7 CARG CE “Decenlo de a Iqualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” Vio de la universalizaciin dela salud” EseritoN® :01 Cuaderno — : Principal Sumilla _ Demanda de inconstitucionalidad SENORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO, Procurador Pablico Especializado en Materia Constitucional, designado por la Resolucidn Suprema N° 024-2017, JUSICDIE @ identificado con D.NI N° 09338035, en representacién del Poder Ejecutivo, me apersono ante el ‘Tribunal Constitucional para interponer demanda de inconstituctonalidad contra la Ley N° 31039, Ley que regula los procesos de ascenso automitico en el escalafin, el cambio de grupo ocupacional, cambio de p limea de carrera, ef nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, téenicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud, TRIBUNAL CONSTITUGIONAL OFICINA DE TRAMITE DOCUMENTARIO Y ARCHIVO 31 ABO, mast P RECIBID wna Pe rn 1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO 1. cae amparo de los articulos 47° y 203* de la Constitucién Politica del Pert; el Decreto Legislative N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrative de Defensa Juridica dol Bstado y crea la Procuraduria General del Estado: elaticulo 48.2 de sn Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 018-2019-JUS; y fos articules 98° y 2% ‘del Cédigo Procesal Constitucional, el Poder Ejecutivo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31039, Ley que regula los procesos de ascenso automético en el escalafén, el cambio de grupo ocupacional, cambio de linea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, téonicos, auxiliares iaitenciales y Personal administrativo de la salud (en adelante, la Ley), aprobada por Dane oneet cl Congreso de la Reptiblica, promulgada por su presidente y publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020, }) Bl articulo 43°, que reconoce el principio de separacién de funciones, que Comprende Ja obligacién de cooperacién entre érganos constitucionales i) Bi articulo 118 incisos 3 y 17, sobre la competencia del Poder Ejecativo para administrar la hacienda publica. 1) Elarticulo 78°, que reconoce el principio de equilibrio presupuestario. ¥) — H articulo 79%, que probibe a los congresstas crear o aumentar gasto piiblico. ™) _Blarticulo 40°, que reconoce la carrera administrtiva como un bien juridico constitucional basado en la meritocracia, ¥) _Blarticulo 2°, inciso 2°, que reconoce el derecho ala igualdad. vi) Los articulos 7 y 5, sobre las obligaciones del Estado respecto al derecho a Ta salud. Pagina 1 de 23on Pees ce em gualdard de Oportunidades pare Mujeres y Hombres" iio dela universelizacion dela salud” viii) Elartfculo 103°, que prohibe 1s aplicacién retroactiva de las leyes. ix) Los articulos 10°, 11° y 12%, sobre el uso y caricter intangible de los recursos de la seguridad social. 3. _La demanda de inconstitucionalidad se presenta contra todo el texto de la Ley, con excepeién de la Quinta Disposicién Complementaria Final! 2. LEGITIMACION ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD 4. Conforme al articulo 203%, inciso 1, de la Constitucién, el presidente de la Repiiblica cuenta con egitimacién activa para interponer demandas de ieonstitucionalidad. Para ejercer esta facultad requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros, conforme lo sefila el primer pérrafo del articulo 99° del Cédigo Procesal Constitucional. El mismo Cédigo establece, en el articulo 102, inciso 1, que a la demanda dk inconsttucionalidad respectiva se acompafia la certificacién del acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros Song, bi Coneordancia con este procedimiento, en su sesién de fecha 27 de agosto de 2020, el Consejo de Ministros aprobs la interposicién de una demanda” de prronstitucionalidad contra Ia Ley N° 31039 y designé a la Ministra de Justicia y Derechos Humanos para que ta interponga (Anexo 1-H). Mediante Resolucién Ministerial N° 223. 2020-JUS, de fecha 28 de agosto de 2020, la Ministra de Justicia y Derechos Humancs delegs en el Procurador Piblico Especializado en Materia Constitucional la representacise del Poder Bjecutivo en el presente proceso (Anexo 1G) 3. PLAZO PARA LA INTERPOSICION DE LA DEMANDA © age ouforme al aticulo 100° del Cédigo Procesal Constitucional, la demanda de Rheonstitucionalided contra una norma debe ser interpuesta dentro del piazo de seis afios contado a partir de su publicacién, 36 de ot el Presente caso, la Ley N° 31039 se publicd en el Diario Orfcial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020 (Anexo 1-F), por lo que la demanda se interpone dentng de plazo establecido a nivel normativo, 4. CONTENIDO DE LA NORMA OBJETO DE CONTROL CONSTITUCIONAL 8 tant LOYD” 31039 consta de veinte articulos, una disposicién complementaria Tansitoria y cinco disposiciones complementaras finales. Con relacin al contenido de he nomnas que se impugnan, comesponde indicar lo siguiente: jeeneranceeesessuhanmeaees Fan 1h Quinta Disposicién Complementaia Final establece en concordancia con el literal °c) del articulo 21° de Huey NY 27867, Ley Orpiniea de Gobierno Regionales (que rconocela falta del poverseaee regional Baad oeengt Sent regionales yfuncionaros de continzs), los requisites par que ls poleeceelae ‘ated sean designados en los cargos de directaeso gerentes de study dretores ds hospcin Pigina 2 de 23,Geert sHumanos | General dis) Estada “Decenio dela gualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombrest “Afo de la universalzacién de la salud 8) Objetivo y émbito de aplicacién de la Ley El articulo 1° de Ia Ley sefiala que su objetivo es brindar a los trabajadores de la salud “tmejores condiciones lnborales”, para lo cual se establece: a) el ascanss automético excepcional por afios de servicio, b) el cambio de grupo ocupacional y bajo el régimen CAS y, e) la creacion de una mueva entrega econdune {tonificacién por puesto de salud pabica). El articulo 2° sefiala que la Ley se aplica “al personal que labora en cl Ministerio de Salud, sus organismos Piiblicos, gobiemos regionales y EsSalud”. Segiin cada beneficio, la nonna comprende a los Profesionales de la salud, los téenicos y auxiliares asistenciales, yal personal administrativo. b) Ascenso automiitico excepcional por afios de servicio ©) Cambio de grupo ocupacional y cambio de linea de carrera del personal Profesional de Ia salud y técnico administrativo Cail IL dela Ley establece: a) el cambio de grupo cupacional y cambio de linea de carrera del personal de la salud asistencial comprendido en ef numeral 3.2 del articulo 3 del Decreto Legisltivo 1153, noma que regula Ia politica integral de Extagannciones y entregas econémicas del personal de la saled a) servicio del Estado", y b) el cambio de grupo ocupacional del personal administrativo al grupo pee acuerdo on eta nonna, son cmsderndos profesionles de Ie cot Médico Cirujano, 2.- Cirujano era ae, 3 Quimico Farmscéutica,4- Obsera. 