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Dinámica político-económica de los países andinos

YusukeMurakami
Yusuke Murakami
(editor)
(editor)

Dinámica
Dinámica
político-económica
político-económica
de los países andinos
de los países andinos

IEP Instituto de Estudios Peruanos


Serie: América Problema, 34
Este libro forma parte del convenio de colaboración entre el Instituto de Estudios Peruanos y el Center
for Integrated Areas Studios (CIAS), Kyoto University.

© IEP Instituto de Estudios Peruanos


Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. (51-1) 332-6194 / 424-4856
www.iep.org.pe

© Yusuke Murakami

ISSN: 1019-4460

Primera edición: Lima, abril de 2012

Murakami, Yusuke
Dinámica político-económica de los países andinos. Lima, IEP; CIAS, Center for
Integrated Area Studies; Kyoto University, 2012 (América Problema, 34)

POLÍTICA ECONÓMICA; DEMOCRACIA; PARTIDOS POLÍTICOS;


DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL; PROCESOS POLÍTICOS;
GOBERNABLIDAD; REGIÓN ANDINA; AMÉRICA LATINA
ÍNDICE

Introducción
Internarse en el laberinto político y económico de la región andina
contemporánea
Yusuke Murakami 9
Sección I: Perspectivas comparadas 37

1. Calidad de la democracia en los países andinos


Simón Pachano 39
2. Partidos políticos en los países andinos: una comparación
desde una perspectiva institucional
Yusuke Murakami 81
3. La política de colapso de los partidos políticos (u outsiders):
una comparación entre Fujimori (Perú) y Chávez (Venezuela)
Yusuke Murakami 135
Sección II: Dinámica política de Bolivia y Perú 173

4. El territorio y las instituciones democráticas:


gobernabilidad local en Bolivia
José Blanes Jiménez 175
5. El gobierno de Evo Morales: cambio político y transición estatal
en Bolivia
Fernando Mayorga 207
6. Política peruana después de Fujimori: fragmentación política
y poca institucionalización
Yusuke Murakami 251
Sección III: Desafíos económicos 293

7. La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006


Efraín Gonzales de Olarte 295
8. Bolivia y Perú: crecimiento económico bajo la teoría
del desarrollo restringido por la balanza de pagos
Tsuyoshi Yasuhara 343
9. La participación de pequeños agricultores en la producción
de espárragos para exportación en el Perú
Tatsuya Shimizu 365

Sobre los autores 389


INTRODUCCIÓN
internarse en el laberinto político y económico
de la región andina contemporánea

Yusuke Murakami

“¡Carajo!”, suspiró: “¿Cómo voy a salir de este laberinto?”


Gabriel García Márquez, El general en el laberinto (García 1989: 266)

Este libro es producto de un esfuerzo conjunto que analiza los procesos


político-económicos de cinco países de la región andina: Bolivia, Colom-
bia, Ecuador, Perú y Venezuela.1 En las últimas dos décadas, la región se
ha caracterizado por tener la política más inestable de América Latina,
que ha sido la primera, de diversas áreas del mundo, en experimentar la
“democratización” y la reforma neoliberal casi simultáneamente desde al-
rededor del año 1980. Luego de dos décadas, a fines de los años noventa, la
sociedad latinoamericana entró en una etapa de transición.
La “democratización” y perfección de la economía de mercado —im-
pulsadas desde fines de la década de 1970— causaron cierto nivel de esta-
bilidad y desarrollo. Atrás quedó la economía caótica con hiperinflación,
lo cual creó un ambiente que permitió el desarrollo macroeconómico y la
integración regional hasta la década de 1990. Por otro lado, se mantuvo la
democracia representativa como marco básico de la política, excepto algu-
nos casos. Bajo este sistema político, surgieron fuerzas populares que antes
fueron impedidas de participar o estaban políticamente inactivas. Además,
se reconoció la diversidad étnico-cultural.

1. Históricamente, Chile también forma parte de la región andina, pero aquí seguimos
el uso expandido de los últimos años y usamos el término para referirnos a los cinco
países.
Sin embargo, los problemas estructurales mantenidos desde la Inde-
pendencia de comienzos del siglo XIX han empeorado y nuevamente se han
puesto de relieve, particularmente la pobreza y la disparidad, indiscutiblemen-
te presentes en los estratos sociales, etnicidad y regiones en el interior de los
países latinoamericanos. En las nuevas corrientes mundiales de globalización
y coexistencia multicultural, la construcción del Estado y la formación de
naciones, que fueron cuestionadas a lo largo de su historia republicana, han
sido nuevamente propuestas como desafíos de la sociedad latinoamericana.
Además, mientras el Estado, tradicionalmente débil, no ha logrado au-
mentar —e incluso, en algunos países, ha disminuido— su capacidad de ges-
tión, las organizaciones intermediarias como partidos políticos, sindicatos y
movimientos sociales se han visto obligadas a transformarse o reorganizar-
se; los lazos sociales se han aflojado y los conflictos sociales se han inten-
sificado, y todo ello ha conducido a la desestabilización del marco político
de la democracia representativa. La situación empeoró aún más debido al
problema del narcotráfico y a la expansión de la corrupción y la delincuencia.
En pocas palabras, se ha planteado como importante tema político el
desafío de la construcción de la gobernabilidad democrática.
Por su parte, el empeoramiento socioeconómico incitó a los países la-
tinoamericanos a revisar la línea neoliberal que impulsó la reforma econó-
mica. Esta medida fue apoyada por la mayoría de los países de la región. De
este modo, América Latina ya se encuentra en la etapa posneoliberal. Esta
realidad se manifiesta nítidamente en el hecho de que, cada vez en más paí-
ses, la “izquierda” ha logrado subir al poder desde fines de la década de 1990.
En los cinco países andinos, los problemas mencionados de América
Latina, en general, se han presentado simbólicamente con mayor inten-
sidad y profundidad. La región andina sufrió una inestabilidad aguda en
las últimas décadas. Se puede observar esta situación con la caída de los
partidos políticos y los presidentes en ejercicio, acontecida en medio de la
creciente movilización de la oposición en las calles.
En términos generales, se espera que los partidos políticos desempeñen
un rol protagónico para sostener la democracia. Sin embargo, en los países
andinos, los partidos políticos existentes, que habían sido columnas del mar-
co político democrático, perdieron el poder e influencia que antes tuvieron;
ahora están relegados a segundo plano o reemplazados por nuevas fuerzas.
Si se define operativamente la “caída del sistema de los partidos polí-
ticos” como “el caso en que, en las dos sucesivas elecciones de la Cámara

10 | Yusuke Murakami
Baja, nuevos partidos políticos ganan más de 45% de la votación” y “nuevos
partidos políticos [...] solo consiguieron menos de 5% de la votación en las
elecciones pasadas para la Cámara Baja y, al mismo tiempo, no presenta-
ron los candidatos a los cargos elegidos del Estado como presidentes de la
República y congresistas hasta las elecciones anteriores a las pasadas”, se
cuentan tres casos de dicha caída en el mundo hasta el comienzo del siglo
XXI. El primer caso fue Italia (1993), y luego dos países andinos: Perú
(1995) y Venezuela (1998-2000) (Mainwaring, et ál. 2006: 21).
En más de un país, diversos presidentes elegidos por voto popular
fueron destituidos u obligados a renunciar al cargo antes de terminar su
mandato (véase el cuadro 1). Podemos mencionar primero a Ecuador,
donde, entre fines de la década de 1990 y el comienzo de este siglo, tres
presidentes elegidos en comicios fueron sacados de su cargo sucesivamen-
te. En Bolivia, también dos jefes de Estado fueron forzados a abandonar
su puesto.2 En el Perú, Alberto Fujimori —por primera vez elegido presi-
dente, en 1990, pese a ser un político de origen japonés— fue destituido
finalmente por el Congreso poco tiempo después de empezar su tercer
mandato, polémico constitucionalmente, cuando salió a la luz un escánda-
lo de corrupción que involucraba a su asesor más cercano.
Por su parte, los primeros casos de la “izquierda equivocada”,3 que
empezaron a cobrar fuerza desde fines de la década de 1990 en América
Latina, se encuentran en la región andina. Su presencia en el poder ha
provocado un intenso enfrentamiento político en el interior. Se trata de
Venezuela, Bolivia y Ecuador.
Al mismo tiempo, las actividades de los grupos armados antiguberna-
mentales y la expansión del tráfico de drogas produjeron múltiples efectos

2. Si buscamos una situación caótica similar a estos casos en otras partes de América Lati-
na, podemos nombrar el caso de Argentina, donde Fernando de la Rúa, quien subió al
poder en 1999, fue arrinconado por la inestabilidad social causada por la crisis económi-
ca, y renunció a la presidencia en 2002; luego de dos gobiernos interinos, se puso fin a
dicha situación, adelantando las elecciones presidenciales y congresales para el año 2003.
3. Los términos fueron acuñados por Jorge G. Castañeda (2006). Se pueden definir desde
diversos aspectos, pero aquí los entendemos básicamente desde el aspecto económico,
vale decir, como “las fuerzas que se oponen frontalmente a la línea neoliberal y abogan
por el retorno al intervencionismo estatal, en contraste con las ‘moderadas’, que aceptan la
necesidad de mantener la estabilidad macroeconómica y enfatizar la importancia de hacer
correcciones al neoliberalismo en los aspectos de las políticas de bienestar y ayuda social”.

Introducción | 11
Cuadro 1
Presidentes de los países andinos luego de la transición a la democracia o desde la década de 1980

Nombres y apellidos
M andato A notación
(agrupación a la que pertenecen)

Elegido por el congreso con miras a la transición a


Bolivia 1982-1985 Hernán Siles Zuazo (UDP) la democracia. Optó por reducir su mandato a un
año menos, debido a la inestabilidad interna.
1985-1989 Angel Víctor Paz Estenssoro (MNR) Elegido por voluntad popular.
1989-1993 Jaime Paz Zamora (MIR) Elegido por voluntad popular.
Gonzalo Sánchez de Lozada Sánchez Bustamante
1993-1997 Elegido por voluntad popular.
(MNR)

Elegido por voluntad popular. Con la inestabilidad


1997-2001 Hugo Bánzer Suárez (ADN) social como trasfondo, renunció por enfermedad
antes de terminar su mandato.
2001-2002 Jorge Fernando Quiroga Ramírez (ADN) Sucesión constitucional (fue vicepresidente).
Gonzalo Sánchez de Lozada Sánchez Bustamante Elegido por voluntad popular. Renunció por la
2002-2003
(MNR) inestabilidad social antes de terminar su mandato.
Sucesión constitucional (fue vicepresidente). Re-
2003-2005 Carlos Diego Mesa Gisbert (independiente)
nunció por la inestabilidad social.
Sucesión constitucional (fue presidente de la Corte
2005-2006 Eduardo Rodríguez Veltzé (independiente)
Suprema).
2006-2009 Juan Evo(Evaristo) Morales Ayma (MAS) Elegido por voluntad popular.
Elegido por voluntad popular en el contexto de la
2009- Juan Evo(Evaristo) Morales Ayma (MAS)
nueva Constitución Política.
Colombia 1978-1982 Julio César Turbay Ayala (PLC) Elegido por voluntad popular.
1982-1986 Belisario Betancur Cuartas (PCC) Elegido por voluntad popular.
1986-1990 Virgilio Barco Vargas (PLC) Elegido por voluntad popular.
1990-1994 César Augusto Gaviria Trujillo (PLC) Elegido por voluntad popular.
1994-1998 Ernesto Samper Pizano (PLC) Elegido por voluntad popular.
1998-2002 Andrés Pastrana Arango (GA) Elegiod por voluntad popular.
2002-2006 Alvaro Uribe Vélez (PC) Elegido por voluntad popular.
2006-2010 Alvaro Uribe Vélez (PC) Elegido por voluntad popular (reelección).
2010- Juan Manuel Santos Calderón (PU) Elegido por voluntad popular.
Ecuador 1979-1981 Jaime Roldós Aguilera (CFP) Elegido por voluntad popular. Murió en accidente.
1981-1984 Osvaldo Hurtado Larrea (DP) Sucesión constitucional (fue vicepresidente).
1984-1988 León Febres Cordero Ribadeneira (PSC) Elegido por voluntad popular.
1988-1992 Rodrigo Borja Ceballos (ID) Elegido por voluntad popular.
1992-1996 Sixto Alfonso Durán Ballén Cordovez (PUR) Elegido por voluntad popular.

Elegido por voluntad popular. Destituido por el


Congreso por corrupción (su aprobación fue hecha
1996-1997 Abdalá Jaime Bucaram Ortiz (PRE)
con más de la mitad de apoyo, en lugar de más de
dos terceras, requisito constitucional).

Presidente provicional por cuatro días (fue presi-


1997 Fabián Ernesto Alarcón Rivera (FRA)
dente del Congreso).

sigue...
...viene.

Sucesión constitucional (fue vicepresidenta). Dos


Rosalía Arteaga Serrano de Fernández de Córdova
1997 días después de su toma, renunció por la inestabi-
(MIRA)
lidad social.
|1997-1998 Fabián Ernesto Alarcón Rivera (FRA) Presidente provisional nombrado por el Congreso.
Elegido por voluntad popular. Expulsado del car-
1998-2000 Jorge Jamil Mahuad Witt (DP)
go por el golpe de Estado.
Presidente de la Junta Gubernamental de Salvación
2000 Lucio Edwin Gutiérrez Borbúa (militar)
Nacional. Duró un día.
2000 Carlos Mendoza Poveda (militar) Presidente del Consejo de Estado. Duró dos días.
2000-2003 Gustavo Noboa Bejarano (DP) Sucesión constitucional (fue vicepresidente).
Elegido por voluntad popular. Renunció por la
2003-2005 Lucio Edwin Gutiérrez Borbúa (PSP)
inestabilidad social.
2005-2007 Luis Alfredo Palacio González (independiente) Sucesión constitucional (fue vicepresidete).
2007-2009 Rafael Vicente Correa Delgado (PAIS) Elegido por voluntad popular.
Elegido por voluntad popular en el contexto de la
2009- Rafael Vicente Correa Delgado (PAIS)
nueva Constitución Política.
Perú 1980-1985 Fernando Belaúnde Terry (AP) Elegido por voluntad popular.
1985-1990 Alan Gabriel Ludwig García Pérez (PAP) Elegido por voluntad popular.
1990-1992 Alberto Kenya Fujimori Fujimori (C90) Elegido por voluntad popular.
Por el “autogolpe”, presidente del Gobierno de
1992 Alberto Kenya Fujimori Fujimori
Emergencia y Reconstrucción Nacional.
1992-1995 Alberto Kenya Fujimori Fujimori Aprobado por el Congreso.
1995-2000 Alberto Kenya Fujimori Fujimori (C90-NM) Elegido por voluntad popular (reelección).
Elegido por tercera vez. Duró menos de cuatro
2000 Alberto Kenya Fujimori Fujimori (P2000)
meses. Destituido por el Congreso.

Presidente del Gobierno de Transición. Nombrado


2000-2001 Valentín Paniagua Corazao (AP) por el Congreso, luego de que los vicepresidentes
renunciaron.
2001-2006 Alejandro Celestino Toledo Manrique (PP) Elegido por voluntad popular.
2006-2011 Alan Gabriel Ludwig García Pérez (PAP) Elegido por voluntad popular.
2011- Ollanta Moisés Humala Tasso (PNP) Elegido por voluntad popular.
Venezuela 1979-1984 Luis Herrera Campins (COPEI) Elegido por voluntad popular.
1984-1989 Jaime Lusinchi (AD) Elegido por voluntad popular.
Elegido por voluntad popular. Debido a la corrup-
1989-1993 Carlos Andrés Pérez Rodríguez (AD) ción, destituido por el Congreso. Dos intentonas
de golpe de Estado en 1992.

Encargado de la presidencia (fue presidente del


1993 Octavio Lepage Barreto (AD)
Congreso).
Basado en el acuerdo entre los congresistas, fue
1993-1994 Ramón José Velásquez Mújica (AD)
nombrado como presidente sucesor (fue senador).
1994-1999 Rafael Antonio Caldera Rodríguez (CN) Elegido por voluntad popular.
Elegido por voluntad popular. Redujo su mandato
1999-2000 Hugo Rafael Chávez Frías (MVR)
debido a la apertura de Asamblea Constituyente.
Elegido por voluntad popular en el contexto de la
2000-2006 Hugo Rafael Chávez Frías (MVR)
nueva Constitución Política (reelección).
2006- Hugo Rafael Chávez Frías (MVR) Elegido por voluntad popular (tercera elección).
negativos en algunos países (Colombia y Perú respecto del primer pro-
blema; y Bolivia, Colombia y Perú en torno al segundo). Debido a estas
circunstancias, Estados Unidos prestó atención a la región como un asunto
de seguridad hemisférica desde la década de 1990. En los últimos años,
esta tendencia se ha intensificado.
Este libro, como hemos indicado en líneas anteriores, se enfoca en los
países andinos que han experimentado una política agitada en las últimas
décadas. Analiza su dinámica política y económica por medio de la combi-
nación de los estudios comparados y el análisis individual de algunos países.

Similitud y diferencia de los países andinos

Los países andinos son, como indica su adjetivo, los coronados por la cor-
dillera de los Andes. En general, tienen en común ciertas características to-
pográficas como la zona alta de sierra de los Andes en el centro, la estrecha
y plana zona de costa en el oeste, y la amplia zona baja tropical de la selva
amazónica en el este.4 Estas características dotan a cada país de un ambiente
natural, rico y variado, pero, al mismo tiempo, constituyen uno de los fac-
tores que obstaculizan la creación de la unidad e integración —tanto física
como psicológica— como Estado y nación. En la actualidad, en medio de
la corriente dominante mundial de globalización y el respeto a la diversidad
cultural, sobre los países andinos gravita con mayor peso el tema pendiente
e histórico de cómo construir la unidad e integración del Estado y nación.
Los países andinos también tienen en común algunos aspectos de su
trayectoria histórica y desarrollo. Por ejemplo, cuando se independizaron
de la dominación colonial de España, a principios del siglo XIX , Simón
Bolívar, libertador oriundo de la actual Venezuela, desempeñó un rol im-
portante y protagónico.
En el aspecto económico, las principales actividades se concentran
en productos primarios como minería y agricultura. Su estructura básica
no ha cambiado mucho desde la época colonial hasta ahora. Aunque en el
siglo XX , como en otros países latinoamericanos, el Estado promovió su
industrialización, el desarrollo no llegó al nivel de México, o de Argentina,
Brasil, Chile o Uruguay, del Cono Sur. En estos países, la producción de
la industria manufacturera ocupó más del 20% del producto bruto interno

4. Excepto Bolivia, que perdió la zona de costa como consecuencia de la derrota de la


Guerra del Pacífico contra Chile entre 1879 y 1883.

16 | Yusuke Murakami
Cuadro 2
Porcentaje de industria en el producto bruto interno

1950 1960 1970


México 18,6 19,5 23,3
Costa Rica 11,6 12,5 15,1
El Salvador 12,9 13,9 17,6
Guatemala 11,1 11,9 14,6
Honduras 9,1 15,3 14,0
Nicaragua 10,8 13,0 19,2
Panamá 8,2 11,8 15,8
Bolivia 12,3 11,3 12,8
Colombia 13,1 16,2 17,5
Ecuador 17,1 15,5 17,6
Perú 14,1 16,9 20,7
Venezuela 6,3 11,3 13,7
Argentina 23,8 26,7 30,6
Brasil 20,8 26,5 28,3
Chile 23,3 25,5 28,0
Paraguay 15,9 15,1 17,3
Uruguay 20,3 23,9 24,2

Fuente: Elaboración propia basada en Thorp (1998: 162).


Nota: El porcentaje es el promedio de los datos de tres años entre un año antes y un año después
del indicado. Por ejemplo, la cifra de 1950 es el promedio de los porcentajes de 1949, 1950 y 1951.

(PBI) alrededor del año 1970; algunos de ellos registraron cerca del 30%.
En contraste, los países andinos tuvieron el mismo nivel que los países
centroamericanos, excepto el Perú, cuya industria manufacturera superó
ligeramente el 20% (véase el cuadro 2).
Los países andinos también tienden a exportar los productos prima-
rios. El cuadro 3 señala los porcentajes de los productos primarios y ma-
nufactureros en el PBI. En términos generales, los países latinoamericanos
mencionados registraron alto porcentaje de exportación de los produc-
tos primarios, con un nivel superior al registrado por Argentina, Brasil,

Introducción | 17
Cuadro 3
Porcentaje del monto de exportación en el producto bruto interno

Productos primarios 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990


México 2,5 2,4 1,6 3,0 6,2 7,5 5,7
Costa Rica 13,2 10,4 14,7 21,2 14,9 15,6 18,5
El Salvador 12,6 12,9 10,8 19,8 9,3 10,5 6,8
Guatemala 7,9 9,1 8,9 14,9 1,6 11,9 11,5
Honduras 12,0 18,2 18,9 28,2 26,8 23,5 15,0
Nicaragua 13,5 19,8 17,6 29,0 14,4 9,8 14,6
Panamá 4,1 8,3 7,8 16,2 7,0 4,8 5,0
Bolivia 8,5 10,9 16,0 28,1 19,5 14,3 16,8
Colombia 6,1 5,4 5,3 7,1 11,3 9,3 12,6
Ecuador 9,2 8,7 7,4 20,4 23,7 26,0 22,1
Perú 8,3 9,5 11,9 11,6 7,1 6,5 7,6
Venezuela 32,4 23,6 19,9 53,2 36,3 33,8 31,3
Argentina 5,3 5,8 5,1 6,5 4,1 4,7 6,2
Brasil 4,7 4,5 4,9 8,4 3,5 3,7 3,5
Chile 7,8 9,2 13,1 18,9 18,4 15,7 25,0
Paraguay 4,1 7,5 6,7 12,6 7,0 8,9 16,4
Uruguay 4,6 6,6 6,4 8,0 7,1 7,2 11,4
Productos secundarios 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990
México 0,5 0,7 0,8 1,4 0,9 2,0 4,3
Costa Rica 0,1 1,8 3,3 7,6 6,3 4,5 7,0
El Salvador 0,7 2,6 4,3 6,1 5,1 3,6 3,7
Guatemala 0,2 1,4 3,5 5,3 5,1 3,0 3,7
Honduras 0,3 0,9 1,7 3,5 3,9 1,0 1,6
Nicaragua 0,8 1,0 3,2 5,1 3,2 1,0 1,3
Panamá 0,0 0,1 0,1 0,8 0,7 0,7 1,0
Bolivia 0,0 0,1 0,5 1,0 0,6 0,1 0,8
Colombia 0,1 0,4 0,6 1,9 2,8 1,9 4,2
Ecuador 0,2 0,1 0,1 0,6 0,7 0,2 0,5
Perú 0,1 0,1 0,2 0,5 1,4 0,9 1,7
Venezuela 0,0 0,2 0,2 0,7 0,6 3,7 3,8
Argentina 0,2 0,3 0,8 2,1 1,2 1,2 2,5
Brasil 0,1 0,4 0,9 2,7 2,0 2,9 3,8
Chile 0,4 0,3 0,6 1,7 2,3 1,1 3,1
Paraguay 0,7 0,7 0,6 1,5 0,9 0,4 1,8
Uruguay 0,3 0,4 1,2 3,4 4,4 3,9 7,2
Fuente: CEPAL (1985: 224-225, 540-543; 2003: 143, 406-407).
Nota: Hasta 1975, el dato de 1970 fue usado como base para calcular; luego de 1980, se empleó
como base el dato de 1990.

18 | Yusuke Murakami
México y Uruguay. En comparación con estos países, la exportación de
los últimos años de los productos manufactureros de los países andinos,
excepto Colombia y Venezuela, registra cifras menores.
Geográficamente, la región andina se extiende en la zona intermedia-
ria entre el grupo de los países del Norte (Estados Unidos —la superpo-
tencia—, México, Centroamérica y el Caribe), otro grupo de las naciones
del Sur (Brasil —la potencia regional— y los demás países del Cono Sur).
Su ubicación da a la región andina la potencialidad futura de desempeñar
un rol importante y crear su propia dinámica como punto de encuentro e
intercambio entre el anillo del océano Pacífico, el Cono Sur, Centroamé-
rica y el Caribe. Sin embargo, hasta ahora, la región ha existido como una
especie de zona periférica, relativamente alejada de la superpotencia del
norte y la potencia regional del sur.5 Esta situación se refleja nítidamente en
la necesidad de una integración regional que los países andinos empezaron
a buscar en la segunda mitad del siglo XX. Mientras no hallaron intereses
comunes, ni materializaron la integración regional, cada país intensificó
sus esfuerzos por acercarse a la superpotencia o los países cercanos a ella.6

5. Brasil colinda con Venezuela, Colombia, Perú y Bolivia. Por ambos lados de sus fronte-
ras, se extiende la amplia, pero poco poblada, zona baja tropical del Amazonas. Por esa
topografía, los países andinos y el sureste de Brasil, zona de gravedad, están alejados
física y psicológicamente.
6. La integración regional de los países andinos arrancó con la firma del Acuerdo de
Cartagena en 1969. Sobre la base del mismo, además del mercado común, se instalaron
distintas instancias u organizaciones una tras otra, como el Consejo Presidencial Andino,
el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad
Andina, la Secretaría General, el Tribunal de Justicia Andina, el Parlamento Andino,
la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, etc. Sin
embargo, el sueño de mercado común no se ha hecho realidad debido a las estructuras
económicas similares y a los consecuentes conflictos de intereses entre los países miem-
bros. Al mismo tiempo, el organismo más completo en el convenio de la Unión Europea
sigue siendo el “castillo de naipes”, sin tener muchos efectos sustantivos. Mientras tanto,
luego de que Chile se retiró del convenio en 1976, algunos miembros buscaron nuevos
rumbos. A fines de la década de 1980, Colombia y Venezuela se acercaron a México.
Bolivia se adhirió al Mercado Común del Sur (MERCOSUR) como observador. En 1996
la integración de los países andinos rehízo su organización como Comunidad Andina
de Naciones (CAN). Alrededor de su creación, los países de la CAN buscaron la integra-
ción con el MERCOSUR, y, en 2005, ambas organizaciones se pusieron de acuerdo en
que mutuamente reconocen a los países miembros de otra organización como obser-
vadores de su organismo. Además, en este siglo, Colombia, Ecuador y Perú entablaron

Introducción | 19
Podemos decir que la concentración del cultivo ilegal de coca y las ac-
tividades de los grupos armados subversivos en la región andina tienen que
ver con su carácter periférico. El tráfico de drogas se convirtió en un asunto
grave para América Latina en la década de 1970, como consecuencia del
rompimiento de la ruta de tráfico de Asia a Estados Unidos a través de Euro-
pa, debido a la vigilancia y control policial. Por tal motivo, los cárteles pusie-
ron los ojos en las zonas de Sudamérica, como el lado este de la cordillera de
los Andes en Perú y Bolivia, donde se practica tradicionalmente el cultivo de
coca. En ambos países, se expandieron, desde entonces, las zonas de cultivo
de esta hoja. La ruta de tráfico desde los países andinos a Estados Unidos se
consolidó en manos de los cárteles, primero de Colombia y ahora de México.
En lo que se refiere a los grupos armados subversivos, si nos limita-
mos a la situación latinoamericana desde la década de 1990, su presencia se
observa en Colombia y Perú, dos países andinos. En Colombia, las fuerzas
izquierdistas excluidas del sistema bipartidario (al respecto, véase en las
siguientes líneas) han realizado actividades armadas por más de cuarenta
años, y se han convertido en guerrillas que cuentan con cierta base social
y ejercen control efectivo en parte de su territorio. En el caso del Perú, dos
grupos, el maoísta Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario
Túpac Amaru, del estilo de Cuba, empezaron sendas luchas armada en la
década de 1980. Aunque ambos grupos perdieron estratégicamente en la
década 1990, debido a las medidas antisubversivas del Gobierno, las acti-
vidades de Sendero Luminoso no están controladas totalmente. De todas
maneras, los grupos subversivos de los dos países tienen en común un
punto: a partir de cierto momento, ganaron recursos económicos para sus
actividades a cambio de proteger el tráfico de drogas.
Por otra parte, podemos encontrar algunas diferencias entre los países
andinos. Estas se han observado especialmente entre los llamados países
andinos centrales, Bolivia, Ecuador y Perú, y el norte de la región andina,
Colombia y Venezuela.

negociaciones con Estados Unidos para firmar el Tratado de Libre Comercio (TLC). El
tratado entre Perú y Estados Unidos entró en vigencia en febrero de 2009. Por otra par-
te, la Venezuela de Hugo Chávez buscó su propia línea tanto en la política interna como
en las relaciones internacionales. En 2006 se retiró de la CAN como consecuencia de la
reacción contra Perú y otros países en busca entonces de la firma del TLC con Estados
Unidos. Ahora la unidad de la CAN se encuentra más distendida debido a la subida al
poder de las fuerzas en pro de Chávez en Bolivia y Ecuador.

20 | Yusuke Murakami
En primer lugar, existen diferencias en la presencia de indígenas en la
población, sociedad y cultura. Los países andinos centrales constituyeron
la escena donde las civilizaciones indígenas se desarrollaron antes de la
conquista española, y cuentan con una mayor presencia de ellos que los dos
países del norte. Bolivia, Ecuador y Perú son, junto con México y Guate-
mala, los cinco países con mayor población indígena (véase el cuadro 4).
En segundo lugar, se encuentra otra diferencia en el desarrollo histó-
rico de la política entre la región andina central y el norte de ella. Esta se
observó en el proceso en que, después de la década de 1920, las clases me-
dias y bajas —excluidas del proceso político hasta entonces— desafiaron
“desde abajo” a la oligarquía establecida sobre la base de la bonanza de la
exportación de los productos primarios entre fines del siglo XIX y princi-
pios del siguiente. En la oligarquía, la participación política fue permitida
al reducido y minoritario número de gente “con bienes y cultura”.
En Colombia y Venezuela, a fines de la década de 1950, época de
conflictos políticos agudos, nació entre las fuerzas políticas cierto acuerdo
respecto del proceso y reglas para tomar decisiones políticas, incluidas la
elección de los que suben al poder y el reparto de beneficios. Luego se acu-
mularon las prácticas y profundizaron su institucionalización.7 Basados en
este acuerdo, se consolidó la democracia de bipartidismo en ambos países.
Sin embargo, esta democracia revistió el carácter oligárquico, por-
que los dirigentes de los dos partidos “reinaron como caudillos”, y, en
consecuencia, se alejaba del ideal de la democracia: las asociaciones
voluntarias de ciudadanos dan vigor al sistema desde abajo. Al mismo
tiempo, el bipartidismo de Colombia y Venezuela alejó a las fuerzas iz-
quierdistas del poder, lo que resultó en un “monopolio” de poder. Esto
causaría serios problemas en las décadas de 1980 y 1990.
En Colombia, los dos partidos que habían sostenido la oligarquía so-
brevivieron al desafío de las clases medias y bajas —único caso en Amé-
rica Latina— debido a un cierto nivel de flexibilidad al estilo de Edmund
Burke, político inglés del siglo XVIII, quien dijo: “Un Estado sin medios
de efectuar algún cambio carece de medios propios de conservación”. Los
mismos partidos continuaron siendo protagonistas del bipartidismo.

7. Respecto de la institucionalización, véase el capítulo de este libro, así como Murakami


(2007: 42-47).

Introducción | 21
Cuadro 4
Población de los pueblos indígenas (porcentaje en la totalidad)

P&P M
Década 1970 1980 1990
México 14 14,2 9,47
Costa Rica - 0,9 0,75
El Salvador 7 0,02 1,69
Guatemala 66 43,8 48,01
Honduras 15 2,1 11,88
Nicaragua 5 1,2 7,59
Panamá 6 4,1 7,78
Bolivia 71 56,8 50,51
Colombia 2 0,9 1,74
Ecuador 43 29,5 24,85
Perú 47 40,8 39,39
Venezuela 2 0,8 1,48
Argentina 1 1,1 1,10
Brasil 0,2 0,2 0,16
Chile 8 4,2 7,06
Paraguay 3 1,9 1,96

Fuentes: M = Matos (1993: 165); P & P = Psacharopoulos y Patrinos, eds. (1994: 27, 28).
Nota: El signo - significa no dato.

Pese a los mencionados límites, debemos también destacar que la


política institucionalizada basada en el bipartidismo produjo la estabili-
dad de los dos países en las décadas de 1960 y 1970, y les permitió alcan-
zar el mismo nivel de los países más industrializados, vale decir, México,
Argentina, Chile, Brasil y Uruguay. Particularmente, el nivel de vida de
Venezuela sobresalía entre los países andinos.8

8. Respecto del nivel de vida de los países latinoamericanos, véanse los gráficos 1 y 2 del
capítulo 2. Fuera de la región andina, Costa Rica institucionalizó la democracia luego de
experimentar un conflicto interno agudo, y logró alcanzar el mismo nivel de vida que
los países más industrializados, como Colombia y Venezuela.

22 | Yusuke Murakami
En contraste, en los países andinos centrales, el conflicto entre la oli-
garquía y las fuerzas basadas en las clases medias y bajas no condujo a la
institucionalización y estabilización de la política, especialmente la demo-
crática. La política se complicaba, llegando a un callejón sin salida, y no
era rara la intervención militar. A diferencia de otras partes de América
Latina, lo característico de los países andinos centrales fue que sus fuerzas
armadas o parte de ellas —tradicionalmente estaban al lado de la oligar-
quía— pretendieron promover reformas internas y un desarrollo dirigido
por el Estado, ya que las fuerzas civiles no habían logrado desarrollar el
Estado ni la sociedad tal como se mostró, debido al bajo nivel de indus-
trialización. Bajo los gobiernos militares reformistas, no se observó la ma-
nifiesta represión como en el caso de los gobiernos militares del Cono Sur
luego de la Revolución cubana.9
Bolivia fue el primer caso en que los militares se inclinaron por el
reformismo. La derrota en la Guerra del Chaco contra Paraguay entre 1932
y 1934 motivó a una parte de los militares a juntarse con las fuerzas re-
formistas. Estas se apoderaron del gobierno entre 1952 y 1964 y se impul-
só la política de reforma llamada Revolución boliviana. Por su parte, en
Ecuador y Perú, los militares quedaron preocupados por la influencia de la
Revolución cubana y convencidos de la necesidad de llevar a cabo reformas
socioeconómicas para prevenir una revolución. En las décadas de 1960 y
1970, las fuerzas armadas de los dos países subieron al poder y ejecutaron
las reformas. En Bolivia, luego del golpe de Estado, en 1964, contra el go-
bierno reformista, más de un gobierno militar fue instalado hasta la década
de 1970, y la mayoría de ellos tuvo tendencia reformista.10

9. En comparación con los cuatro países centroamericanos (Guatemala, El Salvador,


Honduras y Nicaragua), donde la oligarquía continuó teniendo un fuerte poder político
hasta la década de 1960, básicamente porque se encuentran más cerca de los Estados
Unidos y bajo el alcance de su fuerte influencia. La oligarquía de los países andinos no
tuvo tanto poder.
10. En el Perú, las fuerzas armadas estuvieron en el poder de 1968 a 1980, y, en los pri-
meros siete años, los reformistas predominaron. En Ecuador, los gobiernos militares
de 1963 a 1966 y de 1972 a 1979 promovieron diversas reformas, aunque el gobierno
militar de 1963 a 1966 fue represivo contra las fuerzas izquierdistas. En Bolivia, el
gobierno militar de 1969 a 1972 fue particularmente reformista. Respecto de otros
países latinoamericanos, solo podemos referirnos al caso de Panamá, donde el gobierno
militar duró de 1968 a 1989, y fue reformista hasta alrededor del año 1980.

Introducción | 23
De este modo, en los países andinos centrales, la política de reforma
fue impulsada de mano de las fuerzas armadas, que pusieron fin a la oligar-
quía que subsistía hasta entonces. Sin embargo, ellas no lograron reformar
radicalmente la sociedad con múltiples problemas estructurales. Al mismo
tiempo, fracasaron en establecer un nuevo y sostenido orden político que
sustituya al oligárquico.
De todas maneras, los países andinos, bajo el régimen democrático de
bipartidismo o por la política reformista del gobierno militar, promovieron
la línea de desarrollo dirigido por el Estado, cuyo eje importante fue la
industrialización por sustitución orientada al mercado interno. Como con-
secuencia de dicha línea, se incrementó el desequilibrio macroeconómico
como déficit fiscal y la deuda externa acumulada. También la inflación em-
pezó a aumentar. Para la década de 1960, la línea del desarrollo dirigido
por el Estado se había estancado, debido a las mencionadas brechas, desi-
gualdades y la consiguiente estrechez del mercado interno de cada país. La
economía se desestabilizó más por efectos de la crisis internacional, como
la crisis petrolera, y la consecuente recesión en el mundo.
Estas circunstancias golpearon a los gobiernos militares en los países
andinos centrales y condujeron a la transferencia del poder a la civilidad.
La “transición a la democracia” de Ecuador en 1979 fue el segundo caso
latinoamericano, luego del primer caso de la República Dominicana, don-
de las elecciones justas fueron realizadas en el año anterior. El Perú y otros
países siguieron el ejemplo. Mundialmente fue parte de la “tercera ola de
democratización”, que comenzó en el sur de Europa a mediados de la dé-
cada de 1970, y, luego de llegar a América Latina, arribó a Asia y África
(Huntington 1991).

Países andinos luego de la “transición a la democracia”

La inestabilidad económica se observó en toda la región latinoamericana


durante la década de 1980, que fue llamada “la década perdida”. Recor-
damos la situación de los países andinos en dos índices. Los cinco países
andinos experimentaron la caída del crecimiento del PBI en dos oportu-
nidades, y cuatro países, excepto Colombia, registraron cifras en negativo
(véase el gráfico 1 de la p. 87). La inflación anual alcanzó constantemente
los dos dígitos o más; y Bolivia y Perú llegaron al extremo de tener la hi-
perinflación de cinco y cuatro dígitos respectivamente (véase el gráfico 2
de la p. 93). Así, el ritmo de la mejora de nivel de vida se estancó: mientras

24 | Yusuke Murakami
el nivel de vida de Venezuela siguió sin alteración, en los otros países, se
desaceleró la mejora del nivel de vida (véase el gráfico 2 del capítulo 2).
Para la recuperación económica, los países andinos, al igual que otros
países latinoamericanos, impulsaron, en la década de 1980, la reforma eco-
nómica neoliberal que redujo el desempeño del Estado y extendió el prin-
cipio de la economía de mercado a la vida económica. Especialmente a
partir de la segunda mitad de dicha década, la línea neoliberal prevaleció.
Sin embargo, debemos anotar que el grado de la reforma económica de los
países andinos quedó debajo del nivel que registraron los países del Cono
Sur, México y los países centroamericanos; tampoco superó el promedio
de América Latina (véase el gráfico 3 del capítulo 2, p. 96). Particularmente
Venezuela no promovió la reforma económica neoliberal tanto como otros
países. El nivel de este país fue el menor de toda América Latina (Morley,
et ál. 1991).11
Perú fue el primer país andino en experimentar la inestabilidad social
y la ruptura constitucional luego de la “transición a la democracia”. Esto
no fue casual si uno toma en consideración su pobre historia respecto de
la institucionalización del proceso de la toma de decisiones y la formación
de acuerdos o consensos (Murakami 2007: cap. 1). Además, Perú registró
la inestabilidad económica más marcada en la región andina: cuando el
crecimiento del PBI cayó en dos oportunidades, la bajada del Perú fue la
más aguda de los cinco países andinos. Al mismo tiempo, Perú fue el único
país andino en que la tendencia del aumento inflacionario se aceleró año
tras año a lo largo de la década de 1980.
Fue una ironía histórica que el Perú, con la experiencia del bajo nivel
de institucionalización política, fuera expuesto a las más duras condiciones
en la región andina. Este país cayó en crisis en corto plazo, porque entró
en un círculo vicioso en el que las condiciones duras de inestabilidad cons-
tituyeron los impedimentos para la institucionalización política, mientras
la política no institucionalizada empeoró la situación inestable.
En el Perú, la economía continuó siendo manejada bajo la “matriz
Estado-céntrica” también en la década de 1980, luego de la “transición a la
democracia.” Mientras tanto, la introducción de la línea neoliberal fue pos-
tergada, y la economía caminó a la deriva. Además, dos grupos subversivos

11. La misma tendencia sobre la reforma neoliberal es señalada también por el BID (1997: 104).

Introducción | 25
emprendieron la lucha armada y extendieron el alcance de sus activida-
des en el país. De este modo, la sociedad peruana cayó en crisis. Pero las
fuerzas políticas principales no supieron encarar y superar tal situación, y
perdieron apoyo y confianza del pueblo. En 1990, Alberto Fujimori fue
elegido presidente. Aunque su gobierno se revistió de carácter cada vez
más autoritario, ejecutó con decisión la reforma económica neoliberal y
redujo las actividades de los grupos subversivos al mínimo, estabilizan-
do la sociedad peruana. Pese a estos logros, los problemas estructurales y
microeconómicos como pobreza, desempleo y desigualdad continuaron
sin ser aliviados ni, mucho menos, superados. En la segunda mitad de la
década de 1990, Fujimori perdió gradualmente su popularidad al mismo
tiempo que las críticas contra su autoritarismo cobraron fuerza. A poco
tiempo de las elecciones presidenciales del año 2000, cuyo proceso no fue
reconocido internacionalmente como justo, la revelación de la corrupción
de su cercano colaborador obligó a Fujimori abandonar el gobierno.
La política peruana de la etapa pos-Fujimori se ha mantenido relati-
vamente estable en la región andina. Sin embargo, no ha dado los pasos
sustanciales para superar el histórico problema de la institucionalización
de la política democrática. En el Perú, las críticas contra el neoliberalismo
se extendieron también. Pero existen zonas como el norte y el centro del
país —incluida la capital Lima— que han sido beneficiadas por la línea
neoliberal, y, gracias al apoyo de los votantes de estas zonas, en las últimas
elecciones presidenciales de 2006, Alan García salió elegido presidente.
García es de la corriente socialdemócrata que pertenece a la llamada “iz-
quierda correcta” (Castañeda 2006), que insiste en la necesidad de mante-
ner la estabilidad macroeconómica y, al mismo tiempo, propone fortalecer
el desempeño del Estado para superar los problemas microeconómicos
como pobreza, desempleo y desigualdad. Ha sido la segunda vez que Gar-
cía subió al poder luego de su gobierno entre 1985 y 1990.
En Ecuador, después de la “transición a la democracia”, se desarro-
lló la política de coaliciones que condujo a una relativa estabilidad. Dicha
política fue facilitada por un factor especial del ingreso de la exportación
de petróleo. Sin embargo, cuando se vio obligada a aplicar la reforma eco-
nómica neoliberal a fines de 1980 y después, las críticas contra el gobierno
y los partidos políticos existentes ganaron ímpetu. En 1995 el entonces
vicepresidente fue destituido de manera inconstitucional, lo que presagió
la sacudida del marco político democrático en los siguientes años. En la

26 | Yusuke Murakami
segunda mitad de 1990 y los primeros años de este siglo, tres presidentes
elegidos sucesivamente por voto popular fueron destituidos sin cumplir su
mandato. Esta situación simbólicamente demuestra la marcada inestabili-
dad política. En este contexto, en las elecciones de 2006, Rafael Correa,
de izquierda radical, que se opone frontalmente a la línea neoliberal, salió
elegido presidente. Luego cambió las reglas constitucionales a su favor, al
estilo de Hugo Chávez, su inspirador venezolano, y fue reelecto consecu-
tivamente en 2009.
En el caso de Bolivia, experimentó una aguda inestabilidad econó-
mica luego de la “transición a la democracia” de 1982, debido a la línea de
la “matriz Estado-céntrica” tomada por el gobierno de izquierda. Frente
a esta situación, las fuerzas políticas principales acordaron introducir la
línea neoliberal y lograron estabilizar la economía. Desde entonces, se de-
sarrolló también la política de coaliciones en torno a la línea neoliberal y
otros asuntos, que hizo realidad una estabilidad relativa hasta la década de
1990. Sin embargo, tampoco llegó a superar los problemas estructurales,
que arrinconaron a los partidos políticos en pro de la línea neoliberal. Al
mismo tiempo, en la segunda mitad de la década de 1990, las fuerzas radi-
cales críticas del neoliberalismo expandieron su presencia gradualmente.
Uno de sus líderes es Evo Morales, actual presidente elegido por primera
vez en 2006 y reelecto en 2009.
Por otro lado, también en Colombia y Venezuela, donde reinó el bi-
partidismo desde la década de 1950, la economía se desestabilizó debido a
los problemas de la economía interna y la crisis económica mundial, como
la financiera de la década de 1980. Aumentó la crítica contra la dominación
de dos partidos políticos principales. En el caso de Colombia, al igual que
otros países andinos, el nivel de los precios estaba alto, y el incremento del
índice de nivel de vida bajó (véase el gráfico del capítulo 2, p. 93), aunque
la desaceleración del crecimiento del PBI no fue tanta como en otros cuatro
países, sin llegar a las cifras negativas, y la inflación andaba relativamente
estable. Además, el caos social fue también grave, porque una parte de la
izquierda excluida de la política se convirtió en guerrilla, que produjo una
situación de conflictos internos desde la década de 1950. En el transcurso
de la década de 1990, su sistema bipartidista se debilitó y, en el siglo XXI,
cayó. Sin embargo, mucha gente se muestra contraria a la violencia causa-
da por la guerrilla, y no da apoyo a las fuerzas izquierdistas. En cambio,
en Venezuela, donde el sistema bipartidista llegó a su fin al término de la

Introducción | 27
década de 1990, Hugo Chávez, con su insistencia en reformas radicales,
accedió al poder. Desde entonces hasta ahora, se ha mantenido en el go-
bierno, luego de haber puesto en su control la situación política interna y
sido reelegido dos veces, en el año 2000 y 2006.
Sobre lo dicho, podemos hacer la siguiente síntesis sobre la caída de
los partidos políticos existentes y la línea económica. El Perú es el caso
donde los partidos políticos perdieron fuerza en relación con el fracaso de
la línea de la matriz “Estado-céntrica”. Bolivia, Colombia y Ecuador cons-
tituyen los casos donde los partidos políticos cayeron como consecuencia
de la insatisfacción elevada de la gente respecto de los problemas socioeco-
nómicos luego de la introducción del neoliberalismo. En Venezuela, una
fuerte reacción del pueblo se dio al momento de introducir el neolibera-
lismo, y, luego, los partidos políticos no lograron mantener su poder en el
proceso repetido de avance y retroceso del neoliberalismo.
Por otro lado, debemos señalar que, además de los efectos del neoli-
beralismo en los cambios sociales, en algunos países andinos, los cambios
políticos fueron impulsados por las reformas institucionales —entre otras,
descentralización y cambios del sistema electoral— introducidas desde la
década de 1980. Descentralización fue promovida en Colombia, Venezue-
la, Bolivia y Ecuador, y, en el Perú, se convirtió en el tema que debe ser
tratado en este siglo. Bolivia es un caso representativo de la reforma electo-
ral que introdujo el sistema de la mayoría simple. Estas reformas institucio-
nales, excepto la descentralización del Perú recién iniciada, erosionaron las
bases de los partidos políticos centralistas existentes, y abrieron el espacio
donde las fuerzas excluidas del proceso político, como los indígenas o los
grupos locales, cobraran fuerzas y tuvieran influencia en la política de al-
cance nacional. En otras palabras, luego del fracaso de la industrialización
y el modelo de la integración nacional hasta la década de 1970, a los que no
habían incluidos en el marco oficial del Estado se les dieron oportunidades
para empezar a expresarse en la escena política. Además, se ha propuesto
la democracia participativa que complementa o reemplaza una parte de las
funciones de la democracia representativa. Observamos el número cre-
ciente de casos para introducir y ejecutar el presupuesto participativo y el
referéndum popular.
Sin embargo, tenemos que recordar también la incertidumbre sobre
si dichas reformas institucionales conducirán o no a la institucionalización
y consolidación de la democracia en mediano y largo plazos, así como

28 | Yusuke Murakami
a la construcción de la gobernabilidad democrática. Particularmente los
mecanismos de la democracia participativa pueden funcionar también en
la política autoritaria o dictadura (obviamente funcionan “en apariencia”),
y no están a salvo del peligro de la concentración del poder en una fuerza
o persona.
De todas maneras, en comparación con la situación hasta la década
de 1980, es cierto que la gente común cuenta con la mayor oportunidad
de participar en la política. Debemos prestar atención al futuro desarrollo
de la situación actual, especialmente respecto de cómo la política se insti-
tucionaliza; pues, en caso contrario, en lugar de estabilizarse, reinarán el
caos y la inestabilidad.

Estructura del libro

Como hemos señalado en las líneas anteriores, los tres países andinos cen-
trales y otros dos países del norte marcaron dos trayectorias políticas dis-
tintas desde 1950. Pero, desde la década de 1980, especialmente luego de
la introducción de la línea neoliberal, enfrentaron el desafío común de la
inestabilidad política, y constituyeron una región más agitada en América
Latina de los años noventa. Debido a tal situación, los académicos, hom-
bres de prensa y otra gente interesados en esta parte del mundo dirigieron
sus ojos a los países andinos.
Estados Unidos es el país donde se realizan más activamente los es-
tudios latinoamericanos en el ámbito global. Incluso en este país, hasta la
década de 1980, los estudiosos no manifestaron su interés en los países
andinos tanto como en otros países latinoamericanos. En el año 2000, el
entonces presidente Bill Clinton decidió aplicar el llamado Plan Colombia,
por el que se otorgaba al país la ayuda equivalente a 1.300 millones de
dólares, y empezó a prestar atención al país y a sus vecinos desde el punto
de vista de seguridad regional de las Américas. Desde entonces, se han
hecho públicos una serie de trabajos que tratan no solamente de cada uno
de los cinco países, sino también de la totalidad de la región andina.12 Estos
estudios enfocan a los países andinos desde diversos ángulos, y señalan

12. Entre los trabajos que tratan sobre los cinco países andinos, véanse Arson, ed. (2001);
Burt y Mauceri, eds. (2004); Christman y Heimann, eds. (2004); Crandall, et ál., eds. (2005);
Drake y Hershberg, eds. (2006); Mainwaring, et ál., eds. (2006); y Solimano, ed. (2005).

Introducción | 29
como factores importantes de inestabilidad, entre otros, la fragilidad del
Estado, la no función del sistema representativo —incluidos los partidos
políticos— y la ausencia de un plan nacional que integre a todo el país
(Burt y Mauceri, eds. 2004; Crandall, et ál., eds. 2005; Drake y Hershberg,
eds. 2006; Mainwaring, et ál., eds. 2006). También existe un arduo trabajo
sobre la dinámica de cambios políticos de los países andinos desde el pun-
to de vista de los efectos de la reforma institucional de descentralización
(O’Neill 2005), y otros análisis sobre el proceso de expansión de los movi-
mientos indígenas desde la perspectiva de la ampliación de la participación
política (Van Cott 2005, 2008; Yashar 2005).
También, en la región andina, se ha suscitado el interés en profun-
dizar en los estudios comparados de los países andinos, y se han enfoca-
do básicamente en el aspecto político, particularmente en la democracia
y representación, en la etapa histórica de la “nueva coyuntura crítica” de
la transformación del modelo de desarrollo (Cameron y Luna, eds. 2010;
Tanaka, ed. 2009; Tanaka y Jácome, eds. 2010).
Aunque es importante enfocar dichos factores comunes de los cinco
países, debemos tomar más en cuenta las trayectorias históricas —en
ciertos aspectos diferentes—, en las cuales la política, particularmente
la política democrática, no ha sido institucionalizada, o su instituciona-
lización ha sido centrada en ciertas fuerzas y élites sin profundizar en el
arraigo de la participación democrática de la gente común, en medio de
las condiciones estructurales como desigualdad social, pobreza y la estruc-
tura económica dependiente de la exportación de los productos prima-
rios. Drake y Hershberg, eds. (2006) también resaltan la importancia de
instituciones. Sin embargo, este estudio concentra su atención al Estado.
Tenemos que suponer las instituciones en el sentido más amplio, vale decir,
enfocar las instituciones —los patrones de comportamiento, las reglas, las
normas, el entendimiento y/o el consentimiento, explícitos o implícitos,
que son aceptados, reconocidos o compartidos como legítimos por los
miembros de una sociedad, con el objetivo de conseguir ciertas metas o
valores—, forjadas o no forjadas, en las relaciones de los actores políticos.
En este sentido, el Estado es solo uno de los elementos.13 Sobre la base de
este entendimiento acerca de las instituciones, necesitamos prestar mayor

13. Para una discusión más detallada sobre las instituciones, véase Murakami (2007: 42-47).

30 | Yusuke Murakami
atención —como señalamos en las secciones anteriores— tanto a las con-
diciones estructurales como a las diferencias producidas entre los cinco
países en el ámbito de institucionalización política, además de señalar las
similitudes de cinco países.
La crisis económica de la década de 1980, por ejemplo, se presentó en
distintas maneras entre los cinco países andinos. La hiperinflación —fe-
nómeno más simbólico de dicha crisis— se dio agudamente en la primera
mitad de la década de 1980 en Bolivia, y en la segunda de la misma en el
Perú. Ecuador y Venezuela la sufrieron moderadamente a fines de la déca-
da de 1980 y mediados o fines de la siguiente, mientras que Colombia no
fue afectada tanto como otros países vecinos por este fenómeno.14 Debe-
mos tomar en consideración esta diferencia para analizar la adopción de la
línea neoliberal o sus efectos en el sistema de partidos.
Los artículos reunidos en este libro15 constituyen los estudios pre-
liminares o intentos iniciales con miras al desarrollo de las mencionadas
direcciones de análisis comparativos, y también los trabajos para servir de
base para tales análisis. En la primera parte, se encuentran tres estudios
que ensayan estudios comparativos de los países andinos. El primer ca-
pítulo de Pachano enfoca los tres países andinos centrales e indaga en el
problema de cómo medir la calidad de la democracia. Luego de analizar
las situaciones de la transición a la democracia y revisar con detenimiento
la literatura existente sobre la gobernabilidad democrática y el carácter de
la democracia, el autor indica que la democracia de dichos países tiene tres
aspectos: los problemas propios del Estado de derecho, la orientación de
las políticas de los diversos gobiernos y las prácticas y valores de los acto-
res sociales y políticos. Por eso, pone énfasis en la necesidad de tomar en
consideración dichos aspectos para desarrollar el argumento y análisis de
la calidad de la democracia.

14. Sobre la hiperinflación, véase el gráfico 5 del capítulo 2, p. 100.


15. Los artículos se basan en las ponencias presentadas en la conferencia “Después del
Consenso de Washington: dinámica de cambios político-económicos y administración
de recursos naturales en los países andinos” (26-27 de enero de 2007), el seminario
“Tendencias políticas actuales en los países andinos” (26 de enero de 2008), y la confe-
rencia “Los países andinos en la era posneoliberal: dinámica del cambio social” (14-15
de junio de 2008), los tres organizados por el Center for Integrated Area Studies (CIAS),
Universidad de Kioto.

Introducción | 31
El segundo capítulo de Murakami compara los sistemas de los parti-
dos políticos de los países andinos. Para analizar las similitudes y diferen-
cias de las trayectorias de dichos sistemas, introduce la perspectiva de las
instituciones, definida en la sección anterior, y también toma en considera-
ción la dinámica, coyuntura y estructura económica como condiciones de
sus trayectorias. El tercer capítulo del mismo autor concentra la atención en
el Perú y Venezuela —dos primeros casos de la caída y colapso de los par-
tidos políticos en América Latina— desde un mismo ángulo analítico. Da
importancia a las condiciones estructurales, particularmente a las relaciona-
das a la estructura económica, para hacer la comparación de los dos países.
La segunda parte consiste en tres análisis de las dinámicas políticas de
Bolivia y Perú. Los dos primeros artículos estudian el proceso político de
Bolivia. El primer artículo de Blanes revisa el proceso político antes de la
transición a la democracia y el surgimiento de las fuerzas de Evo Morales
y después de estos. Luego de tratar el contexto de las medidas de ajuste y
reforma del Estado, donde emergió el eje “etnocultural” como nueva agen-
da política, describe la polarización política y la subida al poder de Morales.
El segundo artículo sobre Bolivia, de Mayorga, evalúa los desafíos de la
transición estatal que vive este país como resultado de las transformaciones
políticas e institucionales acaecidas en la segunda mitad del primer decenio
del siglo XXI. Prestando la mayor atención a la sobresaliente presencia del
Movimiento Al Socialismo (MAS) en el gobierno, desde enero de 2006,
analiza el cambio en las relaciones entre Estado y mercado, entre Estado y
regiones, y, finalmente, entre Estado, nación y pueblos indígenas.
El tercer artículo firmado por Murakami analiza la política peruana
de la etapa pos-Fujimori. A diferencia de la mayoría de los estudios exis-
tentes sobre el tema, el autor considera como referencia de comparación
la política de la década de 1980, en lugar de la situación autoritaria de Fu-
jimori en la década de 1990. Señala que, hasta el momento, no se pueden
observar diferencias marcadas entre las dos etapas.
La tercera parte reúne tres estudios enfocados en el aspecto econó-
mico. El primer análisis, de Gonzales, enfoca el Perú para examinar las
reformas y cambios neoliberales, así como los efectos y desafíos del llama-
do modelo económico primario-exportador y de servicios en tal contexto
económico. Argumenta que, debido al Estado debilitado, el crecimiento
macroeconómico ha tenido impactos solo sobre una parte de la población,
lo que ha hecho persistente la desigualdad y la pobreza.

32 | Yusuke Murakami
La segunda investigación, de Yasuhara, introduce la teoría del desa-
rrollo restringido por la balanza de pagos para señalar los efectos y desa-
fíos del modelo económico primario-exportador. Compara Bolivia y Perú
desde su punto de vista teórico, y concluye que Bolivia no aprovecha el
alza de los precios de los hidrocarburos debido a su nivel elevado de im-
portaciones de bienes intermediarios y los capitales, mientras que Perú no
goza los efectos multiplicadores de las inversiones en el sector primario-
exportador a causa de la desindustrialización.
El tercer artículo, de Shimizu, resalta la importancia del desempeño
del Estado al analizar el caso de la participación de los pequeños agriculto-
res en la producción de espárragos —producto estrella para la exportación
no tradicional en el Perú—. La posición frágil e inestable de los pequeños
agricultores se atribuye a las fluctuaciones del precio en el mercado y su limi-
tada accesibilidad a este, causada tanto por la cuestión de las economías de
escala como por su incapacidad de responder a las exigencias del mercado.
Los análisis de la última parte sugieren para los países andinos la ne-
cesidad de superar el desafío no solo de la redistribución de las ganancias
en el modelo económico primario-exportador, sino también de buscar un
camino para contar con un sector dinámico de industria, y, para lograrlo, el
Estado debe desempeñar un rol de importancia, que, por cierto, es distinto
al de la “matriz Estado-céntrica”. Y este desafío se convierte en el asunto
político: cómo conformar un consenso o, por lo menos, un entendimiento
respecto de cierta línea que se debe seguir a mediano y largo plazo con la
convergencia de los esfuerzos de diversas fuerzas y sectores de la sociedad.
Se trata de un aspecto importante de la institucionalización de la política
democrática.

***

Finalmente, como hemos señalado, los artículos de este libro se basan


en las ponencias presentadas en los tres simposios académicos organizados
por el Center for Integrated Area Studies (CIAS), Universidad de Kioto,
en Kioto, entre 2007 y 2008. Para realizarlos, contamos con el apoyo de la
Universidad de Kioto, Grant-in-Aid for Scientific Research de Japan So-
ciety for the Promotion of Science/Ministry of Education, Science, Sports
and Culture del Japón, y la Fundación Universidad de Kioto. Expresamos
nuestro agradecimiento profundo a estas organizaciones.

Introducción | 33
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Introducción | 35
Sección I

PERSPECTIVAS COMPARADAS
CALIDAD DE LA democrACia
EN LOS PAÍSES ANDINOS

Simón Pachano

Introducción

El derrocamiento de tres presidentes en Ecuador y dos en Bolivia, así


como el autogolpe de otro presidente en Perú podrían ser elementos sufi-
cientes para negar cualquier posibilidad de reconocer a estos países como
poliarquías o democracias políticas. Sin embargo, dos consideraciones lle-
van a matizar la interpretación de esos hechos y obligan a mirar con mayor
detenimiento las características de esos regímenes.
En primer lugar, es necesario considerar que, al contrario de lo que
ocurrió a lo largo de la historia latinoamericana, los derrocamientos de
presidentes constitucional y democráticamente elegidos en el periodo ac-
tual no significaron un cambio de régimen ni alteraron la vigencia cons-
titucional.1 Tradicionalmente, hechos como estos habrían llevado a la
instauración de un gobierno de facto y a la promulgación de una nueva
constitución, ello es, a un doble cambio de régimen (constitucional-dic-
tatorial-constitucional) como una manera de recuperar el orden perdido.
Asimismo, a los militares les habría correspondido un papel central, ya sea

1. La excepción fue el golpe de Fujimori, que reiteradamente deberá ser destacado como
tal a lo largo de este texto, ya que no tiene parangón con los sucesos de los otros países.
de manera directa o como fuerza de apoyo a una facción civil. Sin embar-
go, con la excepción del golpe de Fujimori, nada de ello ocurrió en el resto
de países o apenas estuvo presente en una mínima expresión en algún
caso. La mayor parte de esos conflictos se arreglaron dentro del orden
constitucional vigente y siempre en nombre de la democracia.
En segundo lugar, un análisis de la realidad de estos países a la luz de
la teoría de la democracia arroja resultados relativamente satisfactorios. La
mayor parte de ellos cumplen, en mayor o menor grado, con el vademé-
cum de la poliarquía.2 En todos ellos, existen las garantías formales para
(a) formular las preferencias, (b) manifestar esas preferencias y (c) recibir
igualdad de trato en la ponderación de ellas. Desde el retorno a la demo-
cracia o desde las profundas reformas realizadas a lo largo del periodo, no
existen exclusiones formales o explícitas en cualquiera de esos aspectos.
En la apertura de los sistemas políticos, la inclusión de grupos sociales tra-
dicionalmente excluidos, como los indígenas (a través del reconocimiento
del derecho de los analfabetos al voto, por ejemplo), y la eliminación de las
barreras institucionales que impedían la entrada de nuevas fuerzas políti-
cas en la competencia (sobre todo por medio de las reformas a los sistemas
electorales y de partidos) han sido factores sustanciales en ese sentido. Asi-
mismo, los gobiernos —y, en general, los principales cargos políticos— se
eligen en elecciones libres y limpias que solamente en casos muy excepcio-
nales han sido impugnadas puntualmente.3
Entonces, si por un lado hay evidencias que niegan el carácter de-
mocrático de estos regímenes, por otro lado, ellos no han abandonado las
características centrales que los califican como tales, por lo que se hace
necesario encontrar explicaciones para la insatisfacción de la población con
el funcionamiento y los resultados de estos regímenes. En este sentido, es
imprescindible, en primer lugar, identificar el tipo de régimen que se ha
conformado en ellos y, de esa manera, contar con la capacidad para intuir

2. En su formulación original, las poliarquías se caracterizan por garantizar la vigencia


de los derechos de asociación, expresión, voto, elegibilidad para el servicio público,
competencia política, acceso a una información diversa o plural, elecciones libres e im-
parciales y el acometimiento de los gobiernos a la decisión de los votantes (Dahl 1989
[1971]: 14-15).
3. Nuevamente cabe destacar la excepción del fujimorismo, en este caso, en las elecciones
del año 2000. Pero, aún en ese caso, es sintomático que esa fuera una de las causas
coadyuvantes (junto a la corrupción, que fue la central) para la caída de ese régimen.

40 | Simón Pachano
el desarrollo hacia el futuro. En segundo lugar, se hace necesario identi-
ficar las causas que producen la insatisfacción, de modo que sea posible
llegar hasta el fondo del problema.
En el presente texto, pretendo abordar estos temas solamente de una
manera exploratoria, esto es, como una visión preliminar dentro de lo que
debe ser un esfuerzo de mayor alcance. Con este fin, en la primera sección,
trato brevemente el tema de las transiciones a la democracia, ya que las
especificidades de esos procesos determinan en gran medida la evolución
posterior. En la segunda sección, analizo los problemas que debieron en-
frentar los tres países en la fase posterior a la transición, y, en la tercera,
abordo algunos aspectos centrales de la situación actual en referencia a la
calidad de la democracia.

Las características de las transiciones

Hasta mediados de la década de 1990, casi nadie dudaba de que las tran-
siciones desembocarían en la consolidación de la democracia en la mayor
parte de países de América Latina. Por un conjunto de factores internos y
externos, los peligros de un retorno a los regímenes dictatoriales de épocas
anteriores se veían como algo muy poco probable. Aparte de los retrocesos
ya señalados —el derrocamiento de presidentes en algunos países—, que
eran vistos como eventualidades que se arreglaban dentro de la propia
constitucionalidad, no se advertían mayores problemas para las democra-
cias latinoamericanas. Sin embargo, a mediados de la década de 1990, al-
gunos autores advirtieron la posibilidad de que esas jóvenes democracias
siguieran un camino diferente al que se designaba con el concepto de con-
solidación. Sin dejar de reconocer las escasas probabilidades de retorno
a los regímenes dictatoriales, esos autores llamaron la atención sobre la
posibilidad de constituir un tipo de régimen que, partiendo de un ori-
gen democrático y manteniendo sus condiciones básicas (elecciones libres
y limpias, vigencia de los partidos políticos, entre otras), pudiera alejarse
de una caracterización estricta de democracia política o poliarquía.4 Más

4. Guillermo O’Donnell fue el autor clave de esta nueva perspectiva, especialmente con
sus artículos “¿Democracia delegativa?” y “Otra institucionalización”. Este último
abrió un debate bastante esclarecedor con Richard Gunther, Nikiforos Diamandouros
y Hans-Jurgen Puhle, quienes poco antes habían editado el libro The Politics of Democratic

Calidad de la democracia en los países andinos | 41


adelante, esta perspectiva se ha fortalecido con los aportes de otros autores
que han comprendido la necesidad de contraponer los postulados teóricos
y conceptuales a las especificidades de los países latinoamericanos.5
De cualquier manera, existe acuerdo entre los autores que tratan el
tema de las transiciones en que ese resultado final depende en gran me-
dida de las características de aquellas (Przeworski 1991: 86, O’Donnell
y Schmitter 1994: 105-115, Karl 1990: 9).6 En este sentido, cabe destacar
que, en Ecuador y Perú, hubo dos factores que —a la manera de posi-
tive feedback— impulsaron decisivamente la transición. En primer lugar,
en ambos se promulgaron nuevas Constituciones y, en general, se diseñó
una nueva institucionalidad política. Estas no solamente configuraron la
nueva arena política en la que se podrían desempeñar con bastante liber-
tad los actores políticos, sino que el propio proceso de elaboración de esa
nueva normativa fue un campo de negociación que permitió que cada uno
de los actores encontrara algún tipo de beneficio en el resultado final. En
segundo lugar, las transformaciones sociales y económicas impulsadas por
los gobiernos militares dejaron establecida una tendencia de cambios que
difícilmente podía ser revertida. Al amparo de esos cambios, surgieron
nuevas condiciones y nuevos actores que precisaban de significación políti-
ca. Estos, aunque no jugaron necesariamente un papel activo en el retorno
a la democracia, se transformaron en sus principales beneficiarios y, por
consiguiente, en uno de sus pilares.
Bolivia no contó con esos cambios en el ordenamiento político, pero
se había hecho evidente la imposibilidad de procesar los conflictos sociales

Consolidation. Estos tres autores aludidos respondieron con el artículo “Las ‘ilusiones’ de
O’Donnell: una réplica”, que, a su vez, fue respondido por este autor con “Ilusiones y
errores conceptuales”. Todos los artículos están recogidos en el número 2 de la revista
La Política (O’Donnell 1996b).
5. Resultado de esto son textos como el de Levitsky y Way sobre autoritarismo competi-
tivo y el de Collier y Levitsky sobre democracia con adjetivos. También puede inscri-
birse, en esta corriente, el análisis del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) sobre la democracia en América Latina.
6. Además de las características de la transición, también inciden sobre el resultado final
las condiciones sociales del régimen autoritario, que no serán abordadas aquí. Cabe se-
ñalar que la alusión a estas condiciones no puede llevar a interpretaciones deterministas,
en el sentido de que a determinadas características del punto de partida corresponden
unas características específicas del punto de llegada, como hace notar acertadamente
Przeworski (1991: 167).

42 | Simón Pachano
y políticos dentro del modelo corporativo que había tenido vigencia duran-
te más de una década y media. De manera similar a lo ocurrido en los otros
dos países, se había configurado una coyuntura crítica que requería de
nuevos instrumentos y de nuevas orientaciones de los actores políticos. La
solución pasaba, tal como en Ecuador y Perú, por la conformación de un
ámbito apropiado para la el procesamiento y la solución de los conflictos.
La única posibilidad, después de haber comprobado reiteradamente que
la solución autoritaria no tenía viabilidad para ninguno de los actores, era
un régimen poliárquico que ofreciera similares condiciones a todos ellos.
Para esto se acudió a la Constitución de 1966. Al contrario de los otros dos
países, aquí no se presentaron las condiciones apropiadas para entrar en un
proceso de reforma constitucional o de elaboración de un nuevo marco ju-
rídico y político. La dinámica de los hechos, el nivel al que había llegado el
enfrentamiento y sobre todo la imposibilidad de que se constituyan actores
hegemónicos fueron obstáculos en ese sentido.
En general, la coyuntura de la transición abrió, en los tres países, un
camino por el que transitarían posteriormente.7 Los tres escogieron re-
gímenes poliárquicos que fueron retroalimentándose con su propia mar-
cha. Los elementos básicos de estos, como la realización de elecciones y
el procesamiento de los conflictos con apego a las disposiciones legales,
fueron convirtiéndose en rutinas en cada uno de los países. Las prácticas
contrarias a los procedimientos democráticos fueron perdiendo terreno y
pasaron a convertirse en expresiones marginales, con la sola —y muy im-
portante— excepción del brote subversivo de Sendero Luminoso en Perú.8

7. El punto de partida en los tres países viene a ser el mismo si se considera que las
condiciones sociales, económicas y políticas colocaron a los actores frente a un rango
de opciones definidas básicamente como el mantenimiento del statu quo o el cambio
radical de este.
8. Pero, aún en ese caso y sin desconocer la magnitud que alcanzó, se puede sostener
que se trató de una experiencia marginal respecto del conjunto de actores sociales y
políticos peruanos. Su ubicación fuera —y en contra— del sistema político peruano
(Degregori 1996: 190) fue absolutamente independiente del tipo de régimen estable-
cido. Dicho de otra manera, la opción estratégica de Sendero Luminoso habría sido la
misma bajo cualquier régimen. En este aspecto, se puede encontrar alguna similitud
con la persistencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), en
Colombia, que, al contrario de otros movimientos armados (como el M-19), optaron
por la inserción democrática (Pizarro 1989: 7 y ss.).

Calidad de la democracia en los países andinos | 43


En consecuencia, de lo dicho hasta el momento, parecerían des-
prenderse dos conclusiones relativamente obvias. En primer lugar, que el
periodo de transición en cada uno de los países habría concluido con la
convocatoria a las siguientes elecciones presidenciales y parlamentarias o
con algún hecho de similar importancia que pueda considerarse como un
hito en ese sentido. En segundo lugar, que el resultado fueron regímenes
poliárquicos que lograron implantarse relativamente bien y que pudieron
satisfacer las demandas y las necesidades políticas de la mayor parte de los
actores políticos. Sin embargo, aunque ambas afirmaciones contienen una
dosis de verdad, pues se apegan a lo que sucedió en la realidad, cada una
de ellas debe ser matizada.
En primer lugar, si se revisa brevemente las condiciones que rigieron
durante los primeros años de funcionamiento de los nuevos regímenes,
se destaca la crisis económica que afectó a los tres países al igual que al
resto de América Latina (Torre 1998, Garnier 1994, BID 2006). Si se toma
como punto de referencia el año 1982, cuando se produce el colapso de
la deuda externa, con su manifestación más fuerte en México, se puede
afirmar que la tarea central de las nuevas democracias pasa a ser la solución
de los problemas económicos, incluso por encima de las tareas políticas
que aún estaban pendientes. Bolivia y Perú presentan, en este sentido, los
problemas más agudos, expresados fundamentalmente en la hiperinflación
y la manifiesta incapacidad de los gobiernos para controlar efectivamente
la economía (Laserna 1992, Gonzales de Olarte 1998). Ecuador sintió en
menor medida los efectos de la crisis gracias a la inercia de la década de
acelerado crecimiento que vivió al amparo de los altos precios del petróleo
(Armijos y Flores 1991). Pero, independientemente de las diferencias entre
los tres, la evidencia que se configuró con el paso del tiempo fue que no se
trataba de un desajuste pasajero que podría ser respondido y solucionado
con las medidas de política económica aplicadas hasta entonces. Como en
el resto de países latinoamericanos, se hacía necesario redefinir en su tota-
lidad el modelo de desarrollo.
Esto llevó a lo que podría denominarse una doble transición, en el
sentido de que a la de carácter político se añadía la que debía realizarse en
el plano de la economía. De este modo, las acciones propias de la cons-
trucción de la democracia, básicamente las de liberalización y democra-
tización (O’Donnell y Schmitter 1988: 20-23, Przeworski 1991: 91-114),
debían realizarse al mismo tiempo que las encaminadas a la reorientación

44 | Simón Pachano
de la economía en su conjunto. El problema central de la conjunción de
estas tareas es que cada una de ellas impulsa los procesos en direcciones
radicalmente diferentes. En efecto, las de liberalización y de democratiza-
ción tienden a reducir el peso de las instituciones estatales en beneficio de
la mayor presencia de la sociedad en la vida pública. Por el contrario, las de
reorientación económica exigen una acción estatal decidida y reducen los
espacios de la acción ciudadana.9 Las primeras significan apertura hacia las
diversas opiniones y tendencias, en tanto que las últimas requieren de sis-
temas políticos relativa o totalmente cerrados. Por consiguiente, cualquier
análisis de la transición en estos países, así como en sus pares latinoameri-
canos, debe considerar cuidadosamente este aspecto.
En lo político, esto llevó a la redefinición de los términos del conflicto
distributivo o, dicho de otra manera, a la negociación de espacios dentro de
las nuevas condiciones económicas. Tanto en Ecuador como en Perú, los
regímenes salientes habían dejado establecidas condiciones bastante claras
en términos de la asignación de recursos entre los diversos sectores socia-
les.10 Con bastante precisión, se había definido la capacidad de respuesta
institucional del sistema político, lo que expresaba un buen grado de aco-
plamiento entre las demandas de los actores y el entramado institucional y
procedimental (Pachano 1996: 37). La crisis marcó la obsolescencia de esa
relación y de los correspondientes arreglos institucionales, ya que, por un
lado, estableció un cambio radical en las demandas (e incluso en las carac-
terísticas de los actores sociales) y, por otro lado, redujo la capacidad del
sistema político para atenderlas (tanto por la contracción de los recursos
como por el desajuste frente al mismo cambio de demandas). Por consi-
guiente, se hacía imprescindible redefinir los términos de la relación entre
los grupos sociales, no solamente en su calidad de sujetos económicos,

9. La última afirmación puede parecer contradictoria con la fórmula neoliberal de reduc-


ción del tamaño del Estado, y, en efecto, lo es si se atiende al resultado que se busca con
la implantación de esas políticas. Pero no lo es si se considera el alto grado de interven-
ción estatal que se requiere para lograrlo.
10. La Constitución ecuatoriana de 1978 era una clara expresión de esa orientación, puesto
que definía con precisión un modelo económico específico, caracterizado por la fuerte
presencia estatal en la conducción económica, con el reconocimiento de áreas estraté-
gicas de la economía y una serie de elementos regulatorios sobre el mercado. Sin duda,
era la expresión de la corriente predominante en ese momento, y fue adoptada por el
gobierno militar (Hurtado 2007).

Calidad de la democracia en los países andinos | 45


sino también en su papel de actores políticos. La redefinición de las reglas
del juego económico exigía un paso similar en el plano político.
Este reto fue enfrentado de manera muy diversa en los tres países.
En Perú, se acudió a la salida autoritaria, expresada en el autogolpe de
1992. Previamente, desde su posesión en 1990, Fujimori llevó adelante un
programa de cambio radical de la economía, con una orientación neolibe-
ral totalmente opuesta a la que había pregonado en la campaña y que fue
la razón de su triunfo (Stokes 2002). Aunque no existe acuerdo entre los
académicos sobre la causas del golpe de Fujimori, e incluso se duda sobre
el peso de las de carácter económico, es innegable que estas se encuentran
entre las más importantes.11 De cualquier manera, el hecho es que la vía
autoritaria permitió transitar de manera expedita hacia el nuevo esquema
de desarrollo y aplicar sin mayores contratiempos el recetario neoliberal
disponible en el momento. El significativo apoyo de la población fue un
factor de importancia en ese sentido (McClintock 1997: 54, Carrión 1997:
296). Ello significó que, al mismo tiempo, se redujera significativamente el
espacio político, con un retroceso evidente en el proceso de liberalización
y de democratización. La instauración de un gobierno autoritario puso fin
no solamente a la transición, sino a la democracia en sí misma.
En Bolivia, se configuró una salida que combinaba la forma con-
sensual con algún grado de autoritarismo. Eran muy pocas las alterna-
tivas disponibles después de la debacle económica del primer gobierno

11. McClintock (1997: 56) duda de la importancia de los objetivos económicos en las mo-
tivaciones del golpe. Su argumento es que “ya estaba implementando los elementos
principales de un programa económico neoliberal antes del autogolpe [y que] de hecho
la reacción internacional en contra del autogolpe amenazó en lugar de facilitar la im-
plementación del programa neoliberal” (ibíd.). Creo que hay razones para no compartir
esa afirmación cuando se observa la conflictividad social y política que caracterizó a los
primeros veinte meses del gobierno fujimorista, que ponía en serio riesgo la aplicación
de ese modelo (Conaghan 2005: 28 y siguientes). Asimismo, la reacción internacional
tuvo un carácter pasajero, centrada exclusivamente en la defensa de las instituciones
democráticas y, si bien inicialmente hubo alguna sanción económica (como el congela-
miento de préstamos), pronto hubo más bien apoyo en ese sentido (Bowen 2000: 118,
Murakami 2007: 258 y siguientes). Otras interpretaciones dan mayor peso al conflicto
con el Congreso, que, en gran medida, giraba en torno a la orientación económica del
gobierno (Kenney 1997: 77, Murakami 2007: 243 y ss.). Aparte de estas interpreta-
ciones, hay autores que destacan la importancia de la guerra contra la subversión de
Sendero Luminoso (Degregori 2000: 40-41).

46 | Simón Pachano
democrático, el del presidente Hernán Siles. Las instituciones habían per-
dido casi absolutamente su capacidad no solamente para enfrentar la crisis,
sino, en general, para gobernar. Se había eliminado cualquier punto de
referencia institucional que pudiera servir para establecer las condicio-
nes que permitieran remontar la situación económica y, al mismo tiempo,
mantener las reglas de participación y competencia democrática. La úni-
ca posibilidad de solución estaba dada, en consecuencia, por un acuerdo
de los actores significativos, que permitiera sentar las bases mínimas para
el logro de aquellos objetivos (Laserna 1992, Mayorga 1998). El primer
paso se dio con el adelanto de las elecciones, que significaba básicamente
apartar de la escena al gobierno de Siles y que implícitamente constituía
un reconocimiento del fracaso del tipo de política de incrementos que se
había impuesto desde el retorno a la democracia (Mayorga 1998). El segun-
do paso fue el que se dio con los acuerdos de 1995, en que se estableció
un conjunto de reformas económicas y políticas que finalmente permitie-
ron controlar la economía y dotarla de capacidad de respuesta al sistema
político (Romero 1999, Lazarte 1993, Laserna 1992, Mayorga 2003). Pa-
ralelamente a este acuerdo, el gobierno —que había tomado la iniciativa
en la convocatoria— tomó medidas drásticas en contra de los dirigentes
sindicales que se oponían al plan económico propuesto, con lo que alejó el
peligro de la desestabilización que caracterizó a su antecesor. El resultado
fue lo que, en adelante, se conocería como la “democracia pactada”, que
pudo funcionar con relativa facilidad durante los siguientes dieciocho años
(Pachano 2006: 17).
En Ecuador, se configuró una situación radicalmente diferente a la
de ambos países, ya que no hubo consensos sobre la orientación que debía
tomar la economía y tampoco hubo la imposición de un modelo específico
por vía autoritaria.12 Desde el año 1981, este país se movió permanente-
mente entre los intentos de ajuste realizados por los sucesivos gobiernos
(cada uno de ellos de diferente tendencia política) y el retroceso en las me-
didas tomadas (Pachano 2007a: 13-37). Los bloqueos —ya sea por medio
de las instituciones formales o informales— fue la característica central de
todo el periodo. La debilidad de los gobiernos, expresada sobre todo en su

12. El intento más cercano a este tipo de salida se encontró en los dos primeros años del
gobierno de Febres Cordero (1984-1988), pero la oposición de diversos sectores le
obligó a retroceder (Pachano 2007: 20-21).

Calidad de la democracia en los países andinos | 47


carácter minoritario en el Congreso, y la presencia de poderosos grupos
corporativos llevaron a la conformación de una arena política en la que el
conflicto distributivo se definía por la capacidad de presión de cada uno
de los grupos antes que por la voluntad de la mayoría ciudadana o por las
decisiones gubernamentales. Se constituyó, de esta manera, un sistema con
muy baja capacidad de procesamiento del conflicto y, por tanto, con serios
vacíos en función de sus resultados económicos y sociales. La solución —si
así se la puede llamar— se encontró en las prácticas clientelares que, como
cualquier forma de particularismo, tendían a profundizar las diferencias de
acceso de los diversos grupos a los recursos y, a la vez, tendían a erosionar
las instituciones.13
En síntesis, se puede afirmar que, en Perú, cuando se podía decir que
se habían cumplido —o estaban por cumplirse— las principales tareas de
la transición se produjo el quiebre de la democracia. A pesar del carácter
autoritario del régimen establecido, lo que ocurrió no fue exactamente un
retorno al pasado, a las dictaduras militares, sino la instauración de un
autoritarismo competitivo, esto es, de un régimen que tiene su origen en
las elecciones, pero que gobierna al margen —y en contra— de los proce-
dimientos democráticos y que antes que una forma disminuida de demo-
cracia viene a ser una forma disminuida de autoritarismo (Levitsky y Way
2002: 52). De este modo, el régimen poliárquico inaugurado en 1980 tuvo
una vida corta, de apenas diez años en los que se sucedieron tres presiden-
tes, y fue necesario esperar otros diez años, para reiniciar la transición. En
Bolivia, por el contrario, se logró completar con relativo éxito las tareas
propias de la transición, si por estas se entiende el funcionamiento pleno
de los procedimientos poliárquicos y la adecuación de los procedimientos
institucionales a esa nueva situación (lo que, en efecto, se produjo con las
reformas de 1985). En Ecuador, por su parte, se hace muy difícil identificar
un hito que marque el fin de la transición, ya que no hubo un momento

13. Aparentemente, este círculo se habría roto con las acciones desplegadas por el gobierno
de Rafael Correa (posesionado en enero de 2007). Es probable que así sea en lo que
se refiere a la posibilidad de aplicar una política económica específica (en este caso, de
signo radicalmente contrario a la neoliberal que pretendieron instaurar los gobiernos
anteriores). Sin embargo, en lo político, no se advierten cambios de similar magnitud,
y, más bien, se puede comprobar la profundización de las prácticas clientelares y las
formas corporativas de acceso a los recursos. Desafortunadamente, no se cuenta aún
con estudios al respecto.

48 | Simón Pachano
específico que defina la instauración plena de los procedimientos democrá-
ticos o, como en el caso peruano, que exprese con claridad su ruptura. Se
podría afirmar que la transición se cumplió porque esos procedimientos se
volvieron rutinarios y fueron aceptados por el conjunto de actores sociales
y políticos, pero de ello no se desprende que el resultado fuera la consoli-
dación. Fue más bien un típico caso de informalización institucional y de
estructuración de una democracia delegativa (O’Donnell 1997).

Entre la democracia y la economía

La literatura sobre la transición a la democracia en los países latinoameri-


canos, generada en la década de 1980, se abocó fundamentalmente al tra-
tamiento de los temas estrictamente políticos. Los efectos de las dictaduras
en el Cono Sur y el derrumbamiento de los regímenes oligárquicos en
Centroamérica —con su secuela de guerras civiles— abrieron paso a una
reflexión esencialmente política, muy diferente del tipo de pensamiento
concentrado en la economía, que había predominado hasta entonces.14 La
instauración de regímenes autoritarios que buscaban un reordenamiento
integral del Estado en los años setenta llevó a dar los primeros pasos en
la nueva perspectiva de análisis.15 Poco tiempo después, las tareas propias
de la transición, referidas no solamente a la construcción de las institucio-
nes democráticas, sino también a la instauración del Estado de derecho,
demandaron un nuevo tipo de pensamiento de contenido político, en el

14. Durante largo tiempo, imperó en todo el continente una visión que establecía una sepa-
ración tajante entre economía y política o que, por lo menos, era indiferente a esta última.
Una expresión muy clara de esta posición se encuentra en la abundante literatura de la
denominada “teoría de la dependencia”, que tenía débil o nula relación con la escasa
reflexión que, en ese momento, se hacía sobre lo político. De manera especial, no se
planteaba como problema por resolver el tipo de régimen (democrático o autoritario),
de modo que la ruptura de la condición de dependencia no tenía relación con las condi-
ciones políticas. Solamente se aludía, en un plano muy general, a la estructura de clases
que era necesaria para ese fin. Llama la atención, por ejemplo, que, en una obra de tanta
importancia como la de Cardoso y Faletto, no se incluya una reflexión al respecto, espe-
cialmente al abordar el tema del populismo y del Estado desarrollista (1971: 102-129).
15. Las mejores expresiones de esta nueva orientación se encuentran en los textos de
O’Donnell sobre el Estado burocrático-autoritario (1993, 2000) y en los de Lechner
sobre la crisis del Estado (1988).

