UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

MAESTRÍA: Gobierno y Desarrollo de las Entidades Territoriales

MATERIA: Componente metodológico
PROFESOR: Paula Robledo (me reuní con profesora el 18/08/16)
ALUMNO: Carlos Germán Salgado
TRABAJO: Borrador contenido Monografía

ESQUEMAS ASOCIATIVOS PARA MUNICIPOS EN COLOMBIA

Breve
Introducció
Los esquemas asociativos se incorporaron en Colombia mediante el acto
n legislativo 01 de 1968 que reformó la Constitución de 1886, su artículo
63 estableció las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios
podían asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos, lo
cual partía de la iniciativa del Gobernador bajo unas condiciones
especiales.

La Ley 1 de 1975 reglamentó el inciso 3 del artículo 168 Constitución

Política de 1886, estableciendo los requisitos de creación de las
asociaciones de municipios, su organización administrativa, su régimen
jurídico y las funciones que desempeñaría una vez creadas, no obstante,
los recursos para su funcionamiento dependía de los aportes de los
Municipios asociados.

Posteriormente mediante la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de 1986

por el cual se expidió el Código de Régimen Municipal, se reglamentó la
creación de asociaciones de municipios estableciendo que serian
entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y
patrimonio propio e independiente.

Adicional a lo anterior, se dispuso la creación de Asociaciones de

Municipios de carácter obligatorio y voluntario, la primera por iniciativa
del Gobernador y aprobación de la Asamblea para la prestación de
servicios públicos, las cuales se debían financiar con el 10% y el 20% del
valor del impuesto de timbre sobre vehículos automotores.

La segunda opción dependía de la iniciativa de los Alcaldes con

autorización de los Concejos Municipales, no obstante para su
financiación los Municipios realizarían los aportes de acuerdo a lo
establecido en los estatutos de su creación.
Mediante el artículo 319 de la Constitución Política de 1991,
reglamentada por la Ley 136 de 1994, en la cual se estableció la creación
y funcionamiento de las Asociaciones de Municipios, se dispuso que estas
serían entidades administrativas de derecho público, con personería
jurídica y patrimonio propio e independiente, se regiría por sus propios
estatutos y gozaría para el desarrollo de su objetivo, de los mismos
derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a
los municipios.

La anterior disposición dejo vigente únicamente la creación de

asociaciones de Municipios de carácter voluntario a iniciativa del Alcalde
y autorización del Concejo Municipal, derogando los artículos 332 al 334
del Decreto 1333 de 1986 que establecían asociaciones de municipios de
carácter obligatorio.

Sin embargo, los recursos para su financiación quedaron en las mismas

condiciones dispuestas en la normatividad anterior, dependen de los
aportes que realicen los Municipios asociados para su funcionamiento.

Con la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, la cual estableció

limites a los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales, se
previó que las asociaciones de municipios además de prestar servicios
públicos, podían realizar funciones administrativas de los municipios
asociados con el propósito de disminuir y racionalizar el gasto de
funcionamiento de estas, no obstante no se dispuso una fuente de
financiación para sus gastos de funcionamiento.

Adicional a lo anterior con la Ley 1454 de 2011, Orgánica de

Ordenamiento Territorial –LOOT, estableció en su artículo 14, que las
asociaciones de Municipios son entidades administrativas de derecho
público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de
los entes que la conforman. Igualmente dispuso que “en ningún caso las
entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de
funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto
general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las
respectivas entidades que las conformen”.