5 Eafermers, 6. Medico veterinario que presta servicio Pégina 3 de 23,24 rit eee TUL vat aL General ce oy ‘Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “Afio de la universalizacion de Ia saluc" asistencial bajo el régimen laboral del Decreto Legislative 276, Ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector piblico. La Ley autoriza al Ministerio de Salud, sus organismos puiblicos y las unidades ejecutoras de salud de Jos gobiemos regionales a realizar estos cambios durante el afio fiscal 2020 (articulo 7), seiiala como se realizarén (articulo 8), las modalidades de los cambios (articulo 9°), Ios requisitos necesarios (articulo 10°), las reglas para st financiamiento (articulo 11°) y una autorizacién para modificar cl cuadro de asignacién de personal provisional (articulo 12°), @) Nombramiento automatico de profesionales, técnicos y auxiliares asistenciales de Ia salud en el régimen laboral del Decreto Logislativo N° 276 El Capftulo TV autoriza, “ante la pandemia que se vive por efectos del coronavirus (COVID-19)", el “nombramiento automético de los. profesionales, téenicos y auxiliares asistenciales de la salud contratados mediante contratos MINSA. contratacién administrativa de servicios y servicios no personales 0 locacién de servicios, no comprendidos bajo los alcances de la Ley 30957" y que a la fecha de Ja vigencia de la presente ley se encuentren realizando funciones o labors Permanentes en los diferentes establecimientos de salud, puestos y centros de salud, hospitals ¢ institutos especializados, inconporindolos a la carrera piblica, egulada por el Decreto Legislativo 276” (articulo 13°), La Ley precisa a quiénes beacficia este nombramiento automiético (articulo 14°), los requisitos para el nombramiento Caniculo 15°), le autorizacion para realizar modificaciones presupuestaias (articulo 16°), el plazo para el nombramiento, exonerando ademis a este “del requisito de eae pibtico, evaluacién o limitacién dispuesta por Ia legislacién vigente” (articulo 17%), ©) Modlificacién de los requisitos para que ol personal CAS de ESSALUD sea incorporado al régimen del Decreto Legislativo 728 El Capitulo IV de la Ley establece disposiciones especifieas con relacién al personal que labora en el Seguro Social de Salud (en adelante, ESSALUD), En este sentido, modifica el literal a) del aiticalo 3° de la Ley N* 305555, sobre Ie equisitos para que el personal de ESSALUD bajo el régimen CAS se incorpore al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728 (articulo 18°), reitera que esta jncomporacién se dard de forma progresiva (aticulo 19°) "y sosaia que el Reglamento de la Ley N° 30855 debe adecuarse a “Io establecido en el artinvo | de le [Ley]”, otorgando un plazo de 90 dias para ello (asticulo 20°). eee {Lt Ley N° 30957 auteriaé el nombramicato progresivo como minimo del vente Por ciento (20%) de los Donaintales de la salud, ténicos y auiiares asstencales dela salud que's la eet oy vigencia del Caneie Lesislativo 1153 tuvieron viacalolaborl y fueron identifeadoe el meres et, Disposicién Gomplemeataria Final Nonagésima Octava de la Ley N° 30693. Al he tober ane promulgada por ef replica cit Republica, a Ley N° 30957 fue premulgnda pore presidente del Conger Repiblica y Publicada en el Diario Oficial “EI Peruano” el 4 de junio de 2019, tran lgy 30555 dspuso In incorpracién al réginen labora del Decreto Legislative 728 de Ios Daal oer Eefesonales, no profesionales,asieacilesy administativos de Esta see co concn pale et tégimen de contatcion administativa de servicios (CAS). Eas Toy, age dens aprobada por TE Pon ng mete de la Repiblics, fue promulgada por su presidente y publica on el Dretecnner, “El Peruano” 26 de abril de 2017, Pagina 4 do23peng Cee “Docenio dela Iqualdad de Oportunicades para Mujeres y Hombree* “Ato dela universalizecién de fa salud" 1) Contrataci6n directa y transitoria de locadores de servicio bajo el régimen CAS La Unica Disposicién Complementaria Transitoria de la Ley dispone, de manera transitoria, la contratacién directa e inmediata, sin concurso piblico, del personal de la salud contratado en Ia modalidad de servicios de terceros (locacién de servicios) bajo el régimen especial de contratacion administrativa de servicios (CAS). Esto incluye al personal profesional de la salud: médico, no médico y personal técnico y auxiliar asistencial de la salud del Ministerio de Salud, Seguro Social de Salud (EsSalud), y Sanidad de las Fucrzas Armadas y Fuerzas Policiales, Esta contratacién se dard de manera transitoria hasta que Se conereten Ios procesos de incorporacién a los regimenes laborales de los decretos legislativos 276 y 728 seftalados en los articulos 13° (nombramiento automético) y 18° (modificacion de Tequisitos para la ineorporacién del personal CAS de ESSALUD) de la Ley. £) Creacién de nueva entrega econémica para el personal téenico o auxiliar asistencial de salud (bonificacién por puesto de salud ptiblica) La Primera Disposicién Complementaria Final de la Ley establece una bonificaci Por puesto de salud piblica para el personal técnico 0 auxiliar asistencial de salud el Decreto Legislativo 1153. La Segunda dispone que su monto y eriterios de aplicacién son determinados por decreto supremo, y la Tercera seiala medidas para su financiamiento. ay, 5. CONSIDERACIONES PRELIMINARES iy 5.1 Normas adoptadas a favor del personal que labora en el sector salud 10. Bl personal que labora en el sctor salud puede clasificase dela siguiente manera i, Profesionales de la salud®, Técnicos y auxiliresasistenciales, que desarolian funciones y/o actividades bajo le ‘Supervision delos profesionales de la salud o demanera conjunta’. iii, Personal administrativo', —_—_ ‘Le Ley N 23536, publicada en el Disio Oficial “EI Peruano” el 25 de diciembre de 1982, estalece las ‘Rormas generales que regulan el trabajo y la carrera de los profesioneles dela salud, La Ley 8 28561, publicada en el Diario Oficial "El Peruano” el 29 de juni de 2005, regula el trabajo de 10s téenicos y auxiliares asistenciales de salud Pagina S do.23,(teeta Cora y !gualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" "Ao de la universalizacn de la salud "Decenio do FhoeatiR SP & 198 dos primeros grupos, el Congreso de la Repiblica y ef Poder Eiecutivo han adoptado, de forma coordinada durante el proceso legislative, normes a favor de sus condiciones laborales, relacionadas con las siguientes materias aGnitica en materia de compensaciones y entregas econdmicas: Al ampano de la dclegacion de facultades legisativas otorgadas por et Congreso de la Repiblica mediante la Ley N° 30073, el Poder Ejecutivo expidié el Decreto Legislative N° Peg ateto Legislative que regula la Politica Integral de Compensaciones ¥ Eniregas Econémicas del Personal de 1a Salud al servicio del Estado!" Confomme el articulo 2° del decreto legislativo, su finalidad “es que el Estado aleance mayores niveles de equidad, efcacia, eficiencia, y peste efectivamente servicios de es lhfad Sr miteria de salud al ciudadano, a través de una politica integral de Ta naupaciones y entregas econémicas que promueva el desarrollo del personal de {2 salud al servicio del Estado”. Los beneficios de la norma alcanaan leg rofesionales de la salud y los técnicos y auxiliares asistenciales. a scenses autométicos especiales por aos de servicio: Estos ascensos fueron sezados mediante la Cuadragésima Sétima Disposicién Complementaria Fired de la Ley N° 29951'!, Ley de Presupuesto del Sector Piblico here el at 2013, Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 4 de diciembre de 2012, y la Centésima Segunda Disposicién Complementaria Final de la Ley N° 30] 142, Ley 1 tect ls tabsjadores administrative del sector sui, lo aspects de lado lborl om regulados en Rents Leeisluivo 276, Ley dela Carrera Administativay do Reman vn Sector Piblico, y su Cee hment,sprobado mediante Dereto Supreme O05-90-PCM: yen le Leg ne 30057, Ley del Servicio Civil, y sus reglamentos, seubliseds en el Diario Oficial “El Peruano” el 9 de agosto do 2013 tr prublicado en el Disrio Oficial “Et Peruano” el 12 de etinne de 2013, miata Pomme seinlé: “CUADRAGESIMA SETIMA. Auturoae al Neniseio de Salud, sus organismos reece ¥ 0s gobiemos regionales, la progresién en lacarera médica foe ea Drofesionales dela salud no resis, mediante el proceso de sscensoautomitico excepcional po ake se servicio, en el marco de sus Beata 2 sobieros repinaes con cargo a los recusos Tos qe cl articulo 44 de la Ley me LEY General del Sistema Nacional dePresupueste El Minis s ieee emititg, de ser necesaro, la Rormativa complementaria para su mejor eplicacin” pret Homa sealé: “CENTESIMA SEGUNDA. Autorizase al Instituto Nacional Penitenciario - INPE, la PrenizntciOn de personal (CAP), y registradas en el Aplicaive eterna para el Registro Contralizado de sens de Datos de los Recursos Humanos del Sectr Diblo's cog ao Direccion General de Gestién tke Recursos Piblicos del Ministerio de Economia y Finanzas ‘a presente disposicién entra en vigencia apart de a Siguiente del publicacin de la presente Ley", Pagina 6 de 23“Dscenio de la lgualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “Aff de la universalizacién de la salud Se Presupuesto del Sector Paiblico para el afio 2014, publicada en el Diario Oficial “EI Peruano” el 2 de diciembre de 2013. Ambas disposiciones siguieron el Procedimiento constitucional de aprobacién de normas sobre el presupuesto publico, que implica un trabajo conjunto y coordinado entre el Congreso de le Repiiblica y el Poder Ejecutivo. Cambio de grupo ocupacional: Mediante la Ley N* 30657, publicada en el Diario Oficial “EI Peruano” el 13 de setiembre de 2017, se autoriz6 el cambio de ‘grupo TTaoreaa galt Rrovecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo. (Proyecto 1430/2016-PE)®. Sobre los beneticios de esta ley, el Ministerio de Salud sete cy su momento!