisual del Congreso (con representación del
oficialismo y de las dos principales fuerzas opositoras); y dos directores designados por el
Consejo Federal de Comunicación Audiovisual, donde están representadas las provincias, las
universidades, los sindicatos y las asociaciones empresarias del sector audiovisual.
Finalmente, el conjunto de debates acerca de la estructura de contenidos y
programación de los medios públicos resulta una de las facetas más complejas y desafiantes.
Quizás la principal dificultad reside en que no existe posibilidad alguna de poder demandar
que todos los medios públicos se adecuen a un modelo unificado de programación y
contenidos; al margen de que la definición de un modelo unívoco también resulta compleja y
cargada matices de difícil conciliación.
En concreto, en relación a los contenidos de los medios públicos el mandato más
extendido se asocia a la tradicional y triple misión derivada de la propuesta del primer director
general de la BBC de Londres, John Reith, quién fijó los objetivos de “informar, educar y
entretener”. Esta triple misión fue paulatinamente adoptada por los medios públicos de todo el
mundo e incluso en la actualidad resulta, explícita o implícitamente, el pilar fundamental de

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los objetivos de cualquier servicio público de radio y televisión. Sobre esa línea de base, se
pueden recuperar variadas argumentaciones coincidentes en torno a las expectativas para la
estructura de programación y contenidos de los medios públicos.
En virtud de la misión informativa, por una parte, se considera que la información
periodística debe procurar el equilibrio informativo, la confiabilidad, la precisión de datos, la
variedad y el pluralismo político, religioso, cultural, étnico, generacional y sexual. Por otra
parte, se apunta a la misión de brindar información esclarecedora, entendida como la
persecución de un ánimo explicativo y de profundización sobre los temas presentados, que
contribuya al debate informado y al pensamiento crítico, a fin de la construcción de
ciudadanía y enriquecimiento de la vida democrática (CMRyT, 2001; Portales, 2001; ADC,
2004). En función del último punto, se sugiere pensar en la información como insumo activo
para la ciudadanía, para lo cual se sugiere un tratamiento informativo contextual, evitando el
aislamiento de temas o noticias y procurando la provisión de los marcos contextuales amplios
en los que se insertan las informaciones (Mazziotti, 2001).
Asimismo se insiste en que los contenidos deben estructurarse sobre la noción de
interés público, procurando responder a las preocupaciones corrientes y prácticas de la
ciudadanía (CMRyT, 2001). Sin embargo, el debate en torno a los contenidos o
acontecimientos calificados de interés público sigue aún abierto ya que no parece haber un
consenso nítido en torno a dicha definición. Una línea de interpretación vincula el interés
público en los medios con la provisión de contenidos que atraen a grandes audiencias, por
ejemplo los deportes masivos. En dicha línea, se apunta a que los medios públicos deben
ofrecer contenidos abiertos y gratuitos vinculados a deportes entendidos como una expresión
más de la identidad y el patrimonio de los países (Becerra et al, 2012), como el fútbol en
Argentina, el béisbol en Cuba, el fútbol americano en Estados Unidos; o bien eventos como
los juegos olímpicos, los campeonatos mundiales, entre otros. A su vez se considera necesaria
la inclusión de programas dirigidos al público infantil y a otros grupos etarios. Pero también,
el interés público suele apuntar a la constante expansión de posibilidades de información y
expresión, a una mayor provisión de cantidad, variedad y calidad informativa; y por otro lado,
a mayores posibilidades para que la producción y generación de contenidos dependa de las
iniciativas de la ciudadanía (ADC, 2004).
Desde otro ángulo, se apela a que los medios públicos deben disponer de contenidos
de producción propia. Esta exigencia supone una participación en la producción de manera
total o parcial, a los efectos de garantizar que los programas respondan a los mandatos de

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servicio público y que al mismo tiempo permitan forjar una identidad que los diferencie del
resto de las propuestas existentes. A su vez, se estima que la producción propia permite
responder a los principios de innovación, creatividad y experimentación (CMRyT, 2001;
ADC, 2004).
En virtud de su vinculación con el Estado, en gran medida los argumentos postulan
que los medios públicos deben privilegiar contenidos de carácter nacional. Esta postura no
pretende excluir contenidos foráneos sino favorecer la expresión de ideas, opiniones, valores
y producciones que se correspondan con la sociedad en la cual funcionan los medios públicos
(CMRyT, 2001). El carácter nacional refiere al deber de difundir producciones artísticas,
culturales, científicas, académicas y educativas desarrolladas en los diferentes puntos del país
(ADC, 2004). Asimismo, se apunta a un abordaje de contenidos vinculados con la renovación
permanente de las bases comunes de la cultura nacional, en tanto fondo de memoria,
calendario, tradiciones y prácticas que necesitan de su reconstrucción en lenguajes comunes;
que promueva una democracia cultural incluyente de todos los ciudadanos, tanto tradicionales
como nuevos (Martín Barbero, 2001).
Finalmente, en virtud de la misión de entretenimiento y educación, se plantea la
necesidad de superar la histórica matriz de “alta cultura” (Fuenzalida, 2001), asociada con las
propuestas academicistas y las producciones aburridas e ininteligibles. En contraste, se
propone para los medios públicos la tarea de “educar entreteniendo”, posición desde la cual la
entretención se asumiría como compañía amistosa, educativa, que permita la observación y la
participación. Se plantea la necesidad de pensar contenidos no relacionados con la educación
formal, sino con propuestas educativas pragmáticas relativas a la mejoría de la calidad de vida
cotidiana, a la superación de adversidades familiares, a la implicación política y ciudadana,
entre otras (Orozco Gómez, 2001). Lo anterior no significa que en los medios públicos no
haya espacio para programas de carácter eminentemente “cultural”, como los dedicados al
arte, a las exposiciones, a la música clásica o a los documentales. Lo que se pretende es que,
al margen de cubrir dicha parcela de programación cultural, el esfuerzo debería orientarse
hacia el desarrollo de nuevas fórmulas en las que el entretenimiento, la educación, la cultura y
la audiencia no estén reñidos entre sí.

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