Primer Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unuidos

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01a PCc Introduccion 2/10/08 00:16 Página 3
La descentralización y la democracia local en el mundo

Primer Informe Mundial
UCLG desea reconocer el apoyo de:
Generalitat
de Catalunya
La descentralización
y la democracia local
en el mundo
2008
Primer
Informe
Mundial
United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis
Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
ADVERTENCIA
“Los términos empleados y la presentación de las informaciones en esta publicación
no son la expresión de una posición u opinión oficial de Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos relativa a la situación jurídica de cualquier país, territorio, ciudad o
área, ni la de sus autoridades, ni sobre sus fronteras o límites, o relacionadas con
su sistema económico o nivel de desarrollo. Los análisis, conclusiones y reco-
mendaciones de este informe no reflejan necesariamente la visión de todos los
miembros de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”
Copyright © 2008 United Cities and Local Governments

Cités et Gouvernements Locaux Unis
Ciudades y Gobiertnos Locales Unidos
Avinyó 15
08002 Barcelona
www.cities-localgovernments.org
Derechos reser vados
Diseño gráfico y producción MIS Productions

Revisión Nadala Fernández
Créditos fotográficos Archivo fotográfico de CGLU, de Rafael Escudé, de Antonio
Lajusticia y de Francisco Ontañón
Impreso en España
Coordinado por el Grupo de Investigación

sobre la Administración Local en Europa (GRALE)
bajo la dirección científica de Gérard Marcou,

Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director del GRALE
ÍNDICE
Prefacio 9
Proyecto editorial 11
Agradecimientos 13
Introducción 17
África 22
América del Norte 74
América Latina 96
Asia Pacífico 112
Euro-Asia 158
Europa 196
Oriente Medio y Asia Occidental 234
Gobernanza metropolitana 264
Conclusiones 294
Colofón 312
Bibliografía 322
PREFACIO 8 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Primer Informe Mundial

sobre la descentralización
y la democracia local
en el mundo
Bertrand Delanoë
Alcalde de París
Francia
Prefacio Presidente de CGLU
Es para mi un honor, como Presidente de la En un mundo en el que más de la mitad de la

Organización mundial de gobiernos locales y humanidad vive en las ciudades, los gobier-
regionales, presentar el Primer Informe nos locales participan de las soluciones de la
Mundial sobre la descentralización y la mayoría de los grandes desafíos contempo-
democracia local. ráneos: desafíos democráticos ya que es en
el nivel local dónde la noción de ciudadanía
Espero que este informe, el primero de esta adquiere sentido y dónde se construyen las
naturaleza, contribuya a profundizar el cono- identidades ante el avance creciente de la
cimiento sobre los gobiernos locales y sobre globalización; retos ecológicos, puesto que
el papel que juegan en el mundo contempo- es en el nivel local que se llevan adelante las
ráneo, enriqueciendo los debates nacionales acciones contra el cambio climático y por la
e internacionales sobre la relación entre des- preservación de nuestro planeta, acciones
centralización y desarrollo. que requieren transformaciones en los
modelos de producción y de consumo, prin-
El informe pone en evidencia que una revo- cipalmente urbanos; retos económicos,
lución democrática, silenciosa, se desarro- puesto que es en las ciudades y en su perife-
lla actualmente en el mundo. La democracia ria donde se concentran gran parte de las
local avanza en todas las regiones, llega a riquezas y oportunidades, pero también las
los pueblos de la sabana africana, del Altipla- mayores desigualdades; y, finalmente, retos
no latinoamericano, a los barangayes de Fili- sociales y de solidaridad, puesto que las polí-
pinas. Pero también reconoce que aún ticas de inclusión social, de respeto de la
deben realizarse importantes progresos, en diversidad cultural y de lucha contra la inse-
particular en los países que sufren conflictos guridad, se desarrollan en primer lugar a
en Medio Oriente, en Asia o en África. nivel local.
PREFACIO 10 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
Esta publicación se hace eco de la adopción implementación de estas Directivas por los
por los Estados miembros del Consejo de Estados y autoridades locales de todo el
Administración de ONU Habitat de las Direc- mundo. El informe constituye de esta forma
tivas sobre descentralización y fortaleci- la base del Observatorio Mundial sobre la
miento de las autoridades locales, primer Descentralización, creado con el impulso de
texto de referencia mundial que “enuncia los los gobiernos locales asociados a CGLU, de
principios que constituyen la base de los fun- acuerdo con la resolución de ONU-Habitat.
damentos democráticos, constitucionales,
jurídicos, y administrativos de la gobernanza Tengo la convicción de que esta publicación,
local y de la descentralización”1. el primero de los informes trienales que pro-
duciremos, permitirá a Ciudades y Gobier-
Tanto las Directivas como este informe son nos Locales Unidos constituirse en la
el fruto de los esfuerzos de los gobiernos “principal fuente mundial de información y
locales e instituciones allegadas. Su acción análisis sobre los gobiernos locales”, que no
conjunta debe contribuir a la apropiación e es otro que el deseo de sus miembros.
1. ONU Habitat, 21º

Consejo de
Administración,
Decisiones y
Resoluciones,
Nairobi, 16-20 de
abril de 2007:
Resolución 21/3.
11
PROYECTO EDITORIAL
Comité de pilotaje de CGLU:
• Jean Pierre Elong Mbassi, Secretario General, CGLU África
• Christopher Hoene, National League of Cities, Estados Unidos
• Béchir Odeimi, Director de CGLU Libano y Jordania, Líbano
• Josep Roig, Secretario General, Metropolis
• Rashik Sagitov, Secretario General, CGLU Euro-Asia
• Jeremy Smith, Secretario General, Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR)
• Guillermo Tapia, Secretario General de FLACMA, América Latina
• Peter Woods, Secretario General, CGLU Asia Pacífico
• Selahatim Yildirim, Secretario General, CGLU Medio Oriente y Asia Occidental
Responsables de la publicación – Secretariado Mundial de CGLU

• Directora: Elisabeth Gateau, Secretaria General, CGLU
• Coordinación General: Edgardo Bilsky, Director de Programas e Investigación, CGLU
• Asesora: Emilia Saiz, Directora de Relaciones Estatutarias e Institucionales
• Equipo de apoyo: Hélène Abet, Dominque Arrestat, Mohamed Boussraoui, Orla de
Diez, Sara Hoefflich, Grégoire Husson, Marcus Mayr, Thomas Meekel, Virginia Molina,
Olivia Paton, Marie Laure Roa, Renske Steenbergen
Dirección científica:
• Gérard Marcou, Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Director
del GRALE, Francia
Comité Editorial:
• Mustapha Adib, Profesor de la Universidad del Líbano y del Centro Tecnológico de la
Universidad Franco-libanesa, Director del Centro de Estudios Estratégicos sobre Medio
Oriente (CESMO), Líbano
• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la Universidad de Filipinas, Organización
Regional de Oriente para la Administración Publica (EROPA), Filipinas
• Adrian Campbell, Profesor titular de la Universidad de Birmingham, Escuela de Políti-
cas Públicas, Reino Unido
• Vincent Hoffmann-Martinot, Director de investigación del Centro de Investigaciones
Científicas de Francia (CNRS), Director de SPIRIT (CNRS), Instituto de Ciencias Políti-
cas de Burdeos, Francia
• Talia Iaroulovna Khabrieva, Profesora y Directora del Instituto de Legislación y Dere-
cho Comparado del Gobierno de la Federación Rusa
• Biram Owens Ndiaye, Director, Partenariado para el Desarrollo Municipal, Benin
• Jefferey Sellers, Profesor de la Universidad de California del Sur, Estados Unidos
• Salvador Valencia Carmona, Profesor de la Universidad Autónoma de México (UNAM),
Director del Centro de Estudios Legales, México
AGRADECIMIENTOS
12 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
13
AGRADECIMIENTOS
Autores principales2 por capítulos: • V.I.Lafitsky, Profesor del Instituto de
Legislación y Derecho Comparado del
África: Gobierno de la Federación Rusa
• A.V. Pavlushkin, PhD, Instituto de
• Mustapha Ben Letaief, Profesor de la Uni- Legislación y Derecho Comparado del
versidad de Túnez 1, Facultad de Derecho, Gobierno de la Federación Rusa
Director del Departamento de Derecho • A.E.Postnikov, Profesor del Instituto de
Público, Túnez Legislación y Derecho Comparado del
• Charles Nach Mback, Experto, Partenaria- Gobierno de la Federación Rusa
do para el Desarrollo Municipal, Benin • N.V.Putilo, PhD, Instituto de Legisla-
• Jean-Pierre Elong Mbassi, Secretario Ge- ción y Derecho Comparado del Gobier-
neral, CGLU África no de la Federación Rusa
• Biram Owens Ndiaye, Director, Parte- • Y.A.Tikhomirov, Profesor y Vicedirector
nariado para el Desarrollo Municipal, del Instituto de Legislación y Derecho
Benin Comparado del Gobierno de la Federa-
ción Rusa
Asia Pacífico: • V.A.Vasiliev, Profesor del Instituto de
Legislación y Derecho Comparado del
• Andrew Nickson, Profesor, Escuela de Gobierno de la Federación Rusa
Políticas Públicas, Departamento de
Desarrollo Internacional, Universidad
de Birmingham, Reino Unido Europa:
• Nick Devas, Profesor, Escuela de Políti-
cas Públicas, Director del Departamento • Gérard Marcou, Profesor de la Univer-
de Desarrollo Internacional, Universi- sidad de Paris 1 Panthéon-Sorbona, Di-
dad de Birmingham, Reino Unido rector del GRALE, Francia
y • Hellmut Wollmann, Profesor emérito
• Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de de la Universidad de Humboldt, Berlín,
la Universidad de Filipinas, Organiza- Alemania
ción Regional de Oriente para la Admi-
nistración Publica (EROPA), Filipinas
• Wilhelmina L. Cabo, EROPA, Profesor de América Latina:
la Universidad de Filipinas;
• Alice Celestino, EROPA, Universidad de • Mario Rosales, Director de Estudios,
Filipinas Asociación de Municipios de Chile
• Salvador Valencia Carmona, Profesor
Euro-Asia: de la Universidad Autónoma de México
(UNAM), Director del Centro de Estu-
• L.V.Andrichenko, PhD, Instituto de Le- dios Legales, México
2. Presentado por
gislación y Derecho Comparado del Go-
orden alfabético.
bierno de la Federación Rusa Cuando un nombre
• Talia Ia. Khabrieva, coordinadora de la Norteamérica: aparece citado
investigación, Profesora y Directora del varias veces, los
Instituto de Legislación y Derecho Com- • Jefferey Sellers, Profesor de la Univer- títulos y funciones
parado del Gobierno de la Federación sidad de California del Sur, Estados se mencionan sólo
Rusa Unidos la primera vez.
AGRADECIMIENTOS 14 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
Medio Oriente y Asia Occidental: Michel Azcueta (Perú), Felix Barrios

(Guatemala), Juan Carlos Benalcazar
• Mustapha Adib, Profesor de la Universidad Guerrón (Ecuador), Antonio Cararello
del Líbano y del Centro Tecnológico de la (Uruguay), Salvador Valencia Carmona
Universidad Franco-libanesa, Director del (México), Fernando Carrión (Ecuador),
Centro de Estudios Estratégicos sobre Me- Jesús María Casals Hernández (Venezue-
dio Oriente (CESMO), Líbano la), Rokael Cardona Recinos (Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nica-
Gobernanza metropolitana: ragua, Panama), Daniel Cravacuore
(Argentina), Ramón de la Cruz Ochoa
• Jefferey Sellers (Cuba), Rubén Hernández Valle (Costa
• Vincent Hoffmann-Martinot, Director de Rica), Carlos Eduardo Higa Matsumoto
investigación del Centro de Investiga- (Brasil), Eduardo Klinger (República
ciones Científicas de Francia (CNRS), Dominicana), Antonio Moreira Maués
Director de SPIRIT (CNRS), Institutio de (Brasil), Dalia Moreno López (México),
Ciencias Políticas de Burdeos, Francia Andrew Nickson (Bolivia y Paraguay),
Martha Prieto Valdés (Cuba), Mario Rosa-
Conclusiones les (Chile), Alejandro Socorro (Cuba),
Néstor Vega (Ecuador), Alicia Veneziano
• Gérard Marcou (Uruguay), José Luis Villegas Moreno
(Venezuela)
Otras colaboraciones 3: Asia Pacífico:
África : Andy Asquith (Nueva Zelanda), Chris

Aulich (Australia), Bambang P.S. Brodjo-
Chabane Benakezouh (Argelia), Musta- negoro (Indonesia), Alice Celestino (Fili-
pha Ben Letaief (Túnez), Hassan Ouaz- pinas), Chandra-nuj Mahakanjana
zani Chahdi (Marruecos), Jose Chivava (Tailandia), Musharraf R. Cyan (Pakis-
(Mozambique), Lilian Dodzo (Zimbabwe), tán), Gao Xiao Ping (China), Mathew John
Elogne Kadja (Costa de Marfil), Georges (India), Nguyen Ngoc Hien (Vietnam),
Kasumba (Uganda), Sylvana Rudith King Park In-soo (Corea del Sur), Qiao Jingjing
(Ghana), Djenabou Kone (Guinea), Nad- (China), Yasuhiro Sagawa (Japón), Arka-
jombe Gbeou Kpayile (Togo), Aliou ja Singh (India), Fauziah Swasono (Indo-
Maguiraga (Mali), Albert Malama (Zam- nesia), Mike Tumanot (Filipinas), Roger
bia), Jossy Materu (Kenya & Tanzania), Wettenhall (Australia), Ahmad Jailani
Charles Nach Mback (Rwanda), Issa Moko Muhamed Yunus (Malasia)
3. La mayoría de las (Benin), Mahamadou Ndriandy (Mada-
personas gascar), Nneka Udumma Nkpa (Nigeria), Euro-Asia:
mencionadas a Jean Charles Simobang (Gabón), Enone
continuación han Théodore (Camerún), Ibrahima Thioye L.V. Andrichenko (Rusia), Alexander V. Ba-
trabajado en la
(Senegal), Khaled Zaki (Egipto) tanov (Ucrania), N.A. Ignatyuk (Rusia),
elaboración de las
Bureau d’études & d’ingénierie Conseil Leïla T. Januzakova (Kazajstán), Artur G.
fichas nacionales
CERDDEA (Niger), Cabinet Rammble Kazinian (Armenia), G. Marcou, A.V. Pav-
sobre la situación de
Consultancy – Leola Rammble (África del lushkin (Rusia), A.E. Postnikov (Rusia),
los gobiernos locales
que están
Sur) N.V. Putilo (Rusia), Vage V. Rafaelian (Ar-
disponibles en el menia), Nizami Safarov (Azerbaiján),
sitio web de GOLD: América Latina: Akmal Kh. Saidov (Kirgizstán, Tayikistán,
http://www.cities- Turkmenistán, Uzbekistán), Kiamran Sha-
localgovernments.org Luciana Albuquerque Lima (Brasil), Pino fiev (Azerbaiján), Edgar E. Shatirian (Ar-
/gold/ Alonso (Cuba), Paola Arjona (Colombia), menia), V.A. Sivitsky (Rusia), Paata
15
Tzinovadze (Georgia), Grigorij A. Vasile-

vitch (Bielorrusia), V.A. Vasiliev (Rusia) Reconocimiento especial por su
apoyo y contribución financiera:
Europa:
Yves Cabannes, (Reino Unido), Adrian Generalitat de Catalunya

Campbell (Reino Unido), Carlo Iannello (Ita-
lia), Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (España), May-
te Salvador Crespo (España) Diputació de Barcelona
Metropolis:
Consejo Regional del País del Loira
Philip Amis (Reino Unido)
Norteamérica: DEXIA Group
Jean-Pierre Collin (Canadá), Jefferey Se-

llers (Estados Unidos)
Oriente Medio y Asia Occidental:
Mustapha Adib (Líbano), Najem Al Ahmad

(Siria), Mohammad Djalali (Irán), Yeseren
Elicin (Turquía), Mohammad Hachemi
(Irán), Adnan M. Hayajneh (Jordania),
Aude Signoles (Palestina)
INTRODUCCIÓN 16 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

17
INTRODUCCIÓN
“Por autonomía local se entiende el derecho y la los ciudadanos. Este informe contribuirá
capacidad efectiva de las Entidades locales de a profundizar la reflexión sobre estos
ordenar y gestionar una parte importante de los valores.
asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su
propia responsabilidad y en beneficio de sus El Informe, realizado por una red de ex-
habitantes.” pertos universitarios de todos los conti-
(Carta Europea de la Autonomía Local, Parte I, nentes, constituida bajo la responsabilidad
art.3) científica del Grupo de Investigación sobre
Administración Local (Groupement de Re-
cherches sur l’Administration Locale en
Europe-GRALE)1, no se propone ser ex-
Desde su constitución en 2004, Ciudades haustivo, aunque aborda la mayoría de los
y Gobiernos Locales Unidos se ha fijado Estados del mundo. Sin embargo, no se
como objetivo la creación de un Observa- han podido incluir un cierto número de Es-
torio Mundial sobre la Descentralización y tados por falta de fuentes de información
la Democracia Local, en aras de “hacer un suficientes o incluso por su situación inter-
análisis periódico de los progresos, y even- na –conflictos armados, debilidad del Esta-
tuales regresiones, de la democracia local do, ausencia de instituciones locales. El
y de la descentralización en el mundo, exa- estudio se centra principalmente sobre el
minar los obstáculos encontrados y las nivel municipal o su equivalente, y el nivel
soluciones para superarlos” (Bureau Ejecu- intermediario en los países donde éste es
tivo de CGLU, junio de 2005). el nivel principal de gobierno local. Eviden-
temente, las relaciones entre el nivel local
Este Primer informe mundial es uno de y los otros niveles de la administración
los resultados de esta iniciativa. Se trata territorial también han sido estudiados.
del primer ensayo global que presenta un
análisis comparativo de la situación de Este trabajo propone al lector un periplo a
los gobiernos locales en todas las regio- través de siete regiones del mundo, cuyos
nes del mundo. Las autoridades y líderes límites han sido definidos de acuerdo con
locales electos miembros de los órganos las secciones continentales que componen
de gobierno de CGLU defienden un núcleo la estructura de CGLU. Cada capítulo abor-
de valores comunes sobre el gobierno da tres grandes temas:
local y, en particular, el principio de sub-
sidiaridad, según el cual las decisiones a) la evolución de las estructuras territo-
deben tomarse en el nivel más próximo a riales,
1. El GRALE es una red científica de dimensión internacional vinculada al Centro Nacional de la Investigación Científica de Francia,
constituido en base a una convención firmada por la Universidad París 1-La Sorbona, la Universidad de Reims-Champagne-Ardenne, el
Instituto de Estudios Políticos de Aix-en-Provence, el Ministerio del Interior, la Asamblea Nacional, la Delegación Interministerial por la
Planificación y la Competitividad del Territorio, la Compañía General de Aguas de Francia. La red científica integra varias decenas de
centros de investigación dentro y fuera de Francia. Las ocho instituciones académicas especializadas asociadas al GRALE para la
realización de este proyecto son: el Centro de Estudios Estratégicos de Oriente Medio (CESMO) en el Líbano, el Instituto de Legislación
y Derecho Comparado de Moscú en Rusia, el Instituto de Ciencias Políticas de Burdeos en Francia, la Organización Regional de Oriente
sobre la Administración Pública (EROPA) en Filipinas, el Partenariado por el Desarrollo Municipal en Benín, la Universidad Autónoma de
México, la Universidad de Birmingham en el Reino Unido, la Universidad de California del Sur en los Estados Unidos.
b) las competencias, la gestión y las fi- emergencia de nuevos liderazgos políticos

nanzas a nivel local se traduce de forma general
por la creación de asociaciones de electos o
c) la democracia local. de poderes locales, en más de ciento trein-
ta países (prácticamente todos los miem-
El capítulo octavo se consagra a la gober- bros de CGLU).
nanza de las grandes metrópolis, cuyo creci-
miento exponencial impone nuevos retos, “La noción de “autonomía local”, “local self-
principalmente en los países del Sur y sobre government”, “Selbstverwaltung”, “libre
todo en Asia, y favorece los estudios com- administración” –constata a modo de con-
parativos a nivel global. Esta sección tiene clusión el Informe– se ha impuesto pro-
un interés particular para nuestra Sección gresivamente en todas las regiones como
metropolitana. norma de referencia de la administración
territorial.”
La elaboración del Informe ha suscitado
múltiples problemas metodológicos y Pero el resultado del conjunto de investiga-
prácticos. En los estudios comparativos, ciones refleja muchos más contrastes. En
los términos y los conceptos utilizados, múltiples países, estas reformas son de-
esconden a menudo contenidos divergen- masiado recientes o encuentran dificul-
tes que la simple traducción no consigue tades para su implementación. A la vez, es
poner en evidencia. De aquí la necesidad posible identificar dos dimensiones par-
de contextualizar mejor esos términos y ticularmente graves para las administra-
revisar las nociones esenciales que los ciones locales, en los países del Sur en
sustentan. “El Informe mundial implica, a particular: el financiamiento y los recursos
la vez que posibilita –afirma su coordi- humanos.
nador científico, Gérard Marcou– un es-
fuerzo de clarificación de las nociones Entorno a estas cuestiones surgen debates
esenciales: ¿qué entendemos por desde fondo: ¿qué sucede con la autonomía
centralización, democracia local o incluso local si la autonomía financiera, fundamen-
autonomía local?”. El epílogo del Informe to de la primera, es inexistente o se haya
propone un esfuerzo de clarificación de debilitada por una marcada tendencia ha-
estas nociones. cia el crecimiento de los recursos controla-
dos por el Estado? ¿Cuál es la proporción
El Informe pone en evidencia que, a lo lar- correcta entre los recursos propios de los
go de los últimos veinte años, la descen- gobiernos locales y las transferencias del
tralización se ha impuesto como un Estado? E incluso, ¿qué sucede cuando las
fenómeno político e institucional en la ma- intervenciones de los niveles superiores del
yoría de los países del mudo. Éstos se han Estado debilitan la autonomía de los go-
dotado de gobiernos locales, con concejos biernos locales en la libre elección de los
locales electos por sufragio popular y un modos de gestión de sus servicios y de sus
ejecutivo que, en grados distintos, respon- estructuras administrativas? De manera
de de sus actos ante los ciudadanos. Más más general, ¿en qué medida la descentra-
allá de las diferencias notables entre los lización, y la subsidiariedad que ella conlle-
países, este fenómeno global se manifiesta va, otorgan realmente a los gobiernos
en la generalización de reformas legislati- locales y a sus comunidades la posibilidad
vas o constitucionales que otorgan un re- de mejorar el acceso a los servicios y
conocimiento más amplio al papel de los trabajar en pro del desarrollo? Es más,
gobiernos locales, a partir de una amplia- ¿cómo asegurar de la mejor manera posi-
ción considerable de sus competencias y ble el nivel, la calidad y el buen funcio-
de un aumento sensible, aunque a me- namiento de los servicios esperados por los
nudo insuficiente, de su financiamiento. La ciudadanos?
19
Estos debates explican el interés crecien- Local, con la cual colaboró la Sección euro-
te de las autoridades locales y de las pea de CGLU. La Carta, adoptada en 1985
organizaciones internacionales en la defi- por el Consejo de Europa y ratificada ac-
nición de principios universales que pue- tualmente por 46 países, es el primer do-
dan servir de referencia a nivel mundial. cumento con valor jurídico de alcance
La aprobación, en abril de 2007, por ONU internacional, relativo al estatus y a los de-
Habitat, de las “Directrices sobre descen- rechos de los gobiernos locales2.
tralización y fortalecimiento de las auto-
ridades locales”, constituye, en este El Informe mundial invita al lector a inte-
sentido, un avance importante hacia esta rrogarse sobre las dificultades que puede
dirección, por la que CGLU ha trabajado presentar la implementación de estos prin-
de manera consecuente. cipios y las opciones para superarlos. Por
este motivo, invitamos a los gobiernos lo-
Las Directrices reconocen que es “gracias a cales, a sus organizaciones nacionales, re-
una descentralización efectiva de las res- gionales y mundiales, a realizar acciones
ponsabilidades, de la gestión de las políti- junto a CGLU en aras de:
cas, del poder de decisión y de los recursos
en cantidad suficientes, lo que incluye la • Difundir este Informe y entablar el
capacidad de recaudar impuestos, en bene- diálogo con los Estados sobre la imple-
ficio de los gobiernos locales, que son los mentación de las Directrices sobre
más próximos de los administrados y los que descentralización y fortalecimiento de
mejor les representan”, que el desarrollo las autoridades locales.
durable es posible. Las Directrices han sido
concebidas como una guía para realizar • Solicitar a sus gobiernos nacionales que
reformas sin imposición de un modelo uni- apoyen la adopción de las Directrices
forme y rígido. Asocian gobernanza y de- sobre descentralización y fortalecimien-
mocracia, democracia representativa y to de las autoridades locales por parte
democracia participativa; definen los prin- de la Asamblea General de las Naciones
cipios relativos al ejercicio del mandato de Unidas.
los electos locales, a las competencias y a
los poderes de las autoridades locales; re- • Conseguir que los principios de las Di-
cuerdan el principio de subsidiariedad; ha- rectrices reciban el apoyo en cada con-
cen también referencia a la introducción de tinente de las instituciones regionales
garantías constitucionales y legislativas de en aras de facilitar su implementación
la autonomía local y a la necesidad de que por parte de los Estados miembros.
los gobiernos locales estén dotados de re-
cursos humanos y financieros suficientes • Contribuir a profundizar la reflexión glo-
en relación a sus responsabilidades. Se bal sobre los sistemas de financiamien-
inspiran de la Carta Europea de Autonomía to y sobre los sistemas de gestión de los
2. La Carta europea de la autonomía local aborda en particular los principios siguientes:

- Gestión de una parte importante de los asuntos públicos por los gobiernos locales, por los órganos electos y por la participación de
los ciudadanos;
- libre iniciativa de los gobiernos locales en toda materia no reservada por ley a otra autoridad;
- estatus del personal que garantice una contratación en base al mérito y la competencia;
- garantías del libre ejercicio de los mandatos electos locales;
- recursos financieros de acuerdo con las competencias a ejercer y recursos propios suficientes a disposición libre de los gobiernos
locales;
- control de los actos limitados a la legalidad, a excepción de las competencias delegadas del Estado;
- derecho de asociación de los gobiernos locales;
- protección legal de la autonomía local.
recursos humanos de los gobiernos lo- Nuestro agradecimiento también va dirigi-

cales, que CGLU se propone continuar do a las instituciones y gobiernos locales
realizando. que han apoyado la realización del Informe
y, en particular a la Generalitat de Catalu-
Finalmente, quisiéramos expresar nuestro nya, que nos ha acompañado a lo largo de
reconocimiento al conjunto de expertos y todo el proyecto, a la Diputació de Barcelo-
universitarios que han contribuido a la na, al Consejo Regional de los Países del
elaboración de este Informe y, de manera Loira y al Grupo DEXIA.
especial, al GRALE, que ha asegurado la
coordinación y ha velado por la calidad Sin la dedicación y colaboración de todas
científica del conjunto de la obra. estas instituciones, la realización de este In-
forme nunca hubiera sido posible.
Queremos mencionar también el respaldo
de las Secciones continentales y metropoli-
tana de CGLU que, a través de sus secreta-
riados, han defendido constantemente las El Secretariado Mundial
orientaciones del proyecto. Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
02 PCc Africa 29/9/08 21:33 Página 22
ÁFRI C A
M U S T A P H A B EN LE T AI EF
CHARLE S N ACH MBACK
J E A N -P I E R R E E L O N G M B A S S I
B I R A M O W E N S N D IA YE
ÁFRICA 24 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

25
Introducción y de los gobiernos locales de ciertos países,

especialmente, en la lucha contra la pobreza, el
África abarca 31 millones de kilómetros cua- acceso a los servicios y la mejora de las condi-
drados y se estima que tiene una población ciones de vida de las poblaciones.
de 933 millones de habitantes1. Esta pobla-
ción con un crecimiento muy rápido (+2,5% En el plano político desde los años 90, se
de media anual), se caracteriza por su extre- constata una progresión importante de los
ma juventud (edad media de 20 años) y por regímenes democráticos en el continente,
estar compuesta por un mosaico de pueblos contrariamente a lo que sucedió a lo largo
que utilizan una pluralidad de lenguas. La re- de los dos decenios que siguieron a las inde-
gión conoce una urbanización rápida, con una pendencias africanas de los años 50 y 60.
tasa de urbanización entre el 40% y el 70%, En esa época el acceso al poder del Estado
un gran desarrollo de metrópolis de más de era a menudo el resultado de golpes de Es-
un millón de habitantes (34) que deben hacer tado, y los regímenes políticos predominan-
frente, en grado diferente, a una cierta pau- tes eran los de partido único.
perización de su periferia, a deficiencias de
infraestructuras, de los transportes públicos y Existen sin embargo todavía focos de ten-
de la prestación de servicios urbanos de base. sión y países donde los sistemas políticos e
La mayoría de los
Una elevada proporción del continente cuenta institucionales son frágiles, en África Central
con un capital humano poco formado (la tasa (RDC, Centroáfrica, Chad), en África Occi- Estados son
de alfabetización oscila entre 40 y el 60%). dental (Costa de Marfil, Liberia, Guinea Bis-
repúblicas
En diversos países del continente, una parte sau, Sierra Leona, Togo), y en África Oriental
de la población debe enfrentarse a los efectos (Etiopía/Eritrea, Somalia, Sudán). unitarias; pero
de pandemias como el VIH/SIDA, el paludis-
mo o la tuberculosis entre otras. En general, los sistemas políticos consagran
también existen
el multipartidismo y el sufragio universal co- Estados federales
En el plano económico, después de 20 años de mo modalidad para elegir a los dirigentes, si
políticas de ajuste estructural, los países africa- bien se constata la persistencia del nombra-
(Etiopía, Nigeria y
nos recobran la salud financiera con una tasa miento para ciertas categorías de dirigentes Sudáfrica), y tres
de crecimiento anual positivo entre el 4% y locales (por ejemplo, los gobernadores de
más del 6% de media en el 2005. A pesar de regiones, los Walis en Argelia, en Marruecos y reinos (Lesotho,
estos signos positivos, África sigue siendo una Túnez, los mouhafihs en Egipto, o los delega- Marruecos y
región económicamente poco desarrollada: dos en Camerún). A lo largo de los últimos
Representa tan sólo el 2% del comercio mun- cinco años, África ha conocido 35 escrutinios Suazilandia)
dial (pero el 15% de la población mundial) y no electorales correspondientes a 20 elecciones
capta más que el 3% de las inversiones direc- presidenciales, 5 elecciones legislativas, 4 re-
tas extranjeras (contra el 22% en China). De ferendums constitucionales2 y 6 elecciones lo-
los 47 países menos avanzados del mundo, cales3. La mayoría de los Estados son
según las Naciones Unidas 18 se sitúan en Áfri- repúblicas unitarias; pero también existen Es-
ca subsahariana. La Nueva Asociación para el tados federales (Etiopía, Nigeria y Sudáfrica),
Desarrollo de África (NEPAD, en sus siglas y tres reinos (Lesotho, Marruecos y Sua-
en inglés) no ha permitido aún dirigir flujos sig- zilandia). La comparación de los regímenes
nificativos de ayuda e inversión hacia el conti- constitucionales muestra un predominio de
1. Internet world stats
nente ni movilizar el ahorro africano que, regímenes presidenciales, un régimen mixto
http://www.internet
según los expertos, se invierte fuera de África parlamentario y presidencial en Sudáfrica, un worldstats.com/stat
en un 40%. De todas formas, las medidas régimen semi presidencial en Níger, una mo- s1.htm
adoptadas por la comunidad internacional, en narquía constitucional en Marruecos. 2. Argelia, Egipto,
particular la iniciativa a favor de los Países Kenia, Mauritania,
Pobres muy Endeudados (PPME-HIPC), deberí- El cuadro que sigue muestra los datos bá- Túnez.
an permitir incrementar las capacidades finan- sicos sobre la situación geográfica, política, 3. Datos a 20 de
cieras y de intervención de los poderes públicos económica y la organización territorial. diciembre de 2006.
Cuadro 1 : Situación geográfica, política, económica y la organización territorial de los estados africanos
02 PCc Africa
País (en millones de Regímenes Tipos de Nivel Nivel departamental / Nivel distrito / Nivel de municipio /
26
habitantes/superficie) políticos estados regional provincial supramunicipal aglomeración urbana

29/9/08
Argelia Presidencial Unitario 48 Wilaya 1541 municipios

33,4 hab / 2.381.741 km2
21:33
Benín Presidencial Unitario 77 municipios

8,2hab / 112.622 km2
Camerún Presidencial Unitario 10 regiones 2 Mancomunidades urbanas / 11 municipios urbanos

Página 26
ÁFRICA
16,3 hab / 475.412 km2 11 Municipios de distrito 316 municipios rurales
Costa de Marfil Presidencial Unitario 19 regiones 58 departamentos 197 municipios y dos ciudades Abidjan agrupando 10 municipios
17,9 hab / 322.463 km2 y Yamoussokro compuesto también por municipios de distrito
Egipto Presidencial Unitario 26 gobernadores (Mouhafasats 217 ciudades + Luxor (estatus 4617 pueblos
76,7 hab / 1.001.450 km2 que son a la vez estructuras des- particular)
centralizadas y desconcentradas)
Gabón Presidencial Unitario 47 departamentos 50 municipios

1,4 hab / 267.670 km2
Ghana Presidencial Unitario 166 asambleas de distrito

21,1hab / 238.540 km2
Guinea Presidencial Unitario 38 municipios urbanos / 303 comunidades rurales de

9,5 hab / 245.860 km2 desarrollo / 1 ciudad (Conakry)
Kenya Presidencial Unitario 8 provincias incluyendo 175 autoridades locales

35,1 hab / 580.370 km2 la ciudad de Nairobi y 3 ciudades: Nairobi - Mombasa- Kisumi
Madagascar Presidencial Unitario 22 regiones 1557 municipios, de los cuales 45 municipios urbanos, 3
18,6 hab / 587.051 km2 autónomas ciudades con estatus particular: Antananarivo con seis
(Faritany) distritos - Nosy Bé - Sainte Marie
Malí Presidencial Unitario 8 regiones 49 círculos. Distrito de Bamako 703 municipios

13,9 hab /1.267.000 km2 (6 municipios regidos por un
estatuto particular)
02 PCc Africa
País (en millones de Regímenes Tipos de Nivel Nivel departamental / Nivel distrito / Nivel de municipio /
habitantes/superficie) políticos estados regional provincial supramunicipal aglomeración urbana
29/9/08
Marruecos Monarquía Unitario 16 regiones 49 provincias y 13 prefecturas 1497 municipios

32,2 hab / 446.550 km2 constitucional (áreas urbanas)
21:33
Mozambique Presidencial Unitario 10 provincias 33 municipalidades urbanas

19,8 hab/ 801.590 km2 1042 municipalidades rurales
Níger Semipresidencial Unitario 8 regiones* 36 departamentos* 4 comunidades urbanas 265 municipios de los cuales 213 rurales, 52 urbanos
Página 27
13,5 hab / 1.267.000 km2 (entre ellas Niamey) y 5 agrupamientos nómadas sedentarizados
Nigeria Presidencial Federal 36 Estados federados 774 municipalidades

131,5 hab / 923.770 km2
Senegal Presidencial Unitario 11 regiones 67 municipios, 43 municipios de distrito (de los cuales 4 ciudades),
11,4 hab / 196.722 km2 2 comunidades de aglomeración, 321 comunidades rurales
Sudáfrica Mixto parlamentario Federal 9 provincias 47 distritos municipales 231 de los cuales 6 aglomeraciones metropolitanas
47,4 hab / 1.221.041 km2 y presidencial (entidades federadas)
Tanzania Presidencial Unitario una unidad autónoma sin 92 distritos rurales 1) 22 consejos urbanos
38,8 hab / 945.090 km2 estar federada, Zanzíbar 2) en los distritos: 3 villas, 10.075 aldeas registradas
Togo Presidencial Unitario 6 regiones* 30 prefecturas* 30 municipios urbanos

6,15 hab /56.790 km2
Túnez Presidencial Unitario 24 gobernadores (Wilaya a la vez estructuras descentralizadas y desconcentradas) 264 municipios
10,1 hab / 163.610 km2
Uganda Presidencial Unitario 79 distritos 1 ciudad, 13 municipalidades urbanas

34,2 hab / 241.040 km2 87 villas de distrito
Zambia Presidencial Unitario 54 distritos rurales 1) Zonas urbanas: 4 ciudades, 14 municipalidades urbanas
10, 6 hab / 752.614 km2 2) Zonas rurales: ninguna
Zimbabwe Presidencial Unitario 58 distritos rurales 1) Zonas urbanas: 6 consejos de ciudad, 28 consejos urbanos,
13, 01 hab / 390.760 km2 10 consejos municipales, 8 consejos de villa, 4 oficinas
2) Zonas rurales: ninguna
27
En lo referente a la estructura territorial, este cuadro sólo señala los gobiernos locales en los diferentes países, sin las circunscripciones administrativas.
* Aunque están previstas por la ley, las regiones, departamentos o prefecturas y municipios rurales todavía no han sido creados ni en Togo ni en Níger.
En materia de descentralización, la actua- nizador. El modelo privilegiado adoptado para

ción de los diferentes Estados africanos la organización territorial fue la desconcen-
parece fluctuar entre dos visiones: la más tración, que tiene la ventaja de paliar
habitual es cuando la descentralización se los inconvenientes de la centralización sin
aborda como una simple técnica de organi- desmarcarse de su filosofía general. Se temía
zación administrativa; la más excepcional, la descentralización y por ello fue deliberada-
como una verdadera opción política. La mente descartada o, en el mejor de los casos,
descentralización como “política”, puede concebida como un simple modelo adminis-
contribuir a cambiar el funcionamiento de trativo sin sustancia política y sin contenido
los sistemas políticos. Pero, si sólo se trata democrático. La preocupación de las élites
de una cuestión técnica, sólo tendrá en el gobernantes era consolidar los nuevos pode-
mejor de los casos efectos sobre la racio- res. Desde esta óptica, se privilegiaba la idea
nalización de las estructuras administrati- de unidad nacional y parecía implicar la lucha
vas y su eficacia. contra las solidaridades tribales, locales o
regionalistas que se consideraban incompa-
En África, la descen- tibles con ella. Modernización, desarrollo
tralización, ha sido económico y unidad nacional fueron las con-
En África, la descentralización,
concebida como una signas que se favorecieron.
ha sido concebida como una técnica técnica administrativa.
En efecto, para asen- En los diferentes países del continente, los
administrativa
tar su control los po- conceptos de descentralización y de des-
deres coloniales optaron concentración se inscribieron, desde un prin-
por la dislocación de cipio, dentro una lógica instrumental
los lazos tradicionales, preservando el mo- destinada ante todo a garantizar al poder la
delo administrativo preexistente. En conse- unidad de su acción territorial. La cómoda
cuencia, la descentralización sólo fue centralización se volvía de esta forma irre-
introducida de manera limitada y discrimina- versible; se instaló a largo plazo, relegando
toria. Las estructuras descentralizadas esta- a un segundo plano la descentralización.
blecidas por los colonizadores no tomaron en
consideración los órganos de autogestión de Los límites de estos conceptos en su traduc-
las poblaciones locales, si no en la medida ción práctica ya se han confirmado hace
que reforzaban la presencia colonial. En el mucho tiempo, pero los múltiples reajustes
conjunto de los países de la región, los ci- de que han sido objeto sólo tuvieron, en
mientos de la administración territorial se numerosos países, un efecto de anuncio,
forjaron de esta forma, a partir del legado “soluciones” más formales que reales
colonial constitutivo del binomio centraliza- a pesar del alto rango de su consagración
ción/descentralización, siempre controver- jurídica.
tido y conflictivo. Tras la independencia,
enfrentados a múltiples y urgentes proble- Considerando las políticas de descentraliza-
mas de recursos, de gestión administrativa y ción, se distinguen dos grandes tipos de paí-
de constitución de las estructuras estatales, ses: (1) los países donde la ley fundamental
lo poderes públicos optaron rápidamente por (la Constitución) hace referencia explícita a
la centralización que se percibía como el mo- los gobiernos locales como uno de los nive-
do adecuado y más indicado para controlar la les de gobernanza pública; (2) los países
información y las orientaciones, y para cubrir donde la descentralización es promovida por
las carencias y déficit de una administración leyes y reglamentos de nivel inferior a la
todavía embrionaria. Constitución. Actualmente, menos del 40%
de los Estados africanos mencionan los
Estos hechos explican, en particular en los gobiernos locales como nivel específico de
países del África francófona, la “validación” gobernanza en su constitución. En los países
del modelo centralizador heredado del colo- donde la descentralización y los gobiernos
29
locales son definidos en textos con rango de de Argelia con la ley de 1984 o de Marruecos
ley de orden inferior a la constitución, de for- con la reforma constitucional de 1996 y la
ma general se constatan tres tendencias. ley de 1997 sobre las regiones. Pero a pesar
Por un lado, un conjunto de países que dis- de la larga experiencia de los países del Nor-
ponen de una legislación relativamente de- te de África en materia de descentralización,
sarrollada, con un gran número de textos de la autonomía de los gobiernos locales en
aplicación (decretos, acuerdos...). Esta pri- relación al Estado central permanece global-
mera tendencia se encuentra mayoritariamente limitada.
mente en los países francófonos. Esta
profusión de textos complica la puesta en África aparece así múltiple, plural, presen-
marcha de la descentralización e introduce tando un abanico diferenciado de hechos
lentitud y retrasos importantes entre lo que históricos, sociológicos, culturales, econó-
establece el texto de la ley y su aplicación micos, políticos y jurídicos. Pero, más allá
concreta (¡son usuales plazos de 10 años!). de esta gran diversidad, se pueden identi-
La segunda tendencia legislativa se caracte- ficar tendencias más o menos claras en
riza por la existencia de un número relativa- materia de descentralización y de demo-
mente limitado de leyes y reglamentos en cracia local.
materia de descentralización. En general,
media decena de textos son suficientes para La primera tendencia es de orden cuanti- África aparece así
cubrir los diferentes aspectos para iniciar la tativo. En todo el continente se observa
múltiple, plural,
descentralización. La mayoría de países en desde las independencias un crecimiento
cuestión son los de herencia británica. Entre notable y continuado del número de go- presentando un
estos dos tipos se sitúan los países del Norte biernos locales que cubre cada vez más
abanico
de África donde la política de descentraliza- ampliamente los territorios, en particular
ción no ha conocido una ruptura mayor. El los tejidos urbanos africanos. Se constata diferenciado de
proceso parece remontarse a la época colo- igualmente, una diversificación y una je-
nial y prosigue hasta nuestros días en una rarquía más afinada y a veces más comple-
hechos históricos,
especie de lenta y, a veces, insensible conti- ja de las estructuras y niveles territoriales sociológicos,
nuidad. Los primeros textos datan a menudo de la descentralización.
de hace dos siglos como en el caso de Túnez
culturales,
(1858). Pueden haber tenido lugar al mismo En términos de cifras la situación de los go- económicos,
tiempo reformas territoriales mayúsculas biernos locales se presenta en África de la
que han roto con el pasado, como fue el caso forma siguiente: políticos y jurídicos
Cuadro 2 Datos demográficos, urbanización y número de gobiernos locales
Regiones Población (millones) Tasa de urbanización Municipios
Norte de África 154 62 4.200
África Occidental 264 40 3.000
África Central 98 47 1.000
África del Este 245 31 1.900
África Austral 148 36 1.300
Conjunto de África 909 38 11.40 0
Fuente: PDM, 2006.