*: “Bn el marco de tas acciones que el Minsa viene realizando para revaloizar el Gate humano, uno de los pilares de gestién anunciados por la ministra Patricia Garcia hoy se publics en el diario Oficial Fl Peruano la Ley N° 30657 que evtorig si cambio de grupo ocupacional y cambio de linea de carrera del personal de In Salud del Ministerio de Salud, de sus organismos piiblicos, y de las uniordec ejecutoras de salud de los gobiernos regionales. {a norma, presentada por el Ejecutivo a iniciativa del Ministerio de Salud y aprobada en el Fleno del Congreso de la Repiblica, pemitira reorganize y Fe oat a los especialistas en sad de todo el pals que han logrado un mayor nivel de capacitacién, para asi aprovechar sus nuevas aptitudes en la atencién de he Su implementacin beneficiard a mas de 3 213 profesionales de la salud G 093 de Suunto de erupo ccupacional y 120 de cambio de linea de carers), entre teeniccs a de (a a duzilires asistenciales. Su implementacin representaré un coste de ‘mis de 12 millones que no comprometera el dein en el sector vse ‘ulcaré al presupuesto de Salud” (subrayado fuera del texto orginal) Pcie apres, en diversas oportunidades, y con el debido analisis del sustento financiero, se han emitido medidas a favor del personal que labora en el sector salud, 1o Fel Pode, pranlfestacion de la cooperaciéa responsable entre el Congreso de Repiblica 2S oder Ejecutivo para la expedicién de normas con tango de Jey que no vayan en contra dela politica de salud ni del equilibrio presupuestal to la Nota de Prensa (del 13 de set ““Aprucban Ley que permite el cambio de la salud del Minsa", disponible en !tpssiwwor gob printinicion*minsa/noticias!13303-eprocha ey-que-permite-el-cambio-de-srupo- s-decareradel-personal-de-la-salud-il-minsa (Fecha de consulin 30 ea agosto de Pagina 7 de23Geen Gerierai el Estado “Decenio dela gualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres* Fo de la universalizaciin dela salud” 52 Normas emitidas para Ia contratacién directa bajo el régimen CAS de profesionales de Ia salud y técnicos y auxiliares asistenciales en el marco de la polities ara hacer frente al COVID-19 13. _pfute la necesidad de adoptar medidas para la contratacién de personal de la salud, enel marco de la politica frente al COVID-19, a través de decretos de urgencia expedidos Por el Poder Ejecutivo se ha permitido la contratacién de profesionales de la salud bajo el Sesimen CAS, exceptuindola del concutso piiblico. Se puede ver al respecto el artnala Fp tl Decreto de Urgencie 029-2020! publicado en el Diario Oficial “El Peruano” ct 20 de marzo de 2020; el artculo 3.1 del Decreto de Ungencia 32-2020%S, publicado en el Piasio Oficial “EI Peruano” el 25 de marzo de 2020; y el articulo 53 Hel Dente de ‘Ungencia 039-2020"; publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 16 de abil de 2000. 5.3 Impacto econémico de la aplicacién de la Ley N° 31039 14. Hl Poder Ejecutivo ha realizado un balance del impacto econémico gue va a tener en el presupuesto piblico la aplicacién de Ia Ley N° 31039. En este sentido, segin cada ‘medida establecida en la norma, se cuenta con la siguiente informacién'®. 4. Para el ascenso automético de los profesionales de la salud, el costo asciende a 8/216 902 739,77. "Para el cambio de grupo ocupacional y el cambio de linea de carrera del Mos ga Profesional y técnico administrative, el costo asciende a §/ 19 72] 705,88, Regina euocilspuesto en el artculo 8 de ia Ley N° 29849, Ley que etablece ‘liminacién progresiva del Sginen Especial del Decreto Legsativo N° 1057, olga descore Isborneee mndatt Rorma seiala: “3.1 Autorzase @ la Unidad Bros “Hospital Emergencia Ate Vitare” creada regmaite el arco 2 del presente Deccto de Urgencia ala contrac personal bajo Ia modalidad del Cimen del Decreto Legisietivo N* 1057, Decrto’ Legions que regula el Régimen Especial de Gaetaacion Adminisrativa de Servicios, que presteservicor pune revencién, control, diagnéstico y salud Pans Cevonvires (COVID-15) en la Unidad de CldadosInteretee a ege establecimiento de ud, Para tal efecto, se exonera a la Unidad Ejecutora“Hosphat Emergencia Ate Viterte” de lo dispuesto en Feito 8 de In Ley N° 29849, Ley que establece la sinainacine rogresiva del Ri [pesteto Legislativo N* 1057 y otorga derechos laborales" densi norma sefala: “5.3 Durante el plazo de vigencia de la Emergencia Sanitaria a nivel nacional, Aclarada mediante Decreio Suprema N°'008-2020'8% euronsat Pégina § de23eee ere cou odiec 4) “Decenio de la Iqualdad de Oportunidases para Mujeres y Hombres" “aio de la. unlverselizacin dla salu iii, Para el nombramiento automético, se ha estimado un costo total de $/ 1 154301 122,77. iv. Para la entrega de la bonificacién por puesto de salud piblica, el costo asciende a S/ 197 802 000,00. 15. En cuanto al impacto econémico de 1a Ley en el presupuesto de ESSALUD, corresponde indicar lo siguiente!: “En el contexto actual, debido a la pandemia ocasionada por el COVID-19, ESSALUD ha requerido de unas ayudas excepcionales para poder affontar sus costes que se han evidenciado con una serie de transferencias financieras de parte del Ministerio de Economia y Finanzas para la atencién oportuna de los pacientes contagiados de la referida enfermedad, autorizadas extraordinariamente por deereios de urgencia | Las transferencias de recursos financieros antes expuestas se han efeciuado teniendo en ‘onsideracién la precaria situacién financiera de ESSALUD [...]. En total, ESSALUD ha recibido del Tesoro Pablico la cantidad de S/ 289" 902, 493.00 (doscientos ochenta y nueve nillones novecientos dos mil cuatrocientos noventa y tes con 00/100 Soles) para aftontar Jos gastos necesarios en este contexto de pandemia En ese sentido, para afrontar una nueva incorporacién de personal CAS al régimen 728, como parecc pretender la Ley, se requeriria que el Ministerio de Economia y Finanzas fect un nuevo desembolso de recursos financieros que se destnarian a eubrir esta nuova carga de personal, lo que generaria un gasto no previsto para el Tesoro Piblico. La aplicacion de esta Ley generaria un desequilibrio en la programacicn presupuestal tanto de ESSALUD como a nivel de toda la Administraci6n Publica porque se destinarin recursos financieros aspectos no previstos desatendiendo otras necesidades que ya estaben planificadas”. 16. A Io expuesto debe agregarse que, de acuerdo con la Direccién General de NQ\, Presupuesto Pablico del Ministerio de Economia y Financas, el Minisecn de Salud no cuenta con saldos y/o créditos presupuestarios disponibles para financiar en el Afo Fiscal J 2020 las medidas contempladas en la Ley”. 6. FUNDAMENTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY N° 31039 6-1 La Ley N’ 31039 vulnera el principio constitucional de cooperacién de poderes reconocido en el articulo 43° de la Constitucién 17. Uno de los principios esenciales de todo Estado Constitucional, a fin de evitar la aubitratiedad en el cjercicio del poder, es el respeto y garantia del principio de separaciéa de poderes o funciones, el cual ha ido evolucionando con el tiempo, siendo dotado de un contenido més amplio, siempre en la linea de alcanzar los fines del Estado Constitucional 18, _En uno de sus pronunciamientos més recientes, originado precisamente como consecuencia de un conflicto entre el Congreso de In Repiiblica y el Poder Ejecutivo, el Tribunal Constitucional ha reiterado y ampliado su jurisprudencia sobre este tema, Al vntorme N° 1727-2020-MTPEI48, de fecha 25 de agosto de 2020, adjuntado al Oficio N° 1304-2020- MIPEL4, de fecha 25 de agosto de 2020. °% Memorando N° 1340-2020-EF/50.06, de fecha 25 de agosto de 2020, Pégina 9 de-23,pee Cee era "Decenio dela Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombrest “Afio de la universalizacién de la salud referirse al contenido del principio de separacién de poderes reconocido en el articulo 43° de la Consttucién, ha sefialado que el mismo tiene los siguientes rasgos de identida’™ ~ Principio de separacién de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la auronomfa funcional y a tas diferentes competencias que cada poder estatal tiene, as{ como a las funciones que cada uno cumple. > Frincipio de balance entre poderes: Hace referencia a la existencia de mecanismos de coordinacién, mecanismos de control reefproco y mecanismos de equilibrio de oderes. ~ Principio de cooperacién: Implica que las competencias y funciones de los poderes LSrzanes constitucionales auténomos se encuentren orientadas al eumpliniento de 0s fines del Estado, previstos en el artculo 44° de la Constitueidn, a e conneios fel conjunto de bienes y valores constitucionales, y siempre teniene como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto de st dignidad, (atticulo 1° de la Constitucién). Principio de soluciin democrética: Implica que las relaciones entre los poderes, piiblicos deben tender a establecer y preferir mecanismos de didlogo que permitan resolver las controversias, 19, En el presente caso, la Ley afecta el principio de separacién de Poderes, desde la Perspectiva de cooperacién entre ‘Organos Constitucionales, por cuanto ha sido emitida al Hhenativa ag, nteraccion que debe existr entre el Congreso dela Repiblicay el Peder iesutivo para expedir nommas que ticnen impacto en ia ecanomia del pis, ea atticular en 62 La Ley N° 31039 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir Ia Politica econémica y administrar Ia hacienda puibliea 21. Los numerales 3° y 17° del articulo 118° de la Constitucién Politica del Estado disponen lo siguiente: Pagina 10 de 23Gee Humanos | Seneraldel Estado “Deconio do la Igualdad de Oportunicdaces para Mujeres y Hombres" io dela unversalizacion dela salud” “Articulo 118.~ Atrbuciones del Presidente de la Repitblica Corresponde al Presidente de la Republica bel 3. Ditigir Ia politica general del Gobierno. tl 17. Administra la hacienda publica”. 22, Al amparo de estas facultades, corresponde al Poder Ejecutivo dirigir la politica ccondmica del Gobiemo y administrar la Hacienda Péblica, lo cual implica el andlisis de los ingresos y gastos consignados en el presupuesto, que se viabiliza necesariamente a través de la politicas nacionales y sectoriales, cuyo disefio y supervisién constituye funcién exclusiva del Poder Ejecutivo, encabezado por el Presidente de la Repiblica, de acuerdo con el articulo 4° de la Ley Orgénica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE). Asimismo, stas politicas son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. De igual modo, la LOPE define las politicas nacionales, asi como Jos objetivos prioritatios, los lineamientos, los contenidos principales de las polticas publicas, los estindares nacionales de cumplimiento y la provisién de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades Piblicas y privadas. Dentro de dichas politics, estén siempre presentes los prop6sitos de la Hacienda Publica. 23, El articulo 46° de Ia LOPE, por su parte, establece que los Sistemas AAdministrativos estin a cargo de un ente rector y tienen por finalidad regular la utilizacion de los recursos en las entidades de la adminstraci6n piblica, promoviendo Ia eficacia y cficiencia en su uso. En esta norma se precisan tres sistemas que forman parte de in competencia de administrar la hacienda piblica, previstos en los numerales 3, 4 5. > Presupuesto Piblico. > Tesoreria, > Endeudamiento Péblico. 2 nin Competencia reconocida al Poder Bjecutivo para dirigr la politica econémica y Administra la hacienda publica se ejerce y manifesta de diversas formas y en divenc, Provedimientos, como ocurre en las diferentes fases de elaboracién del resupuesto Pilblica, En concordancia con esto iiltimo, el artioulo 78° de la Constticién rece Goer Hecutivo la iniciativa en la claboraciin del presupuesto nacionsl el sont debe Sac cnttarse efectivamente equilibrado, mientras que el atfculo 79° del texto constitucionsl Sefiale que los representantes ante el Congreso “no tienen iniciativa para crear i summentnn astos piblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”, 25. En el presente caso, la Ley establece las siguientes medidas respecto al personal ne labora en el sector salud: a) el ascenso automitico excepcional por ahos de servicio, b) cl (cambio de grupo ocupacional y cambio de linea de carrera, ¢) el nombmmen) automético en el régimen laboral dei Decreto Legislative N? 276, d) la conratacién diets de locadores de servicio bajo el régimen CAS y, e) la creacién de una nacre entrega econémica (bonificacién por puesto de salud piblica). Pagina 11 de 23Procureduria fumanos | General de! Estado’ “Decenio dela Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres? “Afi de la universalizacion de fa sali 26. A partir de su contenido, y como se expuso previamente, la Ley implica un gasto piblico permanente que no ha sido sustentaclo, y respecto del cual no se advierte que en la Exposicién de Motivos de los proyectos de ley que la generaron exista un andlisis cualitativo y cuantitativo, el mismo que constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa. A ello debe agregarse que la Ley no precisa de manera clara cual es el univers de beneficiarios de todas las medidas que establece. 27. _ En este sentido, la Ley N° 31039 genera un gasto piblico con repercusién en el resupuesto nacional, pues tendria que set cubierta con fondes piblicos. Sin embargo, dicha norma no fue resultado de alguna iniciativa legal planteada por el Poder Ejecutivo sino de proyectos de ley presentados por diversas organizaciones polfticas al interior del Congreso de la Repiiblica. Ademés, a pesar de las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo respecto a la falta de sostenibilidad financiera y presupuestal de las propuestas, el Congreso de la Repiblica decidié aprobar la Ley objeto de impugnacién en el presente Proceso. 28, _Por estas razones, la Ley N° 31039 resulta contraria al articulo 118, incisos 3° y 17, de la Constitucién, dado que se afectan las competencias del Poder Ejecutivo reconocidas constitucionalmente en materia de direccién de la politica econémica y administracin de a hacienda publica, 6.3 Violacién del articulo 78° de la Constitucién sobre el principio de equilibrio Presupuestario 25. _Elarticulo 78° de la Constitucién establece que el proyecto de ley de presupuesto due remite el Poder Bjecutivo al Congreso de 1a Reptiblica debe estar efectivamente cequilibrado, 30. __El Tribunal Constiucional, en la sentencia recafda en el EXP. 0004-2004-CC, sobre el Caso Presupuesto del Poder Judicial, sefalé lo siguiente: “42, Tas, nommas constitucionales de las que hemos extraido los principios Consttucionales presupuestarios, Fundamento N.° 9, supra, imponen limites alos Foderes del Estado para 1a formulacién y elaboracién det Proyecto de Presupuesto she presenta el Ejecutivo, haciendo uso de la facultad de inciativa en este materia, al propio Congreso de la Republica, para su aprobacién. En efecto, el aticulo 77° de 4 Constitucion prescribe que el presupuesto es anual; que su estructura contiene dos Scesiones: gobiemo centrale instancias descentralizadas, que se asigna {uitativamente los recursos piblicos; y que su programacién y ejecucién responde a los criterios de eficiencia de necesidades sociales basicas y de descentralizacion, Poe i Parte, el articulo 78.