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II.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO.

LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA:


SU SIGNIFICADO.

1.- INTRODUCCIÓN

La organización territorial del Estado aparece regulada, dentro de la Constitución, en el Título


VIII, "De la Organización Territorial del Estado", artículos 137 a 158. Dice el artículo 137 C.E.:
"El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CC.AA. que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses". El Estado de las Autonomías no podía desconocer la existencia de otras
comunidades territoriales que, antecedentemente y con una legitimidad histórica, han tenido
facultades de autogobierno, como el Municipio y, más modernas, como la Provincia.

La Constitución no define el municipio, aunque existe una tendencia a considerarlo como una
entidad natural; así el Estatuto Municipal de 1924, decía en su Preámbulo: "El Municipio es un
hecho social, no hijo del legislador, de convivencia, anterior al Estado y superior a la Ley ". La
Ley 7/85, de 2 de Abril, "Reguladora de las Bases del Régimen Local", busca el equilibrio
dinámico en un sistema de distribución del poder, al establecer las competencias y criterios
directrices que guíen la aplicación práctica en las necesidades del presente.

Por su parte, la provincia es una comunidad de municipios sitos en un determinado territorio


para el cumplimiento de fines intercales de difícil solución por el esfuerzo aislado de cada uno
de ellos. A su vez responde a la necesidad, para el Estado, de contar con organizaciones
territoriales adecuadas para el buen régimen de sus servicios. Por Real Decreto de 30 de
Noviembre de 1833, se realiza la división territorial del Estado español, que es obra de Javier
de Burgos. Dice el art. 141 C.E.: "1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica
propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento
de las actividades del Estado ...". "Es una entidad local determinada por la agrupación de
municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines. El Gobierno y la Administración autónoma de la provincia corresponden a la Diputación u
otras Corporaciones de carácter representativo". (artículo 31 Ley 7/85).

Aunque en algunas nacionalidades, como Cataluña, la institución provincial no cuajó


plenamente, al considerarla como una solución opuesta a la comarca, o en el País Vasco, en
que existe una cierta contraposición con la idea de los Territorios Históricos, aunque coinciden
territorialmente; no podemos olvidar que, en algunos casos, como en Asturias, Cantabria, La
Rioja, Murcia, Madrid y Navarra, etc., precisamente, la base territorial de la Comunidad
Autónoma la constituye la provincia. De acuerdo con el Real Decreto Ley 781/86, artículo 25:
"1. El territorio de la Nación española se divide en 50 provincias con los límites, denominación y
capitales que tienen actualmente. 2. Cualquier alteración de sus límites requerirá Ley
Orgánica".

2.- EL PROCESO AUTONÓMICO

La nueva etapa política de democratización, que se inicia partir de la muerte del general
FRANCO, abre el denominado proceso autonómico. Las elecciones del 15 de junio de 1977,
ponen en marcha un complejo proceso de institucionalización territorial que, en una primera
fase, recibe el nombre de Preautonomía. Por Decreto Legislativo de 29 de septiembre de 1977,
se restableció la Generalitat de Cataluña y, con el Real Decreto Legislativo de 4 de enero de
1978, se instaura el Consejo General del País Vasco, que el 17 de abril de 1978: "consideraba
la consecución de un Estatuto de Autonomía como uno de los elementos necesarios que
permitieran corregir las injustas situaciones que arrastraba el Pueblo Vasco".

Superada esta primera fase, en el Preámbulo de la Constitución se declara que "La Nación
española, ... proclama su voluntad de proteger a todos los ... pueblos de España en el ejercicio
de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones", y recogiendo
esta idea básica, señala el artículo 2 C.E. que "La Constitución se fundamenta en la indisoluble
unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas éllas".

Un primer problema es determinar que son nacionalidades y regiones. Con el primer concepto,
se califica a comunidades cuya integración y autoidentificación por factores étnicos, históricos,
geográficos, lingüísticos, ... van parejos a ciertos símbolos: himnos, banderas, ... que acentúan
el hecho diferencial. El segundo, se acota por la coincidencia territorial de algunos factores:
geográficos, culturales, históricos ... que dan lugar a vivencias colectivas menos intensas que
en el caso de las "nacionalidades", pero con suficiente capacidad de aglutinación.