La segunda tendencia, más cualitativa, su- cursos de los Jefes de Estado. En África
pone la consolidación de la sustancia de la Oriental y Austral, la historia de la descen-
descentralización en tanto que política. tralización está muy ligada a la salida de cri-
sis sociales y políticas. Ésta es la razón por la
En efecto, en la gran mayoría de Estados, la que la implementación de la descentraliza-
descentralización fue considerada durante ción aparece en un buen lugar dentro de los
mucho tiempo, por diferentes razones histó- programas de acción de los gobiernos, y
ricas, políticas y sociológicas, como una sim- parece obedecer a un calendario preestable-
ple técnica de organización y gestión cido cuya realización se evalúa regularmen-
administrativa. Actualmente, parece ganar te. El caso más ejemplar en este sentido es
consistencia en numerosos países y orien- el de Sudáfrica, donde la salida política del
tarse, progresiva y muy lentamente hacia apartheid impuso un nuevo enfoque de la
una concepción más substancial que impli- gobernanza basado en asociar al conjunto
que poderes de decisión autónomos acom- de la población a la gestión pública a todos
pañados de una consolidación progresiva de los niveles. Esta política de transformación
la legitimidad electoral y un fortalecimiento se recoge en el Programa de Reconstrucción
de la credibilidad de las autoridades descen- y Desarrollo (RDP en sus siglas en inglés)
tralizadas, aunque esta evolución es des- cuya filosofía se resume en la fórmula “Una
igual y, en ciertos países cuestionada mejor vida para todos”. Entre la Local Go-
(Argelia) o, por el momento, todavía casi vernment Transition Act (1993) adoptada
ausente. para el período de transición, la Municipal
System Act (2000) y la Municipal Property
Varios Estados especial- Rating Act (2004), el gobierno sudafricano
En su conjunto, la implementación mente del África subsaha- se ha dado once años para poner en marcha
del proceso de descentralización riana (Sudáfrica, Uganda, un sistema de gobernanza local completa-
Níger y Senegal), han ini- mente revolucionario con respecto a la prác-
raramente se planifica ciado reformas de la orga- tica precedente.
nización del Estado y de la
vida pública, adoptando en particular políti- Pero en general, con excepción del caso de
cas de descentralización. Estos Estados han Sudáfrica, los Estados africanos no estable-
convocado elecciones locales, que han visto cieron una planificación rigurosa de la
emerger autoridades locales como nuevas implementación de políticas de descentrali-
figuras de la autoridad pública al lado de las zación. No es pues asombroso que la mayo-
autoridades nacionales. En casi todos estos ría no tengan mecanismos de evaluación de
Estados, este desdoblamiento de la persona cómo han sido manejadas e implementadas
pública plantea problemas, ya que la mayo- estas políticas que constituyen una de las
ría de autoridades nacionales no han inte- principales medidas para la modernización
grado todavía este gran cambio institucional de la gestión de los Estados y el avance de
en sus comportamientos. la gobernanza. Por eso Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos de África (CGLUA) –sección
Pero, en su conjunto, la implementación del africana de la organización mundial– pide
proceso de descentralización raramente se que la gobernanza local figure entre los crite-
planifica. Los países del Norte de África tie- rios de buena gobernanza previstos en el
nen desde hace años una política de descen- mecanismo de estudio entre pares del
tralización, pero la visibilidad del ritmo NEPAD (Peer Review Mechanism). Por otra
seguido para su implementación no parece parte, debe destacarse que el observatorio
evidente. En África Occidental y Central, a de la descentralización puesto en marcha por
parte de Senegal y Burkina Faso, no existe el Partenariado para el Desarrollo Municipal
un verdadero plan de implementación de la (PDM), y que publica desde 2003 un “Esta-
descentralización; ésta sólo parece apoyarse do de la descentralización en África”, intenta
en proclamas políticas presentes en los dis- remediar las insuficiencias constatadas en
31
la evolución de las políticas de descentrali- nacionales de gobiernos locales y el refuerzo

zación. Este trabajo debería poder inscribir- de su papel tanto a nivel nacional, como a
se en la agenda de CGLUA y beneficiar al nivel continental (con la instauración Ciuda-
Observatorio Mundial sobre la Descentrali- des y Gobiernos Locales Unidos de África,
zación y la Democracia Local (GOLD) del CGLUA) constituyen una consagración y
cual debería constituir su componente para herramientas que contribuyen a dar crédito
África. a las autoridades locales como protagonistas
pertinentes en el diálogo sobre el desarrollo
A pesar de resistencias, la descentralización y la cooperación en África. Pero aparte de
avanza en la región, y pueden esperarse pro- Sudáfrica, que reconoce a la asociación de
gresos aún más importantes con la multipli- los gobiernos locales –South Africa Local Go-
cación del número de gobiernos locales y el vernments Association (SALGA)– como una
refuerzo de sus capacidades. Sin embargo, institución pública, en el resto de los paí-
las trayectorias de las políticas de descentra- ses las asociaciones nacionales de go-
lización no son idénticas: el contenido de las biernos locales tienen un estatuto de Las trayectorias de
políticas está influido en gran medida por los asociaciones de derecho privado, aunque
contextos históricos que les dieron naci- en algunos casos, estas asociaciones pue-
las políticas de
miento, y por la tradición administrativa he- den ser reconocidas de utilidad pública descentralización
redada del período colonial. (caso de la Asociación de Municipios de
Burkina Faso, AMBF).
no son idénticas: el
La tercera tendencia consiste en un aumento contenido de las
relativo, en numerosos países, de las res- Por último, la sexta tendencia es la de una
ponsabilidades de los gobiernos locales. Este determinada disminución, desigual de un políticas está
aumento evidencia, a priori, un fortale- país a otro, de los controles ejercidos sobre influido en gran
cimiento de la descentralización y se inscribe los gobiernos locales. Se observa así un
en la lógica de la retirada del Estado y de la retroceso de los controles de oportunidad medida por los
Administración central. Sin embargo, resulta relacionados con el ejercicio de un poder contextos
en realidad problemático o incluso contra jerárquico y una limitación del alcance de
productivo en ausencia de transferencia real estos controles a los aspectos que están vin- históricos que les
de competencias y medios financieros y por culados a la legalidad y que son más respe-
dieron nacimiento,
la persistente influencia de los poderes cen- tuosos de la autonomía local. Pero, es cierto
trales sobre las finanzas y la fiscalidad loca- que pueden señalarse también situaciones y por la tradición
les y sobre las ayudas y financiación de estancamiento o incluso regresiones en
administrativa he-
extranjeras. ciertos países del continente.
redada del período
La cuarta tendencia, aún embrionaria, con Estas distintas tendencias, más o menos
experiencias más o menos significativas y marcadas, más o menos visibles o tangibles,
colonial
resultados moderados, es el desarrollo de la a menudo de avance lento, con pausas,
participación del sector privado, local y retrocesos y, más raramente, con saltos
extranjero, en la gestión y suministro de una cualitativos, se manifiestan tanto a nivel
serie de servicios urbanos como la recogida orgánico de las estructuras de la administra-
de residuos domésticos o industriales (Sud- ción local (I), a nivel de las responsabilida-
áfrica, Benín, Burkina Faso, Túnez, por des y de los recursos (II), como en el plano,
ejemplo), del agua potable (Marruecos), el más global, relacionado con los progresos y
transporte urbano y el saneamiento. límites de la democracia local (III).
La quinta tendencia que empieza a esbozar- I. La evolución de las estructuras

se, es la constitución de redes de gobiernos
locales que pueden desembocar en formas y Las estructuras municipales aparecen en el
modalidades prometedoras de cooperación siglo XIX, en particular, en Senegal, Egipto y
descentralizada. La creación de asociaciones Túnez. La constitución de municipios conoce
un desarrollo durante el siglo XX y se ex- blaciones locales para administrar sus pro-
tiende por todos los territorios coloniales. pios asuntos tales como la justicia o el pa-
Lejos de los principios de participación y li- go del impuesto que debe compartirse con
bertades locales, este desarrollo se orien- la administración. Los usos y costumbres
taba a un mayor control del territorio endógenos se respetan en mayor o menor
colonial y al encuadre de las poblaciones medida, pero es obligación de los res-
locales por el colonizador. Antes de la ponsables locales preservar los intereses
independencia, la comuna francesa, el del colonizador. Este sistema coloca las
bases de lo que serán los futuros gobiernos
En prácticamente todos los Estados, inmediatamente locales.
después de la independencia, los gobiernos deciden mantener

En África Septentrional, el proceso colonial
intacta la estructura heredada de los colonizadores fue más complejo a nivel administrativo.
El colonizador tuvo que contar con las es-
lo que no contribuyó a cambiar las percepciones
tructuras estatales preexistentes. Los mu-
sobre estas estructuras descentralizadas nicipios coloniales se apoyan allí sobre
estructuras autóctonas que se esfuerzan
Local Government británico y el municipio en controlar. Esta búsqueda de adaptación
portugués inspiran el modelo municipal de se observa tanto entre los británicos
las colonias. Pero en todas partes, la des- (Egipto, Sudán) como entre los franceses
centralización se asimila a una desconcen- (Argelia, Marruecos y Túnez).
tración administrativa. Los órganos locales
sólo se eligen en contadas ocasiones (los En prácticamente todos los Estados, inme-
ejecutivos locales son en general designa- diatamente después de la independencia,
dos), no disponen más que de poderes los gobiernos deciden mantener intacta la
muy reducidos y generalmente con carác- estructura heredada de los colonizadores
ter consultivo, contrariamente a lo que lo que no contribuyó a cambiar las percep-
acontece en la metrópolis. Esta descentra- ciones sobre estas estructuras descentrali-
lización está destinada sobre todo a per- zadas. Desde el principio, se vieron como
mitir que la población originaria de la instrumentos de extensión del poder cen-
metrópolis se sitúe en los mismos regíme- tral sobre las comunidades locales. Es ne-
nes administrativos que tenían en la me- cesario esperar a los años 80, y sobre todo
trópolis. a la ola de democratización de los años 90,
para ver nacer una nueva orientación y
A tal fin, se establecen dos sistemas en el una renovación del interés respecto a la
África Subsahariana: la gestión directa o descentralización con gobiernos locales
“direct rule” y la gestión indirecta o “indique asuman en gran parte los asuntos que
rect rule”. El sistema de gestión directa les conciernen. La descentralización apare-
(“direct rule”) consiste en un marco admi- ce, en efecto, como tema principal en toda
nistrativo del territorio colonial organizado reflexión sobre la modernización del Esta-
en círculos, subdivisiones y cantones colo- do en el continente y por consiguiente,
cados bajo la responsabilidad de los ad- sobre la acción pública con una “democra-
ministradores coloniales. Las asambleas cia local” como base de toda organización
locales sólo desempeñan un papel consul- administrativa territorial. Desde mediados
tivo. Este sistema se establece sobre todo de los años ochenta, ante las dificultades
en los países colonizados por Francia, Bél- presupuestarias generadas por la disminu-
gica y Portugal. ción de sus recursos, el cuestionamiento
de los métodos de gestión pública inter-
En el sistema de “indirect rule”, establecido vencionista y la emergencia de las lógicas
sobre todo por el Reino Unido, el coloniza- liberales que preconizaban la rehabilitación
dor deja un margen de maniobra a las pode los mecanismos de regulación por parte
33
del mercado, la retirada del Estado y la re- Sin embargo, casi por todas partes, la
distribución de los papeles entre sector pú- opción descentralizadora se percibe como
blico e iniciativa privada, los Estados un progreso, y se la asocia con:
africanos adoptaron políticas de ajuste li-
beral y apertura económica. Estas políticas • la movilización de la población para el
implican una inserción en el movimiento de desarrollo local durable y la mejora de
globalización y competencia internacional, sus condiciones de vida;
demanda una verdadera política de refor-
ma y reestructuración. Las reformas de los • un medio de profundización y arraigo
gobiernos locales y políticas urbanas se de la democracia a nivel local;
El itinerario de los
inscriben, en adelante, en esta lógica.
• una empresa de refundación del Estado distintos países
El itinerario de los distintos países africa- y reconstrucción de la legitimidad de
africanos en la
nos en la adopción y la puesta en marcha las instituciones públicas a partir de la
de las políticas de descentralización no es base; adopción y la
sin embargo idéntico. En la mayoría de los
países, dicha adopción resulta de la fuerte • el inicio de una integración regional
puesta en marcha
demanda de participación por parte de las realmente arraigada en las realidades de las políticas de
poblaciones locales tras los movimientos africanas.
de democratización acaecidos durante los
descentralización
años 90. A causa de la conexión democra- Para ello, se les debe reconocer a los go- no es sin embargo
tización/descentralización, la adopción de biernos locales una competencia general
las reformas de descentralización pudo de principio sobre el territorio que tienen a idéntico. En la
ser percibida por algunos como un corola- su cargo. En algunos casos, se les otorga mayoría de los
rio de las exigencias de democratización y competencias exclusivas y tienen acceso a
liberalización que los donantes ponían co- otras competencias compartidas con otros países, dicha
mo condición para que estos Estados niveles de gobernanza pública. En otros, adopción resulta de
africanos se beneficiaran de su apoyo. En como en el Norte de África, las competen-
ciertos países (como Malí o Níger), la cias de los gobiernos locales se ven alta- la fuerte demanda
descentralización representó una res- mente afectadas por la intervención de la
de participación
puesta a la búsqueda de una mayor auto- Administración central y distintas empre-
nomía en la gestión de sus asuntos, que sas públicas nacionales en el suministro por parte de las
algunas regiones del país demandaban de los servicios urbanos (educación, sa-
poblaciones
incluso de forma violenta, llegando a evo- lud, transporte, saneamiento, agua pota-
car la posibilidad de una secesión. En ble, electricidad...). locales tras los
otros casos, la descentralización es una
ocasión para sobrepasar, o incluso borrar El contenido de las políticas de descentrali-
movimientos de
los estigmas de la organización política y zación también se diferencia según se trate democratización
administrativa previa (caso del apartheid de Estados unitarios o de Estados federa-
en Sudáfrica). les, y según la tradición administrativa
acaecidos durante
heredada del período colonial a la cual los años 90
En el Norte de África, la evolución de las están vinculados los distintos Estados afri-
estructuras de los gobiernos locales pare- canos. En los Estados federales, los gobier-
ce, sin embargo, más lenta y las reformas nos locales están incluidos en la autoridad
menos profundas. En el conjunto de los de los estados federados, a quienes se deja
países de la subregión, la estructura terri- la responsabilidad de definir el contenido
torial del Estado parece inmóvil, atada a la del régimen de los gobiernos locales y de
estructura del gobernador (wilaya en su administración. Esto conlleva a menudo
Argelia, Túnez y Marruecos, Mouhafadha una multiplicidad de formas de organiza-
en Egipto) nivel que se ve favorecido por ción de los gobiernos locales que no facilita
la desconcentración. una lectura comparativa de la gobernanza
local. En los Estados unitarios, la organiza- En los países de tradición administrativa

ción de los gobiernos locales es general- británica, los gobiernos locales están dota-
mente uniforme sobre el conjunto del dos también de órganos deliberantes elec-
territorio nacional. Pero el contenido de las tos y de órganos ejecutivos electos o
competencias que se les reconocen viene designados. El mandato de los órganos de-
influido por la tradición administrativa liberantes es en general similar al de los
heredada de la colonización. países francófonos, pero el del órgano eje-
cutivo es generalmente mucho más corto
En los países francófonos, la creación de (1 a 3 años como máximo), y en algunos
gobiernos locales corresponde en principio casos no es renovable. Los alcaldes son
a una distribución de competencias entre generalmente “ceremoniales” y no “ejecuti-
autoridades centrales vos”. De hecho, el poder ejecutivo corres-
Más generalmente, los sistemas y autoridades locales. ponde a un funcionario, el Town Clerc o el
Estas últimas están CEO –Chief Executive Officer–, nombrado
africanos de descentralización
compuestas por un generalmente por el ministerio encargado
proceden a una clasificación de los órgano deliberante de los gobiernos locales. No es sorpren-
electo y un órgano dente que en estas condiciones una de las
gobiernos locales básicos según ejecutivo elegido o solicitudes recurrentes de las asociaciones
su nivel de desarrollo o urbanización nombrado. La dura- nacionales de las autoridades locales de los
ción de los manda- países anglófonos de África sea la institu-
tos municipales es generalmente igual al de ción de los “alcaldes ejecutivos” (Executive
las instituciones nacionales (generalmente Mayors) en lugar de los “alcaldes ceremo-
4 ó 5 años) y los mandatos son renova- niales” (Ceremonial Mayors) actuales y la
bles. En estos países el ejecutivo munici- extensión de los mandatos de los alcaldes.
pal (el alcalde o su equivalente) dispone
generalmente de poderes de decisión rea- Además en la mayoría de los países del
les en la gestión de la colectividad, pode- continente, cualquiera que sea la tradición,
res definidos en textos legales. Pero esta se observa una tendencia a la metropoliza-
capacidad de decisión a menudo está limi- ción concebida como vector de moderniza-
tada por la práctica de la unidad de caja ción y competitividad no sólo de las propias
(consistente en agrupar todos los recursos ciudades sino también del conjunto de los
públicos en las cajas del Tesoro público). territorios.
Esta práctica asigna a los representantes
del ministerio de finanzas ante los gobier- Así pues, en la mayoría de los países de
nos locales (el inspector de finanzas y el la región, se observa una cierta espe-
tesorero municipal), un poder que los cificidad relativa a la organización de las
alcaldes juzgan exorbitante, ya que estos grandes metrópolis. Puede tratarse de
representantes llegan a bloquear los gas- ciudades capitales como Rabat (Ma-
tos que han sido adoptados de acuerdo rruecos) Lusaka (Zambia), Dakar (Se-
con las leyes y reglamentos. Por eso, las negal), Tswane (Sudáfrica), Yaundé
asociaciones nacionales de gobiernos lo- (Camerún), Accra (Ghana), o Argel (Ar-
cales de los países francófonos de África gelia). Son ciudades que presentan una
exigen mayor flexibilidad o incluso la su- cierta importancia demográfica o eco-
presión del principio de la unidad de caja nómica: Johannesburgo (Sudáfrica),
aplicado a los gobiernos locales. Cabe se- Douala (el Camerún), Kumasi y Shama-
ñalar que en Senegal, la ley prevé ciertas Ahanta (Ghana), etc. Todas estas ciu-
derogaciones. Los gobiernos locales pue- dades poseen un régimen jurídico
den ser autorizados a depositar sólo una particular, que deroga el derecho común
parte de los fondos disponibles en el Teso- de los municipios por lo que se refiere a
ro Público o a depositar todos los fondos su organización y a su gestión.
en una entidad bancaria.
35
En Marruecos, la nueva carta municipal del Más generalmente, los sistemas africanos
3 de octubre de 2002 previó un régimen de descentralización proceden a una clasi-
especial para las ciudades que tenían más ficación de los gobiernos locales básicos
de 500.000 habitantes. Estas ciudades según su nivel de desarrollo o urbani-
son administradas por un único municipio zación. Por ejemplo, en Camerún, encon-
con distritos sin personalidad jurídica. tramos, según el nivel de urbanización
Marruecos se inspiró así en el ejemplo decreciente, las comunidades urbanas, los
francés para organizar las ciudades de municipios urbanos con régimen especial,
París, Lyon y Marsella (denominado los municipios urbanos y los municipios
“PLM”). Esta carta consagró también esta- rurales. En Sudáfrica, la clasificación es por
tutos especiales para el municipio urbano categoría: municipios de categorías A, B y
de Rabat (la capital del Reino) y para los C. Estas diferenciaciones permiten tam-
municipios de los méchouars (sedes de los bién identificar a los gobiernos locales más
Palacios Reales). desfavorecidos y hacer hincapié en su des-
arrollo a través de políticas de apoyo espe-
El espacio urbano está muy fragmentado cíficas (política de redistribución).
en unidades administrativas suburbanas.
En general,
Éstas pueden tener personalidad jurídica En general, uno de los debates corrientes uno de los debates
como en Camerún para los municipios en África es la necesidad de definir un con-
urbanos de distrito de las ciudades de tenido mínimo común a las descentraliza-
corrientes en África
Douala y Yaundé. Los municipios infra- ciones africanas. Se habla a este respecto es la necesidad de
metropolitanos así creados son regulados de una carta africana de la gobernanza
por el derecho común. Por el contrario, en local. Este debate se está planteando, en definir un
algunos países, las unidades infra-metro- particular, por la organización de las Ciuda- contenido mínimo
politanas siguen siendo entidades submu- des y Gobiernos Locales Unidos de África
nicipales sin autonomía administrativa. Es (CGLUA), y por la Conferencia Africana de común a las
el caso de las “submetrópolis” de las ciu- la Descentralización y el Desarrollo Local descentralizaciones
dades de Accra y/o de Kumasi en Ghana, o (CADDEL).
también de Cotonú en Benín. africanas. Se habla
II. Competencias, gestión a este respecto de
La otra característica de los municipios y finanzas
metropolitanos de África consiste en el una carta africana
régimen electoral de sus órganos. El Se observa una tendencia al refuerzo de
de la gobernanza
órgano deliberante a menudo se designa las competencias de los gobiernos loca-
por sufragio universal directo (Argelia, les. Sin embargo, las transferencias de local
Gabón, Nigeria, Madagascar, etc.). Pero, competencias no van acompañadas, o no
no es raro que la ley prevea una elección suficientemente, de las transferencias
por sufragio universal indirecto. Los con- necesarias de los recursos y de medios
sejeros metropolitanos son elegidos por de gestión financiera. A nivel financiero,
los órganos deliberantes de las unidades los gobiernos locales africanos siguen su-
infra-metropolitanas, generalmente en friendo serias debilidades de sus recursos
su seno como en Camerún. Sin embargo, y sus poderes.
el ejecutivo es siempre designado en su
seno por el órgano deliberativo. En la dis- En cuanto a capacidades administrativas,
tribución de las competencias, las unida- también se constatan dificultades e insufi-
des infra-urbanas se encargan de los ciencias reales, en particular en lo que res-
servicios de proximidad y constituyen los pecta a los recursos humanos y cuadros de
espacios de democracia participativa dirección. En cuanto a la gestión, se verifi-
mientras que el gobierno metropolitano can debilidades e ineficiencia en materia
garantiza los servicios de tipo federativo de planificación estratégica en temas de
e interés global. urbanismo, de economía y desarrollo so-
cial. Se observa asimismo una tendencia a El análisis del cuadro revela que la mayoría
introducir lógicas y prácticas del sector pri- de países atribuyen a los gobiernos locales
vado en la gestión local, de los servicios y numerosas e importantes competencias en
bienes y, en algunos pocos países, las tec- varios campos. Estas competencias inclu-
nologías modernas de la información y la yen las inversiones sociales (infraestructu-
comunicación, en particular, en las grandes ras y equipamiento de carácter social,
metrópolis. salud, educación y ocio), los bienes y los
servicios prestados en los ámbitos de la
II.1. Competencias educación, la cultura, ocio, transporte,
agua, la gestión de los residuos y el sanea-
Una de las finalidades más importantes de miento. Las competencias locales abarcan
la descentralización es dar una respuesta la administración, la planificación y la ges-
eficaz y adaptada a las necesidades de las tión urbana y el desarrollo local.
poblaciones locales. Desde este punto de
vista, los servicios públicos locales cons- Una de las claves del éxito de la descen-
tituyen el ejemplo más concreto. Su núme- tralización depende de la manera como se
ro y su eficacia constituyen una de las realizan las transferencias de competen-
principales manifestaciones del vigor de la cia a los gobiernos locales. La efectividad
descentralización y una de las fuentes de las transferencias tropieza con nume-
esenciales de la legitimidad de los gobier- rosas resistencias de los responsables de
nos locales. Estos servicios parecen sin los ministerios. En el Norte de África, las
embargo poco satisfactorios en el conjunto transferencias de competencias pueden
considerarse marginales en la medida en que
prima una tendencia general a confiar las
competencias en temas sectoriales a agen-
Una de las finalidades más importantes cias estatales y empresas públicas o empre-
sas privadas. Ámbitos como la educación y la
de la descentralización es dar una respuesta eficaz
salud, los administran directamente los mi-
y adaptada a las necesidades nisterios correspondientes; mientras que el
agua potable y el saneamiento y la energía
de las poblaciones locales
son el monopolio de empresas del Estado o,
siguiendo políticas de privatización, se trans-
fieren a empresas privadas, sin que se preve-
de los países de la región y las prerrogati- an contratos con los gobiernos locales. Esta
vas de los gobiernos locales son desigua- tendencia es también perceptible en África
les. Se constatan dos tendencias de Occidental y Central, aunque en general se
manera más o menos clara de un país a reconoce que los servicios básicos (educa-
otro: ción, salud, agua, salubridad, transporte,
etc.) son de interés local. Los ministerios res-
• La primera tendencia es la ampliación ponsables tienden a pasar por encima de los
de las responsabilidades de los gobier- gobiernos locales en la ejecución de las políti-
nos locales en materia de servicios cas sectoriales. Esta tendencia se ve favore-
públicos y gestión urbana, aunque con cida por la práctica de los donantes quienes
notables excepciones en algunos países al priorizar la ayuda presupuestaria tienden a
limitar el debate sobre las políticas sectoria-
• La segunda tendencia es la asociación les únicamente al Estado central, a menudo
del sector privado a la gestión de los ignorando los territorios en los que se han de
servicios públicos locales siguiendo dis- aplicar dichas políticas.
tintas fórmulas de transferencia al sec-
tor privado (delegación, concesión, Es necesario no obstante destacar la evo-
asociación...) con resultados limitados. lución en varios países de África del Este y
02 PCc Africa
Cuadro 3 Competencias de los gobiernos locales

29/9/08
PAÍS COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS LOCALES (MUNICIPIOS)

Planificación y apoyo Agua potable, Seguridad (policía Urbanismo Servicios de base (salud, Deportes Cultura Energía Transporte
a la economía local residuos, saneamiento administrativa y judicial) y vivienda educación de base) y ocio y turismo
21:33
Argelia X X X X X X X
Benín X X X X X X X X
Página 37
Camerún X X X X X X X
Costa de Marfil X X X X X X
Egipto X X X X X X X X
Gabón X X X X X X X X
Ghana X X X X X X X X X
Guinea X X X X X X X X
Kenya X X X X
Madagascar X X X X X X
Malí X X X X X X X X X
Marruecos X X X X X X X X X
Mozambique X X X X X X
Níger X X X X X X X X
Nigeria X X X X X X X X
Senegal X X X X X X X X
Sudáfrica X X X X X X X X X
Togo X X X
Túnez X X (sólo residuos) X X X X X
Uganda X X X X X X X X
37
Zambia X X X X
Meridional así como en un número limitado fiscalidad local que permite a los gobiernos
de países anglófonos de África Occidental. locales disponer de ingresos propios a par-
Allí se constata una retirada progresiva de tir de la base fiscal transferida o comparti-
los ministerios sectoriales en las fases de da y de las transferencias financieras,
ejecución de sus programas. Los servicios constituidas por subvenciones condiciona-
desconcentrados que dependían de las les o incondicionales y de las distintas ayu-
delegaciones territoriales de los ministe- das financieras del Estado. Otras fuentes
rios sectoriales quedan bajo la autoridad de financiación pueden provenir de tasas o
La financiación de los gobiernos locales. Esta transferencia ingresos por la explotación de ciertos ser-
incluye el personal, los recursos presu- vicios. La proporción de uno y de otro en la
de los gobiernos
puestarios, el patrimonio y el poder de financiación del desarrollo local, varía
locales proviene decisión. Es el caso de Uganda, Sudáfrica y según los países. La capacidad de movili-
Ghana. En estos países, el gobierno central zar recursos propios es un pilar esencial de
principalmente
define las orientaciones estratégicas de las la descentralización.
de dos fuentes: políticas sectoriales en ámbitos como la
salud, el agua, la educación y los gobiernos a) La movilización de los recursos
la fiscalidad local locales se encargan de su ejecución. En locales propios
que permite todos los lugares donde se avanzó en esta
dirección, como en la política del agua o de Los gobiernos locales africanos disponen
a los gobiernos la lucha contra el SIDA/HIV, por ejemplo según los textos legales de un abanico de
locales disponer en Uganda y en Ruanda, la eficacia y los recursos que deben movilizar en su territo-
resultados han sido más positivos que rio: fiscalidad directa o indirecta, tasas
de ingresos propios cuando eran asumidas directamente por el percibidas en contrapartida por servicios
a partir de la base Estado central. Sin embargo, la descentra- prestados, el producto de la explotación de
lización encuentra grandes dificultades con ciertos servicios, el producto de la explota-
fiscal transferida los ministerios encargados de las políticas ción de bienes públicos. Desgraciadamen-
o compartida nacionales sectoriales que favorecen toda- te, la ley que atribuye los recursos no
vía de manera general la desconcentra- confiere siempre a los gobiernos locales las
y de las ción. Una de las reclamaciones recurrentes prerrogativas que les permitan actuar
de los gobiernos locales africanos es que sobre el nivel de imposición, hasta tal pun-
transferencias
se territorialicen las políticas sectoriales to que los recursos considerados como
financieras, como en el caso de Ghana, Uganda o Sud- propios están estrechamente controlados
áfrica; y que los gobiernos locales sean por el poder central.
constituidas
plenamente responsables de su ejecución.
por subvenciones Ese desfase aparece claramente en nume-
Sin embargo, si la afirmación formal de la rosos países de tradición administrativa
condicionales competencia de los gobiernos locales en francesa, donde existe en teoría una fisca-
o incondicionales los distintos ámbitos no deja lugar a duda lidad local diversificada, a menudo hereda-
en ninguna parte, estas competencias da de la antigua fiscalidad local francesa, y
y de las distintas deben transferirse a los nuevos recipienda- sin embargo los gobiernos locales están de
ayudas financieras rios por parte de las administraciones que hecho desprovistos de poder fiscal. Las
las ejercían antes de la descentralización. tasas de imposición se fijan por ley o por el
del Estado El reto pendiente es el problema de la efi- poder central, y en realidad se trata más
cacia y la eficiencia de las transferencias bien de impuestos cedidos por el Estado,
de competencias para que beneficien posi- más que una fiscalidad local propiamente
tivamente a la población. dicha. A veces, han sido transformados en
impuestos compartidos (Costa de Marfil,
II.2. La gestión financiera Camerún). Son una excepción Gabón,
Níger y Togo, países en los que los munici-
La financiación de los gobiernos locales pios ejercen un poder fiscal. Ocurre lo mis-
proviene principalmente de dos fuentes: la mo para las tasas y cánones (aunque los
39
municipios de Senegal sí tienen esa liber- se constata un nivel de recaudación bajo o

tad). Es excepcional que los gobiernos muy bajo sea cual sea el sistema: por
locales puedan recaudar impuestos indi- ejemplo, alrededor de un 50% en Kenia, e
rectos sobre ciertos productos locales incluso menos en Nigeria; en el caso de
(Togo, con aprobación de la autoridad de Túnez se sitúa en un 20% de la recauda-
tutela). ción de los impuestos sobre bienes inmue-
bles por parte de los gobiernos locales; 45
Los gobiernos locales de los países de tra- o 50% de media en Costa de Marfil o en
dición administrativa británica disfrutan a Níger (recaudación por el Estado).
menudo de un poder fiscal más extendido
y de una mayor libertad en materia de La fiscalidad compartida tiende a presen-
tasas, cánones o impuestos indirectos tarse como modalidad de financiación de
locales. Éste es el caso, en particular, para los presupuestos locales. El IVA ocupa un
el impuesto sobre bienes inmuebles buen lugar en esta fiscalidad compartida.
(Sudáfrica, Ghana, Tanzania, Zambia y Se instituye en casi todos los países con
Zimbabwe) y para las tarifas en los mismos
países, así como en Nigeria. Pero en cier-
tos países la fiscalidad local es desdeñable Los gobiernos locales de los países de tradición
(Nigeria, Uganda, donde ha pasado en 5
años del 30 al 11% del total de los recur- administrativa británica disfrutan a menudo de un poder fiscal
sos, sobre todo a causa de la supresión del más extendido y de una mayor libertad en materia de tasas,
impuesto más productivo, el gradated
tax). Es excepcional que los gobiernos lo- cánones o impuestos indirectos locales
cales puedan establecer impuestos indirec-
tos sobre productos locales (Zambia, y
también es el caso de Mozambique). Pero partes alícuotas entre el Estado y los
debe relativizarse la capacidad fiscal si se gobiernos locales que varían de un país a
tiene en cuenta el volumen de recursos otro. En Marruecos por ejemplo, desde
que abarca, y que pueden ser extrema- 1986, los gobiernos locales reciben un
damente bajos (véase el caso de Ghana en 30% de la recaudación, en Nigeria el 25%.
el gráfico 1), el porcentaje limitado de los En Mozambique, es un 75% del impuesto
recursos propios sobre el total de los re- sobre los vehículos y un 30% de los
cursos (30% como máximo, de media, con impuestos turísticos que corresponden a
la excepción destacable de Zambia, 77% y los gobiernos locales. En Cabo Verde, exis-
de Sudáfrica, 90%)y el control ejercido por te un conjunto de impuestos sin destinata-
el poder central (aprobación previa de rios. Los gobiernos locales reciben un 7%
tasas y tarifas en Zambia). de la recaudación.
Los países se distinguen también según Se plantean dos importantes problemas en

aseguren por sí mismos la recaudación de relación a esta fuente de financiación: por
los impuestos o que la recaudación esté una parte, los términos del reparto son
asegurada por el Estado quien luego trans- muy a menudo desfavorables a los gobier-
fiere los fondos al gobierno local beneficia- nos locales y, por otra parte, los pagos no
rio. La gestión centralizada caracteriza a son regulares. Las formas en que se repar-
los países de tradición administrativa fran- te el porcentaje correspondiente a los
cesa, aunque en el caso de ciertas tasas gobiernos locales son muy variables. En
locales la recaudación pueda ser local algunos países, existen, pero en la mayoría
(Marruecos, Malí y Senegal), y que ciertos la administración central dispone de un
países sean una excepción a la regla poder discrecional de decisión. En relación
(Túnez para ciertos impuestos en 52 muni- con la regularidad, suele suceder que el
cipios). Sin embargo, en todos los países Estado se toma su tiempo, a veces años,
para pagar su cuota a los gobiernos locales corresponde al poder legislativo determi-
sin que éstos dispongan de medios legales nar la parte que debe transferirse a los
para recurrir contra tales incumplimientos. gobiernos locales, y al poder legislativo de
cada estado crear una cuenta común de la
Pero más allá de las dificultades, la fisca- Federación y del estado, juntando la con-
lidad compartida no puede considerarse tribución de la Federación y la que debe
verdaderamente como un recurso propio, atribuir el estado mismo en relación con
ya que los gobiernos locales no ejercen sus recursos (art. 162). Por lo que no exis-
ningún poder en relación con estos im- te una garantía constitucional directa
puestos; para ellos, tanto desde el punto sobre el volumen de recursos garantizados
de vista político como económico, esta a los gobiernos locales. Es por esta razón
fuente es plenamente comparable a las que la Federación ha adoptado las transfe-
Globalmente, las transferencias presupuestarias globales. rencias directas a los gobiernos locales y
transferencias destina una parte alícuota del IVA para
b) Las transferencias financieras financiarlos.
pueden ser del Estado a los gobiernos locales
globales y de libre A veces la ley establece una fórmula de re-
Las dotaciones financieras se organizan de partición de las dotaciones. Uno de los
destinación, o por forma diferente de un país a otro. Esta mejores ejemplos es el de Sudáfrica; se
diversidad se traduce también en la cuan- fundamenta en los artículos 213 y 214 de
el contrario
tía y la regularidad de las transferencias. la Constitución. El Fondo nacional de ingre-
condicionadas; Globalmente, las transferencias pueden sos (art. 213) concentra el conjunto de
ser globales y de libre destinación, o por el recursos percibidos por el Estado central;
pueden ser
contrario condicionadas; pueden ser tam- una ley (Division of Revenues Act) estable-
también atribuidas bién atribuidas por el poder central en base ce cada año la repartición equitativa entre
a criterios objetivos previamente definidos la administración nacional, las administra-
por el poder central o con un margen de discrecionalidad más o ciones provinciales y las administraciones
en base a criterios menos importante. locales, así como la ponderación de com-
petencias que deben financiarse. Además,
objetivos Las transferencias globales a veces están fija la repartición de la parte provincial
previamente enmarcadas por la constitución (que fija la entre las provincias y, finalmente, fija el
base del cálculo o el procedimiento). La monto de las dotaciones que se deben
definidos o con un constitución de Ghana prevé además la otorgar a las provincias y a los gobiernos
margen de existencia de un fondo común para las locales, y que se financian en base a la
asambleas de distrito a las que deben des- parte del fondo atribuido por ley a la admi-
discrecionalidad tinarse como mínimo el 5% de los ingresos nistración nacional.
más o menos nacionales, y que la repartición de este
fondo entre distritos obedece a una fórmu- La repartición de estas dotaciones obedece
importante la aprobada por el parlamento (art. 252). también a fórmulas establecidas por la ley.
Tal disposición es un ejemplo único. Más El art. 214 párrafo 2º de la Constitución
allá de las dificultades prácticas, este siste- fija los criterios que deben seguirse en la
ma ha aumentado la dependencia financie- fórmula de repartición de la parte provin-
ra de los gobiernos locales frente al poder cial entre las provincias (en principio la
central. La constitución de Nigeria de 1999 estructura se fija para cinco años), previa
prevé que al menos un 13% de los ingre- audiencia de los gobiernos provinciales, de
sos resultantes de la explotación de los la representación de los gobiernos locales
recursos naturales e inscritos a cuenta de y de la Comisión financiera y fiscal prevista
la Federación deben transferirse a los esta- por la Constitución.
dos según una fórmula que tiene en cuenta
el principio de derivación (del volumen de La repartición de la parte municipal tam-
estos ingresos en cada estado), pero bién obedece a una fórmula; la Comisión
41
aconseja también a los legisladores provin- lar su atribución son a menudo imprecisos. Es
ciales. Mientras que la financiación de las el caso en particular de Argelia, Túnez, Ga-
provincias se basa esencialmente en las bón, Guinea, Costa de Marfil, Senegal, así co-
transferencias, la de los gobiernos locales mo de Kenia (combinación de una dotación
se basa básicamente en sus propios recur- global y de una dotación especial para carre-
sos (fiscalidad, tasas, cánones...). teras).
La situación de otros países se presenta En Argelia, además, la atribución de las

mucho menos favorable. Se pueden distin- dotaciones de igualación del fondo de soli-
guir varias situaciones, en función del gra- daridad (95% de los recursos del fondo),
do de garantía que deben darse a los se basa en un criterio de admisibilidad: un
gobiernos locales en relación con las condi- índice de riqueza de la comunidad inferior
ciones de asignación de recursos. En cier- a la media nacional.
tos países, las dotaciones sectoriales, casi
siempre condicionadas, representan el En fin, en ciertos países no existe ningún
mayor porcentaje de las transferencias; sistema organizado de transferencias: es
son más fácilmente controlables, y además el caso de Níger o de Togo. Resultando de
aseguran un control de la gestión local: es tales situaciones que la asignación de las
el caso de Uganda, de Zimbabwe y tam- dotaciones se ve afectada por los avatares
bién de Tanzania, donde el gobierno calcu- políticos y, a menudo, es irregular.
la el monto de las atribuciones en base a
fórmulas estables. En Zimbabwe, además, Por otra parte, especialmente en los países
las transferencias son dotaciones sectoria- de la Unión Económica y Monetaria de Áfri-
les, y las atribucio-
nes no se calculan
en base a una fór- Gráfico 1 Recursos locales/ PIB
mula, pero no repre-
sentan más que un
3% de los presu-
puestos locales.
1.40
En un segundo gru- 1.20
po de países, las
1.00
transferencias se or-
ganizan en base a 0.80
una dotación glo- 0.60
bal para el funcio-
namiento o para 0.40
financiar las trans- 0.20
ferencias de com-
petencias, mientras 0.00
Benín
Burkina-Faso
Costa de Marfil
Mali
Níger
Senegal
Togo
Ghana
Sudáfrica
Uganda
Zimbabwe
que las inversiones

dan lugar a sub-
venciones excep-
cionales: la dotación
Fuente: Compilación de:
global asegura al go-
bierno local benefi- i) publicaciones Regard sur les finances locales dans les pays de l’UEMOA (2001-2004);
ciario una libertad en ii) NALAD, Fiscal Decentralization and Sub-National Government Finance;
el uso del recurso, iii) Fiscal decentralization in South Africa, Ismail Momaniat
pero sin embargo los
criterios para calcu-
ca Occidental (UEMOA) y de la Comunidad controlados por los gobiernos locales se

Económica y Monetaria de África Central elevan al 10% del presupuesto del Estado
(CEMAC), los gobiernos son a menudo hos- en Sudáfrica, del 5% al 10% en Nigeria,
tiles a la descentralización de los recursos Uganda y Zimbabwe, del 3 al 5% en Ke-
financieros de las competencias descentra- nia, Ghana, Senegal, Mozambique, Zam-
lizadas, sobre todo en lo que se refiere a bia. La media del gasto local sobre el
las políticas sectoriales que canalizan los presupuesto, sin considerar las donacio-
flujos de ayuda más importante y las in- nes, se sitúa en general por debajo del
versiones públicas nacionales. 5% y es menos del 1% en relación al Pro-
ducto Interior Bruto (PIB).
c) El peso financiero
de los gobiernos locales Excepto los gobiernos locales de Sudáfrica
y del Norte de África, el acceso de los go-
El peso de los gobiernos locales se mide en biernos locales al empréstito en otros paí-
base a dos indicadores, la parte de los reses está en una fase embrionaria.
cursos locales sobre el Producto Bruto In-
terno y los gastos controlados por ellas. El Dada la debilidad de sus ingresos propios,
la insuficiencia de transferencias agravada
por las modalidades de su atribución y las
Es necesario reconocer que los gobiernos locales africanos limitaciones para acceder a los mercados,
pueden difícilmente asumir los costos de su funcionamiento, es necesario reconocer que los gobiernos
locales africanos pueden difícilmente asu-
de las competencias, transferidas, del desarrollo local mir los costos de su funcionamiento, de las
competencias, transferidas, del desarrollo
y de la lucha contra la pobreza
local y de la lucha contra la pobreza.
gráfico 1 sobre las finanzas locales permite La explicación de esta situación nos remite
hacerse una idea del peso financiero real en primer lugar a la fiscalidad y a las finan-
de los gobiernos locales. La muestra se ha zas locales tributarias del marco macroeco-
reducido a los seis países de la zona mone- nómico que sufre de condiciones financieras
taria de África Occidental (UEMOA) entre severas impuestas a los Estados de África
los años 2001-2004, países en donde fue Subsahariana. La pobreza de amplios seg-
posible reunir datos fiables y exhaustivos, mentos de la población, imponen límites a
y algunos países anglófonos. Aunque redu- los ingresos fiscales. Se añade la ausencia
cida, esta muestra de países con diferentes de una voluntad política de redistribución de
niveles de desarrollo es bastante represen- los ingresos fiscales que sea más favorable a
tativa. los gobiernos locales y la ineficacia de la ca-
dena fiscal en particular por cuanto hace re-
El gráfico muestra que en la mayor parte de ferencia a la recaudación. Los gobiernos
los países, el peso de las finanzas locales no locales reclaman una mejor distribución de
llega al 1% del PIB y al 5% de los gastos del los recursos con el objetivo de elevar la parte
Estado. En el conjunto de países de la de la fiscalidad local sobre el PIB (2%) e in-
UEMOA, los gastos de los municipios eran en crementar las transferencias financieras
el 2004 de 150 billones de FCFA (228 millo- (5% a 10%), lo que permitiría duplicar inclu-
nes de Euros), o sea 4,8% de los gastos de so triplicar los recursos locales, cuyo nivel
los Estados cuyo gasto se elevaba a 3.103 actual hipoteca las expectativas positivas en
billones de FCFA (4,7 billones de Euros). la descentralización.
Según un estudio del Banco Mundial so- La situación se agrava por las debilidades
bre la experiencia de la descentralización persistentes en cuanto a capacidades ad-
en treinta países africanos los gastos ministrativas y recursos humanos.
43
II.3. Las capacidades administrativas El cuadro de la página siguiente ilustra es-

tas constataciones.
a) Los recursos humanos
b) La existencia y nivel de formación de
La puesta en marcha de la descentraliza- los principales cuadros municipales
ción reveló el déficit en recursos humanos
de los países africanos. En todos los paí- Los gobiernos locales necesitan general-
ses, les resulta difícil a los gobiernos lo- mente un equipo mínimo para asistir al
cales asumir las competencias transferidas alcalde en la realización de sus funciones.
o reconocidas por la falta de personal Este núcleo administrativo está constituido
cualificado. por el secretario general para la gestión
administrativa general y del personal, del
La insuficiente información, por sí mismo director de los servicios técnicos y del
sintomática, no nos permite presentar un director de los servicios financieros. En
cuadro consolidado sobre los efectivos del general, los municipios de los grandes cen-
personal local y su nivel de calificación. Sin tros urbanos disponen de este equipo o tie-
embargo, sobre la base de las informacio- nen los medios de reclutarlo.
nes completas de Benín, Costa de Marfil,
Marruecos, Senegal y Túnez, se observa Son los pequeños municipios los que tie- En todos los
que el número de empleados por habitante nen mayores problemas. El personal de
países, les resulta
es muy baja, entre 0,49 y 3,11%. Esta rela- estos gobiernos locales raramente tiene el
ción es aún más débil a nivel local, donde nivel de formación adecuado. En todas difícil a los
oscila entre 0,012 y 0,46%, o sea menos de partes el personal se compone esencial-
gobiernos locales
un agente por cada 100 habitantes. Para mente por agentes de ejecución y el nivel
estos cinco países, el ratio es el siguiente: de personal directivo es escaso. Los asumir las
gobiernos locales presentan la imagen
• En Benín, la relación entre personal/po- paradójica de administraciones con perso-
competencias
blación es de 0,49% a nivel nacional. A nal pletórico pero subcalificado. transferidas o
nivel local es de 0,012%;
c) El estatuto del personal
reconocidas por la
• en Costa de Marfil, es de 0,69% a nivel falta de personal
nacional y de 0,029 a nivel local; La solución más extendida para mejorar
las capacidades administrativas es la cualificado
• en Senegal, el ratio es de 0,73% a nivel transferencia por puesta a disposición o
nacional y de 0,06% a nivel local; traslado, de cuadros de la función pública
del Estado a los gobiernos locales. En
• en Marruecos, a nivel nacional el ratio muchos países, el trío de colaboradores
es de 1,7% pero cae al 0,46% a nivel técnicos del alcalde está constituido por
local; cuadros procedentes del Estado.
• por último en Túnez, es de 3,86% a ni- Algunos países como Marruecos y Malí han
vel nacional y de 0,2% a nivel local. optado por la creación de un servicio civil o
función pública local. El objetivo es hacer
Para encontrar una solución a este proble- más atractivos los empleos locales y benefi-
ma se han planteado varias experiencias. ciar a los agentes locales de todas las ven-
Se basan todas en dos iniciativas comple- tajas concedidas a los funcionarios del
mentarias: por una parte el fortalecimiento Estado. Esta solución está destinada a res-
de las capacidades propias de los gobier- tablecer la motivación para los empleos
nos locales y, por otra, la transferencia por locales a veces considerados como empleos
el Estado de una parte de su personal a los de segunda categoría. En muchos países,
gobiernos locales. ser destinado a un empleo local se considera
Cuadro 4 Situación de los recursos humanos
02 PCc Africa
PAÍS Número de Personal de los Nivel de calificación Régimen jurídico Procedimiento de selección Existencia de programas de formación
44
funcionarios gobiernos (derecho público, de altos cuadros

estatales locales derecho privado o mixto)
29/9/08
Benín 32.882 (1995) 4.000 de los cuales: 7% calificados para trabajos de Régimen jurídico mixto. Transferencia de antiguos empleados No existe una institución especializada en la
94 % agentes de ejecución concepción y dirección. El resto de la prefectura hacia los municipios. formación de cuadros locales. La Casa de los
21:33
6% cuadros en un nivel medio. Gobiernos locales creada en 1997 brinda apoyo.
Costa 112.707 (1994) 47.325 Grado A4 Régimen mixto. Estatuto general de la Tutela sobre la selección de La formación es impartida por los donantes.
de Marfil (ingenieros, administradores) función pública y ley sobre el estatuto funcionarios.
del personal de los gobiernos locales Cada municipio organiza su propio plan de
Página 44
ÁFRICA
Grado B3 para funcionarios; código del trabajo y Para los no funcionarios, cada formación.
(Secretarios administrativos, la ley sobre el estatuto del personal de municipio implementa su propia
técnicos superiores, asistentes política de selección en base al No existe formación iniciada por los ministerios.
los gobiernos locales para los no
contables) funcionarios. análisis del dossier y las necesidades
expresadas.
Marruecos 537.166 145.736 Cuadros superiores: 12.109 Régimen público y privado En base a oposición / designación / Centros regionales de formación /
Cuadros medios: 25.020 (contrato de trabajo) afectación de oficio por el Ministerio División de formación del Ministerio
Agentes de ejecución: 31.382 del Interior. del Interior / Iniciativas de los electos.
Obreros: 76.982
Otros: 223
Senegal 71.694 (2004) 6.846 Cuadros superiores 3% Derecho público para el personal del El personal municipal es seleccionado Programas puntuales de formación de
Cuadros medios 4% Estado transferido y privado para el libremente por las autoridades locales. los donantes de ayuda al desarrollo.
Agentes de ejecución y de apoyo personal contratado por los gobiernos
más del 90% locales.
Túnez 390.000 de los 25.000 de los cuales Cuadros 54 % Estatuto público. Concurso-oposición en base a - Formación inicial en las escuelas de formación
cuales 80.000 18.000 obreros (de los cuales el 70% son pruebas, expedientes o títulos reconocidas.
obreros hombres y el 30% mujeres) salientes de escuelas de formación a - Formación de perfeccionamiento.
Agentes de ejecución 26% tal efecto. - Formación continua para promoción.
- Cursos de perfeccionamiento.
- Misiones al extranjero.
45
por el agente del Estado como una medida rencias de las poblaciones locales. A pesar
disciplinaria y, siempre, se vive como una de estos riesgos, los progresos de la demo-
desgracia. cracia local son innegables. En muchos
países, la importante renovación de los
En cualquier caso, la solución de la función equipos municipales de una elección local a
pública territorial se revela como el mal otra pone de manifiesto este interés de los
menor cuando no soluciona el problema de ciudadanos, incluso en los Estados, más
fondo que es la falta de medios financieros numerosos de África, donde la alternancia
para poder incorporar cuadros de alto nivel política es poco frecuente en las elecciones
en los gobiernos locales. nacionales, la Presidencia o el Gobierno
Los progresos de la
central.
El bajo peso financiero de los gobiernos democracia
locales se traduce, por otra parte, en la Los progresos de la democracia participati-
debilidad de los recursos humanos y de la va pueden verse favorecidos por prácticas
participativa
capacidad de gestión. El débil capital hu- culturales propicias a la consulta, al debate pueden verse
mano de los gobiernos locales es una des- y a la participación en la construcción de la
ventaja importante para la implementación decisión colectiva. En este plano, se puede
favorecidos por
de las políticas de descentralización en concluir que el balance es desigual, con prácticas
África. El problema del fortalecimiento de ciertos progresos en numerosos Estados,
las capacidades de los gobiernos locales pero con situaciones estancadas en otros culturales
para ejecutar las políticas debería figurar (Egipto, Togo, Túnez, República Centroafri- propicias a la
entre las prioridades de las intervenciones cana, Chad). Pero en general, los avances
en favor de la descentralización en África. son todavía frágiles por lo que se refiere a consulta, al debate
la transparencia y la obligación de rendir y a la participación
III. La democracia local cuentas.
en la construcción
El cuadro de la página siguiente muestra El primer indicador de este progreso es el
de la decisión
las instituciones de la democracia local en consenso en torno al sufragio universal.
cada país Por una parte el principio electoral se ha colectiva
generalizado como el método de designa-
III.1. El sistema político local ción de las autoridades locales y, por otra
parte, las elecciones locales se celebran en
Los gobiernos locales se enfrentan a la difi- África con una regularidad inédita en la
cultad que encuentra el sistema de Estado historia de la democracia del continente4.
moderno a nivel de las comunidades loca-
les. En primer lugar, a este nivel, las pobla- Un segundo indicador se refiere a la posibi-
ciones se apoyan en varias fuentes de lidad de acumular mandatos locales entre
legitimidad, en particular, tradicionales y ellos o con mandatos nacionales. La acu-
religiosas, y a las que se refieren a menudo mulación está muy limitada e incluso com-
para justificar su comportamiento ciudada- pletamente prohibida en un país como
no frente a la democracia política. Así se Ghana donde los partidos políticos están 4. A título de ejemplo,
con excepción de
percibe la existencia de una tendencia a no excluidos de las elecciones locales. La lista
Malí donde las
entender por qué “alógenos” pueden ser sólo está abierta a candidaturas indepen-
elecciones han sido
elegibles localmente (“si no son de aquí”). dientes. Pero es un caso más bien raro en
pospuestas, el
En algunos países las leyes electorales un contexto donde el juego político local y
calendario electoral
obligan a afiliarse a un partido para poder nacional permanece monopolizado por los ha sido respetado a
presentarse a las elecciones locales (Sene- partidos políticos. Sin embargo, nume- lo largo de los tres
gal por ejemplo). En esos casos, existe un rosos países permiten candidaturas in- últimos años en
elevado riesgo de que haya candidaturas dependientes en las elecciones locales Burkina Faso, Níger,
que reflejan más los juegos políticos de como Mozambique, Benín, Sudáfrica y Guinea, Sudáfrica y
partidos nacionales, en vez de las prefe- Mauritania. Mozambique.
Cuadro 5 Situación de la democracia local en cada país
02 PCc Africa
46
PAÍS CONSEJO MUNICIPAL EJECUTIVO LOCAL DEMOCRACIA