° de la Consttucién dispone que el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado; que no pueden cubrise con emprésivos los gastos de carter permanente; y que no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda piblica. A su tumo, el articulo 79.° de la Constitucién establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniviative para crear ni aumentar gastos piblicos, salvo ea lo que se refiere a su presupuesto, Pagina 12 de 23Tro ee eH ne Ss “Decenio dela leusldad de Oportunidades para Mujeres y Hombres” "Ano de la universalizaotén de la salud 43. El Tribunal Consttucional considera que no silo los Pederes Legislatvo y Ejecutivo ¢stdn vinculados por estas limitaciones, sino también el Poder Judicial, al momento de formular su proyecto de presupuesto. El cumplimiento de’ las normas constitucionales delimitan los pardmetros y Ios principios constitucionales presupuestarics con los cuales se debe elaborar el proyecto y la Ley de Presupuesto {ambién vincalan al Poder Judicial, el cual, con base en el principio de colaboracidn, de poderes, deberd formular su proyecto en coordinacién con el Poder Ejecutivo, 2 fis-de determina los montosfijados a partir de Ios limites y principios impuestos por | Constitucién, y garantizando la competencia que le resonoce el artcato 145° de la Constitucién, [..]" ae a et cate sentido, el Tribunal Constitucional ha ratficado que la Ley de! Presupuesto de Ia Repiblica debe ser equilibrada, esto es, que los recursos a asignar deben ectar cauilibrados con la previsible evolucién de los ingresos, A su vez, la citada ley debe estar informada por el principio de universalidad, de acuerdo con el cual este contiene todos log ingresos y gastos del sector publico; y por el principio de unidad, de modo que loo Prcoupuestos de las entidades que comprenden la Administracion Piblica estén sujetos ala Ley de Presupuesto, Poa geottimismo, el Tribunal Constitucional mediante los Expedientes 0003-20 13-PUTC. (0004-2013-PI/ FC y 0023-2013-PUTC, sobre el Caso Ley de Presupuest, sebalo: “W7, La Ley de Presupuesto cumple Ia fancién constnucional especifica de consignar 0 incluit mesos y gastos debidamente balanceados para la ejecucion de un ejerecio presupuestal debe estar dentro de un solo y tinico texto normative, con earicter anual, que expresamente delimite y gue la politica econdmico-financiera del Beda 18 Eto Tribunal tiene dicho que las caracteristicas de la Ley de Presupuesto soa las Siguientes: (i) es un acto de previsién y ordenamiento destinado a regular la hancion evondmica y financiera del Estado; (i) es un acto de autorizacién de e}ccucion tal bins Publico, concedido par el Congreso mediante ley expresayespec (i) tone puke’ determinado y expizatorio para la auterizacin de ejecueiin del porta ppblico —que es un afio, segin se explica hace concordar la programacién y ejecucién con los eriterk evesidades sociales basicas y de descentralizacién (Fundam 2004. COTC). cmarseerretsion y ots de autorizacién. En el primer caso, la Ley de Presopoects Eaurera os ingresos fscales del Estado, que se valoran comparativamiente oon hog Proven nc Gs 2 tealizarse dentro del periodo fiscal. Fn el segundo caso la Ley de Fmanciera, de acuerdo con un factor eualitativo (especficidad y Tinelided te te ‘Rraleria presupuestal)y tro cuantitativo (monto maximo a gastar), adem de uve de cardeter temporal (amualidad).(...”. Pagina 13 de 23,BAe eee aD ae eect “Decenio de la |gualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres "Afo de la universalizacién de a salud" & 33. En consecuenci, el presupuesto del Estado peruano debe encontrarse equilibrado, debicio a que incluye ingresos y gastos que deben estar balanceados. 34. En esa linea, la aplicaci6n de las disposiciones contenidas en la Ley N° 31039 a favor de las condiciones laborales del sector salud, no solo requiere de recursos para el Presente ejercicio fiscal, sino la sostenibilidad en el tiempo; lo que ocasionaria gastos no Presupuestados para el Estado; sin considerar los gastos que se encuentra realizando para afrontar la pandemia del COVID-19, 35. __Asimismo, ol inciso 1 del numeral 2.1 del articulo 2 del Decreto Legislativo 1440, Decreto Legislative del Sistema Nacional de Presupuesto Piblico, sefiala que ef Presupuesto del Sector Piblico esti constituido por los eréditos. presupuestarios que Tepresentan el equilibrio entre la previsible evolucién de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las politicas pablicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente, 36. De otro lado, los incisos 3 y 4 del numeral 2.2 del articulo 2 del Decreto de Urgencia 015-2019, Decreto de Urgencia para el Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Piblico para el Aiio Fiscal 2020, establecen lo siguiente: “3. En todo dispositivo legal que autorice gastos no previstos en el Decreto de Urgencia que aprueba el Presupuesto del Sector Pablico para el Afo Fiscal 2020, se debe especificar el financiamiento, bajo sanciGn de ineficacia de los actos que se deriven de la aplicacién de los dispositivos legaes. 4. Los proyectos de normas Iegales que generen gasto piiblico deben contar, como equisito para el inicio de su trémite, con una evaluacién presupuestal que demuestre la sponibilidad de los eréditos presupuestarios que pueden ser destinados a su aplicacion, asi como el impacto de dicha aplicacién en el Presupuesto del Sector Pblico para el Ac Fiscal 2020, y un analisis de costo-beneficio en téminos cuentitativos y cualitativos. La evaluacién presupuestaria y el anilisis costo-beneficio del proyecto de norma deben ser laborados por el plicgo presupuestario respectivo. [,.]” Fr att (tal sentido, la Ley N° 31039 contraviene el Principio de Equilibrio Presupuestario reconocido en el articulo 78° de la Constitucién GA Violacién del articulo 79" de 1a Constituetén sobre la prohibicién de los congresistas en materia de iniciativa de gasto 38 El atticulo 79° de la Constitucién establece que “los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos publicos [.}" Conforme lo expuso el Poder Ejecutivo durante todo el procedimiento parlamentario, a implementacion elas disposiciones contenidas en la Ley demandar4 mayores recursos al Tesoro Piblice, Por lo que se trata de una norma que contraviene el referido articulo constitucional 30. Con relacién a este tema, comesponde citar Io resuelto por el Tribunal Consttucional en Ia demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 29620, Ley Ghe crea la Universidad Nacional Intercultural de Quillabamba, tramitada en el Expedicnte ‘N° 0008-2015-PU'TC. En este caso, el Tribunal sefialo: Pégina 14 de 23eee Cee ecenio dele Iqualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “Afi de la universalizaciin de la sls” “40. Al respecto, este Tribunal ha sefialado que las normas que generan gastos traen raves consecuencias que podrian afectar a otros sectores, pues se altereria la cadena de pagos del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una determinada cantidad de dinero para favorecer a unos, podria dejarse de cubrit necesidades de otros, con el resultado de incumplimiento de determinados objetivos trazados, Io que produciria un desbalance financiero, pues cada corganismo del Estado programa sus gastos y en base a su presupuesto planifica los objetivos a realizar (Sentencia 0032- 2008-PI/TC, fundamento 16)." 