Calidad de la democracia en los países andinos | 49


que, al contrario del que había predominado anteriormente, lo económico
pasaba a segundo plano.
Temas como la capacidad de las instituciones para procesar las de-
mandas —y, de esa manera, lograr como objetivos básicos la satisfacción
de las necesidades de la población y la estabilidad de la democracia— o
las condiciones para establecer acuerdos sociales y políticos, dentro de la
perspectiva de la concertación social, fueron ganando espacio en la re-
flexión de las ciencias sociales. Al mismo tiempo, se iba dando mayor im-
portancia al estudio de los actores sociales y políticos, en contraposición a
la visión de los grandes procesos que había caracterizado al pensamiento
de los años previos. En gran medida, este cambio de orientación de la
perspectiva de análisis se produjo por la incidencia de las demandas pro-
venientes de diversos sectores sociales. Buena parte de estas tenían con-
tenidos eminentemente políticos, referidos sobre todo a la búsqueda de
participación en la toma de decisiones y a la instauración de un marco de
derechos y libertades. Por ello, si algo caracterizó a las transiciones fue
la instalación de lo político en el centro del debate. Las reivindicaciones
asociadas a derechos humanos, representación, libertades y participación,
entre otras, expresaban claramente la nueva orientación. En consecuencia,
de ahí en adelante sería necesario poner atención en los actores políticos
que tuvieran la capacidad de interpretar, expresar y agregar esas demandas,
procesarlas desde las instancias de toma de decisiones y materializarlas en
forma de políticas.16
Pero, al mismo tiempo, el agotamiento del modelo económico planteó
nuevos desafíos a la política y al pensamiento. La crisis de los años ochenta
hizo volver la mirada nuevamente hacia la economía, pero, en esta ocasión,
ya no en los términos restringidos que se planteaban en torno al conflicto
distributivo, sino como la necesidad de redefinir en su totalidad el mode-
lo de desarrollo. Por consiguiente, a las tareas propias de la transición se
añadió la relacionada a la redefinición del modelo económico, lo que debía
tener necesariamente su correlato en el nivel de las ciencias sociales. Se
constituyó así el marco adecuado para la reflexión sobre la relación entre

16. Esto tuvo su correlato en las ciencias sociales cuando pusieron en primer plano de
su preocupación a temas estrictamente políticos, como partidos, congresos, represen-
tación, participación, gobernabilidad, y cuando sustituyeron los grandes relatos por el
análisis de procesos concretos asentados en la investigación directa.

50 | Simón Pachano
política, sociedad y economía, que vendría a ser la característica del pen-
samiento latinoamericano posterior a la transición a la democracia. Era el
momento para dejar atrás la vieja separación entre el pensamiento econó-
mico y el pensamiento político.
No obstante, a pesar de las condiciones favorables para el desarrollo
de esa nueva perspectiva de análisis y comprensión de los problemas del
continente, las urgencias por encontrar respuestas a la reformulación del
modelo económico llevaron nuevamente a una ruptura, especialmente por
la búsqueda de lograr altos grados de autonomía para la economía (y, con-
secuentemente, para el pensamiento económico). Se fue imponiendo así la
percepción de esta como un espacio eminentemente técnico, que debía ser
tratado —en términos prácticos, pero también en el nivel del pensamien-
to— aisladamente sin el contagio de la política. La presencia dominante de
tecnócratas en los espacios de toma de decisiones tuvo su expresión en los
reiterados intentos de presentar al pensamiento económico —y su aplica-
ción práctica— como un espacio de reflexión que no solamente podía, sino
que debía aislarse de cualquier consideración política e incluso social.17 El
predominio de las concepciones neoliberales se asentó precisamente sobre
esas premisas, sin que existiera durante un largo periodo una visión alter-
nativa con la fuerza necesaria para retomar los elementos positivos que se
presentaron al inicio de esa etapa. Es evidente, como queda demostrado a
la luz del tiempo transcurrido, que esa fue una vía de empobrecimiento de
la que solamente se ha comenzado a salir en años muy recientes.
Es verdad, sin embargo, que paralelamente a ese empobrecimiento de
la teoría política —e incluso económica, dada la simpleza del pensamiento
neoliberal—, en algunos medios académicos y políticos, hubo interés en
los procesos de más largo aliento. Este se manifestó fundamentalmente en
la reflexión que se generó en torno a la gobernabilidad y la representación,
que, en conjunto, han constituido campos de análisis sobre los cuales se
ha debatido larga y profundamente para explicar los problemas que han
debido enfrentar los respectivos sistemas políticos. Las diversas formas
en que se ha entendido a estos dos conceptos tienen mucha importancia

17. Es interesante el análisis comparativo de Conaghan, Malloy y Abugattás (1990) sobre la


incidencia de los grupos de tecnócratas en la definición de las políticas económicas en
Bolivia, Ecuador y Perú, y especialmente los intentos de preservar a estos del contagio de
la política.

Calidad de la democracia en los países andinos | 51


para comprender cuáles han sido las percepciones de los problemas de la
democracia en los tres países y, en general, en América Latina, así como
para entender la orientación de las soluciones que se han aplicado. Sin el
ánimo de entrar en profundidad en estos campos, cabe señalar solamente
algunos aspectos centrales y que guardan relación con el tema central tra-
tado en este texto.
En primer lugar, varios estudios coinciden en que existe una relación
directa entre el deterioro de las condiciones de vida de la población, la baja
capacidad del sistema político para enfrentar esos problemas, y la pérdida
de confianza de la población (Flisfisch 1983, Camou 1998, Ansaldi 1991,
Alcántara 1995). De una manera sintética, esa relación constituye el cora-
zón del concepto de ‘gobernabilidad’ en su versión latinoamericana. Una
revisión de la utilización de este concepto permite asegurar que, entre esos
autores, hay acuerdo sobre la relación causa-efecto que se produce entre
condiciones económicas y sociales, por un lado, y limitaciones institucio-
nales, por otro lado (Camou 1998).18 Esta percepción ha dado origen a dos
interpretaciones bastante diferentes en función de las explicaciones a las
que se acude y las conclusiones a las que se llega. Una corriente la ha en-
tendido como la baja capacidad de los gobiernos y, en general, del sistema
político para ofrecer respuestas a las demandas de la sociedad, mientras,
desde otra perspectiva, se considera que las explicaciones se encuentran
en el nivel de la sociedad, especialmente en las formas de exclusión so-
cioeconómica que prevalecen en ella. Como es obvio, de cada una de ellas
se desprenden diferencias no solamente en función de explicaciones, sino
también de propuestas de soluciones.

18. El concepto de ‘gobernabilidad’ utilizado en América Latina difiere significativamente


del planteado originalmente en la ciencia política norteamericana. En este, los proble-
mas de gobernabilidad eran vistos casi exclusivamente como el incremento ilimitado
de las demandas sociales, que, a su vez, se derivaban de las respuestas positivas que va
ofreciendo continuamente la democracia (Huntington 1980). De este modo, a cada res-
puesta satisfactoria que ofrece el régimen democrático le seguiría una elevación del nú-
mero y el nivel de las demandas sociales. La necesidad de poner límites a las demandas y
a la propia capacidad de respuesta del sistema político es la conclusión lógica a la que se
llega por esa vía, lo que hacía de esta perspectiva una posición claramente conservadora
en función de la ampliación, profundización y grado de inclusión del régimen. Hasta
cierto punto, la crítica de esa posición se dirigía al exceso de democracia. El concepto
generalizado en América Latina apunta en el sentido contrario, esto es, a las debilidades
de la democracia.

52 | Simón Pachano
Desde la primera perspectiva, la sobrecarga de demandas sociales,
que constituía el eje del concepto original de crisis de gobernabilidad —o
ingobernabilidad— ha sido sustituida por el concepto de ‘capacidad de
respuesta gubernamental’. Con ello, se desplaza el interés hacia el ámbi-
to institucional o más precisamente hacia la relación entre las demandas
sociales y las instituciones. Al poner el acento en este terreno, se expresa
implícita o explícitamente mayor preocupación por el perfeccionamiento
de la democracia. En ese sentido, tiene una connotación claramente pro-
gresista y orienta su crítica más bien hacia la insuficiencia de democracia.
Los problemas de gobernabilidad se producirían, según este acercamiento,
por deficiencias del sistema político, y, por tanto, las soluciones deberían
encontrarse en el mejoramiento de los diseños institucionales, la elevación
de la capacidad de respuesta a las demandas sociales, y el perfeccionamien-
to de los procedimientos democráticos.
La otra perspectiva, aquella que considera que los problemas de go-
bernabilidad provienen de las exclusiones sociales, devuelve el problema al
nivel de la sociedad, pero de una manera diferente a la de la formulación
original. Aunque coincide con esta en que las demandas sociales tienden
a incrementarse, no atribuye esta situación a las respuestas positivas que
entregaría la democracia, sino más bien a causas estructurales y a la baja
capacidad del sistema político para procesarlas; es decir, a la insuficiencia
de democracia y no a su exceso. Según esta perspectiva, los problemas de
gobernabilidad pueden evitarse o controlarse solamente en la medida que
se resuelvan previamente las diferencias e inequidades sociales.19 Obvia-
mente, una perspectiva de este tipo supedita la democracia a las condicio-
nes económicas y sociales, lo que llevaría simplemente a aceptar que esta
es imposible en países como los estudiados, donde los niveles de pobreza
afectan a proporciones muy grandes de la población. Sin embargo, se trata
de una posición teórica que ha alcanzado gran peso político y, en esa me-
dida, debe ser tomada en cuenta. Sobre todo es importante hacerlo porque
de ella se desprenden muchas de las posiciones que impugnan la democra-
cia como régimen factible para los países andinos.

19. Es evidente que esta posición supera ampliamente el nivel estrictamente político del
régimen y del sistema político, ya que hace establece la interacción de estos con el nivel
estructural. Su énfasis está en los rendimientos del sistema político, lo que puede llevar,
en sus versiones más extremas, a cierta indiferencia en relación con el régimen, es decir,
puede ir más allá de la vigencia de la democracia.

Calidad de la democracia en los países andinos | 53


Las consecuencias disímiles de cada una de las posiciones acerca de la
gobernabilidad se expresan en lo que se podría considerar como una nueva
edición del debate entre institucionalismo y estructuralismo. Así, la pri-
mera perspectiva pone el énfasis en los cambios institucionales necesarios
para perfeccionar la democracia, en tanto que la segunda se adentra en los
resultados económicos y sociales.20 La escasa claridad en cuanto a diferen-
ciar una y otra ha desembocado en una visión confusa que lleva a atribuir
a la democracia los problemas estructurales y busca resolverlos por medio
de reformas institucionales. Dado que estas no pueden incidir inmedia-
tamente en ese terreno, de manera inevitable se alimenta la insatisfacción
con los rendimientos de las instituciones y, en general, con la democracia.
Se alimenta de esa manera a las tendencias contrarias a las instituciones
democráticas —con los partidos y los congresos en lugar destacado— y,
grosso modo, a las orientaciones antipolíticas.
A la vez, en íntima relación con la preocupación por la gobernabili-
dad, se desarrolló la reflexión académica y política sobre el segundo de los
temas señalados, el de la representación (Mainwaring, Bejarano y Pizarro
2006; Lazarte 1998). Principalmente se destacan los pobres resultados de la
gestión de los gobiernos, el bajo desempeño de los partidos políticos en su
función de representación, así como el carácter relativamente estrecho de
las instituciones políticas, señalando que tanto aquellos como estas no dan
cabida a los intereses del conjunto de sectores que conforman la sociedad.
Se sostiene que, de esa manera, se ha ido estableciendo una democracia
excluyente y elitista que requiere de cambios profundos como condición
para sobrevivir. En el contenido de esos cambios, existen menos acuerdos,
ya que se abre una amplia gama que va desde quienes sostienen que ellos
deberían operarse en el nivel de la representación, con el fin de conseguir
que las instituciones y los partidos tengan mayor grado de representativi-
dad, hasta quienes sugieren la instauración de una democracia directa y
deliberativa que sustituya la representación por la participación. Por tanto,
nuevamente se abre la gama de posiciones entre dos puntos extremos. El

20. Llama la atención que quienes sostienen la segunda posición han sido los más entusias-
tas partidarios de las reformas constitucionales como mecanismo de solución de los
problemas. De una manera que no resulta clara al considerar solamente este nivel de
análisis, han desplazado las soluciones a un campo que no identifican como prioritario
ni como el ámbito en donde se generan y se manifiestan los problemas.

54 | Simón Pachano
primero sostiene la necesidad —y la posibilidad— de introducir reformas
en el ámbito institucional con el fin de dotar al sistema político de mayor
representatividad. Su supuesto básico es que los arreglos institucionales
tienen incidencia decisiva sobre las prácticas de los actores y, por tanto,
las modificaciones que se realicen en el primer nivel tendrán su expresión
en este último. El segundo niega implícita o explícitamente la efectividad
de las reformas institucionales y sugiere más bien que aquellos arreglos no
tendrán mayor significación mientras no se sustituya, en su totalidad, la
concepción de régimen representativo. El problema, desde esta perspecti-
va, se desplazaría hacia el tipo de régimen y no a las formas específicas que
este adopta en cada caso particular.21
A pesar de estas diferencias, las dos posiciones aluden a problemas de
relación entre el sistema político y la sociedad. Ambas encuentran en esos
problemas las causas de la insatisfacción ciudadana con la democracia. El
primero se enfoca en las condiciones de la representación de la sociedad
en el sistema político, en tanto que el segundo —en especial en sus ver-
siones más radicales— busca la eliminación de cualquier diferencia entre
sociedad y sistema político. Sin embargo, ambos reconocen la existencia de
una demanda de participación, a la que le atribuyen tanta importancia que
vendría a ser la causa del desencanto con el régimen.22 No obstante, en el

21. Aunque tiene menos sustento teórico y conceptual que el primero, e incluso a pesar
de que aparece como una posición carente de viabilidad práctica, este último punto de
vista ha cobrado importancia en los últimos años, dado que se ha convertido en uno de
los elementos centrales de la agenda política especialmente en Bolivia y Ecuador. Ini-
cialmente, fue patrimonio del discurso de líderes y movimientos que provienen desde
fuera del ámbito institucional de la política, pero, con el pasar del tiempo, se ha trans-
formado en uno de los temas básicos del debate y ha penetrado incluso en sectores que
inicialmente sostenían la primera posición. Los procesos constitucionales que llevan
adelante esos dos países están influidos muy fuertemente por esa visión.
22. Es una afirmación que debe ser sometida a discusión, ya que no es posible identificar
una relación clara de causa-efecto entre los dos elementos, esto es, representación (o
limitaciones en la representación y en la participación) e insatisfacción con el régi-
men. En efecto, no existe mayor asidero para sostener que la ciudadanía exija mejores
condiciones de representación y participación, como sí existe para afirmar que espera
mejores rendimientos del sistema político. En gran medida, esta visión tiene mucho de
profecía autocumplida, ya que ha creado una idea que, al generalizarse entre la pobla-
ción, se ha convertido en parte de la agenda política. Sin embargo, un simple ejercicio
de análisis comparativo demuestra que, en situaciones de satisfacción de las demandas
socioeconómicas, no se presenta esa supuesta demanda de participación.

Calidad de la democracia en los países andinos | 55


fondo, se encuentran concepciones totalmente diferentes de la democracia;
es decir, al igual que lo que ocurre con las perspectivas que analizan la go-
bernabilidad, ambas rebasan el nivel original del planteamiento —en este
caso el de la representación— y replantean el problema de la democracia
en sí mismo. Incluso es posible señalar que en realidad más que un debate
acerca de la representación (y de la participación) es una reflexión sobre
la democracia en lo que tiene que ver con su relación con la ciudadanía.23
Por esa vía, se ha llegado a establecer una separación profunda y amplia
entre representación y participación. Se las ha transformado en conceptos
antitéticos que, a su vez, dan forma a conceptos de ‘democracia’ también
enfrentados. La posibilidad de llegar a puntos de acuerdo se aleja en la me-
dida que a la representación se le vacía de su contenido participativo y a la
participación se la considera como algo factible de ser realizado sin ningún
componente de representación. Además, al colocarlas en orillas opuestas,
se olvida que toda forma representativa tiene un componente de participa-
ción (Manin, Przeworski y Stokes 1999: 1), cuyo peso depende precisamen-
te de la mayor o menor apertura y capacidad de inclusión del sistema, pero
que no puede materializarse aisladamente. Desde esa perspectiva, resulta
evidente que, como ha sucedido con el tema de la gobernabilidad, tampoco
este ha sido planteado en su verdadera dimensión y, por esa razón, se ha
transformado en el origen de posiciones diametralmente opuestas.
El aspecto positivo que se puede rescatar de esta lucha es que coloca
la canalización de demandas y la agregación de intereses, dos de los temas
fundamentales de la democracia, en el centro del debate. En efecto, al
aludir a representación y a participación, se hace referencia necesariamen-
te a la capacidad del sistema político para establecer la relación entre la
sociedad y el Estado o, más concretamente, entre aquella y las instancias
de toma de decisiones (Manin, Przeworski y Stokes 1999; Sartori 1999a,

23. Las ya aludidas reformas constitucionales realizadas por medio de las Asambleas Cons-
tituyentes son excelentes indicadores del grado que ha alcanzado este debate en los
medios políticos andinos. En todas ellas, se han incluido artículos alusivos a la par-
ticipación. Incluso, en algunos casos, se ha llegado a denominar expresamente como
“democracia participativa” al régimen establecido por esas constituciones, a pesar de
que, en realidad, se trata, por lo general, de la introducción de mecanismos de democra-
cia directa o semidirecta que forman parte consustancial del régimen representativo y
que, en algunos casos (como el ecuatoriano), ya estaban vigentes antes de los cambios
constitucionales.

56 | Simón Pachano
1999b). Por tanto, lleva el análisis a las condiciones en que se establece esa
relación y sobre todo a los mecanismos y procedimientos establecidos para
su materialización. Esto quiere decir que el análisis se desplaza al nivel
institucional, independientemente del tipo de democracia o del mayor o
menor énfasis que se ponga en la representación o en la participación.
En consecuencia, se puede afirmar que el debate teórico y político
sobre las democracias latinoamericanas y en particular de los tres países se
ha desarrollado en torno a dos temas que se entrecruzan. Por un lado, el
de la gobernabilidad, en el que se enfrentan las posiciones estructuralistas
contra las institucionalistas. Por otro lado, el del carácter del régimen de-
mocrático, en el que se ha puesto sobre la mesa la dicotomía participación-
representación. Ambos giran en torno a insuficiencias de la democracia, ya
sea en función de su capacidad para responder a las demandas de la socie-
dad, o bien en función de ofrecer condiciones adecuadas para la expresión
de los diversos sectores sociales. Se puede decir, por tanto, que ambos
confluyen en el debate sobre la democracia realmente existente, esto es, sobre
los resultados (económicos y sociales) del funcionamiento del régimen de-
mocrático más que sobre sus bases conceptuales y su sustento teórico.24 En
el fondo del asunto, se encuentra la insatisfacción con los rendimientos del
sistema político, independientemente del tipo de régimen. El problema es
que la democracia crea expectativas que rebasan largamente su condición
de régimen político, lo que ha llevado a atribuir los problemas a una de las
condiciones de este, bajo la percepción de crisis de representatividad.
En síntesis, las transiciones a la democracia en los tres países abrieron
el espacio para nuevas demandas, nuevos temas y nuevos problemas que
debían ser resueltos por los respectivos sistemas políticos. En cada uno de
ellos, se los enfrentó de diferente manera y, por consiguiente, con diversos
resultados. Sin embargo, en los tres —como en el resto de países lati-
noamericanos—, ocuparon lugares destacados las acciones encaminadas a
lograr mejores niveles de gobernabilidad y perfeccionar la representación
política. Esto fue inevitable a causa de la baja capacidad de los respectivos

24. Es verdad que buena parte de los participantes cuestionan las bases conceptuales y teó-
ricas de la democracia (representativa), pero también es cierto que sus propuestas no
han sido formuladas con el sustento teórico necesario para que sean consideradas como
modelos alternativos viables. Por ello, su campo de expresión privilegiado ha sido el de la
política práctica, mientras que ha sido muy pobre su incidencia en los medios académicos.

Calidad de la democracia en los países andinos | 57


sistemas políticos para enfrentar las demandas sociales y las necesidades de
cambio de orientación de la economía, así como por el pobre desempeño
de las élites políticas. Por ello, no es casual que uno de los resultados más
visibles y compartidos por todos ellos fue la crisis de los partidos políticos
y la desaparición de los sistemas de partidos que se conformaron con la
transición. Sin duda, esa fue la expresión de la necesidad de renovación
de política, pero también de los profundos problemas que amenazan a la
democracia en los tres países.

Calidad de la democracia y rendimientos del sistema político

Uno de los problemas de las nuevas poliarquías —entre ellas las de los tres
países analizados— es que tienden a consolidar prácticas y procedimientos
que no se corresponden exactamente con los que están definidos formal-
mente. Este es el eje de la crítica de varios autores que llaman la atención
sobre la importancia de las instituciones informales (O’Donnell 1996a). En
sentido estricto, se institucionalizan otros elementos que no constan en la
lista de chequeo de las poliarquías y, por supuesto, no guardan coherencia
con sus propias disposiciones. La construcción de la democracia política
como un tipo ideal choca directamente con la realidad de los países en
que se establece, con las prácticas que predominan y con las opciones que
toman los actores políticos. Por consiguiente, hay razones para poner en
duda el carácter consolidado de estas poliarquías.
Como se vio antes, en el momento inicial de los regímenes democráti-
cos, en los tres países, estaban presentes los elementos básicos que caracte-
rizan a las poliarquías. En todos ellos, tenían vigencia las disposiciones que
garantizaban la libertad de asociación, de expresión, de voto, la elegibilidad
para el servicio público, el derecho a la competencia política, la libertad
y diversidad de las fuentes de información, las elecciones libres e impar-
ciales y, en buena medida, aunque no absolutamente, la garantía de que
la política de los gobiernos dependa del voto ciudadano y no de poderes
que se sitúan por encima de este.25 Es decir, en mayor o en menor medida,

25. La salvedad hecha en el último aspecto se debe fundamentalmente a las prerrogativas


que se reservaron las fuerzas armadas ecuatorianas y, en alguna medida, también las
peruanas.

58 | Simón Pachano
cumplían con los requisitos de la poliarquía propuestos por Robert Dahl
(1989: 15, 1991: 280-281). Dicho de otra manera, se podía afirmar que, en
todos ellos, se habían establecido regímenes basados en la “libertad legal
para formular y proclamar alternativas políticas en una sociedad con las
libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona que
hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes, con una
revalidación periódica del derecho para gobernar, con la inclusión de todos
los cargos políticos efectivos en el proceso democrático y que permita la
participación de todos los miembros de la comunidad política, cualquiera
que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se expresen pacíficamen-
te” (Linz 1998: 226).
Por consiguiente, una visión general basada exclusivamente en las
disposiciones constitucionales y legales llevaría a asegurar que, en los tres
países, se establecieron con relativo éxito regímenes democráticos. Sin em-
bargo, un breve vistazo a su desempeño permite detectar un conjunto de
elementos que distorsionan ese carácter. De manera especial, la vigencia
de prácticas particularistas (convertidas en verdaderas instituciones) como
el clientelismo y el corporativismo tiende a erosionar algunos de los ele-
mentos constitutivos de las definiciones mencionadas. La lista de chequeo
de la poliarquía no puede ser completada en su totalidad cuando se com-
prueba que esas prácticas han invadido en su totalidad al sistema político
y que, de esa manera, rompen con varios de los principios básicos sobre
los que se asienta —o debe asentarse— la poliarquía.26 Estas han desarro-
llado profundas raíces en los tres países, hasta convertirse en parte de sus
sistemas políticos en un ejercicio de adaptación mutua. Las democracias
de estos países se han visto obligadas a convivir con ellas, a integrarlas en
sus procedimientos aunque, para ello, se deba acudir a la informalización
institucional.
Pero no es únicamente la presencia de estas instituciones informales
lo que pone en cuestión al carácter de las democracias en los tres países. Se

26. En esta afirmación, hay, sin duda, un fuerte componente normativo, ya que implícita-
mente considera que la poliarquía debe cumplir con condiciones previamente estableci-
das. Este es un resultado inevitable cuando se acude a tipos ideales o incluso a conceptos
que buscan tener validez universal, como es precisamente el de democracia política o
poliarquía. Si a estos se les quita uno o varios de sus componentes básicos, se eliminaría
la posibilidad de comparación y se llegaría a un relativismo que alimentaría la confusión
conceptual (al respecto, véase Collier y Levitsky 1996).

Calidad de la democracia en los países andinos | 59


pueden citar por lo menos cinco causas adicionales en esa línea. Primera:
en algunos casos, no se ha cumplido con el requisito de limpieza en los pro-
cesos electorales. En Perú, en las elecciones presidenciales del año 2000,
se comprobó que, desde las esferas gubernamentales, se había manipulado
el proceso y los resultados (Degregori y Meléndez 2007: 95). En Bolivia,
se aprobó un texto constitucional sin respetar los procedimientos estable-
cidos para ello. En Ecuador, se realizó un referéndum al margen de las
disposiciones constitucionales y legales. Segunda: los gobiernos surgidos
a partir de procesos electorales encontraron, a lo largo de determinados
momentos, escaso espacio para desarrollar sus actividades, no solo por las
condiciones económicas que han estrechado el margen de acción, sino por
la presencia de poderosos actores con poder de veto (Pachano 2007a: 23).
Tercera: en Perú y Ecuador, en diversos momentos, las fuerzas armadas
entraron a la arena política, ya sea como actores directos o como árbitros
de última instancia. Cuarta: dos gobiernos de Bolivia y tres de Ecuador no
pudieron concluir los periodos para los que fueron elegidos, mientras uno
en Perú rompió el orden constitucional para instaurar su propio régimen
dictatorial. Quinta: aun sin prestar atención a los reclamos generalmente
infundados sobre restricciones a los derechos políticos, se puede afirmar
que, en los tres países, los diversos gobiernos han hecho uso de prácticas
autoritarias para someter a la oposición, amedrentar a los medios de co-
municación, y perseguir a periodistas y líderes de opinión. En definitiva,
es poco probable que todos ellos logren rebasar sin problemas el umbral
de esa definición mínima de democracia política o de poliarquía. En unos
más que en otros —pero, en general, en todos ellos—, se puede encontrar
deficiencias en por lo menos uno de sus componentes.
Un hecho que no se puede dejar de destacar en estos acontecimientos
es la actitud de apoyo por parte de la ciudadanía y de los actores que dis-
ponen del poder suficiente para inclinar la balanza en uno u otro sentido.
En efecto, la disolución del Congreso efectuada por Alberto Fujimori re-
cibió el apoyo de la mayoría abrumadora de la ciudadanía peruana (Cotler
y Grompone 2000; Tanaka 1998), lo que le permitió arremeter contra los
partidos y establecer una democracia plebiscitaria asentada en formas
clientelares y un discurso antipolítico. La destitución inconstitucional de
los presidentes Bucaram, Mahuad y Gutiérrez se produjo como el corolario
de masivas manifestaciones populares (o de sectores medios urbanos en
el último caso) en contra de sus gobiernos (Pachano 2007). En este caso,

60 | Simón Pachano
quien encabezó el segundo golpe de Estado triunfó en las elecciones dos
años después.27
Si se considera que la conducta de los actores constituye uno de los pi-
lares básicos de la democracia, la tendencia brevemente reseñada no ofrece
un panorama alentador para el futuro de la democracia en los tres países.28
Se obtienen conclusiones contrarias a la corriente que predominó en los
primeros años de la transición al tomar como referencia ya no solamente
las actitudes contemplativas sino incluso de apoyo de amplios sectores de
la población a acciones en contra de la democracia. Es evidente que se asis-
te a un debilitamiento de los valores que acompañaron a las transiciones y
que fueron factores fundamentales para alejar el peligro del autoritarismo
y del retorno a las formas dictatoriales, así como para eliminar la inestabi-
lidad que caracterizó a los tres países durante casi cuatro quintas partes del
siglo XX. Frente a esto, es posible afirmar que ha predominado el pragma-
tismo de los resultados por encima de la valoración de los procedimientos
democráticos. La legitimidad de resultados ha sustituido a la legitimidad
de origen y de procedimientos, lo que explica en gran medida la amplia
divulgación de las prácticas particularistas señaladas antes.
Una realidad de esta naturaleza puede dar lugar a explicaciones ba-
sadas en las condiciones económicas y sociales de amplios sectores de la
población. En términos concretos, se puede aludir a una relación entre
pobreza y desafección con la democracia. Pero, aunque existen argumentos
fuertes para sostener esa percepción, es necesario introducir matices que
tiendan a alterar el carácter lineal y determinista que está presente en esa
formulación. En esta dirección, es necesario considerar el peso de factores
que pueden llevar a colocar en segundo plano los valores y procedimientos
democráticos, especialmente en lo que tiene relación con la vigencia de

27. Las cifras del Latinobarómetro demuestran el cambio de actitud de la población en


cuanto a la preferencia de un régimen democrático frente a un régimen autoritario. Más
allá del aspecto cuantitativo que reflejan las encuestas, la actitud hacia la democracia
debe ser vista también en función de la capacidad de incidencia que tienen los diversos
sectores sociales. La actitud de las élites y de los militares es obviamente fundamental
en este sentido.
28. La conducta de los actores ha sido destacada como uno de los componentes
fundamentales de la democracia en países en desarrollo, junto al crecimiento económico,
a las instituciones y a los valores democráticos. Véanse Przeworski 1991, y Mainwaring
1992.

Calidad de la democracia en los países andinos | 61


libertades y derechos. Las condiciones económicas y sociales de un alto
porcentaje de la población de los tres países significan no solamente priva-
ción de los recursos materiales, sino también serias deficiencias en la posi-
bilidad de ejercer a plenitud sus derechos (Méndez 2002: 33). En general,
la exclusión económica y social está fuertemente asociada a la exclusión
jurídica (Vergara).29
Finalmente, llama la atención la escasa atención que se ha dado en
todo este debate a la vigencia del Estado de derecho. Como se ha visto,
la mayor parte de la reflexión académica y la agenda política ha girado en
torno a aspectos propios del sistema político y las condiciones estructura-
les en que este se desarrolla. Se puede decir, aludiendo a la diferenciación
clásica de la ciudadanía (Marshall 2007), que ha habido gran preocupación
por su formas política y social, pero ha estado prácticamente ausente el in-
terés por la forma civil. Las libertades y los derechos propios de este nivel,
expresados en el Estado de derecho más que en la democracia entendida
como régimen político, han ocupado apenas un lugar secundario tanto en
el campo académico como en el de la política práctica. Seguramente ha
influido en ello el escaso peso que tuvo la lucha por los derechos civiles
en el proceso de transición. Con excepción de Bolivia, donde la demanda
por la vigencia de los derechos humanos fue uno de los factores centrales
de la transición (en lo que se establece algún grado de similitud con las
transiciones del Cono Sur, que tuvieron esa reivindicación como su eje), en
general, estos fueron supeditados a los de carácter económico y político.
Incluso llama la atención que, en los actuales procesos constituyentes, se
ponga mucho más énfasis en la inclusión política, que, como se ha visto,
fue bastante satisfactoria con la instauración de las nuevas democracias, y
que, por el contrario, no se preste mayor atención a esos otros aspectos.

29. Es importante señalar que las condiciones económicas y sociales, en especial la pobreza
y la desigualdad en el ingreso, no fueron obstáculos para que, en los tres países, se pro-
dujeran acuerdos políticos en torno a objetivos de preservación y fortalecimiento de la
democracia. Como se ha hecho notar, ninguno de ellos mostraba indicadores econó-
micos y sociales mejores que los del resto de países del continente, lo que quiere decir
que, para establecer las bases consensuales de la democracia, no fue necesario resolver
previamente los problemas económicos y sociales (Mainwaring 1992). Por periodos no
despreciables, fueron acuerdos bastante fructíferos en función de ofrecer condiciones
adecuadas para la representación y garantizar la estabilidad (como lo expresa claramen-
te el caso boliviano con sus dieciocho años de estabilidad política y económica).

62 | Simón Pachano
Retornando al ámbito estrictamente político, se puede afirmar que, en
determinadas coyunturas, ha predominado la racionalidad derivada de me-
tas de largo plazo, y debe precisarse que esto no ha ocurrido en todos los
países y que aún aquellos que siguieron esa ruta ahora parecen dirigirse en
sentido contrario. Bolivia, a partir de 1985, constituyó la excepción entre
los tres países, pero aún en ese caso se cerró el ciclo de esa orientación de
los actores.30 En todos ellos, se ha llegado a niveles agudos de fragmenta-
ción de la representación política, han tomado fuerza los líderes y las or-
ganizaciones asentadas en prácticas clientelares, y se han roto los acuerdos
básicos que sostenían a la democracia. Aún más, Perú y Ecuador encon-
traron muchos obstáculos para introducir una lógica de acción orientada
al fortalecimiento democrático, ya que el conjunto de actores políticos y
sociales se guiaron siempre por el cálculo de corto plazo y por la obtención
de beneficios para determinados grupos de presión. Incluso es interesante
comprobar que, en Perú, una rígida política económica de orientación libe-
ral tuvo como contrapartida comportamientos clientelares de corto plazo,
con lo que se demuestra que no hay incompatibilidad entre ambas, que la
correspondencia entre economía y política puede ser inexistente y que los
factores explicativos de esas percepciones, orientaciones y actitudes no se
encuentran en el nivel económico (Conaghan 2005).
De esta situación, se desprenden un conjunto de dudas acerca de la
capacidad del régimen democrático para sobrevivir con actores sociales y
políticos que desarrollan conductas opuestas a sus principios básicos. Ob-
viamente, esas orientaciones van estrechando el margen en que el propio
régimen puede desplegar su capacidad de consolidación. La generalización
de prácticas particularistas y de instituciones informales reduce paulatina-
mente esa capacidad y marca unos límites para la ampliación y profundi-
zación de las poliarquías. Así, y de acuerdo con los acontecimientos que
se han producido en los últimos años, se puede afirmar que por lo menos
dos de los tres países (Bolivia y Ecuador) están muy próximos a alcan-
zar esos límites o incluso ya los han rebasado.31 Por ello, tiene vigencia

30. Romero (1999: 49-85) destaca la importancia que tuvieron para la estabilidad política
boliviana los acuerdos logrados sobre aspectos de tanta importancia como la democra-
cia, la economía de mercado y el multiculturalismo. Sin duda, esos acuerdos se rompie-
ron a partir de las elecciones del año 2002 (Pachano 2006: 26)
31. Este texto se escribe cuando, en ambos países, se están desarrollando sendos proce-
sos constitucionales. En los dos, se instalaron Asambleas Constituyentes dirigidas a

Calidad de la democracia en los países andinos | 63


la interrogante acerca del tipo de régimen que se estaría conformando en
esos países andinos.
Como se ha visto antes, la reducción de la capacidad de respuesta de
las instituciones a las necesidades de la población provocó la obsolescencia
de los sistemas políticos vigentes desde la instauración de las democracias.
La crisis del Estado, a la que se ha hecho constante referencia a lo largo
de la historia reciente de América Latina y en particular de los tres países
andinos aquí analizados, expresa precisamente esa pérdida de vigencia y le-
gitimidad de las instituciones. A ello debe sumarse el efecto erosivo de las
prácticas particularistas y de la informalización de la política. La respuesta
en los tres casos países fue la reforma integral de sus Constituciones por
medio de Asambleas Constituyentes.32 Si bien es cierto que cada una de
ellas obedeció a circunstancias propias de cada país, no deja de ser un fe-
nómeno común e incluso refleja la presencia de nuevos actores en la escena
política.33 Pero, a pesar de las diferencias, lo cierto es que los intentos de

establecer un nuevo marco jurídico y político, en lo que constituye el reconocimiento de


la desaparición del que tuvo vigencia desde el retorno al régimen democrático.
32. Que en el caso ecuatoriano llegan a dos en un lapso de diez años. La primera Asamblea
se instaló en 1997, después del derrocamiento del presidente Bucaram, a pesar de que
formalmente el Congreso y las instancias correspondientes (como el Tribunal Cons-
titucional) dictaminaron que no se había roto la Constitución vigente. La segunda se
instaló en 2007 como resultado de una propuesta de reforma integral por parte de una
agrupación política constituida pocos meses antes.
33. En realidad, Perú marca la diferencia en este aspecto, ya que la instalación de una
Constituyente fue la consecuencia del autogolpe, en tanto que, en Bolivia y Ecuador,
se originaron en las demandas de determinados grupos políticos que veían en ellas una
posibilidad de reestructuración integral del sistema político. Por ello, también la enorme
diferencia en función de objetivos de la reforma constitucional peruana en relación
con la de los otros dos países. En Perú, no se buscó la ampliación de la capacidad de
inclusión del sistema político, sino más bien la desarticulación del sistema de partidos
previamente existente (Tanaka 1998). Aunque también se encontraban de por medio
los problemas de violencia política, la generación de condiciones para la pacificación
fue solo un componente marginal, ya que el Gobierno había escogido la vía militar
como solución para el conflicto. Más bien, la reforma fue realizada como una manera de
ceder a la presión internacional y de otorgar reconocimiento jurídico al pronunciamiento
anticonstitucional que el Gobierno había realizado el año anterior. El objetivo era ofrecer
los sustentos jurídicos para el régimen surgido de aquella acción, lo que llevaba más bien
a estrechar los márgenes del juego político. Su viabilidad estuvo asegurada por la crisis
generalizada de los partidos políticos, por el incremento de los niveles de desconfianza
de la población y por el apoyo a la solución militar del enfrentamiento interno.

64 | Simón Pachano
reestructuración global de los sistemas políticos son claros indicadores del
debilitamiento —o incluso de la desaparición— del conjunto de normas y
procedimientos que se habían establecido en cada uno de los países y que
pudieron sustentar la transición con todas las tareas que le son consustan-
ciales. Pero, en sentido contrario a lo que se esperaba obtener como resul-
tado de estos procesos, ello no ha desembocado en cambios sustanciales en
función de fortalecimiento (y consolidación) de la democracia. Aunque es
muy pronto para hacer una afirmación fuerte y sustentada en este sentido,
en los casos de Bolivia y Ecuador, hay muchos indicios que apuntan hacia
nuevas formas de debilitamiento de los regímenes democráticos.34
Por otra parte, un elemento de importancia para comprender los tipos
de democracias que se han conformado o que están por conformarse es
que buena parte de las reformas fueron emprendidas fundamentalmente
por la presión de sectores sociales y políticos específicos, de modo que
estuvieron fuertemente marcadas por las determinaciones coyunturales.
Muchas de ellas respondieron a las necesidades del momento y no al esta-
blecimiento de un nuevo ordenamiento sobre bases estables y duraderas.
Incluso buena parte de esas reformas han tomado como punto de partida
y eje conductor la crítica a la democracia como régimen político, dentro de
una visión que recuerda el debate de los años de la guerra fría. Así, en lugar
de fortalecer las instituciones de la democracia representativa, de otorgar-
les mayor capacidad de representación y de vincularlas con mecanismos
adecuados de participación, se ayudó a su erosión al alimentar la descon-
fianza de la población en ellas. Entre las instituciones más golpeadas por
esta tendencia, se encuentran los partidos políticos y los congresos, que
han sido el objeto directo de la orientación adversa de las reformas hacia su
condición de actores centrales de la representación política.
De esta manera, el conjunto de problemas reseñado está conducien-
do a democracias débiles en función de representación y participación

34. Los intentos de sustitución de la democracia representativa por una nunca bien defini-
da democracia participativa e incluso directa están acompañados en ambos países por
un profundo rechazo a la institucionalidad poliárquica propiamente dicha. El cuestio-
namiento a las formas de representación (con los partidos políticos en el centro de
esa crítica) va acompañado de propuestas mucho más graves, como las que tienden a
reducir la importancia de la ciudadanía individual en función de las formas colectivas.
La posibilidad de la implantación de democracias corporativas es algo más que eso, que
una mera posibilidad, hasta llegar a ser prácticamente una evidencia en ambos países.

Calidad de la democracia en los países andinos | 65


ciudadana, con ciudadanos poco comprometidos con los valores demo-
cráticos e incluso adversos a ellos, y con instituciones agobiadas por sus
propios elementos constitutivos. Resulta evidente que las democracias de
los tres países, pero de manera especial las de Bolivia y Ecuador, están lejos
de consolidarse en función de la conformación de instituciones sólidas que
garanticen el procesamiento de las demandas y del conflicto político, así
como la responsabilidad de los mandatarios ante los electores. Por ello,
aún sin compartir las visiones catastrofistas y pesimistas que hablan de la
ausencia de democracia, sí es posible sostener que se están configurando
regímenes amorfos que ponen en riesgo los principios y valores básicos de
la democracia, frente a lo cual los propios actores asumen actitudes hostiles
que socavan los cimientos de esta.35

El desafío del estudio de la calidad de la democracia

La calidad de la democracia es un campo conceptual en construcción.36


Aunque existen varios puntos de acuerdo entre los autores que trabajan
en el tema, aún quedan muchos ámbitos por explorar. Entre los aspectos
sobre los que existen acuerdos, se destaca, por su importancia, la utiliza-
ción de un concepto mínimo y procedimental de democracia como punto
de partida para el análisis (Lijphart 2000, Altman y Pérez 2002, Diamond
y Morlino 2005b, Levine y Molina 2007). Por lo general, todos ellos utili-
zan el concepto de ‘poliarquía’, de Robert Dahl, o se sitúan muy cerca de
este. En consecuencia, la reflexión sobre la calidad de la democracia hace
referencia fundamental, pero no exclusivamente, al ámbito político. Con
escasas excepciones (Lijphart 2000, Rueschemeyer 2005), esa reflexión no

35. La calificación de “regímenes amorfos” es una alusión a la combinación de elementos


propios de la poliarquía (elecciones, gobiernos elegidos, instituciones representativas,
entre otros) con formas ajenas a esta (como las prácticas particularistas, pero también
formas institucionales que pueden socavar los cimientos de la democracia).
36. Un campo cercano y estrechamente vinculado a este es el de la medición de la
democracia. Una débil línea separa a los estudios sobre calidad de la democracia de los
que buscan medirla. Por lo general estos últimos son un insumo para los primeros, pero
no siempre la medición está orientada a responder preguntas acerca de la calidad. Entre
las propuestas de medición, se pueden destacar los trabajos de Bollen (1990), Bollen
y Grandjean (1981), Bollen y Paxton (2000), Munck y Verkuilen (2002), Coppedge
(2002), Coppedge y Reinicke (1990), PNUD (2004) y Elkins (2000).

66 | Simón Pachano
alude a los aspectos económicos o sociales, tanto en función de condicio-
nes que favorecen la constitución de regímenes democráticos como en su
carácter de resultados de la gestión de esos regímenes.37 Se establece así
una separación tajante entre los procesos políticos de selección y control
de los gobiernos por parte de los ciudadanos y la gestión de esos gobiernos.
Por ello, se afirma que “la calidad de la democracia depende del funcio-
namiento de los procesos mediante los cuales la población selecciona y
controla [a] sus gobernantes, no de la eficacia del gobierno en la solución
de los problemas del país” (Levine y Molina 2007: 18-19).
Considero que este punto de partida abre el debate sobre dos temas de
fundamental importancia en el estudio de la calidad de la democracia, en
particular en países como los que trato en este texto. El primero de ellos es
el carácter mínimo del concepto de ‘democracia’ o, dicho de otra manera,
el recorte que hace entre lo que queda dentro y lo que queda fuera. Hasta
dónde es mínimo, qué incluye y qué excluye son las preguntas que no se
pueden soslayar como paso previo a la utilización del concepto. La calidad
de la democracia o, más bien, lo que entendamos por ella estará en función
directa de la magnitud que asignemos a ese mínimo. El segundo tema es
la relación entre los atributos de la democracia política o poliarquía con
las prácticas políticas, con la gestión gubernamental y, en general, con los
elementos señalados antes (económicos, sociales, etc.). El problema central
en este nivel alude a los efectos que pueden derivarse de esa relación, ya que
resulta inevitable que muchos de los factores mencionados incidan directa-
mente sobre las condiciones de la democracia. Aunque hayamos definido
previamente un concepto mínimo de ‘democracia’ —en el que no se inclu-
yen esos elementos—, siempre será necesario considerar las relaciones que
se establecen con ellos o la influencia que estos tienen sobre los aspectos
constitutivos de esa misma democracia mínima.
No es posible hacer aquí un tratamiento detenido y a fondo de ambos
temas. Por ello, solamente quiero llamar la atención sobre dos aspectos. En

37. La consideración de los factores sociales, económicos, políticos, culturales e internacio-


nales como condiciones para el surgimiento de la democracia constituye un campo de
análisis específico (Lipset 1959, 1996; Moore 1973; Linz 1998; Huber, Rueschemeyer y
Stephens 1993) muy diferente a la visión de estos como condiciones para la durabilidad
de las democracias (Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi 1996; Linz 1987; Karl
2000) y como resultado de la gestión política (Przeworski 1991).

Calidad de la democracia en los países andinos | 67


primer lugar, aun definiciones tan acotadas como la de Schumpeter (1996)
o la de poliarquía de Dahl (1989, 1991), que generalmente han sido con-
sideradas como formas estrictamente electorales de democracia, incluyen
un número tan alto de condiciones que llevan a poner en duda el carác-
ter mínimo del concepto (O’Donnell, 1999). Dentro de esas condiciones
ocupan un lugar destacado las libertades y los derechos que deben ampa-
rar a los individuos para que puedan ejercer a plena capacidad la decisión
política. En general, esos tipos de definiciones llevan a niveles diferentes
del estrictamente político-electoral, sin los cuales este último no tendría
validez como método para expresar la voluntad de los ciudadanos. Así, la
definición de Schumpeter de la democracia como un “sistema institucio-
nal, para llegar a las decisiones políticas, en el que los individuos adquieren
el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del
pueblo” (1996: 343) está supeditada a que sea “la libre competencia por
el voto libre” (ibíd., 345) y a la relación “entre la democracia y la libertad
individual” (ibíd., 346). Por consiguiente, el concepto desborda el ámbito
estrictamente político y se adentra en el terreno de las libertades civiles o
del Estado de derecho. Lo mismo se puede sostener acerca del concepto
de Dahl, cuando por lo menos tres de sus ocho garantías institucionales
son realmente libertades civiles, no estrictamente políticas (1989: 15).38 En
consecuencia, la característica mínima del concepto se ve rebasada en la
propia definición, lo que significa que, al indagar sobre la calidad de la
democracia, se hace necesario superar el ámbito de lo electoral y sus pro-
cedimientos. Si la democracia es “un método para llegar a las decisiones
políticas” (Schumpeter 1996: 343) o para “responder a las preferencias de
sus ciudadanos, sin establecer diferencias entre ellos” (Dahl 1989: 13), lo
es solamente porque se asienta en un conjunto de libertades, garantías y
derechos que son parte indisoluble de ella.
En segundo lugar, a partir de esas mismas definiciones acotadas, se
puede establecer que los individuos requieren contar con determinadas
condiciones materiales para acceder y disfrutar plenamente de esos dere-
chos y libertades (O’Donnell 1999, Nun 2002, PNUD 2004). La pobreza y
las diversas formas de discriminación social son obstáculos en ese sentido y
condicionan severamente la estabilidad y la durabilidad de las democracias

38. Me refiero a las libertades de asociación y de expresión y a la diversidad de fuentes de


información.

68 | Simón Pachano
(Przeworski, Álvarez, Cheibub y Limongi 1996). Aun si se toma como
referencia únicamente a la decisión electoral —esto es, al aspecto estricta-
mente procedimental, que otorga el carácter mínimo a la definición—, se
hace imposible soslayar la incidencia de esos factores. Pero, en términos
teóricos y conceptuales, el problema no está en reconocer esa incidencia,
sino en determinar el lugar que ellos ocupan tanto en la definición de
democracia como en la de su calidad. En una visión extremadamente re-
sumida, se puede asegurar que ellos no son elementos constitutivos del
concepto de ‘democracia’, pero sí son factores condicionantes. Para decirlo
en el lenguaje propio de la metodología, no se los puede considerar como
las variables que definen a la democracia, pero sí como variables intervi-
nientes en el proceso de su constitución, así como en su permanencia. Por
ello —por su peso en la conformación y en la duración de un régimen
democrático—, es inevitable considerarlos como elementos propios del
concepto de ‘calidad de la democracia’. De esta manera, a pesar de que
este último se deriva directamente del concepto de ‘democracia’, se hace
evidente que, en el concepto de ‘calidad’, deben considerarse elementos
que no se encuentran en el de ‘democracia’. Esto es estrictamente lógico
en términos conceptuales ya que con cada uno de ellos se está aludiendo a
unidades de análisis diferentes, que se sitúan en niveles también diferentes.
Una vía posible para el tratamiento adecuado de la calidad de la de-
mocracia se encuentra, entonces, en la diferencia que se debe hacer entre
ambos conceptos. Es una diferencia que radica fundamentalmente en la
unidad de análisis con la que trabaja cada uno de ellos. El concepto de
‘democracia’ tiene como unidad de análisis al régimen.39 El concepto de
‘calidad de la democracia’ trabaja con una unidad de análisis más amplia,
que incluye al régimen, pero que no se circunscribe a este, ya que incorpora
elementos propios de otros niveles (especialmente del sistema político) y
sobre todo porque se preocupa del desempeño de la democracia. Aspectos
como “respuesta a la voluntad popular, responsabilidad y soberanía” (Le-
vine y Molina, 2007: 17), “accountability vertical, responsabilidad [...] account-
ability horizontal [...] transparencia” (Diamond y Morlino 2005b: x) no son

39. El concepto de ‘régimen’ alude al conjunto de normas que regulan el juego político, y,
por tanto, que determinan lo que está permitido y lo que está prohibido y que otorgan
significación o reconocimiento a los actores políticos. El sistema político, por su parte,
hace referencia a las instituciones, a las prácticas y a las acciones concretas.

Calidad de la democracia en los países andinos | 69


elementos constitutivos del concepto de ‘democracia’ (no son propios del
régimen político), pero sí lo son del concepto de ‘calidad de la democracia’.
Abundando en esta diferencia, se debe señalar que el concepto de
‘democracia’ es estático, mientras el de ‘calidad’ es tanto estático como
dinámico (o, si se quiere utilizar un anglicismo, performativo). El primero
se refiere a un conjunto de variables o atributos que constituyen una reali-
dad específica y que, como he señalado antes, puede tener diversos grados
dentro de una gama relativamente amplia de regímenes que se sitúan en
el continuum autoritarismo-democracia (los regímenes amorfos o híbridos a
los que me referí antes). El segundo alude al también a esas variables o atri-
butos, pero, además de poner el énfasis en su comportamiento, los rebasa
en la medida que se preocupa también del desempeño de otros elementos
que no forman parte del concepto de ‘democracia’.
Por consiguiente, dentro del propio concepto de ‘democracia’ —sin
necesidad de aludir a su calidad—, es posible identificar diversos grados
dentro de una escala que mide los avances en las variables fundamentales
que caracterizan al régimen. Así, sin entrar en el campo de la calidad de la
democracia, es posible evaluar el proceso de democratización. Para ello, se
puede acudir a instrumentos como los dos ejes sugeridos por Dahl (1989:
18), esto es, la liberalización (entendida como la ampliación y profundi-
zación de las libertades) y la participación (entendida como ampliación y
profundización de los derechos políticos).40 Cabe reiterar que, en este caso,
no se alude necesariamente a la calidad de la democracia, ya que se trata de
una indagación en el nivel del régimen, en esa línea que se desplaza des-
de el autoritarismo hasta la democracia. La calidad de la democracia, por
su parte, reconoce a ese nivel como uno de sus campos de análisis —de
manera que también puede ocuparse de los avances logrados en la libera-
lización y en la participación—, pero su interés se centra en la medición
de las variables que califican a un régimen como democrático. Pretende
evaluar a la democracia no solamente en contraposición al régimen auto-
ritario, sino en relación consigo misma, con su propio concepto. Por ello,
tiene enorme importancia la definición inicial de democracia. En última
instancia, la medición de la calidad dependerá de los atributos con los que

40. Esos dos ejes fueron retomados, con bastante acierto desde mi punto de vista, como
parámetros para el análisis de las transiciones a la democracia (O’Donnell y Schmitter
1994: 19-30).

70 | Simón Pachano
se ha construido el concepto de ‘régimen democrático’ (para decirlo en
los términos usados antes, de la magnitud que asignemos a la definición
mínima). Esto, a su vez, exige un trabajo en dos niveles. Por un lado, es
necesario identificar la distancia que establece con el régimen autoritario y,
por otro lado, es preciso conocer el grado alcanzado por cada uno de sus
atributos. De esta manera, la calidad de la democracia mide a la democracia
en dos dimensiones relacionadas, pero diferentes.
A partir de estos elementos, es posible enfrentar realidades complejas
como la de los dos países analizados en este texto. Es innegable que un
acercamiento realizado exclusivamente desde la perspectiva del régimen
solo permitirá realizar afirmaciones como las que consigné al inicio, en
el sentido de que ambos cumplirían sin mayores problemas con la lista de
chequeo de la poliarquía. Esto quiere decir que, al ser colocados en el con-
tinuum autoritarismo-democracia, se encontrarían en algún lugar un tanto
alejado de la forma pura de democracia, pero siempre a mayor distancia
de la forma pura del autoritarismo. El problema que se debe resolver, en
ese sentido, sería el de la identificación de ese lugar para poder entonces
proceder a su clasificación. Es probable que se los pueda calificar como
regímenes híbridos (Morlino 2004, Diamond y Morlino 2005a) o como
democracias iliberales (Zakaria 1998), ya que no son capaces de asegurar
un nivel mínimo derechos civiles.41 Es probable también que un ejercicio
de esa naturaleza lleve a considerarlos como regímenes semidemocráti-
cos (Mainwaring, Brinks y Pérez 2001) o que se los pueda situar entre
o entre las diversas formas de democracia delegativa (O’Donnell, 1997).
Pero sería muy poco probable que se los pudiera catalogar como una forma
de autoritarismo competitivo (Levitsky y Way 2002). De cualquier modo,
independientemente del lugar que se les asigne y de la perspectiva teórica
que se utilice para hacerlo, ese sería un paso de mucha importancia para
su clasificación.42

41. No deja de ser polémica y arriesgada la inclusión de los regímenes iliberales entre las de-
mocracias, ya que, por lo dicho anteriormente, la vigencia del Estado de derecho (esto
es, el carácter liberal) es una condición básica del régimen democrático. Es una propie-
dad de definición, en el sentido de que, sin su presencia, no tiene aplicación el concepto
(Sartori 1992: 86).
42. Regímenes híbridos, democracias iliberales, democracias delegativas, regímenes semi-
democráticos —y autoritarismo competitivo en el otro lado del eje— son expresiones
de diversas perspectivas teóricas. Cada una de ellas pone el acento en uno o varios

Calidad de la democracia en los países andinos | 71


El siguiente paso consistiría en trabajar ya en el campo exclusivo de la
calidad de la democracia, esto es, ya no en contraposición al régimen auto-
ritario, sino en relación con el concepto de ‘democracia’ en sí mismo. En
este punto, antes de acudir a las múltiples dimensiones que se han plantea-
do al respecto y a las variables que se han propuesto como elementos que
deben ser medidos, será necesario tomar la decisión acerca de los niveles
en que se va a trabajar. Hasta cierto punto, haciendo un símil con el con-
cepto anterior en el sentido de marcar los límites de lo mínimo, también
en este se debe definir lo que queda dentro y lo que queda fuera, lo que va
a ser objeto de medición y lo que no se va a considerar como indicador de
la calidad de la democracia. Con ello se abren múltiples posibilidades, que
están dadas nuevamente por las diversas perspectivas teóricas que se han
ido construyendo en torno a este concepto. Así, las democracias de ambos
países podrán analizarse desde la perspectiva de los procedimientos, los
contenidos y los resultados (Morlino 2004: 11), desde la decisión electoral,
la participación, la respuesta a la voluntad popular, la responsabilidad y la
soberanía (Levine y Molina 2007: 17), desde los derechos civiles, la par-
ticipación y la competencia efectiva (Altman y Pérez-Liñán 2002: 85) o
desde la libertad de expresión, la libertad de organización, el pluralismo y
las elecciones libres (Coppedge y Reinicke 1990: 51). De cualquier manera,
es probable que la conclusión se acerque mucho a las que ya se encuentran
en algunos trabajos comparativos, que ubican a estos países en lugares re-
lativamente bajos del ranking de calidad de la democracia (Levine y Molina
2007: 39-40, Altman y Pérez-Liñán 2002: 92).
Finalmente, un estudio orientado de esa manera debería ofrecer res-
puestas a la pregunta planteada antes acerca de la incidencia de los factores
económicos, sociales, culturales y de gestión. El desplazamiento desde el
tipo de régimen hasta el nivel de su calidad exige necesariamente consi-
derar el papel que desempeñan esos factores en cada uno de esos niveles.
Esto no significa incluirlos en la definición de democracia ni en la de cali-
dad, pero sí evaluar detenidamente su incidencia sobre el régimen y sobre
su calidad. Dicho de otra manera, junto a la medición de los elementos
propios del régimen democrático, es imprescindible considerar las caracte-
rísticas propias del Estado de derecho, las prácticas de los actores políticos

aspectos determinados, de manera que no siempre son excluyentes y más bien pueden
complementarse.

72 | Simón Pachano
y la orientación de las políticas de los gobiernos. Ciertamente, son elemen-
tos que no definen al régimen democrático, pero, a la vez, son demasiado
importantes como para dejarlos de lado en una evaluación de su calidad.

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Calidad de la democracia en los países andinos | 79


PARTIDOS POLÍTICOS EN LOS PAÍSES ANDINOS:
una comparación desde una perspectiva institucional

Yusuke Murakami

Introducción

Luego de haber experimentado la “transición a la democracia” y la in-


troducción de los principios de la economía de libre mercado en las dos
últimas décadas, América Latina nuevamente ha entrado en la etapa de
cambios y transición. Ahora, la sociedad latinoamericana busca una nueva
ruta de desarrollo, dado que el neoliberalismo no ha superado una serie
de problemas estructurales como pobreza, desempleo, bajos sueldos y
desigualdad socioeconómica y regional. Más bien, en muchos casos, estos
problemas han empeorado, lo cual ha causado la emergencia de las fuerzas
opuestas críticas al neoliberalismo. En este proceso, los conflictos sociales
se han agudizado tanto que la política se ha desestabilizado y el marco
general de la democracia se ha agitado en diversos países latinoamericanos.
La región andina —compuesta por cinco países, Bolivia, Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela— constituye la zona más inestable de América
Latina. Estos países han pasado por una crisis política, cada una en dis-
tintos momentos, que ha sumido su futuro político en la incertidumbre.
La región andina se ha convertido en la “más problemática en América
Latina” (Crandall, et ál. 2005: vii), cuyo “Estado y sociedad en conflic-
to” (Drake y Hershberg [eds.] 2006) y representación democrática está en
crisis (Mainwaring, et ál. [eds.] 2006).
Entre diversos síntomas de la crisis política, la caída de los partidos
políticos en los países andinos ha sido lo más impresionante. Todos los
países han experimentado la caída de sus partidos políticos dominantes en
la década de 1980. Perú y Venezuela fueron los primeros casos en el colap-
so de los partidos existentes no solo en la región andina, sino también en
toda América Latina en la última década del siglo XX. Bolivia, Colombia
y Ecuador siguieron sus ejemplos en la primera década de este siglo. Si
bien es cierto que, en los últimos comicios del Perú uno de los partidos
dominantes de la década de 1980 retornó al poder, este partido ya no tiene
capacidad de convocatoria ni confianza ciudadana como antes. Y, aunque
en Colombia, dos políticos con la experiencia acumulada en dos partidos
dominantes han sido elegidos en tres elecciones consecutivas (1998, 2002
y 2006; el caso de 2006 fue la reelección del elegido en el proceso ante-
rior), cada uno ha tenido su propia agrupación política y actuado como
independiente. En el resto de los casos, los partidos que alguna vez fueron
dominantes han quedado relegados a segundo plano.
Este trabajo analiza los partidos políticos de los países andinos y su
caída en las últimas décadas. Al hacerlo, se basa en la perspectiva analítica
de las instituciones, o la institucionalidad política, tanto para resaltar la
importancia de entendimiento compartido o consenso respecto de ciertos
aspectos importantes de las líneas políticas o políticas concretas, como
para señalar sus implicaciones para el futuro.
Al mismo tiempo, este trabajo pretende poner énfasis en un aspecto
que los estudios de los partidos políticos de América Latina o los países
andinos no han prestado mucha atención: el grado de institucionalización
de las relaciones entre los partidos de importancia.
Definimos las instituciones o la institucionalidad política como los en-
tendimientos, reglas, normas y patrones de comportamiento, explícitos o
implícitos, en torno al proceso de cumplir determinados objetivos o lograr
ciertos valores en la vida política que sean aceptados, reconocidos o com-
partidos, incluso de forma tácita, por los miembros de una sociedad. Me-
diante un proceso de acumulación de experiencias, ensayos y errores en el
tiempo, se van forjando instituciones políticas. Estas son cualitativamente
diferentes a las organizaciones que se forman artificialmente con el objetivo
de cumplir eficazmente ciertas metas o funciones previamente definidas.
Las instituciones tienen diversos aspectos y niveles. En primer lugar,
no limitan sus formas a lo escrito en leyes o documentos, sino que también

82 | Yusuke Murakami
abarcan normas, reglas o patrones de conducta no escritos, no oficiales o
informales, e incluidos entendimientos o acuerdos tácitos. Pueden existir
también como costumbres, ethos, o moral, de modo tal que las institucio-
nes están interiorizadas en la conciencia de cada miembro de la sociedad.
En segundo lugar, su contenido puede ser simple, que incluyen un solo
asunto, o pueden tener uno con contenido complejo, al ocuparse de varios
aspectos de la sociedad (es decir, no solo del político, económico o social,
sino también del axiológico y cultural). En algunos casos, pueden formar
parte de las instituciones contenidos de gran trascendencia social, como
el consenso en torno a los símbolos de la integración social; o perspecti-
vas futuras, planes, proyectos o políticas que conduzcan a la sociedad en
cierta dirección. En tercer lugar, el ámbito de las instituciones puede estar
restringido a solo algunos protagonistas o actores políticos principales o
extenderse a la gran mayoría de la “gente común” de la sociedad.
Según nuestra definición, las instituciones hacen previsibles los com-
portamientos de los miembros de una sociedad y cumplen la función de
dar estabilidad, consolidación y continuidad a la política.1 Este trabajo ana-
liza los partidos políticos de los países andinos, dando importancia a las
instituciones o la institucionalidad de las relaciones entre dichos actores
políticos.
Luego de la “transición a la democracia” se han publicado algunos es-
tudios importantes sobre los partidos políticos latinoamericanos, los cua-
les se pueden categorizar en dos especies. La primera gira alrededor de la
situación y tendencia de los partidos políticos después de la “transición a la
democracia” para presentar el panorama de su estado en la actualidad. La
segunda especie se remonta al proceso histórico antes de la “transición a
la democracia” y analiza su influencia en la situación actual de los partidos
políticos.
Como primer trabajo de la primera especie, podemos mencionar los
análisis de McDonald y Ruhl (1989), así como Mainwaring y Scully (1995).
Sobre la base de los estudios clásicos de los partidos políticos, como el
del politólogo francés Maurice Duverger (1954) y el politólogo italiano
Giovanni Sartori (1976), McDonald y Ruhl clasifican los sistemas de los
partidos en cinco categorías (sistema unipartidario, sistema bipartidario,

1. Sobre nuestra definición y detalles de las instituciones, véase otro trabajo del autor
(Murakami 2007: 42-47).

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 83
sistema bipartidario emergente, sistema multipartidario y sistema multi-
partidario emergente), primordialmente de acuerdo con el número de los
partidos principales observados en cada país entre 1968 y 1988. Por otro
lado, Mainwaring y Scully dividen a los partidos latinoamericanos en dos
sistemas: sistema institucionalizado y sistema no institucionalizado. Los
dos estudiosos miden el nivel de institucionalización con el uso de cuatro
criterios: la estabilidad e invariabilidad de las relaciones competitivas entre
los partidos, el arraigo de los partidos en la sociedad, la continuidad de las
elecciones libres, y la existencia de la dinámica propia en los partidos.
Los análisis representativos de la segunda especie son de Roberts
(2002) y Cavarozzi y Casullo (2002). Ambos trabajos resaltan la impor-
tancia del proceso histórico desde las décadas de 1930 y 1940. Roberts
destaca la emergencia de los movimientos de trabajadores y su politiza-
ción en el periodo de la industrialización por la substitución de importa-
ción iniciada alrededor de la década de 1940. Roberts opina que los países
latinoamericanos se pueden categorizar en dos grupos. El primer grupo
abarca los países donde las fuerzas de trabajadores (y, en algunos casos,
de campesinos) fueron fuertes, y los partidos de movilización de trabaja-
dores (labor-mobilizing) consiguieron influencia. El segundo grupo es de los
países donde persistió la prevalencia de los partidos elitistas, oligárquicos
y patrimonialistas como antes de dicha década. Por su parte, Cavarozzi y
Casullo enfatizan la importancia del periodo entre las dos guerras mundia-
les, y señalan que se dieron tres patrones de los partidos. El primer patrón
es que, en términos generales, los partidos se arraigaron en la sociedad,
y se construyó un sistema donde los partidos reconocían mutuamente la
existencia de otros. El segundo patrón fue de los países donde los partidos
de la época de la oligarquía no sobrevivieron la nueva etapa, y en su lugar
aparecieron los partidos hegemónicos, pero no se construyó el sistema de
partidos como el primer patrón. Y el tercer patrón fue la continuación de
la lucha política entre los políticos sin partidos sólidamente organizados.
También existen algunos estudios de los partidos políticos de la re-
gión andina en las últimas dos décadas. Kornblith, et ál. (2004) analiza la
situación y tendencias de los partidos políticos desde la década de 1980.
Mainwaring, et ál. (2006) y Tanaka (2002) enfocan como aspecto importan-
te el sistema de partidos para estudiar la situación de la democracia en la re-
gión. Tanaka (2003, 2005) destaca la importancia de reformas políticas para
la vigencia de los partidos. Roncagliolo y Meréndez, eds. (2007) privilegian

84 | Yusuke Murakami
el análisis de los aspectos internos principalmente formales (estructura y
normas), mientras que Alcántara y Freinberg, eds. (2003) intentan presentar
el análisis panorámico de los partidos de la región andina, enfocando los
principales partidos de la segunda mitad de la década de 1990.
Este trabajo no constituye una revisión exhaustiva de estos estudios.
Más bien, como un estudio preliminar para desarrollar en el futuro un
análisis integral de los partidos políticos de América Latina, hace un es-
tudio comparado de los partidos de los países andinos antes de fines de la
década de 1980 y después de esta, y presta atención a algunos aspectos no
resaltados en los estudios existentes.
A continuación, primero haremos una comparación de los partidos
políticos de los países andinos antes de la década de 1980. Luego de resu-
mir la conocida diferencia entre los tres países andinos centrales (Bolivia,
Ecuador y Perú) y los dos países andinos del norte (Colombia y Venezuela)
respecto de la estabilidad política después de la década de 1950, menciona-
remos el contraste de las situaciones socioeconómicas que causaron dicha
diferencia. Segundo, analizaremos la situación de los partidos políticos
desde la década de 1980. El tema principal de esta sección es la caída y co-
lapso de los partidos políticos dominantes en el decenio de 1980. Aunque
al final de cuentas, en los cinco países andinos, los partidos dominantes
perdieron la fuerza y confianza, prestaremos atención a la diferencia en
las trayectorias de su caída. Destacaremos el contraste entre Perú y los dos
países andinos centrales (Bolivia y Ecuador).2

2. A menos que estén indicadas otras fuentes, la descripción de la situación y tendencias


políticas de Bolivia se debe principalmente a Gamarra (1996, 1998, 2003); Gamarra y
Malloy (1995); Grindle y Domingo, eds. (2003), Klein (1969, 1992, 2003); Malloy y Ga-
marra (1985); F. Mayorga (2002); R. Mayorga (2002, 2004, 2005); Morales (2004); Orias
(2005); Rolón (1987). La de Colombia, Archer (1995), Bejarano y Pizarro (2005), Bus-
hnell (1993), Cepeda (2003), Gutiérrez y Ramírez (2004), Hartlyn y Duga (1999), Her-
shberg (2006), Kline (1996), Martz (1997), Pizarro (2006), Sweig y McCarthy (2005),
Van Cott (2000), Ungar y Arévalo (2004). La de Ecuador, Ayala (1979), Biles (1998),
Collins (2004), Conaghan (1994, 1995), Freidenberg (2003, 2005), Freidenberg y Alcán-
tara (2001), Hurtado (2003), Issacs (1996), López y Lander (2004), Mejía (2004, 2006),
North (2004), Pachano (2002, 2004, 2006), Pallares (2002), Rivera y Ramirez (2005). Y
la de Venezuela, Bayloyra (1998), Coppedge (1996, 2003, 2005), Kornblith (2004, 2006),
Kornblith y Levine (1995), Levine y Crisp (1999), Myers (1998), Sainz y Paz (2005).
Respecto del Perú, véase el libro del autor (Murakami 2007) y su bibliografía. Además
de lo mencionado, también se han consultado los estudios que tratan más de un país de
la región andina, entre ellos, Adelman (2006); Albó (2004); Alcántara y Freindenberg,

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 85
En este trabajo no profundizamos el aspecto importante de la situa-
ción y proceso interno de los partidos políticos. Esto se debe a la selección
del ángulo analítico que enfoca el nivel de institucionalización de las re-
laciones entre los partidos políticos. Aunque, en términos generales, unos
cuantos dirigentes poderosos tienden a construir y dominar los partidos
políticos sobre la base de la red clientelista en América Latina, hay diferen-
cia de un país a otro, así como entre los países. Hablando de las situaciones
de los partidos políticos de hasta la década de 1980, los partidos del Perú
fueron típicos de la dominación monopólica por parte de un líder máxi-
mo, quien fue, al mismo tiempo, el fundador o el sucesor carismático del
mismo; la dominación y control de los dirigentes fueron menos en los par-
tidos de Colombia y Venezuela, y los de Bolivia y Ecuador constituyeron
los casos intermediarios entre Perú y Colombia o Venezuela.

Situación y tendencias antes de la década de 1980

Entre los estudiosos hay consenso en que, desde fines de los años cincuen-
ta, Colombia y Venezuela prosiguieron una trayectoria distinta a la de los
tres vecinos andinos centrales. Los dos países gozaron de una estabilidad
política relativa por más de veinte años entre las décadas de 1960 y 1980.
Luego del desarrollo de la economía de exportación desde la segunda mi-
tad del siglo XIX —como otros países latinoamericanos—, los países an-
dinos sintieron, en la primera mitad del siglo XX , la emergencia de fuerzas
políticas y sociales basadas en las clases bajas y medias, que estaban ex-
cluidas del proceso político bajo la dominación de la oligarquía. Colombia
y Venezuela lograron institucionalizar la política luego de la emergencia
política de las fuerzas populares, mientras que los tres países andinos cen-
trales no tuvieron éxito. Esto no quiere decir que no tuvieron problemas
políticos y socioeconómicos, pero, en comparación con Bolivia, Ecuador y
Perú, la política de Colombia y Venezuela fue menos dificultosa.
Es conocido también que la estabilidad de ambos países fue el re-
sultado del pacto político entre dos partidos políticos principales de cada

eds. (2003); Arson (2001); Conaghan y Malloy (1994); Crandeall (2005); Crisp (2006);
Gutiérrez (2006); Mainwaring (2006); Mainwaring, et ál. (2006); Malloy (1992); Mauceri
(2004); R. Mayorga (2006); Nohlen, ed. (2005); O’Neill (2006); Roncagliolo y Melén-
dez, eds. (2007); Roett (2005); Rueschmeyer, et ál. (1992); Solimano, ed. (2005); Tanaka
(2002, 2003, 2005, 2006); Van Cott (2005, 2006); y Yashar (2005, 2006a, 2006b).

86 | Yusuke Murakami
Gráfico 1
Índice de nivel de vida (comparación subregional)

país, el cual fue posible debido a la situación conflictiva. Los dirigentes de


los dos partidos no desearon su prolongación para no perjudicar más sus
propios intereses.
Colombia constituye un caso particular no solamente en la región an-
dina, sino también en América Latina respecto de la evolución de los parti-
dos políticos. Es el único país donde sobrevivieron el Partido Conservador
y el Partido Liberal, fundados en la primera mitad del siglo XIX (1849 y
1848, respectivamente) hasta la segunda mitad del siguiente siglo. La his-
toria de la rivalidad de ambos partidos oligárquicos estuvo marcada por la
violencia. Al mismo tiempo, es necesario indicar que las fuerzas tradicio-
nales de Colombia tuvieron cierto nivel de flexibilidad frente al desafío del
cambio político y socioeconómico, a modo del filósofo y político irlandés
del siglo XVIII Edmund Burke, quien es considerado el padre del con-
servadurismo moderno, pero no dudó en insistir en que “todos debemos
obedecer a la gran ley del cambio. Es la más poderosa ley de la naturaleza”,
o “un Estado sin medios de efectuar algún cambio carece de medios pro-
pios de conservación”. En realidad, como veremos más adelante, pese a la
persistencia de la dominación de las fuerzas tradicionales, a mediados del
siglo XX , los colombianos disfrutaron de un nivel de vida más semejante

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 87
al de los países latinoamericanos relativamente industrializados que al de
los tres países andinos centrales (véase el gráfico 1 al final de esta sección).
La rivalidad entre los dos partidos llevó nuevamente a un enfrenta-
miento con violencia severa entre 1946 y 1958, que causó la pérdida de más
de 180.000 vidas. La situación políticamente caótica condujo finalmente
a una dictadura con tendencia populista y la potencialidad de desplazar a
los dos partidos tradicionales. El Partido Liberal y el Partido Conservador
aprendieron de esta experiencia amarga, y sellaron, en 1957, un acuerdo
al conformar el llamado Frente Nacional para garantizar su hegemonía
política. El acuerdo consistió en lo siguiente: paridad entre las dos fuer-
zas para ocupar los cargos en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial;
la alternancia del cargo de Presidente de la República en los siguientes 16
años; búsqueda de una manera de acabar con la violencia; e introducción
de la cuota mayoritaria de los dos tercios del Congreso para aprobar leyes.
El primer presidente colombiano del Frente Nacional fue elegido en 1958.
El consenso sobre la paridad en el Poder Legislativo y la alternan-
cia en la presidencia de la República perdió vigencia en 1974 tal como lo
acordaron. En relación con la paridad en los cargos del Poder Ejecutivo,
la reforma constitucional de 1968 prolongó su vigencia hasta el año 1978.
Después de ese año, en la práctica, se mantuvo el sistema de distribución
equitativa de cargos del gobierno hasta el año 1986.
El Frente Nacional permitió una estabilidad política relativa y una
sucesión presidencial en medio de paz entre los dos partidos. Sin embargo,
sus costos fueron el incremento de apatía política por la falta de competiti-
vidad y espacio de participación efectiva en el proceso de la toma de deci-
siones; el fortalecimiento del clientelismo y faccionalismo en cada uno de
los partidos hegemónicos; y la marginalización y radicalización de las fuer-
zas políticas y sociales que no tenían que ver con los dos partidos políticos.
Los radicales de izquierda se levantaron en armas en los años sesenta.
En la década de 1950, otro acuerdo político similar al colombiano se
dio en Venezuela. En este país, la disputa entre los conservadores y libe-
rales llegó a una guerra civil entre 1859 y 1863. Luego del enfrentamiento
armado interno, el periodo hasta 1958 fue caracterizado por la dominación
militar con algunas dictaduras de largo tiempo. La estructura política y
socioeconómica de Venezuela empezó a cambiar radicalmente bajo la dic-
tadura de Juan Vicente Gómez entre 1908 y 1935. En este periodo, la ex-
plotación de petróleo fue iniciada y desarrollada rápidamente, y, en medio

88 | Yusuke Murakami
de esta circunstancia, emergieron y cobraron fuerza política diversos mo-
vimientos organizados sobre la base de las clases bajas y medias. Luego de
pasar por una serie de conflictos intensos con la oligarquía y los militares,
los partidos políticos principales, basados en las fuerzas emergentes, fir-
maron el llamado Pacto Punto Fijo para poner fin a la dominación militar.
El pacto mencionó como primer acuerdo el respeto a la constitucio-
nalidad del régimen democrático y también al resultado electoral para evi-
tar intervenciones inconstitucionales. El segundo objetivo indicado por el
pacto fue la conformación de un gobierno de unidad nacional, mediante la
distribución de los cargos públicos entre “las corrientes políticas naciona-
les y los sectores independientes del país”, sin buscar “la hegemonía en el
Gabinete Ejecutivo”. La tercera y final meta constituyó el sostenimiento de
un “programa mínimo común” y el compromiso de mantener la discusión
de asuntos no incluidos en el acuerdo mínimo “dentro de los límites de la
tolerancia y del mutuo respeto”.
El pacto fue originalmente diseñado para durar por un mandato pre-
sidencial (1959-1964), pero el espíritu del mismo se mantuvo hasta la dé-
cada de 1980 entre dos partidos políticos principales, Acción Democrática
(AD) y el socialcristiano Comité de Organización Política Electoral Inde-
pendiente (COPEI).3 Bajo la política del pacto, se construyó un sistema cor-
porativo —en el cual las articulaciones de los intereses ante el Estado se
llevan a cabo mediante las organizaciones de cúpula por vocación— para
beneficiar en cierto grado a la sociedad y mantener el orden político. El
Estado otorgó el estatus de interlocutor a la Confederación de Trabajado-
res Venezolanos (CTV ) y a la Federación de Cámaras de Comercio y Pro-
ducción (FEDECAMARAS), fundadas en 1936 y 1942 respectivamente, y
estableció un mecanismo de consulta con las dos organizaciones de cúpula
para decidir las políticas socioeconómicas. CTV y FEDECAMARAS fue-
ron los únicos canales a los que el Estado atendió directamente, y fueron
encargados por este de agregar y articular los intereses de cada sector. El
sistema corporativo estuvo vinculado directamente con el régimen creado
por el Pacto de Punto Fijo a través de AD, porque los dirigentes de la CTV
ocuparon también cargos de importancia en el partido.

3. Hubo un tercer firmante del pacto, la Unión Republicana Democrática (URD), pero
esta agrupación perdió fuerza e influencia con el tiempo.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 89
Cuadro 1
Porcentaje de votos ganados por los partidos políticos principales

Argentina 1946 1951 1973


PJ 53,7% 63,5% 61,8%
Bolivia 1951 1956 1960 1964 1979
MNR 42,9% 84,4% 76,0% 97,9% 36,0%
Perú 1931 1962
PAP 35,0% 33,0%
Venezuela 1947 1958 1963 1968 1973 1978
AD 74,3% 49,2% 32,8% 28,2% 48,7% 43,3%
Fuente: Elaboración propia basada en Nohlen (2005), excepto el caso del Perú, que se basa en JNE
(1984).
Nota: Indican los resultados de las elecciones presidenciales. La cifra de arriba es el año de ejecución
de las elecciones. Los porcentajes representan los votos conseguidos válidamente emitidos. Las
elecciones de 1946 en Argentina fueron indirectas.

En contraste con Colombia y Venezuela, los tres países andinos cen-


trales no lograron procesar políticamente el impacto de la emergencia
política de las fuerzas populares y continuaron sufriendo la inestabilidad
política entre la década de 1950 y los años de 1970. Para nuestro punto
de vista, es necesario resaltar que, en Bolivia, Ecuador y Perú, no se ins-
titucionalizaron las relaciones entre los partidos políticos principales: no
se crearon consenso ni entendimiento por décadas respecto de las reglas
básicas de la política y líneas o políticas socioeconómicas principales como
en Colombia y Venezuela. En los tres países mencionados, no fue excep-
ción la intervención militar en la política frente a una situación caótica
producida por el enfrentamiento entre la oligarquía en decadencia y las
fuerzas populares. Lo peculiar de los tres países fue que algunos gobiernos
militares tuvieron la tendencia reformista.
Las fuerzas populares empezaron a sacudir la dominación oligárqui-
ca a partir de 1925 en Ecuador, y desde 1930 en Bolivia y Perú.4 En este

4. Debemos anotar también que la Gran Depresión de 1929 fue otro factor de la caída de
la oligarquía, además de la emergencia política de las fuerzas populares.

90 | Yusuke Murakami
proceso, las fuerzas denominadas populistas, de tendencia reformista y
nacionalista, constituyeron el ojo de la tormenta. Entre estas fuerzas prin-
cipales figuraban el MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario) de
Bolivia, el movimiento dirigido por José María Velasco Ibarra de Ecuador
y el Partido Aprista Peruano (PAP) del Perú. Junto con ellas, se conforma-
ron los partidos comunistas y socialistas que profesaban el marxismo, pero
sufrieron divisiones repetidas, debido al enfrentamiento sobre las líneas o
conflictos personales.
Velasco Ibarra privilegió el carisma personal y no se mostró intere-
sado por la construcción de la organización del partido. Cinco veces fue
elegido Presidente de la República, pero cumplió su mandato solamente
una vez. En contraste, el MNR y el PAP tuvieron más bases organizativas.
Sin embargo, es verdad también que, en ambos partidos, el fundador y
líder máximo tuvo el control e influencia sobre su proceso interno. Se trata
de Víctor Raúl Haya de la Torre del PAP, y Víctor Paz Estensoro del MNR.
Además, llama la atención la diferencia de grado de organización en-
tre los dos partidos. Particularmente el PAP registró siempre menos de
40% de votación en las elecciones presidenciales, sin convertirse en una
fuerza predominante. El cuadro 1 indica los porcentajes conseguidos por
el PAP, el MNR , el Partido Justicialista de Argentina y la Acción Democrá-
tica de Venezuela hasta la década de 1970. Los dos últimos partidos suelen
mencionarse también como partidos similares de estas décadas. Todas las
agrupaciones, excepto el PAP, registraron algunas veces la mayoría de la
votación; el PAP fue el único que nunca superó la barrera de 40%. Ello
se debió a que el PAP no logró convertirse en un partido de envergadura
nacional y tuvo las bases de apoyo solamente en ciertas partes del país:
concretamente, en el norte del Perú y cierto nivel de fuerza en el centro. El
PAP no llegó al poder sino hasta la década de 1980.
A diferencia del PAP, el MNR estuvo en el poder de 1952 a 1964 e
impulsó una política reformista llamada Revolución boliviana. Aunque la
reforma no llegó a superar los problemas estructurales y socioeconómicos
derivados de la época colonial, puso en práctica la estatización de las in-
dustrias principales, reforma agraria, desarrollo dirigido por el Estado, y
expansión de la participación política y bienestar. El aumento de la fuerza
del MNR se debió principalmente a la pérdida de un gran territorio como
resultado de la derrota en la Guerra del Chaco contra Paraguay entre 1932
y 1935. La derrota acrecentó la crítica contra la oligarquía, y, en la sociedad

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 91
boliviana, se creó un ambiente favorable para la reforma. Una parte de los
militares no era ajena ajenos al reclamo por la reforma. Se puede decir que
el MNR fue fundado con la participación de un grupo de militares y se con-
virtió en una fuerza predominante, ya que la derrota de la guerra impactó
sobremanera en la población boliviana. Sin embargo, debemos tomar en
consideración que el hegemónico MNR no logró institucionalizar en el
mediano y largo plazo su presencia entre la mayoría de los bolivianos ni las
relaciones con otras agrupaciones políticas.
En Ecuador y Perú, sin un trauma como el de Bolivia, la oligarquía
mantuvo cierto nivel de fuerza pese a su caída. La expansión de las fuerzas
reformistas y nacionalistas fue impedida.5 La política reformista impulsada
por los partidos no avanzó. En su lugar, las fuerzas armadas desempe-
ñaron el rol reformista. En el Perú, los militares se aferraron al poder de
1968 a 1980. En los primeros siete años, hasta el año 1975, los militares
reformistas tomaron el control del gobierno y ejecutaron diversas reformas
como la estatización de las principales industrias, la reforma agraria, y la
expansión de la participación política. También en Ecuador, los gobiernos
militares entre 1963 y 1966 y entre 1972 y 1979 impulsaron la política de
reforma. Por otro lado, en Bolivia, luego de la caída del gobierno del MNR
en 1964, los militares estuvieron en el poder por unos 18 años. Algunos
de ellos fueron represivos, pero la mayoría tuvo la tendencia reformista.
Particularmente, entre 1969 y 1972, los reformistas prevalecieron en el go-
bierno militar.6
Los tres países andinos centrales son distintos a otros países como
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, donde, entre la década de 1960 y la
siguiente, los militares se apoderaron del gobierno, pues en Bolivia, Ecua-
dor y Perú se experimentaron los gobiernos militares reformistas. De

5. Respecto del Perú, la derrota en la Guerra del Pacífico contra Chile (1879-1883) podía
constituir un trauma comparable al de Bolivia de la primera mitad del siglo XX. No
obstante, el alcance de su impacto fue limitado básicamente a la oligarquía, y no influyó
mucho la marcha de la política.
6. Al mismo tiempo, debemos indicar que el gobierno militar de Ecuador, entre 1963 y
1966, tuvo también la cara represiva. En este país, de 1925 a 1926, un gobierno militar
impuso la política de reforma, pero, antes de ponerla en práctica a plenitud, fue arroja-
do del poder por la oligarquía de la costa, opositora al mismo. Por otro lado, en Bolivia,
un gobierno militar impulsó diversas reformas en un corto plazo de tres años (1936-
1939), inmediatamente después de la Guerra del Chaco.