Modo de escrutinio Duración Vueltas Modo de Duración Alcalde Colegial Número de Moción de censura/ DIRECTA
29/9/08
(Mayoritario/ del de designación del mandato vueltas en Destitución (referéndum)

proporcional mandato elección la elección
21:33
o Mixto)
Benín Mixto (mayoritario 5 años 2 vueltas Indirecto 5 años No Sí Varias Sí No
y proporcional)
Camerún Mixto (mayoritario 5 años 1 vuelta Indirecto 5 años No Sí 2 para el alcalde y Sí No
Página 46
ÁFRICA
y proporcional) 1 para los adjuntos

Costa de Marfil Mayoritario 5 años 2 vueltas Indirecto 5 años No Sí Sí No
Egipto Mayoría relativa 4 años 1 vuelta Nominación No No
Gabón Proporcional 5 años 1 vuelta Indirecto 5 años No Sí Sí No

Ghana Mayoritario 4 años 1 vuelta Indirecto 4 años No Sí
Guinea Mayoritario 5 años 1 vuelta Indirecto 5 años Sí No
Kenya 5 años 1 vuelta Indirecto
Madagascar 4 años Directo 4 años
Malí Mayoritario Indirecto No Sí Sí No
Marruecos Mayoritario 6 años 1 vuelta Indirecto 6 años No Sí Sí No
Mozambique Proporcional 5 años 2 vueltas Directo 5 años Sí 2 vueltas No No
Níger Proporcional 5 años 1 vuelta Indirecto 5 años No Sí Sí No
Nigeria Mayoritario 3 años 1 vuelta Directo 4 años No Sí No
Senegal Mixto (Mayoritario/ 5 años 1 vuelta Indirecto 5 años Sí No No
proporcional o Mixto)
Sudáfrica Proporcional 6 años 1 vuelta Indirecto No Sí 1 vuelta No
Tanzania 5 años Indirecto 5 años No Sí
Túnez Mixto con predominio 5 años 1 vuelta Indirecto Sí Sí 1 vuelta No No
del mayoritario
Uganda 4 años Directo
Zambia Mixto 5 años 1 vuelta Directo 5 años Sí No 1 vuelta No
46
47 47
III.2. La participación ciudadana les se reserven a las candidatas de sexo

femenino. En Mozambique, la representa-
Los progresos realizados en materia de ción de las mujeres en los órganos locales
democracia representativa se evidencian aumentó pasando del 23% después de las
en las prácticas participativas de varios elecciones de 1999 al 28% en 2004. La
países. Se están experimentando distintos legislación sudafricana fomenta que un
mecanismos con el fin de asociar la pobla- mínimo del 50% de los candidatos inscri-
ción y las organizaciones sociales a la ges- tos en las listas sean mujeres. En Uganda,
tión pública local. Estos mecanismos van la ley exige que al menos un tercio de los
desde la publicidad de las sesiones amplia- miembros de los consejos locales sean
mente consagrada por las legislaciones mujeres. Pero las mujeres no son las úni-
nacionales, a los períodos de debates y cas categorías sociales para las que la
concertación entre asambleas y población, descentralización promueve una repre-
a través de distintas fórmulas. Así pues, en sentación específica.
Zambia se asocia a los habitantes en la
ejecución de algunos proyectos de III.3. Las relaciones poder
desarrollo en los sectores de los servicios central/gobiernos locales
básicos (salud, educación). En Uganda, la
participación llega a veces hasta la firma En la mayoría de los países africanos, la
de protocolos de colaboración entre el descentralización se instauró desde arriba
municipio y las asociaciones de la sociedad lo que la convirtió en un instrumento de
civil. Las primeras ven así como se les con- control de los espacios y poblaciones urba- Por otra parte, para
fía la ejecución de un proyecto o de una nas por el poder central y un enlace de sus
garantizar la
actividad de desarrollo local o el segui- órganos y sus orientaciones más que un
miento-evaluación de tales proyectos. En marco de aprendizaje y arraigo de la representación de
algunos municipios de Benín, Burkina democracia. Ésta es la razón por la que la
Faso, Malí o Mozambique, los cargos elec- autonomía de los gobiernos locales ha
las mujeres, varios
tos utilizan cada vez más emisoras de radio tenido, en numerosos países, dificultades países han fijado
comunitarias para mantener el contacto para ser asimilada, tanto por el poder cen-
con la población y proseguir los intercam- tral como por los habitantes.
cuotas por ley
bios con ella sobre temas de desarrollo
local. Estos intercambios permiten a los La autonomía de los gobiernos locales se
líderes comunitarios, los jefes religiosos, encuentra, así, a pesar de las disposiciones
los profesores, los promotores de la socie- y las garantías constitucionales o legislati-
dad civil desempeñar su papel y sirven de vas, limitada por una fuerte tutela tanto en
enlace de las políticas públicas, además de relación a los órganos como a los actos. Se
servir para expresar las demandas sociales observa sin embargo una evolución positi-
ante las autoridades locales. Para una va en un gran número de países hacia la
mejor representatividad de las asambleas, disminución de los controles y la focaliza-
países como Ghana, Níger, Uganda, Sud- ción sobre el control de la legalidad.
áfrica, desarrollan instrumentos para inte-
grar en los consejos locales a fuerzas La administración local en África se basa
sociales, económicas o tradicionales con el esencialmente en dos pilares políticos:
fin de tomar en cuenta todos los compo- un órgano que delibera, el consejo, que
nentes sociológicos de la gobernanza local. constituye un órgano ejecutivo compues-
to por el alcalde asistido de uno o más
Por otra parte, para garantizar la repre- suplentes en los países de tradición admi-
sentación de las mujeres, varios países nistrativa francesa; o que ejerce él mismo
han fijado cuotas por ley. Es el caso de Ní- las funciones ejecutivas, aunque las dele-
ger donde la ley impone que al menos un gue de hecho en administradores, en los
10% de los puestos en los consejos loca- países de tradición administrativa británi-
ÁFRICA 48 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos 48
ca. Los órganos así constituidos ejercen asumirse gracias a esta financiación. El
sus funciones bajo el control del Estado. gobierno anima entonces a la población a
Estos dos datos son constantes en África garantizar que los importes transferidos
en todos los países donde la descentrali- se utilicen con buen juicio. La página web
zación está al orden del día. Las dife- del ministerio encargado de los gobiernos
rencias residen esencialmente en los locales ofrece un espacio de intercambios
métodos de designación de los órganos y debate donde cualquier persona intere-
locales y en el grado de libertad que auto- sada puede emitir su dictamen sobre tal o
riza el control del Estado. Este control se cual aspecto de la gestión de las autorida-
refiere a la vez a los órganos y a sus ac- des locales.
tos. En la mayoría de los países del conti-
nente se observa una tendencia a la Se observa sin embargo un desfase muy
disminución de la tutela del Estado sobre importante en algunos países entre el dis-
los gobiernos locales. Muy presente en el positivo legal y el funcionamiento real.
El reagrupamiento Norte de África donde se aplica a todas las
actividades de los gobiernos locales, la III.4. El rol de las asociaciones
de las autoridades tutela contempla también a la persona inde gobiernos locales
locales en cluso de las autoridades locales y se ase-
meja mucho más a un control jerárquico. El reagrupamiento de las autoridades loca-
Asociaciones de El sistema de tutela conoció recientemen- les en Asociaciones de Gobiernos Locales
Gobiernos Locales te una disminución en África Occidental y (AGL) se ha convertido en el método prin-
Central. El control a priori, tiende a subs- cipal de defensa de los intereses de los
(AGL) se ha tituirse por el control a posteriori lo que gobiernos locales en África. En casi todos
convertido en el señala una evolución positiva, aunque los países surgen estas asociaciones. La
materias importantes (presupuesto, atri- calidad de miembro puede reconocerse ya
método principal de bución de las tierras) siguen estando aún sea sólo a los alcaldes, al municipio (alcal-
defensa de los sometidas a un control a priori, y que el de y suplentes del alcalde) o a la colectivi-
control jurisdiccional dista mucho de estar dad local como institución.
intereses de los organizado realmente.
Estas asociaciones a veces son creadas por
gobiernos locales
Se ha de tener en cuenta finalmente que categorías de gobiernos locales (munici-
en África. En casi en lo que respecta a la transparencia de la pios y ciudades, regiones, comunidades
gestión local y la obligación de rendir rurales). Se otorgan generalmente una tri-
todos los países
cuentas (accountability), los textos con- ple misión:
surgen estas sagran los mecanismos clásicos de con-
trol. Formalmente los consejos adoptan el • representar a los gobiernos locales
asociaciones presupuesto, controlan y aprueban las miembros en una lógica de unidad
cuentas administrativas y de ingresos y
gastos de los ejecutivos, las cuales deben • ofrecer servicios para fortalecer las ca-
ser aprobadas por las autoridades tute- pacidades de los gobiernos locales
lares. En algunos países, algunas institu-
ciones especializadas como la comisión • defender y promover los intereses de
sobre los gobiernos locales (Committee sus miembros.
on Local Government and Chiefs Affairs),
en el caso de Zambia, están encargadas Las AGL constituyen plataformas de inter-
de seguir y controlar la gestión de las cambio entre sus miembros y de búsqueda
autoridades locales. En Uganda, las trans- de oportunidades. Se inscriben en una
ferencias financieras del gobierno a los lógica de promoción de la descentraliza-
gobiernos locales son objeto de publicidad ción ejerciendo como grupo de presión
tanto sobre los importes como sobre los ante el Estado y ante la cooperación inter-
sectores del desarrollo local que deben nacional. Contribuyen también a impulsar
49 49
la descentralización presentando al gobier- a) Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

no la opinión de las autoridades locales a de África (CGLUA)
través de informes y propuestas.
La organización denominada “Ciudades y
Sin embargo, en muchos países, las AGL Gobiernos Locales Unidos de África” es la
deben hacer frente a la escasez de recur- organización panafricana de los gobiernos
sos. Deben contar con las contribuciones locales. Nace de la fusión de las tres orga-
de sus miembros, fuente muy aleatoria nizaciones africanas de gobiernos locales
debido a la misma situación difícil de algu- que hasta la fecha se definían por idio-
nos gobiernos locales. mas: la African Union of Local Authorities
(AULA) que agrupaba a los gobiernos loca-
A nivel institucional, están firmemente les de los países anglófonos de África, la
constituidas en África Oriental y meridio- Unión de las Ciuda-
nal donde son verdaderas administracio- des Africanas (UVA)
nes; algunas AGL de África Occidental y de obediencia fran- La organización denominada “Ciudades
del Centro no disponen de sede o de un cófona y el Uniao dos
personal mínimo permanente. Sus necesi- Ciudades Capitaes y Gobiernos Locales Unidos de África”
dades institucionales suponen un reto per- Lusofono Africanas es la organización panafricana
manente para la puesta en marcha de la (UCCLA) que repre-
descentralización. sentaba a las de ha- de los gobiernos locales
bla portuguesa.
Para avanzar en el intercambio y defensa
de sus intereses, han surgido las AGL Esta iniciativa responde a los retos mun-
regionales, en particular, en África Central diales. La dinámica de la universalización
y en África Oriental y meridional. La Aso- incluye, en efecto, a los gobiernos locales6.
ciación de los alcaldes de África central El congreso fundador tiene lugar en Tshwa-
(AMAC) sólo tiene momentáneamente una ne en mayo de 2005 y señala el inicio del
existencia nominal. Por el contrario, la movimiento municipal africano unificado.
Asociación de los Gobiernos Locales de La CGLUA representa al conjunto de go-
África Oriental parece más dinámica. Ofre- biernos locales de África. Su ambición es
ce una plataforma regional de intercam- estar ligada a la Unión Africana para llevar
bios entre las autoridades electas locales la voz de los gobiernos locales africanos al
de los países miembros5. seno de dicha organización panafricana.
5. Fue en el marco de una sesión extraordinaria de esta asociación, que tuvo lugar en Kigali (Ruanda), que se designó al representante de
África Oriental en el Bureau de CGLUA.
6. Las distintas agrupaciones internacionales de gobiernos locales se comprometieron a unificarse en una sola organización mundial,
creada en 2004 bajo la denominación de “Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”. Se interpeló a los gobiernos locales de todos los
continentes y, a este respecto, África se siente en el deber de aportar su contribución y su presencia por una dinámica endógena. Las
autoridades electas africanas ya habían emprendido la unificación interna del movimiento municipal africano hasta la fecha plural. La
idea resurge en la primera cumbre panafricana de autoridades locales, Africités celebrada en Abiyán (Costa de Marfil) en 1998. Durante
la cumbre Africités 2 organizada en Windhoek (Namibia) en 2000, las tres organizaciones representativas del movimiento municipal
africano aceptaron disolverse para dar nacimiento a una “Unión Africana de las Ciudades”. El proceso de fusión culminó en 2003 con la
celebración de la primera Asamblea Constituyente de la nueva organización unificada de los gobiernos locales africanos. El
acontecimiento tiene lugar durante la cumbre Africités 3 en Yaundé, Camerún. Después del encuentro, la declaración de Yaundé,
adoptada por el conjunto de los participantes asigna un mandato a la Mesa elegida. Los términos de este mandato son los siguientes:
• representación de África de los gobiernos locales en el Congreso fundador de la asociación “Ciudades y Gobiernos locales Unidos”,
• redacción de los estatutos de la nueva organización panafricana,
• definición de las condiciones de contratación del personal,
• y decidir la denominación definitiva de la organización y preparar su congreso fundador.
b) La Conferencia africana • impulsar que los Gobiernos inscriban la

de la descentralización descentralización entre sus prioridades
y el desarrollo local (CADDEL) y promover una toma de conciencia,
tanto de los gobernantes como de los
En el espíritu de la unidad africana, los mi- ciudadanos, sobre el papel esencial de
nistros africanos decidieron crear a su vez la descentralización en el proceso de
una plataforma panafricana de debate e in- desarrollo económico;
tercambio de experiencias sobre la descen-
tralización y el desarrollo local en África. • garantizar la presencia de la descentra-
lización y el desarrollo local en las agen-
Reunidos en Windhoek (Namibia), en el das políticas nacionales de los Estados
marco de la Cumbre Africités 2, en mayo miembros y a nivel continental en la
de 2000, los ministros africanos responsa- Unión Africana;
bles de la descentralización y los ministros
responsables de hacienda adoptaron la • garantizar que los Estados africanos man-
resolución de hacer progresar el proceso tengan su compromiso en favor del proce-
de descentralización en África mediante la so de descentralización en el continente;
instauración de una instancia política a ni-
vel continental denominada la “Conferen- • actuar de intermediación entre el conjun-
cia Africana de la Descentralización y el to de asociaciones africanas de gobiernos
Desarrollo Local” (CADDEL). locales y sus gobiernos para todas las
cuestiones que afectan a la descentrali-
Durante este encuentro, los iniciadores de zación y al desarrollo local;
esta nueva dinámica expresaron también el
deseo de que la Unión Africana sea la instan- • movilizar recursos de los organismos que
cia donde se asiente esta plataforma. otorgan ayuda al desarrollo con el fin de
implementar programas de descentrali-
Le asignan los siguientes objetivos: zación y desarrollo local.
51
Conclusión El significado de esta evolución parece ver-

se relativizado por la persistencia de un
Esta presentación general de la descentra- gran número de obstáculos que impiden la
lización y la democracia local en los países progresión efectiva de la descentralización
africanos permite constatar avances im- en África. Los Estados encuentran dificul-
portantes en el plano estrictamente ins- tades para pasar a los hechos: las trans-
titucional: ningún país se opone ya a la ferencias de recursos no van ligadas a las
puesta en marcha de políticas de descen- transferencias de competencias. A escala
tralización. Los gobiernos locales se han local, los gobiernos locales tienen proble-
constituido en todas partes y se organizan mas para aumentar rápidamente sus re-
elecciones locales para designar a las auto- cursos propios. Faltan recursos humanos
ridades locales. cualificados en las administraciones loca-
les. El acceso de los ciudadanos a los servi-
Además del desarrollo cuantitativo, se cios públicos locales es insuficiente.
observa un desarrollo cualitativo de la
descentralización ilustrado por un forta- Las transferencias efectivas de competen-
lecimiento de la autonomía y el progreso cias y de recursos financieros y humanos,
de la democracia local. Esta evolución se por una parte, y el arraigo de la cultura de
acompaña de un crecimiento cada vez la participación y de la transparencia, por
más importante de las responsabilidades otra, constituyen los campos prioritarios de
de los gobiernos locales en la mayor parla iniciativa política a escala de cada país,
te del continente. pero también a escala panafricana.
04 PCc America del Norte 2/10/08 00:08 Página 74
A MÉRICA DEL N ORTE

(C ANADÁ Y E STADOS U NIDOS )
J E F F E R E Y S EL LER S
U NI V E R S ID AD D E C AL IF O RN IA D EL S UR
AMÉRICA DEL NORTE

77
Introducción tomadas por estados o provincias individual-

mente. En ambos países federales, el go-
Este capítulo compara la administración local bierno local es una creación de los estados
y la descentralización en Canadá y en los Es- federados, las provincias o los territorios. En
tados Unidos. Ambos países norteamericanos Canadá y en algunos estados de Estados Uni-
comparten un mismo legado1. Las similitudes dos las legislaciones estatales determinan el La práctica
de sus sistemas de gobierno local a menu- contenido y las competencias de los gobier-
do han conducido a clasificarlos en un mis- nos locales. Pero también hay estados donde institucional en
mo grupo, junto a otros países de herencia los poderes de los gobiernos locales se defi- estos países
similar (Hesse and Sharpe 1991; Sellers nen en las constituciones. En los Estados Uni-
2006, 2007). dos, alrededor de la mitad de las cartas también refleja
magnas estatales establecen alguna forma
generalmente los
Canadá y Estados Unidos, en América del de poder general para los gobiernos locales.
Norte, son democracias constitucionales bien legados del
consolidadas con estructuras federales. Pose- La práctica institucional en estos países tam-
principio británico
en una economía altamente desarrollada y bién refleja generalmente los legados del
tienen una serie de legados jurídicos, institu- principio británico de “ultra vires”2 que limita de “ultra vires”2
cionales y culturales comunes heredados de la autoridad general de los gobiernos locales.
que limita la
la colonización británica de los siglos XVII En los Estados Unidos, la llamada “regla de
hasta XIX. Las prácticas de los gobiernos Dillon” es un ejemplo de dicho principio3. La autoridad general
locales de algunas regiones en ambos países “regla de Dillon” establece que los gobiernos
llevan igualmente la marca de otros legados locales no pueden reclamar facultades más
de los gobiernos
coloniales y precoloniales. Cabe destacar la allá de aquellas específicamente otorgadas locales
fuerte influencia francesa en la provincia ca- por el poder legislativo del estado. Treinta y
nadiense de Quebec y también en algunos uno de los cincuenta estados de Estados Uni-
aspectos de las prácticas institucionales en el dos siguen aplicando la “regla de Dillon” a
estado de Luisiana (EEUU). En otras regio- todas sus municipalidades y ocho estados la
nes, las tradiciones indígenas siguen influen- aplican a algunos tipos de municipalidades
ciando la práctica de los gobiernos locales. pero no a todas (Richardson, Gough and
Puentes 2003: 17). A pesar de ello, cada vez 1. Existe un tercer
En los dos países, la administración local se son más las excepciones introducidas a dicha Estado
norteamericano,
constituye en las colonias británicas anterio- regla. Desde el siglo XIX, los estados de
México, que es
riores a la creación del gobierno nacional. En EEUU han ido aprobando garantías legales en
abordado en el
el caso de Estados Unidos, las formas institu- materia de autonomía local para los gobier-
capítulo sobre
cionales de los gobiernos locales en lo que nos locales por la vía legislativa y por la vía
América Latina. Los
sería luego el estado de Nueva Inglaterra, constitucional. Esta tendencia persistió hasta Estados insulares
derivan directamente de los antiguos asenta- la década de los 90. Como resultado de ello, del Caribe, también
mientos coloniales. En Canadá, el marco jurí- los gobiernos locales de todos los estados, originados por la
dico de los gobiernos locales fue establecido excepto de tres de ellos, tienen alguna liber- colonización
por medio de leyes provinciales dictadas tad para definir sus formas de organización británica, no son
durante los años 1840 y 1850, antes de que institucional y en veintiocho estados tienen tratados en este
se iniciara el proceso de federación de las amplio poder, que llega en algunos casos a capítulo.
colonias británicas en 1867. una total autonomía para decidir sobre asun- 2. Término en latín que
significa “ir más allá
tos locales (USACIR 1993). En Canadá, las
de la ley”. Nota del
Aunque en la actualidad los gobiernos locales reformas llevadas a cabo desde 1994 en la
traductor.
de estos países poseen poderes considera- provincia de Alberta, desde 1999 en Colum-
3. La “regla de Dillon”
bles, carecen de protección a nivel constitu- bia Británica y desde el año 2000 en Ontario
hace referencia a
cional o en muchos casos de una garantía y Quebec han otorgado mayores competen- una opinión emitida
jurídica general de su autonomía. Los pode- cias a los gobiernos locales. A pesar de ello, por el juez John
res de los gobiernos locales emanan en gene- las grandes ciudades continúan reclamando Dillon en 1868. Nota
ral de la legislación nacional, o en decisiones competencias locales más institucionalizadas. del traductor.
AMÉRICA DEL NORTE

Estas variaciones también ponen de mani- I. Las estructuras de los gobiernos

fiesto que los gobiernos locales en los Esta- locales y su evolución
dos Unidos, y en menor medida en Canadá,
difieren de los gobiernos locales de muchos La evolución de las estructuras de los gobier-
otros países. En los Estados Unidos, puesto nos locales en Canadá y los Estados Unidos
que los estados han creado una amplia va- sólo puede entenderse en relación al peculiar
riedad de marcos legales, existen cincuenta modelo de descentralización que ha prevale-
sistemas distintos. Incluso en el interior de cido en estos países. Por un lado, en compa-
un mismo estado, las disposiciones locales ración con lo ocurrido en la Europa continental,
han generado sistemas de instituciones loca- el poder federal, o los estados (las provin-
les más heterogéneos de los que encontra- cias), generalmente sólo han concedido a los
mos en muchos otros lugares. Las ciudades gobiernos locales poderes limitados y escasos
más grandes, al igual que Montreal, Winni- recursos financieros. Pero, por otro lado, los
peg, Vancouver y Saint John, en Canadá, gobiernos locales están sujetos a un menor
han sido dotadas de “cartas particulares” por control directo por parte de las prefecturas o
sus respectivos gobiernos. de los representantes del gobierno nacional
La evolución de las en el territorio y gozan respectivamente de
La difusión de la cláusula general de la com- altos niveles de autonomía fiscal local en
estructuras de los petencia de los gobiernos locales ha sido sólo comparación con sus homólogos europeos y
uno de los muchos aspectos que han conlle- asiáticos (Sellers 2006; Sellers and Lidström
gobiernos locales
vado la reforma. A parte de un aumento de 2007). Recientemente, el sistema de elabora-
en Canadá y los los poderes de los gobiernos locales, la legis- ción e implementación de políticas públicas
lación en cada uno de los dos países también tanto a nivel local como a niveles superiores,
Estados Unidos
ha precisado las competencias y detallado los ha hecho evolucionar este modelo. Los nive-
sólo puede mecanismos de responsabilidad en varios les superiores de gobierno han introducido
sectores específicos como la educación, el nuevas competencias en muchas áreas. Aun-
entenderse en medioambiente y el urbanismo. La privatiza- que esta tendencia puede ser vista como un
relación al peculiar ción fue utilizada con frecuencia como una movimiento hacia la centralización, ha sido
estrategia para asegurar la prestación de ser- acompañada de nuevas actividades y a me-
modelo de vicios en Estados Unidos, pero con mucho nudo de nuevas competencias y recursos fis-
descentralización menos insistencia en Canadá. Los gobiernos cales a favor de los gobiernos locales.
locales han impulsado diversas prácticas
que ha prevalecido para responder a las crecientes interrelacio- Existen diversas formas de gobiernos locales,
en estos países nes horizontales entre gobiernos locales y con distintas nomenclaturas en cada país
entre regiones. En Canadá estas reformas (cuadro 1). En los Estados Unidos, a menudo
han tomado a menudo la forma de fusiones o existen varios niveles de gobierno local con al
nuevos modelos de gobernanza metropolita- menos dos niveles tradicionales en la mayo-
na; en los Estados Unidos la cooperación ría de estados. A excepción del estado de
informal entre municipios y los distritos espe- Nueva Inglaterra, los condados juegan un rol
ciales se ha multiplicado. importante ya que son los principales pro-
veedores de servicios tales como justicia,
En los dos países, las reformas tuvieron su centros penitenciarios, catastro, bienestar,
origen en los estados, las provincias y a sanidad y carreteras. Algunos estados del
menudo en los propios gobiernos locales. este y del medio este de los Estados Unidos
El alcance de estas reformas ha sido menor han mantenido un nivel intermedio de go-
al que tuvo lugar en Nueva Zelanda, o bierno entre las municipalidades y los conda-
incluso en Australia. Pero los gobiernos dos, cuyo estatus legal varía sustancialmente
locales en Estados Unidos y Canadá ya en virtud de las leyes de los estados. En
poseían los poderes que les fueron atribui- Canadá, en general los condados y sus equi-
dos más recientemente en las dos nacio- valentes tienen menos poder y sólo existen
nes de Oceanía. en algunos estados, pero los tipos de munici-
79
Cuadro 1 Principales características de los países y de sus administraciones
Nombre Canadá Estados Unidos
Habitantes (miles) 31.362 288.205
Área (km2) 9.984.670 9.631.420
Habitantes/km2 3 30
PIB/per capita 35.758 € 42.623 €
Nivel nacional Gobierno Federal Gobierno Federal
Nivel Intermedio Provincias (10), Territorios (3) Estados (50)
Local
Nivel superior Condados, Regiones, Distritos (199) Condados (3.034), algunas ciudades
Nivel Inferior Ciudades, Pueblos, aldeas, Pueblos (en algunos estados) (16.504)
(Municipalidades) townships (3.731) Municipalidades (ciudades [Boroughs],
aldeas) (19.429) Distritos Especiales(48.558)
Nota: Los datos de población y del PNB son del 2002. Los datos físicos (tierra y agua) son del 2006.
Fuentes: (Datos físicos) CIA World Factbook (datos del 10 de diciembre de 2006)
https://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html; (Población y PNB) OCDE Portal Estadístico
(datos del 10 de diciembre de 2006)
http://www.oecd.org/statsportal/0,2639,en_2825_293564_1_1_1_1_1,00.html, Rivard and Collin 2006, p. 5;
Commonwealth Local Government Forum 2002a, p. 2; Commonwealth Local Government Forum 2002b, p.
3; New Zealand Department of Internal Affairs 2006; U.S. Census Bureau (2002), p. 3.
pios varían considerablemente. Solamente acuerdos informales así como instituciones

existe un único nivel de gobiernos locales, a especializadas, han substituido a menudo
excepción de tres provincias (Ontario, Que- los gobiernos locales con competencias ge-
bec y la Colombia británica). nerales.
La fusión de gobiernos locales y la gober- En Canadá, desde el 2000, tuvo lugar un

nanza intermunicipal. Las recientes tenden- proceso de concentración de unidades de
cias a la creación de instituciones regionales gobierno local en Quebec, Nueva Escocia,
o al reagrupamiento de gobiernos locales Ontario y en un número de regiones
que se observa en gran parte de Europa, metropolitanas (Rivard and Collin 2006).
han tenido un impacto limitado en Nortea- Recientes iniciativas han retrocedido al-
mérica. En gran parte, esto se debe al papel gunas de estas reformas en Quebec y
que han desempeñado en la gobernanza re- otras provincias. En los Estados Unidos, el
gional e intermunicipal las provincias y terri- grado de concentración del gobierno local
torios canadienses, o los estados, condados ha variado según la región. En las últimas
y distritos municipales estadounidenses. décadas la unificación y la ampliación de
Sobre todo en los Estados Unidos, algunos territorio de los gobiernos locales se han
AMÉRICA DEL NORTE

convertido en prácticas corrientes en áreas como Jacksonville, en el estado de Florida y

de rápido crecimiento del sur y del oeste Sacramento, en el estado de California, la
del país. Dichas prácticas, sin embargo, fusión del gobierno de la ciudad a nivel del
han sido más limitadas o excepcionales en condado generó la creación de gobiernos
el noreste y en regiones de antiguo asenta- metropolitanos (Leland and Thurmaier
miento. Vista en su conjunto, la tendencia 2004). Los consejos regionales consultivos
a la creación de nuevas municipalidades ha de gobierno, requisito legal federal para la
igualado la tendencia a la unificación terri- planificación del transporte, constituyen
torial. En el período 1992-2002 el número también una base para la coordinación de
de municipalidades se incrementó en 150, temas relativos a la planificación. La mayo-
alcanzando 16.504 municipios (U.S. Bure- ría de estados autorizan la cooperación
au of the Census 1992, 2002). entre gobiernos locales (Richardson, Gough
and Puentes 2003).
En los Estados La fusión de gobiernos locales es tan sólo una
de las vías para estimular la gobernanza En los Estados Unidos, más que en Canadá y
Unidos, más que en intermunicipal en regiones metropolitanas. en otros países, la gobernanza intermunicipal
Canadá y en otros Otras opciones pueden ser la constitución de se ha desarrollado bajo la forma de distritos
un nivel administrativo local suplementario o con mandatos específicos y que funcionan al
países, la la cooperación funcional entre gobiernos margen de los gobiernos locales con compe-
locales. Este tipo de movimientos que se han tencias generales. La mayoría de dichos
gobernanza
producido en la última década han resultado distritos (13.506 en 2002) son distritos
intermunicipal se en una infinidad de formas. escolares que administran sus propias
redes de colegios públicos a lo largo y ancho
ha desarrollado
Las provincias y los municipios de Canadá del país. Otros distritos son responsables del
bajo la forma de han emprendido una de las reformas más suministro de servicios tales como la provi-
significativas hacia una nueva organización sión de agua potable, el saneamiento, los
distritos con metropolitana. Sobre todo en el este de servicios hospitalarios o el transporte. Según
mandatos Canadá, la reorganización de las zonas datos oficiales del Censo de Gobiernos de los
metropolitanas permitió crear unidades Estados Unidos, el número total de estos dis-
específicos y que más amplias. Además de la unificación de tritos especializados (48.588) es mayor al de
funcionan al municipalidades, se crearon en tres provin- los gobiernos locales de ese nivel que asu-
cias entidades regionales y en varias áreas men competencias generales (35.933). Es
margen de los metropolitanas se implementaron iniciati- probable, sin embargo, que actualmente, el
gobiernos locales vas de planificación urbana (Rivard and Co- número de distritos existentes sea mucho
llin 2006). mayor. Si bien el número de distritos escola-
con competencias res ha declinado ligeramente entre 1992 y
generales Esta evolución es mucho menos evidente 2002, por la desaparición de unos 900 distri-
en Estados Unidos, como en la mayoría de tos a causa de la unificación de municipalida-
las otras democracias. En los Estados Uni- des pertenecientes a una misma área
dos sólo algunas de las grandes áreas metropolitana, el número de los otros distri-
metropolitanas como Portland y Minnea- tos especiales aumentó en 3.500 en el mis-
polis-St. Paul han desarrollado nuevas mo período. En Canadá también, la mayoría
instituciones metropolitanas. A diferencia de la educación primaria y secundaria es
de lo ocurrido en Canadá, los gobiernos administrada por juntas escolares indepen-
de condados tales como los de King y Pima dientes de los gobiernos locales y por un
en las regiones metropolitanas de Seattle y número de consejos y comisiones que llevan
de Phoenix administran grandes secciones a cabo funciones especiales compartidas
de las áreas metropolitanas y han tratado entre municipios. Sin embargo, a diferencia
asuntos a escala metropolitana. Sólo en un de lo que ocurre en Estados Unidos, estos
reducido número de áreas metropolitanas consejos o comisiones carecen de poderes
de dimensión pequeña o mediana, tales fiscales.
81
En los Estados Unidos, país en el que las compa. Su impacto es mucho más notable en
petencias de los gobiernos locales y la frag- las regiones fronterizas de Cascadia, en el
mentación geopolítica local son importantes, Pacífico noroeste, entre las provincias y
la descentralización ha generado polémica. estados que se extienden a ambos lados de
Las estructuras territoriales han acentuado la frontera (por ejemplo, Blatter 2001).
las desigualdades entre los grupos sociales
desfavorecidos en el acceso a los servicios II. Competencias, administración
públicos locales (Joassert-Marcelli, Musso and y finanzas
Wolch 2001; Blakely 2000). El desigual acce-
so a la educación ha provocado en particular II.1. Finanzas
un debate generalizado y propuestas de
reformas. Si se considera su lugar en el gasto público,
en las finanzas públicas y sus competencias,
Los efectos de la integración regional entre los gobiernos locales de EE.UU. y Canadá ocu-
países de América del Norte sobre la pan una posición media entre los países desa-
gobernanza local son difíciles de discernir y rrollados, siendo más prominente e importante
son menos pronunciados que los derivados el lugar de los EE.UU. y luego el de Canadá.
de la integración transfronteriza en Euro- Pero los gobiernos locales de ambos países se
Cuadro 2 Finanzas Locales
Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos
Total Gasto Público (% del PIB) 37 % 42 % 42 % 35 %
(per capita) (Euros) 11.486,56 € 13.717,90 € 9.692,57 € 14.507,04 €
Gasto Público Local (% del PIB) 2,4 % 7,5 % 3,9 % 9,6 %
(per capita) (Euros) 275,68 € 1.031,16 € 380,50 € 1.386,30 €
Local/Gasto Público Total (%) 6,6 % 17,8 % 9,4 % 27,4 %
Local/ Inversión
Pública Total (%) 6% » 16 % 8%
Ingresos Locales
Impuestos Locales (% de ingresos locales) 38 % 41 % 58 % 38 %
Impuestos a la Propiedad (% de impuestos locales) 100 % 92 % 91 % 72 %
Autonomía Local en Materia de Impuestos (0 (alto) – 2 (bajo)) 0,34 0,12 0,43 0,82
Subsidios (% de ingresos locales) 16 % 40 % 10 % 39 %
Fuentes: (Gasto Público) OCDE en Cifras del 2005; (Gasto Local) FMI Estadísticas sobre las Finanzas Gubernamentales (Australia,
Canadá, EEUU: 2001, Nueva Zelanda: 2003); (Ingresos Locales, Impuestos, Subsidios) FMI Estadísticas sobre las Finanzas
Gubernamentales (Australia, Canadá: 2001, EEUU: 2000, Nueva Zelanda: 2003); (Autonomía Local en Materia de Impuestos,
Supervisión del Endeudamiento) Sellers and Lidstrom 2007, cuadro 4; (Inversión Pública en los Estados Unidos) Oficina del
Censo de los Estados Unidos, 2005 Resumen Estadístico de la Sección 9; Compendio de Finanzas Gubernamentales 2002
cuadro 1, Australia y Nueva Zelanda) Brillantes y al, 2007, cuadro 4.
AMÉRICA DEL NORTE

sitúan por encima de otros países de tradición Una característica distintiva del impuesto
británica como Australia y Nueva Zelanda. A sobre la propiedad así como de la mayoría de
su vez, se diferencian de los gobiernos locales impuestos locales, es la enorme capacidad
europeos y asiáticos por la mayor autonomía discrecional de las autoridades locales para
que gozan en el manejo de sus propias finan- determinar la tasa de imposición y fijar la
zas y la limitada supervisión ejercida por par- base tributaria. La autonomía local en mate-
te de los niveles superiores de gobierno. ria fiscal es relativamente alta comparada
con otros países. Para limitar esto, las leyes
Los Gastos. Globalmente, la proporción del estatales en EE.UU. tienden a restringir las
gasto público sobre el PIB en estos países se iniciativas locales en materia de incremento
sitúa ligeramente por debajo del promedio de de impuestos o de cambio de la base tributa-
los países de la OCDE (cuadro 2). Del gasto ria, introduciendo la necesidad de una apro-
público total, la proporción de gasto público bación previa de la población. En Canadá,
local también es inferior al del Norte de Euro- son generalmente las autoridades locales las
pa, aunque varía considerablemente según el que fijan discrecionalmente la tasa de los
caso. En los Estados Unidos y Canadá, los go- impuestos locales, pero bajo el control de las
En los últimos biernos locales son responsables del 27% y provincias.
18% del gasto público total respectivamente.
años, los ingresos La gran diferencia en el gasto público local En los últimos años, los ingresos de gobier-
entre los dos países norteamericanos estriba nos locales de los dos países han pasado a
de gobiernos
en el gasto local en educación. En Estados depender cada vez menos de subsidios pro-
locales de los dos Unidos, la educación absorbe el 57% del gas- venientes de instancias superiores de gobier-
to público local. En Canadá, la partida educa- no. En los Estados Unidos y Canadá, los
países han pasado
ción representa el 40% del gasto público subsidios estatales o provinciales a la educa-
a depender cada local. Los servicios de seguridad pública, ta- ción y otros servicios siguen siendo conside-
les como la policía y los bomberos, absorben rables pero modestos si los comparamos con
vez menos de el 8% del gasto local en Estados Unidos y el muchos de los países de la OCDE. En la
subsidios 9% en Canadá. En ambos países, el gasto actualidad, el porcentaje de subsidios es del
público local como porcentaje del total ha 39%, lo que representa una regresión en
provenientes de crecido levemente en los últimos años. comparación con los 45% de finales de los
instancias años 70. Entre los años 90 y principios de
Los Ingresos. La recaudación local constituye 2000, este porcentaje ha fluctuado. En Cana-
superiores de la mayor fuente de la que disponen estos dá, por otra parte, mientras que a fines de los
gobierno gobiernos para cubrir sus gastos. Al igual que años 70 el porcentaje de subsidios alcanzaba
en las otras antiguas colonias británicas, el 50%, en los 80 declinó de 2 a 3 puntos
como Australia y Nueva Zelanda, los impues- porcentuales, alcanzando en la actualidad el
tos sobre la propiedad son la principal base 40% (OCDE 2001).
de ingresos locales. En Canadá, estos im-
puestos generan del 80 al 90% de los ingre- Relación recursos-competencias. A pesar de
sos locales totales. En los Estados Unidos, en la disminución de subvenciones y a la oposi-
parte como producto de la rebelión fiscal de ción de la población al aumento de los
contribuyentes en algunos estados, los go- impuestos, los gobiernos locales de los Esta-
biernos locales recurrieron a otros impuestos dos Unidos y Canadá han asumido nuevas
locales tales como los que se aplican a las responsabilidades. Las principales áreas que
ventas y a la renta, así como las tasas por se delegan a los gobiernos locales son: la
servicios. La parte de estos impuestos pasó regulación medio ambiental, la planificación,
del 22% de los ingresos locales en 1975 al el transporte, la salud pública, la inmigración,
28% en 1999. Aún así, el impuesto sobre la la educación, la prevención de riesgos y la
propiedad siguió generando el 72% del total seguridad. En la medida que los gobiernos
de los ingresos locales en los Estados Unidos locales disponen generalmente de gran auto-
(OCDE 2001). nomía fiscal, son muy vulnerables a las
83
transferencias de competencias sin contar ño mediante la realización de exámenes

con los recursos correspondientes. A veces estandarizados, provocando el abandono de
los niveles superiores de gobierno modifican otros programas valiosos.
la legislación o impulsan nuevas políticas
para contribuir con transferencias de recur- El endeudamiento de los gobiernos locales.
sos. Pero pueden imponer las nuevas compe- En virtud de dichas presiones, las restriccio-
tencias, dejando a los gobiernos locales nes sobre el endeudamiento de los gobiernos
enfrentar los problemas solos. locales han experimentado cambios. La prác-
tica del endeudamiento local está más exten-
En Canadá, la Federación de Municipios ha dida en los Estados Unidos (Sbragia 1988). El
señalado que existe una creciente delegación endeudamiento local está a menudo condi-
de responsabilidades a los municipios. Incluso cionado por la aprobación de la ciudadanía
cuando la proporción de gasto público local ha mediante voto y la aprobación del nivel supe-
permanecido estable en relación al nivel pro- rior de gobierno sólo es requisito en un solo
vincial entre 1990 y 2000, creciendo en algu- estado. En Canadá se han mantenido mayo-
nas provincias y decreciendo en otras (Díaz res controles sobre el endeudamiento local y
2003), en términos generales los ingresos a veces requiere la autorización de una auto-
locales han decrecido. En los Estados Unidos, ridad provincial. Tanto en los Estados Unidos
a pesar de la legislación vigente desde 1995 como en Canadá, los gobiernos locales han
limitando la transferencia de competencias recurrido a tasas por el uso de servicios para
sin los recursos correspondientes (Unfunde suplementar otros ingresos.
Mandates Act), con la ley “Ningún Niño Debe
Quedar Atrás” (Ley contra el fracaso escolar) II.2. Funciones
(2002) el gobierno federal ha incentivado a
los gobiernos estatales a realizar evaluacio- El papel limitado de los gobiernos locales en
nes regulares de los alumnos como forma de relación tanto al gasto público total como a
medir el desempeño de las escuelas públicas. los ingresos públicos totales refleja los lími-
Esto ha dado lugar a acusaciones de que la tes en las funciones asumidas por los gobier-
ley ha forzado a los distritos escolares a des- nos locales. A excepción de la educación y la
viar recursos hacia la evaluación de desempe- seguridad pública en Canadá y Estados Uni-
Cuadro 3 Funciones del Gobierno Local
Funciones/País Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos

Planificación
Vivienda Estatal, local Provincial, local (V) Central, territorial (V) Federal, local (V)
Urbana Local Provincial (V), local Regional Local
Agricultura (uso de la tierra) Estatal Provincial, local (V) Local Estatal (V), local (V)
Regional Local Regional Estatal (V), local (V)
Educación
Pre-escolar Estatal Provincial Central Local (V)
Primaria Estatal Provincial Central Local
Secundaria Estatal Provincial Central Local
Vocacional y Técnica Estatal Provincial Central Estatal, local
Educación Superior Federal, Estatal Federal Central Estatal
AMÉRICA DEL NORTE 84 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
Cuadro 3 Funciones del Gobierno Local (continuación)
Educación Adultos Estatal Provincial Central Estatal, local

Otras Estatal Central
Provisión Servicios Sociales
Guardería Estatal Provincial Central Estatal, local (V)
Bienestar Familiar Estatal Provincial Central Federal, estatal, local
Bienestar Hogares Estatal, local (V) Provincial, local (V) Central
Seguridad Social Federal Provincial Central Federal
Otros Territorial (V)
Provisión Servicios de Salud
Atención Primaria Federal Provincial Central (privado)
Hospital Estatal Provincial Central Federal, local (V)
Protección de la Salud Federal, estatal, local Federal, provincial Central, territorial Federal, estatal, local (V)
Hospital Enfermos Mentales Estatal Provincial Central Estatal
Provisión de Agua
Agua y Alcantarillado Estatal, local Local Territorial Local (V)
Agua potable Estatal, local (V) Provincial, local Territorial Local (V)
Provisión de Energía
Gas Estatal Provincial Central, regional Local (V)
Electricidad Estatal Provincial Territorial (V) Local (V)
Transporte Público
Caminos Estatal Local Central, territorial Federal
Transportes Estatal Local Central, regional, territorial Estatal, local
Caminos Urbanos Estatal, local Local Territorial Estatal, local
Transporte Público Urbano Local Local Territorial Estatal, local (V)
Puertos Estatal Federal, provincial, local Territorial (V) Local (V)
Aeropuertos Estatal Federal, provincial, local Central(V), territorial(V) Federal, local (V)
Apoyo Act. Empresarias
Agricultura, Forestación y Apicultura Federal, provincial, local (V) Federal, provincial Central, territorial (V) Federal, Estatal
Promoción Económica Federal, provincial, local (V) Provincial, local Central(V), territorial(V) Estatal, local (V)
Comercio e Industria Federal, provincial, local (V) Federal, provincial Central (V) Federal, estatal, local (V)
Turismo Federal, provincial, local (V) Federal, provincial, local Central(V), regional(V), territorial(V) Estatal, local (V)
Otros Federal, provincial, local (V) Central(V), territorial(V) Local (V)
Seguridad
Policía Estatal Local (generalmente) Central, regional Local
Bomberos Estatal Provincial, local Regional, local Local
V: la prestación de los servicios depende de la voluntad de la autoridad respectiva