Sin embargo, la Constitución de 1978 no realiza la parcelación política del territorio nacional,
refiriéndose el artículo 137 C.E. a las Comunidades Autónomas "que se constituyan". El
sistema que introduce es potencial y heterogéneo quedando el resultado definitivo a la voluntad
de los territorios interesados; es decir, ni se generaliza el sistema de autonomías, ni se
uniformiza. Sin embargo, por una dinámica sociopolítica imparable, todos los territorios del
Estado, con la excepción de Ceuta y Melilla, emprendieron una rápida marcha hacia la
consecución de las más altas cotas posibles de autonomía.

En el ejercicio del derecho a la autonomía que reconoce el artículo 2 C.E., y siguiendo los
trámites previstos en el Título VIII C.E., se ha completado el mapa autonómico, que queda así:
PAÍS VASCO (L.O. 3/79 de 18 de Diciembre); CATALUÑA (L.O. 4/79 de 18 de Diciembre);
GALICIA (L.O. 1/81 de 6 de Abril); ANDALUCÍA (L.O. 6/81 de 30 de Diciembre); ASTURIAS
(L.O. 7/81 de 30 de Diciembre); CANTABRIA (L.O. 8/81de 30 de Diciembre); LA RIOJA (L.O.
3/82 de 9 de Junio); MURCIA (L.O. 4/82 de 9 de Junio); VALENCIA (L.O. 5/82 de 1 de Julio);
MADRID (L.O. 6/82 de 7 de Julio); ARAGÓN (L.O. 8/82 de 10 de Agosto); CASTILLA LA
MANCHA (L.O. 9/82 de 10 de Agosto); CANARIAS (L.O. 10/82 de 10 de Agosto); NAVARRA
(L.O. 13/82 de 10 de Agosto); EXTREMADURA (L.O. 1/83 de 25 de Febrero); BALEARES (L.O.
2/83 de 25 de Febrero); CASTILLA Y LEON (L.O. 4/83 de 25 de Febrero); CEUTA (L.O. 1/95 de
13 de Marzo); MELILLA (L.O. 2/95 de 13 de Marzo).

3.- TIPOS DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Como hemos señalado anteriormente el sistema autonómico que introduce la Constitución es


potencial y heterogéneo, pudiendo distinguirse los siguientes tipos de Comunidades
Autónomas:

1. Comunidades de autonomía plena

Se caracterizan por su techo competencial legislativo que rebasa el catálogo funcional del
artículo 148.1 C.E. agotando, prácticamente, las posibilidades incluidas dentro del marco del
artículo149.1. C.E.

La plenitud no significa que hayan alcanzado su cenit, aunque será difícil incrementar, a costa
del Estado, sus potenciales competencias, salvo que se produzca una reforma constitucional, o
que las Cortes Generales, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 150.2. C.E.
transfieran, mediante Ley Orgánica a estas Comunidades facultades correspondientes a la
titularidad estatal susceptibles de transferencia por su propia naturaleza.

En cualquier caso, los Estatutos de este grupo de Comunidades no son, entre sí,
absolutamente equiparables, teniendo algunos un mayor contenido competencial como los
correspondientes al País Vasco y Navarra.

Podemos considerar, a grandes rasgos, los siguientes subgrupos:


a. Comunidades con estatuto plebiscitado con anterioridad.

Es el caso del País Vasco, Cataluña y Galicia, que en el pasado (etapa de la II República)
habían plebiscitado afirmativamente un Estatuto de autonomía y que, además, contaban con un
régimen provisional de autonomía al promulgarse la Constitución. Estos territorios pudieron
acceder al estado superior de autonomía a través del procedimiento abreviado de la
Disposición Transitoria 2ª C.E.

b. Comunidades con derechos históricos de carácter foral.

La Disposición Adicional Primera de la Constitución, determina el amparo y respeto de los


derechos históricos de los Territorios Forales, cuya actualización "se llevará a cabo en el marco
de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía". Este precepto es aplicable, entre otros, a
Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Navarra, y permite que estos territorios disfruten de determinadas
competencias en base a su pasado foral.

c. Comunidades sin antecedentes forales ni plebiscitarios, con acceso inmediato.