92 | Yusuke Murakami
Gráfico 2
Índice de nivel de vida (países andinos)

todas maneras, tampoco lograron superar los problemas estructurales y


socioeconómicos que datan de la época colonial, y, con motivo del factor
externo, como la economía mundial agitada por la crisis petrolera, pasa-
ron por la inestabilidad política y cedieron el camino a la “transición a la
democracia”.
Para concluir esta sección, resaltamos que hubo diferencia de las si-
tuaciones socioeconómicas entre los tres países andinos centrales y los dos
países andinos del norte. El gráfico 1 indica el índice de nivel de vida
calculado sobre la base del producto bruto interno per cápita, esperanza
de vida al nacer y nivel de alfabetización de los adultos (Thorp 1998: 361).
Ya en el año 1950, se observa dicha diferencia. Colombia y Venezuela
tenían el índice comparable al de Argentina, Brasil, Chile, México y Uru-
guay, cinco países donde la industria manufacturera se desarrolló más que
otros países latinoamericanos dependientes principalmente de la extrac-
ción de recursos naturales y de la exportación de materias primas (Thorp
1998: 162), mientras que el índice de Bolivia, Ecuador y Perú estaba en
un nivel bajo como el de Centroamérica. Podemos decir que Colombia y
Venezuela tenían la capacidad económica para ofrecer a su gente un nivel

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 93
de vida más alto que sus vecinos andinos, y esta condición favorable faci-
litó la institucionalización de las relaciones entre los dos partidos políticos
principales de los dos países desde fines de la década de 1950, dado que
contaban con más recursos para repartir entre los clientes y seguidores de
la política de pactos entre los dirigentes.
Por otro lado, la estabilidad basada en la política de pactos continuó
sosteniendo el relativamente alto nivel de vida en Colombia y Venezuela.
Inclusive la brecha entre estos dos países y los cinco países más indus-
trializados se achicó entre los años 1950 y 1980. A ello contribuyó mucho
Venezuela gracias a su economía de exportación petrolera. El nivel de vida
de los venezolanos subió tanto que alcanzó al promedio de los cinco países
más industrializados en el año 1960 (véanse los gráficos 1 y 2). El mencio-
nado sistema corporativista de distribución de las ganancias de la venta
petrolera permitió a muchos venezolanos pasar una vida cómoda. Sus-
tancialmente, no pagaban impuestos; el costo de los bienes y servicios fue
bajo, debido a las políticas de control de precios y subsidios; y el número de
funcionarios fue mayor que el de Brasil. Todavía los venezolanos gozaron
de una vida de consumo conspicuo, haciendo uso del poder adquisitivo
fortalecido por el ingreso de la venta petrolera y la política de sobrevalua-
ción de la moneda nacional.

Partido políticos desde la década de 1980

Dos desafíos simultáneos y la debilidad de los partidos políticos

Entre las décadas de 1980 y 1990, los países andinos, al igual que los otros
latinoamericanos, debieron —y deben ahora también— encarar simultá-
neamente dos desafíos principales: la búsqueda de un nuevo modelo eco-
nómico y el arraigo de la democracia. Ambos desafíos se entremezclan, y
la situación se complica más. Por más de dos décadas, los países andinos
están a la deriva, sin encontrar todavía una salida que satisfactoriamente
supere a mediano y largo plazo (en quince y más años) los dos desafíos al
mismo tiempo.
El primer desafío tiene que ver con el agotamiento del modelo eco-
nómico impulsado hasta antes de la década de 1980. Inspirado en la oposi-
ción al desarrollo dependiente de exportación de los productos primarios
durante la dominación oligárquica, el modelo anterior buscó el desarrollo

94 | Yusuke Murakami
económico, promovido por el Estado, sobre la base de la industrialización
por la sustitución de exportación. Este modelo se menciona también como
“matriz Estado-céntrica” por el protagonismo del Estado en las activida-
des económicas orientadas a satisfacer el mercado interno de cada país.7
Aunque el modelo permitió a algunos países latinoamericanos —Argen-
tina, Brasil, Chile, México y Uruguay— desarrollar sendas industrias ma-
nufactureras, la línea económica llegó a su límite, principalmente porque
la expansión fue restringida por la estrechez del mercado de cada país, el
cual reflejaba la estructura social sumamente desigual, con alrededor de la
mitad de la población en situación de pobreza. Ello empeoró, debido a la
crisis económica internacional desencadenada por la llamada crisis petro-
lera en la primera mitad de la década de 1970. El empeoramiento económi-
co intensificó los conflictos sociales, circunstancias en que los gobiernos
militares ocupantes del poder en diversos países latinoamericanos, entre
ellos, Bolivia, Ecuador y Perú en la zona, se vieron obligados a retornar al
cuartel.
Entre la década de 1980 y la primera mitad del siguiente decenio,
casi toda la región latinoamericana pasó de la “matriz Estado-céntrica”
a la “matriz mercado-céntrica”. Aunque la introducción y ejecución de la
nueva línea económica denominada también neoliberalismo o “Consenso
de Washington” obedeció a distintas circunstancias de cada país y variaron
según los casos, casi todos los países latinoamericanos aplicaron las políti-
cas neoliberales como el ajuste estructural, la liberalización del mercado, y
las reformas del Estado. Luego de su aplicación, la economía se estabilizó
con el control de la hiperinflación y empezó a mejorar particularmente en
el aspecto macroeconómico.
Al mismo tiempo, debemos señalar que el neoliberalismo no fue apli-
cado con el mismo grado en toda la región. Como demuestra el gráfico
3, sobre el índice de la reforma económica, el Cono Sur, México y Cen-
troamérica impulsaron más esta política que la región andina. El prome-
dio de la región andina se queda a la zaga no solo de las mencionadas
subregiones, sino también de toda la región latinoamericana. Dentro de

7. El modelo del desarrollo económico formó parte del proyecto más amplio de la
construcción del “Estado-nación”, promovido de una u otra manera por los países
latinoamericanos.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 95
Gráfico 3
Índice de la reforma económica

los países andinos, Venezuela constituye el caso menos avanzado en la


reforma neoliberal.8
De todas maneras, con el tiempo, se observa que la mejora macroeco-
nómica no llegó a cambiar sustancialmente la situación microeconómica,
como el desempleo, los sueldos bajos y la pobreza. En esta situación, en la
segunda mitad de la década de 1990, la crítica y oposición al neoliberalismo
empezó a ganar fuerza. En cada vez más países, las fuerzas contrarias a la
línea neoliberal —frecuentemente categorizadas como “izquierda”— su-
bieron al poder en la última década.
El segundo desafío del arraigo de la democracia consistió básicamente
en dos elementos. El primer elemento fue propio de la política y tenía que
ver directamente con los partidos políticos. En diversos países, entre ellos,
Bolivia, Ecuador y Perú, el poder político fue entregado de nuevo a los
civiles, luego del fracaso tanto en consolidar la política democrática basada
en los partidos políticos como en resolver los problemas estructurales bajo
la dominación militar. Los partidos políticos se encargaron nuevamente

8. Otro índice de la reforma estructural indica la misma tendencia (BID 1997: 104).

96 | Yusuke Murakami
de hacer política democráticamente. Tenían que estrechar las relaciones
con la sociedad para cumplir satisfactoriamente las funciones esperadas
de ellos: articular los intereses del pueblo, desarrollar la discusión de las
propuestas políticas y construir el consenso o entendimiento entre la gen-
te, hacer docencia política a la gente común, aumentar su interés por la
política y promover su participación activa en la política, así como formar
y seleccionar a los dirigentes políticos. Además, los partidos de Ecuador y
Perú tenían que enfrentar un reto histórico adicional de incorporar en el
proceso político a los analfabetos. A estos les otorgaron el sufragio recién
en 1978 y 1979, respectivamente.
Junto con el elemento intrínseco, hubo otro elemento extrínseco del
desafío del arraigo de la democracia. Se trata del efecto causado por la
situación socioeconómica. Primero, los partidos políticos debieron pasar
por la herencia negativa de los años anteriores a la década de 1980, parti-
cularmente la inestabilidad socioeconómica simbolizada por la hiperin-
flación. La inestabilidad económica fue superada con la adopción de me-
didas neoliberales, pero esta nueva línea económica redujo el tamaño y el
rol del Estado, tradicionalmente fuente de los recursos por repartir para
construir, mantener y expandir las relaciones clientelistas. Luego, se vieron
precisados en hacer frente a la crítica creciente contra el neoliberalismo. En
Colombia y Perú, además de los problemas económicos, hubo —y existen
todavía aunque en diferentes grados— graves problemas de expansión de
los grupos armados antigubernamentales y el narcotráfico.
Frente a los dos desafíos principales, los partidos políticos de los paí-
ses andinos, particularmente los dominantes en la década de 1980, perdie-
ron fuerza y confianza entre los electores en la década de 1990. Podemos
observar este punto en la volatilidad electoral. Este es un índice calculado
sobre la base de los cambios de los porcentajes de los votos (o escaños)
conseguidos por los partidos políticos de un proceso electoral a otro. Al
comparar los porcentajes (aumento o disminución) entre los dos procesos
electorales de cada partido, se suman sus valores absolutos, y luego la suma
se divide entre dos. La volatilidad se eleva si los partidos experimentan
altibajos en los votos conseguidos. En otras palabras, el índice resulta bajo
cuando los partidos mantienen el mismo nivel de apoyo en cada proceso
electoral. La elevada volatilidad se traduce en debilidad y poco arraigo
social de los partidos, pues no tendrían establecidos vínculos fuertes y
duraderos con los electores o estarían en proceso de perderlos.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 97
Gráfico 4
Volatilidad “integral”

Veamos la volatilidad electoral “integral”, vale decir, el promedio de la


cifra de las elecciones presidenciales y la de los comicios de la Cámara Baja.9
El promedio de la volatilidad electoral de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela es de 53,3, 27,6, 45,7, 65,6 y 38,6, respectivamente, entre
la década de 1980 y la actualidad. Estas cifras son altas en comparación

9. Esta volatilidad electoral está calculada según los resultados electorales de Payne et ál.
(2003: apéndice 3), complementados por Nohlen, ed. (2005) y fuentes de Internet. Las
cifras sobre la base de las elecciones presidenciales tienden a sobrestimar la volatilidad
en comparación con las de las elecciones parlamentarias. En nuestro cálculo, esta ten-
dencia es intensificada por la manera de calcular: considerar mecánicamente que una
agrupación es distinta a la otra, en caso de que tengan diferentes nombres, aunque sus
líderes o dirigentes sean los mismos. Por ejemplo, en las elecciones peruanas, Cambio
90 (1990), Cambio 90-Nueva Mayoría (1995) y Alianza Electoral Perú 2000 (2000) fue-
ron dirigidos por Fujimori. Para calcular la volatilidad entre 1990 y 1995, las dos agru-
paciones son consideradas las mismas, pero, para hacerlo entre 1995 y 2000, distintas.

98 | Yusuke Murakami
con los países desarrollados. Por ejemplo, el promedio de la volatilidad
electoral en los trece países de Europa Occidental, entre 1885 y 1985, es
de 8,6 (Mainwaring y Scully 1995: 6-9; Mainwaring, et ál. [eds.], 2006: 19).
El gráfico 4 demuestra el cambio de la volatilidad electoral de los paí-
ses andinos. Las cifras de Bolivia, Ecuador y Perú registran siempre más de
30. Las de Colombia y Venezuela estaban bajas al principio, pero, a partir
de 1990, también sobrepasaron la barrera de 30. Además del contraste que,
en la década de 1980, existía entre los tres países andinos centrales y los dos
de la región andina norte, podemos señalar la diferencia entre los prime-
ros. Concretamente, entre Bolivia, Ecuador y Perú, la volatilidad del últi-
mo es más alta que la de los otros dos países hasta alrededor del año 2000.
Analizamos las causas de estas diferencias en las siguientes líneas.
Empezamos con la diferencia entre los tres países andinos centrales.

Política de alianzas o coaliciones de Bolivia y Ecuador

La observación más detenida de las tendencias de los tres países andinos


centrales señaladas en el gráfico 4 indica lo siguiente: entre la década de los
ochenta y la primera mitad de la siguiente, el apoyo a los partidos políticos
peruanos fue altamente volátil, y, en la segunda mitad de ella, esta tenden-
cia se intensificó. En este siglo, la volatilidad del Perú se ha calmado en
comparación con la de las dos décadas anteriores, pero de todas maneras
su nivel sigue siendo alto.
En contraste, la volatilidad de Bolivia y Ecuador fue relativamente
estable hasta mediados de los años noventa. Durante la década de 1980,
mostró más bien la tendencia a la baja. A partir de la segunda mitad del de-
cenio de 1990, la volatilidad tendió a subir. Bolivia continuó con la tenden-
cia ascendente en los últimos años, al parecer, con mayor fuerza, mientras
Ecuador aumentó su nivel de volatilidad durante los primeros años de este
siglo, hasta descender, últimamente, al nivel más bajo entre los tres países
(y también más bajo que la cifra de Venezuela).
Un aspecto importante que debemos destacar en relación con la etapa
de menor volatilidad y relativa estabilidad de Bolivia y Ecuador es que, en
la política de ambos países, se observó el desarrollo de alianzas o coalicio-
nes entre los partidos. Esta consistió no solamente en el reparto de cargos
públicos, sino también en un entendimiento o consenso respecto de la adop-
ción de ciertas políticas, como las medidas económicas del neoliberalismo.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 99
Gráfico 5
Tasa de inflación anual

El caso boliviano es el más notable y conocido. Cuando se llevó a


cabo la “transición a la democracia” en 1982, Bolivia quedó en manos de
una coalición de centro-izquierda llamada Unión Democrática y Popular
(UDP), presidida por Hernán Siles. Pero su política económica fracasó, y
Bolivia sufrió una inestabilidad socioeconómica extrema con la hiperin-
flación, que llegó a la espeluznante tasa anual de más de 11.000% en 1985
(véase el gráfico 5). El presidente Siles se vio obligado a reducir un año su
mandato: de 1982 a 1986. Las elecciones realizadas en 1985 fueron justas, y
salió elegido Presidente de la República Víctor Paz Estenssoro (MNR). La
sucesión presidencial se produjo de acuerdo con el resultado y las normas
constitucionales.
Luego de asumir la presidencia, Paz Estenssoro trató de controlar y
revertir la extrema inestabilidad económica con la aplicación de la llamada
“Nueva Política Económica”. Al aplicarla en 1985, el mandatario se alió
con la ADN sobre la base del “Pacto por la democracia” para tener mayoría

100 | Yusuke Murakami


en el Congreso y, de este modo, facilitar la ejecución de las medidas neo-
liberales. Este es el comienzo de la política de alianzas o coaliciones de
Bolivia. En 1989, Paz Zamora (MIR) llevó a cabo una alianza con el ADN-
PDC10 mediante el “Acuerdo Patriótico”, con el fin de ser elegido Presi-
dente de la República en la votación en el Congreso. En 1993, Sánchez de
Lozada (MNR) —que ya en el proceso electoral hizo coalición con el Mo-
vimiento Revolucionario Túpac Katari de Liberación (MRTKL)— firmó
el “Pacto por la gobernabilidad” con el Movimiento Bolivia Libre (MBL)
y la Unión Cívica Solidaria (UCS) con el objetivo de ganar la Presidencia.
Durante su mandato, promovió tanto las políticas neoliberales como la
descentralización y el multiculturalismo. En 1997, con la firma del “Com-
promiso por Bolivia” con el MIR , la UCS, el PDC y la Conciencia de Patria
(CONDEPA), Hugo Bánzer se convirtió en ganador de la contienda presi-
dencial. En resumen, mientras el “Acuerdo Patriótico” de Paz Zamora y el
“Compromiso por la Democracia” fueron las coaliciones para el reparto
de cargos, los otros acuerdos se inclinaron básicamente por las políticas
concretas (Gamarra 1996, Mayorga 2005: 154-155, Tanaka 2003: 50-53).
En Ecuador, las coaliciones entre partidos se conformaron princi-
palmente para crear una mayoría en favor del gobierno en el Legislativo.
Aparte de la coalición conocida, para triunfar en las elecciones y gobernar
establemente, en el caso ecuatoriano, hubo coaliciones legislativas ocultas,
no conocidas públicamente. Debido a su carácter secreto, un estudioso
denomina el caso ecuatoriano como “coaliciones legislativas de fantasma”.
Pero, al igual que en el caso boliviano, estas facilitaron diversas políticas
y medidas concretas, entre ellas, las de la reforma económica neoliberal.11
Las “coaliciones de fantasma” se basaron en el intercambio entre el
Presidente con el oficialismo minorista y algunos partidos o legisladores
de la oposición en el Congreso: el primero les ofrecía cargos públicos o fa-
cilidades en la asignación del presupuesto, y los segundos recompensaban
el acto presidencial con el apoyo a las iniciativas legislativas del Ejecutivo
en el momento de la votación. Las transacciones se dieron en secreto, por-
que los partidos o legisladores de la oposición no deseaban ser llamados

10. Entre 1993 y 1996, el Partido Democrático Cristiano (PDC) se unió con la ADN para
formar una agrupación partidista.
11. La descripción sobre las “coaliciones legislativas de fantasma” de esta parte se basa en
Mejía (2006).

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 101
“gobiernistas”, calificación dañina particularmente para sus campañas en
las subsiguientes elecciones. Ello se dio en el contexto en el que los pre-
sidentes ecuatorianos se vieron obligados a tomar medidas de austeridad
fiscal y promover la liberalización económica, lo cual provocó críticas y
movilizaciones contra el gobierno de parte de la gente, que se sintió trai-
cionada por la ejecución de dichas políticas en abierta contradicción con
los compromisos electorales.
En el gobierno de Hurtado (1981-1984), su propio partido (DP) hizo
una “coalición de fantasma” con el Partido Demócrata (PD) y el llamado
Grupo Roldosista por casi dos años. Gracias a esta coalición, Hurtado
logró que el Congreso aprobara propuestas de importancia para el Ejecuti-
vo. El gobierno de Febres Cordero (1984-1988) fue un ejemplo de alianza
multipartidista pública —de derecha— que incluyó, además del propio
PSC, al Partido Conservador, al Liberal, y a otros cuatro partidos más.
El gobierno de Durán Ballén (1992-1996) fue otro ejemplo de “coalición
legislativa de fantasma”. El oficialista Partido de la Unidad Republicana
(PUR) se alió secretamente con el PSC, al cual Durán Ballén había pertene-
cido hasta antes de las elecciones de 1992.
De modo que Bolivia y Ecuador vivieron una relativa estabilidad de
la volatilidad hasta la primera mitad de los años noventa. Para entonces, en
estos países, se ejecutaron políticas neoliberales con el objetivo de enfren-
tar serios problemas económicos (aunque en diferentes grados: mayor en
Bolivia que en Ecuador desde mediados de la década de 1980), mientras
la sucesión presidencial fue llevada a cabo sin mayores dificultades políti-
cas, excepto la boliviana de 1985. Concretamente, la sucesión presidencial
institucional se realizó cuatro veces consecutivas: en Bolivia, se ejecutaron
estas sucesiones en 1989, 1993, 1997 y 2002; y, en Ecuador, en 1984, 1988,
1992 y 1996.12
Sin embargo, desde la segunda mitad de la década de 1990, la política
de ambos países empezó a agitarse mucho más, porque tanto las políticas

12. Reconfirmamos que, de este cálculo, excluimos la sucesión presidencial de 1985 en


Bolivia. Por otro lado, en el mandato 1997-2002, en el caso de Bolivia, y, en 1979-1984,
en el de Ecuador, el presidente democráticamente elegido no pudo terminar su periodo
debido a enfermedad, en el primer caso, y muerte por accidente, en el segundo. Sin em-
bargo, en ambos casos, la sucesión se llevó a cabo dentro de lo previsto por las normas
constitucionales. La reforma constitucional de 1994 modificó la duración del mandato
presidencial en Bolivia de cuatro a cinco años.

102 | Yusuke Murakami


Gráfico 6
Tasa de crecimiento anual del producto bruto interno
neoliberales, así como otras, no lograron superar los graves problemas
socioeconómicos y políticos, particularmente los estructurales. Bolivia y
Ecuador pasaron por una crisis política durante la segunda mitad de la
década de 1990 y el comienzo de la siguiente. Retomamos este punto al
final de esta sección.

Política peruana a la deriva

Por otro lado, la alta volatilidad electoral del Perú en la década de 1980 re-
fleja la situación más dramática en la región andina y el fracaso de los par-
tidos políticos en encarar diversas dificultades aparecidas en tal situación.
Durante ese periodo, su política aparentó ser la de los partidos políticos.
Cuatro fuerzas principales — PAP, Acción Popular (AP), Partido Popular
Cristiano (PPC) e Izquierda Unida (IU)— sostuvieron el orden democráti-
co constitucional y recibieron el apoyo de la mayoría de los peruanos. Estos
eligieron primero a las fuerzas de derecha y luego a las de izquierda para
superar una serie de problemas socioeconómicos, entre ellos, una fuerte
crisis económica, hiperinflación, desigualdad, pobreza y subversión terro-
rista. Sin embargo, ninguna agrupación logró hacerlo. Como consecuencia
de ello, y con el paso del tiempo, los partidos políticos perdieron la con-
fianza y el apoyo popular.
La peor situación sufrida por los peruanos se observa en los datos del
crecimiento económico e inflación. Los gráficos 5 y 6 demuestran tanto la
tasa del crecimiento del Producto Bruto Interno ( PBI) como la de inflación
de cada año de los cinco países andinos. Durante la década de 1980, Perú
experimentó dos de las caídas del crecimiento del PBI más abruptas entre
los cinco países andinos y fue el único que registró la tendencia acelerada-
mente alcista de inflación a lo largo del referido decenio.
Fue así que, en 1990, Alberto Fujimori, un “independiente” sin lazos
con los partidos políticos existentes, resultó elegido Presidente de la Re-
pública. Fujimori logró estabilizar la economía peruana, introduciendo y
poniendo en práctica una línea neoliberal, y controlando el terrorismo,
mientras su gobierno se revistió de un carácter autoritario luego del auto-
golpe de 1992. Para mediados de la década de 1990, Fujimori mantuvo una
alta popularidad gracias a la sensación generalizada de estabilidad social
recuperada y, de este modo, relativa estabilidad política temporal. Pero en
su segundo mandato, entre 1995 y 2000, no tuvo éxito en continuar con

104 | Yusuke Murakami


la mejora económica esperada por los peruanos y perdió popularidad. En
esta circunstancia, Fujimori intensificó su autoritarismo. En el año 2000, a
menos de cuatro meses de su forzada toma de posesión por tercera vez con-
secutiva, su gobierno cayó estrepitosamente debido a un escándalo político.
En la etapa posterior al autoritarismo agitado de la década de 1990, la socie-
dad política peruana salió del estado sumamente volátil, aunque quedó aún
más fragmentada (véanse las conclusiones de este trabajo) y con un futuro
incierto, sin partidos políticos sólidos con arraigo a escala nacional.13
En el proceso político donde el Perú pasó de una situación política
cada vez más inestable en la década de 1980 a una estabilidad autoritaria de
corta duración en la década siguiente, bajo el liderazgo de Fujimori, nunca
se observó un desarrollo de una política de coaliciones comparable a los
casos boliviano o ecuatoriano.14 Ello constituye un contraste importante
para la perspectiva de instituciones.
Los partidos políticos peruanos son caudillescos, es decir, liderados
por caudillos sobre la base de verticales relaciones clientelistas; en ese
sentido, tienden a competir como rivales por el poder en vez de buscar un
consenso. En caso de que se conforme una coalición, esta suele ser nada
más que un acuerdo de reparto de cargos públicos, incapaz de trascender
hacia algún compromiso para la ejecución de determinadas políticas efec-
tivas y factibles. Entre los partidos políticos principales —AP, PPC, PAP
e IU— que dirigieron la política peruana de los años ochenta, mientras
existió un mínimo consenso en torno al marco general y constitucional de
la democracia, solamente “hubo reuniones, conversaciones y una retórica
de acuerdos que no se cumplía en los hechos” (Tanaka 1998: 68, 84).
Además de los matices caudillescos y personalistas de los partidos
peruanos, la consecución de una mayoría parlamentaria no obligó a los
presidentes a buscar una coalición con la oposición. El gobierno de Be-
laúnde (1980-1985), de AP, formó una alianza con el PPC para asegurar la
mayoría en el Senado (que sí consiguió a través de las urnas en la Cámara

13. Debemos recordar que, en el Perú, nunca ha existido un partido con arraigo social a
escala nacional. El PAP es el partido más organizado en toda la historia peruana, pero
sus bases de apoyo relativamente sólidas se encuentran solo en la costa norte del país
(Murakami 2007: 130-155).
14. El autor hizo un análisis más detallado sobre los partidos políticos y la política del Perú
desde la década de 1980 en otro trabajo (Murakami 2007).

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 105
de Diputados). Sin embargo, la presencia del aliado menor en la toma de
decisiones fue casi nula. Las políticas principales fueron decididas por el
Presidente y su entorno cercano. Además de ello, el gobierno acciopopulis-
ta no tomó medidas políticas claras con relación a los graves problemas del
país, como la inestabilidad económica y el terrorismo. Respecto del tema
económico, aunque el gobierno de Belaúnde aplicó políticas económicas
liberales, estas quedaron a medio camino.
Por otro lado, Alan García, del PAP (1985-1990), sucesor de Belaúnde,
fue elegido presidente con mayoría en el Congreso, y no necesitó contar
con un aliado político. Al igual que su antecesor, García y sus cercanos
colaboradores tomaron la decisión de aplicar medidas económicas “hete-
rodoxas” contrarias al neoliberalismo. Estas finalmente empeoraron aún
más la situación socioeconómica.
En 1990, Fujimori resultó elegido Presidente con minoría en el Con-
greso. Este hecho produjo una situación conflictiva entre el mandatario y
la oposición, que se agudizó con el paso del tiempo, ya que la oposición
se mostró poco dispuesta a colaborar, y el Presidente impuso su estilo au-
toritario de gobernar. Como culminación del enfrentamiento político, en
1992, el mandatario forzó un “autogolpe”, que contó con gran respaldo
popular. Tanto en las elecciones congresales de 1992, como en las genera-
les de 1995, logró ocupar más de la mitad de los escaños. En el transcurso
de los años noventa, bajo el gobierno cada vez más autoritario de Fujimori,
se ejecutaron una serie de medidas de ajuste económico y reforma estruc-
tural basadas en el neoliberalismo, además de otras políticas, entre ellas,
las antisubversivas.

Resultados contrastivos de la política de alianzas

Respecto de la estabilidad económica, la existencia o ausencia de una políti-


ca de coaliciones causó consecuencias contrastivas entre Bolivia y Ecuador,
por un lado, y Perú, por el otro. Vemos, en el gráfico 5, las variaciones en el
índice de precios al consumidor. Bolivia experimentó un alza de precios su-
mamente fuerte en la primera mitad de la década de 1980, que, gracias a la
ejecución de medidas económicas basadas en coaliciones entre los partidos
políticos, en la segunda mitad de la misma, logró bajar el nivel de inflación
y mantenerlo después de terminar con el quinquenio de hiperinflación. En
Ecuador, las medidas de disciplina fiscal y otros aspectos aplicados por los

106 | Yusuke Murakami


sucesivos gobiernos en una coalición pública u oculta con otros partidos
opositores controlaron el aumento de precios en toda la década.
En contraste, el Perú registró una inflación alta a lo largo de los años
ochenta, con cifras aun peores en su segunda mitad. Debido al empeora-
miento continuo durante esta década respecto de la estabilidad económica
(junto con otros problemas como el terrorismo), el pueblo peruano perdió
la confianza y retiró su apoyo a los partidos que fueron protagonistas de la
política de partidos después de la “transición a la democracia”, con lo que
se allanó, de este modo, el terreno para el surgimiento de políticos inde-
pendientes, que no tenían vínculos con los cuatro partidos antes mencio-
nados. Entre ellos, figuraba Fujimori, quien se convirtió en el triunfador
de las elecciones de 1990 e impulsó en los siguientes diez años —con un
estilo autoritario para gobernar— las políticas económicas neoliberales y
otras medidas como las antisubversivas. Gracias a ellas, el Perú recuperó
la estabilidad económica y social en la primera mitad de la década de 1990.
En otras palabras, mientras Bolivia y Ecuador lograron controlar la
situación económicamente inestable sobre la base de una política de coa-
liciones entre partidos en la década de 1980; Perú no logró hacerlo con la
política de partidos, sino a través del surgimiento de un gobierno autori-
tario en la primera mitad de los años noventa. El logro de una estabilidad
económica relativa en Bolivia y Ecuador constituyó un factor importan-
te que sus electores evaluaron positivamente y contribuyó a mantener la
volatilidad electoral de ambos países en menor grado que la del Perú.
La política de coaliciones favoreció también el impulso gradual de la
reforma estructural de la economía (véase el gráfico 3). Aunque en Ecua-
dor la reforma estructural no se profundizó como en los otros dos países,
este y Bolivia registraron un incremento constante de dicho índice desde
mediados de la década de 1980, excepto en algunos años.15 En cambio,
el índice del Perú salta entre 1990 y 1991: durante este periodo, Fujimori
subió al poder y llevó a cabo con iniciativa diversas medidas neoliberales.
Por otro lado, desde la perspectiva analítica de las instituciones,
definidas como los entendimientos, reglas, normas y patrones de compor-
tamiento, explícitos o implícitos, la existencia o ausencia de una política

15. Algunos investigadores indican que los presidentes ecuatorianos pudieron frecuente-
mente llevar a cabo, de una u otra manera, importantes reformas fiscales, financieras y
bancarias (Mejía 2006: 69).

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 107
de coaliciones en los tres países constituye una diferencia en el grado de
institucionalización. En Bolivia y Ecuador, las relaciones entre los partidos
políticos estaban más institucionalizadas que en el Perú desde la década
de 1980 hasta mediados de la siguiente. La institucionalización se observó
en dos aspectos. En primer lugar, los partidos políticos de Bolivia y Ecua-
dor desarrollaron una política de coaliciones. En el caso ecuatoriano, en
algunos casos, estas no se dieron a conocer al momento de pactar. Fue un
entendimiento y, al mismo tiempo, un patrón de conducta, explícito en
el caso boliviano, e implícito en algunos casos ecuatorianos. En segun-
do lugar, hubo también entendimiento respecto de la necesidad de aplicar
medidas de ajuste económico y reforma estructural basadas en el neolibe-
ralismo. De este modo, se produjo un entendimiento sobre las políticas
y medidas económicas por tomar entre los partidos políticos en los dos
países.16 En cambio, en el Perú, no se observó tal institucionalización entre
los partidos políticos.
Para concluir esta parte, debemos señalar que el límite de la política
neoliberal, al final, mermó el apoyo popular a los actores impulsores de la
misma. Aunque el neoliberalismo contribuyó a la estabilidad macroeconó-
mica (como en el control de la hiperinflación y la disciplina fiscal), no llegó
a superar los problemas estructurales o microeconómicos (entre ellos, la
pobreza, la desigualdad, el desempleo y los bajos sueldos). Contrariamente,
en algunos casos, estos problemas empeoraron durante los años de apli-
cación de medidas neoliberales. Con el paso del tiempo, la gente se fue
acostumbrando a la estabilidad económica y empezó a reclamar soluciones
para dichos problemas. Sin embargo, los impulsores del neoliberalismo
no supieron responder a esta exigencia o convencer a la gente sobre la
necesidad de llevar a cabo políticas reformistas de mediano y largo plazo,
y perdieron la confianza y el apoyo de los electores. En Bolivia y Ecuador,
los partidos protagonistas, después de la “transición a la democracia”, dis-
minuyeron sus niveles de apoyo en las últimas elecciones, e incluso algunos
de ellos desaparecieron del mapa electoral. En el Perú, Fujimori perdió
popularidad en su segundo mandato (1995-2000), y, después de forzar una
tercera elección como presidente, fue destituido en medio de una confusa

16. Aparte de las políticas económicas, hubo entendimiento sobre otros temas, como des-
centralización, multiculturalismo y reconocimiento de los derechos de los pueblos indí-
genas, etc.

108 | Yusuke Murakami


situación desatada por escándalos de corrupción. Su sucesor, Alejandro
Toledo (2001-2006), mantuvo el rumbo neoliberal, pero tampoco supo
responder a los reclamos de la gente y perdió rápidamente su popularidad.17
En Bolivia, se intensificó el conflicto entre la zona oeste altoandi-
na, donde viven indígenas y mestizos, y la zona este de la selva, ocupada
por población blanca y beneficiada por la economía neoliberal. Gonza-
lo Sánchez de Lozada, presidente elegido en 2002, se vio forzado a re-
nunciar al cargo un año después de asumirlo, debido al intenso conflicto
sociopolítico. Fue reemplazado por su vicepresidente, quien, a su vez, no
pudo soportar dicha situación y fue obligado a dejar el cargo en 2005.
Aunque el presidente de la Corte Suprema lo sucedió, según lo estipulado
en la Constitución Política, tuvieron que adelantarse un año las elecciones
generales. En los comicios de 2005, resultó elegido Evo Morales, dirigente
del movimiento indígena, radical opositor a la línea neoliberal y aliado del
presidente de Venezuela, Hugo Chávez. Bajo su presidencia, el conflicto
este-oeste se ha agudizado.
Del mismo modo, en Ecuador, el intenso conflicto sociopolítico causó
la caída de tres presidentes antes de culminar sus respectivos mandatos. En
1997, el presidente Abdalá Bucaram fue cuestionado como consecuencia
de comportamientos impropios y destituido del cargo por el Congreso.
Lo sucedió su vicepresidenta, pero la presión social hizo que, luego de

17. El límite del neoliberalismo es una de las razones de por qué los actores impulsores del
mismo perdieron el apoyo popular. Hubo otras, como corrupción o autoritarismo (por
ejemplo, en el caso de Fujimori). Pero, de todas maneras, el factor económico fue la
razón básica. Por otro lado, en el Perú, el entonces presidente Toledo dio comienzo a un
proceso de diálogo entre las fuerzas políticas y las organizaciones sociales desde fines
de noviembre de 2001, en respuesta al surgimiento cada vez más frecuente de protestas
sociales contra su gobierno. Al año siguiente, el proceso culminó en un documento
denominado Acuerdo Nacional, que se convirtió en el foro de diálogo más formal
que existe hasta ahora. Sin embargo, su problema principal radica en la enorme brecha
entre lo acordado y su puesta en práctica. Según uno de los promotores del Acuerdo,
“mientras el mencionado foro siga funcionando, es posible que vaya cobrando aun
mayor fuerza y visibilidad pública para que la brecha existente entre las políticas y su
implementación planificada se concreten definitivamente” (Roncagliolo y Ponce 2005:
248). Sin embargo, parafraseando lo expresado por un estudioso de la política peruana
de la década de 1980 (Tanaka 1998: 68, 84), esto significa que, hasta el momento, en el
Acuerdo Nacional, ha habido reuniones, conversaciones y una retórica de acuerdos que
no se han cumplido en los hechos. Debemos agregar que no se ha presentado ningún
indicio para que seamos optimistas sobre el futuro del mismo.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 109
dos días, cediese el cargo al Presidente del Congreso. En el año 2000, Ja-
mil Mahuad, elegido en 1998, fue derrocado —por temas de corrupción
y otros problemas socioeconómicos— de la presidencia por un golpe de
Estado. Aunque el poder estuvo en manos ilegales por unas horas, final-
mente, fue devuelto al vicepresidente, sucesor constitucional y legítimo
del Presidente de la República. En 2005, Lucio Gutiérrez, ex militar y uno
de los protagonistas del golpe de Estado contra Mahuad, se convirtió en
el tercer presidente consecutivo que no logró finalizar su mandato. Se vio
precisado a dejar el poder frente a la movilización social contra un gobier-
no que no logró mantener su alianza con las fuerzas indígenas y que se
volvió cada vez más autoritario. En las recientes elecciones de 2006, Rafael
Correa, académico sumamente crítico en relación con el neoliberalismo,
fue elegido Presidente de la República, aunque sin contar con mayoría en
el Congreso.

Colapso de los partidos en Colombia y Venezuela

En las dos últimas décadas del siglo XX , también el bipartidismo de Co-


lombia y Venezuela fue sacudido y finalmente colapsó. Como Perú, la si-
tuación de Venezuela llegó a un estado crítico en la década de 1980. Esto
se debió básicamente a su estructura económica dependiente de la exporta-
ción petrolera y al bipartidismo cerrado. En cuanto al primer punto sobre
el aspecto económico, luego de la crisis económica mundial de 1983, los in-
dicadores principales de la economía venezolana sufrieron altibajos fuertes
de acuerdo con el movimiento también brusco del precio del petróleo. En
medio de la inestabilidad, la economía venezolana se estancó y el número
de los informales —los trabajadores sin contrato laboral formal y como
consecuencia sin protección legal— incrementó y sobrepasó la mitad del
total de los trabajadores. Al mismo tiempo, se acumularon la deuda ex-
terna y el déficit fiscal, que pusieron en peligro la sostenibilidad de la es-
tructura económica dependiente de la exportación petrolera. Sin embargo,
los dos partidos principales en el poder no tomaron medidas algunas al
respecto para cambiar. En 1989, luego de su instalación, el gobierno de
Carlos Andrés Pérez, de AD, se vio obligado a tomar medidas neoliberales
como el ajuste estructural y la privatización. Acostumbrados a la protec-
ción estatal abundante y vida de consumo, muchos venezolanos se negaron

110 | Yusuke Murakami


rotundamente a abandonarlas y se levantaron contra el gobierno en la ca-
pital Caracas y otras partes del país.
Mientras se desestabilizó la economía y aumentó el descontento entre
la gente, el bipartidismo cerrado fue criticado también. En los dos par-
tidos políticos principales, los minoritarios dirigentes veteranos tenían
influencia fuerte, suficiente para controlar el nombramiento de candida-
tos, cambio de personal partidario, y también jefes del sistema de reparto
de intereses. Hasta la década de 1970, cuando la economía estuvo en el
proceso de expansión, la exclusividad de los partidos no fue cuestionada
ampliamente. Pero, en medio del estancamiento económico de la década
de 1980, el bipartidismo cerrado fue criticado como “partidocracia” con
carácter antidemocrático. Un escándalo tras otro de corrupción relativo a
los dos partidos principales profundizó la desconfianza general hacia ellos.
Aparte de esto, el carácter cerrado del bipartidismo se manifestó en
su inflexibilidad en responder al cambio social de la expansión del sector
informal. Los sindicatos bajo la influencia de los dos partidos no lo incor-
poraron. De este modo, con el tiempo, incrementó el número de gente que
no participaba o se sentía ajena al sistema de reparto de intereses desarro-
llado por los dos partidos.18
Sin embargo, los partidos principales se debilitaron también por el en-
frentamiento interno o división. En AD, que estaba en el poder a mediados
de 1980, el ex presidente Pérez y otro candidato apoyado por el entonces
presidente Jaime Lusinchi pugnaron por el nombramiento de candidato
presidencial con miras a las elecciones de 1988. El ex presidente consiguió
el nombramiento, pero, en el partido, quedó un mal sabor. Una vez elegi-
do presidente, Pérez nombró como ministros a los que no tenían que ver
con su partido. Además, decidió adoptar medidas neoliberales —diago-
nalmente opuestas a la línea tradicional de AD — de ajuste estructural para
superar la difícil situación económica, pero se aisló del partido, porque fue
criticado tanto por sus compañeros como por CTV. Su aislamiento, junto
con la crítica en su contra de la opinión pública, condujo finalmente a su
posterior destitución de la Presidencia.

18. El bipartidismo venezolano aseguró la estabilidad política, excluyendo del poder real a
las fuerzas de izquierda radical. Luego de la legalización de las fuerzas guerrilleras a fines
de la década de 1960, la izquierda persistió como minoría en la política venezolana. En
la década de 1980, fue considerada la fuerza sin vínculos con los partidos tradicionales,
y atrajo a la gente ajena al sistema bipartidista de intereses como los informales.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 111
Por tres años, luego del año de ajuste, la economía volvió a crecer, pero
la inflación registró el nivel más alto que antes del ajuste, y persistió la crítica
contra el gobierno de Pérez. En febrero y noviembre de 1992, se produjo
una intención golpista. La opinión pública más bien demostró la simpatía
hacia sus cabecillas. AD tampoco salió a defender claramente al gobierno de
Pérez. En mayo de 1993, faltando tres meses de su mandato, Pérez fue desti-
tuido de la presidencia bajo la sospecha de malversación de fondos públicos.
La inestabilización política del gobierno de Pérez fracasó la ejecución
de la reforma política impulsada desde fines de la década de 1980. Para
recuperar la confianza hacia sí mismos, los dos partidos principales deci-
dieron impulsar una serie de reformas políticas como descentralización,
introducción de las elecciones directas de los jefes de gobierno local y re-
feréndum, y democratización del proceso interno de los partidos políticos.
Como su primer paso, en 1989, ejecutó la introducción de la descentraliza-
ción y las elecciones directas de los jefes de gobierno local. Sin embargo,
luego de la desestabilización del gobierno de Pérez, y también debido a la
discrepancia y resistencia entre los partidos principales, no se llevaron a
cabo otras medidas de reforma.
El otro partido principal, COPEI, también perdió fuerza por el en-
frentamiento interno y división. Con miras a las elecciones de 1988, Rafael
Caldera, fundador y ex presidente, buscó su candidatura. Sin embargo, a
diferencia de Pérez, no logró conseguir el nombramiento frente a otro can-
didato. Luego, Caldera se distanció del partido. Respecto de las intenciones
golpistas de 1992, Caldera se mostró comprensivo hacia sus cabecillas, y
jugó un rol importante para cuestionar la legitimidad del gobierno de Pérez
y el mismo régimen democrático. En las elecciones de 1993, Caldera se
apartó del partido y candidateó como independiente y crítico de la línea
neoliberal, en contraste con los partidos principales comprensivos de dicha
línea. La elección de Caldera marcó la historia: el primer presidente elegido
no perteneciente a uno de los dos partidos principales desde 1958.
En el poder, Caldera volvió a la línea económica tradicional en un
principio, pero en 1996, se vio obligado a retroceder en su intento y a acu-
dir al ajuste estructural y la liberalización económica, debido al precio bajo
de petróleo, crisis financiera, expansión del déficit fiscal, y aumento acele-
rado de la inflación. Caldera fue criticado duramente por los venezolanos.
En las elecciones de 1998, los partidos principales, con la decaí-
da imagen, no lograron presentar propios candidatos presidenciales, y

112 | Yusuke Murakami


Cuadro 2
El porcentaje de los votos conseguidos por los dos partidos principales de
Colombia en las elecciones parlamentarias

1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2008


Senado Conservador 32,0 40,0 40,3 37,1 31,2 20,0 12,6 10,0 16,1
Liberal 55,8 55,2 56,3 49,4 58,6 54,0 49,3 30,6 15,5
Total 87,8 95,2 96,6 86,5 89,8 74,0 61,9 40,6 31,6
Cámara de
Conservador 32,0 39,4 56,4 37,0 31,3 21,6 15,1 10,8 15,8
Representantes
Liberal 55,7 55,2 40,3 47,7 59,2 51,4 50,0 29,1 19,0
Total 87,7 94,6 96,7 84,7 90,5 73,0 65,1 39,9 34,8
Fuente: Elaboración propia basada en Nohlen, ed. (2005) y la página web de las autoridades electorales
de Colombia.
Nota: Entre 1958 y 1970 los dos partidos registraron el 100% de los votos en las elecciones parlamentarias
debido al Frente Nacional.

manifestaron el apoyo a los candidatos independientes, incluidos algunos


que se separaron de ellos mismos. Sin embargo, los candidatos apoyados
por los dos partidos perdieron popularidad. En medio de esta situación,
salió elegido Hugo Chávez, cabecilla del primer intento golpista de 1992 y
severo crítico del neoliberalismo.
Por otro lado, el bipartidismo colombiano se debilitó también con el
paso de dos décadas, de los años de 1980 a los de 1990, pero gradualmente.
Esto se debió principalmente a que, hasta fines de la década de 1990, Co-
lombia no sufrió tan dramáticamente la caída económica ni altibajos infla-
cionarios como otros países andinos. El crecimiento del PBI no registró las
cifras negativas hasta fines de los años de 1990, y la inflación se mantuvo
en el mismo nivel en las últimas dos décadas (véanse los gráficos 5 y 6).
Pero, de todas maneras, Colombia tuvo también problemas econó-
micos como inflación de dos dígitos, pobreza y desigualdad. Y más que
nada padeció —padece hasta ahora— del problema de seguridad ciuda-
dana cada vez más grave: las actividades guerrilleras y el narcotráfico. La
cuestión de seguridad empeoró constantemente entre la segunda mitad
de la década de 1980 y los primeros años de la siguiente. Básicamente este
problema mermó el bipartidismo.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 113
Un aspecto importante para nuestra perspectiva institucional es que,
respecto de la política en contra de los grupos levantados en armas, no
ha habido una coherencia o continuidad de la política de un gobierno a
otro. Se oscila como péndulo. El gobierno liberal de Julio César Turbay
(1978-1982) adoptó la línea de enfrentamiento; el conservador de Belisario
Betancur (1982-1986), la de negociación; el liberal de Virgilio Barco (1986-
1990), nuevamente la de enfrentamiento; el liberal de César Gaviria (1990-
1994), la de negociación; el liberal de Ernesto Samper (1994-1998), la de
enfrentamiento; el independiente de Andrés Pastrana (1998-2002), la de
negociación; y el independiente de Álvaro Uribe (2002-2006, 2006-2010),
la de enfrentamiento (Tanaka 2002: 30). Esto se contrasta con el manejo
económico coherente de los dos partidos principales, que permitió una
economía relativamente estable en medio de una situación cambiante in-
ternacional y nacional (Thorp 1995: 269-288, 1998: 257-258).
La caída paulatina de los dos partidos se observa en los porcentajes
de los votos ganados por ellos en las elecciones para el Congreso (véase el
cuadro 2). Hasta la primera mitad de la década de 1980, los dos partidos
ganaron más de 90% de votos. Pero, en la segunda mitad de la misma
década, empezaron a bajar el nivel de sus votos, aunque, en la década de
1990, mantuvieron más de 50%. En este siglo, han ganado menos de 50%.
Desde 1998, los dos partidos ya no han podido ganar las elecciones
presidenciales. Si bien es cierto que los ganadores de las elecciones de 1998,
2002 y 2006 acumularon su experiencia política en los partidos principa-
les, se apartaron de ellos y formaron su propia agrupación para postular a
las elecciones.

Conclusiones

Hemos analizado a los partidos políticos de los cinco países andinos antes
de la década de 1980 y después de esta, dando importancia al aspecto de
las instituciones, particularmente al grado de institucionalización entre los
principales partidos políticos. Respecto del periodo de hasta el decenio de
1970, hemos recordado las relaciones institucionalizadas de los dos partidos
principales de Colombia y Venezuela desde la década de 1950 sobre la base
del pacto de distribución de puestos y recursos del gobierno, y prestado
atención al hecho de que la institucionalización permitió no solamente la
estabilidad política, sino también cierto grado de mejora socioeconómica en

114 | Yusuke Murakami


ambos países: el nivel de vida comparable al de los países más industrializa-
dos de América Latina como Argentina, Brasil, Chile, México y Uruguay.
En lo que se refiere a las últimas casi tres décadas, hemos señala-
do que, aunque en los cinco países los partidos dominantes en la década
de 1980 perdieron fuerza, para fines de la siguiente década, su paso fue
distinto, lo que tuvo que ver tanto con las condiciones socioeconómicas
como con el grado de institucionalización. Frente a los dos desafíos de las
últimas décadas, desarrollo socioeconómico sostenido y consolidación de
la democracia, los partidos políticos de los cinco países andinos no fueron
capaces de mantener el apoyo popular sostenido a lo largo de estos años,
como indican las altas cifras de volatilidad electoral. Sin embargo, en la
década de 1980, todavía se observó la diferencia entre los tres países andi-
nos centrales y los otros dos del norte, como rezago de la dinámica de la
etapa de hasta los años sesenta. Vale decir, los primeros se mostraron más
inestables que los últimos.
Entre los tres países andinos centrales inestables, también se regis-
traron ciertas diferencias importantes. La volatilidad electoral fue relati-
vamente menor en Bolivia y Ecuador que en el Perú hasta la década de
1990. Además de esto, en los primeros dos países, se desarrolló una po-
lítica de coaliciones entre los partidos políticos (en algunos casos ecuato-
rianos, estas fueron implícitas). El producto de dicha política fue la puesta
en práctica de ciertas políticas, entre las cuales se destacan las económicas,
basadas en el neoliberalismo, en la década de 1980 y la primera mitad de
la siguiente. Durante este periodo, se logró la continuidad de una política
económica de un gobierno a otro. En este aspecto, se observó un determi-
nado nivel de institucionalización política en los dos países. En contraste,
en el Perú, la política fue un escenario donde prevaleció la competencia,
la imposición y la discrepancia más que la colaboración y el consenso o el
entendimiento. No hubo institucionalización alguna en este país. Tampoco
hubo continuidad de la política económica entre los gobiernos hasta la dé-
cada de 1990. Los dos gobiernos de los años ochenta fracasaron al tratar de
controlar una situación socioeconómica inestable, y prepararon el terrero
para el surgimiento de fuerzas independientes en la década posterior. Tal es
así que Fujimori fue elegido presidente en 1990 e impulsó, con su liderazgo
e iniciativa, las políticas económicas neoliberales, además de otras. En los
tres países, el neoliberalismo económico estabilizó la economía y la socie-
dad, pero no logró superar los problemas estructurales y microeconómicos,

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 115
por lo que precipitó, de este modo, la pérdida de apoyo popular de las agru-
paciones impulsoras de la mencionada línea económica.19
Nuestro estudio propone algunas sugerencias para el futuro político
de los tres países, así como una perspectiva distinta para el estudio de los
partidos políticos latinoamericanos. Respecto del primer tema, podemos
referirnos a tres puntos que se relacionan mutuamente.
El primer punto es la necesidad de conformar coaliciones en una so-
ciedad política fragmentada como la de los países descritos, con el objetivo
de forjar una base duradera para la estabilidad y gobernabilidad política,
así como para la continua ejecución de ciertas políticas. En estos países,
en caso de que un partido logre conseguir el apoyo mayoritario de los
electores, es difícil mantenerlo en un mediano y largo plazo (entre 15 y
30 años). Es necesario hacer coaliciones, que sean explícitas o implícitas,
con el fin de establecer relaciones de colaboración entre los partidos. Este
punto nos remite a uno de los caracteres de la “democracia consociacio-
nal” (consociational democracy) propuesta por Lijphart (1977), quien analizó el
mecanismo para lograr una democracia estable en algunos países europeos
con sociedades marcadamente fragmentadas.20

19. Un tema por indagar es si la distinta dinámica histórica anterior a la “transición a la de-
mocracia” tuvo alguna influencia en el desarrollo (o ausencia) de la política de alianzas
o coaliciones posterior a la misma. En Bolivia y Ecuador, han existido dos ciudades
rivales: en el primero, Potosí-Sucre y La Paz hasta la primera mitad de la década de
1970, y, desde entonces, La Paz y Santa Cruz; en el segundo, Quito y Guayaquil. Esto ha
configurado una condición distinta a la peruana, donde la capital Lima ha sido siempre
la única hegemónica, y posiblemente ha creado diferentes experiencias históricas entre
los dos países y Perú. Por ejemplo, tanto Ecuador como Bolivia, registraron un periodo
largo de la estabilidad oligárquica (1860-1925 y 1880-1930, respectivamente), en com-
paración con el Perú (1895-1930). Está por comprobarse si la mencionada condición
distinta tiene que ver con la formación o ausencia de coaliciones entre los partidos
políticos. Desde otro ángulo, podemos indicar que, debido a esta diferencia, en Bolivia
y Ecuador, se observó la apariencia de las fuerzas o alianzas hegemónicas (en manera
organizativa en el caso de Bolivia y en manera personalista en el caso de Ecuador),
que lograron más de la mitad del apoyo popular, mientras que, en el Perú, tales fuerzas
nunca se han forjado prestando atención a la capital Lima y la zona costera donde his-
tóricamente se concentran la mayoría de los electores.
20. Lijphart señala como condición importante la existencia de una “gran coalición” en-
tre diversos partidos para que una sociedad política profundamente dividida se estabi-
lice. Otras tres son la proporcionalidad en la composición de diversos aspectos como
Gabinete, Congreso y personal del Estado y municipalidades; autonomía o autoridad

116 | Yusuke Murakami


El segundo punto es que las coaliciones deben basarse en un consen-
so o entendimiento sobre determinadas líneas políticas o medidas eficaces
y factibles respecto de temas específicos o problemas de importancia. El
pacto no debe limitarse al consenso sobre el marco democrático, la distri-
bución del poder o el reparto de bienes, sino, por el contrario, debe exten-
derse hacia políticas concretas y factibles. Este punto es importante para
responder a las exigencias de los ciudadanos, la mayoría de los cuales son
pobres y electores flotantes en estos países.21
El último punto es el contenido de las líneas políticas o medidas con-
cretas. Esto tiene que incluir a las que respondan a la solución o, por lo
menos, al alivio de los problemas estructurales, además de los inmediatos.
Sobre este punto, el aspecto económico es importante. En relación con
este, se debe buscar una línea balanceada entre la economía de mercado y
el intervencionismo estatal, dada la experiencia latinoamericana de que el
péndulo suele pasar de un extremo a otro (o, en algunos casos, queda en
medio, sin un claro norte). Las experiencias del desarrollo del Este Asiático
pueden dar pautas al respecto.
En lo que se refiere a una perspectiva distinta para los estudios de
partidos políticos, podemos resaltar la importancia de prestar atención a
las relaciones entre partidos y tomar en consideración el grado de su ins-
titucionalización. Este aspecto ha constituido un ángulo de análisis útil
para dilucidar algunas diferencias entre Bolivia, Ecuador y Perú en nues-
tro estudio. Sin embargo, no se toma en consideración este punto en los
principales estudios existentes (Cavarozzi y Abal, eds. 2002; Mainwaring y
Scully, eds. 1995) sobre los sistemas de partidos políticos latinoamericanos.
Pensamos que la introducción de esta perspectiva agregará una dimensión
nueva para el estudio del tema.

segmental de cada grupo territorial o funcional; y reconocimiento de vetos mutuos entre


estos grupos. Respecto de las críticas contra el argumento de Lijphart, véase Andeweg
(2000).
21. Este punto es corroborado por el caso de la política antisubversiva de Colombia. Como
hemos señalado, su política ha oscilado como péndulo entre el enfrentamiento y la
negociación de un gobierno a otro, y no ha habido consenso o entendimiento respecto
de la continuidad de cierta política. En este caso, los presidentes del mismo partido
liberal no siempre adoptaron la misma política: dentro de un partido, también existía
discrepancia.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 117
Apéndice 1
Volatilidad de las elecciones presidenciales

Apéndice 2
Volatilidad de las elecciones congresales

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2005 From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of Ethnic Poli-
tics. Nueva York: Cambridge University Press.

2006 “Turning Crisis into Opportunity: Achievements of Excluded


Groups in the Andes”. En Paul W. Drake y Eric Hershberg (ed.),
State and Society in Conflict: Comparative Perspectives on Andean Crises: pp.
157-188. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Yashar, Deborah J.
2005 Contesting Citizenship in Latin America: The Rise of Indigenous Movements
and the Postliberal Challenge. Cambridge Studies in Contentious Poli-
tics. Camgridge: Cambridge University Press.

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 131
2006a “Ethnic Politics and Political Instability in the Andes”. En Paul W.
Drake y Eric Hershberg (ed.), State and Society in Conflict: Comparative
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2006b “Indigenous Politics in the Andes: Changing Patterns of Recog-


nition, Reform and Representation”. En Scott Mainwaring, et. ál.
(eds.), The Crisis of Democratic Representation in the Andes: pp. 257-290.
Stanford: Stanford University Press.

132 | Yusuke Murakami


Lista de siglas

AD Acción Democrática (Venezuela)


ADN Acción Democrática Nacionalista (Bolivia)
AP Acción Popular (Perú)
CTV Confederación de Trabajadores de Venezuela
C90 Cambio 90 (Perú)
C90-NM Cambio 90-Nueva Mayoría (Perú)
CONDEPA Conciencia de Patria (Bolivia)
COPEI Comité de Organización Política Electoral Independiente
(Venezuela)
DP Democracia Popular (Ecuador)
FEDECAMARAS Federación de Cámaras de Comercio y Producción
(Venezuela)
FRA Frente Radical Alfarista (Ecuador)
FREDEMO Frente Democrático (Perú)
ID Izquierda Democrática (Ecuador)
IU Izquierda Unida (Perú)
MAS Movimiento Al Socialismo (Bolivia)
MBL Movimiento Bolivia Libre (Bolivia)
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria (Bolivia)
MIRE Movimiento Independiente para una República Auténtica
(Ecuador)
MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario (Bolivia)
MRTKL Movimiento Revolucionario Túpac Katari de Liberación
(Bolivia)
PAIS Patria Altiva y Soberana (Ecuador)
PAP Partido Aprista Peruano (Perú)
PD Partido Demócrata (Ecuador)
PDC Partido Democrático Cristiano (Bolivia)
P2000 Alianza Electoral Perú 2000 (Perú)
PP Perú Posible (Perú)
PPC Partido Popular Cristiano (Perú)
PRE Partido Roldosista Ecuatoriano (Ecuador)
PSC Partido Social Cristiano (Ecuador)
PUR Partido de la Unidad Republicana (Ecuador)
UCS Unión Cívica Solidaria (Bolivia)
UDP Unión Democrática y Popular (Bolivia)
UPP Unión por el Perú (Perú)

Partidos políticos en los países andinos: una comparación desde una perspectiva institucional | 133
LA POLÍTICA DE COLAPSO
DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (U OUTSIDERS):
una comparación entre Fujimori (Perú) y Chávez (Venezuela)

Yusuke Murakami

Introducción

El objetivo de este capítulo es comparar los procesos políticos de Perú y


Venezuela, ya que son los dos primeros casos en donde se dio la caída de
los partidos políticos en América Latina luego de que la “tercera onda de
democratización” (Samuel Huntington) llegara a la orilla de la región a
fines de la década de 1970. La teoría de los partidos políticos señala que
estos son las columnas que sostienen la democracia; sin embargo, en am-
bos países, tales agrupaciones perdieron la confianza y el apoyo del pueblo
de modo tal que asumió la Presidencia de la República una persona que
nunca tuvo que ver con los partidos políticos existentes —protagonistas
de la política antes de su caída— ni tenía experiencia alguna en el círculo
político. Concretamente, el artículo analiza el ingreso a la escena política
de Alberto Fujimori, peruano-japonés de segunda generación y ex rector
de una universidad estatal, y Hugo Chávez, militar y autor del fallido golpe
de Estado en 1992. Además del proceso de la caída de los partidos políti-
cos, se compara el desarrollo posterior a ello (entre 1990 y 2000, en el caso
de Fujimori, y, desde 1998 hasta la actualidad, en el caso de Chávez) para
esclarecer aspectos comunes y diferencias entre ambos países.
En comparación con otros países latinoamericanos, Perú y Vene-
zuela son considerados los únicos casos donde la política de la oligarquía
—dominante en América Latina hasta alrededor de la década de 1920— no
fue institucionalizada. Vale decir, las élites de entonces, como exportado-
res y terratenientes, que dominaron la política, no se pusieron de acuerdo
respecto de los procedimientos para superar los conflictos políticos (Rues-
chemeyer, et ál. 1992: 176-177). Sin embargo, luego de la década de 1930,
específicamente desde los años cincuenta, los procesos políticos de ambos
países fueron opuestos frente a la emergencia creciente de las clases medias
y bajas, que exigieron reclamos políticos a la oligarquía.
En Perú, la política no se estabilizó, y los militares intervinieron en
ella varias veces. Además, la dominación oligárquica fue sacudida alrede-
dor de la década de 1930. Sin embargo, como Perú no experimentó un
desarrollo económico sostenido a mediano y largo plazo de más de 10 o
15 años, las agrupaciones políticas basadas en las clases medias y bajas no
llegaron a tener fuerza suficiente para controlar la ofensiva por parte de la
oligarquía. Frente al desorden político producido por el enfrentamiento en-
tre la oligarquía y otras fuerzas políticas, las fuerzas armadas intervinieron
en la política para apoyar a la primera. Los militares peruanos, por su parte,
con el paso del tiempo, quedaron cada vez más convencidos de que se de-
bería llevar a cabo una serie de reformas para evitar una revolución comu-
nista. En 1968, dieron el golpe de Estado para permanecer en el gobierno
y ejecutar una política de reformas como la nacionalización de industrias
principales y la implementación de la Reforma Agraria. Aunque las refor-
mas destruyeron las bases de la dominación oligárquica, no lograron cons-
truir un nuevo orden político. En medio de la crisis económica, en 1975 la
facción reformista fue expulsada del gobierno militar, debido a otro golpe
de Estado. Las fuerzas armadas cedieron el poder a la civilidad en 1980.
Como mencionaremos en la siguiente sección, después de la transi-
ción a la democracia, se desarrolló la política de partidos políticos en la
década de 1980. No obstante, la política no se estabilizó. Así, se vivió otra
ruptura del régimen constitucional democrático en 1992, cuando Fujimori
dio el “autogolpe” con el apoyo de las fuerzas armadas. Podemos resumir
que “desde 1919, cualquier forma de política, ya sea de orden constitucio-
nal o de dominación de facto, no ha durado más de 12 años” (McClintock
1996: 53).1

1. Lo que señala la estudiosa norteamericana es aplicable también a los años que preceden
a 1919 si ponemos como condición la exclusión del periodo especial de la Guerra del

136 | Yusuke Murakami


Mientras la inestabilidad política agobió al Perú, Venezuela contó con
una política continuamente estable por cuarenta años en la segunda mitad
del siglo XX. Entre 1908 y 1935, Venezuela estuvo bajo la dictadura de Juan
Vicente Gómez, quien promovió la explotación y exportación del petróleo.
El desarrollo petrolero cambió totalmente la economía y sociedad venezo-
lanas. En este proceso emergieron los movimientos políticos basados en
las clases medias y bajas. Luego de liberar una lucha frontal contra la oli-
garquía y las fuerzas armadas, los partidos políticos principales firmaron
el Pacto de Punto Fijo2 en torno al mantenimiento del marco político de-
mocrático y reparto de poder y beneficios. Después del pacto, se afincó el
sistema bipartido del socialdemócrata Acción Demócrata y el sociocristia-
no Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI). En
la década de 1960, la guerrilla izquierdista emprendió sus actividades por
la influencia de la Revolución cubana, mientras que Acción Demócrata, el
más fuerte de los dos partidos, bajó su fuerza debido al conflicto interno.
No obstante, el marco político democrático superó dichas dificultades gra-
cias a la economía de exportación petrolera. De este modo, Venezuela fue
uno de los tres países latinoamericanos3 donde se llevó a cabo el cambio de
gobierno democráticamente por voluntad popular en las décadas de 1960
y 1970 cuando las fuerzas armadas usurparon el poder en la gran mayoría
de los países de la región.
En la segunda mitad del siglo pasado, Venezuela y Perú pasaron por
trayectorias opuestas. Pero en la última década del siglo XX , en ambos
países, observamos que los partidos políticos existentes —columnas que
sostenían la política democrática de hasta entonces— perdieron confianza
y apoyo de la mayoría de la población. Chávez y Fujimori subieron al poder.
Los dos son llamados outsiders, porque no tenían nada que ver con las
fuerzas políticas dominantes de entonces, sino, más bien, demostraron su

Pacífico contra Chile entre 1879 y 1883 como el tiempo excepcionalmente estable,
entre 1895 y 1914, de la excluyente dominación oligárquica practicada por los “nota-
bles” civiles “con bienes y cultura”, entre quienes se realizó la sucesión presidencial
pacíficamente (Murakami 2007: 111).
2. El nombre del “pacto” se origina en el lugar de reunión donde este se concretó.
3. Otros dos fueron Colombia y Costa Rica. En México, también se observó la sucesión
presidencial mediante las elecciones, pero este fue el caso de un régimen autoritario, y
los resultados electorales fueron decididos antes de la votación.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 137


postura crítica contra ellas.4 Además, tienen en común el aspecto de haber
construido la dominación autoritaria luego de asumir la presidencia por
voluntad popular.
Este capítulo analiza los procesos políticos de Chávez y Fujimori, y
señala los aspectos comunes y particularidades, así como las causas de di-
chas diferencias. Sobre cada país, ya existen estudios detallados. Sobre la
base de ellos, este estudio compara a los dos países en algunos puntos
importantes. A partir de la comparación de los dos primeros casos de la
caída de los partidos políticos, esperamos tener elementos para pensar en
construir perspectivas y marcos de comparación con otros casos, porque,
en este siglo, observamos el fenómeno de la caída de los partidos políticos
en otros países andinos.
Varios estudios han hecho ya la comparación entre Venezuela y Perú,
y han presentado diversos puntos de vista y ángulos de análisis. Entre
ellos, figuran algunos estudios que ponen acento en la perspectiva del
neopopulismo.
Los estudios existentes indican como factores comunes de la caída
de los partidos políticos la incapacidad para tomar medidas eficaces para
superar los principales problemas del país y la consecuente crisis de go-
bernabilidad (Mayorga 2006), o el debilitamiento de los partidos políticos,
debido a los conflictos internos y escisión (Tanaka 2006). Por otro lado,
analizan cada uno de los procesos en donde la política del outsider condu-
jo a la construcción de la dominación autoritaria que restringió la libre
participación política. A este estado lo denominan “autoritarismo com-
petitivo”, porque, dentro de ciertos límites, las elecciones “competitivas”
fueron realizadas (Tanaka 2006); o “democracia plebiscitaria”, dado que,
con el apoyo de la mayoría, el outsider menoscabó la democracia liberal o
constitucional (Mayorga 2006).

4. Debemos usar la expresión outsider con mucho cuidado, porque, a veces, esta produce
una imagen de político nuevo y distinto a los que existen antes. Por ejemplo, si bien
es cierto que Fujimori tuvo aspectos distintos a los políticos peruanos existentes, en
muchos casos, sus diferencias fueron relativas y de grado; sus actitudes y maneras de
pensar respecto de la política tenían mucho en común con las de los políticos existentes
(Murakami 2007). Más concretamente, debemos tomar en cuenta que Fujimori fue out-
sider en el sentido de que no había tenido nada que ver con los partidos, pero su estilo
político fue el mismo que el de la política existente. Podemos indicar lo mismo respecto
de Chávez, dada su tendencia al autoritarismo.

138 | Yusuke Murakami


Otro estudio (Ellner 2001) compara a Chávez y Fujimori en seis
puntos: (a) trasfondo y proceso de su emergencia política y llegada a la
presidencia, (b) discursos y estilo político, (c) tendencia autoritaria, (d) sec-
tores de apoyo, (e) cambio del sistema de partidos políticos, y (f) las rela-
ciones con Estados Unidos. Según este análisis, Chávez —en comparación
con Fujimori— tiene la extensión más organizativa, la tendencia más de
izquierda, y las bases de apoyo de nivel más bajo; además, entre estas ba-
ses, tiene el apoyo más consolidado.5 En lo que se refiere a lo organizativo,
Roberts (2006) señala que un actor como Fujimori, que no constituye una
amenaza para los intereses de las élites —como el empresariado—, excep-
to para los partidos políticos, no tiene ningún motivo para construir bases
organizativas que restrinjan la libertad de sus tácticas políticas, mientras
que un actor como Chávez, que intenta ir contra los intereses de las élites,
tiene la tendencia de organizar a las masas para contrarrestar y superarlas
con una lucha sociopolítica.6
La perspectiva del neopopulismo analiza la política de Chávez y Fuji-
mori, poniendo atención a las relaciones directas o emocionales entre el lí-
der político y la gente común. Sus argumentos giran alrededor de aspectos
políticos como: “la movilización política por parte de los líderes con carác-
ter fuerte y original, quienes desafían a las élites existentes” (Roberts 2006:
127) o la política de los líderes con el poder de “atracción especial para los
sectores excluidos” (Ellner 2003: 140, 161).7 Desde este punto de partida,

5. Ellner dice que Fujimori y sus padres se realizaron profesionalmente (2003: 144). Es
inexacto respecto del segundo punto. Los padres de Fujimori tuvieron una serie de
dificultades luego de haber inmigrado de Japón a Perú. Su padre se vio obligado a pasar
de un trabajo a otro, y su vida no se estabilizó mucho.
6. Levine y Romero (2006) comparan a Chávez y Fujimori en una perspectiva distinta a lo
dicho hasta aquí: el ascenso y ocaso de los movimientos civiles en la ciudad.
7. Aunque Ellner argumenta que Chávez y Fujimori son populistas por su atracción es-
pecial a los sectores excluidos como los informales, sus discursos antiélites, su posición
como outsiders, y su carisma (2006: 140, 158), no trata la discusión sobre el neopopulis-
mo que vemos en las líneas siguientes. El argumento de Ellner se incluye en la categoría
de neopopulismo en lugar de populismo, porque enfoca las relaciones entre líderes y
masas. De la misma manera, Roberts (2006) tampoco usa la expresión “neopopulismo”
para discutir la multiplicidad del concepto de ‘populismo’. Sin embargo, declara que usa
la definición de populismo en el sentido reducido al aspecto político (Roberts 2006:
127), y, por eso, su argumento se clasifica en la categoría de neopopulismo.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 139


estudia tanto los aspectos comunes como las diferencias entre Fujimori
y Chávez. Uno de los estudiosos de esta línea propone que debemos en-
tender como un régimen político a un Estado en el que las relaciones de
dominación autoritaria son establecidas sobre la base de los lazos directos
entre el líder político y las masas (Mayorga 2006: 147-154).8
Este capítulo no profundiza la discusión sobre el neopopulismo. En
torno al populismo y neopopulismo, sigue la disputa sobre la base del “re-
duccionismo” del segundo. Vale decir, el neopopulismo es criticado por
entender el fenómeno en el sentido reducido de las relaciones entre el líder
y las masas. Los críticos del neopopulismo recuerdan el proceso histórico
donde emergió el populismo, y señalan principalmente dos puntos. En
primer lugar, el concepto de ‘populismo’ debe abarcar el sentido positivo
de la democratización social. En la historia latinoamericana, el populismo
abrió camino a la participación política de los que hasta entonces habían
sido excluidos de ella. En segundo lugar, debe tomar en consideración el
aspecto del pensamiento económico, porque el populismo clásico buscó
el modelo de desarrollo Estado-céntrico y nacionalista. El interés de este
estudio reside en el análisis comparado del proceso de colapso de los par-
tidos políticos y sus consecuencias en los casos de Perú y Venezuela, parti-
cularmente de sus aspectos comunes y diferencias. Es fuera del alcance de
este análisis que se debe estudiar si el fenómeno que constituye una parte
de dicho proceso corresponde al populismo o neopopulismo.
En las secciones siguientes comparamos Perú y Venezuela de acuerdo
con el proceso de colapso de los partidos políticos y el desarrollo posterior
a este: el proceso de debilitamiento de los partidos políticos, la emergencia

8. Weyland (2002) enfoca cuatro casos: Argentina, Brasil, Perú y Venezuela. Analiza las
diferencias en el grado de avance de la reforma neoliberal desde el ángulo “psicológico-
cognitivo”. Aunque su análisis es importante y sugiere varios puntos para estudios com-
parados, la validez de su perspectiva “psicológico-cognitiva”, su propuesta principal, es
discutible. Por ejemplo, la mayoría de los peruanos aceptaron las “políticas de choque”
de Fujimori, no porque ellos se encontraban en el estado psicológico de “dominio de
pérdida”, como indica el estudio de Weyland, sino porque empezaron a sentir la desace-
leración inflacionaria y consideraron dichas políticas pragmáticamente como positivas
(Murakami 2007: 246-248). En otros puntos del proceso político de Fujimori, Weyland
introduce, además de su ángulo “psicológico-cognitivo”, otros elementos explicativos
como “la paradoja del éxito” sin aclarar las relaciones entre estos y la perspectiva “psi-
cológico-cognitiva”, lo que relativiza más la validez de su propuesta principal.

140 | Yusuke Murakami


del outsider y el debacle de los partidos políticos, así como el desarrollo (y
fin, en el caso de Fujimori) de la política del outsider.9 Para analizar el proce-
so político, algunos estudiosos proponen la dicotomía respecto de cuál de
los dos —o los factores estructurales como clases o estructura económica,
o los actores en la escena política— tiene más peso. Este análisis presta
atención a ambos factores y a la interacción entre ellos.10

Aspectos comunes en el proceso de la caída de los partidos políticos


y la entrada del outsider

La caída de los partidos políticos en los dos países conllevó a que estos no
pudieran superar sus dificultades socioeconómicas —con los problemas
estructurales como trasfondo— en la década de 1980 y, en consecuencia,
perdieran el apoyo popular. Los conflictos internos y la subsecuente esci-
sión debilitaron aún más los partidos políticos, y aceleraron la pérdida de
confianza popular en ellos. Por otro lado, se observaron también algunas
diferencias, como el nivel de gravedad de las dificultades socioeconómicas
que reflejaron los aspectos estructurales.11 En esta sección, tratamos los
aspectos comunes del proceso de la caída de los partidos políticos.
Primero, veamos el caso de Perú. Como hemos señalado en líneas
anteriores, en este país, no se arraigó la política de los partidos políticos.
Su política, en general, fue históricamente inestable. El gobierno militar,
inaugurado con el golpe de Estado en 1968, terminó con la transición a
la democracia luego de las elecciones de 1980. Al momento de asumir
el nuevo gobierno civil, entró en vigencia la nueva Constitución —la de

9. Las tres etapas indicadas aquí se basan en lo que señala Mayorga (2006: 141). Este
divide en tres el proceso de debilitamiento y colapso de los partidos políticos. En este
artículo, seccionamos dicho proceso en dos, y agregamos otra etapa de desarrollo (y fin)
de la política del outsider.
10. Tanaka (2006) analiza dándole mayor importancia a los actores. La perspectiva aquí
descrita está detallada por el autor (Murakami 2007: 47-49). Mayorga (2006) demuestra
la posición similar a la del autor (Murakami 2007 es la versión traducida al español del
libro originalmente publicado en japonés en 2004).
11. En las siguientes secciones, la descripción sobre el Perú se basa en Murakami (2007).
Sobre sus detalles y fuentes de información, véase el mismo libro. Respecto de Ve-
nezuela, véanse entre otros, Ellner (2006), Mayorga (2006), Roberts (2006) y Tanaka
(2006).

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 141


Cuadro 1
Resultados de las elecciones generales de los partidos politicos principales del
Perú en la decada de 1980 (%)

1980 1985 1990


Presidente 96,2 97,0 53,8
Acción Popular 45,3 7,3 27,7
Partido Popular Cristiano 9,6 11,9
Partido Aprista Peruano 27,4 53,1 19,1
Izquierda Unida 13,9 24,7 7,0
Senadores 87,6 95,8 67,2
Acción Popular 40,9 8,1 32,3
Partido Popular Cristiano 9,3 11,2
Partido Aprista Peruano 27,6 51,3 25,1
Izquierda Unida 9,8 25,2 9,8
Diputados 85,8 94 65,1
Acción Popular 38,9 8,4 30,1
Partido Popular Cristiano 9,6 11,1
Partido Aprista Peruano 26,5 50,1 25,0
Izquierda Unida 10,8 24,4 10,0

Fuente: Elaboración propia basada en Nohlen, ed. (2005).


Nota: En las elecciones de 1985, el Partido Popular Cristiano conformó la alianza Convergencia
Democrática con otras agrupaciones. En las elecciones de 1990, Acción Popular y Partido Popular
Cristiano conformaron la alianza Frente Democrático con otras agrupaciones. Los porcentajes son
los de dichas alianzas. En esa época aún el Congreso era bicameral.

1979—, que abogó por el marco político democrático, cuyos ejes fueron los
partidos políticos, y otorgó el derecho al sufragio a los analfabetos exclui-
dos del proceso político hasta entonces. De este modo, con la transición a
la democracia, se emprendió, por primera vez en la historia, el esfuerzo por
construir una democracia plena basada en los partidos políticos.
El esfuerzo se encontraba —en apariencia— por buen camino.
Cuatro fuerzas políticas principales —la centroderecha Acción Popular,
la derecha Partido Popular Cristiano, la centroizquierda Partido Aprista
Peruano y la Izquierda Unida— fueron protagonistas de la política de la

142 | Yusuke Murakami


década de 1980. En las elecciones públicas, las cuatro fuerzas en conjunto
sumaron más del 90% de los votos válidos; en el peor de los casos (en las
elecciones municipales de 1989), registraron el 68% (véase el cuadro 1). En
1985 y 1990, por primera vez en la historia, se llevó a cabo el cambio de
gobierno del oficialismo a la oposición por dos veces consecutivas.
Paralelamente, se observaron unos fenómenos contrarios a la conso-
lidación de la democracia, basada en la política de los partidos. En primer
lugar, los protagonistas, cuatro partidos políticos, tenían tres problemas
básicos que les impidieron convertirse en actores dinámicos para arraigar
la democracia. Los problemas fueron la continuación de caracteres auto-
ritarios sobre la base del clientelismo dirigido por un caudillo, los lazos
escasos con la sociedad, sin bases amplias de apoyo, y las relaciones de no-
colaboración entre los partidos políticos.
Otro problema igualmente grave fue la incapacidad de estas agrupa-
ciones para superar las dificultades políticas acumuladas. Debido a esto, la
gobernabilidad cayó en crisis. Particularmente, la inestabilidad económica
y el empeoramiento de la seguridad representaban dos problemas princi-
pales del Perú de la década de 1980. Con la falta de consenso o entendi-
miento respecto de la dirección o modelo del desarrollo socioeconómico
como trasfondo, la economía peruana empezó a desmejorar, debido a la
recesión internacional y a los desastres naturales. Su situación se agravó
por la inacción y las medidas tardías e insuficientes del gobierno, y la dis-
continuidad en las políticas entre los gobiernos. La gravedad de su estado
se demostró con la hiperinflación de hasta cuatro dígitos (cuadro 2), la baja
del producto bruto interno ( PBI) en la segunda mitad de la década de 1980
—a nivel de la primera mitad de la década de 1960—, y la tasa de empleo
que registró menos de 20% a fines de los años ochenta.
La seguridad también empeoró principalmente debido a las activi-
dades de dos grupos subversivos armados,12 así como a la expansión de la
violencia causada por los enfrentamientos entre las fuerzas armadas y la
Policía, por un lado, y los grupos subversivos, por el otro. Las actividades
subversivas se expandieron constantemente durante la década de 1980 a
causa de la inacción y medidas tardías del gobierno. En la segunda mitad

12. Uno fue el maoísta Sendero Luminoso, que empezó la lucha armada en 1980, y el otro
fue el pro cubano Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, que inició sus actividades
militares en 1984.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 143


Cuadro 2
Tasa de crecimiento del PBI e inflación del Perú y Venezuela (%)

PBI 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Perú 7,7 5,5 -0,3 -9,3 3,8 2,1 12,1 7,7 -9,4 -13,4
Venezuela -1,9 -0,4 0,7 -5,5 1,2 0,2 6,5 3,6 5,8 -8,6
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Perú -5,1 2,1 -0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,9 -0,7 0,9
Venezuela 6,5 9,7 6,1 0,3 -2,3 4,0 -0,2 6,4 0,3 -6,0
Inflación 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Perú 59,1 75,4 64,5 111,1 110,2 163,4 77,9 85,8 667 3.398,30
Venezuela 21,4 16,2 9,6 6,2 12,2 11,3 11,6 28,2 29,4 84,5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Perú 7.481,70 409,5 73,5 48,6 23,7 11,1 11,6 8,5 7,3 3,5
Venezuela 40,7 34,2 31,4 38,1 60,8 59,9 99,9 50 35,8 23,6

Fuente: Elaboración propia basada en International Monetary Fund, “World Economic Outlook Database”.
Tomado de <http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28>.

de la misma década, se registraron de seis a ocho atentados diarios a escala


nacional, lo que dio la sensación de que el terrorismo fuese cotidiano. Las
víctimas anuales por la violencia, incluidas las de los grupos subversivos,
llegaron siempre a las cifras de cuatro dígitos a partir del año 1984.
Con la expectativa de superar los problemas socioeconómicos y políti-
cos cada vez más graves, el pueblo peruano encargó el timón del Estado a
Acción Popular (centroderecha) y al Partido Aprista Peruano (centroizquier-
da) en la primera y segunda mitad de la década de 1980, respectivamente.
Sin embargo, ambos gobiernos no respondieron a la expectativa popular.
Los escándalos de corrupción agravaron más la desconfianza política.
En medio de esta situación, con miras a las elecciones de 1990, hubo
dos fuerzas que contaron con cierto nivel de apoyo popular. Una fue diri-
gida por el escritor Mario Vargas Llosa, independiente y dirigente principal
del movimiento contra la nacionalización de la banca, anunciada en 1987
por el entonces presidente Alan García del Partido Aprista Peruano. La
otra fue la Izquierda Unida, liderada por Alfonso Barrantes Lingán, alcal-
de de Lima de 1983 a 1986. Izquierda Unida expandió su fuerza en ciertas

144 | Yusuke Murakami


provincias en la década de 1980. De estas dos fuerzas, Izquierda Unida
vivió conflictos internos y, finalmente, una escisión. Debido a este egoísmo
interno, la fuerza de izquierda perdió el apoyo popular un año antes de las
elecciones.13
Con miras a las elecciones de 1990, Vargas Llosa conformó primero
su propia agrupación, Movimiento Libertad, y, luego, una alianza conser-
vadora llamada Frente Democrático con Acción Popular, Partido Popular
Cristiano y otra agrupación pequeña. El Frente Democrático mantuvo el
nivel de apoyo de la mayoría en las encuestas de intención de voto durante
un buen tiempo, demostrando su supremacía. Los socios de Vargas Llo-
sa, las tres agrupaciones de derecha, mantuvieron una posición autónoma,
pero, a veces, hubo conflictos con Vargas Llosa, debido a sus acciones
independientes. A diferencia de la izquierda, estos conflictos fueron su-
perados de una u otra manera, y no afectaron mucho el nivel de apoyo a
Vargas Llosa.
Sin embargo, comenzado el año 1990, en la etapa final del proceso
electoral, cada candidato de los partidos de derecha para el Congreso ini-
ció la campaña proselitista activa y ostentosa, basada en sus abundantes
recursos. Sus propagandas electorales inundaron los medios de comunica-
ción, y dañaron la imagen de Vargas Llosa como candidato independiente.
Muchos peruanos reaccionaron negativamente a las campañas aparatosas,
en exceso facilitadas por sus propios recursos; al mismo tiempo, pusieron
sobre la imagen de Vargas Llosa las caras aburridamente conocidas de los
políticos de derecha. Además, el apoyo a Vargas Llosa decreció por motivo

13. La Izquierda Unida se fundó en 1980 sobre la base de la alianza entre cinco partidos
izquierdistas, hasta entonces divididos en pequeñas agrupaciones. En ella existían tres
alas principales: los radicales, que no rehusaban que, en última instancia, pudiesen recu-
rrir a la lucha armada; los moderados, entre los que se encontraba el mismo Barrantes,
que pensaban continuar las actividades políticas bajo el orden constitucional; y los que
mantenían una posición neutral entre las dos alas, y tenían el apoyo de la Confedera-
ción General de Trabajadores del Perú. En la alianza, el equilibrio entre las tres alas
se mantuvo, y la división fue frenada gracias al liderazgo de Barrantes. Pero en 1986 y
1987, el enfrentamiento entre el ala radical y la moderada se agudizó como resultado
de discrepancias sobre la línea que se debía seguir. En 1989, debido a la elección del
candidato presidencial para las elecciones siguientes, el conflicto interno llegó a un nivel
insoportable. Barrantes y sus seguidores se alejaron de la Izquierda Unida y conforma-
ron otra agrupación izquierdista. Pero ambas organizaciones de izquierda no pudieron
recuperar la confianza popular.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 145


de su propuesta franca de tomar con decisión las medidas de emergencia
neoliberales como las “políticas de choque”, incluidos el ajuste de precios
y la liberalización económica. Las clases bajas —que ocupan la mayoría
de los peruanos y serían afectadas directamente por dichas medidas— re-
huyeron la propuesta de Vargas Llosa como imposición de sacrificio a los
pobres por parte de los blancos adinerados. Los que retiraron el apoyo de
Vargas Llosa empezaron a buscar otro candidato independiente en quien
depositar su expectativa. Fue Fujimori quien, luego de ejecutar una campa-
ña silenciosa barrio por barrio en las zonas pobres, captó bien el “cambio
de corriente” en la recta final de la lid electoral, aprovechando hábilmente
la atención de los medios de comunicación y logrando así subir en la “co-
rriente de aire ascendente”.
En las últimas tres semanas antes de la primera vuelta, Fujimori emer-
gió entre los candidatos desconocidos e incrementó su apoyo hasta llegar
al segundo lugar después de Vargas Llosa, quien corría a la cabeza en la
carrera electoral pese a la tendencia descendiente de su popularidad. En
la segunda vuelta, Fujimori superó a su rival. Entre su victoria electoral
y la toma de posesión, Fujimori se convenció de que no le quedaba otra
alternativa que ejecutar con decisión las “políticas de choque” —las que
él mismo había criticado fuertemente durante la campaña electoral— para
estabilizar la crisis económica en corto tiempo. A once días de su llegada
al poder, contra su propuesta electoral, el gobierno de Fujimori anunció la
adopción de las “políticas de choque” como el ajuste estructural y la estabi-
lización económica de carácter neoliberal. Dichas políticas consistían en la
eliminación de control de precios y subsidios, que afectaron directamente
la vida cotidiana de la gente común, pero la mayoría de los peruanos eva-
luaron positivamente las medidas hechas en contra de los compromisos
electorales, porque observaron que la hiperinflación —que había subido
minuto a minuto— empezó a desacelerar.
A continuación, analizamos la caída de los partidos políticos en Ve-
nezuela. Luego del Pacto de Punto Fijo de 1958, la política se estabilizó
gracias a la distribución de beneficios e intereses sobre la base del sistema
bipartidario (cuadro 3). Concretamente, la estabilidad política fue posible
gracias a la construcción y función del sistema de distribución de benefi-
cios del petróleo de carácter corporativista, que abarcaba a los sindicatos
y organizaciones empresariales, y tenían como eje a los dos partidos po-
líticos. Dicho sistema de distribución contaba con diversas modalidades

146 | Yusuke Murakami


Cuadro 3
Resultados de las elecciones generales de los partidos políticos principales de
Venezuela (%)

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998


Presidente 65,4 53,0 57,3 85,4 89,9 91,9 93,3 46,3 40,0
Acción Democrática 49,2 32,8 29,1 48,7 46,6 58,4 52,9 23,6
COPEI 16,2 20,2 28,2 36,7 43,3 33,5 40,4 22,7
Senadores 64,7 53,5 49,6 74,6 79,5 78,6 74,4 46,9 36,5
Acción Democrática 49,5 32,7 25,6 44,4 39,7 49,9 43,3 24,1 24,4
COPEI 15,2 20,8 24,0 30,2 39,8 28,7 31,1 22,8 12,1
Diputados 64,7 53,5 49,6 74,6 79,5 78,6 74,4 45,9 36,1
Acción Democrática 49,5 32,7 25,6 44,4 39,7 49,9 43,3 23,3 24,1
COPEI 15,2 20,8 24,0 30,2 39,8 28,7 31,1 22,6 12,0

Fuente: Elaboración propia basada en Nohlen, ed. (2005).