Para Australia, las provincias incluyen los territorios.
Fuentes: Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b, 2002c); Stephens y Wikstrom. 2000, p. 156; completado con
investigaciones del autor en las páginas web del gobierno.
85
dos, los gobiernos locales siguen jugando un provincia en la que la seguridad social y la
rol subsidiario de los niveles intermedios y educación preescolar es competencia local.
centrales de gobierno en lo relativo al con-
junto de políticas públicas (cuadro 3). En los Las otras funciones que asumen los gobiernos
últimos años, sin embargo, los gobiernos locales son comunes a muchos países. Muy
locales de estos dos países se han vuelto excepcionalmente estas funciones son ex-
más activos en un amplio conjunto de áreas clusivamente locales. Los servicios medioam-
de política, reflejando así unas tendencias bientales, la planificación, los permisos de
más generales. Se observa una tendencia construcción, el uso de la tierra, la higiene, la
dominante hacia el desarrollo de una gober- recolección de basura, son actividades que
nanza entre los diferentes niveles de gobier- poseen algún componente local en los cuatro
no en la que tanto los niveles locales como países. En particular, se da en Canadá respecto
los centrales asumen nuevos roles en dife- a las competencias sobre las carreteras rura-
rentes temas. les, aunque es más notorio en el caso de las
áreas urbanas. Aunque para los servicios cultu-
Funciones de los gobiernos locales. Como su- rales, tales como museos, la asignación de res- Los servicios
giere el listado de funciones de los gobiernos ponsabilidades es discrecional, su gestión medioambientales,
locales de Canadá y los Estados Unidos, algu- también tiene algún componente local en los
nas de ellas son poco frecuentes en las demo- dos países. Los componentes locales en la pro- la planificación, los
cracias tradicionales. El mayor gasto público visión de otro tipo de infraestructuras locales y
permisos de
local en los dos países norteamericanos se servicios, tales como la protección contra
deriva mayoritariamente de sus competencias incendios o la protección de la salud a nivel lo- construcción, el
en materia de educación y seguridad pública. cal, están presentes, aunque de forma varia-
uso de la tierra, la
En los Estados Unidos, los estados delegan en ble, en cada uno de los países.
los gobiernos locales todas las responsabilida- higiene, la
des de la educación secundaria, primaria y pre- A lo largo de las últimas tres o cuatro déca-
escolar. También les asignan facultades más das, vemos que ha habido una expansión gra-
recolección de
uniformes en materia de policía y seguridad dual del número y tipos de competencias que basura, son
pública. Estas delegaciones de competencias han ido asumiendo los gobiernos locales. Una
son cada vez más complejas aunque permane- mirada atenta sobre las áreas funcionales en
actividades que
cen estables en las últimas décadas. las que se ha producido dicha expansión poseen algún
muestra claramente que esto es parte de una
Al igual que lo que ocurre con los estados de tendencia más general a compartir responsa- componente local
EEUU, hay muchas diferencias entre las pro- bilidades entre niveles de gobierno. Ello no es en los cuatro
vincias canadienses respecto a otras funcio- muy sorprendente en un sistema donde las
nes delegadas en los gobiernos locales. autoridades locales siempre han dependido países
Mientras que algunas provincias y algunos de decisiones políticas de los niveles superio-
estados han establecido sistemas compulsi- res, en vez de gozar de una independencia
vos de uso de la tierra y de planificación agrí- constitucionalmente garantizada. En muchos
cola, otros han establecido una serie de de los temas en los que los gobiernos locales
mandatos específicos para los planificadores han estado activos, como por ejemplo las
locales sobre estos temas. A pesar de ello, en políticas medio ambientales, la salud pública y
la mayoría de estados y provincias, la planifi- el transporte, las autoridades nacionales o
cación es una tarea predominantemente estatales han tenido un papel tan decisivo
local. Los estados y provincias también difie- como las autoridades locales.
ren en las responsabilidades asignadas a los
gobiernos locales en materia de provisión de Cambios en las modalidades de prestación de
servicios sociales y de salud. Las responsabi- servicios locales. La actual tendencia a la pri-
lidades en materia de servicios sociales, hos- vatización ha afectado profundamente la
pitales y otros asuntos, son esencialmente prestación de servicios locales. La contrata-
variables. Ontario, por ejemplo, es la única ción externa de servicios, sea a empresarios
AMÉRICA DEL NORTE

privados o a organizaciones sin fines de lucro, gresos a través de la administración de aero-

es una práctica usual a nivel local en los Esta- puertos, puertos y otras operaciones comer-
dos Unidos. Generalmente, se produce sin la ciales. En los Estados Unidos, las autoridades
intervención legislativa, lo que ha abierto la especiales, controladas por los gobiernos lo-
vía a la privatización en Europa o Nueva Ze- cales, a menudo asumen dicho papel. La ciu-
landa. Encuestas realizadas a gerentes loca- dad de Los Ángeles, por ejemplo, obtiene
les revelan que dos tercios o más consideran una gran parte de sus ingresos de la gestión
que la privatización es una buena alternativa del Aeropuerto Internacional de Los Ángeles
a la provisión pública de los servicios (ICMA y del Puerto de Los Ángeles.
2003). Sin embargo, tras el ascenso estrepi-
toso que la privatización experimentó en los II.3. Las Capacidades Administrativas
90, se puede afirmar que en los 2000 los
gobiernos locales han adoptado un enfoque Desde el punto de vista del número de
mucho más esencial. Aún cuando la privatiza- empleados, el tamaño de los gobiernos
ción hizo su ingreso en las agendas canadien- locales varía de forma considerable. Ello
ses, a diferencia de lo ocurrido en los Estados no ha sido obstáculo para introducir una
Unidos, Canadá no adoptó una política priva- serie de iniciativas destinadas a asegurar
tizadora tan agresiva. No obstante, en ningu- la integridad ética del gobierno local, para
La iniciativa
no de los dos países se produjo un vuelco tan llevar a cabo reformas gerenciales, y para
empresarial local radical a favor de la privatización como el que introducir al menos algunos elementos de
se dio en Australia, Nueva Zelanda y en algu- gobierno electrónico así como políticas de
con respecto a la
nos países europeos. promoción de la igualdad de género.
propiedad de las
La iniciativa empresarial local con respecto a Personal. En los cuatro países observa-
empresas de la propiedad de las empresas de servicios pú- mos una importante diferencia en la pro-
servicios públicos, blicos, transportes e instalaciones, es más li- porción de empleados públicos que
mitada que en Europa. Todavía es común trabaja a nivel local (cuadro 4) y que
transportes e encontrar gobiernos locales que generan in- excede considerablemente las diferen-
instalaciones, es
más limitada que Cuadro 4 Empleados públicos por nivel de gobierno
en Europa
Nombre Australia Canadá Nueva Zelanda Estados Unidos
Total 1.485.800 2.552.613 227.220 19.869.558
Nacional 248.500 357.308 205.540 2.878.819
Unidades Federadas 1.090.600 1.313.379 4.370.562
Local 146.700 881.926 21.680 12.620.177
Porcentajes
Nacional 17% 14% 90% 14%
Unidades Federada 73% 51% 22%
Local 10% 35% 10% 64%
Años: Años: 2000 (Estados Unidos), 2001 (Australia, Canadá, Nueva Zelanda).
Fuente: OCDE, 2002.
87
cias ya constatadas en el gasto público 80 (U.S. Department of Commerce

local. En los Estados Unidos, más del 2006). En Canadá, el nivel de empleo de
60% de todos los empleados públicos los gobiernos locales declinó igual que lo
trabajan a nivel local. Esta proporción se hizo el empleo público total durante la
asemeja a las de las democracias nórdi- década de los 90. Desde 2002, el nivel de
cas o a la de Japón, donde la mayor par- empleo local aumentó nuevamente a la Mientras que la
te del Estado se administra a nivel local. par que su homólogo provincial (Statis- provisión de
En Canadá, el porcentaje de empleados tics Canada 2006: pags. 6-7).
gubernamentales que trabajan a nivel servicios sociales,
local es más bajo pero sigue siendo con- Las reglas del servicio público y las garan-
de salud, de
siderable con un 35%. tías para los empleados. Una característi-
ca distintiva del nivel de gobierno local en infraestructuras, y
Estos contrastes se explican en gran par- estos países es la ausencia de un servicio
de educación
te por la diferencia de funciones asumi- civil o función pública nacional para la
das por los respectivos gobiernos administración local4. emplea
locales. Aunque los gobiernos locales de
trabajadores a
Canadá y de Estados Unidos no son res- A diferencia de lo que ocurre en muchos
ponsables, como pasa en el norte de países desarrollados, en los que prevalece nivel local en
Europa, de la administración de los ser- el sistema de la función pública nacional o
vicios de salud pública o de ambiciosos local para la contratación de personal, el
Canadá, sus
programas de bienestar social, sí son personal es contratado localmente por las semejantes en
responsables de una serie de servicios municipalidades. En determinadas áreas
sociales públicos que utilizan intensa- de actividad de los gobiernos locales, la Australia y Nueva
mente personal. En los Estados Unidos, certificación y acreditación de los profe- Zelanda trabajan a
la gran mayoría del personal local traba- sionales reemplaza a los estándares de la
ja en el sistema educativo. Además, en función pública. Esto es particularmente nivel provincial o
los dos países norteamericanos, los cierto en los Estados Unidos, donde los nacional
agentes de seguridad pública también maestros de escuelas públicas, las agen-
son un grupo numéricamente importante tes policiales, bomberos y agentes finan-
a nivel de empleo local. Mientras que la cieros del nivel local de gobierno deben
provisión de servicios sociales, de salud, someterse previamente a procedimientos
de infraestructuras, y de educación de acreditación profesional y entrena-
emplea trabajadores a nivel local en miento asociado.
Canadá, sus semejantes en Australia y 4. La expresión
Nueva Zelanda trabajan a nivel provin- En cada uno de estos países hay mecanis- “servicio civil” fue
cial o nacional. El escaso nivel de perso- mos para asegurar la integridad ética de utilizada por primera
nal local en estos países también es un la función pública. Los estados estadouni- vez por los ingleses
reflejo de políticas sistemáticas de con- denses y las provincias canadienses han con el objeto de
tratación externa de infraestructuras o adoptado códigos de conducta en materia diferenciar a sus
servicios públicos. de ética pública, que incluyen la transpa- administradores
rencia y la adecuada resolución de los civiles en la India de
quienes integraban
En Estados Unidos, el aumento de perso- conflictos de intereses. A menudo las pro-
los cuerpos
nal a nivel local ha sido superior que el visiones éticas para los gobiernos locales
militares. En la
que tuvo lugar en los otros niveles de son parte de un sistema más general que
actualidad dicha
gobierno. Mientras que la proporción de se aplica a todos los empleados públicos
expresión se utiliza
personal del gobierno federal comparado de un estado o provincia. Estas medi- comúnmente en los
con el conjunto del personal público ha das aseguran una buena posición para países anglosajones
bajado y que los gobiernos estatales han los agentes públicos de estos países sobre todo para
mantenido las mismas proporciones, los en evaluaciones internacionales com- referirse a la función
gobiernos locales contrataron un 4% de parativas sobre corrupción (Banco pública. Nota del
empleados más que en la década de los Mundial 2006). Traductor.
AMÉRICA DEL NORTE88 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
Reformas e iniciativas en materia de gestión. distinguen a estos países tanto de las tradi-
En Estados Unidos y Canadá se han hecho im- ciones británicas heredadas del pasado co-
portantes esfuerzos para mejorar la calidad y lonial, como de las prácticas institucionales
la eficiencia de los servicios a nivel local. A de otros países susceptibles de ser compa-
pesar de ello, la pregunta sobre el impacto de rados como son Australia y Nueva Zelanda.
dichos esfuerzos no tiene una respuesta clara.
Organizaciones profesionales como la Asocia- Partidos y partidismo. En Canadá y Estados
ción Internacional de Administradores de Ciu- Unidos la inmensa mayoría de elecciones
dades y Condados han intentado elaborar locales son de naturaleza no partidista. En
estudios de benchmarking y guías de buenas Canadá un candidato tiene tres opciones:
prácticas para estos esfuerzos locales. formar parte de una lista en calidad de inde-
pendiente, afiliarse a partidos locales o bien
Gobierno Electrónico. En los dos países, un afiliarse a partidos nacionales (UNESCAP
número creciente de gobiernos locales han 2005b). Incluso cuando los políticos de parti-
adoptado prácticas de gobierno electrónico. dos de índole nacional compiten en eleccio-
La mayoría de gobiernos locales posee porta- nes locales, las organizaciones partidarias
les virtuales y las municipalidades más gran- nacionales no suelen involucrarse
Es en el des hacen uso de ellos para poner al alcance demasiado en las elecciones locales. En los
de los interesados cada vez más información Estados Unidos la mayoría de estados, sobre
funcionamiento de pública. El gobierno electrónico local varía en todo aquellos “reformados” del sur y del oes-
la democracia en alcance y monto. Estudios realizados en los te del país, requieren que las elecciones sean
Estados Unidos muestran que su uso está de carácter no partidista. En las grandes ciu-
los distintos más implantado en aquellas comunidades dades, las afiliaciones partidarias suelen ser
niveles locales, ricas que cuentan con un gran número de bastante conocidas y pueden jugar un rol
ciudadanos con educación superior (Reece importante en elecciones que son formal-
donde los 2006). Un número de municipalidades y a mente no partidistas.
gobiernos locales veces de gobiernos estatales o provinciales
han dejado atrás portales con contenidos Ejecutivas electos. Las elecciones locales,
canadienses y pasivos. En Canadá, los territorios de Nuna- en particular en países federales, suelen
vet y Yukon han “introducido una legislación asumir diferentes modalidades. Pero se
estadounidenses
que permite reuniones virtuales tanto del pueden señalar algunos patrones institucio-
ofrecen prácticas consejo como de las comisiones” (UNESCAP nales dominantes (cuadro 5). En los Esta-
2005b). dos Unidos cerca del 38% de los gobiernos
que los distinguen
municipales poseen un sistema de alcalde-
Políticas de igualdad de género. En estos consejo municipal, con un alcalde electo
países, el conjunto de garantías que ase- que a menudo dispone de poderes propios
guran la vigencia de los derechos civiles considerables (MacManus & Bullock 2003:
en el lugar de trabajo extiende la protec- 3). Esta modalidad suele ser más común en
ción de la igualdad de género al ámbito de grandes ciudades. Una creciente mayoría
los gobiernos locales. de ciudades estadounidenses –53% de las
mismas, según una encuesta del 2001–
III. Democracia local han adoptado un tipo de sistema de gobier-
no municipal con consejo municipal y
Es en el funcionamiento de la democracia en gerente. En este tipo de sistemas, el alcal-
los distintos niveles locales, donde los go- de es elegido por el consejo y es miembro
biernos locales canadienses y estadouni- del mismo, y tiene un poder limitado. En
denses ofrecen prácticas que los distinguen. Canadá, los alcaldes son generalmente
Elecciones no partidarias, distritos electora- electos. En áreas rurales, normalmente,
les uninominales, elecciones frecuentes, de- quienes ejercen la autoridad ejecutiva
mocracia directa y una mayor capacidad –alcaldes y directores– suelen ser nombra-
local para definir sus propias instituciones dos por los consejos municipales.
89
Cuadro 5 Democracia Local
Consejos Municipales Ejecutivo Local Democracia

Directa
Sistema Proporcional/ Circunscripciones Duración Modalidad Duración Colegiado / Elección
por mayoría Electorales Mandato de selección Mandato unitario Revocatoria
Australia Sistema preferencial o Única 3-4 años En general 3-4 años Unitario No Poco frecuente
mayoritario (4 Estados), elección popular,
representación algunos electos
preferencial o indirectamente
proporcional (2),
representación
proporcional (1)
Canadá En general, mayoritario Múltiple 3 años, Elección Directa 3 años, Unitario No Frecuente:
4 años o (8 provincias), 4 años impuestos,
2-3 años Elección Indirecta o 2-3 años planificación
(2 provincias)
Nueva Zelanda Mayoritario Múltiple 3 años Elección 3 años Unitario No Ocasional:
Directa infraestructura
y reglas
electorales
Estados Unidos En general, Múltiple, 3,3 años Elección En general Colegiado Autorizado Frecuente
mayoritario, algunos única y de promedio Directa (50%), 2-4 años (5%), el en la mitad o muy
distritos con mixta Elección (3 años resto de los frecuente:
varios escaños y Indirecta (50%) de promedio) unitario estados, ingresos,
voto único utilizada infraestructura,
no transferible ocasional- temas de
mente anexión
Fuentes: Bush (1995); Commonwealth Local Government Forum (2002a, 2002b); Asociación ICMA (1997); McManus (1999); Mouritzen and Svara
(2002); Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico de Naciones Unidas (2002); Leyes provinciales y territoriales canadienses
sobre gobierno local.
Sistema de Elección de los Consejos Munici- distritos y el 26% mediante fórmulas mixtas
pales. Los sistemas de elección de los conse- (Svara 2003: 13). Entre las ciudades de más
jos municipales varían, aunque muestran de 200.000 habitantes el modo de elección
algunas características comunes. Si el méto- por circunscripción uninominal es el más fre-
do de elección de distritos uninominales es cuente. En Canadá, también, la fórmula de
parte de la tradición británica en materia de elección varía tanto entre provincias como al
gobierno local, en los Estados Unidos las interior de las mismas. Sin embargo, en
elecciones de distrito único han ganado en dicho país predomina el sistema de elección
importancia y hoy son las que predominan. mayoritario uninominal a una vuelta.
Un estudio del 2001 reveló que el 45% de los
miembros de los consejos municipales de Participación ciudadana. El nivel local de
ciudades de más de 25.000 habitantes fue gobierno en Canadá y Estados Unidos ofrece
elegido según dicha forma de elección, com- muchas oportunidades para la participación
parado con el 28% elegido en elecciones por ciudadana. Los mandatos son cortos, los car-
AMÉRICA DEL NORTE

gos electos locales son a menudo más nu- generales. Esta tendencia está muy marca-
merosos, el uso de procedimientos de demo- da en los Estados Unidos, donde el porcen-
cracia directa tales como las elecciones taje de votantes en elecciones locales es
revocatorias y el referéndum está más exten- menor que en otros países de la OCDE. La
dido, y las comisiones ciudadanas forman participación electoral en algunas elecciones
parte regular del funcionamiento del gobierno locales se ha estimado en el 10% del censo
local. potencial de votantes (Hajnal and Trounstine
2005). Un estudio de cinco grandes áreas
Los votantes en Estados Unidos y Canadá metropolitanas realizado entre los años 1996
suelen tener más oportunidades para ejercer y 2003 reveló que mientras que el 29% del
su derecho a voto a nivel local que en otros censo hizo uso de su derecho a voto en elec-
países. La duración promedio del mandato ciones locales, un 57% votó en las elecciones
está limitada a tres años en Estados Unidos, presidenciales de 2000 (Sellers and Latner
tanto para cargos ejecutivos como para con- 2006). En Canadá, donde sólo hay registros
cejales. Prácticas similares en Canadá ofrecen de voto para las grandes ciudades, la pobla-
ventajas a los ciudadanos de estos dos paí- ción que ejerció su derecho de voto en elec-
ses. Aun en el caso de los consejos con man- ciones locales llevadas a cabo en la década de
datos de cuatro años, los mandatos no los 90 fluctuó entre el 41 y el 49% en años en
Se observa una caducan todos simultáneamente. Una parte los que también habían elecciones generales
de los mandatos caduca cada dos años. Así, y, entre el 31 y el 39% en años en los que no
menor tasa de
cada dos años hay elecciones locales para había elecciones generales.
participación cubrir los cargos que quedan vacantes. Al
mismo tiempo, en los Estados Unidos hay una La tradicional asamblea legislativa de ciuda-
ciudadana en
multiplicidad de cargos electos a nivel local. danos de Nueva Inglaterra, sobrevive sólo en
elecciones para Estos incluyen juntas, cargos administrativos contados gobiernos locales estadounidenses.
locales y a veces jueces locales. Las eleccio- Las comisiones y juntas ciudadanas, sin em-
cargos electos nes revocatorias de cargos locales están auto- bargo, siguen formando parte regular del ni-
locales que para rizadas en la mitad de los estados de EEUU. vel de gobierno local en Estados Unidos y
En California son una práctica corriente. La Canadá. Recientemente, algunas municipali-
los cargos en los limitación de la reelección también ha impedi- dades han adoptado innovadoras formas de
niveles superiores do que las autoridades electas se mantengan participación ciudadana. Algunas de las gran-
en sus cargos de manera indefinida. Final- des ciudades de Canadá y Estados Unidos han
de gobierno mente, la importancia del referéndum en la creado consejos vecinales que funcionan so-
política local estadounidense no tiene pa- bre la base de representantes electos (Berry
rangón con ningún otro lugar en el mundo 1993; Rivard and Collin 2006: 7). En general,
excepto Suiza. Aunque la utilización de instru- esos consejos han sido confinados a funcio-
mentos de democracia directa varía amplia- nes consultivas. En pocos casos, como el sis-
mente por estado y región, éstos juegan un tema de distritos de la ciudad de Nueva York y
papel importante en temas de transporte, los consejos vecinales de San Antonio, los
infraestructuras y finanzas públicas en los consejos sub-municipales ejercen funciones
estados de California, Ohio y Washington. de gobierno. Algunas municipalidades cana-
Canadá también posee una dilatada tradición dienses han experimentado con presupuestos
en el uso del referéndum (Hahn 1968). Con la participativos. Nuevas prácticas en algunas
excepción de los consejos con mandatos de áreas de actividad funcionales como la pla-
tres años, estas prácticas diferencian a estos nificación, a menudo incluyen consultas a
dos países de Australia y Nueva Zelanda. asociaciones de vecinos y a residentes en la
preparación de los planes locales de desarrollo.
La participación en elecciones locales sigue la
tendencia internacional. En efecto, se observa Capacidad local para determinar la natura-
una menor tasa de participación ciudadana en leza de sus propias instituciones. Histórica-
las elecciones locales que en las elecciones mente, en Canadá y Estados Unidos, los
91
gobiernos locales han ejercido una autori- la Federación canadiense de municipios

dad considerable en cuanto a la definición muestra que solamente el 21,7% de los
de la naturaleza de sus propias institucio- miembros de los consejos municipales eran
nes. Las leyes generales que rigen el go- mujeres (Federation of Canadian Municipali-
bierno municipal en provincias y estados, a ties 2004: 9), con una representación mucho
menudo ofrecen la posibilidad de definir la más baja de mujeres procedentes de mino-
naturaleza del poder ejecutivo, y de elegir rías étnicas.
entre una variedad de formas legales posi-
bles, así como entre diversos sistemas de La representación de minorías étnicas y
votación. Generalmente, las opciones varí- raciales continúa siendo un tema problemá-
an entre un número limitado de tipos están- tico en los dos países. En los Estados Uni-
dar y difieren por tamaño de población y por dos, gracias al incremento de jurisdicciones
el carácter urbano o rural de una jurisdic- en las ciudades importantes en las que se
ción. En Estados Unidos, en particular, fuera hace obligatoria la representación de mayo-
de la región noreste, las leyes estatales rías y de minorías, los representantes afro- Los análisis
para la anexión e integración municipal faci- americanos, latinos y asiáticos, a menudo,
litan la formación de nuevos gobiernos loca- han adquirido roles significativos e incluso
muestran que, en
les y la anexión de tierras. En ese país y en predominantes en los consejos locales. En relación a su
cierto número de ciudades canadienses, las las ciudades en general, pero especialmente
administraciones de las ciudades de mayor en las más grandes, las encuestas indican
tamaño, las
tamaño descansan sobre una carta adopta- que la representación de las minorías se comunidades
da por una ley particular del estado o de la duplicó entre 1979 y 2001 (Svara 2003: 7).
provincia. Esto conduce a diferenciar toda- Pero los análisis muestran que, en relación a minoritarias
vía más a las instituciones de cada ciudad. su tamaño, las comunidades minoritarias siguen estando
Este tipo de cartas permite a los gobiernos siguen estando sub-representadas, una
superiores establecer la estructura del go- tendencia que a menudo se vincula con la sub-representadas,
bierno local, sus poderes, fiscales y de otro baja participación electoral de las mismas y una tendencia que
tipo, para cada ciudad. Este tipo de gobier- con otros factores (Hajnal and Trounstine
no local no es habitual en Europa ni tampo- 2005). De manera similar, un análisis de los a menudo se
co en Australia y Nueva Zelanda, pero se miembros del consejo municipal de Montre-
vincula con la baja
encuentra con más frecuencia en regiones al del año 1998 reveló que sólo el 29% de
en desarrollo. ellos provenían de minorías étnicas que, a participación
su vez, conformaban el 43% de la población
electoral de las
Representación política local. En las últimas total (Simard 2000: 17).
décadas, la representación de las mujeres en mismas y con otros
los gobiernos locales ha aumentado. Una Instituciones tradicionales. En algunas re-
encuesta del 2001 hecha por la Liga Nacional giones de estos dos países, las poblaciones
factores
de Ciudades de los Estados Unidos reveló nativas mantienen sus instituciones tradicio-
que el 28% de los miembros de los consejos nales. Dichas instituciones han demostrado
municipales eran mujeres, lo que representa ser capaces de alterar el funcionamiento de
un 2% más que en 1989 (Svara 2003: 5). En los gobiernos locales o simplemente de
los consejos municipales de las grandes ciu- reemplazarlos. El desarrollo de las relacio-
dades de estados liberales como el de Nueva nes entre las prácticas indígenas locales y el
York, esta cifra supera el 30% (Ibíd.; An- gobierno local ha quedado restringido al
thony Center: 2006). En 2002, 17% de los debate sobre reivindicaciones indígenas
alcaldes en ciudades de más de 30.000 habi- relativas a la propiedad de la tierra y a for-
tantes eran mujeres (Conway 2005: 60). En mas de soberanía (Langton et al 2004). Asi-
los consejos escolares locales la proporción mismo, el sistema de prestación de servicios
de mujeres era la mayor, un 44% (Ibíd.). En y de infraestructuras ha tenido que ser ajus-
Canadá la proporción de mujeres representado al ejercicio del autogobierno local a tra-
tantes es algo menor. Un estudio de 2004 de vés de instituciones tradicionales.
AMÉRICA DEL NORTE

En Canadá, donde hay cerca de 1.500 tribus Desarrollo Urbano ha jugado un rol cada vez
indígenas, una serie de tratados firmados más limitado. A pesar de ello, en aquellas
desde los años 70 han establecido el derecho áreas de actividad en las que el gobierno
de las “Naciones Originarias” al autogobierno nacional ha llevado a cabo iniciativas en
(Morse 2004). La necesidad de contar con la décadas recientes, los Departamentos o
cooperación de los gobiernos locales llevó a Ministerios del gobierno nacional han interve-
los negociadores del tratado de la “Nación nido de forma directa en los asuntos locales.
Originaria de Columbia Británica” a acordar a En Canadá, se crea en el 2004 el Ministerio
los representantes del gobierno local un de Infraestructura y de las Comunidades,
lugar en las negociaciones. que en el 2006 se transforma en Ministerio
del Transporte, de la Infraestructura y de las
En las 550 reservas indígenas de los Estados Comunidades, dando lugar a un nuevo
Unidos, el gobierno tribal es la autoridad local mecanismo de intervención en los asuntos
de gobierno. Las reservas están excluidas del locales. En Estados Unidos, en áreas tales
pago de ciertos tributos tal como el impuesto como subsidios para vivienda, desarrollo
estatal sobre las ventas y, a menudo, man- comunitario o administración de parques
tienen sus propias cortes tribales. Muchas nacionales, la intervención directa se salta
reservas están geográficamente aisladas y tanto a agentes estatales como locales. Del
Los niveles forman parte de las zonas más pobres del mismo modo, en áreas de actividad tales
país (Kalt and Cornell 2000). como la planificación del transporte, la regu-
superiores de
lación de la contaminación del aire o el agua,
gobierno tienen Descentralización y supervisión del gobierno el gobierno federal en Estados Unidos ha
local. Al igual que en el sistema británico, que integrado a los gobiernos estatales dentro de
amplios poderes
ha influido en el desarrollo temprano de cada los mecanismos de regulación nacionales. A
para supervisar los uno de estos países, los niveles superiores de veces también ha trabajado conjuntamente
gobierno en cada uno de ellos carecen de con agentes estatales a nivel local.
asuntos locales y representantes territoriales tipo prefecto,
para intervenir en gobernadores o figura equivalente a nivel Los niveles superiores de gobierno tienen
local. En los sistemas federales de los dos amplios poderes para supervisar los asuntos
las actividades de países, la supervisión de los asuntos locales locales y para intervenir en las actividades de
los gobiernos la llevan a cabo administraciones de los los gobiernos locales. Además de amplias
estados, provincias o territorios. En el caso capacidades de supervisión y autorización,
locales de las provincias canadienses o de los esta- los ministros provinciales canadienses res-
dos australianos, los Ministerios o Departa- ponsables del gobierno local pueden incluso
mentos de Gobierno Local desempeñan dicha disolver los consejos locales y nombrar admi-
función. En los estados de EEUU los Secreta- nistradores para ejercer las competencias.
rios de Estado se encargan de ello. En Nueva En los Estados Unidos también, los gobiernos
Zelanda, el Ministerio de Gobierno Local es la estatales poseen las capacidades para hacer-
autoridad supervisora a escala nacional. En se cargo de la administración de aquellos
cada uno de estos países las actividades de gobiernos locales incapaces de hacer frente a
control incluyen la supervisión de las eleccio- sus obligaciones financieras o de aquellos
nes locales, de los archivos administrativos o con serios problemas. Esto ha ocurrido, por
del cumplimiento de requisitos tales como los ejemplo, cuando el estado de Pensilvania se
equilibrios presupuestarios. hizo cargo del distrito escolar urbano de Fila-
delfia. Estos poderes son también típicos de
En los dos países, en general, los gobiernos gobiernos superiores en los países resultan-
nacionales han limitado su intervención tes de la colonización británica, como Austra-
directa en asuntos municipales. En la década lia y Nueva Zelanda.
de los 70, Canadá eliminó el Ministerio Fede-
ral para Asuntos Urbanos. En Estados Uni- En estos países, los electos no suelen acumu-
dos, el Departamento de Vivienda y lar mandatos electorales simultáneos en los
93
distintos niveles de gobierno. La legislación bre el nivel de confianza hacia los gobiernos
sobre conflicto de intereses lo restringe, locales, reveló que un 63% de los encues-
cuando no lo prohíbe completamente. Inclu- tados confiaba en ellos. De éstos, mientras
so cuando los políticos suelen pasar de un ni- que un 51% le otorgaba su “confianza”, un
vel de gobierno a otro, este movimiento es 12% depositaba una “gran confianza” en
siempre sucesivo y no simultáneo. En los es- ellos. En 2005, el nivel de confianza en los
tados de EEUU, como por ejemplo California, gobiernos locales subió al 70%. Un 47% de
en los que se ha restringido cada vez más el los encuestados otorgaba su confianza y un
número de mandatos sucesivos a los que se 23% mantenía una gran confianza. En el
puede aspirar en un mismo cargo electo, el período 2001-2004, el porcentaje global de
movimiento entre el nivel estatal y local es confianza en el gobierno local era un 5%
una práctica corriente. superior a la que inspiran los gobiernos esta-
tales y un 11% superior a la depositada en el
La opinión pública sobre el gobierno local. Tal gobierno federal.
y como ocurre en la mayoría de democracias
avanzadas con marcos institucionales sólidos También en Canadá, un estudio de opinión
y de larga tradición, en estos países se obser- reciente dejaba traslucir un creciente es-
va un creciente escepticismo hacia los cargos cepticismo respecto del desempeño del go-
públicos y políticos. Tanto en los Estados Uni- bierno federal y una evaluación positiva
dos como en Canadá, sin embargo, la opinión sobre el desempeño de los gobiernos loca-
pública sobre el gobierno local contradice, al les en la solución de problemas locales (In-
menos parcialmente, dicha tendencia. frastructures Canada 2006). Mientras que
un 53% de los encuestados calificaron la
Desde la década de los 70, en los Estados ejecución de los gobiernos locales en la
Unidos, la ciudadanía ha depositado una con- solución de problemas de “sus” competen-
fianza creciente en los gobiernos locales, que cias de “excelente” a “buena”, los gobier-
ha llegado a superar los niveles superiores de nos provinciales y el federal obtenían el
gobierno. En 1972, una encuesta Gallup so- 37% y el 32% respectivamente.
AMÉRICA DEL NORTE

Asociaciones de Gobiernos Locales. Al igual mejores prácticas y de informaciones sobre

que en otros países con sistemas de gober- el gobierno local se han convertido en obje-
nanza local fuertemente desarrollados, las tivos de todas estas asociaciones. Por ejem-
asociaciones nacionales de gobiernos loca- plo, esta función es particularmente
les y de autoridades locales juegan un papel importante dentro de las asociaciones
importante. La Federación Canadiense de nacionales de los Estados Unidos. La Liga
Municipios (FMC) comenzó a funcionar en Nacional de Ciudades (Nacional League of
1901 bajo la denominación de Unión de Cities) mantiene una base de datos sobre
Municipalidades Canadienses. En los Es- prácticas de los gobiernos locales y un Ser-
tados Unidos la Liga Nacional de Ciudades vicio de Referencia Municipal que recoge
(Nacional League of Cities) fue creada en información sobre las actividades de los
1924. En 1932, se creó la Conferencia de gobiernos locales a nivel nacional. Tanto la
Alcaldes de Estados Unidos (US Conference Liga Nacional de Ciudades como la Asocia-
of Mayors). Las asociaciones de gobiernos ción Internacional de Administradores de
locales a nivel de estado también son muy Ciudades y Condados realizan encuestas
activas e influyentes. Asociaciones de profe- periódicas sobre los gobiernos locales.
Uno de los papeles sionales locales tales como la Asociación Dichas encuestas se han convertido en la
más importantes Internacional de Administradores de Ciuda- fuente de información más importante
des y Condados (ICMA) también tienen una sobre las tendencias a nivel local. En los
que estas destacada presencia. Estados Unidos estas asociaciones organi-
organizaciones han zan foros nacionales de cargos electos a
Uno de los papeles más importantes que nivel local sobre temas específicos de inte-
llevado a cabo es la estas organizaciones han llevado a cabo es rés común. Finalmente, la creación de redes
representación la representación corporativa de los intere- entre gobiernos locales tanto a nivel nacio-
ses de los gobiernos locales en el proceso de nal como internacional ha sido un comple-
corporativa de los toma de decisiones a nivel provincial, esta- mento importante a estas actividades. En el
intereses de los tal o nacional. La Conferencia de Alcaldes de marco de las iniciativas de fortalecimiento
los Estados Unidos (US Conference of institucional, la FCM creó un Centro Comu-
gobiernos locales Mayors), por ejemplo, emergió durante la nitario para el Desarrollo Sostenible y un
depresión de los años 30 como resultado de Fondo Municipal Verde. Este último ha sido
en el proceso de
los esfuerzos exitosos de una coalición de dotado por el Gobierno Federal de 500
toma de decisiones alcaldes para obtener un paquete de ayudas millones de dólares para fortalecer las capa-
financieras destinadas a las ciudades. La cidades locales y promover la protección del
a nivel provincial,
Federación Canadiense de Municipios ha de- medioambiente. Desde 1987, los munici-
estatal o nacional mostrado ser un poderoso defensor de los pios canadienses han autorizado al Centro
derechos de los municipios. Al contrario, las Internacional de Desarrollo Municipal a re-
organizaciones nacionales en los Estados presentar internacionalmente a la Federa-
Unidos han disminuido a lo largo de las últi- ción Canadiense de Municipios. En los dos
mas décadas sus esfuerzos encaminados a países, se han multiplicado las colaboracio-
influenciar la política nacional como ele- nes internacionales, tanto las auspiciadas
mento de su actividad general. Las organi- por las asociaciones nacionales como las
zaciones de autoridades locales provinciales realizadas al margen de ellas.
y estatales son a menudo más activas en
estos niveles de gobierno, en el que se ela-
bora el núcleo esencial de las políticas y los
programas que interesan a los gobiernos
locales.
Las organizaciones nacionales también se

han apropiado de una amplia diversidad de
funciones. La documentación y difusión de
95
Conclusión
Actualmente, tanto en Canadá como en los metropolitana. Comparten una serie de ten-
Estados Unidos los gobiernos locales están dencias comunes como son el crecimiento de
muy lejos del legado colonial británico. Esta la administración local y la transferencia de
evolución paralela proporciona a estas nacio- competencias y responsabilidades hacia el
nes de colonos un tipo de administración lo- nivel local, mientras que la búsqueda de nue-
cal muy distinto, que sólo puede entenderse vos acuerdos intermunicipales o público-
en parte a raíz de sus similitudes con la ad- privados está en progresión.
ministración local británica contemporánea,
o incluso con otras antiguas colonias británi- En los Estados Unidos, la administración local
cas. Entre las características constantes de se ha desarrollado en respuesta a los retos
estos sistemas destaca un estatuto jurídico que suponía una descentralización extendida,
débil, una autonomía fiscal local comparati- un mayor control, la fragmentación territorial
vamente significativa, una proporción sin y un papel cada vez más limitado en la política
embargo modesta de los gobiernos locales nacional. Los poderes de los gobiernos locales
en las finanzas públicas generales, un papel incluyen en algunos Estados la cláusula gene-
fuerte de la acción cívica y un énfasis en la ral de la competencia, como en Europa del
democracia local. En comparación con Euro- Norte y, en particular, el número de emplea-
pa y el Extremo Oriente, estos sistemas pa- dos de la administración local se encuentra
recen otorgar solamente un papel limitado a entre los más elevados del mundo en porcen-
la administración local. No obstante, su papel taje de empleo público. A la vez, este aspecto
está mucho más institucionalizado y sólido así como la proporción de los gobiernos locales
que en muchos países donde la descentrali- en los gastos públicos continúan aumentando.
zación es reciente. Asimismo, el control de
los niveles superiores es menor que en la Los gobiernos locales canadienses poseen
mayoría de países desarrollados. tradicionalmente competencias y recursos
fiscales más limitados que los de muchos
En los dos países, pero especialmente en los estados de los Estados Unidos, pero quizá
Estados Unidos, la gobernanza local continúa esta relación esté invirtiéndose. Los repre-
presentando una diversidad considerable. sentantes de los gobiernos locales han utili-
Los gobiernos locales están sujetos a regíme- zado su influencia para fortalecer estas
nes jurídicos distintos en función del estado o competencias. Las nuevas unidades territo-
la provincia, e incluso en función de las ciu- riales y los nuevos poderes de urbanismo a
dades. A la vez, están vinculados a acuerdos nivel metropolitano han cumplido con su de-
intermunicipales formales e informales que sempeño y la confianza de los ciudadanos en
difieren en el interior de una misma área los gobiernos locales permanece elevada.
04 PCc America Latina 2/10/08 00:12 Página 96
A MÉRICA L ATINA M A R I O R OS AL E S
S ALVA D O R VAL EN C I A C A R M O N A 1
AMÉRICA LATINA98 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
1. En el desarrollo de este trabajo han sido muy importantes los apoyos, información y sugerencias
entregados gentilmente por Edgardo Bilsky de CGLU, Iván Finot de la CEPAL, Andrew Nickson
de la U. de Birminghan; Guillermo Tapia y Néstor Vega de FLACMA, a quienes agradecemos la ayuda.
No obstante, la responsabilidad final por las afirmaciones y datos es de los autores.
99
Introducción la ciudadanía (Informe de Desarrollo Hu-

mano, PNUD, 2005).
Latinoamérica está conformada por el con-
junto de países ubicados en el extenso terri- Las formas de los Estados son diversas
torio que va desde el Río Bravo hasta Tierra dada la heterogeneidad de los más de
del Fuego. Sus subregiones son: Mesoamé- 100 estados o provincias en los países
rica, con México y América Central (Guate- federales; 250 regiones o departamentos
mala, Costa Rica, El Salvador, Honduras, en las naciones unitarias y los más de 16
Nicaragua y Panamá); las Antillas, con Cu- mil gobiernos locales –municipios, dis-
ba, República Dominicana y Haití2; y América tritos, cantones o comunas– en todo el
del Sur, compuesta por los Países Andinos subcontinente. Países extensos –como
(Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú, Venezue- Brasil, México, Argentina y Venezuela–
la) y el Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, adoptan el sistema federal, con al menos
Paraguay y Uruguay). dos niveles de gobiernos subnacionales.
En Latinoamérica
Las otras naciones optan por ser estados
En América Latina habitan 540 millones unitarios. prevalece el
de personas, mestizaje de población indí-
gena originaria, colonizadores españoles En Latinoamérica prevalece el régimen
régimen
y portugueses, descendientes de escla- presidencial, con claro predominio del presidencial, con
vos africanos, varias oleadas posteriores ejecutivo nacional sobre los otros pode-
de migrantes europeos y otros grupos res del Estado. A partir de 1980, los regí-
claro predominio
diversos. Es la más urbanizada de las menes autoritarios, entonces mayoritarios del ejecutivo
regiones en desarrollo: 77,8% de sus en la región, son reemplazados paulatina-
habitantes vive en ciudades, aunque mente por gobiernos democráticos, que esti- nacional sobre los
el nivel de urbanización varía entre el mulan la elección popular de las autoridades otros poderes del
93% en Venezuela y el 42% en Haití (ver locales.
cuadro 1). Estado
En 1980 pocos países elegían democráti-
Los países latinoamericanos presentan camente a las autoridades locales. Ac-
grados de desarrollo muy diferentes. Si tualmente, todas las naciones poseen
bien el PIB per cápita medio regional gobiernos municipales elegidos por sufra-
asciende a 4.044 US $ (CEPAL, 2005), es gio universal (ver cuadro 2). La mayor
uno de los continentes con mayor parte de los países democratiza y refor-
desigualdad en la distribución de la ri- ma sus Estados, mediante transformacio-
queza. Casi el 40% de la población vive nes institucionales, políticas y jurídicas
en situación de pobreza. Esta desigual- de las cuales son parte la descentraliza-
dad incide desfavorablemente en el avan- ción3 y el fortalecimiento de los gobiernos
ce democrático y en el ejercicio pleno de subnacionales4.
2. Los países de habla inglesa (Antigua, Barbados, Granada, Jamaica, Santa Lucía, Trinidad y Tobago) no son abordados en este
estudio. Tampoco Puerto Rico y los territorios de ultramar de Francia, Reino Unido y Países Bajos. Sobre Haití sólo se hace una
breve mención. No son tampoco abordados Surinam y Guyana.
3. Entendemos por descentralización, en su sentido amplio, un proceso de traspaso de poder y competencias desde el Estado central
a los niveles intermedios y locales de gobierno y administración. Distinguimos entre la descentralización política o devolución –con
traspaso de competencias y recursos, en un marco de autonomía local– de una descentralización administrativa o
desconcentración, cuando se asignan competencias y destinan recursos sin autonomía. Ambos procesos son acompañados de
diversos grados de descentralización fiscal, es decir, de las capacidades para establecer, recaudar y administrar recursos
financieros para operar competencias y servicios. Estos tres procesos se suelen combinar entre sí de manera compleja.
4. Valadés, Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix, Héctor y Valencia, Salvador, 2005.
AMÉRICA LATINA 100 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
Cuadro 1 Indicadores de Desarrollo en América Latina 2005 (1)

País Tipo de PIB por PIB habitante por % población Lugar en ranking % población
Estado habitante CEPAL poder real de compra bajo la línea mundial IDH urbana
en $ US PNUD en $ US de pobreza (2) 2005
Argentina Federal 4.747 13.298 26,0 36 91,8
Bolivia Unitario 990 2.720 63,9 115 64,2
Brasil Federal 4.250 8.195 36,3 69 83,4
Chile Unitario 7.085 10.874 18,7 38 86,6
Colombia Unitario 2.663 7.256 46,8 70 76,6
Costa Rica Unitario 4.632 9.481 21,1 48 62,6
Cuba Unitario 2.797 » » 50 76,1
Ecuador Unitario 2.761 3.963 48,3 83 62,8
Guatemala Unitario 2.492 4.313 60,2 118 50,0
Haití Unitario 454 1.892 » 154 41,8
Honduras Unitario 1.139 2.876 74,8 117 47,9
México Federal 7.239 9.803 35,5 53 76,5
Nicaragua Unitario 896 3.634 69,3 112 56,9
Panamá Unitario 4.797 7.278 33,0 58 65,8
Paraguay Unitario 1.201 4.813 60,5 91 58,4
Perú Unitario 2.841 5.678 51,1 82 72,6
R. Dominicana Unitario 3.815 7.449 47,5 94 65,6
Salvador Unitario 2.469 5.041 47,5 101 57,8
Uruguay Unitario 4.860 9.421 18,8 43 91,9
Venezuela Federal 5.275 6.043 37,1 72 92,8
América Latina 4.471 39,8
Fuentes: 1) CEPAL, 2006; Informe de Desarrollo de Naciones Unidas, 2006.