Los municipios se pueden asociar para prestar conjuntamente los

servicios públicos, ejecutar obras y realizar funciones administrativas, sin
embargo no cuentan con una fuente de financiación de creación legal
para atender sus gastos de funcionamiento, lo que ha llevado a que esta
forma de asociación no sea utilizada por los Municipios, por cuanto se
convierte en un gasto recurrente, el cual muchas veces no ha sido
atendido por la entidad y que deviene en pasivos de carácter laboral y en
demandas hacia los municipios asociados.
PROBLEMA
A la luz de la normatividad vigente los municipios de categorías 4, 5 y 6
JURÍDICO
pueden desarrollar asociaciones de municipios y tener sostenibilidad en
el tiempo?
Objeto de
Las asociaciones de Municipios se crearon con el propósito de efectuar la
estudio
prestación de servicios, la ejecución de obras y la realización de
funciones administrativas y de planificación en los respectivos territorios,
buscando producir economías de escala, generar sinergias y alianzas
competitivas, para la consecución de objetivos de desarrollo económico y
territorial comunes.

La Contraloría General de la República en el año 2009, realizó un estudio

sobre la situación de las Asociaciones de Municipios en Colombia,
encontrando que había constituidas 58, de las cuales sólo 46 se
encontraban activas, pero algunas presentaban dificultades de carácter
financiero para su operación.

Dentro de las conclusiones al informe de la CGR, se destacan las

dificultades por la que atraviesan las asociaciones de municipios entre las
cuales se encuentran la inestabilidad financiera y falta de recursos para
su funcionamiento, múltiples acreencias de los municipios asociados que
no permiten cumplir con sus cuotas, restricciones de la Ley 617 de 2000
para los municipios asociados, falta de reglamentación entre otros.

Pasados más de 40 años de la posibilidad de suscribir asociaciones de

municipios en Colombia, de acuerdo a un estudio realizado por el
Departamento Nacional de Planeacion – DNP en el año 2013, tan solo se
identificaron 49 asociaciones de Municipios existentes en todo el país, de
las cuales 39 son de carácter supramunicipal y 10 de
supradepartamental.

Dentro del estudio efectuado se identificó que una de las mayores

problemáticas que presentan los esquemas asociativos es de carácter
técnico, político y operativo, observando que la mayor dificultad es tener
una fuente de financiación que garanticen su operatividad y
sostenibilidad en el tiempo. Así mismo, no hay posibilidad de acceder a
los recursos del SGR – Fondo de desarrollo Regional, ya que este se
encuentra implementado para el carácter departamental, entre otros.

Nótese que después de 4 años de los estudios realizador por la CGR y el

DNP, no ha existido hasta la fecha modificaciones importantes en la
creación de nuevas asociaciones de municipios, al contrario de las 58
existentes en el 2009, para el 2013 solo se identificaron 49, con un
decrecimiento de casi el 10%.
A pesar de la implementación de la LOOT, Ley 1454 de 2011 y los
esfuerzos del gobierno Nacional para que las entidades territoriales
utilicen las diferentes modalidades de los esquemas asociativos
dispuestos en la citada norma, tal situación no ha sido vista por las
entidades territoriales atractiva, por cuanto como se ha visto en el
desarrollo del presente escrito, no existen una fuentes de financiación
ciertas y recurrentes con las cuales las asociaciones de municipios
puedes subsistir y apalancar su gasto de funcionamiento y operativo, al
contrario las existentes en algunos municipios se han convertido en un
problema financiero y jurídico, por cuanto al no cumplir con sus aportes,
se ven abocados en demandas de carácter laboral y contractual.

Creo que las asociaciones de municipios a pesar de los intentos del

gobierno de fortalecerlas, están destinadas a desaparecer, por cuanto la
mayoría de entidades no cuentan con los recursos suficientes para
comprometer sus presupuestos al pago de aportes en una asociación de
municipios.

La razón de la anterior afirmación se debe a la imposibilidad financiera

de los municipios pequeños, los cuales se encuentran en las categorías
4ª a 6ª que dependen del 100% de los ingresos que distribuye la Nación
a través del Sistema General de Participaciones - SGP, recursos de los
cuales solo pueden utilizar una pequeña parte para financiar su gasto de
funcionamiento, ya que el resto tiene una destinación especifica dirigida
a atender los diferentes sectores de inversión dispuestos en la Ley 715
de 2001.