Nota: Las cifras de las filas “Presidente”, “Senadores” y “Diputados” son el total de ambos partidos
políticos. En las elecciones de 1998, los dos partidos no presentaron candidatos propios y apoyaron a
un candidato. La cifra es el porcentaje de los votos ganado por él. Hasta el año 1988, existió solamente
una cédula de votación para senadores y diputados. Por eso, el porcentaje de ambas Cámaras es igual.
COPEI = Comité de Organización Política Electoral Independiente.

—que fueron permitidas por el ingreso petrolero abundante— para prote-


ger la vida cotidiana del pueblo. Por ejemplo, sustancialmente, el gobierno
no cobró impuestos, controló el precio, y otorgó subsidios para mantener
los bienes y servicios en bajos precios. Empleó a más funcionarios que Bra-
sil, el país más grande de América Latina. Además, ofreció una vida con-
sumidora ostentosa al pueblo, con alto poder de compra, debido al ingreso
petrolero y la sobrevaluación de la moneda nacional. Aunque el sistema
no erradicó la desigualdad y la pobreza presentes desde la época colonial,
contribuyó a aliviar los conflictos en la sociedad.
Sin embargo, el bipartidismo empezó a desestabilizarse en la década
de 1980 a causa de la estructura económica dependiente de la exportación
petrolera y el carácter cerrado del sistema bipartido. En lo que se refiere al
primer punto, a partir de la crisis económica de 1983, el precio del petróleo
experimentó altibajos vertiginosos. De acuerdo con el cambio del precio
del crudo, la economía venezolana registró similares altibajos de la tasa del

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 147


crecimiento del PBI y de la inflación (véase el cuadro 2). En medio de la
inestabilidad, la economía tendió a estancarse; los trabajadores informales
sin protección legal de contrato laboral sobrepasaron la barrera de 50%.
Se acumularon también la deuda externa y el déficit fiscal. Debido a todos
los factores mencionados, fue puesta en cuestión la sostenibilidad de la es-
tructura económica, dependiente de la exportación petrolera. No obstante,
los dos partidos políticos en el gobierno no cambiaron las líneas políti-
cas. En 1989, Carlos Andrés Pérez, de Acción Demócrata, subió al poder.
Su gobierno se vio obligado a tomar una serie de medidas económicas
neoliberales como la eliminación de subsidios y control de precios, ajuste
estructural, privatización, etc. Frente a estas medidas que obligaron a los
venezolanos a abandonar la vida extensamente protegida y ostentosamente
consumidora, demostraron una actitud negativa, causando motines en la
capital Caracas y otras partes del país.
Mientras la economía se desestabilizó y el pueblo estaba cada vez más
descontento, el carácter cerrado del sistema bipartido fue duramente cri-
ticado. En los dos partidos políticos, el grupo minorista de líderes viejos
tuvo una fuerte influencia, ejerciendo el control sobre el proceso electoral
interno y el cambio de personal del partido, además del mencionado siste-
ma de distribución de beneficios. Hasta la década de 1970, cuando la eco-
nomía creció constantemente, el carácter cerrado de los partidos políticos
no fue cuestionado particularmente. Pero, en la década de 1980, cuando
la economía se estancó, el control fuerte de un puñado de líderes fue criti-
cado: no fue democracia, sino partidocracia. Los escándalos sucesivos de
corrupción de los miembros de los dos partidos agravaron la desconfianza
popular.
El carácter cerrado del bipartidismo se presentó como la falta de reac-
ción al cambio social de la expansión del empleo informal. Los sindicatos,
bajo el control de los dos partidos políticos, no introdujeron como miem-
bros a los trabajadores informales que se incrementaron en la década de
1980. Con el paso de tiempo, cada vez más venezolanos sentían que no
estaban incluidos en el sistema de distribución de beneficios sostenido por
los dos partidos políticos.14

14. El bipartidismo prácticamente excluyó a las fuerzas radicales de izquierda del proceso
político para asegurar la estabilidad política. A fines de la década de 1960, la guerrilla
fue legalizada. Desde entonces, las fuerzas izquierdistas existían como minoristas. En la

148 | Yusuke Murakami


Por otro lado, los dos partidos políticos se debilitaron más debido
a los conflictos internos y escisión. En Acción Demócrata, que subió al
poder a mediados de la década de 1980 con miras a las elecciones de 1988,
el ex presidente Pérez y otro precandidato apoyado por Jaime Lusinchi,
entonces presidente, se pelearon porque uno de ellos sea nombrado can-
didato presidencial. Aunque el primero consiguió el nombramiento, en el
partido, el incidente dejó mal sabor. Elegido como presidente nuevamente,
Pérez nombró como ministros a personas que no tenían nada que ver con
su partido. Además, Pérez tomó medidas neoliberales de ajuste estructural
por la necesidad económica urgente, pero fue criticado por sus compañe-
ros de partido y la Confederación de Trabajadores de Venezuela, mayor
organización de cúpula de los trabajadores y sostén de la Acción Demócra-
ta, porque dichas medidas fueron contrarias a las líneas del partido. Pérez
se aisló en su propia agrupación. Esta situación y la crítica de la opinión
popular abrieron paso a su destitución, que se produciría después.
Aunque la economía recuperó su crecimiento por tres años consecu-
tivos a partir del año siguiente al ajuste estructural, la inflación registró
el nivel más alto que antes del ajuste, y, por tal motivo, la crítica contra
Pérez no cesó. En febrero y noviembre de 1992, acontecieron una serie
de intentos de golpe de Estado, los cuales provocaron el aplauso popular
para los autores. Acción Demócrata tampoco salió a defender al gobierno
de Pérez. En mayo de 1993, tres meses antes del fin de su mandato, Pérez
fue destituido de la presidencia por la sospecha de malversación de fondos
públicos.
En medio de la inestabilidad del gobierno de Pérez, se frustró la refor-
ma política promovida por los dos partidos políticos a partir de fines de la
década de 1980. Para recuperar la confianza popular, los dos partidos polí-
ticos decidieron llevar a cabo la descentralización y la reforma del sistema
electoral como la introducción del referéndum y la elección popular de los
jefes del gobierno local. En 1989, ejecutaron primero la descentralización
y la introducción de la elección popular de los jefes del gobierno local; sin
embargo, no fueron realizados otros cambios, debido a la inestabilidad de
su gobierno, así como a la discrepancia de opinión y cálculo entre los dos
partidos políticos.

década de 1980, estas, como independientes y ajenas a las existentes, atrajeron a los que
quedaron fuera del sistema de beneficios bipartidista, como los informales.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 149


Los conflictos internos y escisión mermaron también la fuerza del
otro partido del bipartidismo, COPEI. Con miras a las elecciones de 1988,
Rafael Caldera, fundador del partido y ex presidente, buscó la reelección
presidencial. A diferencia de Pérez, Caldera perdió la nominación de su
partido frente a otro candidato. Luego, Caldera se alejó del partido. En los
intentos de golpe de Estado de 1992, se mostró simpatizante de los gol-
pistas, y contribuyó así a formar la corriente de opinión que cuestionaba la
legitimidad del régimen democrático, incluido el gobierno de Pérez. En el
proceso electoral de 1993, Caldera se separó del partido y se presentó como
candidato independiente. Demostró siempre la posición opuesta a la línea
económica neoliberal, en contraste con los dos partidos políticos. Caldera
salió elegido presidente al final. Fue el primer presidente elegido que no
pertenecía a ninguno de los dos partidos políticos.
Luego de tomar la posesión, en un principio, Caldera resucitó la línea
económica tradicional. Sin embargo, en 1996, se vio obligado a adoptar las
medidas de ajuste estructural y liberalización económica frente a la baja
del precio petrolero, la crisis financiera, la expansión del déficit fiscal, y la
aceleración de la tendencia inflacionaria. El pueblo condenó fuertemente
al presidente.
En las elecciones presidenciales de 1998, los dos partidos políticos,
con la imagen decaída, no pudieron presentar sendos candidatos. En su
lugar, apoyaron a algunos candidatos independientes, incluidos los que se
habían separado de los partidos políticos. Sin embargo, el candidato que
fue apoyado perdió el apoyo popular. En medio de esta situación, Chávez,
autor del intento golpista de 1992, se mostró contrario al neoliberalismo y
salió elegido como presidente.

Diferencias en el proceso de la caída de los partidos políticos

Como hemos descrito en la sección anterior, los procesos de caída de los


partidos políticos de Perú y Venezuela son, grosso modo, similares. Pero
también debemos prestar atención a las diferencias. Estas consisten no sola-
mente en algunos fenómenos o detalles, como la presencia de agrupaciones
subversivas armadas y la baja en la tasa inflacionaria después de la adopción
de las medidas de ajuste estructural, sino también en aspectos que tenían
que ver con las condiciones estructurales que tuvieron influencia en el de-
sarrollo posterior. Dichos aspectos merecen nuestra consideración especial.

150 | Yusuke Murakami


En las siguientes líneas, analizamos cuatro aspectos causados por las
diferencias estructurales: el nivel de la crisis económica, la trayectoria de
la línea económica en el momento de la crisis, la descentralización, y la
manera de pensar de los protagonistas sobre la política.
La primera diferencia fue que, aunque el país se desestabilizó, Vene-
zuela contaba con una “mina de oro”, el petróleo, materia prima para la
exportación.15 Gracias a su existencia, las dificultades socioeconómicas de
Venezuela no fueron tan graves como las de Perú. El grado de diferencia
de inestabilidad se observa típicamente en la inflación (cuadro 2). En la
década de 1980, Perú registró una inflación anual con tres dígitos, y, en los
últimos años, con cuatro dígitos. En caso de que fuera de dos dígitos, fue
más de 50%. En cambio, Venezuela no experimentó una hiperinflación
como Perú. Antes de la toma de las medidas del ajuste estructural de 1989,
la inflación fluctuó en menos de 30%. Esto se debió al control de precios
permitido por el ingreso petrolero, que encubría el estado cada vez más
grave de crisis, así como la carga pesada de la deuda externa acumulada.
La conciencia de la crisis de ambos países fue tomada de manera to-
talmente opuesta. En Perú, la crisis socioeconómica afectó gravemente la
vida cotidiana. La mayoría de la población se encontraba en estado de de-
cepción y desesperación hasta el punto que estaban dispuestos a apostar
sin remilgos por algo riesgoso.16 En cambio, en Venezuela, la conciencia de
crisis no llegó a la mayoría.
La diferencia en el grado y extensión de la conciencia de crisis cons-
tituyó una de las causas principales de las distintas reacciones de los dos
países frente a las medidas de ajuste estructural. Al mismo tiempo, las
distintas evaluaciones de los dos países respecto de dichas medidas fueron
fortalecidas por los efectos y resultados diferentes de las mismas. Por ejem-
plo, se observó la diferencia en el grado de inflación. Mientras que, en
Perú, la hiperinflación se desaceleró y terminó finalmente, Venezuela con-
tinuó sufriendo este problema más bien con un nivel más alto que el de
la década de 1980. En Venezuela, la primera reacción popular contraria a
las medidas de ajuste estructural desanimó a los gobernantes a promover

15. La descripción de este aspecto se basa en Weyland (2002: 97-99, 154-155).


16. En Perú, está arraigada la actitud llamada “criollismo”, que considera positivo utilizar
cualquier medio o recurso para conseguir objetivos en perspectiva “cortoplacista”. Di-
cha actitud se intensificó en medio de la crisis (Murakami 2007: 126-129).

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 151


la línea neoliberal, lo que, por su parte, condujo a dejar a medio cami-
no dichas medidas. Con esas medidas incompletas, la situación no mejoró
como se esperaba, y la línea neoliberal perdió más el apoyo popular.
Respecto del segundo punto, la línea económica, es necesario tomar
en consideración la trayectoria anterior a la década de 1980, así como el
contexto y tendencia del mundo contemporáneo. En Perú, el gobierno mi-
litar reformista, inaugurado con el golpe de Estado de 1968, promovió
la política de desarrollo de la matriz Estado-céntrica, pero fracasó y dio
paso a la transición de la democracia en 1980. Al realizar la transición,
primero, Acción Popular subió al poder. Este abogó por la economía libre
y abierta, pero, al mismo tiempo, buscó la línea de “gobierno grande”,
así como la creación de empleo. Para hacerlo, expandió el gasto fiscal, in-
clusive contrayendo la deuda externa. En medio de desastres naturales y
crisis internacional, la ejecución de la política económica liberal quedó a
medio camino.17 Al gobierno de Acción Popular lo sucedió el del Partido
Aprista Peruano en 1985. El gobierno optó por la línea de la economía
Estado-céntrica y rechazó los principios de libre mercado. En un principio,
la economía registró una recuperación, gracias a la utilización de las insta-
laciones en desuso en el país. Sin embargo, no fue sostenible a mediano y
largo plazo, y llegó a su límite en poco tiempo. Lo peor fue que Perú cayó
en otra crisis aún más grave.
De este modo, la caída de los partidos políticos en el Perú tuvo mucho
que ver con el fracaso de la línea económica de la matriz Estado-céntrica.
Como alternativa, inevitablemente, el país tuvo que tomar en consideración
la línea neoliberal. Al mismo tiempo, fue el momento de auge del posterior-
mente llamado “Consenso de Washington”, conformado por las organiza-
ciones financieras internacionales y los países desarrollados en la década de
1980. El contexto internacional influyó mucho en la trayectoria peruana.
En Venezuela, la izquierda fue alejada del poder por el bipartidismo
emprendido por el Pacto Punto Fijo. Esto fue la otra cara de la moneda del

17. Luego que la facción conservadora sacó a los reformistas del gobierno en 1975, el
gobierno militar cambió el rumbo económico y adoptó la política de liberalización,
presupuesto austero, etcétera, que serían calificadas de neoliberales en los años poste-
riores. El cambio provocó una reacción social que aceleró la corriente de la transición a
la democracia. Por eso, para ser exacto, la política económica del gobierno de Belaúnde
fue la continuación de la línea económica tomada por el gobierno militar desde 1975.

152 | Yusuke Murakami


sistema de distribución de beneficios de la exportación petrolera, que fun-
cionó para la mayoría de la población, como hemos señalado en la sección
anterior. A diferencia de Perú y otros muchos países latinoamericanos,
Venezuela no experimentó la expansión o subida al poder de la izquierda,
ni la toma del poder violento por parte de los militares contrarios a las
actividades izquierdistas.18
En la década de 1980, el bipartidismo se desestabilizó, mientras se ex-
pandieron la pobreza y desigualdad. A fines de esa década, los dos partidos
políticos propusieron y ejecutaron medidas neoliberales para superar la cri-
sis económica, pero solo provocaron la negativa de muchos venezolanos.
En medio de una cadena de reacciones, la gente puso con expectativa los
ojos en los políticos independientes, y abrió camino a la elección de Chávez
como presidente.19 Para Venezuela, fue la primera experiencia histórica de
un gobierno de izquierda. En contraste con el caso peruano, la caída de
los partidos políticos se produjo en el contexto político contrario a la línea
neoliberal. Al mismo tiempo, no debemos olvidar que la reforma neoli-
beral, promovida en el proceso de la caída, no avanzó mucho. Más bien,
Venezuela fue el país de la reforma neoliberal menos avanzada en la región
(véase el cuadro de la sección introductoria).
La tercera diferencia se da en los efectos de la descentralización. La
caída de los partidos políticos en Venezuela fue causada también por la
introducción del sistema de elección popular de los jefes de gobierno local.
La misma debilitó directa e indirectamente a los partidos políticos. Direc-
tamente, porque abrió el espacio local donde las organizaciones subnacio-
nales de los partidos políticos podían realizar actividades autónomas; y,
proporcionalmente, debilitó el control y sistema de distribución de benefi-
cios administrados por los dirigentes nacionales de la sede de los partidos

18. Sin embargo, véase la nota 14.


19. Cuando cada vez más venezolanos quedaron descontentos con los dos partidos políti-
cos, la izquierda —existía hasta entonces como minoría— incrementó gradualmente el
apoyo popular. En las elecciones municipales introducidas a fines de la década de 1989,
algunos candidatos izquierdistas lograron salir elegidos como alcaldes, venciendo a los
rivales de los dos partidos políticos. Pero, a escala nacional, la izquierda quedó bajo la
sombra de los dos partidos políticos que tenían la mayoría del Congreso, sin tomar
iniciativas políticas. En estas circunstancias, la expectativa del pueblo hacia la izquierda
bajó y la gente prestó atención a los independientes que no tenían nada que ver con los
dos partidos políticos.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 153


políticos. Por otro lado, la introducción de la elección popular posibilitó la
elección de los candidatos no pertenecientes a los dos partidos políticos,
particularmente los de izquierda. El éxito electoral de las fuerzas ajenas a
los dos partidos políticos mermó indirectamente el poder del bipartidismo.
En cambio, la descentralización de Perú fue incompleta y no tuvo
nada que ver con la caída de los partidos políticos. La Constitución Política
de 1979 —que entró en vigencia al momento de la transición a la democra-
cia— estipula que los departamentos, unidad mayor de la administración
local, serían reorganizados en regiones, y sus presidentes serían elegidos
indirectamente (vale decir, los miembros de la asamblea regional elegirían
al presidente regional). A fines de la década de 1980, se emprendió el pro-
ceso de regionalización. Su ley reglamentó el tope de 12 regiones. Sin em-
bargo, luego de un enfrentamiento de intereses entre los departamentos,
se establecieron once regiones. No se pudo avanzar más, porque la ley tam-
bién especificaba que el departamento de Lima debería ser dividido en dos:
Lima Metropolitana y la región Lima, conformadas por otras provincias.
De todas maneras, en 1989 y 1990, fueron creadas once regiones, y las elec-
ciones para la asamblea regional fueron realizadas. En estas elecciones, el
Partido Aprista Peruano y la Izquierda Unida vencieron a otras fuerzas. En
el Perú, la descentralización no aceleró la caída de los partidos políticos.20
La cuarta diferencia entre Chávez y Fujimori es la manera de pensar
sobre la política. Chávez tiene una forma de pensar forjada por más tiempo

20. La victoria electoral del Partido Aprista Peruano y de la Izquierda Unida se debió
mayoritariamente al sistema electoral. La asamblea regional consistió en los alcaldes
provinciales (la provincia es la segunda unidad mayor de la administración local) y
los representantes de las organizaciones sociales, económicas y culturales de la zona,
además de los miembros directamente elegidos por voluntad popular (los miembros
directamente elegidos ocupaban el 40% del número legal de la asamblea). Aunque, en
comparación con otros países latinoamericanos, con la industria más avanzada, los par-
tidos políticos peruanos no tienen fuertes bases organizativas, pero el Partido Aprista
Peruano cuenta con bases más fuertes que otros; y, en la década de 1980, la Izquierda
Unida todavía tuvo bases de apoyo en ciertas zonas de provincias. Las dos fuerzas ya
se encontraban en proceso de caída, pero, en aquel entonces, todavía tuvieron cierta
influencia política en los grupos de interés en provincias, y se impusieron sobre otras
fuerzas en las elecciones regionales. La elección popular de los alcaldes y miembros
de consejo de provincia y distrito (la unidad más pequeña de la administración local)
fue introducida en la década de 1960 en el Perú, pero fue suspendida por el gobierno
militar. La elección popular de ámbito provincial y distrital volvió a la agenda política
en 1980, cuando se ejecutó la transición a la democracia.

154 | Yusuke Murakami


que Fujimori. El peruano no tiene un pensamiento firme: más bien prefiere
la postura flexible de acuerdo con el cambio de la situación. En contraste,
Chávez tiene la creencia firme en la ideología de izquierda y la construc-
ción de bases de apoyo. Si relacionamos este aspecto con el mencionado
punto tercero, la diferencia entre los dos respecto de la manera de pensar
tiene que ver con la diferencia en la trayectoria histórica entre Venezuela y
Perú. Mientras el primero no experimentó la expansión y subida al poder
de la izquierda, el destino del segundo pasó por las manos de diversas fuer-
zas, incluidas las de izquierda.
Chávez empezó a poner los ojos en la injusticia generalizada de la
sociedad venezolana cuando fue alumno de la escuela militar de 1970 a
1975. En aquel entonces, en Perú y Panamá, el gobierno militar promovió
la política de reforma, y, en Chile, el Partido Comunista subió al poder
por voluntad popular. Estos casos tuvieron influencia en la formación del
pensamiento de Chávez. Influido por los acontecimientos en otros países
latinoamericanos, y, al mismo tiempo, como amante de los libros escritos
por Mao Tse-tung, entre otros, Chávez empezó a aspirar a un cambio radi-
cal. Quedó más convencido de su pensamiento luego de terminar la escue-
la militar y empezar el servicio militar. Ante el enfrentamiento y división
complicadas en la izquierda, alrededor de 1981, emprendió la construcción
de una organización secreta propia dentro de las fuerzas armadas con el
objetivo de buscar a largo plazo la toma del poder y luego realizar un cam-
bio radical. Este esfuerzo dio fruto: la creación del llamado Movimiento
Bolivariano Revolucionario 20021 en 1983.
Chávez se inclinó por la izquierda en la segunda mitad de 1970, cuan-
do el bipartidismo se encontraba en auge. Empezó sus actividades políticas
en la primera década de 1980 cuando el bipartidismo empezó a desestabili-
zarse. Desde este punto de vista, Chávez es de convicción firme. Al mismo
tiempo, por más de diez años, se dedicó a hacer actividades políticas por
ensayo y error antes de ser elegido presidente. El lanzamiento de medidas
de ajuste estructural y motines de 1989 dio respaldo a las actividades po-
líticas de Chávez, y condujo al intento de golpe de Estado en 1992. Fue
detenido y, en 1994, indultado. Luego, recorrió diversas partes de Vene-
zuela y creó, en cada zona, el Comité Bolivariano, organización base para

21. Puso “200” al final del nombre, porque el año 1984 fue el ducentésimo aniversario
natalicio de Simón Bolívar.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 155


la Revolución Bolivariana. Con miras a las elecciones de 1998, Chávez con-
virtió el Comité Bolivariano en el Movimiento V República.
En comparación con Chávez, la base del pensamiento de Fujimori es
ambigua. Aunque estaba convencido firmemente de que debería renovar
la política existente para salir de la crisis, no tenía idea sobre las medidas
concretas que se tenían que tomar. Sus actividades políticas antes de subir
al poder fueron de menos de diez años.
El estilo pragmático de Fujimori refleja la falta de un pensamiento
firme. El político peruano buscaba soluciones de momento para superar
las dificultades que se le presentaban, en lugar de pensar en una política
sobre la base de un pensamiento sistemático.22
Durante los diez años de Fujimori, el gobierno mantuvo una políti-
ca económica neoliberal. Esto sucedió no porque Fujimori fuese creyente
firme de esta línea, sino porque concluyó que no había otra alternativa
para estabilizar la situación crítica, y era necesario adoptar dicha línea para
conseguir el apoyo económico de las organizaciones internacionales y los
países extranjeros con el objetivo de reconstruir la economía peruana. En
muchas ocasiones, Fujimori, a la hora de tomar medidas económicas en
su gobierno, hacía una propuesta contraria a la línea neoliberal, aunque,
finalmente, la retiraba al escuchar a sus asesores y ministros.23
A diferencia de Chávez, el interés por la política de Fujimori no fue
formado por largo tiempo. Fujimori despertó políticamente en la segunda
mitad de la década de 1970, cuando fue profesor universitario, y, luego, en
1984, fue elegido rector de su universidad, y amplió su interés en la política
nacional. Fue en la segunda mitad de 1988 cuando Fujimori emprendió la

22. Este estilo de Fujimori refleja por su parte el “criollismo” del Perú. Véase la nota 16 de
este capítulo.
23. Varias veces Fujimori discrepó con Carlos Boloña, neoliberal y ministro de Economía
entre 1991 y 1993, al insistir en que la realidad no es como lo dice la teoría de la eco-
nomía. Respecto de la privatización de las empresas públicas, que se aceleró a partir
de 1992, Fujimori titubeó algunas veces en hacerlo, aunque, finalmente, dio su visto
bueno. En su segundo gobierno, de 1995 a 2000, Fujimori perdió —en medio de la
estabilidad social y su hegemonía política— la voluntad de promover la reforma del Es-
tado llamada “reforma de la segunda generación”, y prestó mayor atención a la tercera
elección consecutiva como presidente en el año 2000. Una de las razones principales de
la pérdida de voluntad fue que Fujimori no hizo una política con líneas firmes. Sobre
estos hechos, véase Murakami (2007).

156 | Yusuke Murakami


formación de su propio movimiento político Cambio 90 con miras a las
elecciones de 1990. Al momento de presentar su candidatura, aspiraba a
salir elegido senador en 1990, y, luego, intentar —con toda su energía—
subir al poder en 1995.
Cambio 90 fue una organización mucho más débil que la de Chávez.
Su debilidad se debió a tres factores. El primer factor fue que Fujimori
tuvo menos tiempo, solo un año y medio, para preparar y formar su agru-
pación antes de empezar la campaña electoral. El segundo factor fue la
falta de recursos. Y, por último, Fujimori pensó, en un principio, que las
elecciones de 1990 serían “un paso para el siguiente”. Fujimori consiguió
la colaboración de sus conocidos y el apoyo de la asociación de micro y
pequeñas empresas y los evangélicos, pero no recorrió el Perú para instalar
y expandir sus bases subnacionales.

El colapso de los partidos políticos o la hegemonía


del outsider, y su autoritarismo

Luego de ser elegidos, Fujimori y Chávez concentraron el poder en sí


mismos e impusieron su autoritarismo. Aunque los detalles y circunstan-
cias de cada proceso son diferentes y la línea económica de Fujimori fue
contraria a la de Chávez, hay una secuencia básicamente común. Luego
de controlar la ofensiva por parte de la oposición y asegurar su hegemo-
nía, Chávez y Fujimori acentuaron su tendencia al autoritarismo. Aunque
ganaron las elecciones presidenciales, en un principio, ambos no tuvieron
bases fuertes de poder. Por ejemplo, no contaron con mayoría en el Con-
greso. En esta situación, se produjo el conflicto entre el gobierno y la opo-
sición. Mientras el primero intentó impulsar ciertas políticas, la segunda
se mostró contraria a ellas y no colaboró con estas, porque tenía antipatía
o celo hacia el presidente outsider. El presidente apeló directamente a la
opinión pública para imponer su voluntad, y, en el caso de Fujimori, con-
siguió nuevas bases de poder. De este modo, venció a la oposición en el
enfrentamiento culminante, y ganó la hegemonía en el país.24 Esta sección

24. Aparte de ello, entre los artículos relativos a la política de las constituciones estableci-
das con las iniciativas de Fujimori y Chávez, se encuentran algunos puntos comunes:
segunda elección consecutiva del presidente en ejercicio, Cámara única; instalación de
la Defensoría del Pueblo, e introducción del sistema de referéndum. Pero, en el aspecto

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 157


analiza principalmente el proceso de su llegada a la hegemonía, y señala la
diferencia en lo organizativo entre Fujimori y Chávez.
La hegemonía de Fujimori se consolidó cuando puso fin al proceso de
normalización luego del “autogolpe” ejecutado veinte meses después de la
toma de poder. Las relaciones entre Fujimori y la oposición fueron tensas
en un principio. La oposición no demostró una condición activa y cola-
borativa25 hacia el jefe de Estado, cuya capacidad política para encarar la
situación crítica era incierta. Las fuerzas de derecha tuvieron inclusive un
celo al presidente, porque fueron remontados y perdieron la competencia
electoral en la segunda vuelta. Por otro lado, Fujimori no cambió su estilo
autoritario frente a la oposición, que no colaboraba, y puso en práctica
sus políticas principales con iniciativas del gobierno, como la ejecución
de decretos supremos sin pasar por el Congreso. Los conflictos entre Fu-
jimori y la oposición no llegaron al extremo en un principio debido a dos
factores. El primer factor fue la conformación de una alianza provisional
entre el oficialismo y una parte de la oposición. Mientras que el gobierno se
esforzó por superar, de momento, la crisis económica galopante, el oficia-
lismo aprovechó las diferencias de intereses de cada partido opositor para
negociar y conformar una alianza provisional con una parte de la oposi-
ción en torno a los asuntos pequeños como nombramientos de personal
en las organizaciones gubernamentales o presupuestos complementarios.
El segundo factor fueron las concesiones hechas por la oposición frente al
apoyo popular de Fujimori. El mandatario peruano contaba con la popula-
ridad gracias a las medidas económicas anunciadas y ejecutadas inmediata-
mente después de la toma de posesión para estabilizar la economía. Ante el
apoyo popular del gobierno, la oposición accedió, al final, a las propuestas

socioeconómico, la Constitución peruana tiene la línea básicamente neoliberal, que re-


duce el desempeño del Estado; en contraste, la venezolana tiene el tono principal de
mucha mayor función al Estado. La diferencia en la línea económica tuvo resultados
distintos en el empresariado. Fujimori recibió su apoyo, mientras que Chávez fue su
enemigo. Por otro lado, las bases de apoyo comunes entre los dos políticos son las fuer-
zas armadas y las clases bajas. Respecto de los militares, Fujimori aseguró la dominación
sobre los militares luego del intento de golpe de Estado en noviembre de 1992. Chávez
lo hizo después del intento de golpe de Estado en abril de 2002.
25. Un ex dirigente veterano del Partido Aprista Peruano ha dicho al autor varias veces,
desde la década de 1990, que Alan García solía decir en aquel entonces: “en dos o tres
meses, Fujimori, con la cabeza baja, va a pedirme ayuda”.

158 | Yusuke Murakami


gubernamentales en los asuntos de mayor importancia como la aprobación
del presupuesto anual.
Sin embargo, pasado un año de la instalación del gobierno, la oposi-
ción se mostró más contraria al autoritarismo de Fujimori. De este modo,
la conformación de una alianza provisional dejó de funcionar. La actitud
más dura de la oposición fue alentada también por la mayor desaprobación
presidencial, que se dio entre enero y septiembre de 1991,26 debido a la tasa
de inflación relativamente alta causada por el estancamiento temporal de
los efectos de la estabilidad económica. Por su parte, Fujimori logró conse-
guir el apoyo del empresariado peruano a causa de la ejecución de medidas
de estabilización económica, y empezó a construir relaciones de colabora-
ción con los militares, poniendo en práctica las medidas antisubversivas,
particularmente en 1991. Además, el jefe del Estado finalmente concretó
la ayuda económica de las organizaciones financieras internacionales. La
inflación empezó de nuevo a declinar, y Fujimori recuperó la popularidad
a partir de octubre de 1991. En medio de esta situación, los conflictos
entre el oficialismo y la oposición se profundizaron en torno a las políticas
económicas y antisubversivas. Amenazado con la destitución presidencial
por el Congreso con la mayoría opositora, Fujimori dio el “autogolpe” en
abril de 1992.
Aunque el “autogolpe” fue criticado fuertemente por la oposición,
la gran mayoría de los peruanos lo aprobó. Ellos tenían más confianza en
Fujimori debido a los resultados concretos de la estabilización económica
que en los partidos políticos de la oposición, responsables de la crisis so-
cioeconómica de la década de 1980. De este modo, Fujimori consiguió la
hegemonía en la política interna. No obstante, el “autogolpe” fue desapro-
bado y considerado como antidemocrático en la sociedad internacional.
Luego de darse cuenta del peligro creciente de ser el objeto de sanciones
económicas por parte de la sociedad internacional, Fujimori se compro-
metió a llevar a cabo las elecciones para el Congreso Constituyente, para
evitar así las críticas internacionales. Apoyado también por los resultados
concretos de las medidas antisubversivas, el oficialismo ganó la mayoría en

26. En abril y mayo, la aprobación presidencial superó la desaprobación, porque el opti-


mismo ante el futuro se expandió temporalmente entre el pueblo gracias al avance de
las negociaciones respecto de la ayuda económica de las organizaciones financieras
internacionales.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 159


las elecciones para el Congreso Constituyente. Las mismas fueron ejecuta-
das en noviembre de 1992 tal como estaban programadas.
Aunque con la mínima diferencia de menos de 5%, la nueva Constitu-
ción, elaborada con el liderazgo oficialista, fue aprobada en el referéndum
constitucional de octubre de 1993. La sociedad internacional concluyó que,
con la promulgación de la Constitución de 1993, la situación posterior al
“autogolpe” se normalizó. Frente a la victoria amarga en el referéndum
constitucional, Fujimori empezó a poner énfasis en las políticas de asis-
tencia social y lucha contra la pobreza.27 La ejecución de dichas medidas,
además de la estabilización de la sociedad peruana, fue evaluada positiva-
mente por el pueblo. En las elecciones generales de 1995, Fujimori logró
ser reelegido presidente con una diferencia marcada respecto del segundo
candidato de mayor votación. Consiguió también la mayoría en el Congre-
so, unicameral en la nueva Constitución. El total de votos obtenidos por
los cuatro partidos políticos principales en la década de 1980 no superó el
5% de la votación total.
Cuando su hegemonía llegó al punto más alto, Fujimori se mostró
aferrado al poder político y empezó a interesarse en la tercera elección pre-
sidencial consecutiva en contra de la Constitución Política. En esos años,
su popularidad bajó, porque Fujimori perdió interés en la reforma econó-
mica y la expansión de las políticas de desarrollo del Estado, de tal manera
que las políticas socioeconómicas fueron la continuación de las mismas del
primer gobierno. Tampoco se sintió la mejora en el aspecto microeconó-
mico como pobreza y desempleo. Al mismo tiempo, el segundo gobierno
de Fujimori siguió el camino del autoritarismo.
Con miras a la tercera elección presidencial consecutiva, el manda-
tario peruano tuvo influencias en el Poder Judicial y las organizaciones
electorales, y mermó su autonomía constitucional mediante Vladimiro
Montesinos, su mano derecha. También aumentó la presión de la oposición
en contra de la tercera elección presidencial consecutiva. La fuerte crítica
contra el autoritarismo bajó aún más la popularidad presidencial, que ya
había decrecido por la desilusión del aspecto socioeconómico.

27. Fujimori interpretó que, en el referéndum constitucional, el voto “No” había sido rela-
tivamente alto, porque había mucha gente descontenta por los problemas socioeconó-
micos. La interpretación fue acertada, dado que la oposición enfocó estos problemas
para desarrollar la campaña por el “No” en el referéndum constitucional.

160 | Yusuke Murakami


Las elecciones del año 2000 fueron realizadas en una situación pola-
rizada en torno a la tercera elección presidencial consecutiva. Fujimori fue
elegido en segunda vuelta. Sin embargo, en el proceso de campaña hasta la
primera vuelta, las organizaciones estatales fueron utilizadas en pro de la
tercera elección de Fujimori y el oficialismo. En la segunda vuelta, la Orga-
nización de los Estados Americanos (OEA), encargada de ser observadora
electoral, se retiró de la misión. De este modo, el resultado electoral no
contó con respaldo internacional. De todas maneras, el tercer mandato de
Fujimori comenzó, luego de una solución internacional: gracias a la inter-
vención de la OEA, el oficialismo y la oposición se pusieron de acuerdo en
impulsar la “democratización” del Perú.
En medio del enfrentamiento entre el oficialismo y la oposición, a
dos meses de comenzar el tercer gobierno de Fujimori, se puso de conoci-
miento público un video con la imagen del soborno hecho por Montesinos
a un congresista electo de la oposición. Con motivo de la revelación del
video, Fujimori y Montesinos rompieron definitivamente, y la iniciativa
política pasó a manos de la oposición. Aunque Fujimori envió su renuncia
desde Japón, donde se encontraba de visita, el Congreso, dominado por la
oposición, no la aceptó; en su lugar lo destituyó del cargo de Presidente en
noviembre de 2000. Así se puso fin a la era Fujimori.
Por otro lado, Chávez buscó, como Fujimori, elaborar y promulgar
una nueva Constitución Política mediante la conformación de una Asam-
blea Constituyente. Pero hay una diferencia marcada en su trayectoria.
Fujimori no tuvo la convocatoria de una Asamblea Constituyente y la ela-
boración de una nueva Constitución Política en su agenda política al mo-
mento de tomar el poder. El mandatario peruano decidió introducirlas en
el proceso de su conflicto con la oposición después del “autogolpe”. En
contraste, Chávez propuso la conformación de una Asamblea Constituyen-
te y la elaboración de una nueva Constitución Política ya en su campaña
electoral; inmediatamente después de subir al poder, en febrero de 1999,
ejecutó dichas propuestas, con lo que se creó un cuadro de conflictos agu-
dos con la oposición.
Chávez logró promulgar una nueva Constitución Política solamente
a diez meses de la toma de posesión. Antes de cambiar los años, la nueva
Constitución entró en vigor. El proceso de su elaboración fue unilateral y
forzoso, sin contar con un consenso amplio. Los altos niveles de absten-
ción en unas votaciones en dicho proceso reflejan la ausencia de consenso.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 161


Los niveles de abstención fueron más altos que los observados en el proce-
so dirigido por Fujimori.28 Al mismo tiempo, se calcula que la nueva Cons-
titución política de Chávez fue aprobada en el referéndum con el apoyo del
31,9% de la totalidad de los electores, mientras que la de Fujimori contó
con el 36,8% de apoyo.29
Debido a la popularidad presidencial, los chavistas ocuparon más del
90% de los escaños de la Asamblea Constituyente. La Asamblea fue la
instancia superior sobre los tres Poderes, porque además de la elaboración
de una nueva Constitución Política, tuvo la facultad de reformar los tres
Poderes. Gracias a esto, Chávez empezó a intervenir en el cambio de per-
sonal de las entidades públicas, incluido el Poder Judicial. En las elecciones
generales llevadas a cabo en el año 2000, basadas en la nueva Constitución
Política, Chávez fue reelegido presidente. El oficialismo ganó también la
mayoría en el Congreso.30 El Congreso aprobó —ha aprobado varias veces
hasta ahora— la llamada Ley Habilitante, que delega al presidente la facul-
tad de legislar sobre ciertos temas.31 De este modo, el Congreso debilitó
sus propias funciones.

28. El nivel de abstención fue el siguiente: 62,2% en el referéndum sobre la apertura de la


Asamblea Constituyente, 53,7% en las elecciones de los miembros de dicha Asamblea,
y 55,6% en el referéndum sobre la nueva Constitución Política. En el caso de Perú,
la abstención fue menor: 28,7% en las elecciones para el Congreso Constituyente, y
29,6% en el referéndum constitucional. Estas cifras son del mismo nivel que las elec-
ciones congresales de antes del “autogolpe”: en el caso de la Cámara de Senadores, la
abstención fue 28,2% en 1980, 19,3% en 1985 y 31,3% en 1990; mientras que, en el
caso de la Cámara de Diputados, fue 28,9% en 1980, 20,2% en 1985, y 31,9% en 1990
(Nohlen 2005: 465-467). En ambos países, la votación es obligatoria.
29. La abstención incluye diversas posiciones motivadas por varias causas, como apoyo,
oposición, indiferencia, y no se puede reducir en una posición, por ejemplo, la con-
traria. Sin embargo, la abstención sin expresar su posición política activamente resulta
favoreciendo a los gobernantes y los partidarios de mantener el statu quo. En efecto,
en el caso de Chávez y Fujimori, favoreció al oficialismo. Aquí solamente analizamos la
abstención desde el ángulo de legitimidad, vale decir, sobre si el proceso de la elabora-
ción de una nueva Constitución Política contó con un consenso amplio o no.
30. La nueva Constitución cambió el Congreso de bicameralismo a unicameralismo.
31. En Perú, también existe el mismo mecanismo: el Congreso puede delegar al Poder Eje-
cutivo la facultad de legislar sobre una materia específica y por un plazo determinado,
establecidos en la ley autoritativa. Las leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo sobre
la base de estas facultades son llamadas decretos legislativos (artículo 140 de la Consti-
tución Política).

162 | Yusuke Murakami


La oposición no se quedó con los brazos cruzados frente a la con-
centración del poder en el presidente. Sus actividades se presentaron más
marcadas e intensas entre 2001 y 2002, cuando la economía venezolana se
desestabilizó debido a la baja del precio del petróleo, causada por las influen-
cias de los atentados terroristas en los Estados Unidos en 2001. La popu-
laridad presidencial también empezó a bajar, porque cada vez más gente se
sintió descontenta por la pobreza y desempleo persistentes. El empresariado
también participó activamente en la oposición, a causa de las medidas an-
tineoliberales tomadas a fines del 2001 sobre la base de la Ley Habilitante.
En abril de 2002, una huelga antigubernamental se expandió con mo-
tivo del conflicto sobre el cambio de personal de altos funcionarios de
Petróleo de Venezuela S. A. ( PDVSA). La situación fue tan tensa que las
fuerzas armadas intervinieron en el asunto, y permitieron a la oposición
apoderarse del gobierno. Pero la oposición no duró mucho en el poder.
Además del conflicto interno sobre las líneas que se debían seguir, que
desunió a la oposición, el gobierno antichavista no contó con la aprobación
de la mayoría de los países miembros de la OEA, incluido Brasil, excepto
algunos como Estados Unidos y Perú, que reconocieron al nuevo gobier-
no. Por tal motivo, no pudo contener la ofensiva chavista y cayó solamente
a dos días de su instalación. Luego de este intento golpista, Chávez consoli-
dó su dominio en las fuerzas armadas. En diciembre de 2002, la oposición,
incluido el PDVSA, lanzó otra huelga en pro de la ejecución del referéndum
sobre la destitución presidencial. La huelga llegó a su fin sin derrocar al
gobierno de Chávez. Esta vez la sociedad internacional se preocupó por la
inestabilidad del mercado petrolero y tomó una posición poco alentadora
para la huelga.
Terminada la huelga, Chávez consolidó su dominio sobre el PDVSA y
empezó a impulsar los primeros diez programas de asistencia social y lucha
contra la pobreza, utilizando el ingreso petrolero. Apoyados por el alza
del precio del petróleo, dichos programas se expandieron aceleradamente.
Esto permitió a Chávez recuperar la expectativa y el apoyo popular. La
oposición desarrolló actividades políticas con miras al referéndum sobre
la destitución presidencial. Pero, gracias a la popularidad presidencial, los
votos de confianza hacia Chávez superaron los de desconfianza.32

32. En el referéndum, los votos de confianza fueron 59,3%, mientras que los de descon-
fianza fueron 40,7%. La abstención fue de 30,1% (Nohlen 2005: 567).

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 163


Con la confianza popular demostrada en el referéndum, la hegemonía
de Chávez se consolidó. En las elecciones de diciembre de 2006, Chávez
logró ser elegido presidente por tercera vez consecutiva. Comenzado su
tercer mandato, el presidente venezolano consiguió nuevamente la Ley Ha-
bilitante y aceleró la construcción del “socialismo del siglo XXI”.33
En líneas anteriores, hemos indicado la diferencia entre Fujimori
y Chávez en su manera de pensar la política. Fujimori tiene el liderazgo
reactivo a las situaciones cambiantes, mientras que Chávez tiene una lí-
nea de convicción política y hace política sobre dicha convicción. Además
de esto, debemos señalar otra diferencia sobre la organizatividad. Chávez
tiene construidas bases organizativas más que Fujimori. El político perua-
no no contó con bases de organización y tendió a ser un dominante más
personalista.
Chávez pretendió construir bases organizativas antes de subir al poder.
Luego de la toma de posesión, construyó diversas variedades de bases de
apoyo en el ámbito popular. La organización representativa son los Círcu-
los Bolivarianos, conformados en el año 2000. Estos son los reemplazos
de los Comités Bolivarianos, que habían sido construidos como organi-
zaciones subnacionales del Movimiento Bolivariano Revolucionario 200.
En medio del conflicto en 2001 con la oposición, dichos Comités fueron
fortalecidos. Puede ser una exageración, pero, según lo anunciado en pú-
blico, en 2003, 2.200.000 personas estaban inscritas en 200.000 círculos.
Además, existen los Comités de Tierra para legalizar la ocupación ilegal de
terreno; unas 10.000 cooperativas de los sectores de producción y servicios
con menos de 660.000 miembros; diversas organizaciones pro chavistas de
sectores como jóvenes, mujeres, trabajadores y profesionales; y redes loca-
les para sostener la ejecución de medidas de asistencia social y lucha contra
la pobreza (Roberts 2006: 141-143).
Si bien es cierto que algunas categorías de las organizaciones mencio-
nadas tienen el sistema de integración a escala regional o nacional, estas
existen paralelamente con las bases del Movimiento V República, y no son

33. Ellner compara a Fujimori y Chávez, y señala que el segundo no es tan represivo como
el primero (2003: 149, 161). Pero su contrastación no es adecuada, porque coteja los
dos gobiernos que se encontraban en distintas etapas. Concretamente, el estudioso hace
la comparación entre el gobierno de Fujimori ya terminado y el gobierno de Chávez en
el proceso de construcción y consolidación (hasta el año 2002).

164 | Yusuke Murakami


sus organizaciones subnacionales. Vale decir, diversas organizaciones se
encuentran yuxtapuestas sin contar con relaciones orgánicas entre ellas;
solamente dependen del liderazgo del carisma llamado Chávez. En este
sentido, su nivel de institucionalización es bajo. Pero, de todas maneras,
Chávez tiene las bases organizativas más extendidas que Fujimori (Roberts
2006: 143-144).
Fujimori es un político que tuvo éxito en el proceso de la debacle de
las organizaciones políticas como partidos políticos y sindicatos. El grado
de la caída fue tal que lo sorprendió a él mismo. Esto fue demostrado por
el proceso electoral de 1990 donde Fujimori, sustancialmente sin bases or-
ganizativas, salió elegido presidente luego de la segunda vuelta.34 Por eso,
Fujimori quedó convencido de que era importante tener lazos directos y
emotivos con la gente, sin intermediación organizativa, ya que las organi-
zaciones políticas y sociales habían sido débiles antes y se debilitaron más
en la década de 1980. Luego de subir al poder, Fujimori no tuvo interés
en expandir y fortalecer las bases organizativas de su agrupación política.
Esta tendencia fue causada también por su deseo de evitar tener ciertas
relaciones de intereses en la conformación de las bases organizativas y, de
este modo, restringir su margen de acciones o decisiones políticas tomadas
de acuerdo con las situaciones. De todas maneras, la causa fundamental de
su tendencia a no contar con las organizaciones fue que Fujimori no tiene
la mentalidad sobre la necesidad de organizar bases populares.
Cambio 90, fundado por Fujimori, fue sacudido por los conflictos
internos de facciones entre la segunda vuelta electoral de 1990 y el “au-
togolpe” de 1992. Se apartaron de la agrupación oficialista la mayoría de
las fuerzas evangélicas y micros y pequeños empresarios. Durante este
tiempo, la agrupación no fue fortalecida. Entre el “autogolpe” y las elec-
ciones generales de 1995, Fujimori fundó una nueva agrupación llamada

34. Al momento de inscribir su candidatura, Fujimori previó que el Partido Aprista Perua-
no, la derecha y la izquierda obtendrían un 30% de los escaños, respectivamente; y su
agrupación tendría alrededor de 10% de los escaños y también el poder de calidad en
el Congreso (Murakami 2007: 205-207). Entonces Fujimori pensaba que los partidos
políticos existentes todavía tenían fuerza. Esto nos remite a lo que Víctor Raúl Haya de
la Torre, fundador del Partido Aprista Peruano, respondió cuando se le preguntó por
qué en la década de 1950 archivó la línea de reforma abanderada hasta entonces para
acercarse a la oligarquía: no pensaba que la oligarquía se había debilitado tanto que fue
fácilmente destruida por el gobierno militar (Cotler 1978: 356).

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 165


Movimiento Nueva Mayoría, que la conformaron profesionales y la juntó
con Cambio 90 para conformar una alianza entre estos. Este movimiento
tampoco tuvo arraigo ni extensión social. Con miras a las elecciones de
1998, el mandatario peruano creó otra agrupación llamada Vamos Veci-
no. Esta agrupación fue construida por las organizaciones populares be-
neficiadas por las políticas de asistencia social y lucha contra la pobreza
ejecutadas en aquel entonces. Sin embargo, tampoco se convirtió en una
organización con arraigo social en extensas zonas de todo el Perú; más
bien, tuvo relaciones sumamente débiles con la sociedad con base en el
clientelismo de corto plazo. En las elecciones del año 2000, Fujimori reu-
nió a sus cuatro agrupaciones en una alianza electoral para su campaña.
El contraste entre Venezuela y Perú respecto de lo organizativo se
presenta simbólicamente en la diferencia de la capacidad de movilización.
En el proceso de los conflictos agudos entre Chávez y la oposición, la mo-
vilización llegó al número de cientos de miles de personas. Por ejemplo, en
octubre de 2002, un millón de antichavistas y 400.000 chavistas participa-
ron en una movilización de cada lado. En contraste, la movilización en la
era de Fujimori tuvo un dígito menos. Entre abril y mayo de 1992, luego
del “autogolpe”, los fujimoristas y antifujimoristas movilizaron a la po-
blación para apoyar cada causa. Su número no superó los 20.000. Cuando
los antifujimoristas movilizaron a sus simpatizantes en contra del injusto
proceso electoral del año 2000, antes de la toma de posesión en julio del
mismo año —fue la mayor movilización opositora en la era de Fujimori,
contaron con unas 80.000 personas.35
Para analizar la diferencia de cómo pensar sobre las organizaciones
entre Fujimori y Chávez, debemos prestar atención también a un aspecto
estructural que produce la diferencia en el liderazgo y la manera de pensar:
Fujimori tiende a ser un líder reactivo a las situaciones cambiantes y a no
dar importancia a las organizaciones, mientras que Chávez reconoce la im-
portancia de las bases organizativas populares. Concretamente, Venezuela
cuenta con el ingreso petrolero, recurso que permite a un político sostener
la continuidad de las organizaciones. En contraste, Perú no tiene tal recur-
so. Esta diferencia constituye, por su parte, un elemento explicativo de los
distintos niveles de institucionalización de los partidos políticos hasta la

35. Los organizadores expresaron que fueron unas 100.000 personas. De todas maneras,
fue nada comparable con las movilizaciones de Venezuela.

166 | Yusuke Murakami


década de 1980 entre los dos países. En consecuencia, es la diferencia de
los recursos lo que hace que un outsider pueda lograr sus objetivos políticos
o no. En el caso de Fujimori, sus recursos fueron solamente oriundos de
la privatización de empresas públicas u otorgamiento de concesiones, así
como de la ayuda económica de las organizaciones internacionales y los
países extranjeros. El proceso de privatización y otorgamiento de conce-
siones entró en plena ejecución a partir de 1992, y se convirtió en uno de
los motores principales para la reelección de Fujimori en 1995. Sin em-
bargo, luego que empezó el segundo gobierno en 1995, la privatización
y el otorgamiento de concesiones se estancaron, porque los promotores
de dichas medidas fueron expulsados del gobierno después de los con-
flictos internos. Por otro lado, la ayuda económica internacional tampoco
se incrementó, porque los problemas urgentes habían sido superados y la
reforma de la “segunda generación” no avanzó; mientras tanto el gobierno
de Fujimori se revistió de más autoritarismo.

Conclusiones

En las secciones anteriores, prestamos mayor atención a las diferencias


entre Fujimori y Chávez, particularmente las relativas al aspecto estruc-
tural y la trayectoria histórica; además hemos comparado el proceso de
colapso de los partidos políticos —que constituyó la oportunidad para
la emergencia política de los dos— y su política luego de la toma de po-
sesión. Grosso modo, los procesos de Perú y Venezuela tienen caracteres
comunes. En ambos países, la caída de los partidos políticos se produjo en
una situación similar: la década de 1980. En esta década, las dificultades
socioeconómicas se intensificaron, se agravaron los problemas estructu-
rales como pobreza y desigualdad, y se empeoró la situación crítica; sin
embargo, los partidos políticos no lograron tomar medidas eficaces para
enfrentar los problemas socioeconómicos cada vez más graves y perdieron
la confianza y apoyo del pueblo. También en Perú y Venezuela, en el proce-
so de la caída de los partidos políticos, un outsider emergió y subió al poder.
Luego, su gobierno ganó la lucha política contra la oposición con el mayo-
ritario apoyo popular, y, en medio de su hegemonía interna, se revistió de
un autoritarismo cada vez más fuerte.
Por otro lado, existen diferencias entre los dos casos. Nuestro aná-
lisis ha enfocado las diferencias en el grado de la crisis originada por las

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 167


condiciones estructurales, las líneas económicas relacionadas con la trayec-
toria donde se produjo la situación crítica, descentralización, y la manera
de pensar sobre la política de Fujimori y Chávez. Más que en los estudios
existentes hemos enfatizado la evidencia o no de recursos económicos
para la redistribución de intereses —una condición estructural— como
el factor importante que tuvo fuerte influencia en la trayectoria y desa-
rrollo de la política antes de la década de 1980 y después de esta, cuando
se produjo la caída de los partidos políticos. Respecto de la diferencia en
la existencia o no de las bases organizativas, si bien es cierto que hubo un
contraste en las situaciones que los outsiders enfrentaron, como señala un
estudio existente, debemos tomar en consideración —más que dicha dife-
rencia— la condición dada de los recursos disponibles permitidos por la
estructura económica, así como la manera de pensar sobre la política y las
organizaciones forjadas y acondicionadas en la trayectoria de sus vidas y
formación como políticos.36
Para terminar nuestro análisis, reflexionamos sobre cómo caracteri-
zar la política de Fujimori y Chávez. Los estudios existentes proponen los
conceptos como ‘autoritarismo competitivo’ o ‘democracia plebiscitaria’;
también debemos analizar el argumento de un régimen político como la
situación donde la dominación autoritaria está basada en las relaciones di-
rectas entre el líder político y las masas.

36. Este artículo analiza los casos de los outsiders que subieron al poder. Otra manera de
comparar es hacerlo con los casos de los outsiders que no lograron subir al poder. Ma-
yorga (2006) analiza un outsider que emergió, pero luego cayó en Bolivia y lo compara
con Fujimori y Chávez. En Bolivia, un outsider crítico de los partidos políticos existentes
emergió cuando todavía la política de alianza entre los partidos políticos funcionaba.
Después de ingresar en la política de alianza, la fuerza del outsider cayó, debido a su falta
de habilidad administrativa en el gobierno local, corrupción y, finalmente, la muerte de
este. Debemos hacer otro trabajo para hacer una comparación detallada, pero, sobre la
base de lo analizado en este artículo, podemos señalar dos diferencias. La primera es la
situación política donde emergió el outsider. En Bolivia, la política de alianza entre los
partidos políticos existía, mientras el pueblo tenía todavía cierto nivel de confianza en
los partidos políticos y en la línea neoliberal que impulsaba dicha política de alianza.
En contraste, en Perú y Venezuela, los partidos políticos ya habían perdido la confianza
popular, y, en Perú, el modelo de desarrollo Estado-céntrico fue criticado, mientras que,
en Venezuela, el neoliberalismo fue reprochado. La segunda diferencia es el carácter
del outsider. El outsider boliviano fue más oportunista que Fujimori y Chávez, dado su
comportamiento de acercarse a los partidos políticos.

168 | Yusuke Murakami


Con el objetivo de profundizar la discusión, debemos definir antes
que nada el concepto de un ‘régimen político’.37 Entre los trabajos exis-
tentes mencionados, no existe ningún estudio que defina claramente el
concepto. En términos generales, el régimen político está conformado por
un conjunto de instituciones relacionadas con la política. Y a las institu-
ciones las definimos como los patrones de comportamiento, las reglas, las
normas, el entendimiento y/o el consentimiento, explícitos o implícitos,
que son aceptados, reconocidos o compartidos como legítimos por los
miembros de una sociedad, con el objetivo de conseguir ciertas metas o
valores. Lo importante en relación con la discusión desarrollada aquí es
que el concepto de ‘régimen’ contiene un elemento temporal o de duración:
durante más de un determinado periodo, se respetan o se repiten las reglas,
normas, patrones de conducta, acuerdos y entendimientos. Un régimen
requiere la persistencia de las instituciones a mediano y largo plazo. Con-
cretamente, podemos indicar que existe un régimen autoritario en caso de
que el estado de la dominación autoritaria dure por más de cierto periodo.
Un problema es cuánto tiempo implica el impreciso término ‘deter-
minado’ o ‘cierto tiempo’. La experiencia peruana presenta una política
inestable, donde no se ha observado la sucesión continua de gobiernos
basados en determinadas instituciones por más de 12 años. Sobre la base
de esta experiencia, podemos llamar un régimen al caso que dure más de
12 años. Desde este punto de vista, el caso de Fujimori no fue un régimen
autoritario, sino una situación de dominación autoritaria. Por otro lado,
en el caso de Chávez, todavía no ha cumplido con dicho criterio, y estric-
tamente hablando, no podemos decir que se trata de un régimen. Cuando
termine el mandato actual en 2013 y tenga 14 años en el poder, podremos
hablar sobre su régimen autoritario.38

37. Sobre los detalles del régimen político y las instituciones, véase Murakami (2007: 42-47,
611-623).
38. Probablemente, Chávez termine su actual mandato. La mayor razón es el ingreso petro-
lero, su mina de oro. Por otro lado, para establecer una comparación entre Perú y otros
países, encontramos el problema de la distinta duración del mandato presidencial. Otra
posibilidad es prestar atención solamente al mandato presidencial, no a la duración en
años. Sobre la base de la experiencia peruana, podemos considerar que existe un régi-
men siempre y cuando se haya realizado una sucesión continua de gobiernos basados
en las instituciones por cuarta vez o más, incluido el primer cambio de gobierno que da
inicio a la institucionalidad.

La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 169


Podemos decir lo mismo sobre el concepto de ‘autoritarismo com-
petitivo’ o ‘democracia plebiscitaria’. Antes que nada, debemos aclarar si
el “autoritarismo” o la “democracia” se refieren a un “régimen” o a una
“situación”. Luego, debemos examinar bien el adecuado sentido de las pa-
labras. Respecto del primer caso, el autoritarismo contiene, en términos
generales, un sentido de relaciones asimétricas en el que las fuerzas que
están en el gobierno restringen el margen de la participación libre en la
política. Si la política se encuentra en un estado competitivo, vale decir, un
estado en el que los oficialistas y los opositores compiten en condiciones
casi iguales, dicho estado se contradice con el concepto de ‘autoritarismo’.
En lo que se refiere al concepto de la ‘democracia plebiscitaria’, también
podemos señalar que no merece la expresión “democracia” en el caso de
que los que están en el poder restringen la libre participación en la políti-
ca. Se trata de un estado ambiguo entre democracia y autoritarismo, y es
incompatible con una u otra palabra con el sentido claramente definido.
Debemos dejar la discusión detallada en otros estudios.

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La política de colapso de los partidos políticos (u ‘outsiders’) | 171


Sección II

dínamica política de bolivia y perú


El territorio y las instituciones democráticas:
gobernabilidad local en Bolivia

José Blanes Jiménez

Introducción

La Asamblea Constituyente, bandera enarbolada en 1990 por los pueblos


originarios del oriente amazónico para adquirir visibilidad como pueblos
y territorios de Bolivia, fue apropiada con el correr de la década por los
sucesivos partidos populistas durante la segunda mitad de la década de
1990. Desde comienzos del siglo XXI, el MAS logró lo que no pudieron
otros partidos, instrumentarla y convertirla en bandera política y electoral
del MAS en su campaña de movilizaciones. Después de las elecciones de
diciembre de 2005, la Asamblea Constituyente se convirtió en el principal
escenario político del Gobierno, y la posterior Constitución Política del
Estado (CPE) siéndose ha convertido en la herramienta de reconstrucción
del país, pasando de república a Estado plurinacional.
Primero la Asamblea y después de CPE fueron la materia y los instru-
mentos ideológicos y políticos para articular al heterogéneo conglomerado
de sectores corporativos que ensamblaron sus intereses con el MAS. Asi-
mismo gran parte de la población boliviana de occidente encontró en la
Asamblea un imaginario de cambio creíble y fue la trinchera desde la que
frenar las propuestas de las autonomías departamentales del Oriente, prin-
cipal eje articulador de oposición el proyecto del MAS.
Los cívicos por su parte, con sus propuestas autonómicas, enarbola-
ron otro imaginario articulador de la acción social cívico regionalista con
bastante éxito para enfrentar a la Constituyente, que representaba al centra-
lismo y las pretensiones fundadoras de un Estado indigenista del occidente.
Durante los últimos cinco años, el enfrentamiento político polarizado
no pasó en buena parte del tiempo por el escenario de los partidos ni por
el Parlamento, sino por los movimientos organizados, sea en torno a las
autonomías departamentales o a la Constituyente.
La aprobación de la CPE en enero de 2009 fue el comienzo del fin de la
oposición, tanto político partidaria como cívico regionalista. Este proceso
de demolición no está acabado, pero se ha instalado sin visos de retroceso
por el momento en un mediano plazo. El MAS logró comenzar aprobando
leyes para aplicar la CPE en un Congreso donde controla los dos tercios, lo
que está dando un giro de 180 grados a gran parte de lo que era el espíritu
original de la Constituyente de los pueblos indígenas del oriente.
En la historia boliviana de los últimos setenta años, el tema del terri-
torio adquirió una importancia política tan grande, sobre todo porque, en
un momento, ante la ausencia de partidos, el territorio pasó a ser el elemen-
to articulador de la política, el escenario de lucha en la construcción de un
nuevo Estado. Al momento actual, las principales acciones del Gobierno
en la construcción de un Estado no-republicano se orientan a la adecua-
ción de las instituciones de la democracia para moldear el territorio, que ya
aloja muchos gérmenes como actor político de un nuevo tipo de Estado
republicano descentralizado.
A continuación, se recorrerán algunas hipótesis orientadas a explicar
cómo el territorio, en condición de actor político, pasó de ser la barrera
más fuerte para contener el proyecto político centralista del Gobierno a un
espacio políticamente vaciado de capacidad política por el MAS para ser
receptáculo de un tipo de autonomía organizada por el poder central. Así
el MAS tras haber demolido el sistema de partidos, se encamina a impo-
ner la autonomía aprobada en la Constitución para neutralizar al territorio
como actor político.
Este tránsito no está consumado y, aunque destruido el sistema de
partidos, el Gobierno se propone sellar definitivamente su tumba, para
lo que ha comenzado aprobando leyes que adecúen las instituciones de la
democracia, Poder Legislativo, constituyente, Judicial, electoral, contralor,
entre los principales, para concentrar el máximo de poder. Con ellas, no
solo se impide cualquier forma de oposición político partidaria, sino sobre
todo territorial.

176 | José Blanes Jiménez


La reconstrucción del sistema político pos-Consenso
de Washington y la territorialización de la política

Los cinco años de transición de los regímenes militares a la democracia


(1978-1982) representaron uno de los periodos de mayor inestabilidad esta-
tal del país, en el que se sucedieron varios golpes de Estado e infructuosos
esfuerzos por recuperar la estabilidad institucional. El periodo de la Uni-
dad Democrática y Popular (UDP) que le siguió (1982-1985) estuvo marca-
do por esa crisis económica, social y política. La caída del precio del estaño
(del que dependían más del 60% de las divisas) y la mayor emergencia de
movimientos sociales de la oposición empresarial y del propio Congreso
impulsaron al gobierno del presidente Hernán Siles Zuazo (1982-1985) al
adelanto de elecciones tras sufrir la mayor hiperinflación de la historia de
la región (24.000% en 1984).
En 1985, en su segundo gobierno, Víctor Paz Estenssoro aplicó algu-
nas de las políticas del Consenso de Washington orientadas a la estabiliza-
ción de la economía, liberando el tipo de cambio, reduciendo aranceles de
importación y racionalizando el gasto fiscal, así como el cierre de las minas
estatales y la “relocalización” (despido con pago de finiquitos y bonos) de
25.000 trabajadores mineros.
Todo ello formaba parte de un plan de modernización institucional
del país que acompañara las reformas que vincularían a Bolivia al orden in-
ternacional. Una de las principales medidas fue el cierre de la Corporación
Minera de Bolivia (COMIBOL), base de la Federación Sindical de trabaja-
dores Mineros, histórica columna vertebral de la misma. Con el cierre de
las minas estatales y su entrega al sector privado y cooperativo, se derrum-
bó ese eje estructurador de los movimientos sociales, con lo que se inició la
reconstrucción de un sistema político sin uno de los principales opositores:
los movimientos mineros y sus aliados sociales organizados en torno a la
Central Obrera de Bolivia. Con ello finalizaba el periodo del centralismo
social minero y se daba paso a la visibilidad de sectores sociales emergentes
tanto a escala nacional, sectorial como local, entre los que destacarán, en
adelante, los indígenas y los movimientos cívicos regionales.
El periodo de 15 años de “estabilidad política y social” que siguió, se
basó en pactos políticos entre partidos para formar gobierno, pero no tuvo
la capacidad de percibir el impacto que ello tendría en el sistema político,
que otorgaba “estabilidad parlamentaria” a los gobiernos de turno. Fue la

El territorio y las instituciones democráticas | 177


era de la “democracia pactada” a través a alianzas congresales, y ello hizo
posible las reformas de corte liberal entre las que resaltaron la privatización
de las empresas monopólicas estatales y las institucionales que buscaron
hacer más inclusiva la participación política electoral, así como la moder-
nización del Estado al impulsar la participación ciudadana en la gestión
pública.
Las reformas del Estado se constituyeron en elementos que justifica-
ron la movilización social y política durante los últimos veinte años y, por
otro lado, impulsó la formación de un sistema político de alianzas congre-
sales, denominado “democracia pactada”, que fue considerado como uno
de los más estables de América Latina.
Sin embargo, esa débil democracia se asentó en un sistema de partidos
que no pudo soportar ni el aumento de participación social y política que
se precipitó a raíz de estas reformas, ni fue capaz de impulsar el proceso de
concertación y pacto social que requerían dichas medidas. Por el contrario,
el sistema de partidos se aisló de la sociedad e implicó un sistema estable,
pero casi bajo la forma de “autorreproducción”. Ese sistema no podía du-
rar mucho y efectivamente empezó a hacer aguas el año 2000 y terminó
por ser defenestrado el 2005.
Una vez que Paz Estenssoro llegó al poder, Bánzer y su partido ADN
respaldaron la gestión de este, suscribiendo el denominado “Pacto por la
democracia”, que dio origen a lo que se denominó la “democracia pactada”.
Con ese pacto, el país tuvo estabilidad y control social, los que hicieron po-
sible la aplicación de ajustes estructurales importantes, que modernizaron
la economía y el Estado y alentaron la participación política.
En este contexto, entre este y los siguientes gobiernos, se toman las
medidas más urgentes de estabilización económica, así como las reformas
políticas e institucionales, entre las que destacan la reforma parcial de la
Constitución Política del Estado, la Ley de Participación Popular, la Ley de
Descentralización y la Ley Electoral, y, finalmente, la de privatización o capi-
talización de las empresas monopólicas estatales (Fundación Milenio 1998).

Reformas estructurales

Las reformas estructurales, contenidas en el Decreto Supremo N.º 21060


de agosto de 1985 lograron controlar la hiperinflación, redujeron el déficit
fiscal, estabilizaron la tasa cambiaria de la moneda nacional, y se recuperó

178 | José Blanes Jiménez


la macroeconomía dirigida, hasta ese momento, por el sector estatal. Otra
medida importante fue la ley que hace del Banco Central de Bolivia un me-
canismo independiente. El espíritu de las medidas de ajuste se enmarcaba
dentro de la tendencia denominada “neoliberal”, que se impulsaba desde
EE. UU. y otros países europeos y respaldaba por el Fondo Monetario In-
ternacional (FMI) y el Banco Mundial ( BM).
Con el posterior desplome de los precios del estaño, la mayor parte
de las minas estatales fueron cerradas y la Corporación Minera de Bolivia
(COMIBOL) quedó como una empresa residual. Fueron despedidos (con
pago de beneficios) unos 25.000 trabajadores mineros. Muchos de ellos
se dirigieron a las zonas de producción de hoja de coca.1 Las minas fue-
ron entregadas paulatinamente, a empresarios privados y a cooperativistas
(Blanes 1993).
Aunque las medidas de ajuste tenían respaldo en la sociedad, sobre
todo por frenar la inflación, no todos estuvieron de acuerdo. Movimien-
tos políticos de izquierda, antisistémicos, outsiders y populistas criticaron el
contenido del 2106 e hicieron de él un símbolo al que había que combatir.
La lucha contra el neoliberalismo ha sido su principal bandera en el ima-
ginario de las movilizaciones, que alcanzarán desarrollos imprevistos para
los partidos políticos del pacto.

Las reformas sociales e institucionales del Estado

Las medidas de ajuste estabilizaron la economía e iniciaron una lenta recu-


peración de la democracia. El año 1989 llegó al poder Jaime Paz Zamora,
que había resultado tercero en los comicios, pero que fue elegido en la
segunda ronda congresal gracias al respaldo de ADN, que resultó segundo,
y Sánchez de Lozada, del MNR , que ganó esos comicios y pasó a ser jefe
de la oposición. Paz Zamora administró el modelo económico del 85 sin
realizar mayores reformas, excepto un tímido inicio de las privatizaciones.
Durante este periodo, se continuó con el análisis y concertación nacional
de la descentralización, y se culminó con un proyecto de ley que llegó a ser
aprobado al final de su mandato en Senadores.

1. Es importante destacar que, para aplicar dicha medida, se aprobaron dos Estados de
sitio (uno en 1985 y otro al año siguiente), que autorizaron las detenciones y confina-
miento de líderes sindicales.

El territorio y las instituciones democráticas | 179


En las elecciones de 1993 venció holgadamente Sánchez de Lozada,
quien gobernó hasta 1997 y aplicó una serie de reformas de gran trascen-
dencia para el país, especialmente la de Participación Popular que impulsó
la municipalización con fiscalización de la sociedad.

La municipalización

Las reformas de ajuste estructural exigían la adecuación institucional y ad-


ministrativa del país. No se podían llevar a cabo con el nivel de centrali-
zación existente, ya que el alto déficit fiscal se concentraba en el Gobierno
Central (Fundación Milenio 1998 y 2000; y Blanes 2000, 2004, 2006).
En primer lugar la reforma de la Constitución Política del Estado,
(1994) cerró el paso al proyecto de ley de descentralización aprobado por
la Cámara de Senadores en la fase final del gobierno de Jaime Paz Zamora
(1989-1993).2 Con esta reforma parcial a la Constitución Política del Estado
se ratificó que el prefecto, jefe del Ejecutivo Departamental, sería nombra-
do por el Presidente de la República, contra el proyecto de ley aprobado en
el Senado anterior de 1993.3
Este fue un golpe al movimiento descentralizador protagonizado por
los Comités Cívicos e instrumentado por la consulta de los técnicos del
gobierno anterior con el apoyo de la cooperación internacional, incluido
el Banco Mundial. El siguiente golpe fue la aprobación de la Ley de Parti-
cipación Popular, con la que se eliminaron las Corporaciones Regionales
de Desarrollo y se afectaron seriamente a los movimientos cívicos que
dependían en buena parte de ellas (Blanes 2007, y Blanes y Galindo 1993).

2. En este Proyecto de Ley de Descentralización, calificado como la propuesta de los


Comités Cívicos, se estipulaba la elección de prefectos por voto directo y, por el mismo
mecanismo, de los miembros de las asambleas departamentales.
3. Artículo 108.- El territorio de la República se divide políticamente en departamentos,
provincias, secciones de provincias y cantones. Artículo 109.- I. En cada departamen-
to, el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un prefecto, designado por el
presidente de la República. II. El prefecto ejerce la función de comandante general del
departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias
y a los Corregidores en los cantones, así como a las autoridades administrativas depar-
tamentales cuyo nombramiento no esté reservado a otra instancia.

180 | José Blanes Jiménez


La participación social territorial

El Estado central inició, al igual que lo hizo en la revolución de 1952,4 una


nueva territorialización no solo del aparato administrativo, sino también
de institucionalidad de la sociedad civil. Se constituyeron los Comités de
Vigilancia, con atribuciones paralelas en varios aspectos a los concejos mu-
nicipales, encargados por ley de la fiscalización municipal.
Con la Ley de Participación Popular, se organizaron las administra-
ciones locales, se crearon 311 municipios en todo el país. Hoy ya son 337.5
A través de la distribución de los dineros fiscales según el tamaño de la po-
blación, los recursos del Estado arribaron a los pueblos más alejados. Hasta
antes de esa reforma, solo 25 municipios existían en el país, que coincidían
con las ciudades principales, mientras que el resto del territorio estaba di-
vidido en provincias, sin ingresos ni atribuciones concretos; las institucio-
nes de la sociedad civil, al crearse las Organizaciones Territoriales de Base
(OTB), fueron afectadas todas ellas sin excepción en su existencia diaria al
ser incorporadas por la planificación participativa al quehacer municipal y
a la vida política nacional (Blanes 2000). Se contó en aquel momento un
total aproximado de 22.000 OTB, y quedó toda la población incluida en
alguna de ellas: comunidades originarias, sindicatos campesinos, juntas de
vecinos.
Esas medidas impulsaron un proceso de participación social y política
sin precedentes en Bolivia, a raíz de la cual se ampliaron las posibilida-
des y formas de liderazgo con alto potencial político.6 Estas tendencias

4. La reforma más importante en este sentido fue la sindicalización de las comunidades


originarias y aquellas de las ex haciendas que se crearon tras el reparto de la tierra en el
occidente del país. Todo el occidente estaba organizado en forma de sindicatos agrarios
o juntas vecinales en las ciudades. Algunas comunidades se resistieron a constituirse en
sindicatos, como fue el caso de Jesús de Machaca, en el departamento de La Paz.
5. La Ley Orgánica de de Municipales por la que se elegía a los alcaldes y concejales data
de 1985 y solo valía para los 25 municipios de las ciudades principales y algunas inter-
medias del país. El resto del territorio carecía de estos organismos estatales. A partir de
entonces, el país comenzó un proceso de institucionalidad estatal en todo el país, lo que
hace de esos años una etapa histórica de gran importancia, así reconocida dentro del
país y fuera de este. Actualmente, son un total de 327 municipios.
6. A partir de ese momento, cualquier líder local es un buen candidato a concejal, alcal-
de o funcionario municipal a través de un partido político, organización ciudadana u

El territorio y las instituciones democráticas | 181


“participacionistas” se reforzaron con la ya mencionada entrega de recur-
sos fiscales a los municipios, y se democratizó el uso y administración de
esos dineros, pero se ampliaron también las posibilidades de clientelismo.
Con la municipalización universal, se establece un marco legal e ins-
titucional para la aplicación de un modelo de descentralización en el que
resaltan aspectos que favorecen la inversión de infraestructura social a es-
cala local.
Las OTB participan en las decisiones de gasto público local, así como
en la fiscalización y control de las acciones de los alcaldes. Para ello, se hizo
el reconocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y
campesinas del área rural y de las juntas vecinales en el área urbana; finalmen-
te, se asignaron responsabilidades y derechos a las acciones de las mismas.7
En cuanto a los recursos para los municipios, la ley estableció la dis-
tribución, a título de coparticipación, del 20% de la recaudación de tribu-
tos nacionales (renta interna y renta aduanera). Adicionalmente, pueden
disponer de la recaudación de impuestos sobre propiedad rural, inmuebles
urbanos y vehículos automotores, que pasa a ser exclusivamente de domi-
nio municipal (“recursos propios”).
La Ley de Participación Popular estableció una estructura institucio-
nal para la administración, ejecución y control de los municipios; entregó
recursos del Tesoro, administrados por el Gobierno Central y transferidos
a instituciones de su dependencia y al Fondo de Compensación;8 distribuyó
a los municipios recursos específicos de las entidades públicas, adminis-
trados y percibidos de acuerdo con disposiciones legales, para financiar
su presupuesto de inversión,9 aprobó recursos externos, contratados por

organización de un pueblo originario. Las posteriores reformas al sistema electoral van


a alimentar esta tendencia.
7. Ley de Participación Popular (Ley N.º 1551), capítulo II, que establece el Plan de Desa-
rrollo Municipal (PDM).
8. Es un fondo mediante el cual el Gobierno Central compensa a las regiones (depar-
tamentos) cuyo nivel de regalías por habitante esté debajo del promedio nacional. La
compensación está a cargo del Tesoro General de la Nación, y autoriza hasta un monto
que permita alcanzar el promedio nacional a la región.
9. Impuestos a la propiedad de bienes, a la transferencia de inmuebles y vehículos, a las
tasas por la prestación de servicios públicos y patentes a los municipios. Además, tam-
bién dispone la transferencia del 20% de la Renta Nacional Coparticipable sobre la base
de criterios de reparto per cápita.

182 | José Blanes Jiménez


el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), de instituciones de fi-
nanciamiento externo y de la cooperación internacional; y autorizó otros
recursos provenientes de la comunidad internacional, organizaciones no
gubernamentales (ONG) o instituciones privadas para apoyar al municipio
bajo la modalidad de cofinanciamiento.

La descentralización administrativa

Tras un año de la Ley de Participación Popular, en contraste con la crea-


ción de las autonomías municipales, se aprobó la Ley de Descentralización
Administrativa por la que se ratifica al prefecto como representante del
presidente de la República y se crea el Consejo Departamental, compuesto
por un representante por provincia nominado por las alcaldías del departa-
mento. La estructura del gobierno departamental es una instancia política
que se expande por delegación el Ejecutivo nacional al trasladar responsa-
bilidades desde el poder central a las regiones. Los impactos territoriales
de esta ley fueron en sentido contrario a la Ley de Participación Popular,
dado el carácter centralista de la misma, al desactivar las autárquicas Cor-
poraciones Regionales de Desarrollo.
Esta ley fue retomada una década después, cuando se decidió la elec-
ción directa de los prefectos, y se convirtió en una de las piezas más impor-
tantes de la confrontación contra la Asamblea Constituyente (Blanes 2007).

La representación territorial

A estas reformas que territorializan la representación política se le agregó


la reforma constitucional de 1997, que creó las diputaciones uninominales
en el intento de contrarrestar el creciente divorcio entre electores y sus re-
presentantes y aumentar en algo la autonomía de los diputados frente a sus
organizaciones partidarias. A partir de 1997, se aplicó el sistema electoral
de doble circunscripción, mediante el cual la mitad de los 130 diputados
eran elegidos en circunscripciones uninominales, mediante voto directo, y
la otra mitad en listas junto al candidato presidencial (Mayorga 2000). Los
tres senadores por cada uno de los nueve departamentos también se eligen
por listas junto al candidato presidencial. Estas tendencias respondían, en
gran medida, a los impactos participativos producidos por la Ley de Parti-
cipación Popular (Mayorga 2004, CNE 2006).

El territorio y las instituciones democráticas | 183


A estas reformas se le agregará la posterior reforma constitucional de
febrero de 2004, que incorporó la cláusula por la que “agrupaciones ciuda-
danas” y “pueblos indígenas” puedan postularse directamente en eleccio-
nes presidenciales y municipales.
Las formas de participación resultantes de todas estas reformas, de
corte más social en unos casos y más político en otros, sobre todo en las
áreas rurales, tuvieron un denominador común: definir su relación con un
Estado prebendal y populista, por lo que se constituyeron mecanismos
corporativos de presión tanto a escala local, como regional o nacional. Se
desarrolló un potencial participativo, social y político que sobrepasó al
débil sistema de partidos y puso en crisis la propia administración pública
que lo generó. No era posible hacer gestión ante semejante catarata de
demandas. El sistema político mostró la incapacidad proveniente de su
centralismo predominante, su sectarismo y falta de visión nacional. Esta
situación se agravó a final de los años noventa, cuando la crisis y el des-
prestigio por la pésima gestión del gobierno del general Bánzer hicieron
inviable una respuesta a las demandas económicas. Así, el segundo gobier-
no de Sánchez de Lozada fue un gobierno de crisis terminal del sistema
político, prisionero de los emergentes movimientos sociales liderados por
Evo Morales.

Crisis política e irrupción de identidad indígena y territorial


en la política

Ya desde la Ley de Participación Popular se prestó mucha atención a la te-


mática indígena, lo que dio lugar a dos pasos importantísimos: la creación
de los distritos indígenas en los territorios municipales rurales, y la poste-
rior creación de los municipios indígenas con la aprobación de la Ley del
Diálogo, mecanismos aprobados por el Gobierno del general Bánzer para
incorporar a los municipios y sectores rurales en sistemas de distribución
orientados a la erradicación de la pobreza, en el marco de las Metas del
Milenio y de recursos de cooperación para condonar deuda pública.10

10. Ya desde 1989, gracias al apoyo internacional a Bolivia por la aplicación de las políticas
de ajuste, se concedió una masa muy grande de recursos para compensar los efectos
sociales de las medidas. Con ello, se prestó especial atención a la focalización de los más
pobres de las áreas rurales y en particular a los pueblos indígenas. Desde ese momento,

184 | José Blanes Jiménez


En este ambiente, algunos movimientos sociales empezaron a buscar
alternativas políticas incluyentes de los sectores sociales excluidos. Desde
principios de 2000, aparecen nuevos partidos como el MAS y el MIP, de
corte indigenista, que empiezan a tener influencia cuando los partidos de-
nominados “tradicionales” comenzaron a perderla (Mayorga 2004). Así,
las elecciones de junio de 2002 representaron un hito importante en el
sistema de partidos políticos, acosado por el fantasma de su derrumbe. El
MAS obtuvo, el 2002, un sorpresivo segundo lugar y el MIP un interesante
voto del 6% a escala nacional.11
A estas alturas se fue haciendo manifiesto el desplazamiento del dis-
curso de clase, antaño a cargo de la COB y en particular de la Confedera-
ción Nacional de Trabajadores Mineros de Bolivia, hacia las identidades
culturales indígenas y territoriales. Este desplazamiento es fundamental
para entender el curso de la relación entre política y sociedad en los años si-
guientes. A partir de las elecciones de 2002, el eje estructurante del sistema
político compuesto por los tres partidos tradicionales importantes, MNR ,
ADN y MIR , se deshizo, y dejó libre el espacio político para ser ocupado
por movimientos sociales con fuerte posicionamiento étnico cultural.
En las elecciones de 2002, Sánchez de Lozada ganó las elecciones
con un 22,4% de los votos, lo que le dio una bancada de 47 escaños; Evo
Morales logró el 20,94%, y una bancada de 35 parlamentarios. Manfred
Reyes Villa (Nueva Fuerza Revolucionaria) fue tercero, con el 20,91% y
una bancada de 27 parlamentarios. Jaime Paz obtuvo el 16,3% y logró un
total de 31 escaños.
La inesperada alta votación obtenida por el MAS en 2002 fue una pis-
ta muy importante que permitió ver que era posible reconstruir el sistema
de partidos desde una visión étnico cultural. A ese voto hay que sumar el
también elevado 6,09% (seis parlamentarios) logrado por el MIP, que resultó
quinto en la votación. El MIP era entonces el “aliado natural” del MAS. An-
teriormente los partidos indígenas no habían alcanzado nunca más del 3%.

las demandas de los pueblos indígenas alcanzaron gran visibilidad a escala nacional, la
que tuvo su momento culminante con la marcha de los pueblos del oriente hasta la ciu-
dad de La Paz. Con esta marcha, se incorporó la demanda por una nueva Constitución
Política que contemple las demandas indígenas.
11. Nueva Fuerza Republicana (NFR) continuaba con un discurso antineoliberal y propug-
naba la economía de Estado.