2) El Índice de Desarrollo Humano Alto: abarca desde el 1 al 63; Medio: del 64 al 146; Bajo: del lugar 147 al 177.
101
No obstante, la profundidad de las refor- I. Evolución de los gobiernos

mas y su impacto difieren de un país a subnacionales
otro. Mientras que Argentina, Brasil, Méxi-
co –las tres naciones más extensas– dan La tensión entre centralización y descen-
mayor impulso al federalismo, los países tralización ha estado presente en la
unitarios amplían el rol de los municipios y región desde antes de la construcción de
crean administraciones intermedias en las los Estados nacionales. Herencia del pa-
regiones y/o departamentos. sado colonial, el centralismo de las coro-
nas española y portuguesa se resquebraja
En América del Sur, Argentina, Brasil, Bo- durante la época de la Independencia,
livia, Chile, Colombia y Ecuador redistri- cuando Cabildos abiertos en las principa- Durante el siglo
buyen competencias y recursos en favor les ciudades realizan pronunciamientos
de los gobiernos subnacionales5. En Perú, emancipadores contra las autoridades XIX, en las
la descentralización iniciada en los 80 se coloniales.
incipientes
revierte en los 90, pero se recupera a
partir del 2000. En Venezuela, la descen- Durante el siglo XIX, en las incipientes naciones
tralización de los 90 se confronta en años naciones latinoamericanas se suceden
latinoamericanas
recientes a reformas que pueden afectar guerras y conflictos que confrontan a
la institucionalidad local. En Uruguay y grupos federales contra otros unitarios. A se suceden guerras
Paraguay la descentralización es aún inci- lo largo del siglo XX, dichas naciones op-
piente. tan por la centralización política y econó-
y conflictos que
mica, en deterioro de las entidades confrontan a
México avanza en un “nuevo federalismo”, intermedias y los municipios. Ya en el si-
mediante la apertura del sistema político glo XX, después de la Segunda Guerra
grupos federales
y una mayor alternancia democrática. Las Mundial, la planificación nacional y las contra otros
reformas jurídicas y financieras favore- políticas de sustitución de importaciones
cen a los gobiernos subnacionales, pero refuerzan las tendencias centralistas que unitarios
los progresos son más lentos en el nivel sólo menguan en el último tercio del si-
municipal. glo, consecuencia de sucesivas crisis eco-
nómicas y políticas.
Los países centroamericanos evolucionan
más lentamente. Guatemala y Nicaragua I.1. Los ciclos descentralizadores
emiten leyes de descentralización. Hon-
duras y El Salvador incrementan el monto Durante las décadas de los 80 y los 90, la
de las transferencias financieras a los transición democrática se combina con las
municipios. Costa Rica y Panamá regis- reformas del Estado y la descentraliza-
tran avances menores: en la primera se ción. Se percibe que el centralismo está
introduce la elección popular de alcaldes agotado, se busca liberalizar las economías
(2002) y en la segunda se eleva a rango y reducir el gasto estatal, considerado 5. El concepto
constitucional la descentralización. ineficiente. Es posible distinguir dos ciclos gobiernos
descentralizadores: uno más económico y subnacionales se
refiere tanto a los
Desde hace diez años en República neoliberal, otro con mayor énfasis en los
gobiernos
Dominicana la descentralización es tema aspectos sociales y democráticos6.
estaduales –o
de la agenda pública, se incrementa los
intermedios– como
recursos municipales y se aprueban El primer ciclo descentralizador se
a los municipios
nuevas leyes favorables al régimen desarrolla a partir de los 80, en un también
municipal. Cuba permanece centralizada contexto de crisis de la deuda y alta infla- denominados
y Haití confronta un severo problema de ción, y busca reducir el tamaño de la gobiernos locales.
gobernabilidad, aunque acaba de reali- administración central, eliminar el déficit 6. Finot, Ivan, 2001 y
zar las primeras elecciones locales en fiscal y potenciar el mercado. Las econo- Wiesner, Eduardo
varios años. mías sufren fuertes ajustes estructurales, se 2003.
transfiere la prestación de algunos servi- afectan a países como Argentina, Bolivia,

cios a los gobiernos subnacionales y se Brasil, Ecuador, México, Perú y Venezuela.
privatizan otros, incluidas las empresas esta- Integra estrategias correctoras del paradig-
tales. Aunque la situación varía de un país a ma neoliberal, que incluyen políticas socia-
otro, este primer ciclo de políticas no les y mayor preocupación por el desarrollo
genera los resultados esperados, aunque democrático y la participación ciudadana. El
sí produce severos problemas sociales, movimiento descentralizador es estimulado
económicos y políticos. por el progreso de la gestión de muchos
gobiernos locales en la región7.
El segundo ciclo descentralizador se ubica a
fines de la década de los 90, en medio de Pero estos grandes ciclos se traducen y ex-
severas crisis financieras y sociales que presan de modo diferente en cada subre-
Cuadro 2 Evolución de la Descentralización en América Latina8 1980-2005

(% Gasto de Gobiernos Intermedios y Locales en Gasto Gubernamental Total)
7. Surgen gobiernos
locales de gestión Brasil 2002 42.1
paradigmática,
como ocurre con Brasil 1980 32,4 Argentina 2004 41,6
Curitiba o Porto
Alegre, en Brasil; Colombia 1982 26,3 México 2000 31,9
Villa El Salvador, en
Perú; Bogotá, en Argentina 1980 22,2 Colombia 2005 29,8
Colombia;
Cotacachi y México 1980 22,0 Bolivia 2005 29,5
Guayaquil, en
Ecuador 1980 18,3 Perú 2005 26,8
Ecuador; Santiago
de Chile; Mérida,
Bolivia 1986 14,8 Ecuador 2004 22,1
San Pedro Garza
García o San
Promedio América Latina 11,6 Promedio América Latina 18,8
Nicolás de los
Garza, en México; Perú 1990 9,1 Chile 2005 15,0
Rafaela en
Argentina; o La Uruguay 1980 8,6 Uruguay 2005 13,2
Paz, en Bolivia,
entre muchos Salvador 19 78 5,8 Guatemala 1997 13,0
otros.
8. Los gastos Paraguay 1980 5,5 Salvador 2005 8,7
subnacionales
como indicador de Guatemala 1980 4,5 Paraguay 2005 7,0
descentralización
Costa Rica 1980 4,0 R. Dominicana 2004 7,0
son limitados ya
que mezclan gastos
Chile 1980 3,7 Costa Rica 2005 6,0
municipales con
gastos de entes
R. Dominicana 1980 3,5 Nicaragua 2002 3,8
federativos. Por
ejemplo el alto Nicaragua 1988 3,4 Panamá 2002 3,8
gasto de las
provincias en Panamá 1980 2,0
Argentina no
significa más gasto Fuente: Finance Yearbook FMI, Banco Mundial, Bancos Centrales, Fichas Nacionales
municipal. Elaboración: Mario Rosales
103
gión y tipo de nación. Los países federales ción entre la Unión Federal y los muni-
refuerzan principalmente los niveles inter- cipios, haciendo evolucionar distintos
medios de gobierno y, luego de ellos, a los puntos de interés de los municipios bra-
municipios. De este modo: sileños, como las cuestiones del salario-
educación, del transporte escolar, de las
Brasil es uno de los países más descentra- reformas fiscales y de las provisiones de
lizados de la región9, con una tradición fe- jubilación, entre otros.
deral que se remonta al nacimiento de la Brasil es uno de los
República, a finales del siglo XIX. Las En Argentina, hay una histórica y proble-
principales tentativas de reducir el fede- mática relación entre el gobierno federal países más
ralismo en beneficio del Estado central se y las provincias. Ya la Constitución de
descentralizados
producen en la presidencia de Getulio 1853 intenta regular esas relaciones y
Vargas (1937-45) y durante los gobiernos traspasa a las provincias el apoyo al régi- de la región, con
militares (1964-1985). Finalizado el perí- men municipal. Después de los gobiernos
una tradición
odo autoritario, se impulsa la descentrali- militares (1976-1983) se revisa la cen-
zación para superar la crisis del Estado. tralizada repartición de poderes y recur- federal que se
Así, la Constitución de 1988 define al Bra- sos. En la siguiente década, el gobierno
sil como una “Unión indisoluble de esta- nacional y las provincias redefinen las
remonta al
dos y municipios y del distrito federal”, se reglas de financiamiento mediante la co- nacimiento de la
refuerzan las autonomías y aumentan las participación, que aumenta las transfe-
competencias y potestades locales. Los rencias a cambio de la disminución de la
República, a fines
municipios pasan a recibir estatuto y tra- fiscalidad local y de privatizaciones de los del siglo XIX
tamiento de entes federados, siendo con- servicios. La reforma constitucional de
siderados una esfera con autonomía de 1994 retoma aspectos esenciales de la
gobierno definida por la Constitución Fe- coparticipación fiscal entre el gobierno
deral. En 1993, la hiperinflación y el so- central y las provincias. Asimismo se re-
breendeudamiento del Estado empujan al conoce la autonomía municipal y se dota
gobierno nacional a una recentralización a la ciudad de Buenos Aires, capital del país,
fiscal, saneando y privatizando bancos y de un gobierno local autónomo. No obs-
servicios públicos de los estados. En el tante, sigue siendo potestad de las pro-
2003, el gobierno de Lula promueve un vincias definir el régimen municipal, por
9. Más del 40% del
mayor diálogo y una mayor coordinación lo que entre ellas se observa una gran di-
gasto público es
entre el nivel federal y los municipios a versidad de situaciones10.
realizado por los
través de la Secretaría de Asuntos Fede- estados y
rativos, vinculada a la Presidencia de la Durante el siglo XX México vive un proce- municipios y la
República, cuya misión es construir un so de expansión y ampliación del nivel distribución de
nuevo pacto federativo entre los tres central, según las normas de la Constitu- recursos entre los 3
niveles de gobierno –municipal, estadual ción de 1917. El gobierno nacional absor- niveles del Estado
y federal. También se crea el Ministerio de be competencias locales así como sus es la más equitativa
las Ciudades para establecer una política fuentes de ingreso, en detrimento de los de la región.
nacional de desarrollo urbano que garan- gobiernos subnacionales. Durante los años 10. Muchas provincias
suelen restringir la
tice el “derecho a la ciudad”, apoyándose 1977, 1983 y 1999, las reformas constitu-
autonomía local de
en los municipios para la ejecución de cionales favorecen a los municipios al intro-
los pequeños
políticas de redistribución de los ingresos ducir el pluralismo político en los cabildos,
municipios. Por
y programas sociales, como “Hambre Ce- fortalecer la hacienda y los servicios públicos
ejemplo, en la
ro”. En marzo del 2003, en la VI Marcha locales. En los 90, el gobierno nacional provincia de
en Defensa de los Municipios, el gobierno emprende políticas para favorecer a los Santiago del Estero
federal y las entidades municipalistas fir- entes subnacionales mediante el “nuevo sólo cinco de 126
maron un protocolo que creó el Comité de federalismo”. El pluralismo y la al- municipios gozan
Articulación Federativa –CAF. Este comité ternancia política facilitan la reactivación de plena
se tornó el principal espacio de negocia- local. En 1994, se aprueba el estatuto del autonomía.
Gobierno del Distrito Federal de México y La descentralización en los países andi-

en 1997 se elije por voto popular a su Jefe nos se realiza mediante profundas refor-
de Gobierno. Los municipios mexicanos mas constitucionales y legislativas, en
son organizados por los Estados, pero si- procesos relativamente breves.
guen siendo dependientes del gobierno
nacional. Sin embargo, surgen experien- En Colombia, después de la extrema cen-
cias innovadoras en muchos municipios y tralización de los 60 y 70 , de la crisis po-
se moderniza su gestión. lítica expresada en las “huelgas cívicas”
de los 70 y principios de los 80, se inicia a
Aunque formalmente Venezuela posee un mediados de esa última década un claro
sistema federal, es un país fuertemente proceso descentralizador. La Constitución
centralizado, situación agudizada por el de 1991 sienta las bases de un régimen
modelo de financiamiento del gasto pú- territorial unitario y descentralizado, con
blico sustentado en la distribución de la autonomía de los entes territoriales: de-
renta petrolera. En 1989, la Ley Orgánica partamentos, municipios y distritos. Se
de Descentralización, Delimitación y Tras- crean, además, territorios indígenas, re-
La ferencias del Poder Público impulsa el pro- giones y provincias (para reagrupar de-
ceso de descentralización, cuyo primer partamentos y municipios limítrofes). Se
descentralización logro es la elección directa de alcaldes y establece, asimismo, la elección directa
gobernadores. El proceso se estanca en la de alcaldes (1986) y de gobernadores de-
en los países
segunda mitad de la década. En 1999, la partamentales (1992). A lo largo de los
andinos se realiza Constitución Bolivariana parece relanzar 90 se promulga una frondosa legislación
el proceso, pero supedita la autonomía que reglamenta diversos aspectos de la
mediante
municipal a una Ley Orgánica del Poder gestión local, como los mecanismos de
profundas Público Municipal y sus competencias fis- transferencia y participación, la distribu-
cales a una Ley Nacional (2005). La ten- ción de competencias y la organización
reformas sión entre centralismo y autonomía local territorial. A fines de los noventa, el en-
constitucionales se acrecienta con la Ley de los Consejos deudamiento de los gobiernos nacional y
Comunales (2006) que crea una red de subnacionales y la crisis económica obli-
y legislativas, organizaciones locales directamente vin- gan a revisar el sistema de transferencias
en procesos culada a la Presidencia, para canalizar e imponen un régimen de austeridad en
los financiamientos. A inicios de 2007, los gastos, junto a una redistribución de
relativamente se aprueba la Ley de Habilitación Legis- las competencias.
breves lativa, que autoriza al gobierno nacional
a regular los estados provinciales y Bolivia realiza un original proceso des-
municipios. centralizador, que reconoce su naturaleza
multiétnica y pluricultural, mediante el
En los países unitarios, el debate descen- fortalecimiento de los dos niveles de go-
tralizador se centra en las relaciones entre bierno subnacional: municipios y depar-
el gobierno nacional y los municipios. El tamentos. Después de décadas, en 1987
proceso avanza de manera más lenta en el se realizan elecciones municipales. En
nivel intermedio que es, de hecho, un arti- 1994 se aprueba la Ley de Participación
culador con el nivel nacional. En la mayor Popular, que fortalece política y finan-
parte de los países sudamericanos y cen- cieramente a los municipios y estimula la
troamericanos las administraciones inter- participación de las comunidades de
medias dependen del poder central y están base. En 1995, la Ley de Descentrali-
a cargo de un funcionario designado por zación Administrativa beneficia a los de-
aquél, aunque hay una tendencia a la elec- partamentos intermedios, dotándolos de
ción popular de las autoridades inter- asambleas electas. En 1999, se promulga
medias, como ocurre en Colombia, Perú, la nueva Ley de Municipalidades. El pre-
Ecuador, Bolivia y Paraguay. fecto departamental es inicialmente de-
105
signado por el gobierno nacional, pero en la Ley de Descentralización Fiscal y la Ley

2006 se le elige por medio del sufragio Marco de Presupuestos Participativos. En
popular. Ese año, tras una larga crisis so- noviembre de 2006, se elige por primera
cial y política, asume el gobierno Evo Mo- vez mediante elección popular a los go-
rales quién convoca a una Asamblea bernadores regionales. En Perú coexisten
Constituyente, donde las cuestiones re- varios niveles de gobierno y/o admi-
gionales, municipales y de las comunida- nistración: el gobierno nacional, las re-
des indígenas tienen atención primordial. giones, las municipalidades provinciales
Los departamentos más ricos, en particu- (ciudades) y las municipalidades distri-
lar los de Oriente, reclaman una mayor tales.
autonomía
Los Estados unitarios del Cono Sur –Chi-
En Ecuador, en medio de una profunda le, Uruguay y Paraguay– realizan refor-
crisis política y social, que lleva a la caí- mas descentralizadoras adecuadas a sus
da de varios presidentes y a la dolariza- propias particularidades.
ción de la economía, la Constitución de
1998 ratifica la descentralización, des- Chile es un país centralizado desde me-
concentración y participación. La ley de diados del siglo XIX. No obstante, en
Juntas parroquiales (2000), el Plan de 1891, después de una breve guerra civil,
Descentralización y el reglamento de la se promulga la Ley de la Comuna Autó-
Los Estados
Ley de Descentralización y Participación noma, muy avanzada para la época. Sin unitarios del Cono
Social de 1997 (2001), y las reformas a embargo, la norma no logra operar y la
la ley del Régimen Municipal (2004) Constitución de 1925 recentraliza el Sur –Chile, Uruguay
enfatizan el mejoramiento de los servi- país. Durante la década de los 80, el ré- y Paraguay–
cios y la obligatoriedad de la transferen- gimen militar aplica una descentraliza-
cia de competencias. Se reconocen dos ción administrativa que traspasa a los realizan reformas
niveles principales de gobiernos autóno- municipios la administración de la salud descentralizadoras
mos: provincias y cantones (munici- primaria, la educación básica y media y
pios). Sin embargo, el nivel provincial la gestión de los subsidios sociales. Con adecuadas a sus
está limitado por sus escasas competen- el retorno democrático de 1990, el país
propias
cias y recursos y por la coexistencia de avanza hacia una descentralización más
dos autoridades: una electa, el Prefecto; política con la elección directa de los al- particularidades
otra designada por el gobierno central, caldes y concejales en 1992. En 1993,
el Gobernador. Los alcaldes y presiden- se crean 13 gobiernos regionales, aun-
tes de Concejo (en los municipios que con intendentes designados por el
pequeños) son electos desde 1935; gobierno nacional. En los años posterio-
todos ellos son electos como alcaldes res, se asigna a los municipios nuevas
desde 1988. competencias, tareas y recursos (re-
formas a la Ley Orgánica Municipal de
En Perú, la Reforma Constitucional de 1999-2000).
marzo de 2002 enfatiza en la creación de
los gobiernos regionales, con lo que se En Uruguay, se identifica al gobierno lo-
reinicia una descentralización, primero cal con el nivel departamental, que in-
congelada y luego revertida, durante el cluye varios centros poblados y posee
gobierno autoritario de Alberto Fujimori. una extensión y población muy superior
Ese mismo año se aprueba la Ley de a la media de los municipios latinoame-
Bases de la Descentralización, a la que ricanos (cuadro 2). Tras el retorno a la
seguirán durante el periodo 2002 al 2005 democracia en 1985, la reforma consti-
diversas normas entre las cuales desta- tucional de 1996 consagra por primera
can la Ley de Gobiernos Regionales, una vez la obligación del Estado de formular
nueva Ley Orgánica de Municipalidades, políticas de descentralización para “pro-
mover el desarrollo regional y el bienes- • El Salvador, elabora de manera concer-

tar social”. Se define que las elecciones tada la Estrategia Nacional de Desa-
departamentales se realicen en fecha rrollo Local (ENDL) con lineamientos
diferente a las nacionales y se distingue estratégicos para la descentralización
mejor las Juntas Locales del nivel depar- que debe llevarse a cabo durante el
tamental, aunque no se ha legislado aún período 1999-2004. Se expide una ley
para su aplicación. Los 19 intendentes que incrementa las transferencias fi-
Los países municipales departamentales se elijen nancieras a las municipalidades (1998,
mediante elecciones directas desde revisada en 2005) y se realizan re-
centroamericanos 1966 11. Actualmente se debate un pro- formas al Código Municipal (2005).
promulgan yecto de ley sobre descentralización.
• En Guatemala se dicta la Ley General
legislaciones En Paraguay, después de 35 años de de Descentralización mediante el De-
descentralizadoras, dictadura (1954 a 1989), se realizan las creto 14-2002. También entran en vi-
primeras elecciones de intendentes gencia en el 2002 el nuevo Código
siendo su principal municipales en 1991, y las primeras elec- Municipal y la Ley de Consejos de De-
desafío lograr su ciones de gobernadores y consejos desarrollo Urbano y Rural; se promulga
partamentales en 1992. La constitución la Ley del Catastro (2005); se aprueba
implementación y, de 1992 reconoce la autonomía política la Política Nacional de Descentraliza-
municipal en el control de sus asuntos, en ción del Organismo Ejecutivo (2005).
sobre todo, ampliar
el cobro de impuestos y en la gestión de
la escasa sus gastos. La autonomía de los depar- • En Honduras se aprueba en 1994 el
tamentos es mucho más limitada. En el Plan Nacional de Descentralización y
capacidad
año 2000 se crea el Consejo Nacional de Desarrollo Municipal y se crea la Comi-
financiera de los Descentralización del Estado. Sin embar- sión Ejecutiva para la Descentralización
go, a pesar del nuevo marco constitu- que elabora el Plan de Acción 1995-
municipios cional y de la democratización, no se ha 1998, que no se cumple. Se retoma el
reformado aún el Código municipal y el tema en el año 2000, vinculándolo con
gobierno nacional y el poder legislativo si- la erradicación de la pobreza. En 2003
guen ejerciendo un fuerte control sobre se expide una nueva Ley de Ordena-
los municipios. miento Territorial y en 2004 la Ley de
Descentralización del Servicio de Agua.
Los países centroamericanos promulgan Están en proceso otras reformas a la
legislaciones descentralizadoras, siendo su Ley de Municipalidades.
principal desafío lograr su implementación
y, sobre todo, ampliar la escasa capacidad • En Nicaragua las reformas constitu-
11. El término financiera de los municipios. cionales de principios de los 90 for-
intendente se talecen el poder y financiamiento
acuña durante las • En Costa Rica la reforma al Código propio de los municipios y reafirman
reformas coloniales Municipal de 1998, permite el año 2002 la autonomía de las dos regiones de la
del siglo XVII. Tales la elección directa del recién creado Costa Atlántica creadas en 1987. En
funcionarios
cargo de alcalde (antes había un ejecu- el 2003, se define una política de des-
desplazan a los
tivo municipal profesional). También se centralización como eje transversal
alcaldes mayores.
aprueba, mediante la reforma constitu- de la Estrategia Reforzada de Comba-
En Uruguay los
cional del 2001, el aumento gradual de te y Erradicación de la Pobreza (ERCERP).
intendentes están a
cargo de los
nuevas competencias y transferencias Entre el 2002 y el 2004 se promulgan
departamentos, de recursos a los municipios, hasta al- la Ley de Régimen de Presupuesto
asistidos por un canzar el 10% del presupuesto na- Municipal, la Ley de Participación
concejo de ediles, cional. No obstante, surgen fuertes Ciudadana y las Leyes de Transferen-
en desmedro de las resistencias y no se legisla aún para su cias Financieras y de Solvencia Fiscal
juntas locales. implementación. Municipal.
107
• Panamá eleva a rango constitucional cias o departamentos–, algunos poseen

la descentralización del Estado en su poblaciones y capacidades productivas
reforma constitucional de 2004 y de- que superan la de ciertos países –como
fine un nuevo marco jurídico para ocurre con São Paulo o Buenos Aires–
las provincias, municipios y corre- otros son pequeños y económicamente
gimientos12. pobres.
Finalmente, en los países del Caribe de Por su parte, casi el 90% de los 16 mil
habla castellana: municipios de América Latina tienen me-
nos de 50 mil habitantes: algunos ad-
• En República Dominicana, las autori- ministran territorios muy amplios, otros
dades del nivel provincial son desig- son de tamaño exiguo. La mayoría en-
nadas por el gobierno central, siendo frenta grandes dificultades financieras y
el municipio el único nivel de gobierno restricciones de recursos humanos y téc-
local electo. Dentro de las principales nicos para ejercer plenamente sus com-
reformas recientes, se debe men- petencias.
cionar la división del Distrito Nacional
en varios municipios en el 2001 y la Para que la autonomía local opere efectiva-
ley del 2003 que permite aumentar las mente, la legislación de varios países esta-
transferencias a los municipios. Du- blece bases mínimas para crear un
rante el año 2007 se contempla la municipio: un territorio de tamaño razo-
convocatoria a una Constituyente den- nable; población suficiente; y capacidades
tro de cuyas prerrogativas se incluiría económicas, sociales y políticas que asegu-
la profundización de la descentraliza- ren una adecuada consistencia institucio-
ción. Recientemente, se acaba de nal. Pero es frecuente que se establezcan
aprobar una Ley de Presupuesto Parti- municipios sin las bases económicas nece-
cipativo y se está discutiendo una sarias.
nueva Ley de Municipios.
Por lo anterior, en algunos países se pro-
• En Cuba, la Constitución vigente des- duce una “atomización” municipal que
de mediados de los años 70 reconoce genera problemas tanto para la pres-
12. Los corregimientos
la existencia de 14 provincias y 169 tación de servicios municipales, como en
son entidades
municipios, dotados de personalidad la coordinación entre las instancias gu-
submunicipales que
jurídica. Son administrados como ins- bernativas intermedias y nacionales. En tienen carácter
tituciones representativas, cuyos diri- Brasil, por ejemplo, del total de 5.562 electivo. En efecto,
gentes son electos en las Asambleas municipios, 1.485 se crean entre 1990 y la Constitución de
del Poder Popular de su propia cir- 2001. Ello motiva una enmienda consti- Panamá dispone
cunscripción. Éstas se rigen según los tucional –la 15/96–, para precisar los re- que debe haber un
principios de la “democracia socialis- quisitos en la formación de dichas concejo municipal
ta” y dependen de los órganos supe- corporaciones. México tiene actualmente en cada distrito, en
riores de gobierno. Su autonomía es 2.438 municipios y padece en varios Es- el cual se integran
los representantes
muy limitada. tados de atomización municipal13.
de corregimiento
que hayan sido
En ciertos países unitarios también se ob-
electos en su
I.2. Municipios, grandes ciudades serva fragmentación municipal. Así, Co-
circunscripción.
y Áreas Metropolitanas lombia tiene 1.099 municipios y Perú más 13. En Oaxaca existen
de dos mil municipalidades provinciales y 570 municipios; en
Los gobiernos y administraciones sub- distritos. En Bolivia, a partir de la ley de Puebla 217; en
nacionales de Latinoamérica son su- Participación Popular (1994) se crean 198 Veracruz 212 y en
mamente heterogéneos. Entre los nuevos municipios, con un total de 327 el Estado de México
gobiernos intermedios –estados, provin- en todo el país. 124.
Cuadro 3 Número de Gobiernos Subnacionales y Población
Población Promedio Países Federales Países Unitarios Elecciones municipales

País (En miles de de Población Estados Municipios Regiones Municipios democráticas y/o después de
habitantes) Provincias Departamentos periodos autoritarios
Brasil 190.127 34.183 26 5.562 1986
México 107.537 44.091 32 2.439 1977
Colombia 47.078 42.837 32 1.099 1986
Argentina 38.971 17.531 23 2.223 1983
Perú 28.349 13.695 25 2.070 1981
Venezuela 27.031 80.690 24 335 1992
Chile 16.436 47.641 15 345 1992
Ecuador 13.408 61 224 22 219 1935
Guatemala 13.018 39.211 22 332 1986
Cuba 11.400 67.456 14 169 «
Bolivia 9.627 29.440 9 327 1987
R. Dominicana 9.240 60.789 32 152 1978
Honduras 7.518 25.228 18 298 1982
Salvador 6.991 26.683 14 262 1984
Paraguay 6.365 27.554 17 231 1991
Nicaragua 5.594 36.803 15 + 2 152 1990
regiones autónomas
Costa Rica 4.399 54.309 7 81 1948
Panamá 3.284 43.787 9 75 1996
Uruguay 3.478 183.053 19 1985
Total 549 .851 33.548 105 10.559 251 5.831
Fuentes: CEPAL 2005. Fichas país sobre la descentralización. Elaboración propia.
Más de la mitad de la población latinoame- seen poblaciones de más de 5 millones

ricana habita en ciudades de más de un (Bogotá, Lima y Santiago de Chile) y varias
millón de habitantes. Existen 50 ciudades superan los 3 millones (Belo Horizonte,
de ese tamaño y cuatro de ellas están Salvador de Bahía, Fortaleza, Porto Alegre
entre las 10 ciudades más grandes del y Recife en Brasil; Caracas en Venezuela;
mundo: São Paulo (17,8 millones de habi- Santo Domingo en República Dominicana;
tantes), Ciudad de México (16,7 millones), y Monterrey y Guadalajara en México). Hay
Buenos Aires (12,6 millones) y Río de Ja- también un gran número de ciudades de
neiro (10,6 millones). Otras tres urbes po- tamaño intermedio –entre 100 mil y un mi-
109
llón de habitantes– con un dinamismo de- tano que integra a las intendencias muni-
mográfico y económico notables. cipales de Canelones, Montevideo y San
José, con 2 millones de habitantes. En la
Dado su gran tamaño la mayoría de las mayoría de las áreas metropolitanas só-
grandes ciudades de América Latina y el lo operan mecanismos de coordinación
Caribe abarca varios territorios municipa- de incidencia limitada 16.
les y, en algunos casos, más de un Estado
o provincia. Ciudad de México y su Zona En América Central también existen algu- Si bien varias
Metropolitana –definida en 1995– se ex- nas instituciones de coordinación como la ciudades capitales
tienden sobre 41 municipios ubicados en Corporación del Área Metropolitana de
dos estados, además del Distrito Federal. San Salvador –COAMSS– y la Federación de Latinoamérica
Buenos Aires cubre el territorio de la ciu- Metropolitana de Municipalidades de San poseen regímenes
dad autónoma de Buenos Aires y el de 32 José –FEMETROM–. Sus finalidades se li-
municipios de la provincia de Buenos mitan a la planificación y el ordenamiento especiales –como
Aires; el Gran Santiago (Chile) integra 39 territorial.
Bogotá, Buenos
municipios y São Paulo (Brasil) cuenta
con 39 prefeituras. Dada la alta complejidad de los proble- Aires, Caracas,
mas urbanos y territoriales, varios países
Lima, México o
La gestión territorial de las grandes ciu- ensayan políticas de reordenamiento te-
dades constituye un problema mayor. Si rritorial. Otros –como Argentina, Bolivia, Quito–, son pocas
bien varias ciudades capitales de Latino- Brasil, Colombia, Ecuador y ciertas nacio-
américa poseen regímenes especiales nes de América Central– promueven la
las que tienen un
–como Bogotá, Buenos Aires, Caracas, creación de mancomunidades y otras for- gobierno
Lima, México o Quito–, son pocas las mas asociativas para ayudar a resolver el
que tienen un gobierno metropolitano problema del pequeño tamaño de mu-
metropolitano para
para gestionar de modo integrado el chos municipios, lo que limita su capaci- gestionar de modo
territorio urbano. Entre estas últimas dad de respuesta efectiva a las demandas
está la Municipalidad Metropolitana de de sus comunidades y ciudadanos. integrado el
Lima, dotada de un régimen especial con territorio urbano
facultades y competencias de gobierno En Bolivia funcionan 70 mancomunida-
regional de la Provincia de Lima14; el des municipales de desarrollo y presta-
Distrito Metropolitano de Quito, creado ción de servicios. En Argentina existen
por ley en 1993, y el Distrito Metropo- 72 entes intermunicipales que agrupan a
litano de Caracas, en 200015. En Mon- 770 gobiernos locales en 22 provincias,
tevideo, el gobierno nacional crea orientadas a la promoción del desarrollo
recientemente un Consorcio Metropoli- económico microregional, el desarrollo
14. La Región Metropolitana de Lima fue creada por el Art. 33º Ley Nº 27783 de Bases de la Descentralización. Ver también los
artículos 65 y siguientes Ley Orgánica Nº 27867 de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley Nº 27092), y el Art. 151 de
la Ley Orgánica Nº 27972 sobre los Municipios. El Alcalde de Lima Metropolitana ejerce como Presidente Regional, mientras
que el Concejo Metropolitano de Lima, órgano ejecutivo, ejerce como Consejo Regional y la Asamblea Metropolitana de
Lima, compuesta por un alcalde metropolitano, alcaldes de distrito y representantes de la sociedad civil y de organizaciones
de base de la provincia de Lima, ejerce como consejo consultivo y de coordinación regional.
15. Quito cuenta con una configuración relativamente descentralizada, dotada de un consejo y un alcalde metropolitano con
responsabilidad sobre la mayor parte del territorio. Caracas dispone de un sistema de gobierno municipal de dos niveles con
un alcalde metropolitano y un consejo legislativo elegido, cubriendo las zonas del Libertador (el distrito federal de Caracas
fue eliminado) y las municipalidades del vecino estado de Miranda.
16. Como el Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo en Buenos Aires o
experiencias de cooperación interinstitucional como la Cámara ABC de São Paulo (Sto André, São Bernardo, São Cayetano).
turístico y la preservación del medio am- el nivel estatal o provincial, mientras el

biente. En Ecuador operan 20 mancomu- gasto público municipal es inferior al
nidades con más de 100 municipios17 y 20% en Brasil y menor al 10% en Argen-
se han establecido otro número similar tina y México18.
de formas asociativas entre entes pro-
vinciales, regionales y micro regionales • Un segundo grupo de naciones tiene
para impulsar el desarrollo. En Chile un grado intermedio de descentrali-
funcionan más de 60 asociaciones regio- zación fiscal –con un gasto público
nales, subregionales y sectoriales de subnacional de entre el 10 y el 20%
municipios. En Colombia existen 44 aso- –que incluye a Chile, Uruguay y Gua-
ciaciones de municipios –que repre- temala.
sentan a 454 gobiernos locales– que
trabajan conjuntamente en la prestación • Un tercer grupo de países –con una
de servicios públicos, ejecutan obras o descentralización fiscal incipiente– cu-
realizan funciones administrativas dele- yo gasto público subnacional es infe-
gadas por los municipios asociados. rior al 10%, que integra a El Salvador,
Paraguay, Costa Rica, Nicaragua, Pa-
II. Finanzas, competencias namá y República Dominicana.
y capacidades de gestión
• Sin embargo, si tomamos sólo el indica-
II.1. Avances de la descentralización dor del gasto municipal (columna 3 del
y las capacidades de financiamiento cuadro) sólo tres países superan el 15%
del gasto del gobierno general: Ecuador,
El progreso del financiamiento de los Colombia y Brasil. Tres están en el 13%:
gobiernos subnacionales se visualiza cla- Chile, Guatemala y Uruguay, aunque en
ramente en el cuadro 3, aunque las cifras este último país los departamentos se
utilizadas –con datos del FMI, Banco acercan más del nivel intermedio que del
Mundial y de Cuentas Nacionales– no son nivel municipal por su tamaño. Tres más
siempre homogéneas y deben ser valora- utilizan entre el 7 y 9% del GGG –Bolivia,
das con prudencia. En todo caso, es evi- Perú, El Salvador y Argentina– y el resto
17. Ejemplo en
dente el impacto fiscal positivo que ha se ubica entre el 7 y el 3,8% del mismo
Ecuador: la
tenido la descentralización en todos los indicador: República Dominicana, Costa
Mancomunidad de
países. El promedio simple de gasto des- Rica, Paraguay, México, Nicaragua y
Municipalidades
para la
centralizado en Latinoamérica sube del Panamá.
Rehabilitación del 11,6% del gasto gubernamental total en
Ferrocarril torno al año 1980, al 18,8% entre 2002 Dentro de los países mencionados, desta-
Ecuatoriano, creada y 2005. ca Brasil que no sólo constituye el país de
mediante convenio mayor grado de descentralización fiscal,
suscrito en junio A partir de la información del gasto agre- sino también aquel que muestra el mejor
del 2005, por 33 gado de los gobiernos subnacionales (co- equilibrio de gasto entre los tres niveles
municipalidades. lumna 2 del cuadro) es posible realizar la del Estado (mayor equidad vertical).
18. Se puede criticar
siguiente clasificación:
esta clasificación ya
Argentina, Brasil y Colombia han superado
que en los Estados
• Un primer grupo de países cuyo gasto procesos críticos, derivados del excesivo
federales el índice
público subnacional es superior al 20% endeudamiento de sus gobiernos subna-
de los gastos
subnacionales
del Gasto del Gobierno General, que cionales y del gobierno central. Esto ha
esconde la incluye a países federales –Argentina, obligado a realizar ajustes severos como es
centralización a Brasil, México– y a varias naciones unita- el caso de Colombia. No obstante, en este
nivel de las rias –Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador. último país desde el año 2000 el balance
entidades No obstante, en los países federales lo fiscal de los gobiernos territoriales muestra
federativas. esencial del gasto subnacional radica en mejoras importantes y, desde 2002, pre-
111
Cuadro 4 Evolución y Distribución del Gasto de los Gobiernos Nacional, Intermedios

y Locales en América Latina
Países 1. Gasto del 2. Gasto Distribución del Gasto Gubernamental Total: Gobierno Nacional, Gobiernos
Sector de los Intermedios y Gobiernos Locales 2002-2005
Público no Gobiernos
Financiero Subnacionales 3. Gobierno 4. Gobierno 5. Gobierno 6. Gobierno
( % de PIB) (% Gasto Local Intermedio Nacional General
Gobierno
General)
Argentina 25,2 41,6 7,8 33,0 59,1 100,0

Bolivia 30,0 29,5 8,5 21,0 70,5 100,0
Brasil 24,6 (GC) 42,1 16,6 25,5 57,8 100,0
Chile 34,2 15,0 13,2 1,8 85,0 100,0
Colombia 35,2 29,8 17,0 12,8 70,2 100,0
Costa Rica 25,5 6,0 6,0 » 94,0 100,0
R. Dominicana 19,3 (GC) 7,0 7,0 » 93,0 100,0
Ecuador 24,5 22,1 17,2 4,9 77,8 100,0
El Salvador 17,5 8,7 8,7 » 91,3 100,0
Guatemala 11,7 (GC) 13,0 13,0 » 87,0 100,0
Honduras 34,1 5,6 5,6 » 94,4 100,0
México 23,3 31,9 4,3 27,5 68,1 100,0
Nicaragua 30,3 3,8 3,8 » 96,2 100,0
Panamá 24,8 3,8 3,8 » 96,2 100,0
Paraguay 33,3 7,0 5,2 1,8 93,0 100,0
Perú 19,2 (GG) 26,8 8,5 18,3 73,2 100,0
Uruguay 29,6 13,2 13,2 » 86,8 100,0
Venezuela 32,2 » » » » »
Fuentes: FMI Finance Yearbook 2002 al 2006; Banco Mundial; Banco de la República de Colombia; Contraloría General de la República de Chile;
“Descentralización Fiscal en C. América”, G. Espitia, CONFEDELCA, GTZ, 2004. “Descentralización en Ecuador”, CONAM; Ministerio de
Economía; Banco Estado, 2006. Fichas Nacionales. GC = Gobierno Central. GG = Gobierno General. Elaboración: MERO.
senta un superávit fiscal creciente, apor- En los estados unitarios el peso de las enti-
tando positivamente a los resultados del dades intermedias es menor, tanto porque
Sector Público Consolidado. Al cierre de suelen depender parcial o totalmente del
2004 el sector de regiones y gobiernos lo- presupuesto del gobierno central, como por-
cales presenta un alto superávit equivalen- que con frecuencia sus ingresos propios son
te al 1,1% del PIB, situación que se repite de baja importancia. En general, en estos
los años 2005 y 2006. países los progresos de la descentralización
Salvo excepciones, descansan más en los dinamismos de los no obstante se han reservado impuestos
municipios o gobiernos locales. propios importantes al nivel intermedio.
los países unitarios
no otorgan Las naciones con procesos de descentraliza- • En Argentina, las provincias perciben
ción más claros mejoran visiblemente la impuestos sobre rentas, bienes in-
facultades a los situación de infraestructuras, servicios y gra- muebles, timbres y vehículos (64%,
municipios para dos de participación, en los territorios más 14,5%, 7% y 6% de los ingresos fisca-
pobres, alejados y rurales. Un ejemplo nota- les en el 2004).
determinar tributos ble lo constituye Bolivia, donde hay un incre-
mento sustancial de los recursos que llegan • Brasil ha dejado a los estados el impuesto
a los territorios alejados, así como del grado a las ventas (Impuesto sobre Circulación
de organización y participación social de las de Mercancías y Servicios –ICMS), el que
comunidades rurales. representa el 26% de los ingresos fisca-
les nacionales.
Entre los países de grado de descentraliza-
ción fiscal medio hay situaciones contradic- • En México algunos estados reciben im-
torias, como en Chile. Si bien hay avances puestos sobre los ingresos personales y
notables en la democratización de los mu- por la adquisición de vehículos usados.
nicipios, el nivel intermedio continúa de- Desde el 2005 se permiten impuestos lo-
pendiendo totalmente del gobierno central. cales a las personas por la prestación de
Se da el caso curioso que la legislación servicios profesionales, la enajenación,
habla de “gobiernos regionales”, respecto uso-goce temporal de bienes inmuebles o
al nivel intermedio desconcentrado (con un actividades empresariales.
Intendente designado por el gobierno cen-
tral) y sólo de “administración local” para • Venezuela sólo concede a los Estados los
los municipios, pese a que éstos eligen a tributos del timbre y de las salinas.
sus autoridades locales, poseen cierta
autonomía, disponen de recursos propios y En los países unitarios los tributos que co-
prestan una amplia gama de servicios. rresponden a las entidades intermedias,
cuando éstas existen, son pocos: por ejem-
II.2. Ingresos y capacidad tributaria de plo, sobre los alcoholes, tabacos, lotería y
los entes intermedios y municipios matrícula de vehículos en Colombia19; regalí-
as departamentales sobre la explotación de
19. En Colombia, en el
La autonomía política de los gobiernos hidrocarburos en Bolivia. En el último caso,
2000 los ingresos subnacionales depende básicamente de la cuantía del ingreso y el sistema de com-
tributarios de los su capacidad financiera, ligada a ingresos pensación a los departamentos no producto-
departamentos propios y estables, principalmente de ori- res de hidrocarburos explica la importancia
corresponden al gen tributario, sobre los que ejerzan relativa del gasto del nivel intermedio.
10% del total control directo. En América Latina, la res-
nacional, 1,8% del tricción de la potestad tributaria es una Salvo excepciones, los países unitarios no
PIB, mientras que de las principales limitaciones de los pro- otorgan facultades a los municipios para de-
el de los municipios
cesos de descentralización. En la mayoría terminar tributos. Normalmente se reserva
se elevó al 15%,
de los países los municipios carecen de su aprobación y los respectivos valores a le-
2,7% del PIB.
autonomía para fijar tributos –tasas o im- yes de rentas municipales que expiden los
Jaime Bonet,
puestos locales– y tienen un alto nivel de gobiernos intermedios en los países federa-
Descentralización
fiscal y
dependencia de las transferencias centrales o los gobiernos y parlamentos nacionales
Disparidades en les. No obstante la situación varía mucho en los unitarios.
Ingreso Regional, entre un país y otro.
Banco de la Con excepciones, las potestades tributarias
República, CEER, En los países federales la mayoría de los in- son semejantes entre los municipios de paí-
nov. 2004. gresos proviene de la coparticipación fiscal, ses federales y unitarios. Los tributos más
113
comunes son el impuesto predial o inmo- supuesto en los municipios de menos de 20

biliario, el impuesto a la circulación de vehí- mil habitantes (72% del total de municipios).
culos y sobre las actividades económicas En Venezuela, el 50% de los municipios, con
(licencias para comercios e industrias o in- menos de 50 mil habitantes, dependen en un
gresos de la industria y el comercio). En toda 80% de las transferencias nacionales, mien-
la región el impuesto inmobiliario es la fuen- tras que el 2% de los municipios de mayor
te más importante de ingresos municipales. número de habitantes dispone de un 90% de
Las excepciones son Argentina –donde es recursos propios. En Argentina, la recauda-
tributo provincial–, El Salvador, donde ción propia alcanza el año 2000 al 48% del
corresponde al gobierno central, y República total de los ingresos, aunque en algunas pro-
Dominicana, que no lo posee. En cuanto al vincias no llega al 10%21. En Colombia, lo
impuesto por circulación de vehículos, tam- recaudado por Bogotá representa el 40% de Esta desigualdad
bién son excepciones Argentina y Brasil, los ingresos municipales totales en 2000.
de la capacidad
donde es gestionado por los gobiernos inter- Algo similar ocurre con las metrópolis de los
medios, y México que lo asigna al gobierno países centroamericanos. tributaria se
nacional.
Esta desigualdad de la capacidad tributaria
traduce en muchos
En general la presión tributaria en América se traduce en muchos países en una tenden- países en una
Latina es baja (16,9% del PIB, CEPAL20), y cia al estancamiento de la recaudación tribu-
esto es particularmente crítico en el nivel taria municipal que es reemplazada por un
tendencia al
local donde la capacidad de recaudación es incremento de las transferencias, como en estancamiento
débil y lo recaudado generalmente represen- Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
ta un porcentaje limitado del presupuesto México, Nicaragua y Venezuela22. En México, de la recaudación
local. Por la heterogeneidad de territorios, los ingresos propios municipales se man- tributaria
población y riqueza de los municipios, el ren- tienen estables entre 1994 y 2004, mien-
dimiento de los impuestos y las tasas locales tras que las transferencias se multiplican municipal que es
es extremadamente desigual. Los munici- por tres. reemplazada por un
pios urbanos de mayor desarrollo acceden a
recursos propios significativos, lo que no No obstante, la situación es variada y hay incremento de las
ocurre en los municipios pobres, rurales o de ejemplos claros que la descentralización no
transferencias,
territorios aislados. induce necesariamente la pereza fiscal. En
Colombia los ingresos territoriales tienen un como en Bolivia,
En Brasil, los recursos fiscales propios repre- crecimiento sostenido durante la última dé-
Ecuador,
sentan casi el 32% del presupuesto en los cada y los ingresos municipales muestran
municipios de más de 500 mil habitantes en mejor comportamiento que los departamen- El Salvador,
el año 2000, pero sólo alcanza al 5% del pre- tales23. El crecimiento de la participación de
Guatemala, México,
Nicaragua
20. Citado por Óscar Cetrángolo, “Descentralización y Federalismo Fiscal: aspectos teóricos y práctica en
América Latina”, Seminario internacional, Arequipa, 30 y 31 de octubre de 2006. El país con la presión y Venezuela
fiscal más alta es Brasil (35,9%) y Guatemala con la más baja.
21. La principal fuente de recursos proviene de las tasas por servicios de alumbrado, barrido y limpieza,
ambiente y salubridad de empresas e industrias, mantenimiento vial y mejoramiento de
infraestructuras.
22. Cabe destacar el caso del Perú, donde la recaudación local aumenta a un ritmo inferior que las
transferencias (21 y 82% respectivamente entre 2003 y 2006), lo cual se debe a la aceleración del
proceso de transferencias de competencias y recursos desde 2002, Consejo Nacional
Descentralización, Informe 2005.
23. En términos reales, las rentas municipales aumentan el 28% entre 1996 y 2004, frente al 20% de las
departamentales, según la Contraloría General de la República: “Informe social. Evaluación a las
transferencias intergubernamentales 1994-2005” y Boletín de Coyuntura Fiscal 3 CONFIS, Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Colombia.
las entidades territoriales en los ingresos Ventas (ISV), pero éste disminuyó del 5% al
corrientes de la Nación es acompañada de 1% de las ventas brutas.
un ascenso del esfuerzo tributario territorial.
Entre 1996 y 2004, en la gran mayoría de los En Costa Rica y Panamá, la debilidad de las
24. Diferentes estudios municipios hay un aumento real de los transferencias y sobre todo el bajo nivel de
realizados
ingresos tributarios. La experiencia de los competencias y de gastos municipales,
demuestran que no
municipios en la última década no respalda hacen que los ingresos propios –impuestos
hay evidencia
la hipótesis de que un aumento de las trans- locales y tasas– representen entre el 96 y
empírica suficiente
ferencias genere un retroceso en el recaudo 75% de los ingresos municipales. Algo simi-
para afirmar la
existencia de
tributario local24. lar ocurre con Paraguay donde las transfe-
pereza fiscal, más rencias representan sólo el 11% de los
bien se verifica que Frecuentemente los municipios no poseen presupuestos municipales. Pero en este gru-
en las regiones con mecanismos suficientes para aumentar la po de países el buen nivel de ingresos pro-
mayor actividad recaudación, sea porque no recaudan di- pios no es sinónimo de mayor autonomía,
económica, la rectamente o porque no tienen potestad sino más bien indica el desinterés y falta de
descentralización para fijar el nivel de imposición. En particu- eficiencia de los sistemas distributivos de los
dinamiza el recaudo lar, la recaudación del impuesto inmobiliario gobiernos centrales en favor de los territo-
de impuestos. Los
dista de ser eficiente por los catastros atra- rios menos favorecidos. En este sentido, el
estudios muestran
sados, la falta de actualización de los avalú- porcentaje alto de recursos propios contras-
que la hipótesis de
os de bienes raíces, las excesivas exenciones ta con los bajos presupuestos y las limitadas
la existencia de
y la baja cultura de cobro y pago de munici- competencias municipales.
pereza fiscal carece
de fundamento.
pios y ciudadanos25. Sin embargo, la situa-
25. Nickson, Andrew, ción varía de país a país y entre las propias II.3. Transferencias y financiamientos
2006. Ciertas municipalidades. En Costa Rica, por ejem- compensatorios
ciudades hacen plo, cuando los municipios asumen la ges-
esfuerzos para tión del catastro sus ingresos se Las transferencias de los gobiernos centra-
mejorar el rezago incrementan de modo sustancial, pero el les –o intermedios en los países federales–
catastral del valor gobierno central cambia las reglas del juego, a los gobiernos locales se incrementan
comercial de los en perjuicio de los municipios que realizan durante los últimos años. Pueden adoptar
inmuebles (Bogotá,
un mayor esfuerzo fiscal26. En Ecuador, la modalidades libres o dirigidas y suelen
La Paz, Quito,
legislación obliga a revisar cada dos años las incluir mecanismos compensatorios para
municipios de
evaluaciones catastrales, de un mínimo del limitar los desequilibrios regionales. Las
Nicaragua). Entre
2,5 por mil hasta llegar al 5 por mil. transferencias libres apoyan las decisiones
las medidas están
reestructurar el
subnacionales autónomas y se financian
marco legal, La estructura de la fiscalidad local es a veces mediante sistemas de coparticipación de
modernizar la arcaica e ineficiente e incide en bajos niveles impuestos. Las dirigidas operan políticas
recaudación, de recaudación. Por ejemplo, en República nacionales –como salud y educación– eje-
sistemas Dominicana la recaudación local reposa en cutadas por los gobiernos subnacionales,
computarizados y el 70 tributos, pero los municipios sólo ingre- con traspasos realizados mediante engo-
auto avalúo. san el 30% de los mismos. rrosos sistemas de seguimiento, control y
26. Información evaluación.
entregada por la
En los municipios centroamericanos los in-
Unión Nacional de
gresos tributarios representan, en promedio, En América Latina se utilizan diversos
Gobiernos Locales
el 0,58% del PIB. El aporte municipal al pro- sistemas de transferencias –sobre ingre-
de Costa Rica,
ducto nacional es bajo, lo que se refleja en la sos fiscales o sobre el presupuesto nacio-
UNGL.
27. Martín, Juan y
baja tributación local. En El Salvador, Guate- nal–, con porcentajes fijos o variables,
Martner, Ricardo, mala y Nicaragua las municipalidades criterios de distribución por niveles de
2004 pp. 77 y dependen en gran medida de transferencias gobierno y otras condiciones (ver recua-
siguientes; Finot, centrales. En Nicaragua, la tributación local dro)27. Los criterios de distribución de las
Iván, 2001, pp. 87 tenía una gran importancia en la década transferencias integran distintos factores
y siguientes. pasada, gracias al Impuesto Municipal sobre –población, niveles de pobreza, acceso a
115
Cuadro 5 Sistemas de transferencias en América Latina