41. Las limitaciones aplicables al Congreso de la Repiilica para crear gasto piblico hhan sido explicadas de manera mas amplia por este Tribunal en los fumdamentos 30 y 32 de la Sentencia 0007-2012-PI/TC: (-) no puede desatenderse que el articulo 79° de la Constitucién, establece que “el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos piblicos, salvo en. Jo que se refiere su presupuesto”. Ello significa que el Parlamento, motu propio, salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex nov, crear fuentes que originen gasto para la hacienda publica. Ello es sisteméticamente coherente con el articulo 118°, inciso 17, de Ta Constitucion que ispone que es competencia del Poder Ejecutivo, "administrar la hacienda pibbica” C) En tal sentido, la funcién del Parlamento cs controlar y fiscalizar la accién del Ejecutivo en la administracién del tesoro piblico, pero en ningtin caso puede ssusttuitlo en Ia diteccién de la politica econmica, menos aun creando gastos que ‘seapan a la proyeccisn técnica disedada por el Gobierno [...]" oe jDe igual manera, en la demanda de conflicio de competencia interpuesta por el Poder Judicial contra cl Poder Ejecutivo, sobre el presupuesto del Poder Judicsal,tranited ajo el Expediente N° 0004-2002CC, el Tribunal Consttucional ha reconocido que la iniciativa de gasto que ostenta el Congreso de la Repiiblica se limita exclusivamente a su Propio presupuesto, y no sobre el resto de entidades de la Administracién Piblica, Asi, e ‘Tribunal Consttucional, citando a ta doctrina, sefiala que: “el presupuesto es tne Imanifestacion més del control jurldico-politico del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, Pras erie del sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio dela ley, ropio dd todo Estado de Derecho, y como expresién de la Teoria de la. separavion ic Poderes”. Bn esa perspectiva, afade la referida sentencia’, los fines de lo activided presupuestal pueden resumirse en: ®) Facilita el conocimiento y control politice-perlamentario del programa econémico dol Ejecutivo, *) Coadyuvar la ejocusin eficiente y ala fiscalizacién administrativo-Rnancera por parte dela Contraloria General de la Replica, ©) rover los posibles efectos econémicos y sociales de los programas de ingresos y g2s(os fiscales durante un ejericio presupuestal Interpreter, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el sentido de Ja nocién bien comin. 2 Fundamento 6 en la STC N° 0004-2002-CC. ® Fundamento 7 en la STC N° 0004-2002.CC Pagina 15 de 23“Decenlo dela Igualded de Oportunidades para Mujeres y Hombres* “Aff de la. unlversalizacién de la salud 41, Por las consideraciones expuestas, los congresistas de la Repiblica no ticnen ipeeided para proponer iniciativas que incrementen el gasto en el Presupuesto Goner te if Republica, cicunstancia que se presenta en el presente caso, razén por ls eal la Ley N° 31039 contraviene el articulo 79° de la Constitucién, 68 Violacién de los articulos 40° y 2, Rombramiento automitico en el régi 42. El articulo 40° de la Constitucién Politica de 1993 sefala que “[lJa ley regula ef sees, camera administrative, y los derechos, deberes y responsabilidedes oe los Aervidores piblicos”. “A partir de esta disposicién constitucional, la carrera administrativa ha sido reconocida como un bien constitucionalmente Protegido, siendo obligacién del Estado garantizar el ingreso, tos derechos, los deberes. 9 Tesponsabilidades de los Servidores piiblicos en igualdad de condiciones. Ia base de gzcionados con los derechos y deberes de los servidorespublicce ck fae deta igualdad y ol mérito, afi de que las eatdades alone mayores niveles de eficacia y eficiencia, y presten efectivamente servicios uc calidad; y por otro, Eudlopes a finns ettes Piblicos al margen de la injrencia politi: ¢ ae oe Canakt fin de garantizar el normal desarollo de lafunciSn tbl a sujecién a la Constitucién y los valores derivados de ella” 44, En este sentido se advierte, en primer ugar, que la carrera piblica administrativa Bae oe CL Estado alcance y concretice sus fines consitucionsle, ¥, en segundo lugar, Constitucional recaida en el Expediente N° 025-2013-PUTC y otros, fundamentos see 8 impuesto al legslador la obligacién de estableces ine condiciones, los derechos, deberes y responsabilidades a través de una ley; pero respetando los criterios antes ‘mencionados, en particular Ia igualdad y cl métito, asi como lor rincipios que subyacen al gina 16 de232 Poteet eae eee “*Decenio de la laueldad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “aio de la. universalizacin ola salu” establecimiento de los diferentes regimenes laborales del sector piblico y los derechos de los trabajadores. 46. Respecto de los limites del legislador al configurar los derechos, condiciones, deberes_y responsabilidades del servidor piblico, ol Tribunal Constitucional, en el fandamento juridico 82 de Ia citada sentencia del Expediente N.° 025-2013-PI/TC, precis6 lo siguiente: “82, Si bien el legislador goza de diserecionalidad en la configuracién del contenido y alcance espesifico de Ia carrera administrative; también es cierto que no goza de una dliscrecionalidad absoluta oilimitada, en la medida que la misma desemboca en una sctuacién arbitrari, sino que, en el desarrollo de tal actividad, debe tener en cuenta la finalidad esencial de ta carrera administrativa que consiste en establecer un estatuto Jutidico de los derechos y deberes de los servidores piblicos sobre Ia base de la ‘gualdad y el mérito, asi como en garantizar el normal desarrollo de lafuncién publica fn condiciones de igualdad (articulos 2.2 y 3 de la ConstituciSn), el principio del gjercicio de Ia fanoién pablica al servicio de la Nacién (articulo 39 de la Constitucién), el derecho a la adecuada proteccién contra el despido arbitrario en la administraciSn pibice (articulo 27 de la Constitucifn), entre otros". 47. El acceso al servicio en la administracién publica se efectiia necesariamente por Concurso de méritos en el marco de un régimen de igualdad de oportunidades y de conformidad con los principios de mérito y capacidad de personas. Disponer lo contrario implica el quebrantamiento del marco legal que regula la gestién de los recursos humanos Gel sector puiblico, asi como del esfuerzo que viene realizando el Poder Ejecutivo para ograr la implementacién de un régimen tinico que ordene y regule los derechos y debores de todos los servidores que prestan servicios en las entidades puiblicas de nuestro pais, 48. __En esta linea, el Tribunal Constitucional “(...) ha desarrollado la importancia de la | Meritocracia (mérito personal y capacidad profesional) para el ingreso a la administracién Piblica, estableciendo que ésta constituye tn eriterio objetivo fundamental en el ingreso y ermanencia en Ja actividad estatal para la prestacién de un servicio piblico"?". En este Contexto, ha puntualizado los contenidos del derecho de acceso a la funcién piiblica en condiciones de igualdad, siendo éstos los siguientes: “i) acceder o ingresar a la funcién ppiblica; fi) ejercerla plenamente; iii) ascender en la funcién piiblica; y iv) condiciones iguales de acceso". Ademés, ha determinado que “el derecho de acceso a la funcién Piblica tiene como principio consustancial el principio de mérito, el cual vincula Plenamente al Estado y a toda entidad piblica en genera. Esto significa que este principio vVincula positivamente al legislador a que la regulacién sobre el acceso a toda funcién priblica, observe irestrictamente el principio basilar del acceso por mérito; asimismo, que toda actuacién de la administraciOn del Estado y de toda entidad publica, en general, observa tal principio en todos sus actos en relacién al acceso a la funcién piblica de las personas” 49. La exigencia del mérito para el acceso a la carrera piblica constituye un mandato imperativo de observancia obligatoria que también se deriva del ariculo 5° de la Ley N° ¥ STCN® 05057-2013-PY/TC: (fundamentojurdico 20). 2 STC N* 00025-2005-PYTC (Fundamento jurdico 43). % STC N* 00025-2005-PYTC (fundamento juridico 50), Pégina 17 de 23Ries eee eet eo “Deconio dela Iqualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “Allo de la universalizacén de la salud! 