El territorio y las instituciones democráticas | 185


En 2002, Sánchez de Lozada requirió del apoyo de su antiguo y
más enconado rival, el MIR , para lograr ser elegido presidente y tener
gobernabilidad en el Congreso, donde necesitaba 79 escaños para ser ele-
gido. Su alianza con el MIR , considerada como ilegítima por importantes
sectores de la población, le ofrecía 78 escaños. Los escaños logrados por
UCS y ADN se sumaron a la coalición para obtener en total 84 bancas y un
débil 53% del Congreso. Era la coalición gubernamental más débil desde
1985. Por ejemplo, entre 1985 y 1989, la coalición de gobierno tenía el 75%
de los congresales. Las gestiones 1989-1993, 1993-1997 y 1997-2002 tuvie-
ron 60% poco más de las bancas parlamentarias.
El segundo gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada se inició, en-
tonces, en un escenario de enorme debilidad y con un entorno de fuerza
creciente de los movimientos sociales e indígenas. La gestión gubernamen-
tal fue calificada como prebendal, corrupta e ineficiente y estuvo bajo ase-
dio de los movimientos sociales. En febrero de 2003, seis meses después
de iniciado su gobierno, enfrentó su primera crisis: el enfrentamiento de
militares y policías que dejó un saldo de 33 muertos, saqueos y violentas
protestas. La debilidad del régimen no logró ser revertida con la inclusión
de NFR al gobierno en 2003, como deseaba el gobierno, sino que produjo
una mayor deslegitimación. Ocho meses después, la escalada de las movi-
lizaciones sociales con una serie de demandas inconexas, pero unidas por
la defensa de los recursos naturales, especialmente el gas, terminó en la
renuncia y viaje de Sánchez de Lozada a EE. UU.
Los Comités Cívicos volvieron a la escena en defensa de sus territorios
habida cuenta de la enorme debilidad del sistema político y la emergencia étni-
co territorial del occidente con un discurso fuertemente aimara (Costas 2004).
Ya antes, durante y después de las elecciones de 2002, algunas co-
rrientes fundamentalistas en el interior del MAS y el MIP apoyaron la idea
de ruptura con el sistema democrático. “Es en este contexto que el MAS
y el MIP surgieron como movimientos identitarios, definiendo su acción
política y movilización según la lógica de la ‘demarcación étnica de lími-
tes’. Estos movimientos explotaron con gran éxito los códigos discursivos
insertos en el principio de la defensa de identidades colectivas indígenas.
Entre estos códigos, están principalmente la democracia del ayllu, la hoja
de coca como símbolo cultural, la idea del control integral de los “territo-
rios originarios”, y sobre todo la recuperación de la idea de que el pasado
indígena fue una “época de oro” (Mayorga 2004).

186 | José Blanes Jiménez


Por su lado, los movimientos regionalistas del oriente propusieron la
autonomía departamental para frenar el afán abiertamente antidemocráti-
co del movimiento territorial indígena del occidente, que manifestaba sus
aspiraciones de copamiento del Estado.
Tras las elecciones de 2002, se consolidó en la opinión pública la idea
de que la crisis del sistema político tradicional era irreversible y que los
movimientos sociales representaban una alternativa real de poder a través
del MAS. Con esta idea, las movilizaciones sociales contra el “antiguo ré-
gimen” se incrementaron. Ello facilitó la acumulación de poder en torno
al proyecto del MAS. En la misma medida, frente a este proceso, emergie-
ron otros actores, tanto políticos como sociales, especialmente aquellos
ligados a los movimientos cívicos regionales, que empezaron a perfilar la
polarización política, regional y étnica que vendría después. La agudiza-
ción de las movilizaciones sociales y la crisis política aumentó el poder de
la corriente nacionalista e indigenista, que provocó la caída del segundo
gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, y lo sucedió su vicepresidente,
Carlos Mesa.
El MAS y Evo Morales apoyaron a Mesa en el inicio de su gestión,
insertándose así dentro del sistema político. El MAS participó en la elabo-
ración de las preguntas del referéndum del gas y, luego, de la nueva Ley de
Hidrocarburos (2005), y trabajó con éxito en un congreso en el que estaba
en minoría. Sin embargo, poco después, lo enfrentó en las calles a lo lar-
go de 2004 y 2005, aumentando con ello su caudal político. Cuando las
demandas sociales de occidente y las presiones empresariales y cívicas de
oriente debilitaron al régimen de Mesa, el MAS se pronunció con claridad
a favor de la renuncia de este.12
Morales, tras la renuncia de Mesa en junio de 2005, tomó posición
independiente frente a Rodríguez Veltzé, que presidió un gobierno de
transición. El país empezó a prepararse para la campaña de diciembre de
2005. En ese escenario, Morales se acercó a políticos de la vieja izquierda,

12. No le fue difícil al MAS convencer a los movimientos sociales que Carlos Mesa era re-
presentante del viejo sistema político e ir construyendo con ello las bases de sus futuras
alianzas electorales. Evo Morales organizó constantes movilizaciones que paralizaron
el país en varias oportunidades y sobre todo dividirlo entre dos consignas que hicieron
historia hasta hoy: las dos agendas, la de la Asamblea Constituyente, del MAS, y la de las
autonomías de los movimientos cívicos (Leaño 2007).

El territorio y las instituciones democráticas | 187


que le dieron el cuerpo ideológico necesario para su movimiento.13 En
las elecciones municipales de 2004, el MAS se convirtió en la principal
fuerza política del país. Los partidos denominados tradicionales lograron
resultados penosos: ADN, MIR , MNR y NFR mostraron que estaban en
serio declive. Esos partidos morían o serían absorbidos por otros nuevos,
como PODEMOS, que representa una especie de heredero de ADN y MIR ,
y Unidad Nacional (UN), de un sector mirista.

Polarización política, regional y étnica

En los meses previos a las elecciones de 2005, se perfilaba con mayor cla-
ridad la polarización que vivía el país. De un lado, existían poderosos mo-
vimientos nacionalistas, estatistas e indigenistas, sobre todo situados en el
occidente del país, impulsados por ciertas clases medidas, pero sobre todo
por campesinos y miembros de las clases bajas. Del otro, un movimiento
regional, cívico, que respalda el libre mercado y la globalización, que se
fortaleció entre las capas medias y altas, especialmente en Santa Cruz.

La polarización no fue solo el resultado coyuntural de la insatisfacción de una


parte considerable de la población, especialmente rural, con el rendimiento
de los partidos y de la política económica, sino que fue también un efecto del
resurgimiento de tensiones étnico-culturales que estuvieron latentes desde la
transición a la democracia y que asumieron ahora una forma política con los
movimientos sociales de los cocaleros del Chapare y de los campesinos aima-
ras del norte de La Paz. (Mayorga 2004)

Una nueva geografía política aparece en las elecciones de 2005: pri-


mero, el liderazgo nítido del MAS; segundo, la desaparición de ADN y
MIR , reemplazados en cierta forma por PODEMOS y UN; tercero, el debi-
litamiento, aunque no desaparición, del MNR. Por otra parte, esta nueva
geografía mostraba la división de oriente y occidente, tendencia que se
manifestó con mayor claridad en las posteriores elecciones para elegir a los
miembros de la Constituyente y rechazar o aprobar el referéndum por las
autonomías, en julio de 2006 (Romero Ballivian 2005).

13. Para ello, hizo la alianza con García Linera al proponerle la vicepresidencia, hecho que
le dio al MAS una imagen menos rural e indigenista al incorporar sectores de clase me-
dia urbana y profesionales de izquierda.

188 | José Blanes Jiménez


En diciembre de 2005, tras los comicios, se estrena un Congreso con
90% de nuevos representantes. Solo 17 de los 157 parlamentarios de la an-
terior legislatura mantienen sus curules y 140 son nuevos. Cuatro fuerzas
tienen representación parlamentaria: el MAS, PODEMOS, UN y MNR. Evo
Morales y Álvaro García Linera han sido los primeros candidatos de la
historia de la democracia en ser elegidos como mandatarios de manera
directa, sin necesidad de la elección en el Parlamento.
Pero, pese a su abultada mayoría (54% contra el 28% de PODEMOS),
el MAS no pudo controlar el Senado aunque sí obtuvo mayoría en la Cá-
mara de Diputados. Además, de los nueve prefectos por primera vez en
la historia elegidos en diciembre solo tres de ellos eran masistas. En con-
secuencia, el objetivo central del MAS, a partir de entonces, fue tratar de
hegemonizar el poder en la Asamblea Constituyente.14
El gobierno transó con la oposición para lograr la aprobación de la
Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente,15 a cambio de
convocar para el mismo día el referéndum autonómico. El gobierno acep-
tó que los resultados del referéndum autonómico sean vinculantes para la
Asamblea Constituyente y que la nueva Constitución fuera aprobada con
dos tercios de los votos de los asambleístas.
La Asamblea Constituyente, una de las banderas político-electorales
del MAS durante la campaña electoral previa a las elecciones de diciembre
de 2005, fue confrontada por la propuesta de autonomías departamentales,
impulsada por las organizaciones cívico regionales del oriente del país. El
creciente ascenso de Evo Morales en medio de este escenario polarizó al
país no solo geográficamente, sino en el ámbito étnico cultural, en una
coyuntura de profunda crisis de los partidos políticos tradicionales. Ya las
elecciones municipales de diciembre de 2004 mostraron con claridad la di-
visión del territorio, lo que dio pie al discurso antiseparatista del MAS con
que se ha clasificado a los departamentos del oriente y en particular a sus
movimientos cívicos regionalistas (Movimiento Indígena Pachakuti 2002).

14. Es razonable pensar que, desde entonces, la influencia de Hugo Chávez lo llevó a deci-
dir el avance hacia el poder total.
15. Para ello, necesitaba dos tercios del Congreso, por lo que requería de una negociación
con PODEMOS, la segunda fuerza en el Congreso y mayoría en el Senado. Desde el
MAS, se atribuye a García Linera el haber impuesto al MAS esta negociación con la
oposición, frente a sectores que querían prescindir del camino democrático.

El territorio y las instituciones democráticas | 189


La Asamblea Constituyente y la reconfiguración del territorio

Con la convocatoria y el desarrollo mismo de la Asamblea Constituyente,


se inició una etapa que colocó el tema territorial como un pilar ineludible
en la construcción del Estado a futuro. El tema de la descentralización
administrativa y política, en debate durante los últimos 25 años, ha pasado
a segundo lugar y ocupado el primer plano la configuración del territorio
en el Estado. No es casualidad que la propuesta de Estado plurinacional
de Bolivia consagrado en la Constitución Política actual haya puesto en
cuestión a Bolivia como Republica, como tampoco es casualidad la ame-
naza Potosí Federal lanzada por el departamento de Potosí en su último
conflicto con el Gobierno (Garcés 2009).

Asamblea Constituyentes y Autonomía Departamental

El territorio nacional, al momento de la Asamblea Constituyente, aparecía


dividido en dos territorios: de aquellos que respaldaban al presidente, y de
los que rechazaban su liderazgo, estos últimos liderados por sus prefectos
y Comités Cívicos, y los primeros, en el occidente, por el partido del MAS.
En los comicios para elegir asambleístas (2006), el MAS superó el 50%
votos, pero se vio prisionero de 15 fuerzas, por lo que no alcanzó los 105
asambleístas requeridos para los dos tercios de los 137 asambleístas. Aunque
había logrado ganar en términos absolutos en varios de los departamentos
de la Media Luna,16 el problema de la división territorial se agravaba con los
resultados del referéndum a favor de las autonomías o en contra de estas,
que se hizo en el mismo acto electoral. Aunque el “Sí” por las autonomías
solo obtuvo el 43% a escala nacional, ganó en los cuatro departamentos de
la Media Luna. Se reproducía la situación de las elecciones nacionales del
2005, en las que también ganó el MAS a escala nacional, pero no alcanzó
los dos tercios. La Asamblea Constituyente no sirvió al MAS para acumular
poder y, por el contrario, polarizó aún más el país entre la Media Luna y el
Gobierno. El territorio, no los partidos, se constituyó en el principal obstá-
culo al proyecto del MAS, y, por consiguiente, los cívicos y prefectos de la
Media Luna van a ser, desde ahora, su principal objetivo.

16. Nombre que se le dio a esa franja oriental del mapa que no estaba pintada del azul del
MAS.

190 | José Blanes Jiménez


Mapa de Bolivia
Elecciones generales 2005
Ganador por municipio

Fuente: Romero 2005.

El territorio y las instituciones democráticas | 191


En la Asamblea Constituyente, el Gobierno decidió no negociar y
desde ese momento condicionó el trabajo de la misma a la búsqueda de
mecanismos para eludir el requisito de los dos tercios. Una parte de la
oposición quería procesar acuerdos en el interior de la Constituyente por
considerarla un espacio de diálogo, pero el sector más radical, tanto de
PODEMOS como del movimiento cívico, se decidió por el camino del fra-
caso de la Constituyente. La consideraban un peligro para aplicar la auto-
nomía departamental, ganada en los cuatro departamentos de la Media
Luna. A pesar de que los resultados del referéndum eran vinculantes para
la Asamblea en los departamentos ganadores, dudaban de que el MAS
cumpliera con ello, y veían en la Asamblea una carta abierta de autorita-
rismo para el Gobierno (Urenda 2003). El regionalismo autonomista ganó
bastante espacio en la población urbana, y se convirtió para buena parte de
la misma como la principal trinchera frente al autoritarismo antidemocrá-
tico que empezaba a perfilarse en el MAS. Se creó el “movimiento por los
dos tercios” en todo el país.
Desde su inicio, la politización e instrumentalización de la Asamblea
Constituyente tanto por parte del Gobierno como de la oposición redujo
su carácter autónomo y fue perdiendo legitimidad ante la población. El te-
rritorio estaba en la escena con iniciativas ideológicas y significado político
como nunca antes en toda la historia del país. El Gobierno había derrotado
a los partidos tradicionales, pero tenía al frente un instrumento político di-
fícil de vencer, el movimiento autonómico cívico prefectural. La Asamblea
representaba la defensa del centralismo y la imposición indígena occidental
al resto del país, y la autonomía representaba la defensa de la democracia.
En este marco, se llegaron a desarrollar intentos que no duraron mucho en
generar el instrumento político del autonomismo: el Consejo Nacional por
la Democracia (CONALDE), que reunía a cívicos y prefectos de la Media
Luna y otros como Chuquisaca.
La primera dificultad que tensó y paralizó a la Asamblea fue el intento
del MAS de dotarla de un carácter originario y fundador, lo que le hubiera
permitido disolver los Poderes del Estado. Ello despertó al movimiento
cívico y a los partidos opositores para evitarlo. La segunda gran dificultad
fue el intento del MAS de aprobar el reglamento de debates que permita
redactar una nueva Constitución con el apoyo del 50% más uno de los
miembros, en contra de la Ley de Convocatoria, que había establecido que
esa aprobación fuera por dos tercios. Ese debate ocupó el trabajo de la

192 | José Blanes Jiménez


Asamblea por ocho meses. Al final, el oficialismo transó y negoció que
solo la fase de aprobación en grande se aprobaría por mayoría absoluta,
pero que las fases en detalle y revisión serían por dos tercios. Si no se llega-
ba a acuerdos por dos tercios, se realizaría un referéndum dirimitorio para
artículos constitucionales específicos.
La Asamblea Constituyente provocó la división dentro del MAS. Para
un sector importante constituido por la vieja escuela marxista centralista,
la Asamblea ya no era más el escenario ideal para acumular poder, y había
que retornar al “proyecto revolucionario”, para el que la democracia era
un estorbo; para otros sectores, la Asamblea era el espacio vigente para la
refundación del país. El eventual fracaso de la Asamblea iba a ser conside-
rado como el fracaso del MAS, por lo que el oficialismo debió defenderla
aún sin creer mucho en ella. Por su lado, la oposición también estaba di-
vidida: frente a quienes pensaban que había que concordar para mantener
esta espacio político, se encontraron aquellos que decidieron inviabilizar la
Asamblea, y lograr su fracaso para derrotar el MAS. Predominó esta última
posición y, con excepciones, para gran parte de la oposición la Asamblea
no era un escenario favorable. Desde ambos lados, se perdió el sentido
principal: hacer posible un pacto social. Desde el principio, incluso antes
de su convocatoria formal, la Asamblea fue concebida más bien como un
arma de guerra para derrotar al enemigo e imponer un proyecto político de
poder y no así un espacio de diálogo y concertación (Blanes 2006).
Tras un inicio lento y una paralización tan larga en torno al reglamen-
to y la lucha de los dos tercios, los asambleístas tuvieron dos meses para
tratar de redactar una Constitución. La Ley de Convocatoria solamente les
había otorgado 12 meses para hacer su trabajo. En agosto de 2007, venci-
do el plazo legal de un año de la Asamblea, los constituyentes no habían
logrado ni aproximarse a la redacción de un texto concordado de nueva
Constitución. El Congreso, en negociación entre el Gobierno y la oposi-
ción, aceptó ampliar sus sesiones hasta diciembre de ese mismo año. Pero
el tema de la capitalidad plena reivindicada por la ciudad de Sucre, capital
política del país tras la derrota del federalismo un siglo antes, paralizó la
Asamblea durante noventa días.17

17. El oficialismo no podía aceptar que el tema de la sede de los Poderes del Estado, capi-
talía plena, fuera incorporado en el texto de la Constitución; tampoco se aceptaba que
se discuta en la Asamblea y que se lo someta a un referéndum nacional. Esta situación

El territorio y las instituciones democráticas | 193


Acorralado por el tiempo, el oficialismo decidió convocar a la Asam-
blea en un recinto diferente, que no estaba siendo cercado por el movi-
miento que defendía la capitalidad plena, y convocó a las sesiones en el
recinto militar de La Glorieta, en un municipio cercano a la capital. La
revuelta de los sucrenses contra la posibilidad de que la nueva Constitución
se aprobara sin incluir el tema de la capitalidad fue casi instantánea y, en
la zona de La Calancha, murieron tres personas en condiciones confusas,
pero en el marco de represión militar. La convocatoria a esa sesión fue
considerada ilegal, solo participaron los asambleístas del Gobierno, y no
se permitió el ingreso a periodistas ni se reunió en la sede establecida por
la Ley de Convocatoria. La aprobación del texto “en grande” (en cosa de
cuatro horas) representó un alto costo para el MAS, que tuvo que gastar
muchas energías para imponer dicha aprobación contra todo el sistema
legal y usar, para ello, presiones sociales.
¿Dónde se podría realizar la sesión para aprobar el texto definitivo
en detalle y cómo hacerlo sin que una buena parte de los asambleístas de
oposición conocieran el texto final? Este fue entregado prácticamente al
inicio de la sesión en la ciudad de Oruro, sede nuevamente cuestionada
para realizar ese trabajo. Así, pocos días antes del vencimiento del plazo,
fue aprobado el proyecto de CPE que tendría que llevarse a referéndum
constitucional. El problema de constitucionalidad se resolvió por presun-
ción de la misma, ya que, para entonces, el Tribunal Constitucional no te-
nía quórum para conocer la consulta. Desde aquí en adelante, este camino
para destruir las conquistas territoriales autonómicas estaba expedito.

Estatutos autonómicos y referéndum revocatorio

Aprobada la CPE, la oposición cívico-prefectural de la Media Luna, en su


lógica de frenar ese proceso, convocó, en enero, a la elaboración y aprobación
de los estatutos autonómicos. Entre mayo y junio de 2008, los cuatro depar-
tamentos en los que había ganado la opción del “Sí” a la autonomía organi-
zaron exitosos referendos autonómicos en los que ganó la visión autonomista
con holgura. El Gobierno calificó a esos referendos como “ilegales”.

fue el detonante para el enfrentamiento que se produjo a la hora de la aprobación, pues


los sucrenses no permitían que se sesione si no se incluía el tema.

194 | José Blanes Jiménez


A partir de ese momento, la oposición política y cívica representó y
reunió la voluntad de más de la mitad del territorio (los cuatro departamen-
tos de la Media Luna). El argumento anti-MAS, con claridad, fue la lucha
contra el centralismo. Por su lado, el MAS se propuso atacar al movimiento
regionalista, relacionándolo con los partidos tradicionales del pasado, con
PODEMOS y con la “oligarquía” y los “terratenientes”. Los resultados de
los referendos autonomistas en los cuatro departamentos indicaron que el
Gobierno podía perder espacio en otros, como Cochabamba y, posible-
mente, La Paz. El Gobierno de Evo temía, en ese escenario, unir en su
contra a tres frentes de la oposición: seis prefectos, movimientos cívicos de
cuatro departamentos, y a la población civil de varias regiones que luchó a
favor de los dos tercios en la Asamblea Constituyente. Se había establecido
una feroz lucha por el control político desde el territorio.
El 10 de agosto de 2008, el referéndum revocatorio fue el primer paso
para la destrucción de las trincheras autonomistas: el Presidente fue apoya-
do con mayor votación que la que había logrado en su elección, y se revocó
a dos prefectos de la oposición que estaban en el occidente, territorio de
apoyo masivo a Evo: La Paz y Cochabamba. El mapa de la geografía políti-
ca seguía sustancialmente el mismo, pero la oposición perdía dos plazas en
occidente, y las ganaba el frente antiautonomía. Los partidos políticos de
oposición y el MAS retomaron, a partir de ahora, el centro de la política del
que habían sido desplazados por movimientos cívicos y sociales.
Las confrontaciones entre autonomistas y el Gobierno, estando fresca
la aprobación de los estatutos y los resultados del referéndum revocatorio,
colocaron a ambos frentes en situaciones de lucha del todo por el todo. Las
armas tradicionales de bloqueos y tomas de instituciones, que caracteriza-
ron la segunda mitad de agosto y primera de septiembre, pusieron de relie-
ve la derrota de las fuerzas cívicas y la dificultad de liderazgo del Gobierno.
Comenzó a hablarse de posibilidades de guerra civil. El país sufrió sema-
nas de elevada tensión: paros, bloqueos de carreteras, tomas y destrucción
de instituciones del Gobierno en los territorios de la Media Luna, atentado
a un gasoducto y trágicos enfrentamientos en el departamento de Pando.
La ciudad de Santa Cruz estuvo a punto de ser sitiada por campesinos y
colonizadores afines al Gobierno.
Conscientes de ambas parte del desenlace catastrófico, se empezó
a hablar de diálogo y se llevaron a cabo varios intentos muy difíciles de
coordinar, en los que participaron las diferentes Iglesias y organismos

El territorio y las instituciones democráticas | 195


internacionales. Mientras el Gobierno aceptaba el inicio de un diálogo que
pusiera fin a los enfrentamientos, avanza su ofensiva y toma preso al pre-
fecto Leopoldo Fernández, quien permanece sin juicio 24 meses después, y
a varios dirigentes cívicos de ese departamento y de Tarija. El diálogo entre
los actores territoriales y el Gobierno fracasa en la ciudad de Cochabamba,
con lo que se cierra este camino, y se reencauza a un dialogo en el seno de
Congreso.
El Gobierno acepta que se traslade el diálogo al Congreso con el pro-
pósito de ceder en varios puntos de la CPE aprobada y que, a cambio, se
apruebe una Ley de Convocatoria al referéndum constitucional, para lo
cual se requerían dos tercios del Congreso. El acuerdo alcanzado (21 de
octubre de 2008) entre el MAS y partidos de oposición incluyó más de
un centenar de correcciones al proyecto de CPE en el Parlamento. En ese
momento, se había incorporado en el texto el tema de las autonomías, ob-
viamente con menos competencias de las que se aprobaron en los estatutos
autonómicos. Mientras esto ocurría en el Congreso, el Gobierno impulsó
una marcha de presión para cercar el Congreso y obligarlo a aprobar la
Ley Especial de Convocatoria al referéndum constitucional, la cual estuvo
encabezada por el propio presidente Evo Morales.
El referéndum constitucional se señaló para el 25 de enero de 2009
y, en caso de ganar la opción “Sí” y aprobarse la nueva CPE, se convoca-
ría a elecciones presidenciales y parlamentarias en diciembre de 2009. El
presidente Morales podrá participar en esa elección, para gobernar hasta el
2014, sin posibilidad de reelección inmediata. Podría volver a candidatear
en una gestión posterior (Romero 2005).18
En todo este trayecto de enfrentamientos y acuerdos, entre junio y
octubre, destaca el distanciamiento entre la Constituyente y los sectores
sociales que esperaban de ella un espacio para crear un pacto social inclu-
sivo. También se puso a prueba la escasa capacidad de los movimientos
cívicos para detener el desencuentro entre los partidos y los autonomistas.
Anulados los partidos de oposición, la iniciativa política será en adelante
del gobierno del MAS.

18. En el Congreso, se necesitaban dos tercios de los votos para aprobar las reformas
al texto constitucional de Oruro, y, sin el respaldo de la mayoría de la bancada de
PODEMOS, ello no hubiera sido posible. Se necesitaban 105 de 157 parlamentarios, y
se lograron 106.

196 | José Blanes Jiménez


Referéndum constitucional

El 25 de enero de 2009, se realizó el referéndum constitucional para apro-


bar la nueva CPE corregida en el Parlamento. A estas alturas, los ejercicios
electorales se habían convertido en plebiscitos, a favor del Gobierno y en
particular de Evo Morales o en contra de estos. Así se votó a favor de
la Constitución sin mayor conocimiento de la misma, ya que su difusión
fue realizada por el Gobierno, lo que terminó siendo un voto de apoyo al
presidente, que ya figuraba como el impulsor de la autonomía. Aprobada
la CPE con más del 62%, particularmente por el voto del occidente frente
al rechazo persistente del voto del oriente, se mostraba ya un desgaste de
los autonomistas, aunque no dejaba de llamar la atención que un 40% de
la población, principalmente del oriente pero con un creciente incremento
de las ciudades del occidente, estaba en contra de la CPE . Por la baja legiti-
midad, mostraba que el texto no sería fácil de aplicar y que no era un texto
que facilitara un pacto social, sino que, por el contrario, reproducía los
enfrentamientos, entre los cuales sobresalía el relativo al territorio.
Se trata de un modelo inédito en el mundo, destinado a reducir al
mínimo posible el poder de la autonomía departamental. La inclusión del
tema autonómico en la CPE presentaba dos caras: en primer lugar, se trató
de un tipo de autonomía compatible con un modelo de Estado centralista
que redujo mucho las competencias que se habían asignado los estatutos
autonómicos. Pero, por otro lado, dejaba en pie la autonomía para todo el
país, de la que podrían partir los gobiernos departamentales, municipa-
les, y las todavía inciertas autonomías regionales e indígenas para pelear
con el Gobierno. La autonomía de la CPE reduce la confrontación aunque
mantiene la tensión política de la oposición departamental, expectante de
leyes que reglamentarán su aplicación; dispersa el poder en el ámbito te-
rritorial, con los consiguientes problemas de ingobernabilidad para el Go-
bierno Central; encierra una serie de contradicciones difíciles de resolver
al proponer cuatro niveles de autonomía ante el Gobierno Central y todas
del mismo nivel.

Elecciones de diciembre de 2009 y de abril de 2010

La vigencia del Estado centrado en un gran caudillo en medio del vacío en


el sistema de partidos se manifestó en el 64% de votación a favor de Evo

El territorio y las instituciones democráticas | 197


Morales. La fórmula opositora PPB -Convergencia obtuvo el 27%, porcen-
taje superior al obtenido por un partido político en los últimos veinte años;
sin embargo, fue visto como la mayor derrota de la oposición de la historia.
¿Era este el techo de Evo Morales, o se podía esperar que suba un poco más?
Esta victoria ofrecía dos lecturas: (1) una gran victoria que consagraba
a Evo Morales con una legitimidad tan alta en todo el país y el exterior que
lo colocaba en condiciones de avanzar en su proyecto de diluir todo rastro
de oposición territorial. Poco después, el principal candidato de oposición
se va del país y varios ministros de gobiernos anteriores hacen lo propio;
y (2) como contrapartida, el gran triunfo empieza a generar problemas
internos al MAS. Un agregado de sectores y movimientos corporativos
tan heterogéneo como es el MAS comienza muy pronto a cobrar el favor
al Gobierno. Es el momento de tránsito del imaginario del gran líder y
guía nacional a los liderazgos locales desde los cuales se había construido
en gran medida del MAS. El ejercicio plebiscitario de los referendos había
generado una gran cantidad de liderazgos sectoriales y territoriales.
Se esperaba con inquietud la hora de los municipios, de las regiones,
de los indígenas.19 Desde el Gobierno, todo se orientó a imponer la imagen
de plebiscito incluso en los municipios y gobernaciones. El Presidente trató
de desahuciar a quienes eligieran autoridades de oposición, porque el Go-
bierno Central difícilmente podría trabajar con ellos si no había confianza.
En resumidas cuentas, si votan por Evo en los municipios y gobernaciones,
tendrán apoyo del Gobierno, pero, si votan contra Evo, no habrá recursos.
La expectativa por los resultados del 4 de abril de 2010 culminó en sor-
presa tanto para el gobierno como para la oposición, porque pusieron sobre
la mesa varios aspectos relacionados con la recuperación de los liderazgos lo-
cales en un marco global de apoyo a Evo. Se apoya a Evo Morales en las elec-
ciones nacionales, pero lo principal es alcanzar un espacio en el ámbito local.
Los resultados mostraron: (1) Se mantiene la clásica división del
país en función de los departamentos. Evo gana en seis de los nueve

19. En las elecciones generales de diciembre, los pueblos originarios votaron sobre su au-
tonomía y solo 11 de las 36 supuestas nacionalidades votaron a favor de su autonomía y
con resultados más bien cercanos al empate contra el “No”. Ello demostró que, pasada
la etapa de la consigna de las autonomías indígenas, no se sabía bien, a la hora de la rea-
lidad, cuál era el valor real de las mismas y por qué estas habían sido un regalo ofrecido
gratuitamente por el Gobierno Central.

198 | José Blanes Jiménez


departamentos, aunque en la Gobernación de Pando, el triunfo del MAS es
poco legítimo y fácil de atribuir al fraude perpetrado por el acarreo previo
de migrantes y de tropa militar para la votación. (2) En materia de munici-
pios rurales, continúa el triunfo del MAS, pero menor. (3) Lo notable es la
pérdida de siete de los municipios de las principales ciudades y de ciudades
intermedias importantes. En aquellos casos donde ganó, lo hizo por un
escaso margen, casi empate: Cochabamba, El Alto y Cobija en el norte.
Los votantes expresaron que, a pesar del carácter plebiscitario que se le
quiso imponer, ellos, incluso aceptando a Evo como líder nacional, desea-
ban autoridades locales independientes del MAS, cercanas a la población y
con experiencia local, pues este había impuesto sus candidatos en muchos
casos sin consulta. Más que la pérdida de un millón de votos respecto de
diciembre de 2009, lo más importante fue el mensaje a Evo, la población
urbana prefería sus candidatos.

Las leyes estructurales

De ahí en adelante, las leyes que se necesitarán para la aplicación de la


Constitución se orientarán con gran énfasis a la penetración y control del
territorio de oriente (gobernaciones y municipios) teniendo en cuenta que
el occidente era territorio seguro del Gobierno. El MAS y también Evo
habían perdido en lo local y había que estudiar la forma de abordar, a la luz
de estos resultados, el control político de territorios que, aunque los había
penetrado bastante, no alcanzaba a dominar, y se le estaban escapando de
las manos. Mientras se concentraba en la conquista del oriente, está per-
diendo en su tierra firme, el occidente. Los resultados de las elecciones del
4 de abril confirmaron las hipótesis del retorno de lo local, la dispersión
del voto y la incompatibilidad de la descentralización autonómica con el
modelo centralista en torno a un caudillo y partido único. También se
confirma que ahora como nunca antes el territorio ocupa el primer lugar
de preocupación del Gobierno Central. La aplicación de los resultados de
las elecciones en los gobiernos departamentales representa un aumento de
137 autoridades, es decir, un aumento del 73,6% del personal. En total, son
323 representantes elegidos frente a los 186 anteriores al 4 de abril.20

20. La estructura política de las gobernaciones estará formada por un gobernador, asam-
bleístas departamentales por territorio, asambleístas departamentales por población y
asambleístas departamentales indígenas que fueron elegidos por usos y costumbres. En

El territorio y las instituciones democráticas | 199


Los gobiernos departamentales elegidos por cinco años administra-
rán sus recursos y tienen facultades para legislar, reglamentar, fiscalizar y
ejecutar en sus departamentos. La Constitución Política del Estado, ar-
tículo 300, otorga a las gobernaciones 36 competencias exclusivas, entre
las cuales figuran “la creación y administración de impuestos de carácter
departamental”, la convocatoria a referendos departamentales, la elabora-
ción de planes de ordenamiento territorial y de uso de suelos, entre otros.
En este escenario, se entiende el comportamiento del Gobierno a la hora
de aprobar las leyes estructurales para la aplicación de la CPE y en particular la
Ley Marco de Autonomías, largamente discutida internamente, a la espera de
los resultados de las elecciones municipales y de autonomías. El MAS, al con-
tar con los dos tercios del Congreso, desarrolló una estrategia para recuperar
el espacio perdido en las elecciones tanto en los municipios de las ciudades
principales como en las gobernaciones de la oposición en el oriente.
La Ley Transitoria para las Autonomías, en su artículo 8, establece
que, ante la sola imputación de un fiscal, la autoridad electa deberá dejar
sus funciones por el periodo que dure el juicio a pesar del rechazo de la
oposición, por la inconstitucionalidad de la norma, ya que la CPE aproba-
da establece que debe ser por resolución de un juez. El Congreso aprobó
dicha ley transitoria, con lo que todas las autoridades electas y que no sean
oficialistas se sienten amenazadas. De hecho, esta ley ha logrado en menos
de tres meses la suspensión de seis alcaldes importantes del país. Lograr
una imputación de fiscal es factible, y el juicio que lo libere de culpa puede
durar todo el tiempo, habida cuenta que los jueces de la Corte Suprema han
sido nombrados de forma interina por el presidente de la República por un
periodo de 12 meses. No se puede denunciar la inconstitucionalidad, dado
que el Tribunal Constitucional, además de haber sido nombrado de forma
interina por más de un año, no puede atender causas posteriores a enero de
2009. La oposición ha denunciado, a raíz de las primeras destituciones que
el Gobierno Central está arrebatando a la oposición, mediante la politiza-
ción de la justicia, lo que ha perdido en las urnas.
La Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz de lucha contra la corrupción
establece una serie de materias y tipifica delitos nuevos que servirán para
imputar con carácter retroactivo y presumiendo culpabilidad, que le serán

algunos departamentos (Beni), se eligieron subgobernadores y corregidores, y, en otros


(Tarija), ejecutivos seccionales de desarrollo.

200 | José Blanes Jiménez


de enorme utilidad al Gobierno para imputar a autoridades y ex funciona-
rios por daños al Estado. Con una serie de temas aparentemente incons-
titucionales y reñidos con el derecho internacional, igualmente seguirán
imponiéndose en ausencia de un Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional ( TC), hasta marzo de 2011, cuenta con
magistrados interinos nombrados por el Presidente de la República, en que
serán elegidos mediante votación de escala nacional sobre la base de ternas
aprobadas por el Congreso, donde el MAS cuenta con los dos tercios. Las
resoluciones del TC pueden ser revisadas por la Asamblea Plurinacional,
porque es la depositaria de la voluntad del Tribunal Supremo.
La Ley del Órgano Judicial establece que los ministros del Tribunal
Supremo y el Tribunal Agrario Nacional serán elegidos a partir de ternas
aprobadas por el Congreso de la Nación. Mientras tanto, los actuales han
sido elegidos hasta el mes de marzo de 2011 por el Presidente.
El nuevo órgano electoral, elegido por ternas en el Congreso, está
compuesto por siete vocales, uno de los cuales es designado por el Presi-
dente. Lo propio ocurre con los cinco vocales en los niveles departamen-
tales. Esta ley ha generado mucha incertidumbre sobre el proceso electoral,
así como sobre el registro civil al estar prácticamente como un poder sin
independencia del Ejecutivo.
El régimen electoral establecido es el de distribución de escaños por
mayorías, con lo que se eliminan las posibilidades de los partidos pequeños
y las postulaciones de las instituciones indígenas y de las organizaciones
sociales: lo que antes dio posibilidades al MAS ahora se elimina favorecien-
do al nivel central.
La Ley Marco de Autonomías ha sido diseñada con gran cuidado para
hacer inviable, en la práctica, el régimen autonómico. Confirma la imputa-
ción para suspender “temporalmente” a una autoridad por el tiempo que
dure el juicio, establece controles nacionales para el proceso de aplicación
de las autonomías, y se aprobó sin discusión y en tiempo récord contra
toda protesta de la oposición. Entre muchas condicionantes a lo avanzado
en las regiones con estatutos autonómicos aprobados, establece que dichos
estatutos serán “aprobados por dos tercios del total de sus miembros (de
las asambleas departamentales) y, previo control de constitucionalidad, en-
trarán en vigencia como norma institucional”.

El territorio y las instituciones democráticas | 201


¿El final del territorio?

Con este sistema legal, se está construyendo un marco institucional con-


cordante no con un régimen republicano, sino con un Estado plurinacio-
nal bajo control central. El control se orienta a resolver los problemas que
presenta el corporativismo que une a los diferentes sectores. Todo servidor
público será interino en los hechos, al estar sometido a una acusación que
no requiere de juicio para ser encarcelado.
El principal control se estructura para garantizar el control territorial:
todas las autoridades electas dependen, en la práctica, de la espada de un
fiscal, posiblemente elegido por el presidente, que, con sola su denuncia,
pueden ser suspendidas hasta que termine un juicio, con jueces dudosamen-
te imparciales, que puede durar perfectamente el tiempo que sea necesario.
El control y adecuación del territorio es muy importante en momen-
tos en que la autonomía, aunque definida desde el Estado, se constituirá,
con toda seguridad, en un escenario rebelde frente a la administración
central, en el que se articulan intereses corporativos de muy diversos gru-
pos, sean estos gremiales, indígenas, sectoriales, entre otros. Estos sectores
están recurriendo en muchos casos al territorio y fortaleciendo el civismo
regional para articular sus demandas frente a un Gobierno patrimonialista
que, como se repite con frecuencia, “no está cumpliendo con los ofreci-
mientos electorales” y que no responde a las expectativas incluyentes del
primer periodo de gobierno 2006-2010.
Desde el Gobierno, en el momento actual, todo hace presuponer que
puede avanzar mucho todavía en la adaptación de las instituciones de la
democracia para poder gobernar con cierta independencia de los intereses
corporativos locales y sectoriales, todo ello para consolidar una gestión del
territorio controlando, tal como lo establecen las reformas autonómicas
aprobadas en la Nueva Constitución Política del Estado ( NCPE) y la recién
aprobada Ley Marco de Autonomías.
Desde el lado de las regiones y los movimientos cívicos, se tratará de
apropiarse al máximo de los espacios ofrecidos por las autonomías de la
CPE . Se le discutirá al Gobierno el tema de las competencias y los recursos
correspondientes: los gobiernos locales pueden enfrentar a sus electorados
contra el centralismo o por el incumplimiento de promesas electorales.
Los problemas de límites serán uno de los combustibles para los enfren-
tamientos contra el Gobierno Central, que, junto con las otras demandas,

202 | José Blanes Jiménez


organizarán corporativamente los movimientos cívicos regionalistas o
localistas.
Pero, más allá de las intenciones, en la práctica, en este momento,
la contradicción sigue irresuelta entre el territorio y el Gobierno, entre el
actor territorial, articulador de diferentes proyectos corporativos tanto del
MAS como de la oposición, y la adecuación de las instituciones de la demo-
cracia en este contexto.

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204 | José Blanes Jiménez


Lista de siglas

ADN Acción Democrática Nacionalista


BM Banco Mundial
CEBEM Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios
CNE Corte Nacional Electoral
COB Central Obrera Boliviana
COMIBOL Corporación Minera de Bolivia
CONALDE Consejo Nacional por la Democracia
CPE Constitución Política del Estado
FMI Fondo Monetario Internacional
FSTMB Federación Sindical de Trabajadores Mineros
de Bolivia
MAS Movimiento Al Socialismo
MBL Movimiento Bolivia Libre
MEDIA LUNA Departamentos de la Amazonía y sur boliviano:
Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija
MIP Movimiento Indígena Pachakuti
MIR Movimiento de Izquierda Revolucionaria
MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario
NFR Nueva Fuerza Republicana
ONG Organización No Gubernamental
OTB Organización Territorial de Base
PDM Plan de Desarrollo Municipal
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
TC Tribunal Constitucional
UDP Unidad Democrática y Popular

El territorio y las instituciones democráticas | 205


El GOBIERNO DE EVO MORALES:
cambio político y transición estatal en Bolivia

Fernando Mayorga

Introducción

En diciembre de 2005, Evo Morales, del Movimiento Al Socialismo (MAS),


obtuvo mayoría absoluta de votos y accedió a la Presidencia de la República
de manera directa, un hecho inédito en el ciclo democrático inaugurado en
1982. Atrás quedaron casi dos décadas de gobiernos de coalición confor-
mados mediante pactos entre partidos tradicionales que convergieron en
torno al neoliberalismo y la democracia representativa.1
La victoria del MAS implicó el retorno de la izquierda al poder después
de la fallida experiencia de la Unidad Democrática y Popular (1982-1984),

1. A partir de 1985, se formaron cinco gobiernos de coalición que formaron parte de


un esquema de gobernabilidad denominado “democracia pactada”: 1985-1989, el go-
bierno de Paz Estenssoro, del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), con
el apoyo —circunscrito al Parlamento— de Acción Democrática Nacionalista (ADN);
1989-1993, Paz Zamora, del Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), con apoyo
de ADN; 1993-1997, Sánchez de Lozada, del MNR, con apoyo de Unidad Cívica Soli-
daridad (UCS) y Movimiento Bolivia Libre (MBL); 1997-2002, Bánzer Suárez, de ADN,
con apoyo del MIR, UCS y Conciencia de Patria (CONDEPA). En 2002, fue reelegido
Sánchez de Lozada, del MNR, con apoyo del MIR y UCS. En octubre de 2003, una re-
vuelta popular provocó la renuncia Sánchez de Lozada y, en junio de 2005, su sucesor,
Carlos Mesa, dejó su cargo en manos del presidente de la Corte Suprema de Justicia en
el marco de una aguda crisis política que fue resuelta con el adelantamiento de eleccio-
nes generales en diciembre de 2005, que otorgaron la victoria a Evo Morales, del MAS.
aunque con rasgos distintivos, porque, a diferencia de la izquierda obrera y
clasista de antaño, el MAS es un movimiento político que representa iden-
tidades y demandas campesinas y étnico-culturales, se asienta en un con-
glomerado de organizaciones sindicales, movimientos sociales y pueblos
indígenas, esgrime un proyecto de nacionalismo estatista y despliega una
política internacional afín a Venezuela y Cuba. Finalmente, se articula en
torno al liderazgo de Evo Morales, “primer presidente indígena”, dirigente
de los sindicatos de campesinos productores de hoja de coca y figura del
movimiento antiglobalización o altermundista.
Este giro “a la izquierda” en la política boliviana se enmarca en un
proceso más amplio de transición estatal que acaece desde principios de la
década del 2000, y pone en juego varias dimensiones o líneas de conflicto:
(a) transformación de las relaciones entre el Estado y la inversión extranje-
ra para redefinir el modelo de desarrollo; (b) mutación en las relaciones en-
tre el Estado y las regiones para impulsar un modelo de descentralización
política; (c) metamorfosis del proyecto de Estado-nación a partir del reco-
nocimiento de derechos colectivos de los pueblos indígenas; y, finalmente,
(d) modificación de las pautas de participación y representación política en
la institucionalidad democrática.
En los últimos años, se han aplicado varias reformas político-institu-
cionales como respuesta a los desafíos de la transición estatal; sin embargo,
con el arribo del MAS al gobierno, se encararon algunas medidas decisivas
para el decurso de esta transición: la nacionalización de los hidrocarburos,
en respuesta al clivaje Estado/mercado; la realización de un referéndum
sobre autonomías departamentales para definir las características de la des-
centralización política y, también, la realización de una Asamblea Consti-
tuyente para establecer nuevas pautas de relación entre Estado, economía,
política, cultura y sociedad, con innegable protagonismo del movimiento
campesino e indígena. En suma, mediante estas instituciones de demo-
cracia participativa, se pretendió —y se pretende— resolver los clivajes
regional y étnico cultural.
Respecto de la nacionalización de los hidrocarburos, no existen vo-
ces disonantes, porque la medida gubernamental —adoptada mediante un
decreto presidencial el 1 de mayo de 2006— cuenta con amplio respaldo
ciudadano, y las empresas extranjeras han aceptado las nuevas reglas del
juego. Sin embargo, desde octubre de 2007, se ha generado un conflicto
en torno a la distribución de los recursos provenientes de un impuesto, en

208 | Fernando Mayorga


especial sobre los hidrocarburos, que enfrenta al Gobierno y varias regio-
nes del país.
En el referéndum y las elecciones para la Asamblea Constituyente,
realizadas en julio de 2006, el MAS venció con mayoría absoluta de votos.
Sin embargo, los resultados del referéndum sobre autonomías departamen-
tales2 pusieron en evidencia una sociedad dividida: cinco departamentos
votaron por el “No”, apoyando la postura del MAS, y cuatro Departamen-
tos apostaron al “Sí” (véase el cuadro 6), precisamente aquellas regiones en
las cuales el partido de gobierno tiene menor presencia.3 Los resultados de
esta consulta popular tenían carácter vinculante a la Asamblea Constitu-
yente, que inició sus labores el 6 de agosto de 2006, pero, en su desarrollo,
se produjeron graves divergencias entre el oficialismo y la oposición que
impidieron un acuerdo sobre la reforma constitucional. En diciembre de
2007, después de 16 meses de avances y retrocesos, la Asamblea Constitu-
yente aprobó la nueva Constitución solamente con la participación de la
mayoría oficialista y sus aliados, pero sin la presencia de la oposición, en
medio de graves conflictos sociales.

2. La división político-administrativa del país establece la existencia de departamentos,


provincias, municipios y cantones. Desde 1987, está vigente la autonomía municipal,
que fue fortalecida, en 1995, mediante la Ley de Participación Popular. Los departa-
mentos, en total nueve, cuentan con una autoridad política —prefecto— que represen-
ta al Poder Ejecutivo y era designada por el presidente de la República. Sin embargo,
en diciembre de 2005, de manera inédita —porque la actual norma constitucional no
lo establece—, se realizaron elecciones de estas autoridades de manera simultánea a
los comicios presidenciales, y los resultados fueron refrendados por el presidente Evo
Morales, que procedió a las designaciones respectivas pese a que la mayoría de las auto-
ridades electas eran contrarias al partido de gobierno.
3. La elección democrática de prefectos fue el inicio de la descentralización política y el
paso siguiente fue la realización de un referéndum sobre autonomías departamentales
con el objetivo de incorporar, en la nueva Constitución, competencias y atribuciones
a los gobiernos departamentales conformados mediante voto ciudadano. La consulta
popular se realizó en torno a la siguiente pregunta: “¿Está usted de acuerdo, en el marco
de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente el mandato vinculante para
establecer un régimen de autonomía departamental aplicable inmediatamente después
de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado en los departamentos
donde este referéndum tenga mayoría, de manera que sus autoridades sean elegidas
directamente por los ciudadanos y reciban del Estado competencias ejecutivas, atribu-
ciones normativas administrativas, y los recursos económicos financieros que les asigne
la nueva Constitución Política del Estado?”.

El gobierno de Evo Morales | 209


El nuevo texto constitucional debe ser sometido a un referéndum na-
cional para su aprobación o rechazo, pero ha sido calificado como ilegal
e ilegítimo por la oposición parlamentaria y por varios prefectos, debido
a que reconoce, aparte de las autonomías departamentales, otros tipos de
autonomía territorial (municipal, regional e indígena) con similar rango
constitucional. Frente a este hecho, los departamentos en los cuales ven-
ció el “Sí” en el referéndum han optado por aprobar sus propias normas
de descentralización (“estatutos autonómicos”), que son rechazadas por
el MAS, cuya respuesta fue plantear la convocatoria a un referéndum para
la revocatoria o ratificación del mandato del presidente y de los prefectos
como una solución política a este impasse.4
Así, después de dos años de gestión gubernamental bajo el mando del
MAS, el proceso político boliviano enfrenta una situación de crisis en la
medida que la nueva Constitución es motivo de impugnaciones y varios de-
partamentos están enfrentados al Gobierno, en un contexto caracterizado
por la polarización política y la fractura regional, agravadas por enfrenta-
mientos violentos entre civiles, demostraciones de intolerancia y discri-
minación e incluso amenazas de una guerra civil. Frente a esta situación,
se inició, en el transcurso de enero de 2008, un proceso de diálogo entre
el Poder Ejecutivo y los prefectos para resolver los conflictos provocados
por la redistribución de los recursos de los impuestos petroleros y por las
contradicciones entre el nuevo texto constitucional y los estatutos autonó-
micos departamentales. En otras palabras, está en juego la capacidad del
sistema político para encauzar las reformas en el marco de las instituciones
democráticas y evitar que la resolución de este conflicto se traslade a espa-
cios ajenos a la política institucional.
En este trabajo, indagamos las razones de esta confluencia de cambio
y crisis en la política boliviana a partir de analizar, en primer lugar, la apli-
cación de la agenda gubernamental del MAS; en segundo lugar, la compo-
sición y funcionamiento del sistema de partidos; y, finalmente, la calidad
de la democracia. Nuestra lectura presta atención a los rasgos de “go-
bierno dividido” puestos de manifiesto desde el segundo año de gestión

4. Hasta mediados de enero de 2008, ni el referéndum constitucional “de salida”, ni el


referido a la revocatoria de mandato del presidente de la República y de los prefectos
tenían fechas definidas, pero se supone que se llevarán a cabo en el primer semestre de
este año.

210 | Fernando Mayorga


gubernamental del MAS (desde enero de 2007) y a las características de la
pugna entre el Gobierno Central y la mayoría de las regiones, que expresa
una suerte de “división vertical de poderes”, como aspectos del proceso
político que se combinaron con las disputas entre oficialismo y oposición
en una Asamblea Constituyente sometida a la presión de diversos actores
sociales (por un lado, el movimiento campesino e indígena, y por otro, el
movimiento cívico-regional) con capacidad de movilización al margen de
los partidos políticos y cuyo desenlace fallido puso de manifiesto las difi-
cultades para el establecimiento de un pacto social para encarar la reforma
estatal y resolver los clivajes que dividen la sociedad.

Agenda de Gobierno

Nacionalización y políticas distributivas

La agenda gubernamental se despliega siguiendo dos líneas de acción: la


generación de excedente económico para la inversión en procesos de in-
dustrialización con protagonismo estatal, sobre todo en el sector de hi-
drocarburos; y la redistribución de los ingresos fiscales mediante políticas
sociales con cariz popular.
La política económica del gobierno de Evo Morales tiene como eje
la nacionalización de los recursos hidrocarburíferos. Al margen de la im-
portancia de esta medida en el incremento de los ingresos fiscales y su
incidencia en las posibilidades de impulso al desarrollo productivo, la na-
cionalización conlleva una reformulación de las relaciones entre el Estado
boliviano y las empresas extranjeras, y es enarbolada como una respuesta
al neoliberalismo. En la política del sector de hidrocarburos se percibe con
nitidez un rasgo del estilo de gestión gubernamental del MAS, que consiste
en la combinación de retórica radical con decisiones moderadas, puesto
que, pese a la toma simbólica de la instalaciones petroleras con presencia
de las fuerzas armadas, el decreto presidencial promulgado el 1 de mayo de
2006 no estableció la confiscación de inversiones, sino una reformulación
de los contratos con las empresas extranjeras al establecer condiciones tri-
butarias más favorables para el Estado boliviano.5 El impacto económico

5. Los ingresos por impuestos se incrementaron de 6.904,7 en 2005 a 11.935,8 millones


de dólares en 2006 según datos del Banco Central de Bolivia.

El gobierno de Evo Morales | 211


de esta medida fue evidente y, adicionalmente, el Gobierno negoció con
Argentina y Brasil un incremento en los volúmenes y los precios del gas
boliviano exportado a esos países con lo que se generaron mayores ingre-
sos fiscales.6 Si a eso sumamos la condonación de la deuda externa bilateral
y multilateral,7 las condiciones económicas se tornaron favorables para el
país y se pusieron en evidencia en la balanza comercial.8
Sin embargo, un año después de la nacionalización, su aplicación se
vio entorpecida por problemas en los trámites de aprobación congresal
de los nuevos contratos con las empresas petroleras, que pusieron al des-
cubierto una serie de falencias jurídicas que motivaron un intenso debate
parlamentario y críticas de diversos sectores, aparte de la renuncia de eje-
cutivos de la empresa estatal. Los cuestionamientos no afectaron el con-
tenido de la medida, pero demostraron la debilidad gubernamental en el
manejo del sector, que se tradujo en un descenso de las reservas de gas
natural y la ausencia de nuevas inversiones directas, que fueron remediadas
a fines de 2007, sobre todo con la suscripción de nuevos acuerdos por la
empresa estatal petrolera de Brasil.
A la nacionalización de los hidrocarburos siguieron anuncios de ac-
tuar en ese sentido en relación con otros recursos naturales no renovables.
No obstante, a pesar de su prédica nacionalista, las intenciones del Gobier-
no se encaminan a establecer condiciones tributarias más favorables para
el Estado en las negociaciones con las empresas transnacionales, debido

6. Los ingresos por ventas se incrementaron de 618,2 en 2005 a 3.956,8 millones de dóla-
res en 2006 según datos del Banco Central de Bolivia.
7. Tomando en cuenta el saldo de la deuda externa al 31 de diciembre de 2005, Bolivia
redujo su deuda con los organismos multilaterales en 38% y con los organismos bi-
laterales en 15%, mientras que la deuda global decreció en 36%. Finalmente, con la
oficialización de las condonaciones comprometidas en 2006 y 2007 de la deuda bilateral
y multilateral, Bolivia redujo su deuda en un monto que llega a representar alrededor
de 1.900 millones de dólares, con lo cual la condonación total llega a un monto que
representa alrededor del 75% del total de la deuda externa del país.
8. En 1999, la balanza comercial era deficitaria en -704,0, y, en 2005, se revirtió hasta
alcanzar 457,1, y, para 2006, las cifras favorables llegaron a 1.054,2 millones de dólares
americanos. A esto se suma el incremento de las reservas internacionales que pasaron
de 1.123,3 en 2004 a 4.113,6 millones de dólares americanos en julio de 2007 según
datos del Banco Central de Bolivia.

212 | Fernando Mayorga


a la imposibilidad de efectuar importantes inversiones públicas en otros
rubros, como la minería.9
A pesar de las cifras mencionadas, que son esgrimidas por el Go-
bierno como una demostración del éxito de la política “posneoliberal”,
surgieron señales preocupantes en la economía. En el transcurso de 2007,
el precio de los alimentos aumentó en más del 20%, por efecto de la caída
en la producción agrícola y la especulación en la comercialización. Esta
situación provocó una inflación que bordeó los dos dígitos en el segundo
semestre, una cifra no registrada en los últimos 15 años.
En cuanto a la política laboral, se aprobaron disposiciones dirigidas
a eliminar la libre contratación y la flexibilización laboral —pilares del
neoliberalismo—, que provocó el debilitamiento de los sindicatos obreros
desde la aplicación de un decreto presidencial en 1985. El decreto 28699,
promulgado en mayo de 2006, deroga un par de artículos de aquella medi-
da de los años ochenta y su objetivo de restituir los derechos laborales se
reforzó con la promulgación de una Ley del Fuero Sindical. Este decreto
fue presentado por el Gobierno como el “fin de la libre contratación y la
garantía para la estabilidad laboral”, pero es cuestionado por su limitado
carácter formal, puesto que la misma disposición reconoce la vigencia de
la Ley de Inversiones, que permite la libre contratación, contradiciendo las
consecuencias de una medida anunciada como la recuperación de la esta-
bilidad laboral en los sectores público y privado.
En relación con la política tributaria, un tema central está referido a
la redistribución de los ingresos provenientes del impuesto directo a los hi-
drocarburos, que, desde el año 2005, era repartido entre el Tesoro General
de la Nación, las prefecturas, los municipios, las universidades públicas y

9. En octubre de 2006, el Gobierno anunció la nacionalización del sector minero en res-


puesta a sangrientos enfrentamientos provocados por la disputa entre trabajadores de
la empresa estatal del sector y cooperativistas mineros en torno a la explotación de un
importante yacimiento de estaño, cuyo precio está en alza en el mercado mundial. Este
aviso se tradujo en el control estatal de una empresa de fundición de estaño que estaba
a cargo de una empresa suiza al argumentar incumplimiento de contrato. Con todo, la
política en el sector minero se dirige a potenciar el sector estatal mediante el incremento
de impuestos a la minería privada, medida de la cual estarían exentas las cooperativas
mineras, importantes aliados electorales del MAS. Otro ejemplo es la suscripción de un
contrato con una empresa de la India (con una inversión directa cercana a 2.500 millones
de dólares americanos en el lapso de diez años) para la explotación de yacimientos de hie-
rro en condiciones tributarias más flexibles a las definidas para el sector de hidrocarburos.

El gobierno de Evo Morales | 213


un fondo de apoyo a los pueblos indígenas. En octubre de 2007, el Go-
bierno emitió un decreto en el que modifica la asignación de esos recursos
para beneficiar a los municipios en detrimento de las prefecturas. Adicio-
nalmente, el Gobierno alentó la aprobación de una ley (renta universal
de vejez) que establece el uso del 30% de esos recursos (de prefecturas,
municipios, fondo indígena y TGN) al pago de una renta mensual a las
personas de la tercera edad. Tanto el decreto como la ley son cuestionados
por la oposición parlamentaria y los prefectos, porque afecta los ingresos
de las regiones que promueven su autonomía departamental, mientras que
el Gobierno arguye que los impuestos están destinados a beneficiar a los
sectores sociales desprotegidos.
En esta medida, se percibe la orientación de las políticas sociales apli-
cadas por el gobierno del MAS, que se enlazan con estrategias políticas y
visiones acerca de la descentralización del Estado.

Políticas sociales con sello popular

En la aplicación de políticas sociales, resaltan varias iniciativas, algunas


matizadas por la cooperación de los Gobiernos de Venezuela y Cuba. Una
de las primeras decisiones fue la aplicación de una tarifa diferenciada en
el consumo de energía eléctrica —negociada con un consorcio privado
transnacional que maneja el sector— a más de medio millón de hogares
que se beneficiaron con una rebaja del 25%. Otra fue la aprobación de un
incremento del 50% en el bono anual a los ex combatientes de la guerra
contra el Paraguay. La concesión de estas medidas con sello popular marca
la conducta gubernamental, porque, desde el año 2006, se ha instaurado
la entrega de un bono anual de 200 bolivianos a los niños y niñas del ciclo
primario de las escuelas públicas y está en proceso de aplicación la entrega,
desde febrero de 2008, de una renta mensual de 200 bolivianos para per-
sonas mayores de 60 años. En ambos casos, los recursos provienen de los
impuestos generados por el sector hidrocarburífero y son presentados por
el discurso gubernamental como ejemplo de la conexión entre nacionali-
zación de los recursos naturales y equidad social.
Otras decisiones gubernamentales están destinadas a beneficiar a co-
munidades campesinas y pueblos indígenas a partir de privilegiar derechos
colectivos. Por ejemplo, en el caso del acceso a la tierra, la modificación de
la Ley N.º 1715, bajo el título de Reconducción Comunitaria de la Reforma

214 | Fernando Mayorga


Agraria, beneficiará a campesinos e indígenas con veinte millones de hec-
táreas concedidas a comunidades y no a título individual.
Otra faceta son las campañas en salud y educación que se despliegan
con apoyo cubano y venezolano.10 En el sector salud, se amplió la cobertura
del seguro materno-infantil y está en curso la aprobación congresal de un se-
guro universal de salud. La campaña de alfabetización en una primera etapa
llegó a más de 100.000 personas en zonas rurales y periurbanas con éxitos
innegables en varias regiones, que han sido declaradas “zonas libres de anal-
fabetismo”, flagelo que pretende ser erradicado en el transcurso de 2008.

Política democrática y derechos humanos

El tema de derechos humanos ha sufrido una mutación, debido a la modi-


ficación de las relaciones entre el Gobierno y los sectores sociales, porque,
en el pasado, esta problemática estaba vinculada a la denuncia de las ac-
ciones represivas desplegadas por los aparatos estatales y los organismos
encargados de las denuncias, como la organización civil Asamblea Perma-
nente de Derechos Humanos, que se alineaban en la pugna sociedad frente
a gobierno apoyando a los grupos movilizados.
En algunos conflictos en los que el gobierno acudió a la represión
policial o se produjeron enfrentamientos entre civiles, las instituciones que
actúan como garantes o mediadores —Iglesia católica, Defensoría del Pue-
blo y Asamblea Permanente de los Derechos Humanos— no jugaron un
papel decisivo. En otros casos, el Gobierno actuó con displicencia y lenti-
tud, o efectuando cálculos políticos sobre las consecuencias de un conflic-
to, sin asumir la responsabilidad sobre acontecimientos que provocaron la
pérdida de vidas humanas. Precisamente este dato —más de una treintena
de muertos en conflictos de diversa índole, con represión policial o sin
ella— muestra el cambio en las condiciones discursivas para el tratamiento

10. El apoyo de Venezuela tiene otros matices, porque financia campañas propagandísticas
del Gobierno bajo el lema “Bolivia cambia, Evo cumple”. Realiza donaciones en dinero
a los municipios y entrega recursos a las fuerzas armadas, al margen de que se ha sus-
crito un convenio de cooperación militar entre Bolivia y Venezuela que fue cuestionado
por la oposición. Por estas razones, el discurso de la oposición reitera denuncias de “in-
jerencia” de Hugo Chávez en asuntos internos, debido, entre otras cosas, a las continuas
declaraciones del presidente venezolano en respaldo a Evo Morales.

El gobierno de Evo Morales | 215


de este tema, puesto que la defensa de los derechos humanos no está vin-
culada directamente a la impugnación de las decisiones gubernamentales.
Sin embargo, a medida que transcurre la gestión gubernamental, se incre-
mentan las denuncias sobre violaciones de los derechos humanos por parte
de la Policía y la fuerzas armadas. También se percibe una modificación en
las posturas de la Iglesia católica, que, al principio, se limitaba a realizar
llamados al diálogo y a la concertación y, luego, cuestionó al Gobierno por
convocar a los movimientos sociales como fuerza de apoyo por los riesgos
de enfrentamientos entre civiles, cada vez más frecuentes.
Al margen de la conflictividad política, las violaciones de los derechos
humanos mantienen niveles preocupantes en relación con aspectos vincu-
lados a la seguridad ciudadana y al acceso a la justicia. Los linchamientos
son frecuentes y, en algunos casos, justificados con argumentos de “justicia
comunitaria”, lo que debilita la vigencia de las normas legales y la prerro-
gativa estatal en la aplicación de justicia. Los bloqueos y las marchas violan
los derechos de las personas ajenas al conflicto, y las autoridades guberna-
mentales, en algunas circunstancias, han promovido las movilizaciones o
han pecado de omisión.
La agenda de gobierno se desplegó de manera paralela al proceso
constituyente y en la propuesta de reforma estatal aprobada en la Asamblea
Constituyente —cuyos avatares analizamos en otro acápite—, muestra otros
ingredientes importantes que caracterizan la gestión gubernamental del
MAS. Si las acciones del Poder Ejecutivo responden a una orientación nacio-
nalista que pone el énfasis en el papel protagónico del Estado, el texto cons-
titucional aprobado por el MAS y sus aliados en la Asamblea Constituyente
está matizado por una postura indigenista que privilegia demandas e identi-
dades étnicas y derechos colectivos que incluyen una propuesta de redistri-
bución territorial del poder.11 Esta tensión entre nacionalismo e indigenismo
—entre agenda gubernamental y nuevo texto constitucional— se manifiesta
en un contexto caracterizado por la debilidad del sistema de partidos.

11. Un rasgo principal de la nueva Constitución es la definición del tipo de Estado como un
Estado plurinacional basado en el reconocimiento de los grupos étnicos —más de una
treintena— como “naciones originarias” dotadas de derechos colectivos, entre ellos a la
libre determinación, al autogobierno y a la territorialidad. Así, se reconoce la autonomía
territorial de los pueblos indígenas, la elección de sus autoridades y representantes me-
diante normas y procedimientos propios como expresión de “democracia comunitaria”
y un sistema judicial mixto que incluye la justicia comunitaria.

216 | Fernando Mayorga


Sistema de partidos

Los resultados electorales de diciembre de 2005 modificaron la composi-


ción del sistema de partidos de manera sustantiva. Los partidos tradicio-
nales que dominaron la escena parlamentaria durante veinte años fueron
marginados. Si en el pasado, ADN, MNR y MIR concentraron alrededor del
60% de la votación y de los escaños parlamentarios, en diciembre de 2005,
solamente uno de esos partidos mantuvo su presencia con una reducida
bancada. Este resultado tuvo como antecedente las elecciones generales de
2002 cuando surgieron nuevos partidos, como el MAS, Nueva Fuerza Re-
publicana (NFR) y Movimiento Indígena Pachakuti (MIP), que capturaron
cerca de la mitad de la votación (véase el cuadro 1). La presencia de estos
partidos con discursos contestatarios al neoliberalismo y a la “democracia
pactada” debilitó la tendencia centrípeta antaño predominante en el siste-
ma de partidos, y, desde entonces, la polarización en su seno alentó la crisis
política que, entre 2003 y 2005, derivó en la renuncia de dos presidentes y
en el adelantamiento de elecciones generales.
En 2005, el MAS se convirtió en el partido dominante merced a su
votación mayoritaria; en cambio, NFR y MIP desaparecieron de la escena
parlamentaria y fueron sustituidos por nuevas fuerzas políticas que ocupa-
ron el lugar de la oposición: la agrupación ciudadana Poder Democrático
Social (PODEMOS), un partido de nuevo cuño, Unidad Nacional (UN), y
el único sobreviviente del pasado, el Movimiento Nacionalista Revolucio-
nario (MNR) (véase el cuadro 2). El sistema de partidos sufrió entonces
una mutación de fuerzas relevantes en dos ocasiones en el lapso de media
década y, en la actualidad, se encuentra en proceso de formación.12
En diciembre de 2005, el MAS venció con alrededor del 53% de la
votación nacional, obtuvo victorias en cinco departamentos (La Paz, Oru-
ro, Potosí, Chuquisaca y Cochabamba) y la mayor cantidad de diputados

12. La precariedad del sistema de partidos se expresa en la escasa trayectoria de los princi-
pales partidos: el MAS fue fundado en 1999; UN, en 2004; y PODEMOS, en 2005. Adi-
cionalmente, en las elecciones de prefectos, la mayoría de los vencedores (tres del MAS,
dos afines a PODEMOS) correspondieron a candidatos apoyados por partidos locales o
agrupaciones ciudadanas sin presencia parlamentaria, sobre todo en los departamentos
más importantes, como La Paz, Santa Cruz y Cochabamba.

El gobierno de Evo Morales | 217


Cuadro 1
Elecciones nacionales 2002

Partido Votación Porcentaje


MNR 624.126 22,46
MAS 581.884 20,94
NFR 581.163 20,91
MIR 453.375 16,32
MIP 169.239 6,09
UCS 153.210 5,51
ADN 94.386 3,40
LyJ 75.522 2,72
PS 18.162 0,65
MCC 17.405 0,63
CONDEPA 10.336 0,37
Votos emitidos: 2.994.065

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

Cuadro 2
Elecciones nacionales 2005

Partido Votación Porcentaje


MAS 1.544.374 53,74
PODEMOS 0.821.745 28,59
UN 0.224.090 7,79
MNR 0.185.859 6,47
MIP 0.061.948 2,16
NFR 0.019.667 0,68
FREPAB 0.008.737 0,30
USTB 0.007.381 0,26
Votos emitidos: 3.102.417

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

218 | Fernando Mayorga


uninominales y plurinominales; sin embargo, ocupó el segundo lugar en el
Senado, detrás de PODEMOS (véase el cuadro 4).
La agrupación ciudadana PODEMOS postuló al ex presidente Jorge
Quiroga, subjefe de ADN y acompañante de fórmula de Hugo Bánzer, ante
cuya renuncia por enfermedad asumió, a mediados de 2001, la presidencia
de la República por sucesión constitucional. Junto con Quiroga, varios ex
dirigentes de ADN formaron esta agrupación ciudadana que obtuvo el se-
gundo lugar con cerca de 29% de los votos, venció en cuatro departamen-
tos (Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija), obtuvo mayoría de senadores y tiene
representantes parlamentarios de todas las regiones. Por su parte, Unidad
Nacional (UN), fundado hace pocos años, postuló al empresario Samuel
Doria Medina —ex subjefe nacional del MIR y ministro en los años no-
venta— y sacó alrededor del 8% de la votación aunque la obtención de
un curul en el Senado le proporcionó un importante margen de acción
parlamentaria. De manera similar, el MNR obtuvo un puesto en el Senado,
y su votación bordeó el 7% (véase el cuadro 2). Así, solamente dos fuerzas
(MAS y PODEMOS) tienen presencia nacional, pero, como veremos, sus
características organizativas, capacidades de movilización y vínculos con
sus bases electorales son disímiles.
La polarización caracteriza el funcionamiento del Parlamento aunque
los partidos de oposición no actúan como bloque compacto, hecho que se
reproduce en la Asamblea Constituyente. Además, las interacciones parti-
distas son más complejas pese a que el número de partidos con representa-
ción parlamentaria es el menor de este periodo: por ejemplo, siete partidos
parlamentarios en 1997-2002, y ocho en 2002-2005, debido, en parte, a
que los partidos también actuaron en un escenario paralelo, la Asamblea
Constituyente, al que accedieron otras doce organizaciones menores, entre
partidos locales y agrupaciones ciudadanas. Otro espacio de acción parti-
dista es el ámbito regional, a partir de la elección de autoridades departa-
mentales, aunque solamente cinco de nueve prefectos están vinculados a
partidos con representación parlamentaria.

Partidos en la Asamblea Constituyente y prefectos en las regiones

En agosto de 2006, se inauguró otro espacio político institucional con


la instalación de la Asamblea Constituyente, convocada para encarar la
reforma total de la Constitución Política del Estado. Las elecciones para

El gobierno de Evo Morales | 219


Cuadro 3
Elecciones Asamblea Constituyente 2006

Partido Votación Porcentaje


ADN 0.018.905 0,72
AYRA 0.012.667 0,49
MAS 1.322.656 50,72
MBL 0.027.658 1,06
MIR-NM 0.039.983 1,53
UCS 0.012.750 0,49
UN 0.187.706 7,20
MNR 0.059.239 2,27
MNR-A3 0.101.753 3,90
MNR-FRI 0.035.580 1,36
PODEMOS 0.399.668 15,33
AAI 0.023.342 0,90
CN 0.093.248 3,58
TRADEPA 0.037.684 1,45
ASP 0.063.565 2,44
CDC 0.004.247 0,16
ALBA 0.001.645 0,06
MAR 0.002.486 0,10
MCSFA 0.003.992 0,15
MIBOL 0.001.860 0,07
AS 0.020.970 0,80
MOP 0.012.309 0,47
APB 0.057.906 2,22
ASI 0.056.907 2,18
MACA 0.008.903 0,34
Válidos 2.607.638 83,22
Blancos 0.417.399 13,32
Nulos 0.108.565 3,46
Emitidos 3.133.602 100,00

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

220 | Fernando Mayorga


Cuadro 4
Elecciones generales 2005.
Distribución de escaños por partidos, alianzas y/o coaliciones políticas

Diputados Diputados
Partido Senadores Total
plurinominales uninominales

UN 1 7 1 9
MAS 12 27 45 84
MNR 1 5 2 8
PODEMOS 13 21 22 56

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral, Boletín estadístico.
Unidad de análisis e investigación. Área de Educación Ciudadana. Noviembre 2006, año II, n.º 5.

constituyentes se realizaron en julio de 2006 de manera simultánea con el


referéndum sobre autonomías departamentales y, en ambos casos, el MAS
obtuvo la victoria con mayoría absoluta, lo que puso en evidencia su con-
versión en la principal fuerza política del país (véanse los cuadros 3 y 5).
Para este cónclave, 16 fuerzas, entre partidos y agrupaciones ciudadanas,
obtuvieron representantes; sin embargo, los cuatro partidos parlamenta-
rios concentran más del 80% de los asientos: de un total de 255 consti-
tuyentes, el MAS cuenta con 137 asambleístas (53%), PODEMOS tiene 60
(23%), UN y MNR disponen de 8 asambleístas (3%), y las restantes fuerzas
tienen entre 1 y 8 asientos aunque la mayoría son afines al MAS (véase el
cuadro 7).
La existencia simultánea de dos arenas institucionales (Parlamento y
proceso constituyente) se convirtió en un factor que ahondó las diferen-
cias entre oficialismo y oposición. Durante la mayor parte del tiempo de
su funcionamiento, la Asamblea Constituyente se enfrascó en debates en
torno a las reglas de votación para aprobar los nuevos artículos del texto
constitucional; discusión que se desplazó a las calles con la realización de
movilizaciones, cabildos y enfrentamientos entre sectores sociales afines
a uno y otro bando. Ante el fracaso de las deliberaciones, la Asamblea
Constituyente no pudo concluir su trabajo en el plazo previsto, y los par-
tidos parlamentarios impulsaron una amplia concertación para aprobar
una ley que permitió la ampliación de sus sesiones por un periodo adicio-
nal de cuatro meses, hasta mediados de diciembre de 2007. Finalmente,

El gobierno de Evo Morales | 221


se produjo la aprobación “en grande” de la nueva Constitución Política
del Estado en medio de protestas y represión policial —con saldo de dos
muertos—, con el voto de la mayoría oficialista y sus aliados menores, y sin
la presencia de las fuerzas de oposición que cuestionaron la legalidad y la
legitimidad de esa sesión. Posteriormente, en un ambiente de polarización
exacerbada se realizó la última sesión plenaria en similares condiciones
para aprobar el texto constitucional en detalle en una acción organizada
por el oficialismo, que optó por concluir la fase deliberativa de la Asamblea
Constituyente y desplazar el conflicto a las urnas, es decir, a su aprobación
o rechazo mediante referéndum.13
Otros actores enfrascados en estas disputas son los prefectos, elegi-
dos por primera vez mediante votación ciudadana en diciembre de 2005,
y cuya composición muestra una mayoría de opositores. Solamente tres de
las nueve autoridades son afines al partido de gobierno (Potosí, Oruro y
Chuquisaca; este último terminó renunciando al cargo debido a los con-
flictos en la ciudad de Sucre, sede de la Asamblea Constituyente) y los
demás corresponden a fuerzas ajenas u hostiles al partido de gobierno:
en Beni y Pando, las autoridades son afines a PODEMOS; en Santa Cruz,
Cochabamba, La Paz y Tarija, fueron postulados por agrupaciones ciuda-
danas o partidos locales. La mayoría de los prefectos se alinearon detrás
de la demanda de autonomía departamental y ante la aprobación de una
Constitución contraria a sus intereses, anunciaron “desacato”, así como
amenazaron con “desobediencia civil” si se aplicaba un decreto presiden-
cial y una ley que reducen sus ingresos por impuestos, en una acción de
protesta que no dependió de las decisiones de los partidos de oposición en
el Parlamento ni en la Asamblea Constituyente.
Este dato resulta importante, porque pone en evidencia la debilidad
del sistema de partidos para procesar los conflictos en las diversas arenas

13. En la aprobación “en detalle”, se dejó en suspenso el texto de un artículo referido


a la extensión de la propiedad agraria, que debe resolverse mediante un referéndum
“dirimidor”. Una vez realizada esta consulta, la Asamblea Constituyente debe proceder
a completar el texto constitucional definitivo para proceder a la convocatoria de un re-
feréndum “de salida”, es decir, para su aprobación o rechazo por parte de la ciudadanía.
Esta situación abrió la posibilidad de realizar enmiendas al nuevo texto constitucional
(bajo una idea genérica de “compatibilización” del texto constitucional y los estatutos
autonómicos) a partir del diálogo iniciado en enero de 2008 entre el presidente de la
República y los prefectos, acuerdo que deberá incluir a la oposición parlamentaria para
asegurar su viabilidad.

222 | Fernando Mayorga


Cuadro 5
Referéndum autonomías departamentales 2006.
Cómputo nacional

Respuesta Votos obtenidos Porcentaje


Sí 1.237.312 42,41
No 1.680.017 57,58
Total de votos válidos 2.917.329 100
Votos Totales Porcentajes
Válidos 2.917.329 92,96
Blancos 0.117.368 3,74
Nulos 0.103.627 3,30
Emitidos 3.138.324 100
Cantidad Porcentaje
Total de inscritos habilitados 3.713.376
Votos computados 3.138.324
Participación total 84,51

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

Cuadro 6
Referéndum autonomías departamentales 2006.
Cómputos departamentales

Departamentos Sí (%) No (%)


La Paz 26,6 73,4
Oruro 24,5 75,5
Potosí 26,9 73,1
Chuquisaca 37,8 62,2
Cochabamba 37,0 63,0
Pando 57,7 42,3
Beni 73,8 26,2
Tarija 60,8 39,2
Santa Cruz 71,1 28,9

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

El gobierno de Evo Morales | 223


políticas, puesto que no existe una correlación estrecha entre la oposición
regional (donde actúan los prefectos y organizaciones cívicas) y la oposi-
ción parlamentaria. Otro hecho relevante de la elección de los prefectos
es la disminución de los recursos de poder del Presidente de la República,
que, en el pasado, designaba esas autoridades de manera directa con las
ventajas obvias de un manejo centralizado de la gestión gubernamental.
En suma, el funcionamiento del sistema de partidos presenta nuevos
rasgos y desafíos, debido a la existencia de escenarios políticos e institucio-
nales paralelos al Parlamento, que debilitan su capacidad para manejar de
manera cohesionada el proceso político. El resultado es una complejización
de las interacciones entre los actores políticos, que se refuerza con el tipo
de vínculo entre las fuerzas partidistas y los actores sociales, que, en una
suerte de reproducción de cultura política tradicional, actúan de manera
directa desplegando acciones y definiendo metas al margen o en contra de
la política institucional. En este cuadro de relaciones, resalta el estilo de
acción del partido de gobierno por su carácter de fuerza dominante en los
distintos escenarios y porque su conducta incide en el comportamiento de
las fuerzas de oposición y en las relaciones entre sus diversas expresiones.

Rasgos y rutas del MAS

Para evaluar el funcionamiento del actual sistema de partidos, es preciso


realizar una caracterización del MAS, de su trayectoria y su estilo de acción
política. Fundado bajo el sostén de los sindicatos cocaleros, el MAS irrum-
pió en la arena parlamentaria, en 1997, con cuatro curules en la Cámara de
Diputados. Se convirtió en la segunda fuerza electoral en los comicios de
2002 y en el principal partido de oposición durante el gobierno de Sánchez
de Lozada hasta lograr la victoria con mayoría absoluta en las elecciones
generales de diciembre de 2005. Su conversión en la principal fuerza polí-
tica del país se explica no solamente por su imbricación con diversos movi-
mientos sociales y sindicatos, sino porque desplegó una política moderada
en diversas coyunturas críticas: por ejemplo, con ocasión de la renuncia
presidencial de Sánchez de Lozada, al apoyar la sucesión constitucional
en octubre de 2003; también en la realización de un referéndum sobre
hidrocarburos en 2004, al adoptar una posición legalista respecto de la
nacionalización; y, finalmente, propiciando un acuerdo partidista en junio
de 2005 para canalizar institucionalmente las demandas sociales, mediante

224 | Fernando Mayorga


Cuadro 7
Número de asambleístas por partido
y agrupación ciudadana 2006

Sigla Departamental Uninominal Total


AAI 0 1 1
APB 1 2 3
AS 1 5 6
AYRA 0 2 2
ASP 1 1 2
CN 2 3 5
MAS 18 119 137
MBL 1 7 8
MCSFA 0 1 1
MIR-NM 1 0 1
MNR 3 5 8
MNR-A3 1 1 2
MNR-FRI 1 7 8
MOP 1 2 3
PODEMOS 11 49 60
UN 3 5 8
Total 45 210 255

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

la Asamblea Constituyente y el referéndum sobre autonomías, y para re-


solver la crisis política con el adelantamiento de elecciones generales. Esta
postura centrista le permitió contar con el posterior apoyo del voto urbano
y alcanzar la mayoría absoluta en los comicios de ese año.
Otro factor que favoreció el crecimiento político electoral del MAS
tiene que ver con ciertas modificaciones institucionales referidas al ámbi-
to municipal y la inclusión de diputados uninominales. En primer lugar,
con la aplicación de la Ley de Participación Popular en 1995, se estableció
la conformación de gobiernos municipales en todo el territorio nacional,
hecho que, en el pasado, se circunscribía a las ciudades y pueblos interme-

El gobierno de Evo Morales | 225


Cuadro 8
Elecciones generales 2009. Resultados para elección de presidente del Estado

Agrupación política Votos Porcentaje


Evo Morales (MAS-IPSP) 2.943.209 64,22
Manfred Reyes (PPB- CN) 1.212.795 26,46
Samuel Doria Medina (UN) 0.258.971 5,65
René Joaquino (AS) 0.106.027 2,31
Otras agrupaciones 0.097.733 1,35
Total de votos válidos 4.582.786 94,31

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

dios. Las elecciones municipales de 1995, sobre todo en las zonas rurales,
mostraron la presencia de candidatos campesinos e indígenas aunque en
alianza con partidos de izquierda tradicional, puesto que la creación de un
“instrumento político” propio propugnado por el sindicalismo campesino
sufría muchos tropiezos. En esa ocasión, algunas organizaciones campe-
sinas, aliadas con el Partido Comunista, obtuvieron la victoria en varios
municipios ubicados en la zona de producción de hoja de coca. En 1999,
se produjo la primera participación del MAS con sigla propia y obtuvo el
3,3% de la votación nacional en los comicios municipales aunque su apoyo
electoral se concentró en el departamento de Cochabamba.
En el ínterin, se produjeron las elecciones generales de 1997 con la
novedad de la inclusión de diputaciones uninominales (merced a una re-
forma constitucional aprobada en 1995) que permitió la primera incursión
de dirigentes de campesinos cocaleros en el Parlamento. Bajo la sigla de Iz-
quierda Unida, frente que obtuvo el 3,7% de la votación nacional, el sindi-
calismo campesino obtuvo cuatro diputaciones uninominales, y se destacó
el 70,3% de votos obtenidos por Evo Morales, la mayor votación obtenida
por un candidato a diputado. La marcha ascendente del MAS dio un salto
en 2002 con la obtención del segundo lugar, con 20,9%, y la posibilidad de
que Evo Morales dispute la presidencia en la segunda vuelta congresal, al
lograr la mitad de sus diputados en circunscripciones uninominales. Con
la crisis política como telón de fondo, las elecciones municipales de 2004
convirtieron al MAS en la primera fuerza política del país con 18,48 % de

226 | Fernando Mayorga


los votos y con presencia en la mayoría de los trescientos municipios del
país aunque sin victorias en las capitales de departamento. Esta situación
se revirtió en 2005 con la victoria masista en cinco de los nueve depar-
tamentos, con un apoyo notable en las ciudades que le permitió obtener
casi dos tercios de las diputaciones uninominales en disputa. En suma,
los espacios locales —municipios y circunscripciones uninominales— se
convirtieron en ámbitos favorables para el crecimiento electoral del MAS,
debido a su imbricación con los sindicatos campesinos y organizaciones
indígenas en las zonas rurales.
El MAS es un partido atípico y un rasgo central de su funcionamiento
como fuerza opositora en el pasado y, ahora, como partido de gobierno
es su relación con los movimientos sociales y los sindicatos. Esta relación
adquiere una connotación particular si se considera que las organizaciones
sociales tienen una enorme densidad organizativa, capacidad de moviliza-
ción e incidencia política; una tradición de larga data, pero que adquirió
nuevos bríos, en los últimos años, con la emergencia y fortalecimiento del
movimiento campesino e indígena, que se constituye en la principal base
de apoyo al MAS.
El MAS no se limita a reconocer el protagonismo de los movimien-
tos sociales —interpelados como agentes del cambio y como referentes
de su labor gubernamental—, sino que se enlaza de manera orgánica con
estas organizaciones. En esa medida, el MAS dirige una suerte de coalición
de actores sociales y políticos que se aglutinan bajo el liderazgo de Evo
Morales, convertido en el factor de unificación simbólica y de conduc-
ción práctica.14 Pero se trata de una “coalición inestable” conformada por

14. Nacido en una comunidad aimara en el departamento de Oruro y emigrado a la zona


de producción de hoja de coca a principios de la década de los ochenta, Evo Morales es
el jefe del MAS desde su fundación en 1999. En junio de 2002 fue elegido parlamentario
con el mayor porcentaje de votos obtenidos por un diputado uninominal y alcanzó el
segundo lugar como candidato presidencial. Su incursión en la arena parlamentaria
se produjo en 1997 al ser elegido diputado uninominal como parte de la bancada del
frente Izquierda Unida, sigla que fue utilizada por los sindicatos de productores de hoja
de coca para incursionar en la escena política y obtener cuatro curules. Es el principal
dirigente de las federaciones sindicales de campesinos productores de hoja de coca de la
región tropical de Cochabamba, inicia su carrera sindical como secretario de Deportes
en 1981 hasta asumir el cargo de secretario ejecutivo en 1988, y fue reelecto hasta la
fecha pese a los debates internos respecto de su doble condición de dirigente sindical y
jefe político y, ahora, presidente de la República.