• Argentina. El Régimen de Coparticipación Federal con las provincias aporta el 57% de la recaudación de impuestos sobre ingresos, patrimonio y ventas28. Las provincias transfieren
parte de estos fondos a los municipios, a los que se agregan dos transferencias: a) mantenimiento de escuelas, hospitales y proyectos específicos, y b) recursos discrecionales. En
conjunto suma más del 50% de los ingresos municipales.
• Brasil. Las dos fuentes principales son el Fondo de Participación de los Municipios (FPM) y el Fondo de Participación de los Estados y del Distrito Federal (FPE) que se alimentan de
impuestos nacionales29 . Además, los municipios reciben transferencias de los estados (25% de impuesto sobre circulación de mercancías y servicios, 50% de impuesto sobre vehículos
y a la exportación de bienes). Algunos municipios reciben regalías por explotación de recursos naturales. Las transferencias sobre el presupuesto municipal aumenta durante la década
pasada, alcanzando el 90% del presupuesto para los municipios más pequeños.
• Méxic o. Asigna las participaciones y las aportaciones que se nutren de los ingresos federales. Las primeras son transferidas a los Estados y Municipios (Fondo de Fomento Municipal).
Las segundas son transferencias federales con destinos más específicos, o “etiquetados”, para los Estados y Municipios30. Existen otras transferencias por ingresos de petróleo y
exportación, en ciertos estados. Las transferencias pasan del 52% de los recursos municipales en 1990 al 90% en 2005, en particular gracias al “ramo 33”.
• Venezuela. La dependencia municipal de las transferencias sube del 35% en 1986 al 48% en 1998. Se basa en el situado constitucional (20% de los ingresos tributarios) y aportaciones
extraordinarias (Fondo Intergubernamental de Descentralización, con recursos del IVA y de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, con recursos del petróleo).
• Colombia. El Sistema General de Participaciones (artículos 356 y 357 de la Constitución Política) es el conjunto de recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para
financiar los servicios a su cargo. Son sus beneficiarios los Departamentos; los Municipios y Distritos; y los Resguardos Indígenas. Los recursos se dividen en: Asignaciones Sectoriales
para educación (58%), salud (24,5%), agua potable, y saneamiento básico (17%); y Asignaciones Especiales (4%). Los recursos se distribuyen mediante criterios de población, población
atendida, población por atender, equidad, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y pobreza relativa.
• Boli via. La Coparticipación Tributaria transfiere a los municipios el 20% de los impuestos nacionales excepto el Impuesto Especial a los Hidrocarburos. Se suman recursos de
condonación de la deuda (HIPC I y II) para educación, salud e inversión en infraestructura y el Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS). Las transferencias aportan dos tercios de los
presupuestos municipales. El 85% es para inversión.
• Ec uador. Las transferencias provienen del Fondo de Desarrollo Sectorial (FODESEC) y de la Ley de Distribución del 15% de los ingresos corrientes del presupuesto del gobierno central.
Ambas fuentes asignan 80% y 70% de sus fondos a los municipios y el 20% y 30% a los consejos provinciales. Las transferencias representan entre el 47 y 74% de los presupuestos
municipales (1998-2000), son en general condicionadas ya que deben ser destinadas a inversión pública, no a gasto corriente.
• Chile. El Fondo Común Municipal redistribuye el 30% de los impuestos municipales (impuesto territorial, patentes comerciales, permisos de circulación de vehículos) con un rol
compensador entre municipios ricos y pobres. Los Ministerios de Salud y Educación asignan transferencias para financiar esas competencias. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional,
FNDR, y el Fondo Nacional de Inversión Social, FOSIS, entregan recursos a proyectos de inversión social y reducción de la pobreza. Existen otros fondos sectoriales. Las transferencias
constituyen la mitad de los recursos municipales totales.
• Perú. Las transferencias de libre disponibilidad se han más que duplicado entre 2003 y 2006, siendo los municipios los principales beneficiarios. El 36% de las transferencias viene del
Fondo de Compensación Municipal basado en la recaudación tributaria nacional, el 16% del Canon y regalías por explotación de recursos naturales y el 2% por participación sobre la renta
de aduanas. Los gobiernos regionales perciben el 2% del FONCOR, el 4% del Canon y el 1% de la Renta de Aduanas. Además hay transferencias de fondos desde programas y proyectos
sectoriales (FONCODES, PRONAA, PROVIAS, etc.)
• Uruguay. Las transferencias constituyen entre el 33% y el 16% de los presupuestos departamentales.
• Paraguay. Limitadas transferencias desde las regalías de las empresas hidroeléctricas binacionales.
• Centroamérica. La legislación asigna un porcentaje creciente de los presupuestos nacionales a los municipios: 10% en Guatemala, 7% en El Salvador, 6% en Nicaragua (llegará al 10% en
201031), 5% en Honduras, aunque los gobiernos incumplen las metas. En Costa Rica aún no se hace efectivo el mandato constitucional (2001) que asigna el 10% del presupuesto
nacional a los municipios. En Panamá no existe ninguna norma de transferencia a las municipalidades.
• República Dominicana. Aunque la ley 166 (2003) eleva del 6% al 10% del presupuesto nacional las transferencias a los municipios, sólo se ha transferido el 8% (2005). Aún así, los
recursos se han más que duplicado en dos años. La Liga Municipal Dominicana, a cargo de las transferencias, ejerce un rol contralor y fiscalizador sobre los ayuntamientos. Las
transferencias representan el 90% del presupuesto local en la mayoría de los municipios.
28. Además, las provincias reciben a través de fondos fiduciarios para el desarrollo provincial recursos para programas de reducción
de la deuda, a cambio de una mayor disciplina fiscal.
29. Se alimentan con el 22% de los impuestos a la renta, el 21,5% sobre los productos industriales, 50% del impuesto a la propiedad rural
y 30% del impuesto a operaciones financieras. Además, está el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industriales
(FPEX), el Fondo de Mantenimiento y Funcionamiento de la Enseñanza (FUNDEP) y el Impuesto a la Propiedad Rural (ITR).
30. El Ramo 33 del presupuesto incluye 7 fondos para actividades municipales (educación básica y normal; salud; infraestructura
social; fortalecimiento municipal y de delegaciones del DF; aportes múltiples; educación tecnológica y de adultos; seguridad
pública). Se agregan los fondos específicos de los ramos 25 y 39, así como recursos para infraestructura de los Estados y para los
desastres naturales.
31. La Ley de transferencias financieras del 2004, estipula que, iniciando con en el 4% de los ingresos corrientes del Estado, las
transferencias a los municipios deben aumentar anualmente hasta alcanzar el 10% del presupuesto en el 2010. Los municipios
reciben además recursos para inversión del FISE y el Instituto de Desarrollo Rural (IDR).
servicios, potencial económico, efi- La excesiva proliferación de fondos con-

ciencia en la gestión– pero tienen im- cursables para proyectos afecta negativa-
pactos limitados para acotar las brechas mente a las municipalidades intermedias
regionales. y pequeñas, que se ven relegadas por la
La mayoría de los complejidad de esta oferta y la escasez
Las transferencias dirigidas abarcan una de personal para elaborar suficientes pro-
países tiene fondos gran gama de objetivos que responden yectos. En Chile, se estima que existen
sectoriales para la más bien a políticas nacionales y cola- alrededor de 200 fondos y programas
teralmente al fortalecimiento de la de- sectoriales relacionados con la gestión
ejecución de mocracia y la gobernabilidad local. La municipal.
proyectos, que en mayoría de los países tiene fondos sec-
toriales para la ejecución de proyectos, Recientemente están cobrando impor-
los países que en los países federales pueden ser tancia los sistemas de transferencia
federales pueden administrados por los gobiernos inter- directa del gobierno nacional a las fami-
medios 32 y en los unitarios por insti- lias y personas pobres. Varios de ellos se
ser administrados tuciones autónomas que gestionan saltan u otorgan poca intervención a las
recursos del gobierno central y del entidades subnacionales35. Estas trans-
por los gobiernos
financiamiento internacional de modo ferencias dan lugar en México, al Progra-
intermedios y en centralizado 33. Por ejemplo, el Fondo de ma “Oportunidades”, en Argentina al
Inversión Productiva y Social (FPS) en programa “Jefes y Jefas de Hogar”; en
los unitarios por
Bolivia cofinancia la provisión de Brasil a la “Bolsa Familia”; en Venezuela
instituciones infraestructura y equipamiento de los a “Distintas Misiones” y en Colombia a
establecimientos educativos. “Familias en Acción”. En Chile se orga-
autónomas que
niza un nuevo Sistema Nacional de Pro-
gestionan recursos En Centroamérica, los fondos fueron tección Social, sobre la base de la
creados para hacer frente a las coyuntu- unificación y mejor coordinación de
del gobierno ras de reconstrucción y emergencia –por los diversos subsidios sociales otor-
central y del los acuerdos de paz o para compensa- gados a las familias pobres a través de
ción social de los ajustes macroeconómi- los municipios.
financiamiento cos nacionales–, pero se han hecho
internacional de permanentes y canalizan la inversión en II.4. Sistemas de control
infraestructuras, servicios básicos o y dificultades de endeudamiento
modo centralizado fomento del desarrollo productivo. A
menudo manejan recursos que superan El gasto de los municipios latinoamerica-
a los de las municipalidades sin estar nos está sujeto a controles internos y
sujetos al control democrático y ciuda- externos. Para el control interno, los
dano como estas últimas34. municipios de mayor dimensión estable-
32. Así ocurre con los Fondos Nacional de Vivienda, de Vialidad Provincial y de Electrificación Rural, en Argentina. Las transferencias
del Sistema Único de Salud y de la Contribución Social para el Salario de la Educación, en Brasil. Los Fondos de Aportaciones para
Educación Básica y Normal y para los Servicios de Salud, en México.
33. Fondo de Inversión Productiva y Social (FPS), Bolivia; Fondo de Compensación y Desarrollo Social de Perú; Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, FNDR, y Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, en Chile; Fondo de Inversión Social (FIS) y Fondo de
Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FDSC), Guatemala; FISDL, en El Salvador; FHIS, de Honduras; FISE en Nicaragua.
Fondo de Desarrollo Indígena Guatemalteco, Fondo de Desarrollo del Agro y Fondo Guatemalteco de la Vivienda.
34. Un ejemplo es el Fondo de Inversión Social y Económico (FISE), en Nicaragua, organismo autónomo dependiente de la
Presidencia de la República con financiamiento del gobierno central, donaciones bilaterales de gobiernos extranjeros y préstamos
del Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial. Algo similar ocurre con el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo
Local (FISDL) en El Salvador, que financia las estrategias de erradicación de la pobreza y desarrollo económico local o con el
Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS).
35. Incluso en ocasiones se manipulan para efectos electorales.
117
cen una “Contraloría” municipal o unidad El problema de la deuda recibe en los

de auditoría, órganos a los que se dota de últimos años atención prioritaria ya que
cierta autonomía técnica. En los munici- varios países enfrentan problemas fisca-
pios de estructura débil, dicha tarea se les por excesivo endeudamiento de los
encomienda al tesorero municipal o al entes subnacionales. Aunque en la
encargado de las finanzas. mayoría de las naciones el endeuda-
miento de los gobiernos subnacionales
En el control externo operan diversos depende de la aprobación del gobierno
modelos. En algunos países sigue exis- nacional, esto no garantiza disciplina y
tiendo aún un control a priori del presu- algunos países ensayan novedosas solu-
puesto por parte de institutos nacionales ciones para evitar el uso excesivo del
cuya función es de apoyo, control y fis- crédito 36.
calización. Éste es el caso de la Liga
Municipal Dominicana, pero también de Así, en 1997 Colombia establece el siste-
los Institutos de Fomento Municipal o de ma de semáforos, mediante el cual se
las Contralorías en algunos países cen- crean instancias para solicitar créditos,
troamericanos. En Costa Rica, por ejem- dependiendo del nivel de endeudamiento
plo, los presupuestos municipales deben del ente territorial. La ley establece las
ser aprobados por Contraloría, antes de bases para introducir el ajuste fiscal terri-
que los recursos puedan ser utilizados. torial a través de convenios de desempe-
ño de control nacional del endeudamiento
En varios estados unitarios el control que no sólo condicionan la capacidad de
externo sobre las entidades intermedias endeudarse, sino también la gestión para
y municipios se confía a la Contraloría la recuperación de la capacidad real de
General Nacional, a la Corte de Cuen- pago. Es decir, se reproduce el esque-
tas o al Tribunal Superior de Cuentas, ma FMI a nivel interno. Otras leyes
según el país. complementan esta política con buenos
resultados.
En los países federales el control externo
es más complejo, en virtud de que inter- II.5. Los servicios públicos
36. Ley de
vienen tanto las entidades intermedias
responsabilidad
como las nacionales. De esta manera, en La capacidad financiera de los munici-
fiscal en el Brasil
Argentina y Brasil la fiscalización externa pios se vincula de manera estrecha con
(2000), el “sistema
del intendente o prefeito se ejerce por el la prestación de servicios públicos, pero de semáforos” en
Consejo Deliberante o la Cámara Munici- éstos han sido afectados en décadas Colombia –por ley
pal, con auxilio del Tribunal de Cuentas pasadas por la fuerte centralización. La 358 de 1997, en
Provincial o del Estado, o del Tribunal de segunda mitad del siglo XX, gobiernos Ecuador, la Ley de
Cuentas Municipal, creado por el gobier- nacionales e intermedios absorben ser- Responsabilidad,
no de la Provincia o del Estado. En caso vicios públicos que, según el principio de Estabilización y
de que la federación haya traspasado subsidiariedad, deben ser prestados por Transparencia
recursos a los municipios, la fiscalización las municipalidades. Dicha tendencia Fiscal de 2002.
37. Martín, Juan y
se realiza por el Tribunal de Cuentas de la centralizadora ha empezado a revertirse
Martner, Ricardo
Unión. El control de los municipios en con la descentralización37.
(coordinadores),
México corresponde a los Congresos
“Estado de las
estatales, a través de un órgano de fisca- Los servicios públicos generalmente atri-
finanzas públicas:
lización con autonomía para sus funcio- buidos a los municipios son: aseo ur- América Latina y El
nes; pero cuando se trata de recursos bano, recolección y tratamiento de Caribe”, cit. pp. 62
federales el control lo ejerce autónoma- desechos; agua potable, drenaje y al- y ss, ver cuadro 9
mente la Auditoría Superior de la Federa- cantarillado; alumbrado público; urbanis- sobre ingresos y
ción, que depende del Congreso de la mo, parques, jardines y espacios para el gastos totales por
Unión. deporte; mercados; cementerios y ras- nivel de gobierno.
tros; tránsito, vialidad y seguridad ciuda- nacionales. En Bolivia y Ecuador se “capi-

dana; espectáculos públicos y cultura talizan”, concesionan o delegan39 la ges-
(ver cuadro 5). tión del agua potable y el alcantarillado
en los principales municipios: La Paz,
Sin embargo Brasil, Bolivia, Chile, Colom- Cochabamba, Guayaquil. No obstante,
bia y México han transferido a los niveles recientemente se observa el retorno de
intermedios y locales diferentes respon- algunos servicios a la gestión municipal
sabilidades de gestión de la salud prima- (en Bolivia y próximamente en Guaya-
ria y la educación primaria y secundaria quil) o nacional (Buenos Aires).
e, inclusive, las políticas de asistencia
social38. En Brasil, hay cierta superposición de
competencias entre los diferentes niveles
Los municipios latinoamericanos compar- de gobierno en algunas regiones y ausen-
ten a menudo la gestión de servicios cia o debilidad de ciertos servicios en
Durante la década públicos con los entes intermedios y con otras. Mientras se transfiere responsabili-
el propio gobierno nacional. Dichos servi- dades de educación y salud a los gobier-
de los 90, bajo la in- cios varían según el país, pero entre los nos intermedios y municipios con mayor
fluencia del más comunes están la planificación, la capacidad, los pequeños municipios
educación, la salud, la protección civil, la ceden parte de sus responsabilidades,
neoliberalismo, en protección del medio ambiente, el depor- como la construcción y mantenimiento de
muchos países se te y la cultura. En estos casos, cada nivel rutas, al nivel federal a cambio de una
del Estado asume ciertos componentes parte del impuesto sobre los combusti-
impulsa la de la política, pero a menudo surgen pro- bles. La repartición de competencias se
concesión o blemas de coordinación y se observan suele acomodar a las lógicas sectoriales
ambigüedades respecto a la responsabili- (agua y saneamiento y educación a cargo
privatización de los dad de gestión de cada nivel. de los estados; financiamiento de la
salud, vivienda y saneamiento a cargo
servicios locales
Durante la década de los 90, bajo la in- del gobierno federal).
fluencia del neoliberalismo, en muchos
países se impulsa la concesión o privati- En Argentina, en la década de los 90,
zación de los servicios locales. En Argen- mientras se privatizan los servicios ges-
tina se da en concesión la totalidad de los tionados por el Gobierno nacional y las
servicios públicos del área metropolitana provincias, los municipios conservan los
de Buenos Aires y en las provincias del servicios a su cargo. Incluso, aquéllos
interior: el agua, el saneamiento y la con mayor capacidad40 asumen nuevas
energía principalmente. Chile privatiza responsabilidades41. Adicionalmente, por
los servicios básicos de agua, alcantari- delegación de los niveles superiores de
llado, electricidad, gas y telefonía entre- gobierno, algunos municipios se ocupan
gando éstos a empresas regionales y/o de la administración de políticas sociales
38. Hay diferencias importantes entre países. En Chile las municipalidades administran íntegramente la salud primaria y la educación
primaria y secundaria. En Bolivia sólo se ocupan de la administración y mantenimiento de la parte física de los diversos
establecimientos. En Argentina, los municipios realizan acciones complementarias al mantener infraestructuras y en salud
comparten la atención primaria.
39. El concepto de “privatización” genera fuertes resistencias por lo que se tiende a evitar. En Bolivia, por ejemplo, se opta por la
“capitalización” donde los privados hacen aportes de capital a las empresas públicas asumiendo su control.
40. El municipio de Río Cuarto, provincia de Córdoba recibe la empresa de agua potable –primero nacional, luego provincial– y realiza
una excelente gestión que hace que ésta se autofinancie por primera vez en muchos años.
41. Entre las nuevas responsabilidades: medio ambiente, seguridad ciudadana, promoción económica, acceso a la justicia y resolución de
conflictos familiares y/o vecinales mediante medios no judiciales; promoción social (juventud, tercera edad, igualdad de género,
discapacidad), salud, promoción de la cultura y el deporte; y educación, de manera complementaria a otros niveles de gobierno.
Cuadro 6 Competencias municipales en América Latina
04 PCc America Latina
Servicios de base Distrib. aliment. Planificación urbana Servicios sociales Desarrollo económico Seguridad ciudadana
AS RS AP ALC AP Cem M R P VIA TRNS T EB APS VIV SS C D/R PE P emp Turismo SC B PR AM
Argentina
2/10/08
X X C C X X X X X C X C C X X X C C C X X
Bolivia X X X X X X X X X C X C C C X X C X X X
00:13
Brasil X X X X X X X X C X C X X X X X X C C C C C X C
Chile X X X X X X X C X X C C C C C X C C C C C C C
Colombia X X X X X X X X X X X C C C C C X X C X C C X
Página 119
Costa Rica X X * X X X X X C X C C X
Ecuador X X X X X X X X X X Conv Conv X
El Salvador X X Exp pil X X X X X X C X
Guatemala X X X X X X X X X X X C X
Honduras X X X X X X X X X X X X X X X X
México X X X X X X X X X X X X X X
Nicaragua X X C C X X X X X X X C X X X X X C X
Panamá X X X X X X
Paraguay X X C C X X X X X C C X X
Perú X X X X X X X X X X C C X C X C C C
Rep. Dominicana X X X X X X X X F X X F F
Uruguay X X X X X X X X X X X C X X X X X X
Venezuela X X X X X X X X X X C X X X X X X X X
C: compartidos; F: facultativos; Exp pil: experiencia piloto; Conv: convenio (concierne la transferencia para un número limitado de municipios)
AS: Aseo; RS: residuos; AP: agua potable; ALC: Alcantarillado; AP: Alumbrado; Cem: cementerios; M: mercados; R: rastros, mataderos ; P: planificación urbana –regulación del suelo y ordenamiento territorial;
VIA: vialidad; TRNA: transporte; T: tránsito; EB: educación básica; APS: atención primaria a la salud; VIV: vivienda; SS: servicios sociales; C: cultura; D/R: deportes y recreación; PE: promoción económica;
119
P emp: promoción empleo; Turismo; SC: seguridad ciudadana; B: bomberos; PR: prevención de riesgos; AM: ambiente. *En áreas rurales
y programas de empleo transitorio, de En Paraguay, los municipios proveen un

programas de asistencia a las microem- número limitado de servicios básicos43. El
presas, pequeñas y medianas empresas y gobierno central asegura la mayoría de los
a la promoción sanitaria, entre otras. servicios, en particular el agua potable, la
educación y el transporte público44. En
En México, las instituciones estatales, y oca- Uruguay es el nivel departamental el que
sionalmente las federales, intervienen regu- asume estos servicios, incluyendo cada vez
larmente en la prestación de servicios más servicios sociales (atención primaria
locales. El agua potable, la gestión del urba- en salud), protección ambiental y desarro-
nismo, vialidad y recolección de impuestos llo cultural.
En Centroamérica
han sido asumidos a menudo por los Esta-
–con excepción de dos. La participación de los gobiernos locales En Centroamérica –con excepción de
en la administración de la educación se limi- Guatemala– la mayoría de los gobiernos
Guatemala– la
ta al mantenimiento de algunas infraestruc- locales asume los servicios básicos con
mayoría de los turas. Por el contrario, desde 1997 se ha dificultades y, en muchos casos, en con-
descentralizado el financiamiento de progra- diciones precarias. Las actividades de
gobiernos locales mas sociales. La concesión de servicios al mayor responsabilidad y que requieren
asume los sector privado es menos usual que en otros de más alta inversión –educación, salud,
países latinoamericanos. bienestar social, vivienda, acueductos y
servicios básicos alcantarillado– son prestadas por el nivel
con dificultades y, En Bolivia se aplica una estrategia de nacional, en la mayoría de los casos.
descentralización uniforme para todos los
en muchos casos, servicios públicos, incluyendo salud, edu- Los municipios asumen muchas veces res-
en condiciones cación, caminos vecinales y microriego, ponsabilidades no previstas en la legisla-
asignándoselos principalmente a los mu- ción. El municipio de San Pedro Sula, en
precarias nicipios. Mientras que la política de des- Honduras, destina recursos para el mante-
centralización en Ecuador opta, desde nimiento del hospital y el pago de salarios
2001, por transferencias voluntarias de a médicos, enfermeras y maestros, ade-
competencias mediante la suscripción de más de prestar servicios de recolección de
convenios individuales entre el gobierno basura a los hospitales, sin cobro. En va-
central y los municipios interesados. El rios países los municipios participan en la
principal interés de los gobiernos locales construcción y mantenimiento de las infra-
por captar nuevas competencias se con- estructuras básicas de educación y salud.
centra en las áreas del ambiente, turis- En Honduras, en 2003 se descentraliza la
mo, bienestar social y, en grado menor, gestión del agua, antes en manos de una
en educación, vivienda y salud 42. empresa estatal45.
42. Fernando Carrión, “El proceso de descentralización en Ecuador”, julio 2006. El interés por nuevas competencias para los gobiernos
locales se centra en tres temas: ambiente 31,5%, turismo 24,6 % y bienestar social 23,3%. En menor proporción educación 7%,
y vivienda y salud con el 4%.
43. Aseo, gestión de residuos, alumbrado público, mataderos, mercados, cementerios, terminales transporte.
44. A fines de los 90 se logran acuerdos entre el Ministerio de Salud, los departamentos y municipios para crear consejos
departamentales y locales de salud con competencias limitadas en planificación y gestión. En 2005 sólo el 25% de los municipios
había firmado acuerdos con el Ministerio de Salud. En 1996 el Departamento de Itapúa crea un Fondo Rotatorio de Medicamentos
para Farmacias Sociales, que administra 70 farmacias sociales en 30 municipios (2002). Ficha Paraguay.
45. En El Salvador se impulsa una quincena de proyectos pilotos de traspaso de la gestión del agua a mancomunidades o empresas
locales. En Nicaragua, hay empresas municipales o concesiones a nivel municipal o regional. También en El Salvador y Nicaragua,
en las áreas sociales toma forma una desconcentración limitada directa hacia la comunidad diseñada centralmente (Ministerios de
Educación, Salud, Obras Públicas) y otras agencias centrales (empresas nacionales de agua). También el programa EDUCO
–”Educación con Participación de la Comunidad”– en zonas rurales de El Salvador y la Cogestión Educativa y de la Salud en
Nicaragua.
121
Lamentablemente son pocos los estudios el spoils-system o “sistema de despojo”

que permiten medir el impacto de todos que provoca una gran rotación de perso-
estos procesos de transferencia en el nal, en particular de cuadros superiores e
acceso y calidad de los servicios básicos. intermedios, cada vez que cambios políti-
No obstante los datos existentes son procos afectan a la administración.
misorios: en Ecuador se calcula que des-
de el inicio de la descentralización el Los países que mejor califican por nivel
porcentaje de viviendas con alcantarilla- de desarrollo e institucionalidad a nivel
do por red pública pasa del 39,5% en del Estado son Chile, Brasil y Costa Rica.
1990 al 48,5% en 2001; las viviendas Otro grupo de países –Venezuela, México,
con electricidad del 78% al 91%, la cone- Uruguay, Colombia y Argentina– presen-
xión domiciliaria de agua potable se tan sistemas de servicio civil mediana-
incrementa en 10 puntos porcentuales, y mente conformados. La situación es más
la recolección de basura en 20 puntos crítica en el resto de países centroameri-
porcentuales a nivel nacional46. canos y en particular en Bolivia, Perú,
Paraguay y Ecuador, donde la politización
En Chile, el impacto favorable de la ges- es fuerte48. Esta situación se agrava a
tión local se expresa en la evolución muy nivel de los gobiernos subnacionales.
positiva de los principales indicadores
sociales y de desarrollo humano (educa- En Brasil, Chile, Costa Rica, los funcio-
ción, saneamiento básico, salud). Por su narios locales se hayan generalmente
parte, el sistema de subsidios focaliza- integrados en sistemas de carreras na-
dos, aplicado desde los municipios, ha cionales que comienzan a ser comple- 46. Ponce, Juan, La
contribuido de modo determinante a la mentados con sistemas a nivel municipal. vivienda y la
reducción de la pobreza, de un 38% en En Brasil la Constitución de 1988, per- infraestructura
1989 a un 18 % en 200247. mite a los gobiernos locales definir un es- básica en el
tatuto propio para sus 3 millones de Ecuador: 1990-
En Colombia, Planeación Nacional consta- funcionarios, pero su aplicación es aún 2001. SIISE. Citado
ta que la descentralización ha mejorado limitada. por F. Carrión, El
proceso de
las tasas de escolaridad, alfabetización y
descentralización
la cobertura de los servicios de salud. En Chile, los 185 mil empleados muni-
en Ecuador, julio
Empero, según la misma fuente, los cipales (54% del personal público, in-
2006.
avances son insuficientes en infraestruc- cluyendo el personal docente y de salud
47. Ministerio de
turas sociales de base y la prestación de municipalizadas) están integrados en su Planificación
servicios, incrementándose las dispari- mayoría a diversos estatutos nacionales Nacional de Chile,
dades regionales. Las mejoras en la ges- de personal, sistemas de evaluación y MIDEPLAN.
tión han sido importantes, pero son aún servicios de carrera49. 48. Véase el Informe de
insuficientes, aunque influyen en ello los Servicio Civil en
desequilibrios preexistentes, además de Costa Rica cuenta con 10.755 empleados América Latina,
las dificultades relacionadas con el con- municipales en 2004 (4,7% del empleo BID, 2006.
flicto armado y la falta de gobernabilidad público), de los cuales el 25% trabaja en 49. Departamento de
Estudios de la
en ciertos territorios. San José50. En 1998 se establece un siste-
Asociación Chilena
ma de carrera administrativa municipal,
de Municipalidades,
II.6. Personal de los gobiernos locales pero su implementación aún no se hace
ACHM.
y servicio civil de carrera efectiva. Igualmente, Nicaragua adopta en
50. Ministère des
2004 una Ley de Carrera Administrativa Affaires Etrangères-
Las entidades subnacionales intermedias Municipal. DGCID, Bilan des
y los municipios muestran graves caren- politiques de
cias respecto de los servicios civiles de Ecuador y Colombia cuentan con un Décentralisation en
carrera. En la mayoría de los países sigue marco legal sobre el servicio civil de Amérique Latine,
primando en los gobiernos subnacionales carrera para el conjunto del sector públi- décembre 2005.
En general, en la co. En Colombia, se estima que en los las elecciones provinciales o estaduales
años 90 el personal municipal represen- (Argentina, Brasil, México). En Bolivia,
mayoría de los ta menos del 10% del personal público; el alcalde es elegido indirectamente
países los y en México el 5%. entre los miembros del Consejo Munici-
pal, los cuales son elegidos por sufragio
funcionarios y En algunas provincias de Argentina el universal directo. El método de elección
empleados de los régimen de los empleados es uniforme cambia de indirecto a directo recien-
entre el nivel provincial y municipal; en temente en Chile (2001); Costa Rica
gobiernos otras, los gobiernos locales tienen su (2002), Nicaragua (1995); Venezuela
subnacionales régimen propio aunque lo más usual son (1989). Para los concejales se establece
las situaciones mixtas. por lo regular la representación propor-
están cubiertos por cional o los sistemas mixtos (ejemplo:
En general, en la mayoría de los países uninominal y por listas en Venezuela).
la ley nacional de
los funcionarios y empleados de los go- En los diversos países hay especificida-
trabajo y por un biernos subnacionales están cubiertos des según las normas y tradición.
por la ley nacional de trabajo y por un
estatuto como
estatuto como empleados públicos o La duración del mandato de los alcaldes
empleados municipales, aunque en la práctica y concejales representativos varía según
pocas veces se cumplen. Lamentable- los países. La mayoría se inclina por
públicos o
mente, la mayor parte de los países mandatos de cuatro años (países de
municipales, carece de estadísticas precisas sobre el Centroamérica, Argentina, Brasil, Chile,
personal de los gobiernos intermedios y Colombia, República Dominicana, Ve-
aunque en la los municipios 51. nezuela), pero también los hay con tér-
práctica pocas minos de tres años (México), de dos y
III. La democracia local medio (Cuba) y de cinco (Bolivia, Perú,
veces se cumplen Uruguay y Paraguay, Panamá). La ree-
III.1. Municipalidad y regímenes lección del alcalde está por regla general
electorales locales permitida, con algunas excepciones
como México y Colombia, donde se apli-
Se usan los términos municipalidad, al- ca el principio de no reelección a los car-
caldía, cabildo, ayuntamiento, prefec- gos de elección popular.
tura o corporación municipal para
referirse a los gobiernos locales, según Los municipios de cada nación poseen su
los matices nacionales. En la mayoría de propia división territorial, con entidades
los casos conforman la institución mu- submunicipales con diferentes nombres.
51. En Paraguay cuenta nicipal: el alcalde, intendente, síndico, A tales entidades se les empieza a con-
con 13.250 presidente municipal o prefeito, que la ferir mayor participación y la elección
empleados preside, representa y está a cargo de la directa de sus autoridades ya se realiza
municipales (7,7% administración. Los concejales, regi- en varios países. Experiencias inte-
del empleo dores o vereadores, actúan como cuerpo resantes se dan en los corregimientos de
público), la mitad legislativo, aunque reciben a veces Panamá; en las Juntas de Vecinos, con
concentrado en la
comisiones específicas. personalidad jurídica y electas por su-
ciudad de Asunción
fragio directo, en Chile; en las Juntas de
(6.500 empleados).
Predomina en la región la elección direc- Vigilancia fiscalizadoras de Bolivia; en
En Nicaragua, el
ta de alcaldes, generalmente por siste- las Juntas Parroquiales electas desde
número de
empleados
ma de mayoría, en fechas diferentes a los años 60 en Ecuador (con una bre-
municipales se las elecciones nacionales (Argentina, ve interrupción en los 80); en las
elevaba a 8.648 en Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Ni- presidencias auxiliares electas de Tlax-
el año 2000, 31% caragua, Perú, República Dominicana, cala o los núcleos integradores de co-
de ellos trabajaba Uruguay). En los países federales, las munidades municipales de Tabasco,
en Managua. elecciones locales tienden a coincidir con en México.
123
Las grandes metrópolis latinoamericanas consejos comunales se debían elegir por

han impulsado en los últimos años proce- primera vez en 2007.
sos de descentralización parcial (18 cen-
tros comunales en Montevideo y 15 En los países unitarios el proceso de elec-
comunas en Buenos Aires) o de descon- ción de las autoridades de los gobiernos
centración en delegaciones, subalcaldías intermedios ha sido lento. En 2004 sólo la
o subprefecturas (16 en ciudad de Méxi- mitad de los departamentos y regiones
co, 31 en São Paulo). En la ciudad de tenía elecciones (Colombia, Bolivia,
México, los jefes de delegación se elijen Ecuador, Perú y Paraguay). En los países
por sufragio directo y en Buenos Aires los federales la duración de los mandatos de
Cuadro 7 Alcaldesas en América Latina (Entre 1999 y 2002)
País Número Porcentaje
1. Panamá 1999 11 14,8
2. Costa Rica 1998 10 12,3
3. Chile 2000 39 11,4
4. Honduras 2002 29 9,7
5. Salvador 2000 22 8,3
6. Nicaragua 2000 11 7,2
7. Colombia 2002 76 7,0
8. Argentina 1999 136 6,4
9. Bolivia 2002 19 6,0
10. Brasil 2000 317 5,7
11. Paraguay 2002 12 5,6
12. Venezuela 2000 16 4,7
13. México 2002 80 3,3
14. Perú 2002 52 2,6
15. Ecuador 2000 5 2,3
16. Guatemala 1999 3 0,9
América Latina 838 5,3
Fuente : Alejandra Massolo, « Participar es llegar », INSTRAW.

Naciones Unidas. República Dominicana, 2006.
los gobernadores no siempre coincide En Bolivia la participación en las eleccio-

con las de las autoridades municipales. nes locales ha oscilado entre el 59 y el
En México, por ejemplo, los gobernado- 63% desde mediados de los 90 a la fe-
res tienen un mandato de 6 años, contra cha. En Paraguay, la participación decae
3 de los alcaldes. del 80% entre 1991 y 1996, tras el pri-
mer período de las autoridades locales
En cuanto a la participación de la mujer democráticas, al 50% entre 2001 y
en los municipios latinoamericanos, los 2006. En las elecciones locales de 2005
estudios recientes muestran un nivel en Venezuela la abstención alcanza el
bajo. Entre 1999 y 2002 había sólo 842 69% de los votantes, por la coyuntura
alcaldesas en 16 países latinoamerica- política y el llamado de sectores de la
nos, lo que representa apenas un 5,3% oposición a abstenerse, aunque históri-
del total. La proporción mejora leve- camente la abstención en las elecciones
mente cuando se trata de mujeres con- municipales en este último país ha sido
cejalas. alta.
En todos los países de la región se han En Centroamérica el promedio general

abierto debates y realizado acciones de participación se sitúa alrededor del
para aumentar la proporción de mujeres 50% de la población en edad de votar,
52. Ejemplo: en que acceden a cargos de elección demo- salvo en Nicaragua donde la participa-
Argentina, la ley crática en los gobiernos locales. Uno de ción supera el 70%. En Guatemala en la
plantea que las los mecanismos más utilizados para elección de 2003 vota el 58% de los ins-
candidatas estén
incrementar las posibilidades de las critos en las elecciones municipales y
colocadas en
mujeres es la creación de cuotas52. generales. En Costa Rica, en las pri-
proporción
meras elecciones locales de alcalde en
suficiente para ser
elegidas. En Bolivia
III.2. Participación Ciudadana 2002, el abstencionismo llega al 48% en
uno de cada tres
algunos cantones municipales.
candidatos debe ser La democracia latinoamericana ha reali-
mujer y en zado progresos. Según el Índice de De- El pluralismo político se ha enraizado en
Paraguay se exige mocracia Electoral (IDE) –cuyo valor toda la región, salvo en Cuba. En Mé-
que uno de cada varía entre 0 y 1– , la región pasa de xico, por ejemplo, el nivel local emerge
cinco candidatos 0,28 en 1977 a 0,93 en 2002. Además, de una real competencia política que
sea mujer; en el 89,3% de los potenciales votantes supera en pocos años el casi monopolio
México la ley obliga están inscritos en los registros electora- institucional que ejercía un solo partido,
a que las
les, el 62,7% vota y 56,1% emite voto contribuyendo a la democratización de
candidaturas de un
válido. Estos porcentajes de participa- la vida política nacional. También surgen
mismo género no
ción electoral se encuentran por debajo partidos locales y regionales con nuevos
excedan el 70% de
de los países europeos, pero están por liderazgos.
los postulantes; en
Perú, al menos el
encima de los Estados Unidos53. Pero
25% de los aún son necesarios progresos significati- En Perú, la nueva Ley de Partidos Políti-
postulantes deben vos en numerosos aspectos: transparen- cos, permite la aparición de agrupacio-
ser mujeres. cia del financiamiento de los partidos, nes políticas regionales y la formación
Existen también lucha contra la corrupción, superación de comités provinciales y de distrito que
sistemas de cuotas del clientelismo. obliga a los partidos nacionales a revisar
electorales en sus estructuras y renovar sus lideraz-
Ecuador y en En el nivel local, la participación electo- gos. En Colombia y otros países emer-
República
ral es elevada, aunque en algunos paí- gen figuras políticas nacionales a partir
Dominicana.
ses tiende a decaer. En Argentina, de liderazgos locales.
53. La democracia en
Brasil y Uruguay la participación supe-
América Latina
ra el 80%, pero el voto tiene carácter Múltiples procedimientos de participa-
PNUD, 2004, pp. 77
y siguientes.
obligatorio. ción ciudadana se han implantado for-
125
malmente en casi todos los países, aun- pero no se definen claramente los modos
que éstos no siempre son efectivos y de hacerlos operativos. La recién promul-
realmente utilizados. Las constituciones y gada Ley de los Consejos Comunales
reformas legales definen un amplio aba- (abril de 2006), crea un nuevo marco de
nico de formas de participación. participación a través de los Consejos
Comunales cuyo fin es integrar las diver-
En Brasil, la Constitución de 1988 men- sas organizaciones comunitarias, grupos
ciona: el plebiscito, referéndum, tribuna sociales y los ciudadanos, para la gestión
popular, consejos populares, o el derecho directa de políticas públicas a nivel local.
de iniciativa popular con el apoyo de 5% Esta iniciativa plantea sin embargo el
de los electores. Pero es el “presupuesto riesgo de desplazamiento hacia estos
participativo” el que alcanza recono- Consejos Comunales, altamente depen- En la mayoría de
cimiento mundial como expresión de de- dientes de la instancia presidencial, de los países se
mocracia directa en virtud del cual la programas y recursos que deberían cana-
comunidad se involucra en la formulación lizarse a través de los municipios, como incentiva la
del plan municipal de inversiones. Este unidad política primaria de la organiza-
organización de la
procedimiento se aplica en Porto Alegre ción nacional y de la participación demo-
desde 1989 y se utiliza en más de 100 crática. población de los
ciudades brasileñas. También se ha ex-
barrios a través de
tendido a municipios de Argentina, Ecua- En Ecuador, en un contexto nacional de
dor, Colombia, Uruguay, República pérdida de legitimidad de las institu- Juntas de Vecinos,
Dominicana, Paraguay o Chile, aunque de ciones nacionales, la participación ciu-
manera simplificada. En República Domi- dadana se canaliza hacia los gobiernos
comisiones o
nicana, en el año 2006, más de 110 mu- locales a través de la planificación estra- consejos vecinales
nicipios (2/3 del país) aplicaban el tégica en la formulación de planes pro-
Presupuesto Participativo. vinciales (18), cantorales (más de 100)
y otras formas
y presupuestos participativos, mediante asociativas
En Bolivia, la Ley de Participación Popular comités sectoriales locales para realizar
de 1994 genera nuevas prácticas partici- obras y prestar servicios, uno de cuyos (Argentina, Chile,
pativas municipales a través de las Orga- ejemplos sobresalientes ha sido la expe- Paraguay, Ecuador,
nizaciones Territoriales de Base (OTB). riencia de participación en el municipio
Por su intermedio, las comunidades parti- de Cotacachi 54. Venezuela,
cipan en la elaboración de los Planes de Colombia, Uruguay)
Desarrollo Municipal y de los Planes Ope- También en Perú, la reciente legislación
rativos Anuales, requeridos para acceder promueve la creación de Consejos de
a los fondos de coparticipación. El Comité Coordinación Regional y Local como
de Vigilancia elegido por las OTB monito- espacios de participación y Planes de
rea, junto con los subalcaldes y síndicos Desarrollo y Presupuestos participativos
sociales, la realización de los planes de en los diferentes niveles de gobierno
desarrollo. El resultado ha sido muy alen- (distritos, municipalidades provinciales y
tador en la mayor parte de las municipali- gobiernos regionales).
dades, sobre todo en la zona del Chapare
y Santa Cruz. Pero en muchos casos, las En la mayoría de los países se incentiva la
exigencias legales han derivado en prác- organización de la población de los
ticas burocráticas que alienan la partici- barrios a través de Juntas de Vecinos,
pación real, reforzando el clientelismo y comisiones o consejos vecinales y otras 54. Ver “La Asamblea
la corrupción. formas asociativas (Argentina, Chile, Cantonal de
Paraguay, Ecuador, Venezuela, Colombia, Cotacachi” en
En Venezuela, la Constitución y la ley son Uruguay). En Chile, existen más de 65 experiencias
bastante prolijas en el establecimiento de mil organizaciones locales vinculadas a latinoamericanas
mecanismos de participación ciudadana, los municipios, para gestionar demandas www.municipium.cl
y proyectos55. Pero el nivel de participa- En Cuba, la democracia socialista esta-

ción en las elecciones vecinales y en la blece el principio de rendición de cuen-
vida de las organizaciones locales tiende tas, una vez al año, y de revocación de
a disminuir. mandato de los delegados elegidos a la
Asamblea del Poder Popular.
En Uruguay, los consejos vecinales de
Montevideo son electos y tienen un rol III.3. Derechos de las minorías
consultivo. También se han creado “de-
fensores del pueblo” (Ombudsmen), fun- Los pueblos originarios son una parte
La iniciativa ción que también está prevista en la importante de la población en numero-
reforma constitucional argentina (1994). sos países latinoamericanos. En Bolivia,
popular y la Ecuador, Guatemala, Perú y algunas
consulta están La iniciativa popular y la consulta están regiones de México, constituyen entre el
legalmente previstas en varios países 12 y el 70% de la población. En otros paí-
legalmente latinoamericanos. Por su parte, el cabildo ses constituyen grupos humanos signifi-
abierto –cesión abierta del Consejo Muni- cativos –10% o más de la población–
previstas en varios
cipal– con una participación más amplia concentrados a veces en regiones especí-
países de la comunidad, sirve para auscultar a la ficas de Belice, Chile, Paraguay, El Salva-
comunidad en la toma de ciertas decisio- dor, Honduras, Nicaragua o Panamá.
latinoamericanos
nes. Esta última modalidad se ha difundi-
do en particular en Centroamérica (Costa • En Bolivia, la Ley de Agrupaciones Ciuda-
Rica, Nicaragua y El Salvador) junto con danas y Grupos Indígenas (2004) da
la consulta popular de los vecinos y con- garantías electorales, derecho a presen-
sulta de pueblos indígenas en Guatemala tar candidatos y reconocimiento a las
desde 2004, aunque son procesos inci- autoridades tradicionales. La práctica de
pientes56. antiguas formas de democracia directa
heredadas de los ayllus, sindicatos agra-
Existe asimismo la revocación del man- rios, juntas vecinales y diferentes formas
dato municipal. En Colombia, se contem- de participación comunitaria es muy
pla el voto programático, el alcalde usual en la vida local.
55. Programa de somete su programa y si no lo cumple
Naciones Unidas puede producirse la revocación. En Vene- • Brasil reconoce constitucionalmente los
para el Desarrollo: zuela, la legislación prevé un referéndum derechos indígenas.
Mapa del Capital revocatorio para los alcaldes. En otros
Social en Chile.
países la revocación está prevista en • En Colombia se pueden formar entida-
56. También se han
casos de corrupción o de incumplimiento des territoriales indígenas con su Con-
instituido
del plan de desarrollo municipal (Ecua- cejo y se prevé una circunscripción
procedimientos de
dor, Costa Rica). En Bolivia, el alcalde es especial para grupos étnicos, minorías
participación social
en planificación
destituido por el voto de censura cons- políticas y colombianos en el exterior,
local: los consejos tructiva del 60% de los concejales quie- que puede tener 5 representantes en
comunitarios de nes eligen entre ellos al reemplazante. el Congreso.
desarrollo, Lamentablemente, a veces esto responde
COCODES, y los más a intereses partidarios, que a pro- • Guatemala reconoce el carácter plu-
consejos blemas reales de gestión. riétnico y pluricultural del municipio
municipales de así como las alcaldías indígenas, los
desarrollo, Para favorecer una mayor transparencia concejos de asesores mayas y la ley
COMUDES, en
en la gestión, algunos países –como Bra- de idiomas nacionales.
Guatemala; los
sil– han legislado para obligar los go-
Consejos de
biernos locales a publicar sus cuentas • Resultado del levantamiento de Chiapas,
Desarrollo
públicas, entre otros mecanismos de di- en México se recogen en la Constitución
Municipal, CODEM,
en Honduras, etc.
fusión de información de la gestión. los derechos indígenas. En las legislacio-
127
Cuadro 8 Asociaciones de Municipalidades en América Latina
País / Región Nombre de la Asociación Sigla Año creación