28175, Ley marco del Empleo Piblico””. La inobservancia a esta regla de acceso es Smncionada con la nulidad de los actos administrativos, segtin el atticulo 9 de la Ley N° 28175%, dado que son normas de cardcter transversal a todas las entidades estatales, 50. En la presente demanda se sostiene que la ley materia de impugnacién no ha Tespetado los limites que debe observar el Congreso, derivados de Ia Consttucién y la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al momento de legislar sobre la carrera piblica administrativa, De manera especifica, 1a Ley resulta contraria al articulo 40° de la Constitucién por cuanto en su Capitulo IIT dispone el nombramiento automético de dleterminado personal de la salud en el régimen laboral del Decroto Legislative 276, sin ‘espetarse el principio de la meritocracia, ampliamente desarrollado en la jurisprudencia cl Tribunal Constitucional, y estableciendo un trato diferente con relacién les demas Personas que laboran en las entidades pablicas, contraviniendo el aticulo 2, inciso 2, de la Constitucién, que reconoce el derecho a la igualdad, 6.6 Violacién de los articulos 7° y 9° de la Constitucién, sobre las obligaciones del Estado a favor del derecho a la salud 31. _Conforme al articulo 7° de la Constitucién, toda persona tiene derecho a la Proteccién de su salud, En concordancia con ello, el articulo 9° del texto constitucional dispone lo siguiente sobre las obligaciones del Estado respecto a este derecho {EL Estado determina la poltica nacional de salud. Bl Poder Ejecutivo norma y supervise su aplicacin. Bs responsable de disefarla y conducirla en forma plural y descentalieadone para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud” 22. out politica del Estado en materia de salud comprende el adecuado uso de los Taumsos econémicos y la gestién de los recursos humanos para garantizar la atencién de las personas. 83. Enel presente caso, como se ha indicado anteriormente, la Ley N* 31039 contempla ace er medidas laborales a favor de los trabajadares del sector salud pero que afectan el equilibrio presupuestatio. Por ello, afecia el cumplimiento de lee obligaciones inconstitucional, 6-7 Violaciones constitucionales de Ia Ley N° 31039 con relactén a ESSALUD Be nt Capitulo IV de la Ley establece disposiciones especficas con relacién al Personal que labora en ESSALUD. En este sentido, modifica el literal 2) del articalo ® ae {a Ley N° 30555”, sobre los requisitos para que el personal de ESSALUD bajo el régimen 27 Publiceda en el Diario Ofcial “El Peruano” el 19 de febrero de 2004 El atculo$° de esta ley sefila: “EL Insaco tee riblco se eliza mediante concuso piblico y aberto, por grupo cedpociaal oe asc Ipsimésitos v capacidad de las personas, en un régimen de igualdad de oporidedae cecyenicue & scale: “La inobeorncia de Is nomas de acceso valuta el ines general € impide ta erica dels sit vila. Es nulo de pleno derecho el aco administrative que tas conten oie Sere Lay ne Setabilidadesadministrativas,eviles o penaes de quien lo promuev, ordena opener ala Ley N° 30555 dispuso la incomporacén al’ regimen Inboral Yel Dosen Legislative 728 de fos ‘ebsiadoes profesioates, no profeionales,assenialesy adminisvativs de Esse tee ve Coat aot Pagina 18 de 23Ministe ear acs to Geom es PERU Seed "Decent de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombrest "Allo de la universalizaotén de la saluc CAS se incorpore al régimen laboral del Decreto Legislative N° 728 (articulo 18°), El contenido de dicha modificacién resulta inconstitucional por los argumentos que se exponen en esta seccién. De declararse la inconstitucionalidad de Ia mencionada norma, correspond que el Tribunal Constitucional declare también la inconstitucionatidad de los articulos 19° (aplicacién progresiva de la incorporacién), 20° (adecuacién del Reglamento y adccuacién) y la Unica Disposicién Complementaria Transitoria (sobre la contratacién directa bajo el régimen CAS de los locadores de servicios que serian beneficiados con la incorporacién a los alcances del Decreto Legislativo N° 728), dado que se trata de normas que se sustentan en la modificatoria del literal a) del articulo 3° de la Ley N° 30555. 6.7.1 Violacién del articulo 103° de la Constitucin 55. La Ley N® 30555, publicada en el Diario Oficial “E] Peruano” el 26 de abril de 2017, dispuso la incorporacién al régimen laboral del Decteto Legislativo 728 de los trabajadores profesionales, no profesionales, asistenciales y administrativos de Essalud que se encontraban laborando bajo el régimen de contratacién administrativa de servicios (CAS). El texto original del literal a) del articulo 3° establecié como requisito para Ia incorporacién que, a la fecha de la promulgacién del reglamento de la ley, los trabajadores estuvieran laborando de forma continua dos afios como minimo. El reglamento respectivo, aprobado mediante Decreto Supremo N° 012-2017-TR, fue publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 26 de julio de 2017. Entre la publicacién de la ley y su reglamento ‘ranscurrieton dos (2) meses. 56. La Ley N° 31039, objeto de la presente demanda de inconstitucionalidad, modifica cl literal a) del articulo 3°. En este sentido, deja de lado la referencia a la fecha de romulgacién del reglamento de la Ley N° 30555, para establecer como referencia -para la Verificacién del requisito- la fecha de su promulgacién, 37. Conforme al articulo 103° de la Constitucién, la aplicacién retrozctiva de las normas se encuentra prohibida: “Articulo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque asi lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razén de la diferencia de personas. La ley, desde su entrada en vigencia, < aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones juridicas existentes y no tiene fz aa retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece reo [...)" 38.__ Bu el caso concreto, el texto original de la Ley N° 30555 estableci6 un supuecsio de hecho @ futuro (la promulgacién de su reglamento, que se concret6 en julio de 2017) para verificar el cumplimiento del requisito de haber estado laborando en Essalud “de forma Continua dos afios como minimo”; mientras que la Ley N° 31039 establece un hecho Pasado (su entrada en vigencia en abril de 2017) para el mismo objetivo. Por ello, la ‘modificacién del literal a) del articulo 3° de la Ley N° 30555 resulta contraria al articulo 103° de la Constitucién, al establecer la aplicacién retroactiva de una norma. e servicios. Esta ley, luego de ser aprobada por insistencia or Congreso de la Repiblica, fue promulgads por su presidente y publiceds en el Diarfo Oficial “El Peruano” el 26 de abril de 2017, Pagina 19 de 23,oe es neral del Etada "Decenio de la Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres* “Alo de a universalzacion de la salud 6.7.2 Violacién del caracter intangible de los recursos de ESSALUD 59. Los articulos 10°, 11° y 12° de la Constitucin contienen mandatos relacionados con Jos derechos de las personas en materia de seguridad social: Articulo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la ‘seguridad social, para su proteccién frente a las contingencias que precise la ley y para la clevacién de su calidad de vida, Articulo 11- BI Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de cntidades piblicas, privadas 0 mixtas. Supervisa asimismo su. eficaz funcionamiento. La Ley establece Ja entidad del Gobiemo Nacional que administra los regimenes de pensiones a cargo del Estado, Articulo 12.-. Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que sefiala la ley. 60. | Conforme a las normas de desarrollo legal de Essalud, los recursos de esta institucién deben estar destinados al otorgamiento de las prestaciones de salud que por su Ley de Creacién se encuentra obligado a brindar. Se trata de recursos que deben ser difigentemente preservados y destinados exclusivamente a la atencién de los trabajadores y sus familias. En ese sentido a EsSalud, como base del régimen contributivo de la Seguridad Social, le corresponde cautelar y administrar dichos recursos acorde a los principios de la Seguridad Social. G1. __ Bn esa linea, dado que la Ley amplia el universo de beneficiatios de la Ley N° 30555, implica un costo econémico adicional para ESSalud, teniendo que pager mayores remuneraciones, gratificaciones y demés beneficios que derivan de dicho régimen. Sin embargo, el uso de los recursos econdmicos de la entidad para dar cumplimiento a la Ley ‘va en contra de los citados articulos 10°, 11° y 12° de la Constitucién, que busca gatantizar las prestaciones a favor del derecho a la salud y el cardcter intangible de los fondos y reservas de la seguridad social. 