El gobierno de Evo Morales | 227


diversos movimientos sociales que son base de apoyo orgánico y perma-
nente (como los campesinos cocaleros y más de una docena de sectores
sociales). También participan otros grupos sociales que son circunstancial-
mente aliados del partido de gobierno, como los cooperativistas mineros y
las juntas de vecinos y, finalmente, varias organizaciones indígenas —que
forman el denominado Pacto de Unidad—15 que actúan alternativamente
como adeptos o grupos de presión, algo que aconteció particularmente en
la Asamblea Constituyente.
Esta variedad de lazos pone en evidencia el carácter de “coalición
inestable” que caracteriza el agrupamiento de movimientos sociales en
torno al partido de gobierno. En la medida que las demandas de un ac-
tor social son canalizadas por el MAS, se produce un vínculo fuerte y su
participación en la coalición se torna estable. En cambio, si se origina una
disyunción entre demanda y decisión gubernamental, el lazo del movi-
miento social con el MAS se debilita —o rompe momentáneamente— y,
con ello, su presencia en la coalición. Si bien el MAS opera como pivote
de esta coalición, su relación con las organizaciones sociales no reproduce
las fórmulas convencionales de cooptación gubernamental, aunque ciertos
segmentos —como los campesinos cocaleros— son movilizados para se-
cundar las acciones gubernamentales. En otras circunstancias, el discurso
masista insiste en la autonomía de los movimientos sociales e incluso da se-
ñales de cierta subordinación cuando consulta sus decisiones en asambleas
sindicales o en actos públicos organizados como sesiones de evaluación
de la gestión gubernamental a la usanza del informe presidencial que se
presenta anualmente al Parlamento.
Algo similar puede señalarse respecto de la oposición, con la dife-
rencia de que en este campo no existe ningún actor que juegue un rol

15. Se trata de la Asamblea Nacional de Organizaciones Indígenas, Originarias, Campesi-


nas y de Colonizadores de Bolivia conformada por Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia, Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qolla-
suyo, Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia, Confederación Sindical de Co-
lonizadores de Bolivia, Federación de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa,
Confederación de Pueblos Étnicos de Santa Cruz, Confederación de Pueblos Moxeños
del Beni, Movimiento Sin Tierra y Asamblea del Pueblo Guaraní. Vale la pena resaltar
que las federaciones de campesinos productores de hoja de coca, principal base sindical
del MAS, no forman parte de esta supraorganización aunque varios militantes masistas
actúan como dirigentes en diversas entidades.

228 | Fernando Mayorga


Cuadro 9
Elecciones generales 2009. Representación en la Asamblea Legislativa
Plurinacional 2010-2015

Representación en la
Asamblea Legislativa
Agrupación política Votos Porcentaje Plurinacional
Diputados Senadores
MAS-IPSP 2.943.209 64,22 88 26
PPB-Convergencia 1.212.795 26,46 37 10
Unidad Nacional 0.258.971 5,65 3 --
Alianza Social 0.106.027 2,31 2 --
Otras agrupaciones 0.097.733 1,35 -- --
Total de votos válidos 4.582.786 94,31
Total de escaños 130 36

de articulación de las distintas fuerzas. PODEMOS, UN y MNR son sus


expresiones políticas en el Parlamento —y en la Asamblea Constituyen-
te—, pero actúan de manera divergente, más aún predomina una sorda
competencia entre PODEMOS y UN, cuyos jefes son potenciales rivales
de Evo Morales en el futuro.16 La acción opositora no se circunscribe a los
espacios políticos porque el movimiento cívico regional es un actor social
con capacidad para influir en las decisiones gubernamentales y en el decur-
so del proceso constituyente mediante acciones de hecho (paros cívicos)
que no son coordinadas con los partidos de oposición. A esto se suma la
presencia de algunos prefectos opositores que se enfrentan al Gobierno
de manera individual o colegiada, según los temas en juego, y en alianzas

16. Jorge Quiroga, jefe de PODEMOS, esgrime un discurso opositor centrado en la crítica a
las relaciones entre Evo Morales y Hugo Chávez y su cuestionamiento a la presencia ve-
nezolana concebida como “injerencia en asuntos internos”. Samuel Doria Medina, líder
de UN, consiguió un asiento en la Asamblea Constituyente, y fue uno de los impulsores
de la concertación en su seno. Se trata de la adopción de rutas distintas en el afán de
liderar la oposición aunque ninguno cuenta con el respaldo del movimiento cívico re-
gional de los departamentos que demandan autonomía.

El gobierno de Evo Morales | 229


variables con los Comités Cívicos de sus regiones. Este conjunto de actores
no actúa de manera coincidente, sino de modo episódico y, generalmente,
de manera reactiva a las iniciativas gubernamentales. Sin embargo, hacia
fines de 2007, la oposición parlamentaria y cívico-regional coincidió en
torno a la impugnación del nuevo texto constitucional a partir de esgrimir
un discurso de defensa del “Estado de derecho”, que le permite disputar
el sentido de la democracia, que estaba fuertemente articulado al discurso
participacionista e incluyente del MAS.

Hacia una caracterización del MAS

El MAS no solamente aparece como un actor estratégico decisivo, sino


también como la fuerza política que ocupa el centro de la arena discursiva,
donde se dirimen las posiciones de los movimientos sociales y de los parti-
dos de oposición. ¿De dónde surge esta capacidad para ordenar el espacio
de discursividad e incidir en el proceso político y en el curso del proceso
constituyente?
Esta capacidad proviene de la combinación de dos elementos que or-
denan la práctica política del MAS (y probablemente del conjunto de acto-
res políticos): incertidumbre estratégica y flexibilidad táctica. En el primer
caso, se trata de la ausencia de un proyecto político elaborado de mane-
ra programática como oferta electoral que, luego, se traduce en agenda
gubernamental. El arribo de Evo Morales a la presidencia de la República
fue tan sorpresivo como su victoria por mayoría absoluta y la conversión
del MAS en la única fuerza política con presencia nacional y arraigo po-
pular. De esta manera, el MAS dispone de un amplio margen de flexibili-
dad táctica y su proyecto político se va delineando en el transcurso de la
gestión gubernamental en función de las condiciones políticas. Este rasgo,
por ejemplo, se manifestó en el cariz que adoptó la nacionalización de los
hidrocarburos —sin confiscación ni expropiación— o en el desplazamien-
to de la propuesta de interculturalidad hacia el pluralismo nacional en la
Asamblea Constituyente.17

17. Durante la campaña, el MAS presentó una propuesta de “República democrática,


soberana e intercultural” con autonomías indígenas (MAS 2006); sin embargo, en el
transcurso del debate constituyente, terminó adoptando la propuesta “Estado Unitario
Plurinacional Comunitario y la autodeterminación de naciones originarias, pueblos in-

230 | Fernando Mayorga


Así, el estilo de acción política que caracteriza al MAS —en particular
a Evo Morales— es la combinación de retórica radical con decisiones mo-
deradas. El discurso masista ordena y domina el espacio político, porque
el manejo de una retórica radical evita la posibilidad de la enunciación de
críticas desde la izquierda o el indigenismo excluyente —para mencionar
un extremo— y las decisiones moderadas desbaratan los cuestionamien-
tos de la derecha o el neoliberalismo —para citar el otro extremo—. Es
decir, el MAS termina ocupando el “centro” aunque, con el transcurso del
tiempo, su radicalismo discursivo alimentó la polarización política y creó
condiciones desfavorables para la concertación en torno a las medidas gu-
bernamentales y a su propuesta de reforma constitucional. El resultado de
este comportamiento tuvo consecuencias en la calidad de la democracia.

Calidad de la democracia

Para evaluar la calidad de la democracia, consideramos dos aspectos. Por


un lado, la eficacia del voto ciudadano y sus consecuencias en las pautas de
legitimidad política y en el proceso que decide. Por otro, la dinámica par-
tidista en la arena parlamentaria y en el proceso constituyente, que fluctúa
entre el desacuerdo reiterado y la concertación circunstancial, entre la po-
larización ideológica y el cálculo instrumental.
A pesar de la crisis política vivida entre 2003 y 2005, o como conse-
cuencia de ella, el comportamiento electoral de la sociedad boliviana es so-
bresaliente si consideramos que la concurrencia a las urnas fue superior al
80% del padrón electoral tanto en los comicios generales de 2005 como en
la elección de constituyentes, a mediados de 2006. Adicionalmente, el voto
ciudadano se ha ampliado a la elección de prefectos y a la conformación de
la Asamblea Constituyente, convocada, por primera vez, para encarar una
reforma total de la Constitución Política del Estado.
Por su parte, la concentración de la mayoría de votos en un candida-
to fue una manifestación del rechazo a la elección presidencial mediante
acuerdos parlamentarios y la conformación de coaliciones de gobierno. Al

dígenas y campesinos” (MAS 2007) que originalmente fue presentada por un conjunto
de organizaciones sindicales campesinas e indígenas que actúan en consonancia con el
partido de gobierno. Esta propuesta sirvió de base para la aprobación del nuevo texto
constitucional en diciembre de 2007.

El gobierno de Evo Morales | 231


evitarse la mediación congresal, se apostó al fortalecimiento de la legitimi-
dad de la figura presidencial a través de la elección directa y se cuestionó
la lógica de pactos partidistas, que había derivado en cuoteo de espacios
de poder y reparto de incentivos selectivos entre los socios de las distintas
coaliciones. Una consecuencia de este resultado electoral es la aceptación
generalizada de la eliminación del “presidencialismo parlamentarizado o
híbrido”, sustentado en el actual artículo 90 constitucional, que establece
la realización de la segunda vuelta mediante votación congresal si no hay
candidato vencedor con mayoría absoluta. La segunda vuelta en las urnas
—entre las dos fórmulas más votadas— fue una de las pocas reformas que
tuvo consenso en el debate constituyente y se enlazó con la adopción de
la revocatoria del mandato presidencial mediante plebiscito e inclusive con
la incorporación de la reelección presidencial inmediata en el nuevo texto
constitucional.18 En suma, desde hace un par años, la legitimidad política
está vinculada a la eficacia del voto ciudadano y, secundariamente, a los
acuerdos partidistas.
En cuanto al proceso político de decisión, resaltan las transformacio-
nes incorporadas en la reforma constitucional de 2004 con la inclusión de
mecanismos de democracia participativa como el referéndum, la iniciativa
legislativa ciudadana y la Asamblea Constituyente. Desde entonces, el pro-
ceso decisorio ya no se circunscribe a las relaciones entre los Poderes Eje-
cutivo y Legislativo, y el voto ciudadano ha definido la orientación de las
políticas estatales en temas cruciales como los hidrocarburos y la descen-
tralización política. Las demandas sociales, antes vehiculadas mediante la
protesta callejera, se encauzaron hacia procedimientos institucionales que
ampliaron la participación ciudadana a través del voto.

18. El tema de la reelección presidencial fue un elemento central en las estrategias partidis-
tas aunque no llegó a ser motivo de negociación en los intentos de conciliar posiciones
en la Asamblea Constituyente. El MAS planteaba una figura de reelección inmediata e
indefinida, mientras que la actual Constitución establece la reelección por una sola vez
y después de un periodo constitucional. La oposición concebía la propuesta masista
como una réplica de la reforma constitucional impulsada por Chávez en Venezuela
y expresión de los afanes “totalitaristas” de Evo Morales. Casualmente, la derrota de
Chávez en el referéndum sobre la reforma constitucional, en noviembre de 2007, coin-
cidió con el debate constituyente boliviano, y la propuesta de reelección indefinida de
Evo Morales fue desechada por el MAS.

232 | Fernando Mayorga


Modo de gobierno

En el transcurso de dos años de gestión gubernamental bajo el mando de


Evo Morales, las relaciones entre oficialismo y oposición estuvieron mar-
cadas por el antagonismo aunque se establecieron algunos acuerdos cir-
cunstanciales. Un hecho decisivo se produjo al inicio del segundo año de
gestión, porque, en enero de 2007, la Cámara de Senadores pasó al control
de la oposición, y originó una inédita figura de “gobierno dividido”. Tam-
bién se exacerbaron las divergencias entre el Gobierno Central y la mayoría
de los prefectos, que puso de manifiesto una situación de división vertical
de poderes “de facto”. Paralelamente, el escenario constituyente fue un es-
pacio de reproducción de los impasses políticos a pesar de que se realizaron
esfuerzos de concertación en torno a la continuidad de la Asamblea Consti-
tuyente y, en las últimas semanas de octubre de 2007, respecto del conteni-
do de la reforma constitucional, en un esfuerzo que congregó a asambleístas
y parlamentarios de los principales partidos, pero que fracasó debido a las
presiones cívico-regionales y al abandono de las negociaciones por parte de
PODEMOS, la principal fuerza de oposición en el Parlamento y la Asamblea
Constituyente. Estos tres escenarios convergieron durante el año 2007, y
su coexistencia simultánea complicó la actuación de los actores políticos y
precipitó una situación de crisis política cuyo desenlace es incierto.

Gobierno dividido

El gobierno del MAS inició su gestión en enero de 2006 presidiendo las


dos Cámaras.19 En la Cámara de Diputados, el MAS dispone de mayoría
absoluta (72 de 130 parlamentarios), pero, en la de Senadores, PODEMOS
tiene 13 curules, y el MAS cuenta con 12 representantes, y son decisivos los
votos de MNR y UN, cada uno con un senador. Esta situación se tradujo
en la alternancia entre oficialismo y oposición para presidir ese órgano,
puesto que, en el primer año de gestión, la presidencia fue cedida al MAS
por el peso de su victoria electoral. En cambio, desde enero de 2007, la

19. La Cámara de Senadores está compuesta por 27 legisladores (3 senadores por cada uno
de los nueve departamentos, uno por mayoría y el restante por minoría); y la Cámara de
Diputados, por 130 representantes (70 diputados electos en circunscripciones uninomi-
nales y 60 plurinominales, elegidos en nueve circunscripciones departamentales).

El gobierno de Evo Morales | 233


presidencia pasó a manos de UN con el apoyo de PODEMOS, lo que pro-
vocó una figura de “gobierno dividido”.
Esta circunstancia originó que, desde el Senado, la oposición incida
sobre las decisiones gubernamentales, como ocurrió con la observación a
contratos de inversión en la minería y la suscripción de nuevos contratos
petroleros, la demora en el tratamiento de varias leyes aprobadas por la Cá-
mara de Diputados (en relación con salud, vivienda, lucha anticorrupción)
o la decisión de solicitar al Poder Ejecutivo que formule una protesta con-
tra el Gobierno venezolano por las reiteradas declaraciones del presidente
Hugo Chávez sobre asuntos internos del país.
Ante esta situación, el MAS optó porque el vicepresidente asumiese la
presidencia de ese órgano —algo que, en el pasado, era un hecho excep-
cional— para dirigir las sesiones y controlar la agenda de debate. O bien
que el presidente de la República advirtiera con la emisión de decretos
presidenciales si el Senado no aprobaba sus iniciativas. A las amenazas
de acudir al expediente del decreto en caso de retraso en el tratamiento y
aprobación de algunas leyes se sumó la advertencia de que los ministros no
comparecerían a las interpelaciones convocadas por los senadores. Tam-
bién se produjo la convocatoria a movilizaciones callejeras para presionar
al Senado.
Estas disputas entre el Poder Ejecutivo y el Senado se agudizaron con
la apertura de otro frente de conflicto, cuando, a fines de octubre de 2007,
el Gobierno promovió la aprobación de una ley que establecía un recorte
de recursos a las prefecturas para destinarlos al pago de una renta mensual
a personas de la tercera edad. Esta norma fue aprobada por la Cámara
de Diputados y modificada por el Senado, pero su tratamiento definitivo
en sesión de Congreso culminó con la aprobación del proyecto del Poder
Ejecutivo bajo la presión de sectores sociales movilizados por el partido
de gobierno.
Este esquema de “gobierno dividido” tiende a reproducirse en el
actual periodo legislativo, puesto que, a principios de 2008, la presidencia
del Senado pasó a manos de PODEMOS, principal fuerza opositora.

División vertical de poderes

Como vimos, los resultados electorales de diciembre de 2005 produjeron


un cuadro político novedoso y conflictivo, porque, si bien Evo Morales

234 | Fernando Mayorga


obtuvo mayoría absoluta en los comicios presidenciales, en la elección
simultánea de prefectos en seis de los nueve departamentos vencieron
candidatos ajenos o rivales del MAS al incorporar novedosos desafíos de
gobernabilidad para la relación entre Gobierno Central y algunas regiones,
sobre todo en aquellas que apostaron al “Sí” en las autonomías departa-
mentales: Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija. En La Paz y Cochabamba,
distritos donde el MAS obtuvo mayoría absoluta en las elecciones presi-
denciales, los prefectos vencieron a la cabeza de fuerzas regionales. Si bien
algunos prefectos responden a una línea partidista (dos al MAS y dos a
PODEMOS), casi todos actúan de manera relativamente independiente res-
pecto de los partidos y prestan mayor atención a la presión de los sectores
sociales de sus regiones.
Estos resultados han complicado las relaciones entre el oficialismo
y la oposición, porque expresan una parcial “división vertical de pode-
res”, un rasgo inédito del sistema político boliviano. Este carácter “parcial”
se expresa en la elección de prefectos sin la previa creación de gobier-
nos subnacionales bajo un régimen de autonomías departamentales, tema
que debía ser resuelto en la Asamblea Constituyente. Sin embargo, en el
nuevo texto constitucional, se reconocen otros tres niveles de autonomía
territorial (municipal, regional e indígena) con rango similar a las auto-
nomías departamentales. Ante este hecho, la oposición regional, en los
cuatro departamentos en los que venció el “Sí” en el referéndum, procedió
a aprobar sus propias normas (“estatutos autonómicos”), que contradicen
la propuesta oficialista de Constitución, y se generó un cuadro de mutuas
acusaciones de ilegalidad e ilegitimidad que desembocaron en una crisis
política, cuyos antecedentes son descritos a continuación.

La oposición regional

A fines de noviembre de 2006, se conformó una Junta Autonómica com-


puesta por prefectos y dirigentes cívicos de los cuatro departamentos que
apostaron al “Sí” en el referéndum —con el concurso adicional del prefec-
to de Cochabamba— y desplegaron una serie de acciones de protesta con
el objetivo de exigir a la Asamblea Constituyente el respeto a los resultados
de la consulta popular y advertir con desacato si el nuevo texto constitu-
cional no incluía un régimen sobre autonomías departamentales de acuer-
do con sus expectativas. La exacerbación de estas diferencias provocó, en

El gobierno de Evo Morales | 235


enero de 2007, graves conflictos en la capital del departamento de Co-
chabamba con enfrentamientos entre miles de personas —de los sectores
medios urbanos y de campesinos productores de hoja de coca— con un
saldo de tres muertos y centenas de heridos, que denotan la emergencia
de nuevos elementos en la conflictividad política, tales como el enfrenta-
miento físico entre civiles y la exacerbación de las diferencias identitarias.20
Posteriormente, a raíz de la pugna entre el Poder Ejecutivo y el Senado en
torno a un intento de enjuiciamiento a los miembros del Tribunal Consti-
tucional, el discurso opositor enarboló la consigna de defensa del “Estado
de derecho”, y este bloque pasó a denominarse Junta Democrática para
disputar al MAS el sentido de la democracia, hasta entonces asociado a la
“revolución democrática y cultural” promovida por el partido de gobierno.
En este bloque opositor, resalta el papel de los Comités Cívicos, que
expresan una modalidad organizativa que congrega instituciones regiona-
les —con mayor presencia de entidades urbanas y sectores medios, como
los gremios empresariales y profesionales— y vehicula las demandas
departamentales al Gobierno Central; en algunos departamentos —como
Santa Cruz— es la entidad de mayor capacidad de convocatoria y fue la
promotora del referéndum sobre autonomías departamentales.
Más adelante, esta junta se propuso conformar un Consejo Nacio-
nal Democrático bajo el mando de un órgano colegiado constituido por
prefectos y presidentes de Comités Cívicos y con la participación de otras
organizaciones sociales. De esta manera, de manera sucesiva, el abanico de
temas abordados por este movimiento opositor se fue ampliando: la de-
manda de autonomía se emparentó a la defensa de la fórmula de votación
en la Asamblea Constituyente, luego al cuestionamiento a los afanes “tota-
litaristas” del Gobierno y a la defensa del “Estado de derecho” y, finalmen-
te, debido al afán gubernamental de reducir los ingresos de los impuestos
petroleros destinados a las regiones, a la “defensa de la soberanía, la uni-
dad, la estabilidad económica y la democracia”, en alusión a diversos tópi-
cos, incluida la crítica a la “injerencia” del Gobierno de Venezuela.

20. Entre las razones de este trágico episodio, se encuentra la movilización de sindicatos
campesinos afines al Gobierno en la que solicita la renuncia del prefecto opositor y la
pretensión de esta autoridad de promover la convocatoria a un nuevo referéndum auto-
nómico en el departamento de Cochabamba, donde el “No” había vencido de manera
contundente en julio de 2006.

236 | Fernando Mayorga


Esta pugna o “división vertical de poderes” entre prefectos oposi-
tores y el presidente de la República expresa, pues, una territorialización
del conflicto político, que se traduce en un enfrentamiento regional entre
departamentos que respaldan al MAS y los que son rivales de Evo Morales.
En cierta medida, la querella por la distribución de los recursos prove-
nientes de los impuestos por hidrocarburos respondió a la decisión del
partido de gobierno para menguar el poder de los prefectos de las regiones
opositoras, y puso en evidencia las previsiones oficialistas ante un futuro
esquema institucional de “división vertical de poderes” que otorgue mayor
potestad a los gobiernos departamentales. Sin embargo, esta decisión y
la aprobación oficialista de la nueva Constitución, en diciembre de 2007,
provocaron graves protestas regionales y, ante esta situación, Evo Morales
planteó la convocatoria a un referéndum sobre revocatoria de mandato del
Presidente de la República y de los prefectos, pese a que esta institución
no está reconocida en la actual Constitución Política del Estado. En otras
palabras, el MAS pretende trasladar a las urnas la disputa entre el Poder
Ejecutivo y las autoridades departamentales en un intento de cerrar un
frente de conflicto. Y lo hizo de manera paralela a la aprobación de su pro-
puesta de nuevo texto constitucional en la Asamblea Constituyente, como
analizamos a continuación.

La Asamblea Constituyente en su laberinto

La Asamblea Constituyente se convirtió en otro escenario de manifestación


de la polarización política, aunque con una presión adicional proveniente
de la acción de movimientos sociales de diversa índole, que incidieron en
las decisiones de los partidos. Así acontece con el movimiento campesino
e indígena en relación con el MAS y el movimiento cívico regional res-
pecto de la oposición; presiones que, aunadas a la debilidad del sistema de
partidos, condujeron a un virtual fracaso de la Asamblea Constituyente
como proceso/escenario de la reforma estatal bajo pautas de concertación
y pacto político.
De manera general, se distinguen cuatro etapas en el proceso consti-
tuyente inaugurado en agosto de 2006:
(a) La primera etapa, entre agosto y diciembre de 2006, se caracterizó por
la discusión en torno al carácter originario o derivado de la Asamblea

El gobierno de Evo Morales | 237


Constituyente y sobre la fórmula de votación para aprobar los artícu-
los del nuevo texto constitucional. Pese a que la ley de convocatoria
explicitaba estos aspectos, el oficialismo pretendió otorgar atribucio-
nes plenipotenciarias a la Asamblea Constituyente y aplicar la regla de
mayoría absoluta en detrimento de la regla de “dos tercios” que esta-
ba establecida en la ley de convocatoria de ese cónclave. Este impasse
derivó en una fractura entre oficialismo y oposición, y el conflicto se
trasladó a espacios no institucionales con paros cívicos, huelgas de
hambre e inclusive graves enfrentamientos entre civiles. El resultado
fue el mantenimiento de los términos de la convocatoria.
(b) La segunda etapa transcurre, durante el primer cuatrimestre de 2007,
con el trabajo en comisiones que arrojó un resultado nada desprecia-
ble de coincidencias en más de la mitad de los temas en cuestión. Sin
embargo, se produjo un resultado negativo en las comisiones consi-
deradas de mayor importancia, porque se aprobaron dos documentos:
uno por mayoría (oficialista) y otro por minoría (oposición), suscepti-
bles de ser debatidos y votados en plenaria. En una comisión crucial
que trabajó sobre “visión de país” —en la cual se definió el tipo de
Estado— el MAS optó por una maniobra para eliminar el documento
de la oposición al apoyar un documento por minoría con un conteni-
do análogo a la propuesta oficialista acerca del Estado plurinacional.
Asimismo, en la comisión decisiva que trabajó el tema de descentrali-
zación y autonomías, no se produjo ningún intercambio de criterios y
las propuestas —disímiles— del MAS y PODEMOS fueron remitidas
a sesiones plenarias.
Sin embargo, las divergencias adquirieron contornos más complejos,
debido a la aparición de un tema imprevisto: la discusión de la sede de
los Poderes Ejecutivo y Legislativo, una disputa centenaria entre La
Paz —sede de gobierno— y Sucre —capital de la República—. Ante
la postura del MAS de aprobar un tipo de Estado Plurinacional que
privilegia los derechos colectivos de los pueblos indígenas y oponga
autonomías indígenas a las autonomías departamentales, la oposición
optó por apoyar la demanda de traslado de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo a Sucre. La fórmula utilizada fue la inclusión de este tema
en los informes por minoría en varias comisiones y la respuesta del
MAS fue contundente, porque, en La Paz, el partido de gobierno mo-
vilizó más de un millón de personas para rechazar el traslado de los

238 | Fernando Mayorga


Poderes bajo la consigna: “la sede no se mueve”. La reacción en Sucre
fue conminar a la Asamblea Constituyente a tratar el tema mediante
movilizaciones y actos de presión que impidieron la realización de las
sesiones plenarias; es decir, un tema secundario adquirió otro tempe-
ramento con el apoyo de la bancada opositora hasta convertirse en el
principal escollo para la continuidad de la Asamblea Constituyente.
(c) Un tercer momento tiene que ver con un acierto y un error en el
crucial mes de agosto, el último del año concedido a la Asamblea
Constituyente para culminar su tarea. El acierto estuvo referido a la
ampliación de sus sesiones mediante un acuerdo que involucró a los
partidos con representación parlamentaria, que, como vimos, son ma-
yoría en el escenario constituyente. Este acuerdo permitió ampliar las
deliberaciones de la Asamblea Constituyente por cuatro meses adi-
cionales e incluyó una serie de acuerdos que mostraban concesiones
mutuas entre el oficialismo y la oposición. Por ejemplo, a cambio de
la revisión de la votación en la comisión sobre “visión de país” —que
permitiría la aprobación del documento de PODEMOS como texto
por minoría— se incorporó la figura de referéndum “dirimidor” en
los artículos que no alcancen los dos tercios para su aprobación; es
decir, las principales fuerzas cedieron en sus posiciones para viabilizar
la continuación de la Asamblea Constituyente. Sin embargo, en la pri-
mera sesión plenaria, a mediados de agosto, el MAS utilizó su mayoría
para aprobar una resolución que eliminaba el tratamiento del tema del
traslado de Poderes a Sucre. Las cosas volvieron a fojas cero y se inició
un asedio al lugar de sesiones de la Asamblea Constituyente por parte
de diversos sectores citadinos impulsados por autoridades locales y
dirigentes cívicos de Sucre, en una escalada de protestas que, hasta
fines de noviembre, impidieron la realización de sesiones plenarias.
En el ínterin, durante el mes de octubre de 2007, se produjo el segun-
do intento de concertación partidista, que presentó varias novedades
por la metodología y los resultados. Se organizó un “consejo político
suprapartidario” bajo el auspicio de la Vicepresidencia de la República
y con la participación de las 16 fuerzas constituyentes, que encaró la
tarea de conciliar posiciones en torno a los principales temas de con-
troversia. Pese a la negativa de PODEMOS para estampar su firma en
los acuerdos, estos llegaron a buen término en relación con el tipo de
Estado, la propiedad de los recursos naturales, la organización de los

El gobierno de Evo Morales | 239


Poderes del Estado, las formas de propiedad y el régimen de autono-
mías. Sobresalió, en este afán concertador, el desplazamiento hacia el
“centro” por parte del MAS al dejar de lado varias propuestas maxi-
malistas, tales como la redistribución territorial del poder, la creación
de un cuarto Poder (“Poder Social Plurinacional”) con prerrogativas
sobre los otros tres Poderes del Estado, el reconocimiento de derecho
propietario a los pueblos indígenas sobre los recursos naturales y la
conformación del órgano legislativo con cuotas étnicas, entre otros.
Respecto del tema crucial de las autonomías, siguiendo una directriz
formulada de manera pública por Evo Morales, se acordó reconocer
cuatro tipos de autonomía: municipal, departamental, regional e in-
dígena, circunscribir esta última al ámbito municipal y definir que
las autonomías regionales serían aprobadas por los futuros gobiernos
departamentales.
Es importante resaltar la participación de las otras dos fuerzas de
oposición (MNR y UN) para la viabilización de este acuerdo. Sin em-
bargo, el último punto del acuerdo suscrito por este consejo político,
referido al traslado de Poderes, no respondió a las expectativas de los
dirigentes de Sucre, quienes rechazaron la propuesta que contemplaba
el traslado a esa ciudad del órgano electoral como cuarto Poder, la
apertura de nuevas instituciones estatales, la realización de varias se-
siones congresales e inversiones para infraestructura vial y aeropuer-
taria, entre otros. Este rechazo provocó la disolución del “consejo
suprapartidario”, y el MAS optó por concluir las deliberaciones en la
Asamblea Constituyente por medio de la utilización de su mayoría
absoluta para aprobar el nuevo texto constitucional.
(d) Finalmente, a fines de noviembre de 2007, se llevó a cabo una sesión
plenaria de la Asamblea Constituyente en un recinto militar y con la
sola presencia de la bancada oficialista y sus aliados, que procedieron
a aprobar el nuevo texto constitucional “en grande”, en medio de pro-
testas y represión, que provocaron la muerte de dos personas. Poste-
riormente, en diciembre, se llevó a cabo la última sesión plenaria, en
otra ciudad, y la mayoría oficialista aprobó en “detalle” la nueva Cons-
titución Política del Estado, caracterizada por la oposición como “la
Constitución del MAS” y cuestionada en su legalidad y legitimidad.
De esta manera, el MAS intentó culminar el proceso constituyente y
“cerrar” ese escenario para trasladar su tratamiento a las urnas, puesto

240 | Fernando Mayorga


que, en el primer semestre de 2008, debía procederse a la realización
de un referéndum “de salida” para aprobar o rechazar la nueva Cons-
titución Política del Estado.

A manera de colofón

En suma, si durante el año 2007 convergieron los conflictos políticos


derivados de la coexistencia de “gobierno dividido”, división vertical de
poderes y Asamblea Constituyente, en su tramo final, el MAS optó por
reducir esa complejidad del sistema político: por una parte, mediante la
culminación de las deliberaciones en la Asamblea Constituyente y la apro-
bación de un texto constitucional que debe ser refrendado o rechazado en
un referéndum “de salida”; y, por otra parte, a través del planteamiento de
una convocatoria a referéndum revocatorio para dirimir las pugnas entre
el presidente de la República y los prefectos, derivadas de la “división ver-
tical de poderes”. Con esas decisiones, se pretende encauzar el decurso
del proceso político al sistema de partidos, puesto que el tenor legal de
las correspondientes convocatorias a los referéndums debe definirse en el
Parlamento, donde se mantiene la figura de “gobierno dividido”, debido al
control opositor del Senado.
En este marco, a principios de enero de 2008, surgió la posibilidad
de una concertación entre oficialismo y oposición merced al inicio de un
diálogo entre el presidente y los prefectos para resolver las controversias en
torno a la distribución de los impuestos petroleros y evaluar la posibilidad
de modificar el nuevo texto constitucional y los estatutos autonómicos,
cuya concordancia permitiría restituir la legitimidad del proceso de refor-
ma estatal. Obviamente, el derrotero de un posible acuerdo entre Gobier-
no y prefectos dependerá de la concertación política en el Parlamento, es
decir, de la dinámica entre oficialismo y oposición en el seno del sistema de
partidos. Otra vez la incertidumbre se convierte en moneda corriente del
proceso político boliviano, que se debate entre el cambio, promovido por
el gobierno de Evo Morales, y la crisis política resultante de la ausencia de
una concertación entre las diversas fuerzas políticas.

Cochabamba, enero de 2008

El gobierno de Evo Morales | 241


Adenda 2008/2011

La incertidumbre política concluyó con la victoria del MAS en diversos


frentes. La nueva Constitución Política del Estado fue aprobada con 61%
de votos en un referéndum realizado en enero de 2009. El nuevo diseño
constitucional está centrado en el pluralismo como rasgo dominante del
modelo de “Estado unitario social de derecho plurinacional comunita-
rio” (artículo 1). El reconocimiento del pluralismo político, económico,
jurídico, cultural y lingüístico supone una ampliación de la capacidad re-
presentativa del Estado. Sin embargo, el rasgo que define el carácter “plu-
rinacional” del Estado es el reconocimiento de las “naciones y pueblos
indígena originario campesinos” (artículo 2) como sujetos con derechos
colectivos. Este rasgo se reproduce en la nominación de los poderes del
Estado puesto que se define que una parte de sus miembros deben tener
“origen indígena originario campesino” (órgano electoral) o ser elegidos
con “criterio de plurinacionalidad” (Tribunal Constitucional). Entre las
atribuciones del presidente, se establece que debe designar a los ministros
“respetando el carácter plurinacional y la equidad de género en la compo-
sición del gabinete ministerial” (artículo 173).
En cuanto a la Asamblea Legislativa Plurinacional, la novedad radica
en la incorporación de circunscripciones especiales indígenas aunque sin
precisar un número específico. Esto implica una ampliación de la demo-
cracia, porque a la democracia representativa y participativa se adiciona la
democracia comunitaria. Si bien esta modalidad de democracia se refiere
a “la elección, designación o nominación de autoridades y representantes
por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos” (artículo 11), estas reglas tienen vigencia “siempre
y cuando el acto electoral no esté sujeto al voto igual, universal, directo,
secreto, libre y obligatorio” (artículo 26), es decir, su aplicación está articu-
lada a la democracia representativa.
Respecto de la modalidad de elección del presidente, se introduce el
“ballotage” y, con ello, desaparecen los rasgos híbridos del presidencia-
lismo parlamentarista. La elección directa por mayoría absoluta de votos
se refuerza con la segunda alternativa, que reconoce como presidente al
vencedor si obtiene el 40% de los votos y una diferencia de diez puntos res-
pecto del segundo (artículo 167). A esto se suma la introducción de revo-
catoria de mandato mediante plebiscito y, además, la reelección inmediata

242 | Fernando Mayorga


por un periodo. Estas reformas refuerzan el presidencialismo; no obstante,
no se introdujeron modificaciones sustantivas en las relaciones entre Poder
Ejecutivo y Legislativo. La revocatoria de mandato está consignada, junto
con la iniciativa legislativa y la Asamblea Constituyente, como modalidad
de democracia “directa y participativa”; también se incluye la asamblea, el
cabildo y la consulta previa, aunque no tienen carácter vinculante.
En el ámbito legislativo, se mantiene el bicameralismo, pero se amplía
el número de senadores, y los escaños son asignados de manera propor-
cional. Asimismo se conserva el sistema mixto —uninominal y plurino-
minal— para la elección de diputados, y se incluyen circunscripciones
especiales indígenas.21 También se ratifica a los partidos, agrupaciones ciu-
dadanas y pueblos indígenas para la competencia electoral bajo el término
genérico de “organizaciones políticas”. Desde otra perspectiva, se estable-
ce la igualdad de condiciones entre mujeres y varones en la participación
política, y asimismo se amplía el derecho a elegibilidad de los jóvenes ma-
yores de 18 años.
Otro aspecto importante es el reconocimiento de un régimen de auto-
nomías territoriales con tres niveles de gobierno con capacidad legislativa:
departamental, municipal e indígena. Esto implica la descentralización po-
lítica del Estado y la conformación de gobiernos subnacionales mediante
voto directo (departamental y municipal) y normas y procedimientos pro-
pios (indígena).
La aplicación de la nueva Constitución se inició con la realización de
los comicios generales en diciembre de 2009, cuyos resultados consolida-
ron el proyecto político del MAS con la reelección de Evo Morales con ma-
yoría absoluta (véase el cuadro 8) y el control oficialista de las dos Cámaras
en la Asamblea Legislativa Plurinacional (véase el cuadro 9). Además, en
abril de 2010, el partido de gobierno logró resultados positivos en las elec-
ciones departamentales y municipales al ganar seis de nueve gobernaciones

21. En abril de 2009, se aprobó una Ley de Régimen Electoral Transitorio que definió la
creación de siete circunscripciones especiales en áreas rurales y sin ajustarse a la me-
dia demográfica de los distritos uninominales y sin necesaria continuidad geográfica
en regiones donde los pueblos indígenas sean minoría demográfica. Los candidatos
serán postulados por organizaciones políticas, y su elección es por mayoría simple, es
decir, no se aplica el criterio de autorrepresentación ni se lo elige mediante normas y
procedimientos de los pueblos indígenas, lo que denota los límites de la aplicación de la
democracia comunitaria.

El gobierno de Evo Morales | 243


departamentales y más de tres cuartos de las alcaldías en disputa (véanse
los cuadros 10 y 11). Así, en el primer semestre de 2010, el MAS procedió a
aplicar la Constitución con la aprobación de cinco leyes orgánicas, para lo
cual utilizó su mayoría calificada en la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Sin embargo, los comicios a escala subnacional mostraron algunas
novedades como la emergencia de rivales del MAS, cuya crítica se dirige a
cuestionar el estilo de conducción de Evo Morales más que la orientación
general de las reformas. Entre ellos, sobresale el Movimiento Sin Miedo
(MSM), que controla el municipio de La Paz, sede de gobierno, adopta po-
siciones de izquierda y fue aliado del MAS en el pasado.
Con todo, la supremacía del MAS es innegable y se trata de una hege-
monía discursiva por su aptitud para articular los elementos ideológicos y
las demandas sociales en disputa. No obstante, los límites a su capacidad
hegemónica se pusieron de manifiesto en el transcurso de 2010 y en los
primeros meses del año 2011 con la aparición de conflictos y protestas
populares como resultado del agotamiento de la convocatoria de deman-
das de alta agregación —como la nueva Constitución y la reelección de
Evo Morales—, que, al ser cumplidas, dieron paso a demandas de baja
agregación, de tipo sectorial y corporativo, que provocaron las protestas
de trabajadores y otros grupos sociales afines al MAS cuando el Gobierno
dictó medidas económicas impopulares.
Los hechos más graves se dieron a fines de diciembre de 2010, cuando
el Gobierno elevó el precio de los combustibles en más de 75%, lo que
provocó el repudio de los sectores populares, que rechazaron el denomi-
nado “gasolinazo”, que provocó alza de precios en productos de la canasta
familiar y el transporte. Esta palabra sintetiza una percepción negativa de
la opinión pública sobre el manejo de la economía y caracteriza la decisión
gubernamental como similar a las medidas neoliberales que cuestionaba el
MAS. En varias ciudades, se produjeron protestas y, ante la fuerte crítica de
sectores sociales aliados del MAS, el gobierno revocó la medida aunque no
disminuyeron sus consecuencias negativas en la economía.
Si bien el “gasolinazo” debilitó al Gobierno, es preciso advertir que
no se ha modificado la disponibilidad de recursos institucionales de poder
por parte del partido de gobierno, ni otras organizaciones partidistas han
incrementado su capacidad de incidencia en el proceso político de deci-
sión. Lo que se ha producido es un debilitamiento de la capacidad hege-
mónica del MAS, tanto respecto de su base popular de apoyo como ante la

244 | Fernando Mayorga


ciudadanía en general. Adicionalmente, se ha producido un deterioro de la
imagen del presidente con consecuencias en la estrategia política del MAS,
orientada hacia los comicios de 2014, porque una nueva reelección de Evo
Morales es la única garantía de continuidad del proyecto gubernamental.
Los efectos políticos del “gasolinazo” adquieren relevancia si se con-
sidera la fortaleza previa del MAS. Un año después de la reelección de Evo
Morales y transcurridos apenas ocho meses de la nítida victoria electoral
del MAS en los comicios departamentales y municipales, el Gobierno —en
el momento de su mayor disponibilidad de poder político— adoptó una
medida económica que provocó protestas sociales y el rechazo generaliza-
do de la población, que lo obligaron a dar marcha atrás en su decisión. En
el transcurso de una semana, disminuyó la popularidad del presidente, y el
Gobierno demostró una inédita incapacidad para gestionar una situación
de crisis al limitarse a justificar su cambio de postura con una apelación a
la frase retórica de “gobernar obedeciendo al pueblo”.
El impacto político del “gasolinazo” en las filas del MAS se dio en dos
ámbitos: la fuerza política del Gobierno y la popularidad del presidente. La
fortaleza del Gobierno radica en el lazo del MAS con las organizaciones
populares, sobre todo campesinas e indígenas, que constituyen su princi-
pal sostén de apoyo electoral y de movilización política. La popularidad de
Evo Morales se expresa en su capacidad de seducción a otros segmentos
demográficos, especialmente urbanos y de clase media, que explican la
mayoría absoluta de votos que obtuvo en 2005 y 2009 y, también, la certi-
dumbre que proporciona al proceso político.
El Gobierno perdió fuerza política, porque el “gasolinazo” provocó
el predominio de intereses corporativos y de necesidades concretas de las
bases sindicales respecto de la adscripción incondicional e ideológica de las
organizaciones sociales al proyecto gubernamental. En anteriores situacio-
nes, se produjeron cuestionamientos momentáneos de organizaciones sin-
dicales e indígenas, porque el MAS no canalizó sus demandas, pero eso no
implicó la adopción de una postura contraria al Gobierno. En este caso, se
produjo el rechazo generalizado de las organizaciones sociales, excepto por
parte de las organizaciones campesinas, que son el sustento más fiel al MAS.
En relación con la imagen presidencial, se produjeron de manera in-
édita protestas en plazas electorales favorables al MAS, donde surgieron
estribillos de condena a Evo Morales con acusaciones de traición y some-
timiento al neoliberalismo. No resulta casual que encuestas realizadas en

El gobierno de Evo Morales | 245


enero de 2011, con posterioridad al “gasolinazo”, muestren una fuerte caí-
da de la popularidad de Evo Morales —la cifra más baja en sesenta meses
al mando del gobierno— con una aprobación de 36% y un rechazo de 56%
a escala nacional, cuando un año antes esa muestra demográfica apoyaba al
presidente en 70% y lo desaprobaba apenas en 25% (Informe de Opinión
Bolivia, Ipsos Apoyo, La Paz, febrero 2011), una popularidad antes inmune
a los vaivenes de la coyuntura política.
En suma, el costo político del “gasolinazo” tuvo doble connotación
para el MAS, porque afectaba la consistencia de la base social de apoyo
orgánico al partido de gobierno y, por primera vez, menoscaba seriamente
la popularidad de Evo Morales.
Es preciso insistir en la idea de que no se ha modificado la distribu-
ción de recursos de poder de carácter institucional, ya que estos siguen
concentrados en el MAS, que controla la Asamblea Legislativa Plurinacio-
nal y la mayoría de las asambleas departamentales y concejos municipales;
sin embargo, los conflictos derivados del “gasolinazo” han trascendido los
ámbitos legislativos, y la política se ha trasladado a las calles como esce-
nario de manifestación del descontento ciudadano contra el Gobierno. El
cuestionamiento a las decisiones del Gobierno y la protesta popular puso
en evidencia un debilitamiento de la capacidad hegemónica del MAS.
Para explicar este aserto, es preciso tomar en cuenta que el MAS inició
su segunda gestión gubernamental dominando el centro del espacio de
discursividad política mediante la articulación de nacionalismo e indige-
nismo, ejes discursivos que ordenan el campo político.
El nacionalismo se expresó como antípoda del neoliberalismo y se tra-
dujo en el retorno del Estado como protagonista de la economía mediante
la nacionalización de los hidrocarburos, medida que implicó un cambio
en la relación entre el Estado y las empresas extranjeras para responder a
promesas de lucha contra la pobreza que se materializaron a través de la
entrega de bonos a sectores desfavorecidos. Esa es la cara redistributiva
de la nacionalización, pero su sostenibilidad depende de la apuesta guber-
namental a la inversión e industrialización, en la que los avances fueron
magros, porque el sector de hidrocarburos no se ha convertido en el motor
del desarrollo ni en el sostén de la estabilidad económica. En esa medida, el
“gasolinazo” aparece como una suerte de negación de la nacionalización y,
con este giro en la política económica, se ha debilitado uno de los ejes del
discurso del MAS que le permitió, en el pasado, dominar el campo político.

246 | Fernando Mayorga


Cuadro 10
Elecciones departamentales 2010: resultados para gobernador

Gobernador
Departamento Organización política Votación Porcentaje
electo

Movimiento Al Socialismo-
Instrumento Político por la
109.270 53,60
Soberanía de los Pueblos
(MAS-IPSP)
Esteban
Chuquisaca Chuquisaca Somos Todos (CST) 72.314 35,50 Urquizu Cuéllar
Libertad y Democracia (MAS-IPSP)
8.752 4,30
Renovadora (LIDER)
Movimiento Sin Miedo (MSM) 8.044 3,90
Falange F-19 (F-19) 5.476 2,70
MAS-IPSP 534.563 50,00
Movimiento Sin Miedo (MSM) 247.796 23,20
Frente de Unidad Nacional (UN) 159.499 14,90
César Hugo
Movimiento Por la Soberanía
La Paz 67.863 6,30 Cocarico Yana
(MPS)
(MAS-IPSP)
Alianza Social Patriótica (ASP) 30.361 2,80
Movimiento Nacionalista
29.152 2,70
Revolucionario (MNR)
MAS-IPSP 415.245 61,90
Unidad Nacional-Convergencia
174.175 26,00 Edmundo
Patriótica (UN-CP)
Cochabamba Novillo Aguilar
Movimiento Sin Miedo (MSM) 52.516 7,80 (MAS-IPSP)
Movimiento Nacionalista
29.250 4,40
Revolucionario (MNR)
MAS-IPSP 107.576 59,6
Movimiento Sin Miedo (MSM) 53.111 29,4 Santos Javier
Oruro Frente de Unidad Nacional (UN) 13.933 7,7 Tito Véliz
Movimiento Nacionalista (MAS-IPSP)
5.800 3,2
Revolucionario (MNR)
MAS-IPSP 163.989 66,80
Alianza Social (AS) 31.564 12,90
Agrupación Ciudadana
27.873 11,40 Félix Gonzales
Uqharikuna (ACU)
Potosí Bernal
Frente Cívico Regional Potosinista (MAS-IPSP)
15.960 6,50
(FCRP)
Movimiento Nacionalista
6.066 2,50
Revolucionario (MNR)
...sigue

El gobierno de Evo Morales | 247


...viene

Gobernador
Departamento Organización política Votación Porcentaje
electo

MAS-IPSP 17.192 49,70 Luis Adolfo


Pando Consenso Popular (CP) 16.744 48,40 Flores Roberts
Movimiento Sin Miedo (MSM) 0.657 1,90 (MAS-IPSP)
VERDES 515.370 52,60
(MAS-IPSP) 374.326 38,20 Rubén
Todos por Santa Cruz (TODOS) 43.929 4,50 Armando
Santa Cruz Frente Amplio (FA) 25.031 2,60 Costas
Movimiento Sin Miedo (MSM) 11.530 1,20 Aguilera
(VERDES)
Fuerza Ciudadana Nacionalista
8.937 0,90
(FCN)
Camino al Cambio Alianza
97.726 48,90
Nacional (CC) Mario Adel
Tarija MAS-IPSP 88.014 44,10 Cossio Cortez
Poder Autonómico Nacional (CC)
13.909 7,00
(PAN)
Primero el Beni (PRIMERO) 64.055 42,50
MAS-IPSP 60.477 40,10
MNR – PUEBLO 18.269 12,10 Ernesto
Beni Convergencia Amazónica (CA) 5.949 3,90 Suárez Sattori
Nacionalidades Autónomas por (PRIMERO)
el Cambio y Empoderamiento 1.894 1,30
Revolucionario (NACER)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

La aceptación gubernamental de la necesidad de inversión extranjera en


condiciones distintas a las actuales es una muestra de realismo que busca
un punto de equilibrio entre Estado y mercado, pero es una actitud que
contradice la prédica antineoliberal y estatista del Gobierno. Esta inflexión
discursiva debilita la hegemonía del MAS, porque su interpelación nacio-
nalista ya no es verosímil para justificar sus decisiones, y abre la posibilidad
a críticas y cuestionamientos al Gobierno desde posiciones de izquierda,
tanto partidistas como sindicales.
Respecto del indigenismo, la nueva Constitución muestra el carác-
ter irreversible de la inclusión de las demandas e identidades campesinas
e indígenas en el “Estado plurinacional y comunitario”, aunque tiene le-
ves consecuencias en el armazón institucional. La descolonización es la

248 | Fernando Mayorga


Cuadro 11
Elecciones municipales 2010. Número de municipios por organización política

Organización social

Cochabamba

Santa Cruz
Chuquisaca

La Paz

Potosí
Oruro

Pando

Tarija

Total
Beni

Número de municipios
MAS-IPSP 8 23 40 58 32 6 34 23 5 229
MSM   3 3 8 2   4 1   21
VERDES               15   15
CP           9       9
PRIMERO 8                 8
MPS       6           6
Otras siglasa 3 3 4 13 1 3 16 6 49
Total 19 29 47 85 35 15 41 55 11 337
a
Organizaciones que obtuvieron menos de cinco municipios.
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

expresión normativa del indigenismo, aparece como un elemento dis-


cursivo común en las leyes y en las políticas públicas, y adquiere similar
importancia que el antineoliberalismo en el discurso gubernamental. En
este eje discursivo, el MAS no tiene competidores en el campo político, y,
ante el debilitamiento de su imagen antineoliberal, el Gobierno se aferra
al argumento de la descolonización para descalificar a sus adversarios de
izquierda y derecha por antiindígenas.
En conclusión, después del “gasolinazo”, no se ha configurado un
nuevo escenario político porque se mantiene la correlación de fuerzas en el
ámbito institucional de la política; sin embargo, se debilitó la fortaleza del
partido de gobierno y la imagen presidencial. El MAS enfrenta desafíos de
carácter orgánico, porque tiene que encarar la recomposición de la coali-
ción entre el Gobierno y los movimientos sociales, una tarea inmediata que

El gobierno de Evo Morales | 249


depende de la satisfacción de las demandas de los movimientos sociales sin
afectar la estabilidad económica; también tiene desafíos de carácter discur-
sivo y simbólico, dirigidos a recuperar la popularidad de Evo Morales, un
objetivo a mediano plazo que dependerá de la eficacia de las políticas gu-
bernamentales. Para encarar ambas tareas, el partido de gobierno dispone
de recursos institucionales de poder que se mantienen intactos. Lo que se
ha debilitado es su capacidad hegemónica y la credibilidad ciudadana en
su discurso, un discurso disminuido en su faceta nacionalista por efecto
del “gasolinazo”, que fue percibido como una muestra de incumplimiento
de las promesas de nacionalización de los hidrocarburos, como un retorno
al neoliberalismo. El “proceso de cambio” liderado por el MAS ingresó al
tiempo de las cosas pequeñas después de la crisis política y la transición
estatal, que marcaron la década pasada.

250 | Fernando Mayorga


POLÍTICA PERUANA DESPUÉS DE FUJIMORI:
fragmentación política y poca institucionalización

Yusuke Murakami

Introducción

Este estudio analiza el desarrollo político peruano luego de que Alber-


to Fujimori, de origen japonés, fuese destituido de la presidencia en el
año 2000, después de diez años en el poder, y verifica si se ha produci-
do algún cambio en comparación con la política peruana desde entonces.
Particularmente, nuestro enfoque de análisis gira alrededor del cambio o
continuidad de las instituciones, dado que, en el Perú, rara vez ha durado
cierta forma de política basada en determinadas instituciones. Estas son
definidas como patrones de conducta, reglas, normas y puntos de acuerdo
o entendimiento, explícitos o implícitos, que son reconocidos, comparti-
dos o tolerados como legítimos por los miembros de una sociedad, con el
objetivo de conseguir ciertas metas o valores.1
La política peruana ha tenido la tendencia de convertirse en un espacio
de lucha por el poder que las fuerzas políticas como partidos políticos reali-
zan entre ellos con la intención de expandir los intereses particulares de cada
una. Dichas fuerzas, por su parte, han sido construidas por una persona

1. El autor ha explicado más detenidamente la definición y función de las instituciones


aquí definidas en otro trabajo (Murakami 2007: 42-47).
influyente (o caudillo) sobre la base de las relaciones patrón-cliente verti-
cales y autoritarias.2 Aunque en el Perú se ha compartido siempre el patrón
de conducta de competir por la hegemonía política construyendo una pro-
pia fuerza política basada en las relaciones patrón-cliente, solamente se ha
observado una institucionalización de bajo nivel como este. El Perú nunca
ha vivido una institucionalización de alto grado —como compartir reglas,
normas y patrones de conducta respecto de la toma de decisiones o llegar
a un acuerdo o entendimiento sobre las políticas concretas que se deben
tomar en mediano y largo plazo— entre las fuerzas principales. El Estado
ha sido considerado un botín para sostener y expandir las relaciones cliente-
listas. La política llega a constituir el juego de suma-cero, donde se considera
que los intereses entre los que participan son mutuamente incompatibles y la
ganancia de uno es la pérdida de otro y viceversa, y, de esta manera, conduce
al final a un callejón sin salida, y provoca repetidamente la intervención mi-
litar. En el Perú, desde 1919 —la etapa final de la dominación oligárquica,
donde el poder estaba en manos de pocos—, cualquier forma de política,
ya sea de orden constitucional o la dominación de facto basada en el poder
militar, no ha durado más de doce años (McClintock 1996: 53).3
Luego de la “transición a la democracia” en 1980, continuó la polí-
tica no institucionalizada. Por apariencia, se desarrolló, en la década de
1980 la política de partidos cuyos protagonistas fueron dos agrupaciones
de derecha y dos de izquierda, pero, en realidad, entre los cuatro partidos
solamente “hubo reuniones, conversaciones y una retórica de acuerdos que

2. Sobre detalles del análisis de la política peruana, incluida la década de Fujimori aquí
indicada, véase Murakami (2007). Nuestro enfoque ha sido criticado por los estudio-
sos que dan importancia al rol de los actores políticos y su liderazgo. Según ellos, los
actores políticos siempre tienen la libertad de tomar acciones, y nuestro punto de vista
no toma en consideración este aspecto importante. Nuestra perspectiva no pretende
restar importancia a la función de los actores y su liderazgo, sino más bien sugiere que
la libertad de acción no se da en el mismo grado en todo momento, sino que cambia
según las condiciones estructurales y coyunturales, así como la formación y caracteres
de cada actor político.
3. Desde 1895 hasta 1914, el poder político fue dominado por la oligarquía de exporta-
dores de los productos primarios y terratenientes, y se realizó en paz la sucesión de un
gobierno civil al otro. Si ponemos como condición la exclusión del tiempo excepcional-
mente estable de estos 19 años como el periodo especial de la Guerra del Pacífico con-
tra Chile entre 1879 y 1883, lo dicho aquí es aplicable también a los años que preceden
a 1919 (Murakami 2007: 111-112).

252 | Yusuke Murakami


no se cumplía en los hechos” (Tanaka 1998: 68, 84). No supieron tomar
medidas suficientes para superar frontalmente la situación en la que se
daban diversos problemas socioeconómicos entrelazados con la crisis eco-
nómica y la expansión del terrorismo, de tal manera que perdieron la con-
fianza y el apoyo del pueblo. En la sociedad peruana, se observó también el
avance de “atomización” como la pérdida de importancia de los sindicatos,
causada por la informalización de la economía y la expansión de los mo-
vimientos sociales concentrados en los intereses propios y particulares. El
debilitamiento de los partidos políticos avanzó a lo largo de la década en
consonancia con el proceso de “atomización” de la sociedad.
En medio de la situación crítica en la cual los partidos políticos per-
dieron el apoyo popular, el independiente Fujimori salió elegido presidente
en 1990. Fujimori llevó adelante con decisión e iniciativa propia, pero de
manera autoritaria, la reforma económica y las medidas antisubversivas, y,
apoyado también por buena suerte, logró estabilizar la sociedad peruana.
Luego se esforzó por poner en práctica las medidas para mejorar la situa-
ción socioeconómica de los sectores populares. Muchos peruanos evalua-
ron altamente los frutos de su gobierno y apoyaron su reelección en 1995.
Sin embargo, después de finalizar la votación y confirmarse la tendencia
favorable, el mandatario cambió el enfoque de su interés principal de los
desafíos de desarrollo a la busca de una tercera elección consecutiva como
presidente, en contra de la Constitución Política. Fujimori se concentró en
forjar el camino político para tal objetivo y, en este proceso, revistió ma-
yor autoritarismo. Perdió gradualmente, desde 1996, el apoyo del pueblo,
que no sintió ningún fruto o avance tangible. Aunque por cierto tiempo
dudó en lanzar su tercera candidatura consecutiva debido a su baja popu-
laridad, la forzó contra viento y marea con la idea de que renunciaría a la
presidencia a un año de la toma de posesión para preparar y abrir camino
de la “transición” a otro gobierno. Al final, logró su tercera elección con-
secutiva, pero, internacionalmente, su proceso electoral no fue reconocido
como justo. Un poco después de comenzar su tercer mandato, se reveló un
escándalo de corrupción relativo a su colaborador cercano, y, finalmente,
fue destituido de la presidencia cuando se encontraba de visita en Japón.
Fujimori subió al poder en el proceso de desinstitucionalización política
con el debilitamiento de los partidos políticos. A fin de cuentas, hizo polí-
tica tomando en consideración tal tendencia y la amplificó. Paralelamente,
fue avanzando la atomización social.

Política peruana después de Fujimori | 253


Se han presentado algunos estudios con relación a la política peruana
después de la caída del gobierno fujimorista. Entre ellos, figura el análisis
de la coyuntura política, así como los estudios de los partidos políticos y
procesos electorales.4 En muchos de estos análisis, se suele enfatizar que
la política es ahora más democrática que en el autoritarismo de Fujimori,
al hacer referencia a la división de Poderes, libertad de expresión, realiza-
ción de elecciones justas, proceso de descentralización, investigaciones de
corrupción y violación de los derechos humanos en la década de Fujimori.5
En principio, estamos de acuerdo con el análisis que sostiene que la polí-
tica, en la etapa posfujimorista, está más democrática que la dominación
autoritaria de la década de 1990. Sin embargo, debemos tener presente que
el autoritarismo fujimorista fue el producto del fracaso de la democracia
basada en la política de partidos de la década de 1980. Desde este punto
de vista, el problema crucial para la democracia peruana es si la política
peruana después de Fujimori ha superado, o estado en camino de superar,
las fallas y desafíos de la democracia de la década de 1980, más que en qué
grado ha avanzado la democratización en comparación con la era de Fuji-
mori. Concretamente, el enfoque analítico debe dirigirse a examinar si se
han presentado algunos síntomas que indiquen la tendencia a superar las
mencionadas fallas tradicionales de la política peruana en relación con el
aspecto de instituciones.6
Desde dicha perspectiva, analizaremos la tendencia principal de la po-
lítica desde el gobierno provisional de Valentín Paniagua,7 quien asumió la

4. Por ejemplo, Azpur, et ál. (2004); Ballón, et ál. (2002); Pedraglio, et ál. (2005); Toche, et ál.
(2003); y Toche y Paredes eds. (2006) analizan las coyunturas del gobierno de Alejandro
Toledo (2001-2006). Al respecto, véase tambien Taylor (2005). Grompone (2005) exami-
na la sociedad política peruana, mientras que Tanaka (2005) y Taylor (2007) analizan los
partidos políticos. McClintock (2007), Meléndez (2003), Taylor (2005), Vargas (2005) y
Vergara (2007) estudian el proceso electoral de las elecciones generales de 2001 y 2006.
5. McClintock (2007) y Taylor (2003) son típicos de esta posición.
6. Grompone (2005) se refiere a los límites de los partidos políticos de la década de 1980,
pero, a diferencia de nuestro argumento, no usa este punto como uno de los compo-
nentes importantes de su ángulo analítico.
7. Paniagua fue político perteneciente al partido Acción Popular y congresista en aquel
entonces. Tenía un cáracter modesto, y fue elegido Presidente del Congreso cuando
Martha Hildebrandt, del oficialismo, fue sustituida del cargo a mediados de noviembre
de 2000. Fue el único candidato que no fue vetado por ningún partido de oposición.

254 | Yusuke Murakami


presidencia después del derrumbe del gobierno fujimorista, hasta el gobierno
de Alejandro Toledo, quien salió elegido presidente en las elecciones de 2001.
Luego examinaremos el último proceso electoral de 2006, y, finalmente, ha-
remos una evaluación tentativa del actual gobierno de Alan García.

Del gobierno provisional de Paniagua al gobierno impopular


de Toledo

El gobierno de Paniagua cumplió con la misión más importante: llevar a


cabo las elecciones generales justas. Tanto los participantes como los ob-
servadores de las organizaciones internacionales verificaron y confirmaron
el hecho. Sin embargo, no podemos exagerar mucho su importancia en
comparación con el objetivo final de la institucionalización de la democra-
cia. La realización de las elecciones justas constituye solamente una de las
condiciones mínimas para tal objetivo. La pregunta más importante es si
durante su gobierno se presentó algún indicio inicial de que los problemas
observados en la década de 1980 empezaron a superarse.
Respecto de este punto, Paniagua no hizo esfuerzos especiales o des-
tacados por la institucionalización del proceso de la toma de decisiones o
creación de consenso. Si bien es cierto que su gobierno intentó formar con-
senso sobre diversos desafíos como la lucha contra la pobreza, mediante la
creación de mecanismos para la reunión y discusión entre las fuerzas po-
líticas y sociales que tienen que ver con cada tema, dichos mecanismos no
produjeron resultados tangibles a mediano y largo plazo —líneas o políticas
concretas que los gobiernos sucesores continuarían—. Aun siendo un go-
bierno provisional, debemos señalar que Paniagua debería haber mostrado
una actitud más activa, dado que se reconocía a sí mismo como demócrata.
Ahora procedemos a analizar brevemente el proceso electoral de
2001. Diez personas candidatearon para la presidencia. Cuatro de ellas
fueron principales. La primera persona fue Alejandro Toledo, del Partido
Perú Posible8 y de origen indígena, quien empezó a destacar en la última

Después de la destitución de Fujimori, ocurrida a fines de noviembre, fue nombrado


Presidente de la República provisional. Luego de candidatear en las elecciones de 2006,
falleció en octubre de ese mismo año.
8. Con miras a las elecciones de 2001, Toledo cambió la denominación de su agrupación
del Movimiento Perú Posible al Partido Perú Posible.

Política peruana después de Fujimori | 255


etapa del proceso electoral del año anterior como candidato único de todos
los opositores a Fujimori. La segunda persona fue Lourdes Flores, políti-
ca representativa de la nueva generación del derechista Partido Popular
Cristiano, que formó una alianza denominada Unidad Nacional con dos
grupos pequeños de profesionales y tecnócratas. La tercera persona fue
Fernando Olivera, del Frente Independiente Moralizador, quien reveló el
video del soborno de Vladimiro Montesinos, asesor cercano de Fujimori, y
provocó la caída de su gobierno en el año anterior. La última persona fue
Alan García, del socialdemócrata Partido Aprista Peruano (APRA),9 quien
luego del autogolpe de 1992, escapó al extranjero y retornó al Perú casi
nueve años después, a fines de enero de 2001, para postular a la presiden-
cia.10 Para Flores y García las elecciones de 2002 constituyeron la segunda

9. APRA significa Alianza Popular Revolucionario Americana. Se trata de un movimiento


revolucionario y nacionalista, fundado en 1924 por Víctor Rául Haya de la Torre (1895-
1979) en México, donde se exiliaba. Haya de la Torre regresó al Perú en 1930 y fundó
el partido. En un principio fue combativo y se enfrentó intensamente a las fuerzas
armadas, que estaban del lado de la oligarquía —conformada por los terratenientes y
exportadores—. Pero, en la segunda mitad del siglo XX, suavizó su posición, se convir-
tió en una fuerza reformista y, finalmente, se afiló a la socialdemocracia. El fundador
dirigió el partido por muchos años. Cuando murió, el partido cayó en caos por cierto
tiempo, y, en 1983, Alan García, discípulo preferido de Haya de la Torre, se convirtió
en el máximo líder del partido. Su dominación del partido ha continuado hasta ahora.
García ocupó el cargo de la Presidencia desde el año 1985 hasta 1990.
10. Después de pasar el gobierno a manos de Fujimori en 1990, García buscó ocupar de
nuevo la presidencia, pero, frente al autogolpe forzado por Fujimori en 1992, se exilió
y permaneció en Colombia hasta después de la caída de este acontecida en noviembre
de 2000. Durante este periodo, su dominación del partido continuó pese a diversos
problemas. En diciembre de 2000, se archivó la acusación de corrupción contra García.
Luego regresó al Perú y candidateó para la presidencia en el año 2001. En realidad,
García aprovechó la influencia que Montesinos todavía tenía en el Poder Judicial para
que se archivara dicha acusación, como parte de la preparación de su postulación. Gar-
cía hizo esto, porque entonces todavía estaba vigente una ley modificatoria al código
electoral —aprobada en julio de 1999 en el Congreso— que precisaba la prohibición
de los ex altos funcionarios del gobierno, incluido el presidente, a candidatear en las
elecciones en caso de que tengan procesos judiciales pendientes; y, para postular, era
necesario que la acusación en su contra quedara archivada. García se puso en contacto
secretamente con Montesinos mediante la intervencion del ex ministro del Interior y su
brazo derecho Agustín Mantilla. Dicha ley modificatoria perdió vigencia por la aproba-
ción del Congreso también en diciembre de 2000, gracias al cabildeo clandestino para
tal objetivo (entrevista A 2001).

256 | Yusuke Murakami


oportunidad de presentarse como candidatos presidenciales. Flores postu-
ló luego de su primer intento en 199511 y García después de las elecciones
de 1985, donde salió elegido.
Cuando la campaña electoral entró en la fase de plena actividad, en
enero de 2000, a la cabeza de las encuestas estaba Toledo, quien reunió los
votos críticos contra Fujimori y registró más del 40% de la intención de
votos. Sin embargo, le faltó un empujón más para alcanzar la mayoría de
votos y salir elegido presidente solamente en la primera vuelta. Los otros
tres comenzaron sendas campañas con el apoyo de un 15% de la intención
de votos. Olivera fue el primero en bajar su popularidad, porque, en su
propaganda electoral, no presentaba ninguna propuesta interesante, a ex-
cepción de la lucha contra la corrupción; en consecuencia, desde febrero,
su popularidad quedó en el nivel bajo de 10% de la intención de votos.
En el mismo febrero, Lourdes Flores subió su popularidad y superó
el nivel de 30%. Este aumento se debió a que dos candidatos con poca
popularidad se retiraron de la contienda y pasaron a apoyar a la candidata.
Sin embargo, luego no logró aumentar más su popularidad. Más bien, en
marzo, su nivel de popularidad bajó, porque básicamente no supo cambiar
su imagen como política del Partido Popular Cristiano, que representaba
a la derecha, al empresariado, a la clase alta, a los blancos y a Lima. Tam-
poco, en la discusión con Toledo, pudo explicar suficientemente su plan-
teamiento de las políticas, luego de que un lapsus linguae de un miembro de
su familia produjera un enfrentamiento étnico al manifestar “los blancos
versus los mestizos e indígenas”.
Para neutralizar tal imagen, nombró a un ex dirigente sindical y co-
munista de origen negro como candidato para segundo vicepresidente. Sin
embargo, esto causó solamente la sensación general de que no podía man-
tener la unidad de su agrupación ni la coherencia en las políticas que debía
adoptar. Por otro lado, Flores no logró convencer a Olivera, otro candida-
to ya con baja popularidad, para que renunciara a su candidatura y pasara
a apoyarla. Estos dos factores también quitaron puntos a su popularidad.

11. En las elecciones de 1995, mientras Fujimori, en busca de su reelección, gozó del apoyo
popular abrumador, Flores contó con poca popularidad y se vio obligada a renunciar a
la candidatura durante la campaña electoral para evitar la pérdida del registro de partido,
porque, según el código electoral de entonces, las agrupaciones perderían su registro en
caso de que los votos recibidos no superaran el 5% de votos válidamente emitidos.

Política peruana después de Fujimori | 257


Mientras que Toledo y Flores se enfrascaron en destruirse mutuamen-
te, García se puso al margen de esta disputa y se dedicó a visitar provincia
por provincia, barrio por barrio, en diversas partes del país para realizar
su campaña electoral. En marzo, la popularidad de García aumentó, lo que
perjudicó a Flores. García se abstuvo de lanzar una campaña negativa con-
tra los otros candidatos. Se concentró en enfatizar la necesidad de cambiar
la ardua situación socioeconómica, utilizando al máximo su habilidad de
orador elocuente. Aunque sus palabras no convencieron a los de mediana
y tercera edad, quienes recuerdan amargas experiencias de su gobierno en
la segunda mitad de la década de 1980, consiguieron cierto nivel de apoyo
entre los jóvenes, que no conocían o tenían una memoria ambigua acerca
de dicha situación desastrosa, y estaban acostumbrados a la manera senci-
lla de hablar de Fujimori desde que empezaron a tener conciencia social.
En la votación de abril, Toledo ocupó el primer lugar sin alcanzar la
mayoría de votos. La elección del presidente se definiría recién después de
la segunda vuelta entre Toledo y García, el segundo candidato más votado
en la primera vuelta.12 En las elecciones de congresistas, el partido de Tole-
do logró el mayor número de escaños, pero no alcanzó la mayoría.
En la campaña electoral para la segunda vuelta, Toledo siempre lle-
vó la delantera, porque contó con el apoyo de los que votaron por Flores
u otros candidatos que no querían dar sus votos al candidato García de
centroizquierda. Toledo realizó su campaña haciendo recordar a la gente
la situación desastrosa del gobierno de García en la segunda mitad de la
década de 1980, así como comprometiéndose a hacer realidad, una tras
otra, las demandas presentadas por cada sector o grupo en diversas partes
del país que visitó para su campaña, con el objetivo de asegurar su apoyo.
En la segunda vuelta de junio, Toledo salió elegido presidente con el 53%
de los votos válidos. La diferencia con García fue de 6%.
Las elecciones de 2001 demostraron de nuevo la tendencia básica de
fragmentación de la política peruana después del fracaso de la política de
partidos en la década de 1980 luego de la “transición a la democracia”. Vale
decir que, desde la década de 1990, en tres elecciones generales (1990, 2000
y 2001), excepto la de 1995, cuando Fujimori triunfó abrumadoramente

12. En el Perú, el presidente se elige con la mayoría de votos válidos. En caso de que ningún
candidato gane dicha mayoría, se realiza la segunda vuelta entre los dos candidatos más
votados.

258 | Yusuke Murakami


debido a su alta popularidad, se repitieron dos fenómenos: ningún partido
ganó la mayoría en la primera vuelta y, por ende, el presidente fue elegido
en la segunda vuelta; y ninguna fuerza, incluida la del oficialismo, tuvo,
por lo tanto, la capacidad de ocupar la mayoría de escaños en el Congreso.
Estos hechos reflejan el estado de fragmentación de los partidos políticos,
que no tienen la capacidad de mantener, en mediano y largo plazo, cierto
nivel de fuerza política y presencia a escala nacional.13
A fines de julio de 2001, Toledo asumió el cargo de la presidencia.
En un principio, el mandatario tuvo alta popularidad —cerca de 60%—14
gracias a la elevada expectativa del pueblo respecto de la gestión del nuevo
gobierno, pero, apenas a tres meses de la toma de posesión, en noviembre,
su popularidad bajó a la mitad de lo que había tenido, alrededor de 30%.
Simultáneamente, la impopularidad superó el nivel de popularidad. De
este modo, el prestigio del gobierno de Toledo se perdió precipitosamente
desde su primer año. Este contratiempo se debió en parte a que el oficia-
lismo minorista y la consecuente debilidad de la base política del gobierno

13. En las elecciones de 1980, la entonces vigente Constitución excepcionaba la aplicación


de la regla de la mayoría de votos válidos para la elección del presidente. Por ello, el
candidato más votado, pero sin llegar a la mayoría, fue elegido presidente. El oficialismo
de entonces obtuvo la mayoría de escaños en la Cámara de Diputados, pero no tuvo la
misma suerte en la Senaduría, e hizo alianza con un partido después de las elecciones.
En las siguientes elecciones de 1985, tampoco el candidato más votado logró alcanzar
la mayoría de votos válidos, pero el segundo candidato más votado renunció a la postu-
lación para la segunda vuelta, y el presidente fue elegido sin llevarse a cabo la segunda
vuelta. El oficialimso esta vez sí consiguió la mayoría de escaños en ambas Cámaras.
Sin embargo, debemos anotar que el segundo caso fue algo irregular, porque, durante el
periodo de la campaña electoral, se cambió la regla de juego debido al fallo del Tribunal
de Garantías Constitucionales. Este sentenció, en contra de la costumbre electoral de
hasta entonces, que los votos blancos y nulos también deberían ser incluidos en los
votos válidos. El fallo obecedió a la voluntad política del entonces oficialismo: poner
un obstáculo más para un candidato de oposición que tenía mucha popularidad. Si
calculamos el resultado según la costumbre, el candidato más votado en 1985 superó
la mayoría. De todas maneras, en resumen, en la década de 1980, el oficialismo lograba
reunir votos suficientes para superar o quedar cerca de la mayoría de votos. Esto se
debió a que todavía los partidos políticos en general contaban con la confianza y apoyo
popular, que se perdieron gradualmente durante la década de 1980 a causa del fracaso
de diversas políticas.
14. La cita de los resultados de la encuesta en este trabajo se basa en las investigaciones
hechas mensualmente por Apoyo, Opinión y Mercado S. A., actualmente Ipsos Apoyo,
Opinión y Mercado S. A.

Política peruana después de Fujimori | 259


limitaron el margen de su liderazgo e iniciativas políticas. Pero la razón
fundamental fue el problema de cualidad de Toledo mismo como político.
Toledo perdió su popularidad en corto tiempo, porque no dio indicio
alguno de mejorar la situación socioeconómica después de su toma de po-
sesión a pesar de que la expectativa del pueblo al respecto había sido suma-
mente elevada, debido a los compromisos asumidos por él, sin pensar en las
consecuencias, durante su campaña electoral. Estos compromisos fueron
“letras sin respaldo” difíciles de hacerse efectivos, porque no tenían funda-
mentos fiscales; o se contradecían unos y otros, debido a que Toledo aceptó
todas las demandas particulares presentadas por diversos sectores del país.
El mandatario no tomó decisiones o iniciativas para ponerlos en práctica,
y ni siquiera se dejó entrever la voluntad o posición clara para tal objetivo.
Los escándalos revelados uno tras otro dañaron más su imagen como
máximo responsable del gobierno. Entre estos escándalos, figuraron la
mala costumbre de beber demasiado en la noche y estar ebrio en la siguien-
te mañana, la cantidad sumamente alta de los sueldos de altos funcionarios
incluido el de él, el nepotismo de la gente oficialista y su familia, la agudi-
zación de la lucha por el poder en el oficialismo, y el no reconocimiento
de su hija extramatrimonial. En los siguientes años, el mandatario conti-
nuó causando escándalos y cometiendo errores en sus políticas. Al mismo
tiempo, se cuestionaron a sus colaboradores cercanos y a los que tenían
que ver con el oficialismo por corrupción, y, además, en varias oportuni-
dades, la primera dama dio declaraciones inadecuadas. De esta manera, la
autoridad de Toledo se perdió totalmente ante el pueblo. En el año 2002,
bajó aún más su popularidad. En el año 2004, registró apenas alrededor de
10%, y hubo meses que quedaba en un dígito (véase el cuadro 1).15

15. La alta impopularidad se convirtió en una constante en el gobierno de Toledo. En los


años 2004 y 2006, registró más del 80%. Toledo intentó mejorar su imagen algunas ve-
ces. Por ejemplo, en junio de 2003, nombró a una mujer sin vínculos con el oficialismo
como primera ministra (su cargo duró hasta diciembre del mismo año). Fue la primera
vez en la historia que una mujer asumió el cargo de jefe de gabinete. Sin embargo, esta
y otra intención no tuvo ningún efecto para revertir fundamentalmente la evaluación
negativa del mismo Toledo. Por otro lado, desde noviembre de 2002 hasta marzo del
año siguiente, la popularidad de Toledo subió temporalmente, y alcanzó el nivel de
30%. Esto se debió a que, en octubre de 2002, reconoció a su hija extramatrimonial; y,
en noviembre, empezó a visitar zonas marginales y provincias desde tempranas horas
de la mañana: por ejemplo, asistió a la ceremonia de entrega de casas construidas por
el proyecto gubernamental para los sectores populares. Estas visitas formaron también

260 | Yusuke Murakami


Cuadro 1
Aprobación presidencial de Alejandro Toledo (%)

2001 2002 2003 2004 2005 2006


Aprueba 43 22 17 10 12 27
Desaprueba 38 68 77 87 84 65

Fuente: Elaboración propia con base en Apoyo, Opinión y Mercado S. A., Informe de opinión data,
agosto de 2001-julio de 2006.
Nota: Las cifras son el promedio anual de las encuestas realizadas en cada mes en Lima me-
tropolitarna. La cifra de 2001 es el promedio de las encuestas entre agosto y diciembre del mismo
año; y la de 2006, entre enero y julio del mismo.

En septiembre de 2001, cuando la popularidad de Toledo empezó a


bajar, cada vez más gente salía a la calle para asistir a manifestaciones o
concentraciones en su contra. Desde fines del mismo mes, se observó, cada
semana, por lo menos una movilización popular en alguna parte del Perú.
Del año 2002 en adelante, diariamente, en promedio, se registraron unas
veinte actividades de protesta.16
Durante el quinquenio de Toledo cuyo prestigio se perdió, se señaló
algunas veces la posibilidad de que el jefe de Estado sería destituido de su
cargo. Sin embargo, esta posibilidad nunca se hizo realidad. Esto se debe a
que, en primer lugar, las movilizaciones populares no se conectan orgáni-
camente para convertirse en una presión fuerte contra el gobierno a escala
nacional. Esta falta de organicidad reflejaba la mencionada tendencia de
fragmentación sin vínculos horizontales en la sociedad política peruana.
El efecto de cada movilización fue esporádico, limitado a cierta área.17

parte de la campaña para las elecciones municipales, cuya votación estaba prevista para
mediados de noviembre. En otras palabras, Toledo imitó el estilo y gestión de Fujimori.
No obstante, el efecto positivo no duró mucho, porque sus acciones no llegaron a pro-
ducir resultados tangibles para la gente común. Desde marzo de 2003, su popularidad
bajó de nuevo, y quedó en 10% aproximadamente.
16. Según la estadística de la Policía peruana, en todo el país, se registraron 1.826 moviliza-
ciones en el año 2001; 6.240 en el año 2002; 8.532 en el año 2003; y 8.956 entre enero
y octubre de 2004 (Caretas N.º 1848).
17. Por ejemplo, en junio de 2002, se produjo, en la ciudad de Arequipa, un tumulto que
tuvo el impacto más fuerte durante el gobierno de Toledo. Arequipa es la segunda

Política peruana después de Fujimori | 261


Por otro lado, en la primera mitad del mandato, particularmente hasta
el año 2003, una parte de los colaboradores de Toledo y la oposición pro-
yectaron destituirlo, pero, al final, desistieron de hacerlo principalmente
por dos razones. En primer lugar, la tarea de mejorar la situación socioeco-
nómica fue ardua frente a la expectativa del pueblo. Más allá de quién
suba al poder, la situación no mejoraría en corto tiempo. Es cierto que los
indicadores macroeconómicos como crecimiento económico registraron
un alto nivel de cifras entre países latinoamericanos, debido al constante
crecimiento de la explotación y la exportación de los recursos naturales
provocados por la expansión de la economía mundial.18 Sin embargo, la
tasa de crecimiento económico anual nunca superó el 7%, barrera que
los economistas señalan como requisito mínimo para permitir el mejora-
miento de la situación socioeconómica de los sectores más bajos. Además,
según los expertos, es indispensable que anualmente la economía crezca en
más de 7% a largo plazo, entre veinte y treinta años, para tal objetivo. En el
gobierno de Toledo, tampoco existió un Estado funcional ni un consenso
político concreto que permitiera tanto tal crecimiento sostenido como el
establecimiento de cierto mecanismo para convertir el fruto macroeconó-
mico en el mejoramiento microeconómico expresado como creación de
empleo o mejoramiento del nivel de la vida.19
Al mismo tiempo, debemos tener presente que el grado de mejora-
miento económico varió de un área a otra. En el norte y centro del Perú,
las actividades económicas aumentaron y relativamente predominó la
tendencia de conformidad con la situación actual y el optimismo. En el
norte, se desarrollaron la explotación minera y el procesamiento de pro-
ductos agrícolas como el espárrago para exportar. El centro del Perú con-
taba —y cuenta ahora también— con la mayor zona económica del país,

ciudad más grande del Perú y está ubicada en el sur andino. Ahí se dio una movilización
contra la privatización de una empresa eléctrica, lo que causó al final una situación caó-
tica. El gobierno de Toledo se vio obligado a ceder ante la presión popular y declarar la
suspensión de la privatización ya en proceso, para calmar la tensión social. Sin embargo,
el efecto del tumulto en Arequipa quedó dentro de la misma ciudad.
18. La tasa del crecimiento económico anual registró el 4,9% en el año 2002; 4,0% en el año
2003; 4,8% en el año 2004; y 6,6% en el año 2005 (INEI 2006).
19. Véase la descripción del “Acuerdo Nacional” en la parte final de esta sección. Por otro
lado, el coeficiente Gini registró 0,525 en el año 2001; y 0,523 en el año 2003 (CEPAL
2005: 337).

262 | Yusuke Murakami


principalmente la capital Lima. En contraste, el sur y el oriente no tenían
específicas actividades productivas que condujeran al mejoramiento eco-
nómico. Esto causó entre la gente de estas zonas la sensación fuerte de
quedar atrás (entrevista B 2007).
De todas maneras, no fue tan atractiva la idea de destituir a Toledo,
en vista de la expectativa que la población en general tenía por el mejora-
miento rápido y tangible, mientras la situación socioeconómica fue difícil
para satisfacer tal expectativa.
La segunda y mayor razón fue la intención de la administración de
George W. Bush. El Presidente de Estados Unidos deseaba la continui-
dad del gobierno de Toledo. Aunque Estados Unidos tenía quejas hacia
el gobierno peruano respecto de la política antidrogas, prefirió evitar la
caída de Toledo, quien, en la región andina, con diversos factores desesta-
bilizadores para la superpotencia, no escatimó esfuerzos por fortalecer las
relaciones con Estados Unidos.
Después de julio de 2000, cuando el entonces presidente Bill Clinton
aprobó el Plan Colombia y decidió otorgar 130 millones de dólares de ayuda
económica, Estados Unidos prestó mucha atención a Colombia en cuanto
a la guerra interna y a los países andinos colindantes. Sin embargo, en Ve-
nezuela, el gobierno de Hugo Chávez, contrario a Estados Unidos, superó
una serie de dificultades, incluida una conspiración de derrocamiento por
parte de la superpotencia, y se prevé quedar en el poder por largo tiem-
po. Por otro lado, en Bolivia y Ecuador, la política se desestabilizó con la
destitución de sus presidentes, debido a los problemas socioeconómicos.
Al final, Evo Morales y Rafael Correa, de fila chavista, subieron al poder a
fines de 2005 y principios de 2007, respectivamente.
Frente a tal situación regional, Bush no deseaba que el gobierno de
Toledo cayera y la situación se complicara más. El gobierno de Toledo
—sin una base sólida en el interior— entendió la intención de Bush y
se esforzó por construir relaciones amistosas con su par norteamericano.
Perú obró de común acuerdo con Estados Unidos en el asunto de Iraq, el
problema de derechos humanos de Cuba, y otros. Toledo tomó la iniciativa
también de establecer el mecanismo de colaboración regional entre los paí-
ses del hemisferio oeste respecto de la “defensa de la democracia”.20

20. Las relaciones estrechas entre Perú y Estados Unidos durante el gobierno de Toledo
son simbolizadas por la visita oficial de Bush al Perú en marzo de 2002. Esta fue la
primera visita de Estado que un Presidente estadounidense en ejercicio realizó.

Política peruana después de Fujimori | 263


De este modo, Toledo logró quedarse en el poder aunque su autoridad
se perdió completamente. En el año 2006, en la última etapa de su gobier-
no, recuperó un cierto nivel de popularidad.21
Su popularidad subió gracias a dos razones. La primera razón —de
menor importancia— fue que, desde fines del año anterior, limitó al mí-
nimo sus declaraciones públicas, y más bien se dedicó a llevar a cabo las
políticas socioeconómicas y ejecutar visitas de inspección relacionadas con
estas. De esta manera, Toledo hizo esfuerzos por dejar una imagen de pre-
sidente que abordaba con seriedad los problemas socioeconómicos. Esta
actitud contribuyó a recuperar gradualmente su popularidad.
La segunda y más importante razón fue el Tratado de Libre Comercio
(TLC) con Estados Unidos. Perú llegó al acuerdo con la superpotencia a
principios de diciembre de 2005 y lo firmó a mediados de abril de 2006.
Una parte de los peruanos aumentó la expectativa del mejoramiento so-
cioeconómico debido al TLC, lo que levantó también la popularidad de
Toledo. Particularmente después de su firma, la expectativa aumentó con
mayor vigor.22
Toledo sostuvo la política macroeconómica neoliberal como el equi-
librio fiscal durante todo su mandato. Esto se debió a que el oficialismo
logró en el Congreso conseguir el apoyo de Unidad Nacional, además del
de las fuerzas de Olivera, con las cuales se alió después de la segunda vuel-
ta. Sin embargo, respecto de otros temas de importancia como, por ejem-
plo, la política activa para el futuro desarrollo, no logró forjar un consenso
amplio, concreto y eficaz.
Un caso típico fue el llamado “Acuerdo Nacional” firmado en julio de
2002 entre diversas fuerzas políticas y sociales. Preocupado por la movi-
lización popular creciente contra su gobierno y la pérdida de popularidad
en el año 2001, Toledo emprendió un proceso de diálogo denominado

21. El promedio de la popularidad presidencial entre enero y julio de 2006 (fin de su man-
dato) fue de 27%, encima de la barrera de 20%. La tendencia de enero a marzo fue entre
10 y 20%; en abril, subió a más de 20%; y, de mayo en adelante, no bajó a menos de
30%. Toledo terminó su mandato con 30% de popularidad.
22. El alza de la expectativa se observó en las respuestas a la pregunta sobre la situación
económica familiar dentro de un año. Según ellas, desde diciembre de 2005, la respues-
ta “mejorará” superó la barrera del 30%, mientras que la opción “empeorará” quedó
debajo del 20%. Hasta entonces, la alternativa “empeorará” había superado o quedado
en el mismo nivel que la de “mejorará” (Informe de opinión data, julio de 2006: 33).