Asociaciones Regionales
América Latina Federación Latinoamericana Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2003
Asociaciones Subregionales
Centroamérica Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FEMICA 1991
MERCOSUR MERCOCIUDADES 1995
Asociaciones Nacionales
Argentina Federación Argentina de Municipios FAM 1997
Bolivia Federación de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999
Brasil Asociación Brasilera de Municipios, ABM 1946
Confederación Nacional de Municipios CNM 1980
Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001
Colombia Federación Colombiana de Municipios FCM 1989
Costa Rica Unión Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977
Chile Asociación Chilena de Municipalidades ACHM 1993
Ecuador Asociación de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940
El Salvador Corporación Municipal de la República de El Salvador COMURES 1941
Guatemala Asociación Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960
Honduras Asociación de Municipios de Honduras AMHON 1962
México Asociación de Autoridades Locales de México, AALMAC 1997
Asociación Mexicana de Municipios AMMAC 1994
Federación Nacional de Municipios de México FENAMM 1997
Nicaragua Asociación de Municipios de Nicaragua AMUNIC 1993
Panamá Asociación de Municipios de Panamá AMUPA 1995
Paraguay Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal OPACI 1964
Perú Asociación de Municipalidades del Perú AMPE 1982
Asociación Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003
Red de Municipalidades Rurales del Perú REMURPE 1997
R. Dominicana Federación Dominicana de Municipios FEDOMU 2001
Uruguay Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959
Venezuela Asociación de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996
Asociación de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE
AMÉRICA LATINA
nes de estados sobresale Oaxaca, donde cidad institucional es desigual. Por lo ge-
480 municipios eligen a sus autoridades neral ofrecen servicios de asesoría, infor-
por usos y costumbres. mación y capacitación, mantienen contacto
con los gobiernos y canalizan recursos de
• Nicaragua concede autonomía consti- la cooperación internacional. Muchas de
tucional a las dos regiones de la Costa ellas cuentan con estructuras instituciona-
Atlántica, con un Estatuto de Autono- les incipientes.
mía y su propia Ley de Propiedad. Así
conviven pueblos indígenas origina- La Federación Latinoamericana de Ciu-
rios, con afrodescendientes y otros dades, Municipios y Asociaciones de Go-
grupos sociales. biernos Locales (FLACMA) –cuyas raíces
remontan al año 1981– reagrupa a la
• En Panamá, la Comarca de San Blas mayoría de las asociaciones nacionales
posee autonomía constitucional, ya de la región. Además operan varias or-
En varios países,
que allí habita el pueblo Kuna, con su ganizaciones subregionales: FEMICA
las asociaciones propia carta orgánica y cuya máxima con las 6 asociaciones nacionales de
autoridad es el congreso de la cultura América Central (AMHON, AMUNIC,
gozan de un Kuna. Tienen derecho a 2 legisladores AMUPA, ANAM, COMURES, UNGL) y la
estatus jurídico en el parlamento. Red Mercociudades, con 181 ciudades
asociadas de Argentina, Brasil, Para-
reconocido en la • En Venezuela, la ley reconoce que en guay, Uruguay, Venezuela, Chile y Boli-
legislación los municipios donde existan comuni- via. Recientemente se ha creado una red
dades indígenas deben respetarse sus de ciudades andinas y una instancia que
nacional valores, identidad étnica y tradiciones. agrupa a las AGL´s sudamericanas, de-
(Argentina, Bolivia, Se instituye la figura del municipio nominada COSUDAM.
indígena como régimen de gobierno y
Ecuador, Colombia, administración local, mediante la cual Además, la mayoría de los países cuenta
los pueblos y comunidades indígenas con asociaciones subnacionales o regio-
Paraguay,
definen, ejecutan, controlan y evalúan nales de municipios. La FAM de Bolivia es,
Uruguay). No la gestión pública. de hecho, una federación de asociaciones
departamentales de municipios. También
obstante, su
III.4. Asociativismo municipal existen asociaciones de alcaldes indíge-
representatividad y defensa de la autonomía municipal nas (AGAAI en Guatemala, Coordinadora
de Gobiernos Locales Alternativos en
y capacidad
Las transformaciones en los gobiernos lo- Ecuador) y estructuras asociativas de los
institucional es cales inducidas por los procesos de ediles o concejales (Colombia, Paraguay,
descentralización permiten la creación y Uruguay).
desigual fortalecimiento de las asociaciones nacio-
nales y regionales de autoridades locales. Los gobernadores de provincias y esta-
Con excepción de Brasil, Ecuador y varios dos, y más recientemente de las regio-
países centroamericanos, la mayoría de nes o departamentos, crean sus propias
las asociaciones regionales y nacionales organizaciones (Ejemplo: CONAGO en
de municipios de América Latina se cons- México, Conferencia Nacional de Go-
tituyen entre los años 1980 y 2000 (ver bernadores en Colombia). A fines de
cuadro 6). 2004, se constituye la Organización
Latinoamericana de Gobiernos Interme-
En varios países, las asociaciones gozan dios, OLAGI, que reúne Gobernadores,
de un estatus jurídico reconocido en la Intendentes, Prefectos y Presidentes
legislación nacional (Argentina, Bolivia, Regionales, de 14 países Latinoameri-
Ecuador, Colombia, Paraguay, Uruguay). canos que administran gobiernos inter-
No obstante, su representatividad y capa- medios.
129
También se han constituido organizacio- ganizaciones subregionales como la Red

nes de mujeres municipalistas. En Bolivia de Regidoras de Ayacucho, en Perú. Den-
Aunque progresiva
funciona la Asociación de Concejalas de tro del marco organizativo de la Aso-
Bolivia, ACOBOL. En El Salvador opera la ciación Chilena de Municipalidades, se y a veces
Asociación Nacional de Regidoras, Síndi- realiza un Congreso bianual de alcaldesas
cas y Alcaldesas Salvadoreñas, ANDRY- y concejalas. En 1998 se constituye la Fe-
contradictoria, la
SAS. En Ecuador la Asociación de Mujeres deración de Mujeres Municipalistas de descentralización y
Municipalistas, AMUME. En Paraguay fun- América Latina y el Caribe, FEMUM-ALC,
ciona la Red de Mujeres Munícipes del vinculada a FLACMA.
el fortalecimiento
Paraguay, RMMP. En otros países hay orde los municipios y
gobiernos
intermedios de
América Latina es
una realidad
AMÉRICA LATINA
IV. Avances, limitaciones y ses novedosas experiencias de partici-

perspectivas de la pación ciudadana, como el plan estra-
descentralización tégico participativo y los presupuestos
participativos.
Logros, limitaciones y perspectivas del
fortalecimiento de los gobiernos locales y f) También se han desarrollado experien-
de la descentralización. cias de desconcentración o descentrali-
zación submunicipal, para compartir la
Aunque progresiva y a veces contradic- gestión con las comunidades y abrir
toria, la descentralización y el fortaleci- espacios a grupos anteriormente mar-
miento de los municipios y gobiernos ginados (indígenas, poblaciones en
intermedios de América Latina es una situación de pobreza).
realidad.
g) Las nuevas responsabilidades de los
En algo más de dos décadas ha habido lo- gobiernos locales y la transformación
gros importantes: de las relaciones con los gobiernos
nacionales se expresa en la creación y
a) Se generaliza la elección popular de fortalecimiento de las asociaciones
las autoridades locales, modificándose nacionales y regionales de autorida-
el funcionamiento de los partidos, des locales.
induciendo renovaciones de liderazgos
y haciendo del municipio un espacio h) En varios países –como Bolivia, Brasil,
de formación de líderes, de donde ya Chile, Colombia y Ecuador– los resulta-
han salido varios Presidentes de la dos de la descentralización se expresan
República. muy positivamente en aumentos de la
inversión local, extensión de los servicios
b) Las múltiples reformas constituciona- básicos, mejora de los indicadores de
les y legales han transformado a los desarrollo humano, disminución de la
Estados, con traspasos de competen- pobreza y ampliación de la participación
cias y recursos a los gobiernos subna- ciudadana.
cionales, aunque no siempre con
estrategias y modalidades claras. No obstante, el proceso descentralizador
muestra carencias y enfrenta obstáculos,
c) Los recursos subnacionales se han incre- tales como:
mentado de manera importante, aunque
disímil, y el gasto descentralizado pro- a) Relaciones desiguales y frecuente su-
medio continental sube del 11,6% en bordinación de las entidades interme-
1980 al 18,8% del gasto gubernamental dias y municipios ante los gobiernos
total entre 2002 y 2005. centrales, amplificadas por el incre-
mento del fraccionamiento y la hete-
d) Las nuevas competencias de los go- rogeneidad municipal.
biernos locales se traducen en un
desarrollo institucional progresivo b) Desfase entre la profusión de legisla-
–pero diverso– donde algunos munici- ción y la debilidad en su aplicación,
pios se destacan por su capacidad de atribuible en gran parte a las tradicio-
iniciativa e innovación, mientras otros nales culturas políticas e instituciona-
todavía mantienen sus estructuras y les dominantes.
prácticas tradicionales.
c) Limitada capacidad financiera de los
e) Los espacios locales de democracia ciu- gobiernos locales, por resistencias
dadana han estimulado en diversos paí- centrales a traspasar recursos en con-
131
textos de inestabilidad macroeconó- falta de recursos financieros y huma-

mica, falta de políticas de financia- nos locales suficientes, por inadapta-
miento y crédito adecuadas, baja ción de las leyes y políticas centrales,
cultura de pago de ciudadanos habi- además de dificultades en la organiza-
tuados a servicios subsidiados; pero ción y movilización de las propias
también por la falta de voluntad políti- comunidades.
ca para fortalecer la capacidad local
de recaudación tributaria. El proceso descentralizador en América
Latina muestra señales diversas y contra-
d) Baja eficiencia de muchas administra- dictorias y atraviesa por momentos de
ciones subnacionales en la prestación incertidumbre. En grandes países, como
de servicios, por ausencia de políticas Brasil, se plantea la necesidad de revisar
de recursos humanos y mal manejo el “Pacto Federativo” y las políticas de
del personal (rotación, ausencia de transferencias para hacer frente a los
sistemas de carrera), lo que incide en crecientes costos de las nuevas compe-
un bajo nivel de eficiencia y profesio- tencias de educación y salud.
nalismo del personal.
En Argentina, el centralismo político par-
e) Limitaciones de la participación ciuda- tidario sigue siendo un factor limitante
dana en la gestión del desarrollo, por para la autonomía local, en particular en
el nivel provincial. En Venezuela, se teme Sin embargo, en Perú, Ecuador y en

que el gobierno intervenga de manera República Dominicana se esperan refor-
creciente sobre los estados provinciales y mas constitucionales con implicaciones
los municipios, recortando su autonomía. para los gobiernos locales. En este último
país se acaba de aprobar una nueva Ley
En México, donde la democratización de de Presupuesto Participativo y se espera
la vida política nacional y local ha realiza- una nueva Ley Municipal.
do avances significativos, persiste una
fuerte presión hacia el gobierno federal Por su parte, en Chile, el gobierno nacio-
para avanzar en materia de federalismo y nal y la Asociación Chilena de Municipali-
descentralización. dades negocian una nueva Reforma
Municipal, para incrementar las compe-
En algunos países unitarios, el proceso se tencias y los recursos de los municipios,
desacelera. En Colombia, se controla el de modo que éstos impulsen mejor el
gasto de los gobiernos subnacionales desarrollo local y ayuden a reducir las
para aliviar el déficit fiscal del gobierno inequidades sociales y territoriales.
central y durante los últimos años no se
ha profundizado la descentralización. En En los países con procesos más incipientes,
Ecuador, se vive un estancamiento en el la situación parece estable. En Paraguay, el
traspaso de competencias y las autorida- control desde el gobierno central sigue
des locales solicitan al gobierno iniciati- siendo determinante en la acción de los
vas concretas para relanzar el proceso. gobiernos subnacionales, aunque la Orga-
En Perú, las autoridades locales están nización Paraguaya de Cooperación Inter-
inquietas por recientes medidas del municipal, OPACI, ha presentado un
gobierno nacional que las afectan57. proyecto de ley de reforma de la legislación
municipal al gobierno nacional.
En Bolivia, donde los gobiernos locales
administran ahora la mitad de la inver- En Uruguay, varias Intendencias Depar-
sión pública nacional, la rigidez del siste- tamentales demandan fortalecer a las
ma de transferencias y la superposición Juntas Locales y proponen nuevos meca-
de las competencias entre el nivel local, nismos de participación. Mientras tanto
regional y estatal, generan tensiones se tramita en el Parlamento un Proyecto
entre el nivel municipal y departamental. de Ley de Descentralización Local para
En el marco de la Asamblea Constituyen- acercar la gestión pública a la ciudadanía
te actual, el tema de la descentralización eligiendo –desde el 2010— autoridades
y la regionalización se encuentra en el municipales en las poblaciones con más
centro del debate político nacional. de 2.500 habitantes.
57. Fijación centralizada

de las
remuneraciones de
las autoridades
locales, recorte de
las transferencias y
centralización de las
decisiones de
financiamiento de
proyectos.
133
Conclusiones 58. En Chile, el portal

único de
Pese a los avances de la descentralización, mecanismos administrativos– contro- adquisiciones del
sector público
Latinoamérica es aún un continente con un lan, condicionan y limitan la autonomía
“Chile Compras”,
alto nivel de centralización política, territo- municipal.
se presenta como
rial y económica, un exacerbado fenómeno
un ejemplo de
de concentración metropolitana e inmen- Las experiencias descentralizadoras
transparencia y
sas disparidades sociales y territoriales. relanzan el debate sobre la importancia racionalización de
del desarrollo local como condición de un las adquisiciones
Se prevén nuevos debates y situaciones desarrollo nacional sustentable y social- del Estado central
problemáticas. Emergen nuevas modali- mente equitativo. Se enfatiza el tema del y los municipios,
dades centralizadoras que cercenan la buen gobierno local, entendido éste como pero es muy poco
autonomía, como la acreditación previa forma de autogobierno territorial basado funcional para
de las capacidades locales condición exi- en redes participativas de actores loca- estos últimos ya
gida para traspasar competencias y re- les, alianzas público-privadas y en la que desplaza a los
proveedores
cursos en Costa Rica. También se crean movilización de recursos territoriales pro-
locales, favorece a
sistemas nacionales de adquisiciones58, pios para activar los procesos endógenos
las empresas
información y monitoreo que –mediante de desarrollo.
nacionales y
ralentiza los
procesos
administrativos,
en perjuicio de la
atención municipal
a las demandas de
la comunidad.
04 PCc Asia Pacifico 29/9/08 22:08 Página 112
REGIÓN ASIA - PACÍFICO

A ND RE W N I CK S O N
N I CK D E VA S 1
CO N :
A LE X B . B RI L L A N T E S
W I L H E L M I N A L . C AB O
A L I CE C EL E ST I N O
ASIA -PACÍFICO
1. La redacción final es de Andrew Nickson; el texto ha sido revisado y

completado por Gérard Marcou. Los autores agradecen su colaboración a: Jose
Tiu Sonco, Frances Fatima Cabana y Prejean Prieto, del equipo de
investigación del Colegio Nacional de Administración Pública de la Universidad
de Filipinas.
115
Introducción de vida más espectacular durante el pe-

ríodo 1950-2000).
La región Asia-Pacífico agrupa Estados-na-
ción de tamaños extremadamente varia- La región Asia-Pacífico presenta también una
dos: junto a los dos gigantes demográficos gran diversidad de experiencias históricas.
mundiales, China e India que representan En grados diferentes, numerosos países inte-
un tercio de la población mundial, hay graron modelos coloniales de gobernanza in-
numerosas islas-estados del Pacífico que glesa, como es el caso de Australia, Nueva
cuentan con menos de 100.000 habitan- Zelanda, India, Pakistán, Sri Lanka, Malasia
tes. La región presenta también una gran y algunas islas del Pacífico; francesa en el
diversidad de niveles de vida, incluye a caso de Vietnam, Camboya y Laos (en estos
países de la OCDE con rentas altas como países, esta herencia fue suplantada am-
Australia, Japón, Corea del Sur y Nueva pliamente por modelos comunistas); holan-
Zelanda, así como un cierto número de desa en el caso de Indonesia; y americana en
los países menos desarrollados del mundo el caso de Filipinas. La reciente legislación
como Bangladesh y Nepal. Forman parte paquistaní refleja también influencias ameri-
de la región algunas de las economías canas, alemanas y japonesas. El sistema de
con los índices de crecimiento más eleva- partido único comunista, adoptado por Chi-
dos del mundo, en particular, China, na, Laos, Corea del Norte y Vietnam, debe
India y Vietnam, así como Corea del Sur mucho a la ideología marxista-leninista de la
(el país que conoció el aumento del nivel antigua Unión Soviética.
Cuadro 1 Indicadores de desarrollo de la región Asia-Pacífico, 2004

PAÍS Población Densidad % Población PNB / Rango en la clasificación mundial
(millones) (hab./km2) urbana* habitante (US$) de IDH (índice de desarrollo urbano)
Australia 20,1 3 88,2 26.900 3
China 1.296,5 139 40,4 1.290 81
Filipinas 83,0 278 62,7 1.170 84
India 1.079,7 363 28,7 620 126
Indonesia 217,6 120 48,1 1.140 108
Japón 127,8 351 65,8 37.180 7
Malasia 25,2 77 67,3 4.650 61
Nueva Zelanda 4,1 15 86,2 20.310 20
Pakistán 152,1 197 34,9 600 134
Rep. de Corea 48,1 488 80,8 13.980 26
Tailandia 62,4 122 32,3 2.540 74
Vietnam 82,2 252 26,4 550 109
Fuentes : Banco Mundial 2006; UNDESA 2006; UNDP 2006a.

* Datos 2005
ASIA -PACÍFICO
Este capítulo examina los resultados de doce claramente el caso de Australia e India y me-
estudios sobre la descentralización y la de- nos el de Malasia y Pakistán. El tamaño gi-
mocracia local en países que pertenecen a la gantesco de China, aunque es un Estado
región: Australia, República Popular de Chi- unitario, implica una diversidad considerable
na, Corea del Sur, India, Indonesia, Japón, de prácticas entre las provincias. Esta obser-
Malasia, Nueva Zelanda, Pakistán, Filipinas, vación es también válida para Indonesia, un
Tailandia y Vietnam. Esta muestra engloba a extenso Estado archipiélago.
las naciones más desarrolladas y/o las que
registran un crecimiento más fuerte, pero I. Organización territorial
también a aquéllas en las que se están po-
niendo en marcha políticas activas de des- I.1. El lugar de los gobiernos locales
centralización, a pesar de que se sigan
modelos muy diferentes. Este capítulo se ba- Se entiende generalmente por gobiernos
sa también en otras publicaciones relativas a locales las unidades administrativas di-
estos países así como en los conocimientos rectamente responsables de la prestación
Se entiende personales de los autores sobre la región. de servicios a la población en el marco de
circunscripciones territoriales determina-
generalmente por
La región Asia-Pacífico presenta también dadas. Pero su clasificación y el lugar que
gobiernos locales tos destacables en cuanto a urbanización ocupan en el sistema de administración
global y cuenta con 23 de las 40 mayores territorial varían según los países de la
las unidades áreas metropolitanas del mundo (cuadro 2). región Asia-Pacífico. La expresión “go-
administrativas 15 de las 100 áreas metropolitanas más im- biernos locales” se utiliza de manera ge-
portantes se encuentran en China (que re- nérica en todos los países para designar a
directamente presenta a una población total de 96,2 unidades administrativas infraestatales o
responsables de la millones de habitantes), 9 en la India (pobla- infrarregionales. En algunos países, se
ción total de 80,1 millones) y 3 en Japón utilizan otras expresiones, como los “con-
prestación de (población total de 49,1 millones). sejos” en Australia y Nueva Zelanda, o la
servicios a la “administración de distrito” en Malasia. En
Ante tal diversidad en términos de pobla- Japón, se prefieren los términos “autono-
población en el ción, renta per cápita, experiencias históri- mía local” para destacar la libertad con
cas y sistemas políticos, no es sorprendente relación al poder central en las decisiones
marco de
que los modelos de descentralización y ad- y una responsabilidad propia en la gestión
circunscripciones ministración local varíen de manera conside- de los asuntos locales. Según el tamaño
rable. Debido a esta falta de homogeneidad, de la población, la renta y la situación
territoriales
es a la vez difícil y cuestionable querer esta- geográfica, los gobiernos locales de la re-
determinadas blecer generalizaciones sobre la región en su gión se clasifican como cantones, dis-
conjunto. De hecho, varían mucho las expe- tritos, comunas, condados, municipios,
riencias en cuanto a descentralización y ciudades, prefecturas y provincias. Y aun-
democracia local en la región. Sin embargo, que todas estas unidades puedan, en ge-
en este capítulo se examinarán algunos te- neral, considerarse gobiernos locales, su
mas y problemas comunes a toda la región. clasificación varía tanto que una unidad
Cuatro de los países de nuestra muestra municipal en un país (Indonesia) puede
–Australia, India, Malasia y Pakistán– son ser mucho mayor que una unidad de nivel
Estados federales que conceden a los esta- intermedio en otro (por ejemplo la provin-
dos federados un grado de autonomía más o cia en Filipinas o Vietnam).
menos amplia. Puesto que en un sistema fe-
deral, el régimen de los gobiernos locales in- En los Estados federales como Australia, In-
cumben en general a los estados federados, dia, Malasia y Pakistán, los gobiernos locales
esta situación puede desembocar en una forman el primer grado de administración.
gran diversidad de experiencias en términos En estos países, los gobiernos locales depen-
de gobernanza local en un mismo país. Es den del nivel intermedio, es decir, de los Es-
117
Cuadro 2 Clasificación de las áreas metropolitanas de la región Asia-Pacífico

Rango Nombre Nombre castellano País Población Observaciones
–
1 Toky o–– Tokio Japón 33.600.000 incluye Yokohama, Kawasaki, Saitama
–
2 Seoul (Soul) Seúl Corea del Sur 23.400.000 incluye Bucheon, Goyang, Incheon, Seongnam, Suweon
5 Mumbai Bombay India 21.600.000 incluye Bhiwandi, Kalyan, Thane, Ulhasnagar
6 Delhi Delhi India 21.500.000 incluye Faridabad, Ghaziabad
9 Shanghai Shangai China 17.500.000
10 Ösaka Osaka Japón 16.700.000 incluye Kobe, Kyoto
12 Kolkata Calcuta India 15.700.000 incluye Haora
13 Manila Manila Filipinas 15.600.000 incluye Kalookan, Quezón City
14 Jakarta Yakarta Indonesia 15.100.000 incluye Bekasi, Bogor, Depok, Tangerang

–
15 Karachi Karachi Pakistán 15.100.000
16 Guangzhou Cantón China 14.700.000 incluye Foshan
19 Beijing Pequín China 12.800.000
20 Dhaka Dhaka Bangladesh 12.600.000
28 Shenzhen Shenzhen China 9.150.000
29 Krung Thep Bangkok Tailandia 8.650.000
30 Wuhan Wuhan China 8.650.000
33 Nagoya Nagoya Japón 8.250.000
36 Tientsin Tianjin China 8.000.000
37 Lahore Lahore Pakistán 7.950.000
38 Chennai Madrás India 7.850.000
40 Bangalore Bangalore India 7.350.000

– –
41 Hyderab ad Hyderabad India 7.150.000
43 Hong Kong (Xianggang) Hong Kong China 7.100.000 incluye Kowloon, Victoria
44 T’ai-pei (Taibei) Taipei Taiwán 6.700.000
46 Chongqing Chongqing China 6.200.000
Fuentes: Las principales aglomeraciones del mundo (2007),

City populacion, http://citypopulation.de/world.html
ASIA -PACÍFICO
tados federados en Australia, India y Mala- todos los países de la región Asia-Pacífico,
sia, y de las provincias en Pakistán. Aunque las bases políticas y funcionales de los
haya a veces disposiciones generales sobre gobiernos locales siguen evolucionando.
los gobiernos locales en las constituciones Australia, por ejemplo, se orienta hacia un
federales, como en el caso de la India y enfoque menos preceptivo por lo que se
Malasia, corresponde en general a los esta- refiere al papel y las competencias de los
dos o provincias determinar el lugar que consejos locales, mientras que su respon-
ocupan los gobiernos locales en estos paí- sabilidad ha aumentado y se someten a
ses. No es pues sorprendente que existan exigencias más estrictas en cuanto a pro-
diferencias sensibles en la práctica de los gramación e informes de actividad. En
gobiernos locales entre estados federados Nueva Zelanda, las recientes reformas, en
de un mismo país. Por ejemplo, el sistema particular, la ley de 2002, extendieron las
electoral de consejos locales varía, en Aus- competencias de los consejos locales, con-
tralia, de un estado a otro. En la India, la cediéndoles prácticamente la cláusula ge-
descentralización administrativa y fiscal se neral de competencia. En cambio, las
pone en marcha de manera desigual según competencias de los gobiernos locales de
los estados, sobre todo si se la compara Filipinas se definen específicamente en el
con la descentralización política, aunque la Código de los Gobiernos Locales. Pero,
En los Estados democracia local también conozca diferen- significativamente, la cláusula general del
tes grados de desarrollo según los estados. Código sobre el bienestar de los habitan-
unitarios, los En cambio, hay pocas diferencias entre los tes (General welfare clause) autoriza prác-
gobiernos locales gobiernos locales de Pakistán y Malasia. ticamente a los gobiernos locales a hacer
todo lo que consideren útil para mejorar el
constituyen los En los Estados unitarios, los gobiernos loca- bienestar de los habitantes y de la colecti-
les constituyen los únicos niveles de admi- vidad, con reserva de los límites expresa-
únicos niveles de
nistración por debajo del Estado y están bajo mente fijados por la ley. En cualquier caso,
administración por el control directo del Gobierno central. En el alcance de las competencias de los
teoría, los Estados unitarios son propensos a gobiernos locales varía de un país al otro,
debajo del Estado y
la centralización y a limitar la autonomía e incluso entre gobiernos locales dentro de
están bajo el local. Pero la experiencia pone de manifiesto un mismo país. Estas prácticas son el
que no es necesariamente así. Existen resultado de las tradiciones históricas con-
control directo del
gobiernos locales y una democracia local sustanciales a cada país, y también, cada
Gobierno central sólida en Japón, Nueva Zelanda, Filipinas y vez más, de consideraciones políticas,
Australia. China, aunque es un Estado unita- económicas y financieras, como lo mues-
rio, presenta en la práctica una gran diversi- tran los programas de descentralización
dad de administraciones locales entre puestos en marcha por los países de la
provincias, habida cuenta de la inmensidad región. En la mayoría de los países, los go-
del país. Es el caso también, pero en menor biernos locales ejercen un amplio abanico
medida, de Indonesia. de competencias, para responder a las ne-
cesidades locales y promover el bienestar
En todos los países, los gobiernos locales económico y social de los ciudadanos y de
ejercen sus competencias sobre la base su territorio. Las competencias de las co-
del principio ultra vires (por encima de las lectividades locales se estudiarán en el
competencias previstas en la ley, ndt). Sus apartado II.1
poderes, rol y competencias están defini-
dos en leyes particulares del Estado cen- I.2. El marco jurídico
tral o de los estados federados y son más
o menos amplios según los países. Japón El marco jurídico que regula los gobiernos
es la excepción ya que dispone de una locales en la región Asia-Pacífico lo estable-
cláusula general de competencias en be- cen las constituciones nacionales o la ley. En
neficio de los gobiernos locales. Pero, en el Anexo 1 se presentan las principales legis-
119
laciones sobre gobiernos locales en los biernos locales a los que se les transfiriera
países de la muestra. La mayoría de los la responsabilidad fiscal y administrativa
países reconocen a los gobiernos locales de algunos servicios y funciones tanto en
en su constitución pero disponen también las zonas urbanas como en las zonas ru-
de una legislación específica sobre este rales. Se observó así una neta mejora de
tema. Sin embargo, los gobiernos locales la democracia local en numerosas regio-
no están reconocidos por la constitución nes de la India, sin embargo no todos los
de la Commonwealth de Australia sino por estados cumplen del mismo modo las exi-
las constituciones o la legislación de los gencias constitucionales en cuanto a des-
estados. En Nueva Zelanda, país que no centralización administrativa y financiera.
tiene constitución formal, los gobiernos En Japón también, el artículo 92 de la
locales fueron reforzados en gran parte Constitución fue desarrollado ulteriormen-
mediante la legislación nacional de 2002 te por varias leyes, principalmente en
que les reconoce el principio de la compe- 1947 y en 1995-1999.
tencia general, poniendo fin así a las res-
tricciones previas impuestas por el Las recientes constituciones de Filipinas
principio ultra vires. Aunque no se benefi- (1987, artículo 10), de Corea del Sur
cian de una protección constitucional, los (1987, artículos 117 y 118) y de Tailandia
Los países
gobiernos locales de estos dos países (1997, artículo 78) prevén la autonomía
gozan de competencias sustanciales que de los gobiernos locales. No así las consti- de la región han
no se encuentran en algunos países de la tuciones de China y Vietnam (véase: Chi-
progresado
región donde la constitución ofrece una na, art.110; Vietnam, art.6). En Filipinas,
protección constitucional a la autonomía la ley 7160 de 1991 –también conocida rápidamente
local. por el nombre de Código de los gobiernos
durante las últimas
locales– refuerza las medidas constitucio-
Los países de la región han progresado nales relativas a los principios de descen- décadas en el
rápidamente durante las últimas décadas tralización y autonomía local transfiriendo
en el fortalecimiento de los marcos institu- la responsabilidad de numerosos servicios
fortalecimiento
cionales de la descentralización. El marco de base a los gobiernos locales, modifican- de los marcos
se establece en la ley fundamental del do así las relaciones entre instituciones
Estado y en distintos estatutos y leyes a centrales y locales. En Corea del Sur, el institucionales
nivel nacional o de los estados federados. artículo 117 de la Constitución de 1987 de la
Es el caso tanto de las democracias multi- especifica que los gobiernos locales “debe-
partidistas como en los países socialistas y rán ocuparse de asuntos relativos al descentralización
los regímenes militares. Incluso cuando la bienestar de los habitantes, administrar
autonomía local se promueve como objeti- sus propiedades y podrán establecer su
vo nacional, el gobierno central interviene propia normativa por lo que se refiere al
siempre para introducir y apoyar estas ejercicio de la autonomía local concedida
reformas. Es el caso de la India, donde la por las leyes y reglamentos nacionales.”
Constitución de 1950 (Artículo 40) impone Sin embargo, esta disposición constitucio-
que “...los Estados deberán establecer la nal siguió siendo incumplida hasta julio de
organización de panchayates en los pue- 1995, cuando, por primera vez en 30
blos y dotarlos con los poderes y con la años, tuvo lugar la elección de los alcal-
autoridad necesarios para permitirles fun- des. Hasta entonces, los gobiernos locales
cionar como unidades de autonomía local”, eran solamente divisiones administrativas
pero les deja a ellos la responsabilidad de locales del Estado. El Gobierno central
legislar sobre este tema. Debido a la ins- designaba a los jefes de los gobiernos
tauración desigual de panchayates según locales (de hecho, simples autoridades
los Estados, las 73 y 74 enmiendas consti- administrativas), y su capacidad de toma
tucionales de 1992 exigieron que los de decisión autónoma era prácticamente
estados organizaran elecciones en los go- nula. En Tailandia la constitución de 1997
ASIA -PACÍFICO 120 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
La evolución de las impone la promoción de la descentraliza- tes a las nuevas funciones descentraliza-
ción como política fundamental del gobier- das (en lugar de las subvenciones específi-
estructuras de la
no. Fue dotada en 1999 de bases cas de antaño). En el antiguo sistema
administración legislativas en forma de un Plan de Des- centralizado, los indicadores sociales y los
centralización y de una Ley sobre los Pro- de los servicios públicos de algunas de las
local se ha
cedimientos. En junio de 2003, se habían más importantes regiones productivas del
caracterizado, propuesto ocho leyes de habilitación para país eran muy bajos. Estas regiones se
apoyar los principios de la descentraliza- ven ahora obligadas a asignar una parte
en la región ción y se promulgaron cuatro de entre de las rentas generadas para rectificar
Asia-Pacífico, por ellas. Pero en general, más tareas no sig- este desequilibrio. Los gobiernos locales
nifican más responsabilidades; en la India, obtuvieron también el poder de aumentar
una gran dise considera a los gobiernos locales de los sus propios impuestos, en el marco de la
versidad de dos niveles superiores, incluso después de normativa en vigor sobre el tipo de im-
las enmiendas constitucionales entradas puesto y las tasas máximas aplicables
experiencias en vigor en 1994, como “agencias de eje- (ADB 2006b). Sin embargo, el marco jurí-
históricas, cución de los Gobiernos de los Estados”2. dico y la distribución de las competencias
entre los niveles de administración siguen
mezclando viejas Indonesia representa el ejemplo más es- siendo opacos.
pectacular de reforma legislativa en favor
tradiciones locales
de una autonomía reforzada de los gobier- I.3. La evolución de las estructuras
de autonomía y nos locales. El “big bang” de la descentra- de los gobiernos locales
lización se produjo sobre la base de la ley
formas de
n° 22 de 1999 sobre las provincias, que La evolución de las estructuras de la ad-
organización eliminaba la relación jerárquica entre las ministración local se ha caracterizado, en
autoridades provinciales y municipales. Se la región Asia-Pacífico, por una gran di-
importadas a partir
transfirieron importantes recursos y res- versidad de experiencias históricas,
de las experiencias ponsabilidades de las autoridades centra- mezclando viejas tradiciones locales de
les y provinciales hacia los municipios autonomía y formas de organización im-
coloniales y urbanos (kotamadya) y rurales (kabupa- portadas a partir de las experiencias co-
marxista- ten) (nivel del distrito). Según la ley n° 32 loniales y marxista-leninistas. Existían
de 2004 sobre la autonomía regional se tradiciones comunitarias de autonomía
leninistas asignaron once competencias obligatorias desde hace tiempo en la región, aunque
a los distritos, mientras que las provincias necesariamente no habían alcanzado el
sólo conservaban un papel secundario. Al grado de sofisticación de las institucio-
mismo tiempo que la asunción de mayores nes de hoy. Así pues, en Corea del Sur,
responsabilidades tuvo lugar una impor- los gobiernos locales nacieron de organi-
tante transferencia de agentes administra- zaciones voluntarias e informales que se
tivos de las administraciones centrales y formaron con el fin de promover la ayuda
provinciales hacia los distritos con un perí- mutua entre los ciudadanos y para refor-
2. Rao, G. y Singh, N., odo de transición muy corto (2000-2001) zar el sentimiento de pertenencia a la
2000, How to think (alrededor de 2,5 millones de funciona- comunidad (Sproats 2003). En Japón,
about local
rios, de los cuales aproximadamente tres funcionan aún instituciones tradicionales
government reform
cuartas partes eran profesores y profesio- o costumbristas que constituyen una
in India? Incentives
nales de la salud). La ley 33/1999 sobre el amplia red de asociaciones voluntarias
and Institutions,
Equilibrio financiero entre el Estado y las de vecinos que operan en la práctica
Berkely, p. 9; adde:
Sethi, G. (ed.),
provincias enmendada mediante la ley como subcontratistas de los gobiernos
2004, Fiscal n° 25 de 2004, proporciona un nuevo marco locales. En los países que estuvieron
descentralization to a sus relaciones para la asignación de sub- bajo el control de una potencia extranje-
rural governements venciones generales (DAU), substituidas ra, los sistemas antiguos sufrieron los
in India, World Bank, por un conjunto de subvenciones para la efectos de la colonización que ha mode-
p. 19. financiación de los costes correspondien- lado las administraciones locales actua-
121
les. Sin embargo, tras su independencia do, la creación de estructuras y procedi-

países como la India o Filipinas fomen- mientos descentralizados es una de las
taron la restauración de sus sistemas manifestaciones de un movimiento más
tradicionales de gobernanza, los pancha- global de democratización de la región ya
yates y los barangays respectivamente, que establece un contexto favorable a
integrándolos en el sistema formal de una más amplia participación ciudadana
administración local. En el período inme- en la gobernanza local.
diatamente posterior a la independencia
de numerosos países, la centralización En cambio, los recientes programas, bas-
se consideró como el medio más eficaz tante radicales, de descentralización lle-
para lograr los objetivos de reconstruc- vados a cabo en Filipinas e Indonesia, se
ción de la identidad nacional y un creci- vincularon a procesos de democratización
miento económico rápido. Con todo, la impulsados desde abajo. En Filipinas, la
mayoría de estos países realizó más tar- transferencia sustancial de competencias
de reformas de la administración local en y recursos a los gobiernos locales forma-
el marco de un movimiento más amplio ba parte de un programa radical de refor- En cambio, los
de democratización y mejora de la efica- mas destinadas, después de la caída del
cia del sector público (Sproats 2003). régimen de Marcos en 1986, a reforzar la
recientes
participación política y a acercar la toma programas,
En la región Asia-Pacífico, existen nume- de decisiones políticas a los ciudadanos.
rosos factores que favorecen la descen- Indonesia estableció desde 1999 uno de bastante radicales,
tralización, aunque también se constatan los programas de descentralización más de
ciertos frenos. En otras partes del mun- radicales del mundo, transfiriendo com-
do, en particular, en América Latina en petencias y recursos financieros y hu- descentralización
los años ochenta y noventa y en Europa manos a los gobiernos locales. Este llevados a cabo en
Central y Oriental justo después de la caí- programa constituyó, en parte, una reac-
da de la Unión Soviética, los ciudadanos ción al Estado muy centralizado de la Filipinas e
reclamaron en masa más democracia época de Suharto, a quien se hacía res-
Indonesia, se
local y un mayor control democrático de ponsable de la mayoría de los males del
los asuntos locales. Éste no fue el caso en país. Construida sobre las estructuras vincularon a
Asia donde, por regla general, la descen- preexistentes, la reforma devolvió pode-
procesos de
tralización fue dirigida desde arriba. En el res sustanciales de decisión a lo que has-
caso de China, la descentralización se ta entonces había sido un sistema de democratización
justificó principalmente por las reformas administración local desconcentrado
impulsados desde
económicas. Se debió más al cambio (aunque calificado de “autonomía local”
hacia una economía de mercado y a la en la legislación previa). Sin embargo, abajo
necesidad de movilizar el potencial eco- este “big bang” de la descentralización
nómico de las regiones y municipios, que también fue provocado por la urgente
a promesas políticas o a cuestiones de necesidad de satisfacer los intereses de
competencias locales. También, en Viet- las islas más alejadas, ricas en recursos
nam el extenso proceso de Doi moi naturales que, desde hacía tiempo, se
(Renovación) iniciado al final de los años sentían marginadas y amenazaban con
noventa se centraba sobre todo en refor- secesionarse.
mas económicas y administrativas, inclu-
yendo la transferencia de competencias En algunos países de la región surgió un
administrativas. Una característica del movimiento pendular entre períodos de
Doi moi fue fomentar y legitimar la parti- centralización y descentralización. Éste
cipación de los ciudadanos en las decisio- fue, especialmente, el caso de Pakistán,
nes a nivel local, así como reforzar los donde se introdujeron reformas en la
mecanismos de transparencia y respon- administración local en 1960, 1979 y
sabilidad a nivel comunal. En este senti- 2001. El objetivo principal de la reforma
ASIA -PACÍFICO122 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
de 2001 era, para el Gobierno militar sición puede tomar el control de un gran
central, reforzar su legitimidad y recupe- número de unidades descentralizadas, la
rar un cierto renombre en el país. Pero la mayoría será reticente a establecer una
institucionalización de la responsabilidad política de descentralización. Los conflic-
política a nivel local (fuera de todo parti- tos políticos tripartitos entre sindicatos,
do político) se vio en gran medida frus- los estados federados y los gobiernos lo-
trada por el control persistente de las cales en la India fueron una de las princi-
provincias sobre los gobiernos locales y pales causas de las enmiendas de la
por la dificultad de establecer las me- Constitución votadas en 1992 para prote-
didas que permitieran la revocación de ger los intereses de los gobiernos locales
los funcionarios (Cheema 2006). Fue el contra las injerencias excesivas de los es-
caso también, hasta cierto punto, del fra- tados. Estos conflictos políticos siguen
caso de las primeras tentativas de obstaculizando todavía la descentraliza-
descentralización en Bangladesh. En Tai- ción en algunos estados indios.
landia, la insurrección comunista durante
Por último, algunos los años setenta y ochenta condujo a un Por último, algunos países de la OCDE, en
refuerzo del control central del Estado. particular, Australia, Japón, la República
países de la OCDE, Sólo desde los años noventa, y a pesar de de Corea y Nueva Zelanda, hacen hinca-
en particular, la fuerte oposición del Ministerio del Inte- pié en la importancia de la descentraliza-
rior, los gobiernos han trabajado en favor ción como parte integral de sus procesos
Australia, Japón, la de la descentralización. Por el contrario, de reformas administrativas en curso.
República de Corea Bangladesh y Malasia han conocido una Japón, Australia y Nueva Zelanda, tienen
fuerte resistencia del poder central a toda una larga experiencia sobre administra-
y Nueva Zelanda, descentralización sustancial que reforza- ción local, lo que explica porqué las re-
hacen hincapié en ra el papel político de la administración cientes reformas han sido relativamente
local. Ésta es la razón por la que se perci- modestas y se han realizado como res-
la importancia de la be a los gobiernos locales de estos países puestas a problemas específicos o a cam-
más bien como agentes locales de autori- bios coyunturales. Durante los años 90,
descentralización
dades superiores. una serie de reformas de la legislación
como parte integral sobre los gobiernos locales amplió el
La descentralización nunca es un proceso campo de sus poderes en todos los esta-
de sus procesos de
fácil de desarrollar. Existen numerosos dos federados australianos. En 2006, un
reformas intereses contradictorios que algunas ve- acuerdo intergubernamental aumentó las
ces frenan la descentralización. Los mi- competencias de los gobiernos locales en
administrativas en
nisterios del gobierno central perciben a los ámbitos de urbanismo, salud, protec-
curso menudo la descentralización como una ción del medio ambiente y actividades
erosión de su poder y de sus recursos y culturales. En Nueva Zelanda, la ley so-
suelen ofrecer una fuerte resistencia. Por bre gobiernos locales de 2002 también
razones similares, los funcionarios del concedió a las autoridades regionales y
Gobierno central parecen resistirse a la locales amplios poderes.
descentralización, sobre todo cuando és-
ta implica su transferencia a niveles En Japón, tras la constatación de que la
regionales de Gobierno, lo que fue el caso estructura centralizada de la administra-
para un gran número de funcionarios ción ya no permitía dar respuestas a las
indonesios o tailandeses. La competencia rápidas evoluciones que se estaban produ-
política entre partidos puede también re- ciendo a escala local, las dos cámaras del
presentar un importante obstáculo cuan- Parlamento adoptaron en 1993 varias
do los partidos de la oposición se oponen resoluciones a favor de la descentraliza-
a las propuestas de descentralización. ción. En 1995 se votó una ley de promo-
Este fenómeno empeora con la compe- ción de la descentralización, en 1998 se
tencia política a nivel regional: si la opo- estableció un plan de promoción de la des-
123
centralización, en 1999 una nueva ley glo- número de niveles de administración local,
bal de descentralización y, finalmente, en como en relación al tamaño medio de la
2004 se enmendó la ley sobre gobiernos población de los gobiernos locales. El cua-
locales de 1947 con el fin de reforzar la dro nº 3 presenta la organización territo-
autoridad administrativa de las ciudades. rial de los países aquí estudiados. Dos de
los cuatro Estados federales tienen un úni-
En la República de Corea, se aprobaron to- co nivel de gobierno local por debajo de
da una serie de leyes y políticas a partir de los estados federados (Australia y Mala- Se constatan
los años noventa, que reconocían una im- sia), mientras que Pakistán posee tres ni-
diferencias
portancia siempre mayor a la autonomía veles y la India funciona sobre un único
local, incluyendo la elección directa de los nivel en las zonas urbanas pero sobre uno, considerables
ejecutivos locales. Como en el Japón, es- dos o tres niveles en las zonas rurales,
en la región
tas reformas fueron llevadas adelante por según los estados. De los ocho Estados
el poder central. La situación actual de la unitarios, cuatro tienen un sistema de Asia-Pacífico tanto
descentralización en Corea del Sur se des- administración local en dos niveles (Indo-
cribe como una “curiosa mezcla de des- nesia, Japón, Tailandia y Nueva Zelanda),
en relación al
concentración y descentralización” (Seong mientras que otros tres países tienen un número de niveles
1998,13). Un aspecto característico de sistema en tres niveles (Filipinas, Repúbli-
este proceso es el Saemaul undong, una ca de Corea y Vietnam), y China cuenta de administración
organización comunitaria creada durante con cuatro niveles de administración por local, como en
la Presidencia de Park Chung Lee en los debajo del nivel nacional. Además, el nivel
años 70 con la finalidad de mantener un de administración local no queda siempre relación al tamaño
control desde arriba. Pero finalmente ha claro, en particular, cuando se combinan medio de la
servido para desarrollar una alternativa de estructuras modernas de administración
“participación ciudadana” que ha contri- local e instituciones tradicionales o cos- población de los
buido significativamente al desarrollo rural tumbristas, como es habitual en nume-
gobiernos locales
del país. rosos países de la región. Los criterios
básicos deberían ser el ejercicio del poder
público y de un poder presupuestario, pe-
I.4. Niveles y tamaño ro incluso la materialidad de estos criterios
de los gobiernos locales es a veces dudosa.
Se constatan diferencias considerables en La población media de los gobiernos

la región Asia-Pacífico tanto en relación al locales de la región aparece en el cua-
Cuadro 3 La organización territorial de los países de la región Asia-Pacífico
País Régimen Tipo de Autoridades , Nivel regional/ Nivel superior de Nivel inferior de
Estado regiones federadas o provincial administración administración
territorios dotados de local
derechos especiales
Australia Democracia constitucional Federal 6 estados y 2 territorios Un sólo nivel , 703 consejos con denominaciones
y parlamentaria (Gobernador diversas (ciudad, municipio, condado....) con
general que representa a la siete sistemas de autoridad distintos.
Reina como jefa de Estado, El Territorio de la Capital Australiana (Canberra)
Primer Ministro como no dispone de entidades locales.
jefe de Gobierno)
Cuadro 3 La organización territorial de los países de la región Asia-Pacífico (continuación)

derechos especiales
China Régimen comunista Unitario No aplicable 1) Nivel provincial: Niveles de distrito: Nivel del municipio:
(2006)* (el Secretario General del 34 unidades 2.860 unidades 41.040 unidades
Partido Comunista Chino es -23 Provincias -1.463 distritos (xian) -14.119 municipios (xiang)
el presidente de la RPC y el - 4 municipios y grandes -369 ciudades con rango -19.369 villas (zhen)
Presidente de la Comisión ciudades directamente de distrito - 10 consejos intermunicipales
Militar Central; el Primer dependientes del -856 distritos interiores en (qu gong suo)
Ministro es el jefe de Gobierno) gobierno central las ciudades más grandes -6.355 secciones de
-5 ** regiones autónomas: -117 distritos administración municipal
Mongolia interior, Guangxi autónomos** (zi zhi xian) de las ciudades
Zhuang, Tibet, Ningxia Hui, - 49 barrios étnicos (qi) -1.088 municipios étnicos
Xinjiang Uygur -3 barrios autónomos** (min zu xiang)
-2 regiones administrativas (zi zhi qi) -98 tribus (sumu)
especiales: Hong-Kong, Macao -2 zonas especiales -1 tribu étnica
2) Nivel regional: -1 zona forestal
333 unidades 644.000 comités de pueblo
-283 ciudades de nivel regional (85% de los pueblos) y
-17 regiones (diq) 71.375 comités de vecinos
-30 prefecturas autónomas en las ciudades (70% de
(zi zhi zhou) los barrios - 2004): no
- 3 uniones (meng) son autoridades locales
Filipinas República, régimen presidencial Unitario Región autónoma 83 provincias 120 ciudades Nivel de pueblo:
(el Presidente es a la vez jefe de de Mindanao 1.501 municipalidades 41.982 barangays
Estado y jefe de Gobierno)
India Democracia parlamentaria Federal 28 estados y - Zonas urbanas: un sólo nivel: 3.694 municipalidades de ciudad
(presidente de la Unión, jefe 7 territorios de la Unión - Zonas rurales: un, dos o tres niveles según los estados:
de Estado; 246.977 consejos rurales que comprenden:
Primer ministro, jefe - 459 zilla panchayats (distritos: tercer nivel),
de Gobierno) - 5.930 panchayat samitis (cantón: segundo nivel)
- 240.588 gram panchayats (pueblo: primer nivel)
Indonesia República, régimen Unitario 2 distritos especiales: -33 provincias Un solo nivel: 450 unidades (2006): - municipalidades de
presidencial (el Presidente Aceh, Papuasia (entre las cuales los ciudad: Kotamadya (2004:91) - regencias (municipalidades
es a la vez el jefe de Estado distritos especiales) de distrito en zona rural): Kabupaten (2004:349)
y jefe de Gobierno) -Distrito Capital de Yakarta Ciudades (desa) (unas 70.000): su organización y
sus funciones son competencia de las autoridades
provinciales (ley n°22/1999), en lugar del modelo
uniforme impuesto en 1979); se integran en las
municipalidades de ciudad o de distrito
* Datos sobre China: Qiao Jing (2005), la reforma de la administración china ante los ritos confucianos, tesis para el doctorado en
derecho, Universidad París 1 Panteón-Sorbona, p.125 (no publicada), actualizaciones por Dr. Qiao
** Autónomo: significa aquí un régimen administrativo especial que reconoce derechos especiales a ciertos grupos étnicos
125

derechos especiales
Japón Monarquía constitucional Unitario No aplicable 47 prefecturas 1.820 municipios:

con gobierno parlamentario - 779 consejos de ciudad
(Emperador, jefe de Estado ; - 844 consejos de municipio
Primer ministro, jefe de Gobierno) - 197 consejos de pueblo
Malasia Monarquía constitucional Federal 13 estados 144 gobiernos locales, de los cuales, según su población:
electa (el Rey, jefe de Estado 3 territorios federales - 10 consejos de ciudad,
es elegido por los jefes de estados - 36 consejos municipales para los grandes municipios
de la Federación; el Primer - 98 consejos de distrito (circunscripciones que agrupan
ministro es el jefe de Gobierno) pequeños centros urbanos)
Nueva Democracia constitucional Unitario No aplicable 12 consejos regionales 74 autoridades territoriales locales (ATL) (de las
Zelanda y parlamentaria 4 consejos de distrito cuales los 4 distritos unitarios), que comprenden:
(Gobernador general que unitario -15 consejos de ciudad;
representa a la Reina -54 consejos de distrito
Primer ministro como - consejo de las Islas Chatham
jefe de Gobierno) Oficinas municipales: creadas libremente por parte de las
autoridades territoriales locales: 150 en 2006 en 50% de
las Autoridades Territoriales Locales
Pakistán República, régimen Federal 4 provincias 111 unidades de nivel de 396 unidades por debajo del distrito (cantones)
presidencial distrito, que comprenden: - Tehsil en los distritos
(Presidente, jefe de Estado; - distritos - municipio en las ciudades con estatus de distrito
Primer ministro, - ciudades con estatus 6.125 administraciones de unión
jefe de gobierno) de distrito
- áreas metropolitanas
República República, régimen Unitario Provincia autónoma 9 provincias 230 unidades Unidades municipales
de Corea presidencial especial de Jeju 6 ciudades metropolitanas municipales superiores: inferiores (secciones): Dong
(Presidente a la vez jefe de Seúl (ciudad -en Seúl: 25 (urbana), Eup/Myeon (rural),
Estado y jefe de Gobierno) metropolitana especial) -en las ciudades diferenciadas según la
metropolitanas: 49 población: Eup = unidad más
-en las provincias: importante en zona rural;
75 ciudades y puede convertirse en ciudad
81 distritos rurales si supera los 50.000
habitantes
- Seúl: 522 Dong
- Ciudades metropolitanas:
689 Dong; 10 Eup / 36 Myeon
- Provincias (incl. Jeju): 942
Dong, 213 Eup, 1.112 Myeon
Tailandia Monarquía constitucional Unitario - 75 Organizaciones - Ciudades y villas: 1.129 municipios
(Rey, jefe de Estado; administrativas provinciales - Consejo de la ciudad de Pattaya,
Primer ministro, - Bangkok: Administración - Zonas rurales: 6.744 Organizaciones administrativas
jefe de gobierno) metropolitana de subdistrito (tambon)
derechos especiales
Vietnam Régimen comunista: el bureau Unitario No aplicable 59 provincias 662 unidades de nivel 10.776 municipios, de los
político determina la política 5 ciudades bajo el de distrito, de los cuales: cuales:
del gobierno, está presidido control directo del - 25 ciudades , - 1.181 secciones: sólo en
por el Secretario General gobierno central provinciales las zonas urbanas
del Partido Comunista de (entre ellas la capital) - 42 distritos interiores - 583 burgos: centros
Vietnam; el Presidente es en las ciudades bajo urbanos de distritos rurales
el jefe de Estado; el Primer control directo del - 9.012 municipios: unidades
ministro es el jefe de Gobierno gobierno central de primer nivel en las zonas
rurales y zonas urbanas
Fuentes: fichas país, y CLGF (2005).