Las entidades territoriales con menor capacidad de ingresos, no tienen la

posibilidad financiera de incorporar en su presupuesto un gasto
recurrente, el cual se convierte en gasto de funcionamiento que debe
financiar con sus recursos propios, razón por la cual las asociaciones de
municipios desde su creación nacieron para morir, por cuanto no existe
una fuente de financiación de carácter legal que les permita coadyuvar
en las prestación de servicios a los municipios asociados. Los únicos
municipios que podrían crear asociaciones, son aquellos que tienen la
capacidad de generar recursos propios importantes y pueden apalancar
este tipo de esquema asociativo.

En este orden de ideas, el presente trabajo se enfocará es determinar la

imposibilidad financiera de las entidades territoriales de categorías 4 a 6
de suscribir convenios para asociarse y mantener un gasto de
funcionamiento. Tal situación conlleva con el paso del tiempo a la
desaparición de las asociaciones de Municipios.

Por lo anterior se abordará el problema tomando como muestra algunas

asociaciones de Municipios vigentes para establecer su sostenibilidad
financiera e institucional, y algunas que se encuentren en proceso de
 liquidación para determinar las causas que llevaron a su desaparición.

El propósito del muestreo es efectuar un contacto directo con las

respectivas asociaciones y determinar las su operatividad y su
sostenibilidad financiera en desarrollo de su objeto social y los aportes de
los municipios asociados.
Frente a las que se encuentran en liquidación, primero establecer si los
municipios que la conforman pertenecen a las categorías fiscales 4,5 y 6,
con el fin de demostrar que los recursos a los que se comprometieron
dichas entidades en el acuerdo de creación de las asociaciones, no
tuvieron continuidad en el tiempo, ni se desarrollaron proyectos comunes
y su liqudación pudo haberse ocasionado a problemas de sostenibilidad
financiera y las contingencias judiciales por no contar con recursos para
cancelar sus acreencias.

Lo anterior se analizara a la luz de las normas de creación y

funcionamiento de las asociaciones de municipios en entidades
territoriales de 4,5 y 6 categoria que cuentan con escasos recursos para
apalancar un gasto continuo, y las limitaciones para efectuarlo por
limitación de lo dispuesto en la Ley 617 de 2000.

Con los supuestos analizados, entrare a determinar si las normas sobre

creación y funcionamiento de asociaciones de municipios dispuestas en
las leyes 136 de 1994 y 1454 de 2011, pemiten que los municipios de
categorías 4,5 y 6 tengan la posibilidad de utilizar algunos de los
esquemas asociativos para generar desarrollo en sus territorios, o de lo
contrario las normas enunciadas presentan limitantes para que estos
tipos de asociación no funcionen, lo cual podría interpretarse como un
obstáculo en las normas para que se conviertan en el soporte
institucional de los municipios asociados para prestar conjuntamente los
servicios públicos, ejecutar obras y realizar funciones administrativas.

Objetivo Determinar porque la normatividad vigente para la creación de

General asociaciones de municipios no es funcional para entidades territoriales de
las categorías 4,5 y 6.
Objetivos 1. Demostrar porque a pesar de existir normas desde la Constitución de
específicos 1991 que permiten a los municipios asociarse para prestar
conjuntamente los servicios públicos, ejecutar obras y realizar funciones
administrativas, no las aplican las entidades territoriales de categorías
4,5 y 6.

2. Analizar las causas por las cuales las entidades territoriales prefieren
utilizar un convenio interadministrativo para desarrollar proyectos de
inversión y no un convenio de asociación mediante desarrollen varios
proyectos en el tiempo.
 3. identificar las limitaciones que contienen las normas sobre asociación
de municipios y su impacto en las entidades territoriales de categorías 4,
5, y 6.

4. Plantear alternativas de modificación legal para que las normas de

asociación de municipios se adecuen a las necesidades y posibilidades
financieras de las entidades territoriales.

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