264 | Yusuke Murakami


“Concertación” con los partidos políticos y las fuerzas sociales. En el año
siguiente, sus resultados fueron recopilados en el “Acuerdo Nacional”, que
se deberían aplicar en los siguientes veinte años. Sin embargo, su conteni-
do fue general e ineficaz, sin especificar prioridades, ni procedimientos ni
maneras concretas de llevarse a cabo. En realidad, el gobierno de Toledo
no puso en concreto nada de su contenido.23
Por otra parte, su gobierno fue entusiasta en perseguir la corrupción
del gobierno de Fujimori, pero indiferente a la de su propio gobierno. Se-
gún el índice de las percepciones de corrupción (Corruption Perceptions Index),
publicado anualmente por la organización no gubernamental Transparen-
cia Internacional, existe la posibilidad de que hubiera empeorado la co-
rrupción después del gobierno de Fujimori (véase el cuadro 2).

Candidatos principales y su proceso de elección

A principios de enero de 2006 venció el plazo para inscribir a los candidatos


presidenciales ante el organismo electoral. En aquel entonces, se consideró
que tres candidatos de la oposición tenían más posibilidad de subir al po-
der.24 Otros dos candidatos, Martha Chávez y el ex presidente provisional
Paniagua, recibieron cierto nivel de apoyo, que quedó en un dígito (véa-
se el gráfico 1). M. Chávez, ex presidente del Congreso del fujimorismo,

23. El mecanismo de diálogo que condujo al “Acuerdo Nacional” ha existido hasta ahora
como el proceso oficial de consulta. Una persona, quien fue responsable de la oficina
de dicho mecanismo en el gobierno de Toledo, reconoce también que el contenido del
“Acuerdo Nacional” no fue puesto en práctica (Roncagliolo y Ponce 2005: 248). Alan
García, sucesor de Toledo, tampoco lo ha puesto en ejecución, excepto algunos puntos.
Es más probable que, con el paso del tiempo, el “Acuerdo Nacional” fuese recordado
solamente como el “documento de Toledo”.
24. En las elecciones generales de 2006, se presentaron 20 planchas presidenciales, número
mayoritario después de la “transición a la democracia” en 1980. En las elecciones con-
gresales, 24 listas —igualmente el mayor número después de la “transición”— compi-
tieron por 120 escaños. El número de candidatos presidenciales fue 15 en 1980, 8 en
1985, 9 en 1990, 14 en 1995, 9 en 2000, y 8 en 2001. El número de listas de candidatos
para el Congreso fue 15 en 1980, 12 en 1985, 16 en 1990, 20 en 1995, 10 en 2000, y
13 en 2001. Los númerons de las listas para el Congreso corresponden a la Senaduría
del sistema bicameral hasta 1990. Desde 1995, el sistema es unicameral, y, hasta el año
2000, contó con el distrito único nacional; desde 2001, se realizan las elecciones con
distritos múltiples.

Política peruana después de Fujimori | 265


Cuadro 2
Índice de percepción de corrupción

A ño Índice
1998 4,5
1999 4,5
2000 4,4
2001 4,1
2002 4,0
2003 3,7
2004 3,5
2005 3,5
2006 3,3
2007 3,5
2008 3,6
2009 3,7
2010 3,5
Fuente: Elaboración propia basada en TI (1998-2010).
Nota: Este índice es el resultado del cálculo propio de la TI so-
bre la base de diversos reportes e informes hechos por más de
diez entidades especializadas, organizaciones internacionales y
medios de comunicación sobre el tema. Entre estos, figuran las
investigaciones a personas relativas a los círculos económicos y
análisis de los expertos. 10 significa el estado de no corrupción, y,
a medida que se acerque a 0, empeora la situación de corrupción.

candidateó por la Alianza por el Futuro (sus iniciales son iguales que las
de su jefe máximo, Alberto Fujimori) en lugar de Fujimori,25 quien está

25. A fines de 2005, Fujimori abandonó el Japón, donde había permanecido desde la caída
de su gobierno, para ir a Chile. Su viaje tuvo dos objetivos principales. El primero fue
reducir el número de acusaciones contra sí mismo, dado que el proceso de extradición
de Chile es más estricto. El segundo objetivo fue, con su presencia en el país vecino,
dar impulso a la campaña electoral para el Congreso. Fujimori pronosticó que su de-
tención demoraría unos diez días y pensó realizar una “campaña activa” a favor de su
agrupación. En contra de su previsión, las autoridades chilenas reaccionaron rápidas
y lo detuvieron un día después de su llegada. Fujimori entendía la imposibilidad de su
postulación para la presidencia, porque, desde enero de 2005, intentó sin éxito per-
suadir insistentemente a una persona de su apellido para candidatear en las elecciones
presidenciales. Antes de su partida para Chile, Fujimori consultó, sin especificar deta-
lles, a unos miembros de su familia sobre la idea de trasladarse a Chile. Uno de ellos

266 | Yusuke Murakami


prohibido de postular a cargos públicos hasta el año 2011, debido a una
resolución congresal. Paniagua postuló como candidato del Frente de Cen-
tro, cuyo eje fue el partido Acción Popular, al cual pertenecía.
Los tres candidatos principales representaron cada una de las líneas
políticas económicas. Vale decir, la de derecha, de Lourdes Flores, voceaba
básicamente la defensa de las políticas neoliberales; la de centro-izquierda,
de Alan García, criticaba tal dirección y enfatizaba una línea reformista
para rectificar los aspectos negativos de las mismas, como desigualdad so-
cioeconómica; y la de izquierda, de Ollanta Humala, exigía el cambio radi-
cal de la línea neoliberal con una actitud hostil contra Estados Unidos, a
manera de Hugo Chávez de Venezuela. Aunque los tres contaban con cierto
nivel de apoyo, ninguno tenía la fuerza de superar la barrera de la mitad de
los electores para ser elegido presidente en la primera votación. Se preveía
que la segunda vuelta sería inevitable. En esta sección, veremos los perfiles
y fuerzas de los tres candidatos, así como los procesos de su elección como
candidatos, antes de analizar el proceso electoral en la siguiente sección.

le aconsejó abandonar la idea, porque Michelle Bachelet, del Partido Socialista, tenía la
mayor posibilidad de ser elegida presidente. Obviamente, el ex mandatario no oyó el
consejo (entrevista C 2006a). Fujimori fue extraditado al Perú en septiembre de 2007.
Por la violación de los derechos humanos respecto de dos casos, el de Barrios Altos y
el de La Cantuta, fue sentenciado culpable a la pena de 25 años en prision en la primera
instancia (abril de 2009), así como en la segunda y última instancia (enero de 2010).
La corte peruana adoptó, al igual que la chilena, el concepto de “autoría mediata”,
basada en la “teoría del dominio de hecho”. Dicha teoría se había usado básicamente
en la corte internacional, como la de Núremberg, contra los nazis, y no figura —hasta
el momento— en el Código Penal del Perú o Chile. La sentencia contra Fujimori
ha sido alabada como “antecedente”. Sin embargo, su efecto es todavía cuestionable,
particularmente en el Perú, porque otros miles de casos de la violación de los derechos
humanos tanto en la década de Fujimori como en la anterior quedan pendientes, y no
han sido tratados con tanta energía como los dos casos contra Fujimori. Debemos
prestar atención además al aspecto de que los dos casos sucedieron en Lima, y los de
provincias, como Ayacucho, sienten una especie de discriminación regional. Dado lo
descrito, inevitablemente mucha gente tiene la sensación de que, solo “con mala suer-
te”, Fujimori fue sentenciado.
En la campaña electoral, M. Chávez empezó a distanciarse de la familia Fujimori, que
tenía más popularidad que ella misma. La candidata hizo sola actividades proselitistas
propias, y no logró atraer ampliamente a potenciales simpatizantes de Fujimori (entre-
vista C 2006b). Por otro lado, aunque Paniagua fue buen candidato para una parte de la
clase media por su apacibilidad y madera de erudito, no llamó la atención de los sectores
populares, que ocupan la mayoría de los electores.

Política peruana después de Fujimori | 267


Fue Humala, capitán en retiro del Ejército, quien ocupó el primer
lugar en la primera encuesta sobre la intención de votos después del cierre
de inscripción de las planchas presidenciales26 (véase el gráfico 1). Humala
fue un militar corriente hasta que, a fines de octubre de 2000, se levantó
en armas en el sur del Perú contra el gobierno de Fujimori, que se encon-
traba ya en crisis debido a la revelación de la corrupción de Montesinos.
El nombre de Humala se conoció entonces en todo el Perú como jefe de
esta rebelión. Más tarde, se reveló que el alzamiento armado se dio más
bien para distraer la atención de todo el país hacia el sur para que Monte-
sinos —quien se ocultaba— pudiera salir del Perú clandestinamente por
el norte.27 De todas maneras, el levantamiento fue controlado en corto
tiempo, y Humala fue obligado a pasar al retiro después de ser detenido.
Luego de la caída del gobierno de Fujimori, ocurrida a fines de noviembre
de 2000, Humala fue indultado y retornó al servicio activo. Sin embargo,
fue nombrado agregado militar —cargo que no tiene que ver con la línea
de mando militar— primero en Francia y después en Corea del Sur, dado
que se mostró deseoso de lanzarse en el mundo político. Durante su esta-
día en el segundo país, fue pasado al retiro.
Humala tenía una imagen de radical, xenófobo e izquierdista. Esto se
debe básicamente a tres factores. En primer lugar, cuando Humala hizo
actividades políticas mediante su familia, luego del indulto, sus simpati-
zantes se vestían de militares, y sus palabras se remitían a la de los nazis.
En segundo lugar, se puso al descubierto un nacionalismo cerrado y hostil
contra la inversión extranjera, como la chilena, al momento de criticar el
neoliberalismo e insistir en la necesidad del intervencionismo estatal. En
tercer lugar, su imagen radical tiene que ver con el alzamiento y toma de
la comisaría en la sierra central del Perú en enero de 2005. El alzamiento
estalló cuando Humala se encontraba en Corea del Sur, y fue controlado
en corto tiempo. Su hermano, Antauro Humala, dirigió el levantamiento

26. En el Perú, se usa la locución nominal plancha presidencial para designar la nómina de
los candidatos para la presidencia y las dos vicepresidencias de la República.
27. Humala señaló como motivo del alzamiento la inconformindad con los altos mandos
militares corruptos, pero se descubrió, tiempo después, que, casi simultáneamente con
el inicio del levantamiento, el escondido Montesinos se trasladó del centro al norte del
Perú en una embarcación particular, y, finalmente, salió del Perú clandestinamente por
vía marítima.

268 | Yusuke Murakami


Gráfico 1
Intención de voto en la elecciones del año 2006
(primera vuelta)

Fuente: Elaboración propia basada en Apoyo, Opinión y Mercado S. A., Informe de opinión data,
enero-abril de 2006; ONPE (2007a).
Nota: Son resultados de las encuestas realizadas a escala nacional. El “resutlado” es el de la primera
vuelta.

con el saldo trágico de cuatro oficiales asesinados por los rebeldes. No se


sabe exactamente si Ollanta se involucró en el levantamiento de su herma-
no, pero el incidente reafirmó rotundamente su imagen de radical. Con tal
imagen, lució atractivo para los que se sentían marginados de la sociedad
o no se sentían beneficiados por el Estado en el aspecto socioeconómico.
Recibió cierto nivel de apoyo, particularmente de los que viven en el sur y
oriente del Perú, quienes no sentían que gozaban de la política económica
neoliberal impulsada por los gobiernos de Fujimori y Toledo. Sin embargo,
casi la mayoría de los electores peruanos tienen la tendencia centrista y no
estaban dispuestos apoyar a Humala. Al mismo tiempo, su radicalismo fue
criticado y rechazado como “antisistema” (en contra del sistema democrá-
tico) por los medios de comunicación.
Humala organizó e intentó inscribir su propia agrupación, Partido
Nacionalista Peruano. Pero, faltando poco para la fecha límite de ins-
cripción de la plancha presidencial, se preveía que no lograría inscribir
su agrupación ante el organismo electoral. Entonces, se puso en contacto
y negoció con algunos partidos políticos de izquierda ya aptos para las

Política peruana después de Fujimori | 269


elecciones de 2006, y finalmente presentó su candidatura presidencial por
el movimiento Unión por el Perú.28
Lourdes Flores ocupó el segundo lugar en la mencionada encuesta
sobre la intención de votos. La candidata intentó por tercera vez subir al
poder. La primera vez fue 1995 y la segunda en el proceso anterior de las
elecciones generales de 2001.29 Al igual que la vez pasada, postuló como
candidata de la alianza Unidad Nacional.
Dentro del Partido Popular Cristiano, hubo conflictos en torno a la
política de alianza. Mientras Lourdes Flores impulsaba dicha línea, hubo
un grupo de los militantes que insistían en la necesidad de mostrar y man-
tener la presencia propia e independiente como partido. Sin embargo,
Flores pudo mantenerse firme en su política de alianza, porque la candi-
data contaba con el respaldo de Luis Bedoya Reyes, fundador del partido.
Bedoya se encuentra retirado oficialmente de la política, pero, en realidad,
continúa teniendo una gran influencia en el partido como jefe máximo.
Además, Bedoya siempre favoreció y apoyó a Flores desde la década de
1990. Por esta razón, ella logró tres veces ser nombrada como candidata
presidencial del Partido Popular Cristiano (y la alianza entre este partido
y otras agrupaciones), a pesar de su fracaso electoral, particularmente la
primera experiencia amarga de 1995,30 que le habría obligado a terminar su
carrera política si no hubiera recibido el respaldo de su jefe máximo.
En Chile, donde se llevó a cabo la segunda vuelta en enero de 2006,
una mujer salió elegida presidenta. Siguiendo este ejemplo, se mencionó la

28. Originalmente el movimiento Unión por el Perú fue fundado en 1994 por un grupo
de antifujimoristas con el objetivo de postular al ex secretario general de la ONU Javier
Pérez de Cuéllar como candidato presidencial opositor a Fujimori en las elecciones
del año siguiente. En un principio, convivían en el movimiento las fuerzas tanto de
derecha como de izquierda, ideológicamente hablando, pero, después de las elecciones
de 1995, se debilitó bastante, porque primero salió del movimiento la derecha, y luego
se produjo la lucha interna entre las fuerzas de izquierda. En febrero de 1999, Pérez de
Cuéllar declaró su retiro de la primera línea del movimiento. Luego de esto, una parte
de izquierda consolidó el control interno del movimiento, mientras que muchos del
pueblo olvidaron su nombre.
29. En las elecciones de 2001, Lourdes Flores compitió con Alan García por el segundo
lugar en la preferencia y finalizó en el tercer lugar con la diferencia de un poco más de
160.000 votos (1,5% de la totalidad de votos válidos). Respecto de las elecciones de
1995, véase la nota 11 de este trabajo.
30. Véase la nota 11 de este trabajo.

270 | Yusuke Murakami


posibilidad de que también en el Perú una mujer —concretamente Lourdes
Flores— subiera al poder. Sin embargo, antes de iniciar la campaña electoral,
Flores ya tenía dos problemas principales. El primero fue que sus bases de
apoyo se concentraban en la provincia de Lima31 y no se expandían a otras
provincias. Esta ha sido la limitación que el Partido Popular Cristiano, al cual
pertenece la candidata, ha tenido históricamente32 y tiene ahora también.
Encima de esto, como segundo problema, el apoyo en la provincia
de Lima no necesariamente estaba asegurado con miras a las elecciones
de 2006. Esto se debió al comportamiento de su alcalde Luis Castañeda
Lossio,33 quien fue nombrado candidato para la alcaldía por Unidad Na-
cional y salió elegido alcalde en el año 2002. Después de asumir el cargo
de alcaldía, sus políticas fueron altamente aceptadas con un nivel alto de
popularidad —alrededor del 80%—, y, con el paso del tiempo, Castañeda
fue considerado como un candidato presidencial de importancia. De he-
cho, en la encuesta sobre la intención de voto, Castañeda recibía más apoyo
que Flores (Informe de opinión data, enero de 2003-diciembre de 2004).
Sin embargo, en marzo de 2005, Castañeda declaró que no postularía
a la presidencia para dedicarse a la gestión municipal. Entonces observa-
mos que los simpatizantes de Castañeda no pasaron automáticamente a
apoyar a Flores, su aliada, porque el apoyo a Castañeda no necesariamente
equivalía al de Unidad Nacional. En otras palabras, Unidad Nacional no
tiene la “unidad” interna, y el apoyo es para un político en persona, no
para la agrupación política —característica del apoyo político del Perú—.

31. La provincia es la segunda unidad más grande de la administración municipal del Perú.
La más pequeña es el distrito; y la mayor, el departamento. Hasta el año 2002, en las
elecciones municipales, se eligieron los alcaldes y regidores de provincia y distrito. Des-
de este año, se regionalizó el país y, por ende, también se realizan elecciones para pre-
sidente regional y los miembros del Consejo Regional. Solamente el departamento de
Lima se divide en la provincia de Lima y el resto de provincias; y solo se ejecutan las
elecciones para presidente regional para el segundo. En la provincia de Lima, el alcalde
provincial se encarga de la presidencia regional.
32. Según el resultado de los comicios provinciales de 2002, el 74,8%, es decir, tres cuartas
partes del total de votos conseguidos por Unidad Nacional correspondieron a la pro-
vincia de Lima.
33. Originalmente, Castañeda perteneció a Acción Popular. En la primera mitad de los
años de 1980, tuvo la experiencia de ser regidor provincial de Lima. Entre 1990 y 1996,
en el gobierno de Fujimori, ocupó el cargo de jefe de Instituto Peruano Seguro Social.
Candidateó por la presidencia en el año 2000, pero perdió frente a Fujimori.

Política peruana después de Fujimori | 271


De todas maneras, en un principio, Flores tenía que enfrentar un desafío
extraño: empezar a asegurar el apoyo de los simpatizantes de su aliado.
Alan García —ganador de la competencia electoral— ocupó el tercer
lugar en la encuesta sobre la intención de voto levantada inmediatamente
después del cierre de la inscripción de candidatos presidenciales. También,
en esta ocasión, ante el segundo intento de retorno al poder, la población
de mediana y tercera edad criticó al candidato aprista por causa de la ex-
periencia y los recuerdos sobre el desorden en su gobierno de la segunda
mitad de la década de 1980. Frente a este tipo de crítica, García insistió en
haber aprendido del fracaso económico y se comprometió a adoptar me-
didas y políticas nuevas correspondientes al cambio contemporáneo. Sin
embargo, sus palabras no convencieron en términos generales a muchos
para que cambiaran la percepción sobre el ex mandatario.34
Por otro lado, en el proceso electoral anterior de 2001, cierto número
de jóvenes ingresaron al partido, inclusive durante la campaña electoral,
atraídos por el García elocuente. No obstante, después de un tiempo, el
equivalente número de jóvenes abandonaron el partido en vista del fuerte
control y autoritarismo del partido por parte de García y su estado real
sin cambio ni renovación. A fin de cuentas, la fuerza del Partido Aprista
Peruano no se expandió.
Al mismo tiempo, en las elecciones municipales y regionales de 2002,
García pretendió, con su propia iniciativa, renovar la imagen del parti-
do al invitar a expertos y profesionales no apristas para postular como
candidatos de su partido. Pero muchos dirigentes apristas en provincias
percibieron el intento de renovación impulsado por la dirigencia nacional
como una intervención injusta en la vida partidaria local. La iniciativa de
García causó conflictos internos en diversas organizaciones apristas en
provincias y, en muchos casos, obligó a sus dirigentes y miembros a salir
del partido. Por otro lado, en dichas elecciones, García puso sus esfuerzos
en la campaña electoral para presidentes regionales. Gracias a esto, en 13
de 25 regiones, los candidatos apristas salieron elegidos presidentes regio-
nales. No obstante, luego de la toma de posesiones, se revelaron, uno tras

34. Un veterano aprista y ex dirigente de alto rango —entrevistado por el autor en el año
2002— tuvo la misma impresión. Según él, la diferencia entre antes y ahora es la siguien-
te: García “antes caminaba empujando entre la gente sin decir nada, pero ahora por lo
menos diciendo ‘perdón’”. Es decir, intenta aparentar haber cambiado con las palabras,
pero su manera de hacer política no ha cambiado sustancialmente (entrevista A 2002).

272 | Yusuke Murakami


otro, casos de corrupción de la administración regional del aprismo, lo que,
como consecuencia, evocó lo negativo del gobierno aprista en la segunda
mitad de la década de 1980.
Dado lo indicado, García tampoco tenía factores favorables para au-
mentar el apoyo a su persona en gran escala aunque contaba con cierto nivel
de apoyo en el norte del Perú, donde es el bastón tradicional del aprismo.
Desde el punto de la renovación y democratización de los partidos
políticos, las elecciones generales de 2006 tuvieron un sentido importante,
porque constituyeron el primer proceso electoral de ámbito nacional al cual
la Ley de Partidos Políticos —la primera en la historia peruana y promul-
gada en noviembre de 2003— fue aplicada. Concretamente, la ley obliga a
realizar el proceso electoral interno para nombrar tanto a los dirigentes par-
tidarios como a los candidatos para las elecciones. Perú es conocido como
el primer caso en el cual los partidos políticos existentes perdieron la con-
fianza y el apoyo de muchos electores alrededor de los años de 1990, luego
de la “transición a la democracia” observada en América Latina desde fines
de la década de 1970. Fue el fenómeno de la caída de los partidos políticos
lo que permitió la elección de Alberto Fujimori, ajeno a los partidos políti-
cos existentes (lo que se llama también “outsider”), como jefe de Estado en
1990 y su dominación autoritaria basada en la concentración extrema del
poder en su persona durante diez años hasta el año 2000 (Murakami 2007).
El gobierno de Toledo sucedió en el año 2001 al gobierno de transición ins-
talado luego de la caída de Fujimori y terminó su mandato en el año 2006,
pero su partido oficialista tampoco tuvo bases sólidas.
Como una de las principales causas de la caída de los partidos políti-
cos en la década de 1980, se considera la dominación del proceso interno
por parte del jefe máximo. En los partidos políticos peruanos, el fundador
se convierte en el jefe máximo, y esta persona o su sucesor carismático
establece la dominación fuerte y personal de su partido (Murakami 2007:
130-146). De acuerdo con lo dicho, la Ley de Partidos Políticos fue promul-
gada para renovar y democratizar los partidos políticos. Los candidatos para
las elecciones de 2006 fueron elegidos mediante el proceso interno electoral.
Entonces, ¿la Ley de Partidos Políticos cumplió los objetivos esperados?
El proceso de nombramiento de los tres candidatos principales no
fue el esperado por la Ley de Partidos Políticos. En el Partido Popular
Cristiano y el Partido Aprista Peruano, se realizaron las elecciones a las
cuales asistieron los militantes, mientras que, en el movimiento Unión por

Política peruana después de Fujimori | 273


el Perú, el candidato presidencial fue nombrado en la asamblea de delega-
dos.35 En los tres casos, el proceso interno de elecciones fue “dirigido” por
el jefe máximo o dirigencia nacional bajo su control total. No se observó
ningún caso donde los militantes participaran en el proceso libremente y
compitieran bajo igualdad de condiciones.
Primero, respecto de Lourdes Flores, del Partido Popular Cristiano,
como ya hemos indicado, el partido está bajo la oculta, pero fuerte, in-
fluencia de su jefe máximo Luis Bedoya, y Flores fue “elegida” candidata
presidencial en un proceso interno de elecciones donde ella fue la única
candidata (El Comercio y La República, 24 de octubre de 2005). Ningún otro
militante postuló, a juzgar por el control sustancial del partido por parte
de Bedoya: desde el inicio, no cabría ninguna posibilidad de ganar como
candidato-rival de su preferida militante.
Por otro lado, en el proceso electoral interno del Partido Aprista Pe-
ruano, además de García, también participaron otros candidatos. Sin em-
bargo, antes de empezar el proceso, no existía la posibilidad de que García
perdiera las elecciones internas, dado que ya había tenido sembrado a sus
fieles seguidores en todos los cargos y puestos importantes del partido.36 El
resultado fue que García triunfó con casi 100% de votos (El Comercio y La
República, 21 de noviembre de 2005), pero esto fue nada más ni nada menos
que algo establecido antes del proceso electoral.
Humala fue nombrado como candidato presidencial en una asamblea
de delegados de Unión por el Perú. La asamblea fue celebrada para re-
conocer a posteriori el acuerdo entre la dirigencia de esta agrupación y

35. El artículo 24 del Código Electoral reconoce tres formas como métodos de participa-
ción interna: elecciones donde participan los militantes y los no militantes, elecciones
donde participan solamente los militantes, y otras formas que el reglamento del partido
define. El último punto —otras formas— es, por ejemplo, la selección y nombramiento
en la asamblea de delegados. Sin embargo, la intención y voluntad del jefe máximo y la
dirigencia nacional deciden finalmente el nombramiento de candidatos, porque la Ley
de Partidos Políticos no especifica ninguna forma de garantizar lo justo y transparente
del proceso interno —por ejemplo, ser vigilado por una tercera persona—.
36. La descripción del proceso electoral interno del Partido Aprista Peruano se basa en la
entrevista con un veterano militante y ex dirigente nacional del partido (entrevista A
2006). La Ley de Partidos Políticos obliga también a los partidos políticos a realizar las
elecciones internas para elegir la dirigencia nacional, pero, debido a la situación de la nota
anterior, el jefe máximo o dirigencia nacional que domina el proceso interno de partidos
pueden colocar fácilmente a sus seguidores fieles en puestos importantes del partido.

274 | Yusuke Murakami


Humala. Como hubo facciones que se opusieron a la decisión tomada por
la dirigencia nacional respecto del candidato presidencial, la celebración de
la asamblea fue manipulada por la dirigencia en diversos aspectos, entre
ellos, el cambio repentino de la fecha de celebración, con el objetivo de
“aprobar sin dificultad alguna” la decisión de la dirigencia (El Comercio, 19
de diciembre de 2005).37

Proceso electoral de 2006

La campaña electoral de 2006 empezó a plenitud luego del cierre de ins-


cripción de la plancha presidencial en principios de enero de 2006.38 En

37. Aunque no fue un candidato de peso, Valentín Paniagua, candidato de la alianza Frente
de Centro conformada por Acción Popular y otras agrupaciones pequeñas, fue también
el candidato ya definido años atrás. Paniagua fue el presidente provisional luego de
la caída de Fujimori. En febrero de 2001, cuando todavía Paniagua ocupaba el sillón
presidencial, un dirigente veterano de Acción Popular aseveró que Paniagua sería el
candidato presidencial para el año 2006 (entrevista C). Respecto del proceso interno de
las elecciones para candidatos en los partidos políticos que participaron en el proceso
electoral de 2006, véase también Meléndez (2007: 254-257) y ONPE (2006b) .
38. Las elecciones peruanas de 2006 atrajeron mucho interés en América Latina, porque
las mismas estaban previstas para la etapa intermedia —podemos denominarla así—
de “la temporada electoral latinoamericana” que había arrancado en noviembre del
año anterior. Concretamente, se interesó por si la tendencia de la “izquierdización”
se fortalecería con la elección de un candidato de izquierda en el Perú después de los
casos de Bolivia y Chile, y, en caso de que un candidato crítico al neoliberalismo salga
elegido también en los comicios peruanos, se preguntó si este sería de la izquierda
radical y “equivocada” como Venezuela y Bolivia o de la moderada y “buena” —de
centroizquierda— como Brasil y Chile. En contraste, el interés del pueblo peruano en
general por dichas elecciones no aumentó hasta mediados de febrero de 2006. Normal-
mente, en el proceso electoral del Perú, en enero del año electoral, la intensidad de la
campaña aumenta de golpe. Sin embargo, esta vez hasta un mes y medio antes del día
de la votación, 9 de abril, muchos candidatos no percibieron una cálida acogida popular
en el recorrido de la campaña, y, como tendencia general, no se sintió un entusiasmo
electoral. Esta situación en el interior se debió a la falta de situaciones apremiantes, así
como de candidatos con el poder fuerte de atraer a la gente. Respecto del primer punto,
podemos señalar que, en las elecciones de 1990, cuando se preguntó cómo salir de la
situación crítica en la cual el Perú cayó, o en las de 2000, cuando se cuestionó la tercera
postulación consecutiva de Fujimori, los electores en general tuvieron interés por la
tendencia electoral desde su etapa temprana. En contraste, en el proceso electoral de
2006, no hubo asuntos urgentes por superar comparables con los dos casos menciona-
dos. Si bien es cierto que la situación socioeconómica continuó siendo dura para la gran

Política peruana después de Fujimori | 275


enero, Flores subió al primer lugar debido a los tropiezos de Humala. Se
dieron una serie de conflictos entre el candidato Humala y sus familiares
debido a la diferencia de líneas políticas y fricciones personales. Al mismo
tiempo, se presentó una acusación contra Humala por haber cometido vio-
lación de derechos humanos cuando se encontró en una operación contra-
subversiva. Aparte de esto, Humala se reunió con el presidente venezolano
Chávez, vocero de la izquierda radical en América Latina contemporánea,
lo que provocó la acusación de intervención extranjera en la política in-
terna. Por estos factores, su imagen como líder político fue dañada, y, en
consecuencia, subió la popularidad de Flores.
Sin embargo, Flores no logró mantener su ventaja. Su popularidad
bajó gradualmente y no pudo detenerla. A mediados de marzo, finalmente
fue remontada por Humala (véase el gráfico 1). La razón principal de su
caída se debió a no haber cambiado su campaña electoral monótona.
La candidata recorrió diversos puntos del país para enfatizar la necesi-
dad de que por primera vez una mujer asumiera el cargo de la presidencia;
sin embargo, no logró quitarse la imagen de la política representativa de la
derecha, el empresariado, la clase alta y Lima. Eligió como candidatos para
las vicepresidencias a un empresario limeño y a un abogado arequipeño,
lo que solo fortaleció su imagen existente. Particularmente, las mujeres de
la población en el estado de pobreza —más de la mitad de la población
total— no vieron a Flores como vocera de sus intereses. Aunque Flores
repitió las propuestas respecto del género y la expansión de las medidas de
asistencia social incluidas contra la pobreza, estas no fueron escuchadas
por las mujeres de los sectores populares.

mayoría de los peruanos, y la insatisfacción con tal estado influyó mucho en su decisión
respecto de la votación; sin embargo, ya no existían problemas inmediatos —como
desorden enorme de la macroeconomía y el incremento del terrorismo— que amena-
zaran la vida diaria del pueblo peruano en la década de 1980. Relativamente y en corto
plazo, la sociedad peruana se encontraba en un estado de estabilidad. En medio de esta
circunstancia, preocupados por la vida cotidiana, muchos peruanos no se mostraron
interesados por el proceso electoral en la primera etapa. Por otro lado, como hemos
mencionado, los tres candidatos principales, al cierre de la inscripción de la plancha
presidencial en enero de 2006, tuvieron problemas respecto de su imágen pública, y sus
bases de apoyo se limitaban a cierta parte del territorio. Cada uno de ellos tampoco tuvo
la fuerza de conseguir el apoyo de cerca del 50% entre los electores; más bien, su nivel
de apoyo fue bajo, y compitieron con el apoyo de entre 20 y 30%.

276 | Yusuke Murakami


Por otro lado, Flores visitó con mucha voluntad provincias y zonas
marginales, pero, desde el comienzo hasta el final, lo hizo a cuanto lugar le
fuera posible. Como consecuencia de esto, el tiempo dedicado a cada lugar
fue sumamente limitado, ya que, en muchos casos, solamente se presentó
en el mitin en la plaza y partió para el siguiente lugar por visitar. Al fin y al
cabo, durante su campaña electoral, la candidata hizo poco contacto direc-
to con la gente común, pese a su recorrido, por diversos puntos del Perú.
En contraste, Humala trató de cambiar su imagen de izquierda radi-
cal. Nombró como candidato para la vicepresidencia a un ex director del
Banco Central de Reserva (entidad con la facultad de emitir monedas y
billetes nacionales), con el objetivo de impresionar a la gente al pretender
que vean que no necesariamente es radical en lo referente a la política
económica. También se abstuvo de manifestar la hostilidad contra las in-
versiones extranjeras, y suspendió temporalmente la ostentación de buenas
relaciones con el presidente venezolano Chávez. Por otra parte, empezó
a enfatizar la necesidad de priorizar las medidas contra la pobreza en la
agenda política. De este modo, trató de consolidar el apoyo básicamente
del sur del país y de los sectores populares. Estas tácticas contribuyeron a
que Humala se recupere del tropiezo en la primera etapa de la campaña, a
principios de marzo (véase de nuevo el gráfico 1).
No obstante, debemos señalar que Humala no logró consolidar com-
pletamente el apoyo a su candidatura en el sur peruano. Esto se observó
entre los que se dedican al cultivo ilegal de la hoja de coca en el valle del
río Apurímac, que constituye el límite departamental entre Ayacucho y
Cusco. Siguiendo el ejemplo del mandatario boliviano Evo Morales, quien
es de izquierda radical y salió elegido presidente en diciembre de 2005,
Humala insistió en que el cultivo de la hoja de coca constituía una tradi-
ción indígena y lo defendió. Además, se oponía a la política de erradicación
de la coca, dirigida y obligada por los Estados Unidos. Con esta actitud,
Humala pretendió atraer el apoyo de los dedicados a cultivar ilegalmente
la hoja de coca en ambos departamentos. Los cocaleros ilegales se dividen,
grosso modo, en tres grupos: una tercera parte de ellos se encontraba bajo
la influencia de Sendero Luminoso, grupo subversivo armado de corrien-
te maoísta; otra tercera parte apoyaba a Humala; y el resto de ellos aún
estaban indecisos. Vale decir, Humala tenía la posibilidad de conseguir
el apoyo de dos terceras partes de los cocaleros. Sin embargo, cuando se
decidieron los candidatos para el Congreso, cuya lista debería estar inscrita

Política peruana después de Fujimori | 277


a principios de febrero de 2006, Humala no incorporó en la lista a los
principales dirigentes cocaleros, sino solamente colocó a algunos de ellos
en los puestos de menor prioridad. Frente a este trato, muchos cocaleros
no apoyaron activamente a Humala en la primera vuelta. Particularmente,
esta tendencia se observó más marcadamente entre los del Cusco.
Por otro lado, Alan García no pudo superar, en un principio, su ima-
gen negativa derivada del fracaso de su gobierno en la segunda mitad de
1980 y los problemas de los gobiernos regionales apristas, por lo que regis-
tró solamente el apoyo de entre 15 y 20%. En su campaña, puso de relieve
el cambio de la línea económica neoliberal y su disposición a superar prio-
ritariamente los desafíos socioeconómicos como desempleo, pobreza y es-
casez en la asistencia social.39 Aunque García recorrió diversas provincias
y zonas marginales, dio prioridad a visitar cuantos lugares le fuera posible
—al igual que Flores—, y la visita a cada lugar resultó corta.
Frente a tal campaña electoral, unos veteranos apristas no pudieron
ser impasibles. En febrero, ellos sugirieron a algunos allegados del can-
didato el cambio de táctica: aumentar el tiempo de contacto directo con
la gente común en cada sitio de campaña, aun reduciendo el número de
lugares por visitar. García aceptó la sugerencia, y pretendió permanecer
el mayor tiempo posible y buscar la mayor oportunidad de hacer contac-
to directo con la gente común en cada visita (entrevista A 2006). Como
consecuencia del cambio de táctica, entre principios y fines de febrero, el
nivel de apoyo a García subió un poco, y superó la barrera de 20%. Luego
García mantuvo este nivel de apoyo (véase el gráfico 1).40

39. García nombró como candidato para la primera vicepresidencia a un militar en retiro
de la Marina. Esto tuvo que ver con la introducción del sufragio para los uniformados
a partir de las elecciones de 2006. Con su nombramiento, García esperó ganar los votos
de unos 100.000 militares y sus familiares. Al mismo tiempo, el militar nombrado fue
quien comandó, en 1986, una unidad especial para realizar la operación de reprimir la
rebelión en los penales, con el resultado de cerca de 300 reclusos muertos —uno de los
casos representativos de la violación de los derechos humanos durante el gobierno de
García de la década de 1980—. De esta manera, García intentó dar la impresión de que
era el candidato confiable y seguro para las fuerzas armadas y de que tienen un borrón
de la violación de los derechos humanos relativa a las operaciones antisubversivas desde
la década de 1980 hasta principios de la de 1990.
40. En febrero, cuando todavía Flores y Humala aparentemente competían por el primer
puesto, como demuestra el gráfico 1, y generalmente se consideraba poca posibili-
dad de que García saliese elegido presidente, dos entrevistados peruanos no apristas

278 | Yusuke Murakami


Cuadro 3
Resultados de las elecciones presidenciales de 2006 (primera vuelta)

Unión por el Perú (Humala) 3.758.258 30,6%


Partido Aprista Peruano (García) 2.985.858 24,3%
Unidad Nacional (Flores) 2.923.280 23,8%
Alianza para el Futuro (Chávez) 0.912.420 7,4%
Frente del Centro (Paniagua) 0.706.156 5,6%
Otros 0.989.413 8,1%
Votos válidos 12.275.358
Votos blancos 1.737.045
Votos nulos 0.000.620
Votos emitidos 14.632.003
Abstención 1.862.903 11,3%
Total de electores 16.494.906

Fuente: Elaboración propia basada en ONPE (2006a).


Nota: En la celda de los votos ganados, las cifras entre paréntesis son las proporciones que los
votos de cada candidato ocupan en el total de votos válidos. La cifra entre paréntesis en la línea de
la abstención es la proporción que ocupa en el total de electores.

El resultado de la votación del día 9 de abril (véase el cuadro 3) regis-


tró el primer puesto de Humala, luego de mantener su ventaja, pero faltó
mucho para superar la mayoría: 30% con la competencia por el segundo,
puesto que provocó el interés de muchos; García revirtió el orden en la
última etapa como en el proceso electoral anterior del año 2002. Flores no
cambió su táctica de campaña y continuó perdiendo popularidad, mientras
que García cambió su manera de campaña y pasó a Flores en la recta final.
La diferencia entre ambos candidatos fue menor que la vez pasada: apenas
un poco más de 60.000 votos equivalentes a 0,5% de los votos válidos.

aseguraron al autor que Humala y García pasarían a la segunda vuelta y, finalmente,


García triunfaría. Aunque ambas personas tienen distintos puntos de vista y posiciones,
indicaron como razón principal la debilidad y fragilidad del apoyo a Flores (“su popu-
laridad ya tocó el techo y solo continuará bajando”, o “la gente que acude al mitin de
Flores son evidentemente movilizadas y no la apoya con entusiasmo”).

Política peruana después de Fujimori | 279


De todas maneras, en términos generales, no hubo partido alguno que
consiguiera cerca de la mayoría de votos; el mejor logró ganar 30%, y el
resto alcanzó menos de este porcentaje. El resultado electoral demostró de
nuevo la tendencia de fragmentación política luego de la caída del gobierno
de Fujimori.41 En las elecciones para congresistas llevadas a cabo simultá-
neamente con las presidenciales, también se observó la fragmentación de
fuerzas. El oficialista Partido Aprista Peruano no consiguió la mayoría de
escaños, ni fue la mayor fuerza en el resultado electoral.42
Al mismo tiempo, el resultado electoral de abril demostró la distribu-
ción geográficamente desequilibrada de votos de apoyo a cada candidato
principal (véase el cuadro 4). El norte del Perú apoyó a García. Esta ten-
dencia refleja el hecho de que el Partido Aprista Peruano continúa tenien-
do cierto nivel de apoyo en la zona de su origen. Las tres cuartas partes
o el 74,6% del apoyo del centro del Perú a Flores son de los votos de la
provincia de Lima. De este modo, su Partido Popular Cristiano demostró
nuevamente el límite regional de bases de apoyo.43 Humala reunió muchos
votos en el sur y oriente del Perú. Como hemos señalado, estas partes del
país no han tenido que ver con la economía activa de exportación pro-
movida por el neoliberalismo en los últimos años, y hay más gente que se
encuentra enfrentando la situación socioeconómica severa. En su medida,

41. La tendencia de fragmentación quedó clara en las elecciones regionales y municipales


de 2002. En estos comicios, en cada ámbito, la mayor fuerza ganadora fue distinta: a
escala regional, fue el Partido Aprista Peruano; a escala provincial, la alianza Unidad
Nacional; y a escala distrital, los independientes. Aparte de esto, las fuerzas principales
y casi todos los candidatos ganadores registraron entre el 20 y 30% de apoyo, y la dife-
rencia con el segundo lugar fue mínima.
42. El Congreso unicameral y sus 120 escaños fueron distribuidos de la siguiente manera
según el resultado electoral: Unión por el Perú 45 escaños, Partido Aprista Peruano 36,
Unidad Naicional 17, Alianza por el Futuro (fujimorismo) 13, Frente del Centro 5, Perú
Posible 2, y Reconstrucción Nacional 2. Los congresistas son elegidos en 25 distritos
electorales basados en la demarcación de departamentos. La distribución de escaños en
cada distrito se decide según la proporción de los electores. Antes de las elecciones de
2006, se introdujo en el Código Electoral la barrera para conseguir escaños: un parti-
do no puede conseguir escaños, en caso de que no logre conseguir más del 4% de la
totalidad de votos válidos o contar con cinco o más congresistas en más de un distrito
electoral.
43. El 49,8% de los votos totales ganados por Flores fueron los de la provincia de Lima.
Este nivel es alto en comparación con Humala (25,6 %) y García (29,1%).

280 | Yusuke Murakami


Cuadro 4
Resultado de las elecciones presidenciales del 2006 según zonas geográficas
(primera vuelta)

Zonas UPP PAP UN AF FC Otros Total

Norte 668 979 474 282 176 210 2,789.240


(24,0%) (35,1%) (17,0%) (10,1%) (6,3%) (7,5%) -100%
Centro 1,809.572 1.539.342 1.953.604 491 375 537 6,705.497
(27,0%) (23,0%) (29,1%) (7,3%) (5,6%) (8,0%) -100%
Sur 1,105.043 337 293 111 85 166 2,096.397
(52,7%) (16,1%) (14,0%) (5,3%) (4,1%) (7,9%) -100%
Este 169 89 65 11 66 59 458
(36,9%) (19,4%) (14,2%) (2,3%) (14,3%) (12,8%) -100%

Fuente: Elaboración propia basada en ONPE (2006a).


Notas: 1. Cada zona está formada por los siguientes departamentos: norte: Amazonas, Cajamarca,
La Libertad, Lambayeque, Piura, San Martín y Tumbes; centro: Áncash, Huancavelica, Huánuco,
Ica, Junín, Lima y Pasco; sur: Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Moquegua, Puno y Tacna;
este: Loreto, Madre de Dios, y Ucayalí.
2. Las abreviaciones son las siguientes: UPP: Unión por el Perú, PAP: Partido Aprista Peruano, UN:
Unidad Nacional, AF: Alianza para el Futuro, y FC: Frente del Centro.

la insatisfacción con la situación actual es más intensa. El alto nivel de


descontento, además de la ausencia de fuerzas políticas con cierto nivel de
arraigo popular en la zona, tuvieron eco en la línea de cambio radical de
Humala, que puso énfasis en el desempeño del Estado.
La elección de presidente se decidiría en la segunda vuelta, prevista
para el día 4 de junio. En el proceso para la segunda vuelta, el apoyo a
García fue siempre mayor que el de su rival. Concretamente, el candidato
aprista reunió más del 55%, mientras que Humala recibió menos de 45%
(véase el gráfico 2).
La ventaja de García se debió a la tendencia básica de “la selección entre
democracia y autoritarismo”, y se consideró la opción de García —cuya línea
económica fue más moderada— como “menos mal”. García enfatizó este
punto en su campaña electoral. Particularmente, muchos de los electores
que votaron por Flores en la primera vuelta pasaron a apoyar a García como

Política peruana después de Fujimori | 281


decisión pasiva por eliminación. En el debate público, ejecutado el 21 de
mayo, García logró no registrar pérdida de puntos y mantener cierta ventaja.
Sin embargo, el apoyo a García mostró la tendencia gradualmente a la
baja; en cambio, el de Humala tendió a subir (véase el gráfico 2). Humala
contó con el apoyo de una parte de las fuerzas izquierdistas que estaban ex-
tremamente fragmentadas con la conformación de un propio partido por
cada dirigente de influencia. Además, realizó intensa campaña electoral en
busca de más votos, principalmente en el sur, donde su apoyo fue mayor
en la primera vuelta, y expandió poco a poco su apoyo.
El resultado de la segunda vuelta registró la caída de la popularidad
de García, pero, de todas maneras, confirmó su ventaja en la preferencia de
los electores. El aprista ganó con 52,6%, mientras que Humala consiguió
47,4%. La diferencia fue un poco más de 5% (véase el cuadro 5).44
Geográficamente hablando, García triunfó en el norte y centro del
Perú, mientras que Humala demostró su fuerza en el sur y oriente del
mismo (véase el cuadro 6). El candidato aprista logró ganar la contienda
electoral con poca diferencia, porque, además del norte —sus bases de
apoyo tradicionales—, triunfó también en el departamento de Lima, con
el mayor número de electores (30,6% de la totalidad de ellos).45

44. Antes de la segunda vuelta, se dijo, con frecuencia, que, en la votación, muchos elec-
tores evitarían expresar el apoyo a uno de los dos candidatos, porque ambos tenían
imagen negativa: García arrastraba el fracaso de su gobierno en la segunda mitad de la
década de 1980, y Humala se dejaba ver su carácter autoritario. Aunque una parte de
los votos blancos y viciados, así como de los abstencionistas reflejaba tal evasión, no se
notó en el resultado electoral, dado que no hay diferencia sustancial en los porcentajes
de estas categorías entre los cuadros 2 y 5.
45. En la zona centro del Perú (respecto de su definición, véase la nota 1 del cuadro 4),
mientras que, en el departamento de Lima, García triunfó, en el resto de los departa-
mentos, Humala ganó la mayoría de votos. Dada la tendencia, para la victoria de García
el triunfo en el departamento de Lima fue indispensable. En la primera vuelta, en este
departamento, Flores recibió el mayor número de votos. Muchos simpatizantes de Flo-
res en esta zona contribuyeron con el triunfo de García, ya que pasaron a apoyarlo frente
a la “alternativa entre democracia y autoritarismo”. En otras palabras, la tendencia alcista
de apoyo a Humala se detendría en algún momento, debido a la ventaja de García en el
departamento de Lima. Por otro lado, Carrión y Zárate (2007: 179-186) y Vergara (2007)
analizaron la tendencia o categorización de los electores sobre la base de los resultados
de las elecciones generales de 2006. Aunque ambos estudios son interesantes, considera-
mos que el primer análisis tiene el límite de basarse en el resultado de la segunda vuelta
para señalar la existencia de división en los aspectos como género, nivel de ingreso,

282 | Yusuke Murakami


Gráfico 2
Intención de voto en la elecciones del año 2006
(segunda vuelta)

Fuente: Elaboración propia basada en Apoyo, Opinión y Mercado S.A., Informe de opinión data,
mayo-junio de 2006; ONPE (2007a).

Cuadro 5
Resultado de las elecciones presidenciales de 2006
(segunda vuelta)

Partido Aprista Peruano (García) 6,965.017 52,6%


Unión por el Perú (Humala) 6,270.080 47,4%
Votos válidos 13.235.097
Votos blancos 158
Votos nulos 1.075.089
Votos emitidos 14.468.049
Abstención 2,026.857 12,3%
Total de electores 16.494.906

Fuente: Elaboración propia basada en ONPE (2006a).


Nota: En la celda de los votos ganados, las cifras entre paréntesis son las proporciones que los
votos de cada candidato ocupan en el total de votos válidos. La cifra entre paréntesis en la línea de
la abstención es la proporción que ocupa en el total de electores.

Política peruana después de Fujimori | 283


Cuadro 6
Resultado de las elecciones presidenciales del 2006 según zonas geográficas
(segunda vuelta)

PAP UPP
Norte 1.795.251 1.323.264
57,6% 42,4%
Centro 4.048.658 2.984.837
57,7% 42,4%
Dpto. de Lima 2.857.014 1.753.347
62,0% 38,0%
Resto 1.191.644 1.231.490
49,2% 50,8%
Sur 710 1.617.669
30,5% 69,5%
Este 245 268
47,7% 52,3%

Fuente: Elaboración propia basada en ONPE (2006a).


Nota: Sobre las zonas geográficas, véase la nota 1 del cuadro 4.

Al igual que las elecciones anteriores celebradas después de la “tran-


sición a la democracia” en 1980, en este proceso electoral, tampoco se

lugar de crecimiento, y lengua materna de padre, dado que la segunda vuelta obliga a
los electores a escoger uno entre dos candidatos y cabe la duda de que el resultado de la
selección obligada refleje realmente la división que se supone existe, pero de forma más
complicada, en la sociedad peruana. Por otra parte, el segundo estudio propone tres ejes:
el institucional (político), que mide el grado de dar importancia al Estado de derecho;
el económico, que varía según la actitud sobre la economía de libre mercado; y el de
Estado nacional (cultural-histórico), que refleja el grado de inclusión en el Estado como
ciudadano. El primer problema de este análisis es, como su autor mismo reconoce, que
el enfoque constituye un análisis estático; particularmente nos parece que la reducción
del eje político al problema del Estado de derecho, incluido el de la división de Poderes,
disminuye su universalidad. Al mismo tiempo, el segundo análisis da importancia a la
división entre un 60% de los electores que desean ser incluidos en el Estado y un 30%
de los electores ya incluidos, pero nos da la impresión de que esta diferencia constituye
otro modo de expresión de la del nivel de pobreza.

284 | Yusuke Murakami


desarrolló alguna discusión constructiva entre los principales candidatos
sobre la base de las propuestas concretas y eficaces. Mediante el proceso
electoral, no se produjeron consenso ni entendimiento respecto de ciertas
líneas o políticas concretas.

Conclusiones

Hemos analizado panorámicamente la política peruana después de la caí-


da del gobierno de Fujimori hasta las elecciones generales de 2006. En
medio del estancamiento del gobierno de Toledo, neoliberal, también en
el Perú —al igual que en algunos países latinoamericanos— prevaleció la
opinión en favor de revisar la línea neoliberal de hasta entonces. Humala y
García, dos candidatos de izquierda, pasaron a la segunda vuelta en el pro-
ceso electoral; sin embargo, el candidato radical Humala no subió al poder
finalmente, porque existen muchas zonas que se han beneficiado con el
neoliberalismo; en consecuencia, muchos electores apoyaron a García en
vez de a Humala.
En este proceso político, no se ha observado ningún fenómeno que
indique la tendencia de institucionalizar la política democrática del Perú.
Particularmente, en lo que se refiere a la falta de institucionalización res-
pecto de la construcción de consenso y entendimiento entre los partidos
políticos principales, así como el establecimiento de su proceso de decisión
—el mayor problema de la democracia basada en la política de partidos
en la década de 1980—, no se ha registrado ningún desarrollo. La política
peruana no cuenta con algún consenso sobre las políticas concretas y efi-
caces de mediano y largo plazo. Las relaciones entre las fuerzas principales
siguen siendo básicamente conflictivas, y no se ha presentado ningún sín-
toma de construcción de cierto proceso de toma de decisiones entre ellas.
Las políticas lanzadas por el Gobierno no han contado con un consenso
amplio ni entendimiento entre la población. Si bien es cierto que la política
macroeconómica basada en el neoliberalismo ha sido mantenida con el
apoyo de algunas fuerzas políticas, lo mismo no se puede decir acerca de
otros aspectos importantes, particularmente respecto de las políticas acti-
vas de desarrollo nacional, y ni siquiera su línea básica deja de ser una in-
cógnita. Un caso simbólico es el llamado “Acuerdo Nacional”, dirigido por
el gobierno de Toledo y firmado entre diversas fuerzas políticas y sociales.
Este documento ha quedado en el papel. No ha cambiado la situación de la

Política peruana después de Fujimori | 285


década de 1980: solamente “hubo reuniones, conversaciones y una retórica
de acuerdos que no se cumplía en los hechos” (Tanaka 1998: 68, 84).46
Por otro lado, los partidos políticos no han avanzado en su reno-
vación ni institucionalización, mientras que la dominación interna de los
“jefes máximos” ha continuado. Aunque en 2003, por primera vez en la
historia, la Ley de Partidos Políticos fue aprobada y promulgada, la cual
estipula la obligación de realizar elecciones internas para nombrar la diri-
gencia partidaria y los candidatos de las elecciones para cargos públicos,
esta no ha sido cumplida, debido a la realidad de la dominación interna de
los caudillos. Los principales candidatos presidenciales de las elecciones de
2006 fueron o los “jefes máximos” o los dirigentes apoyados por estos, los
cuales se apoderaron del poder real en los partidos. El proceso de las elec-
ciones internas de cada partido para nombrar a sus candidatos se encontró
bajo el control del “jefe máximo” o dirigente poderoso, y, antes de su rea-
lización, no cabía la posibilidad de que sus resultados fueran en contra de
su voluntad o intención. En otras palabras, uno ni siquiera pudo imaginar
que del proceso electoral interno de un partido saliera elegido algún mili-
tante que no fuera el “jefe máximo” o el apoyado por él.47 Sustancialmente,
la situación en torno a los partidos políticos ha seguido siendo igual que
antes de la Ley de Partidos Políticos. Persiste la dominación tradicional de
los partidos por parte de los “jefes máximos”. Los partidos no han logrado
convertirse en un espacio político abierto y democrático, y continúan sin
poder recuperar el apoyo y confianza del pueblo.
En esta situación, hemos indicado también que, en el Perú, la política
se ha venido fragmentando. Pero debemos recordar, al mismo tiempo, que

46. En este sentido, no podemos enfatizar la importancia del consenso entre los responsa-
bles de las fuerzas políticas principales respecto de la necesidad de mantener el marco
político democrático en el tiempo difícil para Toledo, quien había perdido bastante
popularidad (véase, por ejemplo, Talyor [2007]). Decimos esto, porque dicho consenso
no produjo aceptación alguna sobre las políticas concretas de mediano y largo plazo,
ni se ha consolidado ni funcionado tal mecanismo de conformación de consenso con
relación a otros asuntos políticos de importancia.
47. Por ejemplo, en las elecciones presidenciales de México en 2006, el candidato oficialista
Felipe Calderón, del Partido Acción Nacional, fue elegido presidente. Calderón fue
nombrado como candidato oficialista luego del proceso electoral interno. Pero Cal-
derón candidateó en las elecciones primarias en contra de la intención del entonces
presidente Vicente Fox. Dada la situación real de los partidos políticos, es totalmente
impensable que suceda lo mismo en el Perú.

286 | Yusuke Murakami


Cuadro 7
Comparación de los resultados de las elecciones presidenciales de 1962 y 2006
según zonas geográficas (%)

2006 (primera vuelta) 1962


Agrupaciones
UPP PAP UN PAP AP-DC UNO
políticas
Norte 24,0 35,1 17,0 52,4 19,0 22,3
Centro 27,0 23,0 29,1 29,1 32,7 32,2
Sur 52,7 16,1 14,0 19,0 48,3 23,9
Este 36,9 19,4 14,2 27,8 44,6 23,8
Nota: Sobre las zonas geográficas, véase la nota 1 del cuadro 4. Las abreviaciones son: UPP=Unión
por el Perú; PAP=Partido Aprista Peruano; UN=Unidad Nacional; AP-DC: Alianza Partido Acción
Popular y el Democrático Cristiano; y UNO=Unión Nacional Odriísta.
Fuente: Elaboración propia basada en JNE (1984: 1254); ONPE (2006a).

esta tendencia es un fenómeno que se observó en la historia política pe-


ruana. Por ejemplo, si comparamos los resultados de los comicios de 2006
y los de 1962 —el proceso electoral más fiel a la voluntad popular entre
los pocos casos de elecciones presidenciales antes de la “transición a la
democracia” en 1980—, podemos confirmar que las tendencias generales
de ambos casos coinciden. También, en las elecciones realizadas más de
cuarenta años antes, hubo tres fuerzas principales: el Partido Aprista Pe-
ruano (la más radical), la alianza entre el Partido Acción Popular y el Par-
tido Democrático Cristiano (la reformista), y la Unión Nacional Odriista
(la tradicional y representante de la oligarquía). En las elecciones de 2006,
las tres fuerzas principales fueron Unión por el Perú (la más radical), Par-
tido Aprista Peruano (la reformista) y Unidad Nacional (la conservadora).
También, geográficamente hablando, en el resultado de las elecciones de
1962 (véase el cuadro 7), el Partido Aprista Peruano tuvo la fuerza en el
norte, pero, en otras zonas, no. Por otro lado, la alianza que registró la
mayor votación en el sur y oriente ganó también cierto nivel de votos en el
centro. La fuerza conservadora ganó muchos votos en el centro (concre-
tamente en el departamento de Lima). En resumen, los partidos tuvieron
la fuerza solamente en ciertas partes del país, y no hubo fuerzas políticas
que tuvieran establecidas las bases a escala nacional. Al mismo tiempo, en
cada zona, los partidos no lograron ganar la mayoría de votos y triunfar

Política peruana después de Fujimori | 287


abrumadoramente, excepto algunos casos. En el pasado, también se ob-
servó la yuxtaposición de los partidos políticos sin bases amplias y sólidas.

**********

En el segundo gobierno aprista de García (2006-2011), tampoco ha


avanzado mucho la institucionalización política. Respecto de la conforma-
ción de un consenso o entendimiento sobre ciertas líneas o políticas que
se deben seguir, el Perú continúa sin rumbo con relación a cómo superar
la desigualidad y pobreza, cuestiones pendientes del neoliberalismo, para
mejorar la situación socioeconómica de la gente común.
Después de tomar posesión, García ha adoptado la línea realista en
diversos aspectos políticos. Por ejemplo, el manejo de la macroeconomía
ha continuado siendo neoliberal en manos de los especialistas ortodoxos.
La adopción de la política macroeconómica ortodoxa de equilibrio fiscal
ha causado la confianza en el círculo económico y las organizaciones
financieras internacionales. Por otro lado, aunque durante la campaña
electoral no había mostrado una actitud clara, promovió la ratificación del
Tratado de Libre Comercio por parte de los Estados Unidos (la ratificación
terminó finalmente en diciembre de 2007). Respecto de la Constitución
de 1993, cambió la propuesta de su campaña electoral y se ha mostrado
cauteloso en resucitar la anterior Constitución de 1979.
La continuidad en estos aspectos implica una especie de “instituciona-
lización” que no se ha observado en las últimas dos décadas del siglo pasa-
do. Sin embargo, en lo que se refiere a la desigualidad y pobreza, problemas
pendientes de importancia para el futuro, no se ha forjado ni un entendi-
miento mínimo con pasos eficaces entre las fuerzas políticas principales.
Por otro lado, en el gobierno de García, no se ha superado la tenden-
cia “histórica” de la fragmentación política, ni de la debilidad y fragilidad
de la organización política. La fragmentación se ha confirmado con mayor
intensidad en las elecciones regionales y municipales de 2006 y 2010. En
cada proceso electoral, las fuerzas “nacionales” (con escaños en el Congreso
nacional) como el Partido Aprista Peruano, Unidad Nacional (Partido Po-
pular Cristiano), Acción Popular han disminuido su presencia a la minoría,
mientras que los movimientos regionales han ganado un terreno mayor.
En lo que concierne a la debilidad de las agrupaciones políticas, ellas
han seguido sin dar señales de cambiar. García continúa siendo el caudillo

288 | Yusuke Murakami


del partido con control interno fuerte, y no se ha presentado ningún sínto-
ma de reforma del partido.48
La situación de la oposición no es distinta a la del oficialismo. Las
fuerzas de Humala que compitieron por la presidencia hasta el fin del
proceso electoral con García en 2006 se dividieron en dos: los fieles de
Humala (del Partido Nacionalista del Perú) y los de Unión por el Perú, que
le habían prestado el nombre en las elecciones del mismo año. En el proce-
so electoral de 2011, la Unidad Nacional queda separada de la Solidaridad
Nacional, de Luis Castañeda Lossio, ex burgomaestre de Lima y candida-
to presidencial. Humala, Flores y Toledo siguien llevando batuta en cada
agrupación a pesar de todos los errores políticos cometidos por cada uno.

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48. En las elecciones regionales de 2006, el Partido Aprista Peruano no ganó muchas pre-
sidencias, porque diversos presidentes regionales apristas —que subieron al poder en
las elecciones anteriores de 2002— tuvieron problemas de corrupción; y el presidente
García pensó que el Gobierno Central no podría ser responsable de diversos problemas
del gobierno regional y no se involucró tan activamente como la vez pasada en la cam-
paña electoral. Sin embargo, hubo casos en que García o sus colaboradores cercanos
intervinieron directamente en el proceso local de las provincias. Constituyó la mayor
desgracia para el Partido Aprista Peruano la pérdida en las elecciones provinciales de
Trujillo, ubicado en el norte del país, cuna y zona de concentración de las bases del
Partido Aprista Peruano. El aprismo nunca perdió la alcaldía hasta 2006. La pérdida se
atribuyó al desorden en la organización regional causada por la imposición del candi-
dato para alcaldía provincial por parte de la sede partidaria, en contra de la voluntad de
un dirigente local de importancia (entrevista A 2006). En 2010, nuevamente el aprismo
perdió la alcaldía de Trujillo.

Política peruana después de Fujimori | 289


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B. Fuente de una compañía encuestadora (2007.2.23).
C. Fuente cercana al ex presidente Alberto Fujimori (2006a.1.25; 2006b.2.28).
D. Veterano dirigente del Partido Acción Popular (2001.2.20).

292 | Yusuke Murakami


Sección III

DESAFÍOS ECONÓMICOS
LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA
DE LA ERA NEOLIBERAL 1990-2006*

Efraín Gonzales de Olarte

Introducción

Pocos países pueden ser tan imprevisibles como el Perú desde una pers-
pectiva económica y política. Este país sudamericano estuvo al punto del
colapso económico y social, hacia fines de los años ochenta del siglo pasa-
do, con una hiperinflación y crisis fiscal agudas provocadas por una mala
administración económica en una difícil coyuntura internacional, una pro-
funda crisis estatal y, por si fuera poco, con el asedio de una violencia
política y terrorista inédita. Pocos años después, el país alcanzó altas tasas
de crecimiento con una inflación de menos de un dígito y comenzó a pa-
cificarse, lo que generó una estabilidad económica pocas veces vista en los
últimos cincuenta años.
Lo notable es que el crecimiento y la estabilidad económica de inicios
del milenio no lograron generar un sistema político paralelamente estable,
sino todo lo contrario, a tal punto que aquel presidente que dejó al país en
situación de emergencia en 1990 volvió al poder el año 2006, marcado por

* Agradezco los comentarios recibidos de Yusuke Murakami, Tsuyoshi Yasuhara, Noriko


Hataya, Javier Iguíñiz y Shigeo Osonoi, que me han permitido mejorar y precisar mis
argumentos. Obviamente, todos los errores y debilidades del documento son solo atri-
buibles al autor.
el síndrome del “mal menor” frente a una alternativa nacionalista antineo-
liberal, fruto de las crisis de representación política y distributiva exacerba-
da por el modelo neoliberal en el Perú.
El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la
aplicación de las recetas del Consenso de Washington en un país con un
sistema político debilitado, es el siguiente: estabilidad económica con des-
igualdad distributiva y fragilidad política. Existe siempre la posibilidad
latente de que se generen escenarios de inestabilidad que retrasen las po-
sibilidades de desarrollo que tiene el Perú frente a una coyuntura inter-
nacional muy favorable si tomamos en cuenta el cambio de su estructura
productiva. El propósito de este artículo es tratar de explicar cómo se ha
llegado a esta situación, qué factores no permiten entrar en el círculo vir-
tuoso de crecimiento y estabilidad económica con mayor equidad y go-
bernabilidad, y qué perspectivas futuras tiene el Perú de alcanzar mejores
condiciones de desarrollo humano.
En estos últimos 16 años, en el Perú, ha habido cambios importantes;
sin embargo, estos cambios no han logrado conmover algunos problemas
estructurales, quizá los más importantes. La desigualdad, la pobreza y la
exclusión siguen sin resolverse y, aún más preocupante, no parece ser fácil
resolverlas manteniendo ciertos parámetros políticos y de políticas econó-
micas. Bajo estas circunstancias, la consolidación de la democracia perua-
na puede tardar.

El modelo neoliberal: crecimiento sin redistribución 1990- 2005

En 1990, el “péndulo peruano” se movió del populismo heterodoxo al


neoliberalismo ortodoxo (Gonzales y Samamé 1994). Fue el año del “tur-
ning-point” de un modelo económico y de un tipo de Estado que habían
llegado a su agotamiento. A partir de entonces, el Perú entraría en la era
“neoliberal” en lo económico, que los cuatro gobiernos que se han sucedi-
do han mantenido en sus principios básicos.
Pero también, en 1992, se movió el péndulo político: de la democracia
al autoritarismo, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congre-
so y gobernó con un régimen que fue calificado de “democradura” (López
1993). Solo después de diez años, en septiembre de 2000, el “fujimorato”
cayó estrepitosamente bajo el signo de la corrupción y la crisis económica y
política. Se instaló así un gobierno de transición que, bajo la experimentada

296 | Efraín Gonzales de Olarte


y diestra mano del presidente Paniagua, logró el retorno a una democracia
plena y a elecciones en 2001, que hasta ahora se ha mantenido.
Por otro lado, debido a los drásticos cambios económicos, políticos
e institucionales que se sucedieron en los años noventa, también se movió
el “péndulo de largo plazo”, es decir, el Perú cambió de modelo de funcio-
namiento económico, de reglas del juego y de régimen de acumulación del
capital. Estos cambios han sido profundos y estructurales; sin embargo,
no han logrado conmover los cimientos de la desigualdad, la pobreza y
la falta de empleo “decente”. Obviamente, el problema es que el nuevo
modelo económico bajo régimen neoliberal no ha logrado, por lo menos
hasta ahora, sentar las bases para resolver estos problemas, que están en el
origen del conflicto social, el cual hace difícil consolidar la gobernabilidad
democrática.

La situación previa

Varios analistas se preguntaban a inicios de 1990 si el Perú era un país


con futuro,1 pues la crisis económica y política era de tal magnitud que el
país amenazaba con colapsar. Entre 1988 y 1989, el producto bruto inter-
no (PBI) per cápita cayó en 23%, la inflación llegó a bordear 2.800% en
1989, la presión tributaria llegó a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza
de pagos llegó a tener un déficit de 12,5% sobre el PBI en 1988, y todos
estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de
4,8% en 1987 a 7,9% en 1989 y una disminución del índice del salario real
promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989. El primer gobierno de Alan Gar-
cía (1985-1990) terminaba en medio de la más profunda crisis económica
producida después de la Segunda Guerra Mundial, debido a una coyuntura
económica internacional desfavorable, pero sobre todo debido a una polí-
tica económica “heterodoxa” aplicada sin tomar en cuenta las restricciones
económicas internas y externas. La distorsión de los precios relativos ge-
nerados por la política monetaria y fiscal condujo a graves desequilibrios
macroeconómicos: las brechas externa, ahorro-inversión y fiscal se incre-
mentaron sustantivamente. Pero lo más grave es que el Gobierno no tuvo
el ánimo ni los instrumentos para efectuar un drástico ajuste, pues eso

1. Véanse, al respecto, Dornbusch (1988b), Cotler (1990) y Gonzales (1991).

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 297


hubiera equivalido a volver al sistema financiero internacional, del cual
el Perú había salido cuando el Fondo Monetario Internacional (FMI) lo
declaró inelegible en 1986, ante la decisión unilateral del presidente García
de no seguir pagando la deuda en los términos previamente pactados. Sin
acceso al crédito internacional, el Gobierno no puedo resolver el déficit de
la balanza de pagos y estabilizar la economía.
La inestabilidad e incertidumbre económicas, acarreadas por la hiperin-
flación y la recesión, tuvieron efectos sobre la credibilidad no solo de las
políticas económicas “heterodoxas”, sino también sobre el sistema de par-
tidos existentes hasta entonces. Para autores como Cotler (1990, 1993) y
Grompone (1995), el fracaso del gobierno de Alan García fue también el
fracaso de una débil estructura de partidos resucitados en 1980, después de
la dictadura militar de 1968-1980. Quizá por esto, en las elecciones muni-
cipales de 1989, un independiente como Ricardo Belmont derrotó a todos
los partidos políticos y dio la voz de alerta sobre las preferencias electorales
en contra de los partidos políticos.
Por otro lado, la hiperinflación debilitó las instituciones públicas,
debido a la reducción de los recursos fiscales, que ocasionó un abandono
progresivo de las funciones económicas y sociales del Estado, y generó su
encogimiento, aún antes de las reformas liberales. Pero, como sucede con
el fin de las hiperinflaciones, la economía se dolarizó, hacia mediados de
1990: dos tercios del dinero en circulación eran dólares americanos, lo que
significaba que, pese a la crisis externa, no había una escasez absoluta de
divisas. Paradójicamente, un gobierno proestatista y nacionalista como el de
Alan García redujo el tamaño del Estado a través de los efectos perversos
suscitados por sus propias políticas. Al final de este gobierno, la mayor parte
de organismos públicos no funcionaban normalmente por falta de recursos.
Como en el Perú las desgracias no vienen solas, a la crisis económica
y política se agregó la violencia de los grupos insurgentes y terroristas:
del Partido Comunista del Perú “Por el sendero luminoso de Mariátegui”,
más conocido como Sendero Luminoso, y del Movimiento Revolucionario
Túpac Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de la década
de 1980. Su lucha armada y sus actos terroristas habían ido creciendo año
a año, y, hacia fines de los años ochenta, la mitad del territorio peruano
estaba en situación de emergencia, por lo que estos movimientos se cons-
tituyeron en amenaza al Estado y la sociedad peruanos. Desde un punto
de vista económico, las acciones terroristas tuvieron un costo en stocks de

298 | Efraín Gonzales de Olarte


capital, en producción y en el empleo. Entre 1980 y 1990, el Senado de la
República (1992) estimó una pérdida de 20.000 millones de dólares de ca-
pital (fábricas bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas,
puentes, edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos
de oportunidad), que constituía la mitad del PBI anual. Esta destrucción
de recursos y de capital tuvo un impacto en el empleo, los ingresos, las
migraciones.2 Estas pérdidas contribuyeron al debilitamiento del Estado,
el sistema económico y a la reducción de las inversiones (Gonzales 1998).
Desde un punto de vista ideológico, Sendero Luminoso contribuyó
a la polarización. Hacia fines de los años ochenta, había solo dos ideolo-
gías en pugna: el neoliberalismo de la extrema derecha representada por
el Movimiento Libertad, liderado por el escritor Mario Vargas Llosa; y el
maoísmo de extrema izquierda de Sendero Luminoso. La ideología de otras
organizaciones políticas, de centro, derecha e izquierda, se vio diluida en la
crisis de los partidos políticos. Ante la mortífero acción de Sendero Lumi-
noso, muchos pensaban que solo había el neoliberalismo como alternativa.
Así, la situación previa al ajuste estructural se caracterizó por una pro-
funda crisis económica, combinada con la crisis de partidos políticos, en
un ambiente de violencia y terror, que, en su conjunto, generaron la mayor
crisis del Estado peruano después de la Segunda Guerra. El país parecía
estar al borde del colapso, y las soluciones eran escasas. De este modo, el
Perú había llegado al fin del ciclo del modelo intervencionista-populista
(Gonzales 1995) y se habían creado las condiciones apropiadas para que
el “péndulo peruano”3 se moviera en la dirección opuesta, hacia el neoli-
beralismo, considerado como un “mal menor” frente a las pretensiones de
Sendero Luminoso y su líder Abimael Guzmán.

El neoliberalismo a la peruana

El tipo de reformas y sus resultados posteriores dependen, en buena me-


dida, de las condiciones previas, tanto económicas como institucionales
y políticas. Si bien en el Perú se aplicaron las recetas del Consenso de

2. Véase Gonzales 1991.


3. En Gonzales y Samamé (1994), hemos analizado las características del movimiento
oscilante de las políticas económicas peruanas, de liberales a intervencionistas, desde
los años sesenta.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 299


Washington, la forma como se hicieron las reformas y sus resultados de-
pendieron de cómo estaba el Perú y de cómo somos los peruanos. Pero
también influyó de manera decisiva el entorno internacional, que, mar-
cado por el signo de la globalización y la apertura comercial-financiera,
“obligó” de cierta manera a ir en una dirección única, sin mucho matiz y
negociación. Quizá por la debilidad interna y la fortaleza externa es que
el modelo económico liberal se instaló para durar 16 años sin cambios
fundamentales, más de lo que muchos esperaban, y, por lo que se observa,
para seguir durando varios años más en la medida que las alternativas o
son inconsistentes, son muy débiles o tienen el karma del populismo y la
heterodoxia pasadas.
Este neoliberalismo ha estado bajo la conducción de cuatro gobiernos:
Alberto Fujimori (1990-2000), Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro
Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011). Los principios económi-
cos del modelo han sido mantenidos por estos gobiernos, en verdad, con
muy pequeñas variantes. Lo más notable es que se ha conformado un “sa-
ber convencional” basado en la doctrina neoliberal y en sus recetas.
Como hemos señalado líneas arriba, bajo este modelo, en el Perú, se
ha generado estabilidad económica con desigualdad social y exclusión, lo
que hace latente el conflicto y la violencia social en la medida que el mo-
delo económico no genera mecanismos fluidos de movilidad social, sobre
todo a través del mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado
reformarse y reestructurarse fiscalmente para ser un “igualador de opor-
tunidades” y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de vista, el
principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha sido el
no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales y financieras del
Estado,4 por lo que su rol redistribuidor y regulador es insuficiente para
resolver las brechas sociales y generar el principio de autoridad necesario
para arbitrar conflictos.

4. La presión tributaria, medida por la ratio impuestos/PBI, no ha aumentado por diversas


razones: entre otras, por una serie de exoneraciones y falta de registro de un mayor nú-
mero de contribuyentes informales, y las finanzas del Estado han sido menoscabadas
por el peso del servicio de la deuda externa pública.

300 | Efraín Gonzales de Olarte


El ciclo del fujimorato

Cuando el ingeniero Alberto Fujimori llegó a la presidencia en 1990, en-


contró un país sumido en crisis económica (hiperinflación), política (pul-
verización de los partidos políticos y terrorismo) y social (proceso de
desintegración). Cuando se fue en octubre de 2000, dejó al país en cri-
sis económica (recesión y desempleo), política (corrupción del gobierno),
social (pobreza y exclusión) y moral (crisis de las reglas de comportamiento
social). Cumplió un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis
aunque el Perú había cambiado económica y socialmente.
En otros trabajos,5 hemos analizado con detalle las condiciones bajo
las cuales un gobierno como el de Fujimori pudo emprender un drástico
ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de reformas
neoliberales bastante radicales. Debido a varias circunstancias previstas e
imprevistas, se generó una coalición entre Fujimori-militares-organismos
multilaterales, que se constituyó en la clave para que un país casi desinte-
grado pudiera ser gobernado y pudiera emprender el largo camino de la
estabilización, las reformas y la recuperación económica y política. Los mi-
litares se constituyeron en una mezcla de partido político6 con fuerzas del
orden, que facilitaron la aplicación de las políticas económica y social. Los
organismos internacionales le dieron viabilidad financiera a un país que,
en aquel momento, estaba considerado como “paria” del sistema finan-
ciero internacional. Así, con esta inusual alianza, el frente interno, donde
la acción terrorista y guerrillera había puesto en situación de emergencia
más de la mitad del territorio nacional, y el frente externo pudieron ser
controlados. Ante la orfandad de planes e ideas económicas del gobierno
fujimorista, los organismos multilaterales propusieron la aplicación de las
recetas del “Consenso de Washington” (Williamson 1989) como única po-
sibilidad de solución a los agobiantes problemas que tenía el Perú. A mi
modo de ver, este apoyo teórico y doctrinario fue el mayor aporte de los
organismos de Washington, pues este les permitiría controlar la aplicación

5. Véase Gonzales (1993, 1994 y 1998).


6. En esta coalición con las militares, la intervención e intermediación de Vladimiro Mon-
tesinos fue importante aunque, a la postre, su presencia en el gobierno generaría uno de
los episodios con mayor corrupción que registra la historia del Perú.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 301


de las reformas y obtener ganancias gracias a los diversos préstamos que
ofrecieron al Perú.7
Una vez establecidas las alianzas y coaliciones, el gobierno de Fujimo-
ri se lanzó en un largo proceso de ajustes de corto y largo plazo con tres
fases bastante definidas:

1990-92: del shock económico al autogolpe de Estado

Agosto de 1990 será un mes de penosa recordación, pues los peruanos


comenzaron a pagar los costos de malos resultados y gestiones económi-
cas anteriores. En un mes, la inflación alcanzó 397% y el año cerró con
7.650%. Fue el resultado del shock aplicado para revertir los principales
desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja presión tributaria, dé-
ficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación y no alineamiento de
los precios relativos.
La opción de la política macroeconómica fue la del sinceramiento de
los precios de bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación fue
bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo para la
economía (véase el cuadro 1), pero cortó la inercia inflacionista. Al ver este
tema 16 años después, hay que reconocer que la situación previa obligó a
un esquema de política macroeconómica que, posteriormente, estaría en el
origen de la baja creación de empleo, pues se prefirió ajustar los mercados
de bienes y capital a costa del ajuste recesivo del mercado de trabajo. Los
problemas ulteriores de falta de conexión de la producción con el empleo
se originaron en esta primera etapa, sobre todo porque en ella se sentaron
las bases para la fijación de los precios relativos: el tipo de cambio con ten-
dencia a la sobrevaluación, los precios públicos caros, las tasas de interés
elevadas, y los salarios relativamente bajos.
La relativa escasez inicial de divisas, en una economía dolarizada por
la inflación, se resolvió obligando a los tenedores de dólares a cambiarlos
para pagar las altas tasas de impuesto que se impusieron para resarcir la
caja fiscal. Pero se hizo aún más, ya que se abrió la cuenta de capitales, es

7. Esta tesis la hemos desarrollado en una investigación realizada en el Woodrow Wilson


Center (Washington) entre 1998 y 1999, que pronto aparecerá en un libro cuyo título es
El modelo de Washington exportando desarrollo, hoy en preparación.

302 | Efraín Gonzales de Olarte


decir, se liberalizó la entrada y salida de capitales. Esta medida fue también
crucial para los resultados futuros del nuevo modelo, pues atrajo gran can-
tidad de capitales y se generó una sobreabundancia de dólares, que pre-
sionó el tipo de cambio a la baja. En general, se aconseja que esta medida
se haga al final de las reformas, con dos fines: en primer lugar, para no
distorsionar el tipo de cambio y, en segundo lugar, para complementar el
ahorro interno una vez que se ha estabilizado la economía y sobre todo el
sector externo real.
Lo cierto es que también había prisa en los funcionarios del gobierno
por “hacer todo lo antes posible”, bajo la premisa de que, en un ajuste
estructural, hay que proponer como cien para lograr como cuarenta o se-
senta (Boloña 1996). Por ello, la liberación del mercado de capitales se hizo
antes de iniciar las reformas propiamente, y se generaron efectos adiciona-
les sobre los precios y el nivel de actividad.
El efecto de todas estas medidas es obvio que generó una recesión im-
portante con una caída del PBI de -5,1% el año 1990, con un rebote al año
siguiente y estancamiento el año 1992. El aspecto político más remarcable
del fujishock fue la débil resistencia de las organizaciones sindicales, políti-
cas y sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, niveles
de vida, empleo y bienestar. Probablemente, esta baja resistencia es la que
permitió que se siguiera adelante con medidas más radicales: las reformas.
Con el cambio de ministro de Economía en febrero de 1991,8 se in-
tensificó el proceso de reformas; entre marzo de 1991 y diciembre de 1992,
fueron aprobados 923 decretos-leyes que impulsaron las privatizaciones; la
desregulación; la liberalización de los mercados, sobre todo del mercado
de trabajo; y la reforma de la administración tributaria. El Consenso de
Washington en toda su intensidad se había hecho presente en el Perú. Sin
embargo, el Congreso, en el cual el Gobierno no tenía mayoría, se resistió
a apoyar las medidas sin debatirlas. Esto y otros factores de tipo político
(Cotler 1993, López 1993) sirvieron de pretexto para que, en abril de 1992,
el presidente Fujimori se infligiera un “autogolpe” cerrando el Congreso e
interviniendo una serie de otras instituciones, como el poder judicial, para
establecerse, en los hechos, una dictadura. A partir de aquel momento,

8. El economista Carlos Boloña, graduado en Oxford, reemplazó al ingeniero Juan Carlos


Hurtado Miller.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 303


se estableció un régimen neoliberal en lo económico y autoritario en lo
político. La nueva fórmula se parecía bastante al régimen del general
Manuel A. Odría (1950-1956) aunque el contexto internacional era bastan-
te diferente y el Perú era un país muy distinto.
En septiembre de 1992, fue capturado Abimael Guzmán, cabeza de
Sendero Luminoso, así como su cúpula, lo que cambió drásticamente el
panorama social y político, mejoró ostensiblemente las expectativas de ne-
gocios, y favoreció el avance de las reformas, particularmente el de las pri-
vatizaciones. Coincidentemente, la coyuntura financiera internacional se
caracterizó por la abundancia de capitales en búsqueda de oportunidades
de negocio, lo que permitió que los inversionistas miraran al Perú como un
país con muchas posibilidades de hacer ganancias.

1993-1997: crecimiento con reformas y ajuste estructural,


bajo contexto internacional favorable

A partir de 1993, la economía se comenzó a recuperar rápidamente, y llegó


a picos inesperadamente altos entre 1994 y 1996 (véase el cuadro 1). Es en
esta etapa, en las que se consolidaron las reformas económicas, así como
la nueva estructura de propiedad y la estructura productiva, y se comen-
zó a constituir un nuevo modelo económico: primario-exportador y de
servicios (PESER) (Gonzales y Lévano 1999). Este modelo se estableció
sobre la base de la estructura de empresas estatales privatizadas o dadas en
concesión, que estaban principalmente en los sectores extractivos como
la minería y en los de servicios como la electricidad y la telefonía, y, al
cambiar de propietarios, estos las modernizaron y comenzaron a invertir.
Fueron estas inversiones, los cambios tecnológicos incorporados y la pro-
gresiva estabilización de la economía —hacia 1994, la inflación había caí-
do a 15,4%— los factores explicativos de esta primera ola de crecimiento
durante la era neoliberal. Por ello, durante estos años, la balanza comercial
fue deficitaria y hubiera sido insostenible si la balanza de pagos no hubiera
sido positiva, debido a la entrada neta de capitales del exterior. Digamos
que la economía peruana creció agregadamente por una combinación de
reformas económicas hechas en un contexto internacional, comercial y fi-
nanciero muy favorable (Dancourt 1998).
Debido al autogolpe de 1992, la comunidad internacional presio-
nó al gobierno fujimorista a reinstalar el Congreso y otras instituciones

304 | Efraín Gonzales de Olarte


Cuadro 1
Perú: indicadores locales 1990-2005

I. G obierno de A lberto Fujimori II. G obierno de A lberto Fujimori G obierno de A lejandro Toledo
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Población (miles de habitantes) 21.753 22.180 22.597 23.010 23.401 23.775 24.156 24.518 24.886 25.234 25.587 25.920 26.257 26.577 26.896 27.219
Tasa de crecimiento anual 2,1 2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 1,4 1,4 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2
Producto bruto interno
PBI en soles contantes de 1994 82.032 83.760 83.401 87.375 98.577 107.064 109.760 117.294 116.522 117.587 121.057 121.314 127.569 13.546 139.463 148.458
Tasa de crecimiento en % -5,1 2,1 -0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,9 -0,7 0,9 3,0 0,2 5,2 3,9 5,2 6,4
PBI per cápita 3.771 3.776 3.691 3.797 4.213 4.503 4.544 4.784 4.682 4.660 4.731 4.680 4.858 4.987 5.185 5.454
Tasa de crecimiento en % -7,0 0,1 -2,3 2,9 10,9 6,9 0,9 5,3 -2,1 -0,5 1,5 -1,1 3,8 2,7 4,0 5,2
Tipo de cambio (S/. por US$)
Fin de periodo 0,205 0,778 1,25 1,989 2,196 2,256 2,454 2,664 2,929 3,38 3,49 3,51 3,52 3,48 3,41 3,30
Índice de precios al consumidor
Acumulada (variación porcentual) 7,650 139,2 56,7 39,5 15,4 10,2 11,8 6,5 6,0 3,7 3,7 -0,1 1,5 2,5 3,5 1,5
Demanda y oferta global
(variación % real)
Demanda interna -3,6 3,5 0,2 4,8 14 11,8 1,4 7 -0,9 -3,1 2,4 -0,7 3,7 4,4 4,9 5,2
Consumo privado -4,6 3,4 -0,3 3,4 9,8 9,7 3,1 4,5 -0,9 -0,4 3,9 1,3 3,7 4,0 4,8 4,9
Consumo público -8,1 2,0 2,8 3,1 8,7 8,5 4,4 7,6 2,5 3,5 5,1 -0,3 3,7 0,4 1,1 1,8
Inversión bruta fija 8,2 1,5 0,9 11,1 33,7 21,8 -2,9 15,3 -1,4 -11,1 -5,0 -8,3 0,4 7,6 7,9 7,9
Privada 6,6 -0,2 -4,0 9,1 39,4 27,4 -2,2 16 -2,4 -15,3 -2,0 -5,6 1,0 8,4 8,0 7,8
Pública -16,7 8,5 20 17,4 17,7 3,1 -5,7 12,2 2,9 7,2 -15,4 -18,7 -2,3 3,9 7,5 8,2
Exportaciones bienes y servicios -8,2 5,8 4,4 3,1 19,4 5,5 8,9 13,1 5,6 7,6 7,9 7,2 6,3 3,6 6,8 9,0
Importaciones bienes y servicios 9,3 17,2 8,8 3,8 26,6 27,1 0,1 12,2 2,3 -15,2 3,6 1,5 4,4 5,8 6,5 7,5
Balanza comercial
(millones de US$)
Exportaciones de bienes 3.320,7 3.406,4 3.661,0 3.384,5 4.424,9 5.492,4 5.877,6 6.824,6 5.756,8 6.087,5 6.954,9 7.025,7 7.713,9 9.090,7 12.809,2 17.336,3
Importaciones de bienes 2.922,0 3.595,0 4.002,0 4.122,8 5.584,2 7.749,8 7.868,6 8.503,0 8.194,4 6.743,0 7.365,9 7.220,6 7.421,8 8.237,8 9.804,8 12.076,1
Saldo de balanza comercial 398,7 -188,6 -341,0 -738,3 -1.159,3 -2.257,4 -1.991,0 -1.678,4 -2.437,6 -655,5 -411,0 -194,9 292,1 852,9 3.004,4 5.260,2
Balanza en cuenta corriente
-4,7 -4,4 -5,8 -7,0 -6,2 -8,7 -6,5 -5,7 -5,8 -2,7 -2,9 -2,3 -2,0 -1,6 0,0 1,4
% del PBI
Balanza de pagos % del PBI -2,4 -0,2 2,4 5,1 8,6 7,0 7,0 9,8 3,2 1,1 1,9 2,9 3,2 1,1 0,1 0,2

Fuente: MEF, BCRP, INEI, 1999-2003-2005 MMM.