El artículo 151 C.E. establece un sistema procedimental muy riguroso, que pemite a cualquier
territorio disfrutar de un régimen autonómico privilegiado, especialmente en lo que se refiere a
los contenidos competenciales que puede asumir directamente. De esta posibilidad se ha
hecho uso, únicamente, en Andalucía.

d. Comunidades con competencias ampliadas "ab initio", mediante Ley Orgánica.

La Constitución permite, en el artículo 150.2. C.E., aumentar las competencias autonómicas por
la vía de transferencia o delegación En el caso de Canarias y Valencia se han seguido inéditas
vías autonómicas consistentes en la aprobación de los Estatutos y, paralelamente, de una Ley
Orgánica de transferencia, que amplia el techo competencial establecido en el mismo..

2. Comunidades con autonomía gradual.

Diversos estatutos han seguido las pautas ordinarias previstas por la Constitución para acceder
a este régimen. Son las Comunidades que, sin especialidades, han aprobado su Estatuto por
los trámites del artículo 143 C.E.. Según este precepto, "La iniciativa del proceso autonómico
corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a
las dos terceras partes de los Municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del
censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de
seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones
locales interesadas".

Estas Comunidades podrán inicialmente asumir las competencias mencionadas en el artículo


148.1 C.E , y según lo dispuesto en el artículo 148.2, transcurridos cinco años, y mediante la
reforma de sus Estatutos, podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco
establecido en el artículo 149 C.E. Sin embargo, sólo la Comunidad Autónoma de Cantabria,
responde, en cuanto a las competencias asignadas, estrictamente a los dictados del artículo
148.1 C.E.. Los restantes Estatutos incluyeron, como responsabilidad de la Comunidad
Autónoma, algunas materias comprendidas en el art. 149 C.E..

3. El caso de Ceuta y Melilla

De acuerdo con lo previsto en el art. 144 C.E.: "Las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica,
podrán, por motivos de interés nacional: Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de
Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial". De este
modo, por L.O. 1/95, de 13 de marzo y L.O. 2/95, de 13 de marzo, se aprobaron los Estatutos
de Autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
 

4.- EL ESTATUTO COMO NORMA AUTONÓMICA BÁSICA

Los Estatutos, en cuanto delimitan el derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a


las nacionalidades y regiones que integran la Nación española (artículo 2 C.E.), en sus
aspectos normativos, suponen la materialización del ordenamiento fundamental. Y, en este
sentido, el Tribunal Constitucional en Sentencias de 23 de marzo de 1982 y 24 de mayo de
1982, les ha reconocido esta naturaleza, señalando que para interpretar la normativa aplicable,
en determinados casos, hay que acudir al "Bloque de constitucionalidad" del que forman parte
los Estatutos de autonomía, partiendo del hecho de que "la Constitución se remite con carácter
general a los Estatutos para que éstos determinen las competencias autonómicas".

Esta remisión constitucional hace que los Estatutos primen sobre las demás normas, ya sean
estatales o autonómicas; no es que en una jerarquía de fuentes estén por encima del resto de
las Leyes Orgánicas, sino que al incardinarse en la Constitución no pueden ser desconocidas
por el resto de las normas sin incurrir en inconstitucionalidad.

Aunque no pueden ser identificados los Estatutos de Autonomía, desde un punto de vista
doctrinal, con las Constituciones de los Estados Federales, en la práxis, son homologables a
ellas, ya que, según el art. 147.1. C.E.: "Dentro de los términos de la presente Constitución, los
Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, y el Estado los
reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico". Como
consecuencia, la producción normativa de las Comunidades Autónomas tanto legislativa como
reglamentaria, sólo es posible a partir del montaje orgánico-institucional que los Estatutos
realizan, y las posibilidades normativas del legislador autonómico tienen su límite en las
prescripciones estatutarias.

En cuanto a los aspectos institucionales, aunque el artículo 152 C.E. establece que los
Estatutos de las Comunidades autónomas constituidas por la vía del artículo 151 C.E., incluirán
una organización institucional basada en una Asamblea Legislativa, un Consejo de gobierno
con funciones ejecutivas y un Presidente, no descarta que otros Estatutos y otras Comunidades
puedan tener la misma organización y poderes; y, efectivamente, el proceso estatutario así lo
asumió.

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