7. TRASCENDENCIA DE LA PRESENTE CONTROVERSIA E IMPORTANCIA DE LA DECISION DEL TRIBUNAL A FIN DE GARANTIZAR UNA DEMOCRACIA DELIBERATIVA 62, Para el anilisis de la presente controversia, el Tribunal Constitucional debe tomar fn cuenta que se encuentra ante un caso de especiales caracteristicas por cuanto deberd Pronunciarse sobre las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Repiblica Tespecio a la definicién del uso y destino de los recursos piblicos, conforme 2 los mandatos y reglas establecidos en la Constitucién Politica de 1993, 63. La decisi6n a emitir tendré una repercusién importante en el desarrollo de tales relaciones, por lo que debe orientarse a evitar que sifuaciones similares se produzean a futuro, es decir, que mediante una ley el Congreso de la Repiiblica decida de forma Unilateral sobre los recursos piiblicos, al margen de la Consttueién, la ley de presupuesto y sin tomar en consideracién las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo en su Pagina 20 de 23,een rey “Decenio de fa lqualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres" “Afio dela universalizacién dela salud” calidad de director de la politica econémica y ente rector de Ia Hacienda Publica. Las leyes de ‘este tipo, con manifiestos vicios de inconstitucionalidad, solo generan falsas expectativas en la sociedad respecto a tomas econémicos, que no solo dependen de una norma para su implementacién sino de una sostenibilidad financiera en el tiempo a fin de garantizar el equilibrio fiscal. 64. Las falsas expectativas creadas mediante una ley aprobada sin contar con el financiamiento y la sostenibilidad financicra exigidas por la Constitucién y la ley, solo van 4 dar lugar a reclamos antes las instancias estatales quc se encuentran obiigadas a cumplit 4a norma, situacién que seguramente llegard a los tribunales y que dard lugar a sentencias que tendrén dificultades para ser cumplidas, en atencién precisamente a la ausencia de recursos. Todo ello devendra en un reclamo ciudadano contra el Estado y sus instituciones en general, y originaré un conflicto social, cuyo origen ser precisamente la emision de leyes sin sostenibilidad econémica en el tiempo. 65. Corresponde al Tribunal Constitucional analizar la presente demanda tomando en cuenta este escenario, a fin de hacer prevalecer los limites impuestos por la Constitucién al Congreso de la Repiiblica en materia del uso de los recursos piiblicos, 66. El presente proceso también le permitir’ al Tribunal Constitucional fortalecer su Jurisprudencia en tomo a la democracia deliberativa, en concreto respecto a la colaboracién de las cntidades estatales en materia de gasto piiblico. 67. En este sentido, el principio democrético que subyace al Estado nacional, catalogado como democritico y social de derecho, informa todo el ordenamicnia juridico-politico™'. La democracia se expresa, entre otras formas, en la deliberacién para Ia toma de decisiones (democracia deliberativa’2), 08 ort lomocracia deliberativa necesaria para la toma de decisiones publicas exige la colaboraciGn entre los poderes estatales™, Justamente esta colaboracin ha sido requerida sodeativamente para la elaboracién de las normas de caricter presupuestario™ de lo cual Se desprende que “[l]os representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear nt Seclaet eRstes Pilblicos” **, y que la hacienda piblica debe ser. administrade ‘exclusivamente por el Poder Ejecutivo', 6. mot ello, si el Congreso de la Repiiblica aprucba una ley que genera gasto piblico, sin tomar en cuenta la posicién del Poder Ejecutivo, aecta el principio de Ia colaboracién Sai Poderes estatales, que a la vez se sustenta en el principio de democracia deliberene Tal vulneracién se observa con clatidad en la Ley N° 31039, que fue ume propuesta SEE Er eee 31 Anculo 43 de la Constitucién, interpreta por la STC 0008-2003-AL/TC. 31 Fundamento 13 de Ia STC 0008-2003-AITC. wks, dosrita, HABERMAS, Jirgen (1985) “La soberana popular como proedimiento. Un concepto Manica De agsetlio". EN, HERRERA, Maria (coord) sirgen Habermas: moraldad, ee y solar 20s Te Alianza. Enjuripruencia,hublando de partidos policas, en undamente 13 de Ste oe 2005-PYTC. 21 Rtnsipioestablecido a pats del arcu 43 dela Constitucion (visi de poder) 34 STC 0004-2004-PCCITC, a partir del arculo 77 dela Consitucion % Atculo 79 de la Constitvcién Antculo 118.17 de la Constitucié, validado por la STC 0002-2013-PCCITC. Pégina 21 de23"Decenio dela Iqualdad de Oportunidedes para Mujeres y Hombres" “Aito de la. universalizacion de la salud” ied congresal y que fue emitida incluso en contra de 1a opinién contraria de parte del Poder Ejecutivo. POR LO EXPUESTO: Solicito admitir la demanda de inconstitucionalidad, continuar el proceso conforme a las disposiciones del Cédigo Procesal Constitucional y declararla fundada en todos sus extremos, PRIMER OTROSi: ANEXOS Adjunto a la demanda los siguientes ancxos: 1-A Copia simple del Documento Nacional de Identidad de Luis Alberto Hueria Guerrero. £7 1-B Copia simple de la Resolucién Suprema N° 024-2017-1US, publicada en el Diario” Oficial “El Peruano” el 2 de febrero de 2017, mediante la cual se designa a Luis Alberto Huerta Guerrero como Procurador Piblico Especializado en Materia Consttucional 1-0 Veicain en Ines one pigina del Colegio de Abogados de Lia (nnw.calonze) de la colegiatura y habilitacién de Luis Alberto Huerta Guerrero (Registro CAL N 41824). - 1-D Copia simple del Documento Nacional de Identidad de Soffa Liliana Salinas Cruz, 1-E Copia simple de la Resolucion Suprema N.° 121-2015-JUS, de fecha 1 de julio de 2015 y publicad en el Diario Oficial “El Peruano” el 2 de julio de 2015. -. 1LF Copia simple de la Ley N° 31039, publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 26 de agosto de 2020. 1-G Constancia expedida por el Secretario del Consejo de Ministros, que certifica la ““ % aprobacién -en su sesién del 27 de agosto de 2020- de Ia autorizacién para la \ interposicién de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31039. a 3 1A Copia de la Resolucién Ministerial N° 223-2020-JUS, de fecha 28 de agosto de 2020, ff expedida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, mediante la cual se ee delega representacién procesal a la Procuraduria Piblica Especializada en Materia Constitucional, 1-1 Informe N° 976-2020-EE/53.4, de fecha 26 de agosto de 2020. “~ 1-J Memorando N° 1340-2020-EF/50.06, de fecha 25 de agosto de 2020, 1K Informe N° 1727-2020-MTPE/4/8, de fecha 25 de agosto de 2020, adjuntado al Oficio N° 1304-2020-MTPE/4, de fecha 25 de agosto de 2020, SEGUNDO OTROS{: DELEGACION DE REPRESENTACION Delego representacién en Sofia Liliana Salinas Cruz (Registro CAC N.° 7637) y Jorge Luis Palacios Palacios (Registro CAL N.° 65928) para que en virtud del Decreto Legislative N.° 1326, representen a esta Procuraduria en el presente proceso, TERCER OTROSi: DOMICILIO PROCESAL Con la finalidad de se me notifiquen todas Jas resoluciones expedidas en este proceso, Ssefialo como domicilio procesal la Calle Scipidn Llona 350, del distrito de Miraflores (sede del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos). Pagine 22 de 23,coz | Ministe Eats ree e a "Decenio dela Iqualdad de Oportunidades para Mujeres y Hombres? “Ali de la universalizcion de la sac CUARTO OTROSI; AUTORIZACION Autorizo a Javier Efrain Regalado Mejia (DNI N.° 43273789), Carmen Johana Limaylla Cétdenas (DNIN.° 47462091) y Fiama Lucfa Gamboa Huaman (DNI N?, 46661943) para efectos de recabar y tramitar copias certificadas, oficios, exhortos, partes y otros en el presente proceso. Lima, 31 de agosto de 2020 Registro CAL N® 41824 Pagina 23 de23