GT: Gobierno de transición de Valentín Paniagua.
propias de la democracia. La forma de hacerlo fue a través de la redacción
de una nueva Constitución en 1993, que permitiría la elección de un nuevo
Congreso. Esta Constitución fue hecha a la medida de los requerimientos
neoliberales desde el punto de vista económico y en función del proyecto
político del fujimorato. Por un lado, se redujo la injerencia del Estado en
la economía y se desconectó la política monetaria de las necesidades fis-
cales. De otro lado, se aprobó un Congreso unicameral, que reemplazó a
la bicameralidad anterior, y se disminuyó el peso del Estado del bienestar
—presente en la anterior Constitución—.
La nueva Constitución fue aprobada por un referéndum cuyos re-
sultados fueron significativos: un poco más de un tercio votó a favor, un
tercio en contra, y un poco menos de un tercio se abstuvo. Este resultado
fue muy importante para definir el estilo político del Gobierno a partir de
entonces. Como quiera que la Constitución había reducido la intervención
del Estado al suministro de educación, salud, infraestructura básica, pro-
gramas de alivio a la pobreza y seguridad, el Gobierno comenzó a focalizar
el gasto público de manera asistencialista, en aquellos lugares donde el
referéndum había perdido o se había abstenido (Graham y Kane 1998).
Esto llevó al progresivo establecimiento de un asistencialismo populista
de parte del presidente Fujimori, pues él en persona se encargó de repartir
víveres, inaugurar escuelas y postas de salud, y ser el principal actor y líder
de apoyo a los pobres, en un estilo que fue caracterizado como “neopo-
pulista” (Grompone 1998). Los recursos para todas estas políticas sociales
provinieron del incremento de la presión tributaria y de los recursos gene-
rados por las privatizaciones, es decir, las reformas y el ajuste estructural
comenzaban a ser funcionales a un proyecto político de perpetuarse en el
poder, que se descubriría en el año 1995 y, con más claridad, el año 2000.
Es en esta etapa que los empresarios, a través de sus gremios, apoya-
ron de manera decisiva al fujimorato, entre otras razones porque trataron
de cuidar sus intereses y aprovechar las oportunidades que generaban las
privatizaciones. Sin embargo, los capitalistas y empresarios peruanos no
tenían los suficientes recursos financieros propios o la suficiente capacidad
de apalancamiento financiero internacional para, por ejemplo, participar
en la compra de empresas grandes del Estado; por ello, su participación
casi siempre fue minoritaria y en asociación con capitalistas extranjeros
e incluso con las organizaciones multilaterales. Esto explica que la nue-
va estructura de poder económico en el Perú es mixta y está dominada

306 | Efraín Gonzales de Olarte


por capitalistas extranjeros, con poca injerencia política directa, pero con
influencia a través de sus asociados con los capitalistas nacionales.9
Con todos estos ingredientes, durante esta etapa, se constituyó un
modelo de gobernabilidad sustentado en dos premisas: las políticas ma-
croeconómicas y las reformas permitían hacer negocios a los inversionistas
y empresarios, y las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y
desempleados. Lo perverso de esta combinación es que, debido a los pre-
cios relativos generados por la políticas macroeconómica y las reformas, la
inversión nativa era baja, la demanda de trabajo fue limitada y los salarios
fueron contenidos (Verdera 1996), con lo cual compensaciones a través de
las políticas sociales se hacían necesarias. Fujimori había descubierto el se-
creto de la gobernabilidad: tener una alianza estratégica con los militares,
los empresarios y los organismos multilaterales, que le daban credibilidad
internacional, y tener una combinación de políticas que favorecían a los
miembros de la alianza y aliviaban a los no favorecidos o excluidos del di-
namismo económico, que eran la mayoría. Basado en estos logros, Fujimo-
ri fue a la reelección en 1995 y venció al ex secretario general de Naciones
Unidas Javier Pérez de Cuéllar en unas elecciones en las cuales, gracias a
la “influencia” del Gobierno sobre los medios, su estilo “neopopulista” y
un intento de fraude electoral, pudo obtener la victoria, que se completó al
alcanzar mayoría absoluta en el nuevo Congreso unicameral. Ello le dio la
posibilidad de gobernar el país casi de manera autocrática y con un crecien-
te enfrentamiento con las organizaciones políticas y de la sociedad civil.

1998-2000: crisis económica externa, crisis política interna


y la gran corrupción

El principal efecto de la crisis asiática fue la retracción de la entrada de


capitales y la disminución del ritmo de las privatizaciones, lo que redujo la
inversión privada, pero sobre todo la pública (véase el cuadro 1).
El gobierno fujimorista tenía, sin embargo, el fondo acumulado de
los ingresos por privatizaciones que, hacia 1997, había alcanzado casi 7.000

9. El decreto ley de promoción de las privatizaciones señala que, en cualquier licitación, el


consorcio que se presente debe obligatoriamente tener un capitalista peruano.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 307


millones de dólares. Estos recursos10 comenzaron a ser utilizados de ma-
nera poco transparente: primero en programas de lucha contra la pobreza,
luego en compra de armas y en otros gastos poco claros.
La crisis asiática de 1997 no afectó inmediatamente al Perú, y fue-
ron los años 1998 y 2000 en que la economía entró en recesión. Durante
este periodo, la economía no creció, y, al contrario, el PBI per cápita se
redujo en 1%. Las bases de la gobernabilidad fujimorista comenzaban a
tener amenazas en el horizonte económico y financiero. En 1997, la retrac-
ción fue debida a la reducción del consumo privado, y, al año siguiente,
descendió la inversión privada por efecto de la disminución de la entrada
de capitales como secuela de la crisis asiática, con un fuerte déficit de la
balanza de cuenta corriente. El año 2000, de elecciones, la economía se
recuperó por efecto del ciclo económico de origen político, es decir, por
aumento del consumo corriente del gobierno, con recursos ordinarios y
recursos de las privatizaciones, y un incremento de las exportaciones. En
esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento generado comenzaron
a mostrar sus debilidades: por un lado, sus posibilidades de crecimiento
reposan en buena parte en la inversión extranjera, pero, por otro lado, se
comenzaba a mostrar que la política fiscal no tenía ya el peso de influir en
el ciclo económico con la baja presión tributaria existente, sino que solo
con recursos exógenos o extraordinarios (como lo fueron los recursos de
la privatización o endeudamiento público) sería posible conmover el nivel
de actividad económica. De una manera más general, los determinantes de
la acumulación del capital habían cambiado.
El año 2000, el presidente Fujimori intentó una tercera reelección, ba-
sado en una ilegal “interpretación auténtica” de la Constitución de 1993, y
así mostró sus deseos de perpetuarse en el poder bajo la asesoría del hasta
entonces misterioso asesor Vladimiro Montesinos. En el proceso electo-
ral, comenzó a demoler a sus adversarios, uno a uno, primero a Alberto
Andrade, luego a Luis Castañeda y, finalmente, a Alejandro Toledo, cuyo
ascenso en las encuestas de intención de voto fue rápido, pero sobre todo
pocas semanas previas a la elección, lo que no permitió su total demolición.

10. Teóricamente, los recursos recaudados por la venta de empresas del Estado o por con-
cesiones de recursos naturales estatales deben ser reinvertidos en otros tipos de capital:
capital físico o capital humano. Utilizarlos en gastos corrientes, por más que sea para
luchar contra la pobreza, constituye una insensatez económica.

308 | Efraín Gonzales de Olarte


Fue en aquellas elecciones en que comenzó a desnudarse de manera clara y
contundente la baja catadura moral del gobierno fujimorista, pues manipu-
ló los resultados de unas elecciones en las que Toledo había ganado hasta
darle la victoria a Fujimori, en uno de los conteos de voto más escandalosos
que cuenta la historia política peruana y también la historia de las estadís-
ticas. Así es como empezó su tercer periodo de gobierno en un contexto
de protestas y efervescencia política que alcanzó su pináculo cuando, en
el mes de septiembre, se reveló, en un programa de televisión, el grado de
corrupción al que había llegado el gobierno de la mano de Montesinos:
compraba candidatos, directores de diarios, dueños de canales de televisión
y, curiosamente, los gravaba en una suerte de recibos electrónicos (videos)
quiénes, cuánto y cuándo habían sido sobornados con el dinero de todos los
peruanos. Este fue el comienzo del fin de dicho gobierno. Aprovechando
de una invitación a una reunión en el Sudeste Asiático, el presidente Fuji-
mori se quedó en Japón y renunció a la presidencia de la República por fax.
En ese mismo momento, el Perú constataba una sospecha que había sido
siempre ocultada: Fujimori era también ciudadano japonés.

El gobierno de transición: octubre 2000-julio 2001

Finalmente, la “dictablanda” o “democradura” cayó no tanto por el régi-


men político autoritario, sino por la corrupción a la que llegó el gobier-
no de Fujimori, calificado como el más corrupto de la historia del Perú
(Bowen 2000, Rospigliosi 2000). Sin embargo, hay que señalar que, des-
pués de la crisis asiática y los efectos devastadores del fenómeno de El
Niño de 1998, el descontento social era creciente, sobre todo porque había
una clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y
de la estabilidad económica, que no estaba llegando a más de la mitad de la
población que seguía bajo la línea de la pobreza. Debido a la pobreza y la
desigualdad existentes, el descubrimiento de que los recursos fiscales y de
la privatización habían sido utilizados para corromper y para provecho de
un puñado de funcionarios hizo perder apoyo político al gobierno fujimo-
rista y precipitó su caída, lo que generó momentos de gran incertidumbre
política y social.
Felizmente, el debilitado sistema político tuvo la capacidad de decla-
rar la vacancia de la Presidencia de la República y nombrar un “gobier-
no de transición”, encabezado por un hombre providencial: el presidente

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 309


Valentín Paniagua Corazao.11 A fines del año 2000, se conformó el nuevo
Gobierno, con la participación de Javier Pérez de Cuéllar como presiden-
te del Consejo de Ministros, y además lo acompañaron como ministros
y funcionarios importantes personalidades de trayectoria democrática, de
calificaciones profesionales de primera y de calidad ética, que dieron inme-
diatamente al Gobierno credibilidad nacional e internacional, con lo que
tuvo la legitimidad suficiente para poder juzgar al gobierno fujimorista y
llevar a los tribunales a Vladimiro Montesinos y otros funcionarios civiles
y militares, como no recuerda la historia del Perú.
Como principal tarea, el gobierno de transición se comprometió a
realizar elecciones generales al siguiente año, y dio así la oportunidad a que
se rehicieran las representaciones políticas y emergiera un nuevo gobierno
democrático, después de ocho años de autocracia fujimorista.
Durante el gobierno de transición, no se modificó la orientación eco-
nómica básica, ni hubo algún cambio drástico en la política económica. La
misión del gobierno era más bien de orden político: el retorno a la norma
democrática.
El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el año
2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la inversión
pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y elevada. Se podría
decir que también, desde un punto de vista económico, fue un momento de
transición de una economía que, durante el periodo fujimorista, funcionó y
creció basada en los factores de la liberación económica y financiera provo-
cados por las reformas mismas, mientras que, después de la crisis asiática
y sobre todo a partir del año 2000, los factores de crecimiento provinieron
de la dinámica de países como la China, los Estados Unidos y los países de

11. En caso de vacancia de la Presidencia de la República, correspondía a los vicepresidentes


hacerse cargo; sin embargo, el primer vicepresidente renunció a tal eventualidad, y el
segundo vicepresidente hacía tiempo que se había alejado del Gobierno. Correspondía
entonces al presidente del Congreso, pero este era del partido del presidente renunciante,
y, en consecuencia, el Congreso se vio forzado a buscar un hombre de consenso, dada la
alta polarización que había generado la renuncia del presidente y el manto de corrupción
que cubría al Gobierno. Valentín Paniagua, que apenas había obtenido 12.000 votos
preferenciales, gracias a los cuales alcanzó un sitio en el Congreso, se constituyó en el
hombre de consenso, sobre todo porque, además de sus dotes de hombre de principios
éticos y de sólida formación jurídica, era un político cuajado, pues había sido varias veces
ministro y tenía en su palmarés el haber sido el diputado más joven de la historia del
Perú.

310 | Efraín Gonzales de Olarte


América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida que,
durante la década anterior, se había incrementado notablemente su oferta
exportadora gracias a las nuevas inversiones, sobre todo en minería. La
cautela económica del gobierno de transición parecía sintonizar con estos
cambios, pues su política económica siguió los fundamentos convenciona-
les bajo la estrecha supervisión de los organismos de Washington.

Vuelta a la democracia y crecimiento sostenido:


el gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006

Una vez convocadas las elecciones por el gobierno de transición, el prin-


cipal candidato fue Alejandro Toledo, quien había perdido en las fraudu-
lentas elecciones del año 2000, y su principal opositora inicial fue Lourdes
Flores, candidata de una alianza política de derecha que apoyaba el esque-
ma económico del fujimorismo aunque recusaba su falta de transparencia
y su carácter dictatorial. Sin embargo, el retorno del ex presidente Alan
García, luego de varios años sin poder volver al Perú, alteró el curso elec-
toral, pues su propuesta sintonizaba con el descontento popular y prome-
tía cambios en la política económica y social, frente a las propuestas de
continuismo neoliberal tanto de Toledo como de Flores. Los resultados
de la elecciones fueron de gran tensión, pues, en la primera vuelta, cuando
parecía que Toledo y Flores eran los favoritos, García repuntó y desplazó
a Lourdes Flores al tercer lugar y pasó a la segunda vuelta con Toledo,
en la cual podría haber triunfado si su imagen como mal gobernante y el
desastre de la hiperinflación de su primer gobierno no lo hubieran estig-
matizado. Lo cierto es que Toledo ganó de manera muy apretada, porque
un buen número de peruanos votaron en contra de Alan García, más bien
que a favor de Toledo. Nuevamente, como en 1990, el electorado peruano
tuvo que elegir entre un malo conocido y uno bueno por conocer, es decir,
el ya histórico voto negativo.12

12. Desde 1980, las elecciones no se han definido por votaciones afirmativas de una deter-
minada opción política, sino por votaciones en contra, para que alguien no salga ele-
gido, pese a que el contrincante o no era muy conocido (Fujimori, Toledo) o generaba
temor (Armando Villanueva en 1980 y Ollanta Humala en 2006). Elegir por una opción
con cierto margen de riesgo ha sido hasta ahora una elección racional frente a una op-
ción que es una amenaza por su pasado o por sus propuestas. El miedo ha jugado un
papel importante en la política peruana.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 311


Así, en julio de 2001, juramentó el gobierno de Toledo y de su partido
Perú Posible, que llegó al gobierno sin tener mayoría en el Congreso, por
lo que tuvo que negociar una alianza con el partido Frente Independiente
Moralizador. Alejandro Toledo, economista, cholo, provinciano con una
exitosa carrera académica con grados en importantes universidades ameri-
canas, constituía el símbolo del excluido que logra el sueño de la movilidad
social de los pobres, provincianos y mestizos (cholos) del Perú, y llegó a
la presidencia en su tercer intento. Durante su campaña, en contienda con
Fujimori, llegó a señalar que, si el presidente Fujimori se alejara del go-
bierno, él construiría el segundo piso sobre la base del modelo neoliberal
vigente; es decir, desde un inicio, su opción era neoliberal aunque con una
mayor preocupación por los pobres.
Por estas razones, la composición de su gabinete, en el que destacaba
Pedro Pablo Kuczynski y la elección de Richard Webb en la presidencia del
Banco Central, marcó la pauta sobre la política económica y social. Tanto
Kuczynski como Webb fueron los únicos peruanos que participaron en
la célebre reunión de 1989 en el Instituto de Estudios Internacionales en
Washington, que dio lugar al Consenso del mismo nombre. Eran no solo
creyentes, sino también teóricos y doctrinarios del neoliberalismo, aparte
de ser tecnócratas de reconocimiento internacional. Obviamente, habría
continuismo en la orientación económica y monetaria.
Al asumir el gobierno, Alejandro Toledo prometió reducir la pobre-
za, mejorar la educación, descentralizar el Estado, y mantener la disciplina
fiscal. La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento,
era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el crecimiento
económico para luego encarar el problema de la pobreza, la educación,
la salud y la infraestructura. La cercanía del ministro Kuczynski con los
medios financieros y políticos de Washington y Nueva York permitió
tranquilizar los mercados, los capitales se volvieron a interesar en el Perú,
las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se definieron me-
tas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzaron a impulsar va-
rias políticas sociales. Por su lado, el Banco Central de Reserva del Perú
( BCRP) adoptó el esquema de “meta inflacionista” para la política mo-
netaria, lo que constituyó uno de los pilares de la estabilidad económica.
El efecto de estas medidas permitió alcanzar tasas de inflación de un
dígito durante todo el periodo, todo un récord en la historia económica
del Perú.

312 | Efraín Gonzales de Olarte


El principal problema del gobierno toledista era la baja presión tribu-
taria heredada de la administración anterior,13 que alcanzaba apenas al 13%
del PBI, con la cual no era posible mejorar el gasto social ni hacer grandes
inversiones públicas. La solución a este problema fue la de atraer más capi-
tales privados a través de las privatizaciones y concesiones, e incrementar
la deuda pública, para lo cual se estableció un programa de endeudamiento.
Con estas medidas, se comenzó a definir una política fiscal anticíclica que
le dio más estabilidad al periodo (Jiménez 2005). Es verdad que los recur-
sos fiscales se diluían entre los pagos de la deuda externa (1,5% del PBI en
promedio al año; véase el cuadro 2), en el pago a los jubilados, en gastos de
la Administración Central, lo que dejaba poco margen tanto para el gasto
social como para la descentralización.
Precisamente, el año 2002, se relanzó la descentralización, para lo cual
se modificó la Constitución y se aprobó la Ley de Descentralización, según
la cual, al año siguiente, deberían llevarse a cabo elecciones para nombrar
a los nuevos gobiernos regionales, para lo cual se adoptó temporalmente
como regiones a los viejos departamentos.14 Esta reforma prometida por
todos los políticos y con una larga experiencia de fracasos anteriores (Con-
treras 2000) se inició bajo los designios de la improvisación y el tanteo,
con dos problemas de base: por un lado, la falta de recursos humanos,
administrativos e institucionales para llevarla a cabo; y, por otro, la escasez
de recursos fiscales salvo en aquellas regiones con actividades extractivas
que tienen el canon como recurso adicional. Sin embargo, durante este

13. La baja presión tributaria que, durante años, no pudo superar 13% sobre el PBI se ha
debido a varios factores: 1) a los contratos de estabilidad tributaria que fijaron ciertas
ventajas tributarias para atraer a inversionistas extranjeros en algunos sectores y, en
varios casos, como parte de los incentivos en las privatizaciones. Incluso hay empresas
que, como parte de sus contratos de concesión, no pagaron o no pagan impuestos por
plazos determinados. 2) Debido a la disponibilidad de los ingresos de la privatización,
el gobierno fujimorista prefirió utilizar parte de estos recursos para programas de lucha
antipobreza, compra de armas y pago a pensionistas, lo que constituyó una forma fácil
de no crear impuestos, y generaba popularidad entre los empresarios y entre los secto-
res pobres.
14. Debido a la promesa electoral de iniciar rápidamente el proceso de descentralización, el
Gobierno postergó para el futuro la conformación de regiones, definidas como la aglu-
tinación de dos o más departamentos, lo que permitiría tener “masas críticas” en lo que
respecta a economías regionales con pesos importantes capaces de generar crecimiento
regional basados en sus potencialidades materiales y en sus capacidades humanas.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 313


gobierno, se incrementó la participación de los gobiernos locales en los in-
gresos estatales (véase el cuadro 2) y los gobiernos regionales comenzaron
a recibir transferencias (Gonzales 2004).
La profundización del modelo neoliberal vendría por la búsqueda de
tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, con el cual se
firmó el ATPDEA, un tratado de liberalización de partidas arancelarias
para el mercado americano, con los países productores de coca (Bolivia,
Colombia y Perú), como un incentivo para la erradicación de los cultivos
de coca y de la producción de sus derivados. Este tratado tenía como fecha
de término diciembre de 2006. Luego el gobierno toledista trató de nego-
ciar un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, para lo cual un
ministro y una comisión especial trabajaron y negociaron intensamente
con funcionarios americanos los términos del tratado, que no solo con-
tenía aspectos comerciales, sino que además incluía temas de inversión,
propiedad intelectual y patentes. Este tratado, que hasta el momento no ha
sido suscrito, se constituyó en la manzana de la discordia entre los partidos
políticos, los gremios y los sectores intelectuales, y se creó cierta polariza-
ción en torno a su aprobación. Lo que estaba detrás de este tratado era, en
evaluación de Toledo y su gabinete, la oportunidad de tener al servicio del
Perú el mercado más grande del mundo, donde los productores peruanos
podrían fácilmente hacer negocios, en otras palabras, la liberalización y
globalización llevadas a la acción. Obviamente, varios otros no pensaban
de la misma manera y veían más bien en el tratado un juego de suma nega-
tiva para el Perú, en la medida de su débil oferta exportadora no tradicional
(Schuldt 2004) y debido a que se incluirían aspectos no comerciales en los
cuales el Perú llevaría una clara desventaja.
Así, el neoliberalismo entró en una fase de mayor complejidad du-
rante el gobierno toledista. Por un lado, se impulsaron mayores niveles de
apertura comercial y financiera, se comenzó a buscar tratados y acuerdos
de libre comercio con distintos bloques de países, pero, al mismo tiempo,
se pretendía impulsar la descentralización estatal, que es una fuente de
turbulencia política y que genera un ambiente social agitado, con lo que se
daban señales contradictorias a los inversionistas, a quienes les gustan los
países estables y sin mucho conflicto social. Por otro lado, la mayor apertu-
ra comercial combinada con el atraso cambiario originaron la reconversión
o cierre de muchos negocios industriales, pues se comenzaron a volver
poco competitivos frente a productos importados, y, como resultado, se

314 | Efraín Gonzales de Olarte


Cuadro 2
Perú: Economía fiscal 1990-2005, principales indicadores

Intereses Ingresos Ingresos Resultado econó- Ingresos


Ingresos Ingresos Ingresos Intereses
corrientes Ingresos corrientes de corrientes de mico de empresas corrientes de
corrientes corrientes del tributarios del totales del
Años del GG (mill. GG (% del GC (% del de gobiernos corrientes de gobiernos loca- empresas estatales estatales no empresas esta-
GC (% del
locales (mill. gobiernos les/Gobierno no financieras financieras (% del tales/ingresos
de S/.) PBI) PBI) PBI)
de S/.) central (%) (mill. de S/.) PBI) corrientes GC

1990 730 13,4 10,9 7,7 49 0,9 6,7 856 -0,9 117,3
1991 4.137 15,5 11,2 4,0 495 1,9 12,0 4.083 -0,6 98,7
1992 7.525 16,7 12,3 4,4 825 1,8 11,0 6.105 -0,0 81,1
1993 11.465 16,6 12,4 4,2 1.324 1,9 11,5 8.917 0,4 77,8
1994 17.051 17,3 13,2 3,6 1.700 1,7 10,0 11.272 0,3 66,1
1995 21.518 17,8 13,6 3,3 2.157 1,8 10,0 12.486 -0,2 58,0
1996 25.430 18,6 14,0 2,5 2.534 1,8 10,0 12.304 0,1 48,4
1997 29.900 19,0 14,2 1,8 3.149 2,0 10,5 11.388 0,6 38,1
1998 31.423 18,9 13,9 1,9 3.485 2,1 11,1 9.524 -0,2 30,3
1999 30.790 17,7 12,7 2,1 3.329 1,9 10,8 10.700 -0,0 34,8
2000 33.150 17,8 12,2 2,2 3.624 1,9 10,9 12.914 -0,6 39,0
2001 32.442 17,1 12,4 2,1 3.692 2,0 11,4 11.610 0,2 35,8
2002 34.221 17,1 12,0 2,0 4.113 2,0 12,0 11.072 -0,2 32,4
2003 37.268 17,4 12,8 2,0 4.631 2,2 12,4 11.818 -0,1 31,7
2004 41.594 17,5 13,1 1,8 5.375 2,3 12,9 14.097 0,1 33,9
2005 47.815 18,3 13,6 1,8 6.457 2,5 13,5 16.116 0,2 33,7
Fuente: BCRP, Memoria anual, varios años.
Elaboración propia.
fue generando un problema de desempleo y menores ingresos en la mayor
parte de regiones. Se estableció una relación directa entre mayor apertura
con mayor desigualdad.
Los resultados macroeconómicos, durante este gobierno, han sido los
más continuos, estables y prometedores, al punto que el Perú pasó a ser
considerado un país emergente, en busca de la calificación de inversión a
escala internacional. ¿Cuál o cuáles han sido los factores que llevaron a este
resultado? Se podría atribuir a tres factores básicamente: (1) el manteni-
miento de la vigas maestras de la política económica: equilibrio fiscal, polí-
tica monetaria por meta inflacionaria, y apertura externa; (2) el crecimiento
mundial, sobre todo de las economías china, americana e india, que permi-
tió incrementar la demanda por materias primas, sobre todo de minerales;
y (3) la estabilidad del crecimiento de la inversión privada. Ninguno de
estos factores tiene que ver con una política macroeconómica proactiva,
pues, al contrario, la política económica se ciñó a las normas del FMI; en
consecuencia, la estabilidad y el crecimiento fueron el resultado de factores
más bien exógenos al gobierno. Quizá esta sea una razón importante por
la que el ciclo económico se separó del ciclo político, y generó un proceso
de crecimiento económico muy poco afectado por la permanente turbu-
lencia social, aunque de baja intensidad, que hubo durante todo el gobierno
toledista. Es bueno recordar que, en algún momento, la popularidad del
gobierno llegó a menos de 10% y la del Congreso a un porcentaje similar,
sin que ello haya llevado a deslegitimar al gobierno y, eventualmente, a su
caída, como fue el caso de los países vecinos: Bolivia y Ecuador.

El retorno de Alan García y su necesidad


de continuismo económico

Pocas veces en el Perú se ha visto que se dé un cambio de gobierno demo-


crático bajo condiciones de expansión económica y, al mismo tiempo, bajo
una tensión social de una población que espera más de la economía, la de-
mocracia y sus gobiernos. El retorno al gobierno de Alan García, 16 años
después de su inolvidable gobierno, se dio en unas elecciones llenas de
suspenso, por la volatilidad de las preferencias electorales en presencia de
otro outsider: el comandante (r) Ollanta Humala, que se dio maña para con-
vertirse en el representante de los desfavorecidos por el neoliberalismo, de
los nacionalistas y de los descontentos con el sistema democrático. En una

316 | Efraín Gonzales de Olarte


dramática primera vuelta, Alan García desplazó, por segunda vez en cinco
años, a la candidata de la derecha conservadora Lourdes Flores al tercer
lugar y logró pasar a la segunda vuelta junto con Humala, quien tuvo la
mayor votación. En la segunda vuelta, el electorado peruano votó, una vez
más, en contra de la amenaza que representaba Humala y su movimiento
nacionalista, y fue elegido Alan García con una plataforma electoral más
cercana del neoliberalismo que del pensamiento aprista. La historia del
voto “por el mal menor” se volvió a repetir.
La imagen de populista, de promotor de hiperinflaciones y actos im-
previstos pesaba mucho en la memoria colectiva. Por ello, Alan García
“derechizó” su discurso y sus promesas, se acercó a los organismos inter-
nacionales, y, ya en el gobierno, firmó una carta de intención con el FMI
(cuando ya no es técnicamente necesario), prometió continuidad jurídica
sobre todo para la inversión extranjera, escogió a un economista ortodoxo
para el puesto de ministro de Economía, le ofreció la presidencia del Banco
Central a la conservadora Unidad Nacional, y conformó su gabinete con
una mayoría no aprista, con un importante contingente de neoliberales. Al
parecer, quería dar una señal clara, sobre todo hacia fuera, de que, en su
gobierno, habría sobre todo continuidad y, eventualmente, algunos cam-
bios que no alterarían las expectativas económicas.
Durante estos primeros seis meses, la política económica en lo esen-
cial ha continuado. Hay algunas iniciativas de políticas sectoriales como el
“plan sierra” que podrían ir en la dirección que se necesita para crear más
empleo, sobre todo en las zonas más deprimidas. La otra medida impor-
tante es la exoneración de impuestos a la importación a los bienes de capi-
tal, lo que constituye una clara política de apoyo a la inversión en capital
físico para mejorar la productividad y competitividad de varios sectores.
García ha apoyado decisivamente conseguir la firma del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos, le pidió al ubicuo Hernando de Soto
que impulsara personalmente el Tratado en Washington, dada la fama y el
predicamento que tiene en los medios políticos y de desarrollo.
Es también destacable el énfasis de austeridad en la Administración
Pública que ha impuesto Alan García, para reunir fondos para los progra-
mas de lucha contra la pobreza, que constituye el desafío para este gobierno.
En líneas generales, hay continuidad en la política macroeconómica,
algunos cambios alentadores en las políticas sectoriales, y pocas variacio-
nes en las políticas sociales. Por el momento, la tendencia al crecimiento

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 317


ha seguido, en el año 2006, con una tasa alta de crecimiento gracias a una
coyuntura internacional excepcionalmente favorable.

Crecimiento sin redistribución: resultado del neoliberalismo


a la peruana

Los buenos resultados económicos entre 2001 y 2005 tuvieron, sin embar-
go, su punto débil en la parte distributiva y de empleo de manera mucho
más clara a la que se dio en la década anterior.15 Este es el principal proble-
ma del modelo neoliberal: la macroeconómica va bien, pero la micro de la
mayoría de peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y esta-
bilidad, o también conocido como el “crecimiento sin chorreo”. Se tiene la
sensación, hasta cierto punto, de que la estabilidad macroeconómica se ha
logrado a costa de la pobreza, o, en el mejor de los casos, que dicha estabi-
lidad no es incluyente a todos y favorece solo a ciertos sectores productivos
y sociales. Este es el problema fundamental sobre el que volveremos en la
siguiente sección.
Los datos, al respecto, son elocuentes: durante el periodo en cuestión,
el PBI ha crecido en 20%; no obstante, la pobreza se ha reducido solo en
2,7%, del 54,3% al 51,6% del total de la población peruana. Esto insinúa
que, para reducir la pobreza a la mitad, se requerirían de cuarenta años
de crecimiento con estas mismas tasas. Por su parte, la pobreza extrema
ha bajado en 4,9%, de 24,1% a 19,2%. Esto significa que se requeriría de
diez años para reducirla a la mitad. Obviamente, las metas del milenio no
podrían alcanzarse con este modelo económico en los plazos acordados.
El otro problema es el débil efecto de este crecimiento productivo
sobre el empleo. Mendoza y García (2005) afirman que el empleo ha creci-
do y dan como ejemplo la expansión del empleo en las empresas con más
de diez trabajadores16 (las que han crecido en 3,5%) como indicador de
dicha tendencia. Sin embargo, es necesario señalar que estas empresas em-
plean solamente al 30% de la fuerza laboral, mientras que el restante 70%
trabaja en empresas y unidades productivas de menos de diez trabajadores,
en las cuales el crecimiento ha sido solo 0,3%. Estos datos señalan que el

15. Para un análisis del problema distributivo, véase Sheahan (1999).


16. Los datos sobre la fuerza laboral corresponden a Lima-Metropolitana.

318 | Efraín Gonzales de Olarte


mayor crecimiento del empleo se estaría dando en el sector moderno de
la economía, mientras que, en los sectores tradicional e informal, el incre-
mento del empleo es menor. Esto plantea que existe una débil articulación
entre sectores y que hay segmentaciones en los mercados laborales que
reducen los multiplicadores del empleo. En este sentido, el crecimiento
económico ha sido de poca calidad, pues no ha generado crecimiento del
empleo de manera más o menos homogénea.
El tercer efecto del crecimiento es la escasa reducción de la desigual-
dad. Mendoza y García afirman que el índice Gini17 ha pasado de 0,536 el
año 2001 a 0,525 el año 2004. Estamos frente al mismo problema anterior:
se ha requerido de un gran esfuerzo económico para reducir la desigualdad
en escalas muy pequeñas, pues, para disminuir la desigualdad en 0,9%,
se ha necesitado de un crecimiento del 14,3% del PBI. Pero, aún más, el
coeficiente Gini solo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios)
y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, de
las personas).18 Como no hay encuestas ni estudios que incluyan estos in-
gresos, se puede plantear la hipótesis siguiente: la desigualdad se habría
mantenido, e incluso aumentado, si observamos que los niveles de ingreso
y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy
visible19 y, al mismo tiempo, observamos la creciente mendicidad callejera,
así como la emigración y el aumento de la delincuencia común. Este cre-
cimiento se caracteriza por su baja capacidad redistributiva y requiere de
tasas de crecimiento muy elevadas para conmover la desigualdad.
Un problema central de la era neoliberal ha sido el crecimiento secto-
rial selectivo. Si bien, en las estadísticas, hay similitud de las tasas de cre-
cimiento de los sectores primario y no primario, sin embargo, cuando se
desagrega el crecimiento a escala sectorial, encontramos que, en el mismo

17. El Gini oscila entre cero (total desigualdad) y uno (igualdad perfecta).
18. Esta forma de medir ha sido impulsada tanto por el Banco Mundial y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID), lo que no permite comparar las desigualdades con estu-
dios de las décadas de 1960 y 1970, en las que sí se incluían los ingresos patrimoniales.
Se ha debatido muy poco sobre este tema y, en verdad, se ha soslayado la discusión
sobre los conflictos distributivos.
19. Por ejemplo, el consumo de automóviles de lujo ha aumentado ostensiblemente; tam-
bién es notoria la construcción de balnearios de lujo como Asia, al sur de Lima; y
el incremento de los viajes de placer ha crecido, en parte incentivado por el atraso
cambiario.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 319


periodo, el sector agrícola, incluido el sector empresarial y el campesino, ha
crecido apenas en 2,2%, mientras que la minería lo hizo al 34,6% y la ma-
nufactura al 13,9%. Obviamente, no hubo crecimiento generalizado, y esta
es la razón por la cual el empleo ha tenido un comportamiento segmen-
tado, la pobreza apenas ha retrocedido, y la desigualdad sigue persistente
Cabe preguntarse por qué el crecimiento de la minería o de la manufac-
tura no se disemina a toda la economía. La respuesta es que la economía
peruana no está suficientemente articulada o eslabonada entre sectores y
entre regiones, razón por la cual, cuando crece un sector o una región, no
necesariamente arrastra en su crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006).
Sobre este tema, volveremos más adelante.
Por su parte, Iguíñiz (2005) sostiene que las principales deficiencias
de la economía son las siguientes: la baja calidad de la inversión privada
y de la inserción internacional, la débil conexión entre la evolución de la
producción y la calidad de vida, y las escasas oportunidades de empleo
adecuado. Encuentra que los sectores más capitalizados de la economía (el
sector moderno) tienen tres desconexiones básicas: con el mundo, con las
partes bajas de la sociedad y con las regiones. Una alternativa económica
a la actual debería proponer los medios y los procesos capaces de reducir
estas desconexiones.
No hay unanimidad conceptual sobre estos resultados, y, en reali-
dad, hay dos puntos de vista diferentes sobre los efectos redistributivos
del modelo. Por un lado, hay autores como Mendoza y García (2005) y
Pasco-Font y Saavedra (2001) que afirman que es cuestión de persistir en el
modelo y que, progresivamente, vendrán la inclusión y el chorreo, sin ma-
yor intervención del Estado; pero hay otros que piensan que, con algunos
cambios en ciertas políticas, el modelo podría ser más incluyente (Iguíñiz
2005, Schuldt 2004, Gonzales 1998). Es obvio que, tras estos diagnósticos,
hay dos posiciones políticas distintas y hasta contrapuestas: por un lado,
los liberales que piensan que, en el largo plazo, el mercado debe asignar
recursos y factores para incluir a todos; y, por otro lado, quienes pensamos
que los únicos mercados que logran tal propósito son los mercados de
competencia perfecta, que solo existen en muy contados lugares y ocasio-
nes limitadas, mientras que el mundo mercantil real está compuesto por
mercados imperfectos e incompletos, cuya capacidad de asignación llevará
siempre a la desigualdad económica y a la divergencia en el crecimiento, a
menos que se dé una intervención reguladora y promotora del Estado para

320 | Efraín Gonzales de Olarte


reducir las desigualdades de desigualdad que genera. Es más, en la medida
que no hay una libre movilidad internacional de la fuerza de trabajo, los
mercados no pueden asignar eficientemente, y lo que sucederá es que habrá
desempleo abierto, y subempleo y emigración informal e ilegal.
En el fondo, la promoción de un liberalismo bajo condiciones de de-
sigualdad solo puede favorecer a quienes tienen más, pues, además, tienen
los medios económicos para influenciar políticamente. Esta es una opción
conservadora en el fondo. Por el otro lado, se encuentra la promoción
de un desarrollo humano o un socialismo moderno, que propone que la
acción colectiva de cooperación y solidaridad y un Estado incluyente son
las únicas maneras de contemporizar las fuerzas divergentes y desnivela-
doras de mercados imperfectos y poco desarrollados.
Las fuerzas sociales y políticas son el resultado de estos procesos eco-
nómicos. El achicamiento del Estado y la primacía de los intereses priva-
dos e individuales están generando una reestructuración social y cultural
distinta a la generada por el anterior ajuste estructural estatista de los años
setenta. En Gonzales (1998), hicimos un primer balance de la estructura
social que genera el nuevo modelo económico en relación con el ante-
rior. Cuatro hechos notables caracterizan esta nueva estructura social: (1)
la propiedad del capital más moderno es extranjera, a la que se asocian los
capitalistas nacionales, y generan una suerte de subordinación entre capita-
listas y un debilitamiento del “poder” político” del capital en la medida que
los capitalistas extranjeros no pueden participar en política; (2) la drástica
reducción del poder adquisitivo y patrimonio de la clase media, que ha
ocasionado una suerte de pauperización de dicha clase como resultado de
la hiperinflación, de la desregulación del mercado de trabajo, lo que explica
la persistencia del nivel de pobreza; (3) la concentración de la fuerza labo-
ral en los sectores de servicios formales e informales, lo que hace menos
proclive a generar organizaciones sindicales y gremiales, y hace que los
interlocutores con el Gobierno estén fragmentados y muestren debilidades
de representación de sus intereses; y (4) el establecimiento de una cultura
privatista e individualista como resultado de los cambios institucionales e
ideológicos, que genera comportamientos menos solidarios.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 321


Relaciones asimétricas entre economía y política,
y la debilidad del Estado

En los 16 años de neoliberalismo en el Perú, se han establecido nuevas


formas de relación entre economía y política que es necesario entender y
analizar. La principal característica de esta etapa, al respecto, es que los
acontecimientos económicos parecen haber determinado los procesos
políticos.
Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas co-
rrespondencias entre la evolución de la actividad económica y el compor-
tamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la historia
reciente. Entre 1950 y 2006, se han alternado regímenes civiles y militares,
gobiernos democráticos y de facto, gobiernos conservadores y progresis-
tas, gobiernos neoliberales y socialistas-populistas (Gonzales y Samamé
1994), con un patrón de inestabilidad política asociado a fluctuaciones eco-
nómicas intensas. Sin embargo, en los últimos 15 años, se ha observado
estabilidad económica, pero no estabilidad ni continuidad política, lo que
constituye un cambio parcial en la causalidad histórica. Este cambio afecta
las condiciones económicas y políticas en las que se construye la democra-
cia, en lo que radica la importancia de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es
una condición necesaria para el funcionamiento democrático; sin embar-
go, la evidencia empírica no es concluyente al respecto ( PNUD 2002: 36).
No obstante, la desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al
cuestionamiento de la democracia. En consecuencia, habrá tensión social
si el crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza, y la democracia
puede retroceder.
El desafío para el Perú y para otros países latinoamericanos es cómo
corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras distributivas,
que constituye, en nuestro criterio, la condición para que la democracia
funcione. Para que esto se logre, es necesario contar con los recursos eco-
nómicos y con las capacidades institucionales adecuadas. Es aquí donde
la democracia se hace funcional al crecimiento económico y a la redistri-
bución, pues sus reglas de igualación de oportunidades entre ciudadanos
deben servir también para dar estabilidad política y jurídica a los inversio-
nistas y a los consumidores.

322 | Efraín Gonzales de Olarte


La sabiduría convencional asume que el desarrollo económico20 es una
condición para la democracia. Esta causalidad propone que es necesaria la
existencia de condiciones materiales para el funcionamiento y progreso
de la democracia, y los primeros en darse cuenta de ello fueron Alexis de
Tocqueville y John Rawls (1971). Si ampliamos el concepto de ‘desarrollo’
y lo entendemos como el proceso de creación de oportunidades iguales
para que todas las personas puedan tener capacidades y derechos en liber-
tad (Sen 2000), es obvio que el crecimiento económico con redistribución
es su condición material. Por ello, es importante cómo se llega a estos
resultados, lo que depende de las reglas distributivas y redistributivas, que
constituyen una cuestión política y, por ende, son la base de la democracia,
como sistema de igualación de derechos y oportunidades que hacen go-
bernables a las sociedades modernas. En otros términos, la economía debe
tener capacidad de incluir a las personas a través de los distintos mercados,
mientras que el Estado debe cumplir el rol de corrector de las fallas de
mercado y de las desigualdades extremas generadas por la economía, a tra-
vés de mecanismos fiscales y de la provisión de bienes y servicios públicos.
Pero, a la inversa, la democracia en sí misma puede ser una condición
para el desarrollo, tal como propone Sen (1999, 2000), es decir, que la
existencia de un sistema democrático, donde impera la regla de la mayo-
ría, pero con derechos para la minoría, ayuda a modelar la economía para
que esta genere dinámica y equidad. Igualmente, la democracia es mejor
garante de los derechos de propiedad y de los contratos, lo que propicia es-
tabilidad para la inversión. Desde esta óptica y causalidad, la organización
y estructura política de un país podrían tener la capacidad de ir modelando
la economía y mantener reglas de acceso a oportunidades para todos o de
equidad distributiva.
Autores como Robert Barro (1996) han sostenido que el crecimiento
económico capitalista, en sus primeras etapas, requiere de autoritarismo,
pues la democracia no logra disciplinar la acumulación primitiva del capi-
tal. Tomó como ejemplo los países del Sudeste Asiático, que han llegado
a la regla democrática tardíamente, después de haber pasado por procesos
de crecimiento acelerado bajo regímenes autoritarios. El caso más recien-
te es China. Por su lado, Amartya Sen (2000) ha señalado que ninguna

20. En este punto, entendemos por desarrollo económico el crecimiento productivo con
mejoras distributivas que reducen las desigualdades y la pobreza.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 323


democracia ha sufrido nunca una gran hambruna, incluidas democracias
que no han sido muy prósperas históricamente, como la India. En general,
la democracia impide los peores resultados aunque no garantiza los mejo-
res. En consecuencia, en estos temas, nos movemos en terrenos complejos
y de difícil generalización, y, prácticamente, hay que hacer análisis caso
por caso.
En el caso peruano, existe evidencia histórica y empírica para ambas
causalidades. Durante el fujimorato, se experimentó el primer modelo (libe-
ralismo económico con autoritarismo político) y se generó crecimiento sin
redistribución, y, durante el toledismo, si bien el gobierno volvió a la regla
democrática, no logró demostrar de manera convincente que, en democra-
cia, las desigualdades y la pobreza tienden a reducirse sostenidamente pese
a que hubo crecimiento económico bastante más sostenido y estable.
El caso peruano parece respaldar la hipótesis según la cual la econo-
mía subordina a la política, es decir, que el sistema político peruano no
logra optar por dos cambios que generarían mayores oportunidades para
todos: (1) influir en el sistema productivo para que este genere proporcio-
nalmente mayor empleo decente21 del que genera hoy, lo que significaría
cambiar algunos incentivos para promover la inversión en ciertos sectores
productivos intensivos en el uso de la fuerza laboral, como la agroindus-
tria, la agricultura, la pequeña empresa, y algunos servicios, y sería una
intervención estatal en la producción sobre los determinantes directos de
la distribución; y (2) cambiar las bases y mecanismos que permitan una
vigorosa política redistributiva, para lo que se requiere de dos ingredientes:
por un lado, incrementar la presión tributaria y, por otro, cambiar algunas
reglas fiscales y de gasto público acerca de cómo hacer más efectiva la
redistribución.
El Estado peruano es, hasta cierto punto, chico, pero también débil,
y, por ello, no es capaz de generar ni condiciones para que el problema de
desigualdad y pobreza se resuelva no como parte de las políticas sociales
estatales; tampoco es capaz de generar una política de desarrollo concerta-
da con el sector privado.
Si bien la presión tributaria, recién en 2006, ha alcanzado el 15% sobre
el PBI, debido a la excepcional coyuntura de los precios de los metales a

21. Empleo decente en el sentido que le da la Organización Internacional del Trabajo, es


decir, trabajo formal, bien remunerado y con condiciones laborales humanas.

324 | Efraín Gonzales de Olarte


escala mundial, en situaciones normales, no ha logrado sobrepasar el 14%
(véanse el cuadro 2 y la figura 1). Esto define al Estado como pequeño,
comparado con otros países del continente. Con este nivel de ingresos,
es relativamente difícil revertir la situación de desigualdad y de pobreza,
pues el gasto social 22 apenas alcanzó, en total, 5,5 % del PBI el año 2004
(Cotlear 2006: 52-55). Se requeriría de, por lo menos, el doble (12%) para
que las políticas redistributivas comiencen a revertir la pobreza. Pero, para
ello, habría que llegar a una presión tributaria cercana a 24% sobre el PBI,
como la tiene Chile.
Pero, además de pequeño, el Estado peruano es débil en la medida
que no logra imponer el cumplimiento de la ley en muchos aspectos, y la
informalidad es, hasta cierto punto, un resultado de esta debilidad. Tam-
poco logra disciplinar al sector empresarial y no ha logrado generar una
organización capaz de cumplir a cabalidad sus competencias y funciones
básicas como la educación y la salud públicas, y la infraestructura básica.
Por estas razones, la reforma del Estado es una condición sine qua
non para encarar el problema descrito.
Sin embargo, es necesario analizar cuáles son los factores que expli-
can la debilidad del Estado, su tamaño y su disminuida capacidad de cons-
tituirse en un conductor del desarrollo en democracia. Al explicar estos
factores, también estaremos planteando la hipótesis según la cual la refor-
ma del Estado peruano no solamente es un problema de reforma adminis-
trativa, como a menudo se plantea, sino que se trata, en realidad, de una
reforma del sistema político que sustenta al Estado. Este tema es crucial en
la medida que involucra una ingeniería social y política que va más allá de
reformas del funcionamiento del aparato gubernamental.
Los principales factores explicativos son los siguientes: el debilita-
miento de los partidos políticos, la ambivalencia de las reglas para los in-
versionistas, el debilitamiento de los liderazgos empresariales nacionales, el
retroceso de los sindicatos, el predominio del pensamiento único neoliberal
sobre el papel del Estado, y la crisis de la burocracia y de la carrera pública.
El debilitamiento de los partidos políticos y, en general, del sistema
político ha sido analizado por Cotler (1993, 1995), Degregori (2000), Ta-
naka (1999) y Wise (2003). El consenso es que la intensidad de la crisis
de la década de 1980 y el ajuste estructural neoliberal debilitaron a las

22. El gasto social comprende el gasto en educación, salud y asistencia social.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 325


Figura 1
Perú, presión tributaria sobe el PBI 1970-2003

Fuente: Elaboración propia, con datos del BCRP.

representaciones políticas y, como consecuencia, las propias organizacio-


nes políticas a tal punto que, ya en 1989, los partidos políticos tradicionales
comenzaron a perder en las elecciones, lo que se confirmó en 1990, cuando
un auténtico outsider como Alberto Fujimori derrotó a una alianza de parti-
dos liderada por Mario Vargas Llosa. Desde otro ángulo, las duras políticas
de estabilización y ajuste estructural no tuvieron respuesta institucional y
política de los partidos como el APRA, Acción Popular o el Partido Popular
Cristiano (PPC), es decir, no tuvieron la fuerza para dar alternativas, o sim-
plemente, como en el caso del PPC, estaban de acuerdo con ellas. Sin em-
bargo, el “autogolpe” de 1992 y el establecimiento de un régimen político
autoritario fueron el principal enemigo de la reconstitución de los partidos,
que fueron descalificados y denostados desde el poder. Por ello, tanto en
las elecciones de 1995 como en las de 2000, los partidos políticos tuvieron
muy bajas votaciones, y fueron los movimientos electorales como Unión
por el Perú, liderada por el ex Secretario General de las Naciones Unidas
Javier Pérez de Cuéllar en 1995, y el movimiento Perú Posible, liderado por
Alejandro Toledo el 2000-2001, los que disputaron las elecciones a Alberto

326 | Efraín Gonzales de Olarte


Fujimori. Como dice Degregori (2000), fue la década de la antipolítica. Es
obvio que, cuando los partidos políticos doctrinarios son reemplazados
por movimientos electorales, la construcción del Estado se hace desde una
perspectiva puramente electoral y coyuntural y no desde una perspectiva
de sistema político constituido por partidos organizados, con vida social
partidaria, elecciones internas, y formación de líderes. El resultado es que
el Estado se asienta sobre epifenómenos electorales, y los vaivenes políticos
se definen sobre todo con base en estados de ánimo de liderazgos espon-
táneos, de “salvadores de la patria”, lo que no fortalece al Estado constitu-
cional e institucional. Precisamente, Alberto Fujimori aprovechó de estas
circunstancias e incluso las provocó para provecho propio.
Por alguna razón, los empresarios peruanos nunca han logrado ins-
talar en el poder algún gobierno que los represente, salvo en el caso del
fujimorato, el cual nunca los representó, pero que, por razones de conve-
niencia política, abogó y promocionó sus intereses a partir de las políticas
neoliberales que aplicó. Un rasgo particular del empresariado peruano ha
sido su fragmentación y segmentación (Cotler 1998), Gonzales y Samamé
1994, Durand 2003, 2004). Sin embargo, quizá por estas mismas razo-
nes, los empresarios usan una serie de mecanismos para obtener ventajas
del Estado: ventajas tributarias especiales, tratamientos legales especiales,
exoneraciones y, en muchos casos, subsidios, pero todo a escala particular
de empresa, mas nunca a escala gremial.
Además de ello, una de las principales razones por las que los lideraz-
gos empresariales nativos se debilitaron fue por la creciente presencia de
capitalistas extranjeros, quienes, en circunstancias de alto riesgo, lograron
concesiones legales y tributarias especiales, y se convirtieron, en la prácti-
ca, en los interlocutores empresariales válidos. En este orden de cosas, el
gobierno fujimorista tuvo una doble regla: una para los extranjeros, que
incluía contratos de estabilidad jurídica y tributaria; y otra para los nacio-
nales, que no tenían ventajas parecidas.23 Por esta razón, una de las causas
por las cuales la presión tributaria no ha logrado superar ciertas vallas es

23. Hacia 1997, el gobierno fujimorista quiso incentivar a los capitalistas peruanos al per-
mitir que estos pudieran comprar empresas estatales al crédito, debido a su escaso
acceso al crédito internacional. Sin embargo, la experiencia fue un fracaso, pues buena
parte de las empresas adquiridas al crédito fueron devueltas al Estado posteriormente,
por falta de capacidad de pago y con pérdidas para la caja fiscal.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 327


por la existencia de estos contratos de estabilidad tributaria, lo que debilita
la economía fiscal y, por cierto, debilita al Estado. Los empresarios nacio-
nales no parecen haber sido conscientes del efecto de esta ambivalencia
sobre la debilidad del Estado, pues, hasta cierto punto, en este aspecto, el
Estado peruano se ha comportado como prebendario, por razones de con-
veniencia para la estabilidad económica y para el éxito del ajuste estructural
neoliberal, y los empresarios nativos se han comportado mercantilistamen-
te siempre que ha podido (Durand 2003).
El retroceso del sindicalismo data, en realidad, de los años 1985-1990,
cuando la alta inflación o hiperinflación redujo la actividad sindical debido
a la necesidad de los trabajadores de buscar fuentes de ingresos adicio-
nales, puesto que sus salarios eran fijos frente a una inflación que erosio-
naba diariamente sus ingresos reales, por lo cual su participación en la
vida sindical se fue reduciendo por la fuerza de las circunstancias. Tal fue
su debilitamiento que cuando se dio el fujishock no tuvieron capacidad de
respuesta, pues no tenían la fuerza suficiente para proponer alternativas o
para oponerse con alguna huelga general nacional. Más aún hoy la tasa de
sindicalización es muy baja (Verdera 1996). Los sindicatos han sido tradi-
cionalmente actores principales en la fijación de salarios y de condiciones
de trabajo, lo que los hacía interlocutores válidos frente al Estado y a la pa-
tronal empresarial. En consecuencia, el Estado debía estar preparado para
arbitrar los conflictos laborales (salariales y no salariales), para lo que debía
estar organizado administrativa, legal y políticamente. Ante la flexibiliza-
ción laboral promovida por los organismos de Washington, el papel del
Estado, de árbitro en las negociaciones salariales, se debilitó y fue transfe-
rido hasta cierto punto al mercado, a la negociación empresa por empresa.
Desde inicios del ajuste estructural en 1990, el pensamiento neolibe-
ral, por varios denominado “el pensamiento único”, 24 fue impulsado direc-
ta e indirectamente. Los propios organismos de Washington, con el FMI a
la cabeza, se encargaron de difundir el pensamiento económico predomi-
nante en las universidades anglosajonas, y la privatización, la desregulación
y la liberalización de mercados fueron medidas concretas que se sustenta-
ron en la doctrina del libre mercado y de la reducción de las funciones del
Estado, aunque, en el fondo, se sustentaban en las teorías del equilibrio

24. Frase acuñada por el periodista Ignacio Romanet, director del periódico Le Monde Di-
plomatique, en 1995.

328 | Efraín Gonzales de Olarte


general estático y dinámico de las expectativas racionales y de las solucio-
nes óptimas, cuyas premisas provienen más de la abstracción teórica que
de la cuidadosa observación empírica. Pero también participaron los que
hemos denominado como “la corporación de economistas neoclásicos”
(Gonzales 1999), constituida por los graduados (M. S., M. A. y Ph D) de las
universidades, sobre todo americanas, que se colocaron como funcionarios
(ministros, viceministros, consejeros) en los organismos internacionales
(FMI, Banco Mundial [BM], BID), en los institutos de investigación y con-
sultoras, así como en la prensa especializada. Todos ellos generaron una
corriente de opinión y una ideología antiestatista, es decir, de reducción de
las funciones del Estado al mínimo, sin otra razón que los dictados de la
teoría, la doctrina y la ideología neoliberal (Conaghan 1998). Obviamente,
se generó una corriente de opinión que, de tanto repetirla, se comenzó a
convertir en el nuevo saber convencional. En el Perú, el predominio del
pensamiento único fue grande y todavía lo es, y permitió al gobierno fu-
jimorista tener una doctrina muy ligada a su política, muy acorde con los
organismos multilaterales, y bastante funcional respecto de su visión de
gobernabilidad: el libre mercado para los empresarios y las políticas asis-
tenciales para los pobres.
Ya desde el inicio del proceso de alta inflación, a fines de los años
ochenta, la administración del Estado peruano comenzó a sufrir los estra-
gos de la crisis fiscal. Por un lado, los cuadros más calificados con carrera
pública comenzaron a salir del Estado, debido a los sueldos extremada-
mente bajos y a las condiciones de trabajo. Por otro lado, los trabajadores
menos calificados del Estado comenzaron a buscar distintas ocupaciones
complementarias, y, finalmente, los mecanismos institucionales que per-
mitían una carrera pública comenzaron a ser desmantelados. Con todos
estos ingredientes, la burocracia del Estado se hizo mediocre, poco profe-
sional, sin mística y, sobre todo, sin esperanza en una carrera pública. Es
claro que, con estas características, el aparato burocrático y de operaciones
del Estado se debilitó a tal punto que los distintos gobiernos comenzaron
a buscar soluciones “temporales”: por ejemplo, la normativa de la carrera
pública tenía topes en los sueldos, y se comenzó a contratar a profesionales
competentes bien pagados (en algún momento del gobierno de Fujimori,
incluso ministros) a través del PNUD o el BID, que oficiaban de emplea-
dores circunstanciales, con recursos que le proporcionaba el Estado. Ade-
más, la falta de capacidad de operación de los organismos del Estado se

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 329


convirtió en obstáculo para su propia reforma o para recibir apoyo de la
cooperación internacional.
La convergencia de todos estos factores dio lugar a que el Estado
peruano se debilitara en extremo. Hoy está claro, para una gran mayoría,
que es necesario repensar y rediseñar el Estado, y, por la fuerza de las
circunstancias, su tamaño fiscal debe crecer para afrontar los desafíos del
crecimiento sin redistribución y pobreza. Sin embargo, no hay consenso
sobre la estrategia para reformar el Estado, salvo en lo referente a la des-
centralización de los niveles de gobierno.
La pregunta clave es si un Estado débil y chico es capaz de autorre-
formarse. En una entrevista reciente, Durand (2006) responde así ante la
pregunta si se pude reformar el Estado peruano:

Actualmente creo que es muy difícil que se haga una reforma del Estado, debi-
do a que los grandes grupos de poder económico y las mafias burocráticas son
las más interesadas en que no haya reforma alguna porque han logrado hacer
de ese Estado un instrumento que les permite defender ciertos derechos o
ampliarlos. Para emprender una reforma hay que enfrentarse a esos intereses,
se requiere voluntad política y apoyo popular. Esa sería la verdadera reforma
si lo que se quiere es tener un Estado eficiente, basado en la meritocracia con
capacidad técnica y homogénea. No se puede hacer una reforma en SUNAT y
no en Aduanas. No puedes tener un Ministerio de Economía con una unidad
de estudio muy avanzada mientras el resto de ministerios sigue viviendo en la
era de la máquina de escribir.25

Durand tiene razón hasta cierto punto, pues hay intereses internos y
externos al Estado a los que que no les favorecería una reforma. Sin em-
bargo, existen otros interesados en su reforma, como son los excluidos, los
pobres y los sectores modernizantes, que creen que la reforma es un paso
esencial para transformar al Estado en un agente de cambio, de promoción
de la equidad y de las oportunidades. Es evidente que la reforma del Es-
tado, entendida básicamente como la modernización de su organización,
procedimientos y tecnología, es un desafío a los poderes oscuros de la bu-
rocracia, para lo cual se requiere de un gobierno con liderazgo moral y con

25. Entrevista disponible en <http://usodelapalabra.blogspot.com/2006/03/francisco-


durand.html>.

330 | Efraín Gonzales de Olarte


apoyo político mayoritario. Sin embargo, la mayor dificultad para la refor-
ma del Estado es “disciplinar” al empresariado, cuyos intereses pueden ser
afectados por la reforma. El gobierno que la inicie requiere no solo de un
fuerte apoyo político, sino también negociar con los sectores empresariales
condiciones para que ellos se allanen a las nuevas reglas de buen gobierno.
Esta será la verdadera modernización del Estado. Para ello se requiere de
un fuerte liderazgo político y social que cualquier gobierno que tenga la
intención de reformar el Estado debe construirlo previamente.
En verdad, la reforma del Estado pasa por una reingeniería social y
política, que incluye la recuperación o refundación de los partidos políti-
cos, el fortalecimiento de las organizaciones empresariales y el retorno de
liderazgos de empresarios nacionales, la reconstitución de sindicatos y or-
ganizaciones laborales, la reforma de la administración y de la carrera pú-
blica en paralelo con la descentralización. Si todo esto sucede, deberíamos
esperar que el pensamiento único sea reemplazado por un pensamiento
menos dogmático, de búsqueda de consensos y cooperación, y sobre todo
se podría establecer una agenda de reforma del Estado que sea el resultado
de la combinatoria de estos factores. Así, la reforma debería partir de una
suerte de “pacto sociopolítico” por la reestructuración y refundación del
Estado, para que este sea más grande fiscalmente, más eficiente en la apli-
cación del gasto y focalizado en la gran tarea de igualar oportunidades de
consumo y inversión.
La debilidad del sistema político y del Estado peruano constituye el
principal factor de divorcio entre la dinámica económica y la política, y no
se ha logrado generar un ajuste estructural del sistema político equivalente
al llevado a cabo en la economía. Por otro lado, los cambios económi-
cos no han generado los cambios políticos que esperaban los teóricos de
Washington, quizá porque los mismos cambios económicos no han inclui-
do, en el sistema social, a vastos sectores de la población.

Reflexiones finales: ¿es posible el crecimiento económico


con igualación de oportunidades en democracia?

El Perú goza de condiciones económicas excepcionales: el año 2006, el


crecimiento del PBI ha sido del orden del 6%, la tasa de inflación apenas
ha sido 1,14%, las exportaciones han sobrepasado los 22.000 millones de
dólares (récord histórico), los ingresos fiscales han crecido, y la presión

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 331


tributaria ha llegado al 15%. Todo esto dentro un año electoral en el que
se ha elegido al nuevo gobierno nacional, por primera vez en la historia se
ha renovado a los 25 gobiernos regionales y se ha elegido a 2.028 alcaldes
provinciales y distritales, es decir, la democracia electoral ha funcionado
sin sobresaltos, como pocas veces se recuerda.
Es necesario resaltar que el largo proceso electoral, caracterizado por
alguna turbulencia política y por momentos de incertidumbre, no afectó el
nivel de actividad económica ni las inversiones programadas. La economía
ha estado divorciada de la política, y este divorcio no es, sin embargo, nue-
vo, pues, durante los últimos 14 años, este fenómeno ha constituido una
de las características más importantes de la historia peruana reciente (Gon-
zales 1998b). Así, mientras por el lado político se dieron acontecimientos
impactantes, tales como el autogolpe de 1992, la toma de la Embajada del
Japón por el MRTA, la fuga de Fujimori al Japón, el gobierno de transición,
la caída drástica de la popularidad del presidente Toledo, por el lado eco-
nómico, en cambio, se daba un comportamiento muy estable. Pero cuando
se dieron cambios económicos importantes, tales como la crisis asiática,
la recesión de 1999-2000, estos sí tuvieron efecto en la política, y fueron
factores importantes de la caída de Fujimori. Al parecer, el “neoliberalismo
a la peruana” ha generado este resultado.
Durante estos 16 años de neoliberalismo, el Perú ha cambiado cierta-
mente. La estabilidad económica y la sanidad fiscal son dos logros que ya
hacen parte del sentido común. También se ha dado un proceso de priva-
tización de la economía, a diferencia de los años setenta y ochenta en que
el Perú tuvo un capitalismo de Estado, hoy tiene un capitalismo privado.
Sin embargo, el Estado se ha encogido y de su debilidad se recupera muy
lentamente, a una velocidad que no es acorde con las presiones y conflictos
sociales de un crecimiento sin igualdad de oportunidades, con desigualdad
de ingresos y pobreza, generados por el propio ajuste estructural. Paradó-
jicamente, el Consenso de Washington exigía una reducción del Estado a
funciones básicas como educación, salud, asistencia social e infraestructura
básica, que ahora, por su tamaño fiscal y sus compromisos de endeuda-
miento, no las puede brindar, y, en consecuencia, es necesario hacer crecer
los recursos del Estado para, por lo menos, cumplir con sus funciones bási-
cas frente a una sociedad cuya mitad está por debajo de la línea de pobreza.
Aparte del crecimiento sin redistribución, el otro resultado del “neo-
liberalismo a la peruana” ha sido la incompatibilidad del Estado con los

332 | Efraín Gonzales de Olarte


cambios económicos en el sector privado y con la transformación de la
sociedad. Algunos, como los organismos multilaterales (Burqui y Perry
1998), han señalado que ello se debió a que no se llegó a hacer las denomi-
nadas reformas de segunda generación o reformas institucionales (Naím
1995), varias de las cuales apuntaban a la reforma del Estado. En el caso
peruano, varias de las reformas institucionales habrían colisionado con el
régimen político, como, por ejemplo, la reforma del Poder Judicial, que
hubiera sido un obstáculo para el gobierno fujimorista, e igualmente la
descentralización era contradictoria con un gobierno autoritario. Obvia-
mente, estas reformas tenían un componente político solo compatible con
gobiernos democráticos.
Las reformas emprendidas bajo las recetas del Consenso de Washing-
ton minimizaron las características previas de la economía y de la políti-
ca peruana.26 La estructura productiva, dominada por empresas estatales
antes de las reformas, se convirtió en la base del nuevo modelo de creci-
miento primario-exportador y de servicios (PESER). Como el Estado tenía
muy pocas empresas industriales y muchas mineras y de servicios, la nueva
estructura productiva tiene un sector industrial más débil, que contribuye
relativamente menos a la articulación sectorial, razón por la cual existen
bajos multiplicadores de la inversión y el empleo, y, en el plano territorial,
se da la divergencia regional. Por otro lado, la desigualdad distributiva era
ya un problema estructural antes de las reformas, y, obviamente, estas no
han logrado conmover los determinantes de la desigualdad y, en conse-
cuencia, de la pobreza. También el Estado providencia jugaba un rol re-
distribuidor bastante importante antes de las reformas, papel que no ha
logrado ser igualado por el “Estado mínimo” que se planteó en la agenda
neoliberal. El pasado pesa y, si los cambios no aprovechan de estas es-
tructuras y no corrigen sus fundamentos, el diagnóstico previo no ha sido
adecuadamente hecho. Es evidente que las reformas, tanto en su composi-
ción como en su secuencia, no fueron planteadas tomando en cuenta estas
consideraciones (Gonzales 1998).
Sin embargo, hay factores y tendencias de largo plazo que serán favora-
bles al desarrollo futuro del Perú: la presión demográfica está descendiendo,

26. Rodrik (2006), uno de los economistas críticos a propuestas muy ortodoxas, señala que
las recetas del Consenso de Washington fueron aplicadas de manera muy mecánica y
que es necesario afinar la teoría y también hacer un buen diagnóstico por cada país, para
que las reformas puedan generar resultados efectivos en función de desarrollo.

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 333


el Perú ha entrado en una fase económica expansiva de largo plazo (Gonzales
2006), la coyuntura internacional es también prometedora, y, por fin, el Perú
ha emprendido un proceso de descentralización.
¿Qué hacer? Tomando en cuenta este panorama, tres son las cuestiones
que debe resolver el Perú para remontar los resultados del “neoliberalismo
a la peruana”, que amenazan la viabilidad y sostenibilidad del crecimiento
de largo plazo y la consolidación de su democracia. Obviamente, las plan-
teamos como hipótesis de trabajo: (1) redefinir las relaciones existentes
entre crecimiento económico y distribución, que es una condición sine qua
non para reducir la base de los conflictos sociales; (2) reconectar la política
con la economía, como condición para la gobernabilidad democrática; y
(3) reformar el Estado, para convertirlo en el agente de concertación que
resuelva los dos problemas anteriores. Aquí hay que entender la reforma
del Estado en su doble dimensión, esto es, como un fin en sí misma y como
un medio para resolver otros problemas.
El limitado impacto del crecimiento económico en vastos secto-
res sociales populares se debe a los siguientes factores que las reformas
y políticas neoliberales no han logrado resolver parcial o totalmente: (1)
la desigual integración física y económica del Perú (Gonzales 2006), que
inhibe la articulación de mercados y, en consecuencia, limita los efectos
multiplicadores del crecimiento, y hace que la distribución del ingreso esté
determinada por la integración de la población en los distintos mercados
de bienes y factores; y (2) la débil y desigual integración estatal, que no per-
mite incluir a toda la población en los servicios públicos y a los que incluye
lo hace de manera limitada. Esto hace del Estado un débil redistribuidor.
El medio para lograr estas integraciones es establecer una matriz de
políticas públicas, en la cual la política macroeconómica y el diseño de la
política de desarrollo estén a cargo del Gobierno Central, las políticas sec-
toriales productivas se encuentren a cargo de los gobiernos regionales, y la
ejecución de las políticas sociales esté a cargo de los gobiernos locales. La
idea es establecer una matriz de funciones de las distintas políticas en dis-
tintos niveles de gobierno, para que, en su conjunto, permitan una mayor
inversión, la promoción de tecnologías y sectores generadores de empleo,
la ampliación de mercados, y una mayor eficiencia en la asignación del gas-
to público corriente y de inversión (Gonzales 2004).
Para lograr los anteriores objetivos, se requieren acuerdos de varios
tipos entre el Estado y el sector privado, entre el Estado y la sociedad civil

334 | Efraín Gonzales de Olarte


y entre el sector privado y la sociedad civil. Estos acuerdos deben tener
como fin definir metas de interés común entre las partes, y los principales
acuerdos debería girar en torno a la inversión que promueva la asociación
privada-estatal, la tributación (para lo que se requiere una reforma fiscal),
las políticas sociales y la responsabilidad social de las empresas, cambios
tecnológicos e incrementos de productividad, para, en su conjunto, generar
una mayor competitividad. Es en función de estos temas concretos que las
políticas públicas se deberían definir, pero, al hacerlo mediante acuerdos
de interés común, lo que se está haciendo es reconectar la economía con la
política, y esta reconexión consiste en buscar resultados económicos me-
diante acuerdos políticos, dentro de los marcos de un estado democrático.
Como dice Wade (1990), las políticas públicas deberían ayudar a recons-
truir “la” política.
Teniendo en cuenta este nuevo contexto, la reforma del Estado resul-
ta una necesidad que debería satisfacerse en función de los cambios que
vayan ocurriendo en las estructuras económicas, distributivas, institucio-
nales y políticas. Para ello, se requiere de un plan estratégico de desarrollo
económico e institucional de largo plazo.
El crecimiento con redistribución e inclusión, que debería ser la base
del desarrollo humano en el Perú, es posible, pero tiene condicionantes:
es necesaria la concertación económica y política, en la cual los que más
tienen deberían desprenderse de parte de sus ingresos (pagando más im-
puestos) en el corto plazo, para contribuir a reformar el Estado, y, por otro
lado, los que menos tienen deberían organizarse para mejorar sus condi-
ciones de vida y abogar por sus derechos, entre ellos una salud mínima,
educación de calidad y servicios básicos. La reforma del Estado debe ser
entendida como la reforma de la política, en función de la cual se debe
reformar la Administración Pública. La descentralización debería ser un
medio para ayudar a desconcentrar regionalmente la estructura productiva
y para reconstruir la participación política desde las provincias y regiones.
El Perú está en una situación histórica de privilegio para dar el salto
hacia el desarrollo con democracia, pues los determinantes de corto y largo
plazo son favorables. La agenda ha sido definida en el Acuerdo Nacional, y
solo falta un liderazgo claro y con visión de largo plazo.

Lima, febrero de 2006

La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006 | 335


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BOLIVIA Y PERÚ:
crecimiento económico bajo la teoría del desarrollo restringido
por la balanza de pagos

Tsuyoshi Yasuhara*

Los países latinoamericanos han optado por acogerse a la estrategia


neoliberal de recuperación económica en favor de los sectores dinámicos.
Desde esta perspectiva, las políticas se centran en las formas de generar
eficiencia para la competitividad, promover actividades productivas y co-
merciales, así como minimizar el costo salarial. Las reformas, desde la
década de 1990, enfatizan la importancia de la apertura comercial y del
fortalecimiento de las exportaciones. Se buscó el impulso de acelerar pro-
ductividad y competitividad, sosteniendo las innovaciones tecnológicas y
reduciendo los aranceles.
La teoría del desarrollo restringido por la balanza de pagos (desarrollo
RBP) nos ayuda a investigar en qué condición la promoción de las exporta-
ciones (no) resulta en el esperado crecimiento. El crecimiento económico
peruano después del año 2000 no ha traído consigo el mejoramiento de
la distribución ni del empleo. Por su parte, el gobierno de E. Morales, de
Bolivia, propone los planes del patrón exportador diversificado y fortaleci-
miento de los pequeños productores (Ministro de Producción y Microem-
presa 2007: 31-35). El objeto de este documento es investigar la política

* Este trabajo está apoyado por los financieros de Pache I-A-2 Subsidios a los Estudios
de la Universidad de Nanzan en 2008.
estratégica necesaria para cumplir el desarrollo dirigido por las exportacio-
nes, comparando sus resultados estimados en Perú y Bolivia.
La primera sección presenta la teoría del desarrollo RBP y su interpre-
tación alternativa de ella. En la segunda parte, observamos la estructura de
la balanza de pagos en Perú y Bolivia. En este marco, se puede presentar
una conclusión de la siguiente manera: el modelo del desarrollo en Bolivia
no aprovecha suficientemente la subida de los precios de los hidrocarburos;
y, en el Perú, de acuerdo con el resultado de la de-industrialización, el auge
de las exportaciones no contribuye suficientemente a su crecimiento.

Teoría del desarrollo restringido por balanza de pagos


y la interpretación alternativa

Tasa de crecimiento del ingreso restringido


por la balanza de pagos

La teoría del desarrollo RBP presenta que la tasa de crecimiento potencial


en largo plazo se define como la ratio del crecimiento de las exportaciones a
la elasticidad-ingreso de las importaciones, que se reconoce como la teoría
simple (Thirlwall 2002: 71) La teoría completa del desarrollo RBP, presentada
por Moreno-Brid (2004), se constituye por las ecuaciones continuadas:

∆(Expor.)=a∆(ingreso mundial )+ b{∆( precio doméstico)−∆( precio mundial )} (1) y


∆(Impor.)=c∆(ingreso doméstico)+g{∆( precio mundial )−∆( precio doméstico)} (2),

donde a, b, c, g representan la elasticidad-ingreso de las exportaciones, la elas-


ticidad- precio de ellas, la elasticidad-ingreso de las importaciones y la elas-
ticidad-precio de las mismas, respectivamente. ∆( precio doméstico)−∆( precio
mundial ), que se demuestra como dp/p−dp*/p*, corresponde a los térmi-
nos de intercambio. Definimos la balanza comercial como B=( p*m−px)/
py=(M−X )/Y, donde M, X, Y representan el saldo de importaciones, ex-
portaciones e ingreso, respectivamente, en los términos nominales, y m,
x, y son las importaciones, exportaciones e ingreso en los términos reales.
Diferenciando la definición de B por todas las variables, se define el equi-
librio externo:

344 | Tsuyoshi Yasuhara


Sustituimos pm, px por M, X, respectivamente, y definimos u=p*m/
( p*m−px). La ecuación anterior se reduce así:

Resolviendo las (1), (2), (3) y adoptando u, se obtiene el equilibrio


entre balanza de pagos y el crecimiento del ingreso:

dy/y=(u−1)a(∆(ingreso mundial))+[u(b+g+1)−b](dp/p−dp*/p*).
  cu−1

Dividimos la ecuación por u, y sustituimos “1−1/u” por H, que co-


rresponde a la ratio del flujo de exportaciones al flujo de importaciones. Se
presenta la tasa de crecimiento de ingreso RBP dy/y= yg:

yg = Ha {∆(ingreso mundial )} + (Hb+g+1){∆(términos de intercambio)}. (4)


  c − (1−H)

yg se define como la función de la variación del ingreso mundial y de los


términos de intercambio. También a, c, b, g, y H se identifican como las
variables endógenas.
Primero, en el caso de que el déficit converge al equilibrio (H=1), la
(4) se reduce así:

yg = a {∆(ingreso mundial )} + (b+g+1){∆(términos de intercambio)}. (5)


  c

En el largo plazo, la tasa de variación del ingreso mundial se halla po-


sitiva, ya que yg está relacionada positivamente con a y negativamente con
c, y también por b+g+H depende positivamente del mejoramiento de los
términos de intercambio. Lo anterior es el teorema concluido por la teoría
completa del crecimiento del ingreso RBP.

Bolivia y Perú | 345


Siguiente, cuando la balanza comercial se ubica en déficit elevado, ne-
cesitamos identificar el signo de c−(1−H). Por la (4), y el teorema de la teo-
ría completa del crecimiento RBP se cumple en condición de c−(1−H)>0, ya
que identificamos la condición necesaria para c>(1−H). Por su definición:

Por la (6), la condición para que se establezca c >(1−H) es la siguiente:

La (7) implica que el ritmo de la subida de la ratio del crecimiento


de las importaciones respecto del ingreso en los términos reales excede la
ratio del déficit comercial al ingreso en los términos nominales. Esta con-
dición garantiza que, por la (5), se cumpla la teoría completa del crecimiento
de ingreso RBP. No obstante, la tasa elevada del crecimiento de las impor-
taciones resulta el saldo excesivo del déficit. La elasticidad-ingreso de las
importaciones, por un lado, determina negativamente a yg, y, por otra parte,
causa la alta subida de las importaciones y el déficit expandido, de lo que
resultará que la elasticidad-ingreso de las exportaciones está relacionada
negativamente con yg. La elasticidad-ingreso de las importaciones y el saldo
del déficit comercial marcan el límite de la teoría completa del crecimiento
RBP, que formula relación positiva entre la tasa de crecimiento RBP y la
elasticidad-ingreso de las exportaciones.
La economía neoclásica demuestra que el déficit comercial que se fi-
nancia por influjo del ahorro externo no condiciona el crecimiento del
ingreso. Sin embargo, la historia de América Latina enseña que el desarro-
llo ha sido limitado en el largo plazo por el cuello de botella del déficit, lo
cual es reconocido por trade-off entre desarrollo y balanza (Pacheco-López
y Thirlwall 2007). En las economías semiindustrializadas y/o de primario
exportadores, la gran parte de los bienes de capital provienen de las impor-
taciones, ya que la capacidad de importar condiciona el crecimiento.

346 | Tsuyoshi Yasuhara


Interpretación alternativa de la teoría del desarrollo RBP:
productividad de capital

La economía neoclásica insiste en que la liberalización comercial resulta


del desarrollo dirigido por las exportaciones, fortaleciendo la productivi-
dad total. La teoría del desarrollo RBP formula la función de producción
desde el punto de vista de la demanda agregada; no obstante, Palley (2002)
critica que las dos no consideran el mecanismo de que demanda y oferta
llegan al equilibrio. Para resolver el problema, aplicamos la teoría de Do-
mar (1947) de la productividad media de la inversión.
El modelo de Domar (1947) se basa en el concepto de que inversión
fija tiene dos caras. La inversión determina el nivel efectivo de la demanda
por y =(1/s)i, donde i representa la inversión fija, y s es la propensión mar-
ginal por ahorrar, ya que 1/s corresponde al multiplicador de la inversión.
Por otra parte, la inversión eleva la tasa de variación de la renta potencial
máxima ( ye) en la perspectiva de la oferta. Al basarse en esta definición,
se identifica ye =ei, donde e representa el flujo de output por inversión, o, en
otras palabras, la productividad del capital fijo. El modelo de Moreno-Brid
(2004) nos apoya para modificar esta teoría. La inversión adicional dirige la
demanda aumentada: dy/y=(1/s)i. Con el objeto de investigar la condición
del equilibrio entre la tasa de crecimiento RBP y la variación de la renta
potencial máxima, pongamos (1/s)i =ei. Sustituyendo dy/y en la (2) y (3) por
ei, cambiamos las dos ecuaciones a las siguientes:

La (9) representa la productividad de capital. La productividad de ca-


pital RBP (eig) se obtiene resolviendo las (1), (8) y (9):

eig = Ha∆(ingreso mundial ) + (θb+g+1)(términos de intercambio), (10)


  f −(1−H)

Bolivia y Perú | 347


donde f representa la elasticidad-inversión de las importaciones ( f><0). La
teoría de la productividad de capital RBP refleja la observación de que, en
la economía, donde la mayor parte de los bienes intermedios y de capital
provienen de las importaciones, la capacidad de importarlos condiciona el
nivel de las inversiones.
Cuando el déficit converge con el equilibrio (H=1), la (10) se reduce
a la siguiente:

eig = a {∆(ingreso mundial )} + (b+g+1){∆(términos de intercambio)}. (11)


  f

En el largo plazo, la tasa de variación del ingreso mundial se halla po-


sitiva, ya que eig está relacionada positivamente con a y negativamente con
c, y también por b+g+H depende positivamente del mejoramiento de los
términos de intercambio. Lo anterior es el teorema concluido por la teoría
completa de la productividad de capital RBP.
En el caso del déficit elevado y prolongado (H>1), es necesario iden-
tificar el signo de f−(1−H). Para que se cumpla el teorema de la producti-
vidad RBP, la condición necesaria es f >(1−H), que se realiza del siguiente
modo:

La (12) indica que la tasa de crecimiento de las importaciones respecto


del flujo de output excede la ratio del déficit comercial al output en térmi-
nos nominales calculado por los precios foráneos. Cuando lo anterior se
cumple, se realiza eig relacionada positivamente con la elasticidad-ingreso
de las exportaciones. No obstante, la elevada elasticidad-inversión de las
importaciones, por un lado, afecta negativamente a eig, y, por otro lado,
causa la tasa subida del crecimiento de importaciones y el saldo aumentado
del déficit comercial. La escala excesiva del déficit resulta f<(1 − H), por lo
cual eig se identifica como función negativa de la elasticidad-ingreso de las
exportaciones. La elasticidad-inversión de las importaciones y el saldo del
déficit comercial marcan el límite de la teoría de la productividad de capital
RBP (Yasuhara 2008).

348 | Tsuyoshi Yasuhara


Estructura de la balanza de pagos en el Perú y Bolivia

Transformación estructural de la demanda agregada en el Perú

Las reformas neoliberales han logrado cambios profundos en el Perú. La


tasa arancelaria en promedio bajó de 43% a 29% en 1990-1992. La figura 1
indica las evoluciones de los factores de la demanda agregada y la balanza
comercial respecto del producto bruto interno (PBI). En la década de 1990,
la economía se ubicó en la estructura del excedente de la inversión y de la
falta del ahorro interno, y el déficit comercial bajo el modelo económico
primario-exportador y de servicios. Lo anterior enseña la importancia del
flujo del capital foráneo para financiar el déficit comercial.
El resultado alcanzado bajo el gobierno de Toledo fue un crecimiento
estable, cuya fuente generalmente se atribuye al aumento de las exporta-
ciones. El PBI creció en 6,1% anual entre 2003 y 2007. La exportación del
sector minero, que ocupa más de 60% del total, creció de 9,8 millones de
dólares en 2005 a 17,3 millones de dólares en 2007. Los elevados precios
internacionales han promovido la exportación del cobre, oro y plata.
Las exportaciones se ubicaron en el nivel de estancamiento hasta 1998,
y se han expandido hasta 30% en 2005. El porcentaje de la inversión siguió
disminuyendo hasta 2005. En los últimos años, el superávit de la cuenta
corriente corresponde al excedente del ahorro interno en comparación con
inversión, lo cual indica el estancamiento de los consumos privados.
En cambio, la estructura de las exportaciones no ha cambiado sig-
nificativamente. La variación de los términos de intercambio desde 1998
refleja la evolución de la exportación de los productos tradicionales (véase
la figura 2). La exportación del sector minero ha ocupado cerca del 60%
del total a partir de fines de la década anterior.

Exportación de los hidrocarburos de Bolivia

La tasa de crecimiento anual del PBI de Bolivia se elevó de 1,85% entre


1999 y 2002 a 5,6% en 2006. No se identifica transformación estructural
de la demanda agregada, donde la subida de las exportaciones respecto
del PBI desde 1999 corresponde a la evolución bajada de la formación de
capital fijo (véase la figura 3).

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Figura 1
Perú: demanda agregada y la balanza comercial respecto del PBI (%)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú, Cuadros anuales históricos. Disponible en <http://www.
bcrp.gob.pe/bcr/Cuadros/Cuadros-Anuales-Historicos.html>.

El crecimiento se atribuye a las exportaciones, cuya tasa de variación