* Autónomo significa aquí un régimen administrativo especial basado en el reconocimiento de derechos especiales para algunos
grupos étnicos.
dro n° 4. La pertinencia de este indicador En este cuadro, es el segundo grado del nivel
depende del nivel que se considere como local el que se retiene, para los países que
primer grado: ya sea una unidad territorial tienen un nivel local en dos grados, y el nivel
extensa que permita asumir una serie de local simple para los otros países. Este cua-
competencias, o como una unidad de asen- dro podría, en algunos aspectos, inducir a
tamiento, es decir como un nivel territorial error, ya que descuida los servicios territoria-
que permita una estrecha relación con la les de las administraciones nacionales o pro-
población. Los dos pueden existir en el mis- vinciales, que poseen un grado aún mayor de
mo país: el significado del indicador depende fragmentación. Subestima el papel del nivel
entonces de la distribución de las competen- más bajo de la administración municipal para
cias. Debemos también tener en cuenta el la población, desde el punto de vista de la
hecho de que algunos países tienen dos gra- democracia local (véase por ejemplo los
dos para el nivel básico (la mayoría de los casos de la India y Filipinas). Sin embargo, el
estados de la India, Pakistán, Filipinas, elevado nivel de la población media sugiere
República de Corea y Vietnam), mientras que la descentralización beneficia más bien al
que otros sólo tienen uno (Australia, Indone- segundo grado del nivel local que al grado
sia, Japón y Malasia), o excepcionalmente básico (por ejemplo en Indonesia, Pakistán y
tres, en algunos estados de India o en China. la República de Corea).
Además, las competencias de los distintos
niveles varían según los países. Realmente, Los cambios en la organización territorial de la
las competencias más importantes de la región reflejan dos procesos en curso muy
administración local se ejercen generalmen- diferentes. En los estudios sobre los países
te en el nivel local superior en los países que con altas rentas miembros de la OCDE, el
tienen dos grados para el nivel básico. Ésta número de gobiernos locales ha disminuido
es la razón por la que, es este grado el que estos últimos años tras las fusiones respalda-
debe tenerse en cuenta para la comparación das por el gobierno en busca de economías de
con los países cuyo nivel local implica un úni- escala en el suministro de los servicios públi-
co grado; es aquél que llamaremos distrito, cos locales. En Australia, el número de autori-
como en el caso de Pakistán. dades locales ha disminuido en 200 durante
127
Cuadro 4 Población media de los gobiernos locales

en la región Asia-Pacífico
País Población (Mill) Número de gobiernos locales Tamaño medio

(primer nivel, grado único o segundo grado)
Australia 20,1 703 28.592
China 1.296,5 2.860 453.147
Filipinas 83,0 1.621 51.300
India 1.079,7 9.624 112.115
Indonesia 217,6 450 483.556
Japón 127,8 1.820 70.220
Malasia 25,2 144 175.000
Nueva Zelanda 4,1 73 54.931
Pakistán 152.1 396 384.091
República de Corea 48,1 230 209.010
Tailandia 62,4 7.874 7.924
Vietnam 82,2 662 124.169
Fuente: Cuadros 1 y 3.
los 30 últimos años. En Japón, la política de graban espacios rurales y urbanos, separán-
fusión de municipios del Gobierno central dolas de las ciudades-distrito recientemente
para realizar tales economías de escala ha creadas.
reducido el número de municipios de 3.229 a
1.820. En Nueva Zelanda, una importante En los países con ingresos bajos, el contraste
reforma territorial introducida en 1989 redujo es mucho mayor. Para apoyar el desarrollo de
de manera radical el número de gobiernos la democracia o la legitimidad de los líderes
locales pasando de 830 a 74 gobiernos locales políticos, se restablecieron a los consejos
básicos creando un nivel superior formado locales o a las autoridades locales elegidos
por 12 regiones. En la República de Corea, los por los habitantes, pero al mismo tiempo se
esfuerzos del Estado para agrupar a los transfirieron las funciones más importantes a
gobiernos locales en 1994 y 1995 tenían por nivel intermedio. Es típico de las reformas chi-
objetivo, no sólo realizar economías de esca- nas: 644.000 Comités de pueblos se eligieron
la, sino también corregir la división territorial para 3 años por sufragio universal directo;
que había sido muy criticada. Tras esta refor- estos Comités se ocupan del alquiler de las
ma, disminuyó el número de gobiernos loca- tierras y de la gestión de los asuntos locales;
les, pasando de 265 a 241 (incluidos los sin embargo, las principales competencias se
distritos autónomos y distritos rurales de Seúl ejercen en el distrito y en la provincia (o en la
y ciudades metropolitanas), y se redefinieron región). Además los que ejercen las funciones
las fronteras de los distritos rurales y ciudades dirigentes en municipios son designados cada
secundarias para formar ciudades que inte- vez más frecuentemente en elecciones se-
ASIA -PACÍFICO
miabiertas. La misma evolución puede obser- los pueblos, y a la transformación de las orga-
varse en Vietnam: el número de municipios nizaciones administrativas cantonales en ver-
aumentó en 265 entre 2000 y 2004, las insti- daderos gobiernos locales, absorbiendo a los
tuciones campesinas tradicionales son respal- jefes de pueblo, hasta entonces elegidos por
dadas por el Estado y el comité popular del los habitantes pero supeditados a la adminis-
municipio puede delegarles diversas tareas tración provincial. Representan un paso
administrativas; sin embargo, los niveles importante hacia la generalización de la admi-
esenciales son la provincia y el distrito. Esto nistración municipal en Tailandia –aunque el
acontece no sólo en los países comunistas. sistema administrativo en su conjunto esté
Existen tendencias comparables en países todavía bastante centralizado.
que tienen otro tipo de régimen. Por ejemplo,
en Indonesia, la reforma de 1999 implicó la El crecimiento urbano muy rápido de Asia –la
transferencia de importantes competencias a población urbana se ha multiplicado por siete
Los recursos
los gobiernos locales, pero tomaron la forma desde 1950 (ADB: 2006a)– representa un
fiscales de extensas unidades municipales (alrededor enorme reto para la gobernanza urbana. Las
de 450.000 habitantes de promedio); al mis- políticas de descentralización en numerosos
disponibles suelen mo tiempo los pueblos pudieron restablecerse países han dejado la gestión de estos retos en
concentrarse en el sobre bases tradicionales locales; pero su manos de los gobiernos locales (Ibid, p. 4).
organización y sus competencias dependen Pero las administraciones municipales de las
centro de las de las autoridades provinciales y forman par- ciudades y zonas urbanas, que son a menudo
ciudades, mientras te de la administración municipal. En Filipinas, los gobiernos más antiguos de estos países
las competencias se concentran menos en los (algunos se remontan a más de un siglo), se
que las periferias niveles superiores; sin embargo, el nivel mu- han visto superadas por las exigencias de la
mal servidas nicipal continúa teniendo un tamaño relativa- urbanización. Los ayuntamientos sólo se ocu-
mente grande, con más de 50.000 habitantes pan generalmente del núcleo de lo que cons-
(donde viven los de promedio, mientras que los barangays, tituyen hoy extensas zonas metropolitanas.
más pobres) son una colectividad de origen precolonial que la Aunque sus fronteras a menudo se han
ley restauró en la época de la colonización ampliado, no lo fueron suficientemente para
controladas por española, responde más bien a un nivel de permitirles controlar la rápida expansión
participación o acceso a determinados servi- urbana.
consejos de pueblo
cios más que a un nivel de descentralización.
o comisiones de En consecuencia, la periferia urbana a menu-
En otros países con ingresos bajos, se ha pro- do es administrada por una multiplicidad de
gobierno que sólo
ducido un proceso de municipalización con la municipios más pequeños, de consejos de
tienen un acceso transferencia de numerosas competencias a ciudades o pueblos, sin un sistema global de
un nivel local más próximo a los ciudadanos, gestión a escala metropolitana. Los recursos
mínimo a los dotados con algunas capacidades administra- fiscales disponibles suelen concentrarse en el
recursos tivas. El ejemplo más importante es la India, centro de las ciudades, mientras que las peri-
aunque la situación pueda variar considera- ferias mal servidas (donde viven los más
blemente de un estado al otro: el nivel más pobres) son controladas por consejos de pue-
bajo, el gram panchayat, administra la edu- blo o comisiones de gobierno que sólo tienen
cación escolar y preescolar, presta algunos un acceso mínimo a los recursos. Esta frag-
servicios básicos (bibliotecas), algunos equi- mentación de la gobernanza urbana repre-
pamientos (deportes, ocios), apoya la agricul- senta un serio problema para la financiación y
tura local y el desarrollo económico. En la gestión de las infraestructuras y servicios
Pakistán también, aunque el nivel de los can- en toda la ciudad.
tones sea esencial, las “administraciones de
unión” son gobiernos locales de cierto tamaño En algunas áreas metropolitanas (Metro Ma-
y con algunas competencias. En Tailandia, las nila, Bangkok y Tokio) funcionan autoridades
reformas de 1999 y 2000 llevaron a la conso- metropolitanas y en China las ciudades más
lidación del nivel municipal en las ciudades y grandes siempre fueron dirigidas por pode-
129
rosas autoridades municipales que controlan del Barrio de Chabolas de Karnakata

los grandes hinterlands rurales. En Australia, (Karnataka Slum Clearance Board) (Devas
la mayoría de la población urbana vive en la 2005). Esta situación crea a la vez sola-
periferia desarrollándose entre los muni- pamientos y vacíos, y provoca ausencia de
cipios una cooperación informal para la pla- coordinación en las respuestas a las nece-
nificación la cual permite la gobernanza sidades de una población que crece rápi-
metropolitana. Sólo el municipio de Brisbane damente. En varias grandes ciudades de la
engloba toda el área metropolitana (ADB, región, los conflictos políticos endémicos
2006a). En Nueva Zelanda, doce gobiernos entre los distintos niveles –municipio, esta-
locales de las ciudades más grandes y los do y unión–, hace la coordinación a escala
distritos periféricos de las seis mayores metropolitana aún más problemática.
zonas metropolitanas se unieron en asocia-
ciones de gobiernos locales con el fin de de- II. Poderes y responsabilidades,
sarrollar estrategias comunes en respuesta a gestión y finanzas
los problemas de gobernanza.
II.1. Competencias de los gobiernos Los gobiernos
En otros países, también se encuentran al- locales locales de los
gunos mecanismos de coordinación entre
los distintos municipios. Pero éstos dispo- Como en otras partes del mundo, los países estudiados
nen raramente de los poderes o recursos gobiernos locales de los países estudia-
de la región
necesarios para hacer frente a las necesi- dos de la región Asia-Pacífico tienen roles
dades de servicios y de infraestructuras a múltiples: prestación de servicios, planifi- Asia-Pacífico
escala de una metrópolis. Por ejemplo, en cación, desarrollo de la comunidad y capa-
tienen roles
Yakarta, el área que es competencia de la cidad normativa. El Cuadro n°5 proporciona
autoridad municipal (DKI) sólo cubre la un resumen de las competencias de los múltiples:
zona metropolitana tal como era en los gobiernos locales. En general, todos los
años 70. Estos últimos años, cuatro muni- países han descentralizado algunos de sus
prestación de
cipios adicionales se han creado en las servicios básicos hacia el nivel local, como servicios,
áreas adyacentes, donde surgieron nue- la planificación, la educación, los servicios
vas urbanizaciones. Aunque existe una sociales y la salud, la distribución de
planificación,
estructura de planificación para la región agua, los transportes públicos y el apoyo al desarrollo de la
metropolitana en su conjunto (Jabodeta- desarrollo de empresas. En Indonesia, la ley
bek), ésta funciona sobre la base de un n°32 de 2004 estableció una lista de dieci- comunidad y
consenso entre todas las autoridades que séis competencias que los gobiernos loca- capacidad
la constituyen. La multiplicidad de agen- les deben garantizar obligatoriamente.
cias implicadas en el desarrollo urbano, las normativa
infraestructuras y el suministro de servi- La educación es el servicio más importan-
cios complican aún más la situación. Éste te prestado por las administraciones lo-
es el caso en India donde existe una larga cales. En China, Japón, India, Indonesia,
tradición de creación de agencias para Pakistán, Vietnam y Filipinas, las admi-
resolver problemas específicos (Special nistraciones locales tienen responsabili-
Purpose Agency, SPA). Así pues, en una dades desde el preescolar hasta la
ciudad como Bangalore, además del Go- enseñanza secundaria. Las únicas excep-
bierno del Estado, del municipio y todos ciones son Australia, Nueva Zelanda y
los pueblos y pequeños municipios de los Malasia, donde la educación básica sigue
alrededores, existe una plétora de SPA, incumbiendo a los estados o al Gobierno
como la Autoridad de Desarrollo de Ban- central. La prestación de algunos servi-
galore (Bangalore Development Authori- cios de salud y servicios sociales por par-
ty), el Comité de las Aguas y Alcantarillas te de los gobiernos locales representa un
de Bangalore (Bangalore Water and Sewe- denominador común en la mayoría de los
rage Board), el Comité de Saneamiento países, a excepción de Australia y Nueva
Cuadro 5 Servicios prestados por los gobiernos locales de la región Asia-Pacífico
País Planificación Educación Servicios Servicios Distribución Suministro de Transportes Apoyo a las
básica sociales de base primarios de salud de agua electricidad públicos empresas
Australia Sí No No No Sí No Sí Sí
Chin a Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí
Filipinas Sí No Sí Sí Sí No No Sí
Indi a Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí
Indonesia Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Japón Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Malásia Sí No No No Sí No Sí Sí
Nueva Zelanda Sí No No No Sí No Sí Sí
Pakistán Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Rep. de C orea Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Tailandia Sí Sí Sí No Sí No Sí Sí
Vietnam Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí
Fuente: Estudios de caso de países y Banco Mundial 2006
Zelanda donde estas funciones son res- servicios locales en Nueva Zelanda. La ley
ponsabilidad de los estados federados y sobre la administración local de 1989 obli-
del Estado central respectivamente. En ga a las autoridades locales a tener en
Corea del Sur, los servicios sociales y de cuenta las ventajas y desventajas de las
salud representaban un 31% de los gastos distintas opciones en la prestación de es-
consolidados de los gobiernos locales en tos servicios, lo que condujo a un fuerte
2007. En Filipinas, estos mismos servicios aumento de las concesiones. A mediados
han sido transferidos totalmente desde de los años noventa, algunas empresas
1992. El suministro de agua es princi- privadas prestaban el 75% de los servicios
palmente responsabilidad de los gobiernos (Boston 1996). En la India, la presión
locales en varios países de la región ejercida sobre la contratación de personal,
(Australia, Japón, Indonesia, Pakistán y así como la generalización de las inicia-
Vietnam). En cambio, el suministro de tivas vinculadas al NPM en los estados
electricidad es competencia del Estado en federados, llevó a numerosos gobiernos
toda la región excepto en China, donde locales a establecer nuevos convenios de
corresponde a los municipios. prestación de servicios y actividades aso-
ciando al sector público y privado. Pero
Bajo la influencia de la “Nueva Gestión los sistemas de control de estos acuer-
Pública” (New Public Management, NPM), dos y la elaboración de indicadores de
el sector privado aumentó considerable- servicio público correspondientes no han
mente su participación en el suministro de sido desarrollados.
131
Además de las competencias mencionadas En China, los distintos niveles de adminis-

en el cuadro n°5, numerosos gobiernos lo- tración local desempeñan un papel pri-
cales realizan también obras públicas como mordial en el suministro de servicios y el
la construcción de carreteras (en Australia, desarrollo económico local, puesto que ad-
la India, Pakistán y Filipinas) o incluso de ministran un 80% de las empresas del
aeropuertos (en Australia). En la mayoría de Estado. En consecuencia, representan un
los países de la región, los gobiernos locales 81% de los gastos públicos y un 22% del
son también responsables de la protección PIB. En Japón, los gobiernos locales tienen
del medio ambiente, aunque sus poderes amplias competencias y aseguran más de
para sancionar son muy limitados. China es la mitad de los gastos públicos y un 10%
el único país donde las autoridades locales, del PIB. En Indonesia, tras la “gran explo-
en las regiones autónomas, ejercen funcio- sión” de la reciente descentralización, los
nes normalmente reservadas al Gobierno gobiernos locales son responsables de un
central (como la administración de la justi- tercio del total de los gastos públicos. En
cia, la investigación científica y los subsidios cambio, a pesar de sus tradiciones exis-
de desempleo). tentes desde hace tiempo, los gobiernos
locales de Australia y Nueva Zelanda sólo
Varios gobiernos locales ejercen activida- tienen competencias limitadas y sólo re-
des comerciales, sobre todo en China y presentan un 10% del total de los gastos
Vietnam donde son grandes productores de públicos y alrededor de 2 al 4% del PIB. La
bienes industriales. En Nueva Zelanda, la importancia de los gobiernos locales en
ley sobre la administración local de 2002 Vietnam ha aumentado rápidamente du-
les habilita para crear sus propias empresas rante estos últimos años –ha duplicado en La importancia
comerciales (Local Authority Trading En- volumen, y ha pasado de 1997 a 2002 del 40 económica relativa
terprise, LATE). A estas empresas, cuyos al 48% del total de los gastos públicos. Sin
gobiernos locales deben tener al menos un embargo, hasta la introducción en 2004 de de los gobiernos
50% del capital y emplear a sus propios la Ley sobre el presupuesto del Estado, Viet- locales varía
agentes, se les aplica la misma fiscalidad nam era uno de los países menos descentra-
que a las empresas privadas. Operan en lizados del mundo, los gobiernos locales sólo mucho en la región
ámbitos como los transportes públicos, los asumían, bajo las instrucciones del Gobierno
centros comerciales, los cines, los parkings, central, algunas funciones descentralizadas
la distribución de agua, la administración (Banco Mundial 2005:87). Para los mayores
de sus propiedades y las canteras. Algunas países de la región, los datos globales en-
provincias de Filipinas son propietarias de cubren enormes disparidades entre regiones
edificios importantes como centros de con- y entre gobiernos locales.
gresos o centros comerciales, que se ad-
ministran como “centros de beneficios” que Los gobiernos locales de los países de
proporcionan una fuente de ingresos locales nuestra muestra están dotados del poder
suplementarios. Por otra parte, los gobiernos de aumentar impuestos, como lo muestra
locales proporcionan por lo menos un apoyo el cuadro n°7. La fiscalidad inmobiliaria es
a las actividades económicas. La actividad con mucho su fuente de ingresos más
comercial más extendida de los municipios es importante; representa el 46.2% de los
la gestión de empresas públicas locales como ingresos fiscales propios en Japón (antes
los mercados, los mataderos, las terminales de la “Triple Reforma”), un 100% de sus
de transporte y los parkings. ingresos propios en Australia, y un 91%
en Nueva Zelanda. En estos dos países, así
II. 2. Finanzas locales como en China, las autoridades locales
pueden fijar el importe de estos impuestos
La importancia económica relativa de los de manera discrecional, mientras que en
gobiernos locales varía mucho en la re- otros países este importe es fijado gene-
gión, tal como se muestra en el cuadro 6. ralmente por el Gobierno central o el esta-
Cuadro 6 Volúmen relativo de gastos e ingresos en la región de Asia-Pacífico

País Gastos públicos Gastos públicos Porcentaje Gastos públicos Porcentaje de los Ingresos resultantes de
totales locales (sólo gastos locales en impuestos la fiscalidad propia
a) en % del PIB nivel local públicos inversión/Total compartidos y de (= tasas ligadas a un
b) en €por e intermedio) locales/ de gastos en las subvenciones poder local de
habitante a) % PIB gastos inversión generales sobre los imposición) en relación
b) €/hab públicos público-civil ingresos del a los ingresos
totales gobierno local del gobierno local
Australia a) 37% a) 2% 7% 6% 52% 38%
(2005) b) 11.486 € b) 276 €
China a) 27% a) 22% 81% – 32% 29%
(2004) b) 291 € b) 235 €
Indonesia a) 19% a) 6% 33% 36% 70% <10%
(2006) b) 189 € b) 62 €
India (2002) a) 19,1% a) Karnataka: Karnataka: – Consejos rurales Autoridades locales urbanas:
2,9% 18,5% (panchayat): 90% 60% de ingresos resultantes
(media para el conjunto del impuesto sobre la propiedad
b) – b) – de la India) inmobiliaria (media para el
conjunto de la India)
Japón a) 22,9% a) 12,3% 53,6% – 69% 34%
(2004) b) 7.,243 € b) 3.903 €
Malasia a) 27% a) 4% 13% 11% 35% 26%
(2003) b) 1.152 € b) 155 €
Nueva Zelanda a) 42% a) 3.9% 9.4% 16% 68% 56%
(2005) b) 9.693 € b) 380 €
Pakistán* a) 18,5% a) 2,6% 14% – 90% 10%**
(2005) b) – b) nd
Rep. de Corea a) 36% a) 16% 44% – 53% 34%
b) – b) –
(2005) b) – b) –
Tailandia a) 21% a) 2% 9% 15% 45% 12%
(2002) b) 376 € b) 34 €
Vietnam a) 24% a) 11% 48% 51% 44% 24%
(2002) b) – b) –
Fuentes: FMI 2006; OCDE 2005; Banco Mundial 2006; y fichas país.
NB: todos los países tomados en consideración en este estudio no han sido incluidos en este cuadro por carecer de datos.
* Estimaciones en base a cálculos de los autores (Fuentes: Cyan, M. (2006); ADB/DfID/WB (2004))
** Estimación que comprende el conjunto de fuentes propias
133
do federado. En algunos países, los im- agua de superficie. Con el impuesto sobre
puestos sobre las empresas son también las aguas subterráneas, este sistema par-
una fuente importante de ingresos. Los ticipa del esfuerzo de los Gobiernos para
municipios de toda la región perciben reabsorber los daños medioambientales
impuestos sobre los hoteles, los restau- causados por la sobreexplotación de los
rantes y los lugares de ocio. Algunos im- recursos hídricos.
puestos locales son propios de algunos
países. Por ejemplo, en Japón, las ciuda- En China, Indonesia y Vietnam, el produc-
des recaudan un impuesto de urbanismo; to de la fiscalidad recaudada a nivel local
los municipios paquistaníes perciben im- se comparte con los niveles superiores. En
puestos sobre la salud y la educación y los China, las sumas percibidas con cargo al
municipios chinos perciben impuestos impuesto sobre la renta, impuestos sobre
agrícolas e impuestos sobre las empresas los productos e impuestos sobre las
colectivas. En Indonesia, desde 2004, los empresas, así como sobre las empresas
municipios recaudan un impuesto sobre el mixtas se comparten entre el Estado y las
Cuadro 7 Alcance de los poderes fiscales de los gobiernos locales de la región Asia-Pacífico
País Principales impuestos locales
Australia Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria.
Chin a Impuesto sobre las empresas públicas locales, sobre los terrenos no construidos y de uso agrícola..
Filipinas Impuesto sobre propiedad de la tierra, impuesto sobre las empresas, impuesto sobre los establecimientos de ocio, impuesto sobre la arena y la grava,
impuesto sobre la impresión y la publicación, impuesto sobre franquicias, impuesto por personas.
Indi a Impuesto sobre propiedad de la tierra, canon (tasa sobre los bienes que entran en el territorio municipal)
Indonesia Tasa sobre hoteles y restaurantes, tasa sobre los establecimientos de ocio, impuesto sobre la publicidad, impuesto sobre la electricidad (alumbrado de
calles), impuesto sobre la industria minera no estratégica o no vital, tasa sobre el estacionamiento, impuesto sobre aguas subterráneas e impuesto
medioambiental. Además, el producto de la fiscalidad sobre propiedad de la tierra e inmuebles, sobre los vehículos a motor, sobre la cesión de vehículos
y sobre los carburantes se comparte con las provincias.
Japón Impuesto por personas, impuesto sobre las empresas, tasa local de consumo, tasa sobre automóviles, impuesto sobre propiedad de la tierra, tasa de
urbanismo, tasa local sobre el tabaco.
Malasia Impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.
Nueva Zelanda Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria.
Pakistán Distritos y ciudades: tasa sobre la salud, tasa sobre la educación, tasa sobre los vehículos (salvo los vehículos a motor). Tehsil: impuesto sobre
propiedad de la tierra, tasa sobre los servicios, derechos de traspaso de inmuebles.
Rep. de C orea Impuesto sobre la propiedad inmobiliaria; impuesto sobre las empresa; derechos de transmisión de inmuebles; derechos de registro; derechos sobre
licencias; impuesto por personas; impuesto sobre tierras agrícolas; tasa sobre la carne; impuesto sobre las actividades lúdicas; impuesto sobre el
consumo de tabaco; tasa de urbanismo; tasa de desarrollo regional; impuesto sobre los carburantes; impuesto local de educación.
Tailandia Impuesto sobre propiedad de la tierra e inmuebles; impuesto sobre urbanismo; impuesto sobre los rótulos; tasas sobre mataderos; tasas sobre los nidos
de golondrinas, impuesto sobre el tabaco, impuesto sobre los carburantes, impuesto sobre los hoteles.
Vietnam Impuesto sobre propiedad de la tierra e inmuebles, tasa sobre los recursos naturales (excepto aquellos relativos a las actividades petrolíferas), tasas
sobre licencias, tasa de transferencia de derechos de utilización de bienes raíces, derechos sobre arrendamientos).
Fuente: Estudios de caso y fichas país; Servicio nacional de impuestos de la República de Corea, Dana Weist 2001.
administraciones locales. En Vietnam las ad- India, Indonesia, Pakistán y Tailandia, los
ministraciones locales no ejercen ningún gobiernos locales (fuera de los grandes
poder fiscal propio; en cambio, comparten centros urbanos) no generan más que una
con el Estado el producto del IVA, del parte reducida del total de sus ingresos
impuesto sobre los beneficios de las em- por medio de la fiscalidad local (en gene-
presas y sobre las altas rentas, del im- ral, del 10 al 30%), lo que pone de mani-
puesto especial sobre el consumo de fiesto que son muy dependientes de las
bienes y servicios domésticos y del im- transferencias y subvenciones proceden-
puesto sobre los combustibles. El producto tes del Estado. En Tailandia, según la Ley
de otros impuestos se les transfiere espe- de procedimientos y planificación de la
cialmente, como el del impuesto de pro- descentralización de 1999, los gobiernos
piedad de la tierra y el impuesto de locales debían recibir un 20% del presu-
Lo ideal sería que
vivienda, los impuestos sobre los recursos puesto nacional de conformidad con el
los recursos naturales (a excepción del petróleo), los ejercicio fiscal 2001, y al menos 35%
derechos sobre licencias y los impuestos sobre el ejercicio fiscal 2006. No se ha
financieros a de transmisiones inmobiliarias. En Indo- alcanzado todavía este último objetivo,
disposición de las nesia, los gobiernos locales comparten el siendo tema de grandes debates. Pero el
producto del impuesto de propiedad de la grado de autonomía fiscal local no depen-
colectividades tierra, del impuesto sobre la propiedad de necesariamente del nivel global de los
locales –propios o inmobiliaria, y del impuesto sobre los ingresos del país. Por ejemplo, en Japón
vehículos de motor. Numerosos municipios sólo un 34,4% del total de los recursos de
procediendo de recaudan también cánones que represen- los gobiernos locales son recursos pro-
subvenciones y tan un escaso porcentaje, en general me- pios3, mientras que en China, las dota-
nos del 10%, de sus ingresos propios. ciones presupuestarias y los impuestos
transferencias– compartidos del Estado sólo garantizan un
Mientras que todos los gobiernos locales 32% del total de sus recursos. Esta dispa-
sean suficientes
poseen sus propios recursos fiscales, su ridad refleja el importante papel de “agen-
para garantizar la grado de autonomía fiscal varía considera- te” del Gobierno central que juegan los
blemente de un país a otro. Los países más gobiernos locales en Japón para la presta-
prestación de todos
desarrollados, como Australia y Nueva ción de servicios, como la educación y las
los servicios Zelanda, generan una parte sustancial de ayudas sociales, que son financiadas por
sus ingresos localmente, y son menos transferencias específicas. Por el contrario,
necesarios
dependientes de las transferencias del en China la descentralización fiscal, que
Gobierno central. La parte de las transfe- está más avanzada gracias a los me-
rencias en el total de los recursos de los canismos de reparto de la renta, se ve
gobiernos locales pasó de un 23% en los contrarrestada por una centralización polí-
años ochenta al 16% al final de los años tica extrema.
noventa en Australia, y del 18% al 10% en
Nueva Zelanda durante el mismo período Lo ideal sería que los recursos financieros a
(OCDE 2001). En Japón, la reforma de las disposición de las colectividades locales
finanzas locales (la “reforma en tres ejes”) –propios o procediendo de subvenciones y
de 2005-2007 sustituye las subvenciones transferencias– sean suficientes para ga-
afectadas por recursos fiscales (transfe- rantizar la prestación de todos los servicios
rencia del impuesto nacional sobre la renta necesarios. No es el caso ni en la India, ni en
al impuesto sobre las personas, obtenién- Pakistán, ni en Filipinas. En estos países, los
3. Recursos propios: dose sin embargo un rendimiento inferior recursos propios y las transferencias del
ingresos obtenidos
al esperado); la subvención global, que era Estado central siguen siendo insuficientes
directamente por los
hasta entonces el principal instrumento de para financiar los servicios locales y sería
gobiernos locales y
redistribución del presupuesto del Estado, necesaria una transferencia de competen-
de los que pueden
se reduce de manera drástica. Al contrario, cias fiscales suplementarias para corregir
incrementar su
monto.
en los países en vías de desarrollo como la este desequilibrio. Por el contrario, la fuerza
135
de las asociaciones de gobiernos locales en dan al crédito. En Japón, desde abril de

los países de la OCDE ha permitido que la 2006, los empréstitos de las colectivida-
transferencia de nuevas competencias se des locales ya no se someten a autoriza-
acompañe de los recursos suplementarios ción previa, pero un acuerdo sigue siendo
necesarios. En Australia, estas “transferen- necesario. En la India, varias ciudades
cias de responsabilidades” a los gobiernos grandes han emitido obligaciones y en el
constituyeron el elemento central de un estado de Tamil Nadu, se ha permitido a
Acuerdo Intergubernamental firmado en algunos municipios más pequeños partici-
2006 por el Gobierno y la Asociación de par en esta emisión de obligaciones. Sin
Gobiernos Locales de Australia. En Nueva embargo, esto depende tanto de la exis-
El empréstito con
Zelanda, fue uno de los problemas principa- tencia de un mercado de capitales que
les que llevaron a varias oleadas sucesivas funcione como de la capacidad de los mu- bancos
de reformas a partir de 1989. A este proble- nicipios de reembolsar. En Filipinas, los
comerciales sigue
ma viene a añadirse el de las “transferencias gobiernos locales pueden –y se fomenta–
de responsabilidades no financiadas”. El explotar los mercados financieros y legal- siendo raro debido
Estado tiende a transferir competencias más mente utilizar otras fuentes de financia-
amplias a los gobiernos locales, lo que repre- ción no tradicionales, para ser menos
a la falta de
senta una carga suplementaria para los pre- dependientes de las subvenciones del Es- garantías
supuestos locales. Es el caso de Filipinas, tado. A pesar de eso, pocos gobiernos lo-
donde los gobiernos locales deben pagar pri- cales se han aventurado a levantar fondos
financieras. Los
mas de estímulo al personal hospitalario y a en el mercado de capitales. Algunos go- préstamos
los funcionarios del Estado (por ejemplo los biernos locales han elegido otros sistemas
jueces y la policía), que trabajan en su terri- como las concesiones para “construir-ex- contraídos ante las
torio. Estas transferencias de responsabili- plotar-transferir” (BOT, según las siglas en instituciones
dades no financiadas gravan las finanzas de inglés) y otras formas de participación del
los gobiernos locales y siguen siendo un sector privado de tal modo que financien financieras
tema de debate entre el Estado y los gobier- los proyectos de desarrollo más importan- gubernamentales
nos locales en numerosos países de la tes. Sin embargo, el interés de los gobier-
región. nos locales por este tipo de operaciones ha (IFG) son más
disminuido un poco tras la crisis financiera
corrientes, porque
El empréstito es otra fuente de finan- de Asia del Este.
ciación de los gobiernos locales. En el éstas desempeñan
pasado, los Gobiernos de los países de la El empréstito con bancos comerciales sigue
también un papel
región limitaron el acceso de los gobiernos siendo raro debido a la falta de garantías
locales a los mercados de capitales debido financieras. Los préstamos contraídos ante de banco de
al riesgo inherente de sobreendeuda- las instituciones financieras gubernamen-
miento que podría crear una inestabilidad tales (IFG) son más corrientes, porque és-
depósitos para las
macroeconómica. En Corea del Sur, el vo- tas desempeñan también un papel de transferencias
lumen de la deuda de los gobiernos locales banco de depósitos para las transferencias
que debe recuperarse sobre obligaciones destinadas a los gobiernos locales. Los IFG
destinadas a los
apenas sufrió modificaciones durante el pueden pues retener siempre estas trans- gobiernos locales
período 2000-2006 debido al estricto conferencias en caso de defecto de reembolso,
trol efectuado por el Estado sobre los aunque este sistema deja la puerta abierta
empréstitos locales. China impuso a sus a préstamos peligrosos. En Indonesia, la
administraciones locales límites estrictos mayoría de los empréstitos contraídos por
en el acceso al empréstito. Pero éstas a las administraciones locales se hacen ante
pesar de todo encontraron el medio de to- el Estado, a menudo en forma de un prés-
mar créditos por medio de empresas de tamo concedido por donantes. En Nueva
las que son propietarios. Sin embargo, al- Zelanda, una ley de 1996 facilitó la aproba-
gunos Estados de la región fomentan cada ción de los préstamos pero también impuso
vez más que los grandes municipios acce- nuevas restricciones. En vez de obtener la
Cuadro 8 Efectivos de las administraciones locales en la región Asia-Pacífico
Efectivos de las Total de efectivos Porcentaje de personal a escala local en relación

administraciones locales de la función pública con el total de efectivos de la administración pública
Australia 147.500 1.357.600 11 %
Chin a 5.000.000 (est.) sd 92 %
Filipinas (1999) 390.561 1.445.498 27 %
Indi a sd sd sd
Indonesia (2006) 2.781.476 3.635.816 77 %
Japón 1.432.494 2.311.920 62 %
Malasia 58.000 829.000 7%
Nueva Zelanda 21.680 227.220 10 %
Pakistán sd sd sd
Rep. de C orea (2006) 345.989 611.219 56 %
Tailandia sd sd 20 %
Vietnam sd sd 60 %
Fuente: estudios de caso/fichas-país y Banco Mundial, 2005: Figura 7.1
aprobación del Gobierno central, las admi- porcentaje más bajo son Malasia (7%) y
nistraciones locales se ven obligadas a espe- Nueva Zelanda (10%). La mayoría del per-
cificar explícitamente el objetivo y los sonal que pertenece a administraciones
beneficiarios del empréstito, y a presupues- locales de la región tiene puestos permanen-
tar en consecuencia el coste de los gastos de tes cuya estabilidad se garantiza por la ley,
funcionamiento. En Australia, los préstamos aunque, en Nueva Zelanda, se contrata a los
a las administraciones locales son coordina- Directores Generales sobre la base de un
dos por un Consejo nacional de los présta- contrato por 7 años renovable.
mos que los concede y controla la deuda de
los estados federados. En Corea, el monto El cuadro nº 9 muestra los marcos institu-
de la deuda pendiente de los gobiernos loca- cionales y políticos de contratación así como
les en bonos no ha variado entre 2000-2006 la distribución de responsabilidades en la
debido al fuerte control ejercido sobre el organización de los procesos de contratación
endeudamiento local por el gobierno central. a nivel local. Leyes específicas regulan el
servicio civil o la función pública local en la
II.3. Capacidad administrativa mayoría de los países de la región. En Japón,
de los gobiernos locales la Ley de la Función Pública Local define los
criterios de contratación del personal, así
Los datos sobre el porcentaje del personal como un sistema de clasificaciones, grados y
local en relación con el total del personal de niveles, la remuneración y las ventajas, los
la función pública en los países de la región horarios de trabajo, los derechos y obligacio-
Asia-Pacífico figuran en el cuadro n° 8. Los nes de los funcionarios y su formación. En
porcentajes más altos son los de China Filipinas, el personal de los gobiernos locales
(92%) e Indonesia (77%), los que tienen el está regulado por las leyes sobre el servicio
137
Cuadro 9 Políticas y marcos institucionales de selección

y la gestión de los recursos humanos a escala local
País Régimen aplicable al personal Procedimientos de selección para Medidas institucionales para la
(derecho público o privado, los cargos de responsabilidad formación profesional de los agentes
carreras o puestos) de las administraciones locales
Australia Derecho público Selección individual para cada cargo disponible Organizada y financiada para cada cargo
en el gobierno local
China Derecho de la función pública Concurso oposición anual a nivel local y nacional Organizada y financiada por los gobiernos locales
Filipinas Código de los gobiernos locales de 1991, Selección por cada gobierno local Academia de la administración local, Ministerio
ley y reglamentos nacionales sobre del Interior y de los gobiernos locales, Centro
la función pública de Gobernanza Local y Regional(UP-NCPAG)
India En la mayoría de casos se rige El personal a nivel central o estatal es seleccionado No impuesta por la ley pero organizada por el
por el derecho público mediante concurso de oposición y posteriormente gobierno central y los gobiernos de los
nombrados para puestos de responsabilidad estados federados.
Indonesia Derecho público con puestos de carrera El gobierno central ejerce siempre un control sobre la Implícitamente impuesta por el gobierno
selección, la mayoría de las veces a través de concursos central y las administraciones locales
oposición, los puestos de responsabilidad se asignan
mediante la promoción de los funcionarios de carrera
Japón Derecho de la función pública para puestos Concurso oposición para todas Reglamentada por el derecho de la función pública
a tiempo completo, régimen de carrera las administraciones locales local e implementada por los gobiernos locales
Malasia Comisiones de selección de los consejos locales, Por la autoridad local bajo reserva de aprobación El Instituto Nacional de la Administración Pública (INTAN) es
supervisados por la Comisión de la Función Pública del gobierno del estado federado el operador por cuenta de la Comisión de la Función Pública
Nueva Seguridad del puesto para los agentes Niveles de selección fijados por cada CEO que Las posibilidades de formación profesional
Zelanda y contratos fijosdesieteañosparalos selecciona y que actúa como empleador legal proporcionadas por las administraciones locales
DirectoresGenerales(CEO) de todo el personal restante son limitadas
Pakistán Las leyes del servicio civil fijan el marco del Selección centralizada en base a méritos a través Diversas instituciones de formación de la función pública
servicio civil federal, provincial y local de la Comisión de Servicio Civil, los cuadros
provinciales están asignados a puestos de
responsabilidad de las administraciones locales
Rep. Corea Ley sobre la función pública local para empleos Personal del Estado destinados a gobiernos locales; Institutos de Formación de los Administradores Locales (LATI) ;
del sur a tiempo completo el personal es seleccionado a través de concurso otras instituciones de formación del sector público
oposición o contratos
Tailandia Fuerte control por parte del gobierno central, pero El gobierno central fija los criterios generales a escala Corresponde al gobierno central y a la provincias
recientemente se han transferido costes y nacional para la selección, cese, salarios y primas
personal a los gobiernos locales en las administraciones locales. La gestión del
personal actualmente se confía a los ejecutivos locales
Vietnam Regido por la Orden de 2003 sobre los cuadros Agentes del gobierno central asignados a los puestos Academia Nacional de la Administración;
y funcionarios públicos de responsabilidad de las administraciones locales. Escuelas políticas a nivel provincial
Otros agentes son seleccionados mediante concurso y de distritos
oposición o por contrato.
Fuente: Estudios de casos por país y Brillantes 2006.

civil y por las normas de la Comisión de Ser- diente. En Malasia, la administración local
vicio Civil (CSC), la agencia central para el puede reclutar, formar, administrar y regular
personal del sector público. Además, el Códi- la disciplina de su personal, pero todas las
go de la Administración local de 1991 contie- medidas deben ser aprobadas por el estado
ne disposiciones relativas a la gestión del federado. Los presupuestos locales también
personal. Estipula que todos los gobiernos se someten a su control.
locales pueden concebir y establecer su pro-
pia estructura organizativa y su sistema de En Tailandia, los lazos verticales entre los
contratación de personal teniendo en cuenta responsables locales y la Administración
las exigencias del servicio y los medios central, en particular con el Departamento
financieros. Impone también algunos pues- de la Administración Local del Ministerio de
tos y la creación de una Dirección de la Interior que eran antes cruciales para los
Selección del Personal en cada gobierno responsables en su carrera, se han desman-
local con el fin de asistir al Director General telado y las decisiones relativas al personal
para garantizar un proceso de selección y están ahora en gran medida en manos de los
promoción equitativo. A pesar de estas ejecutivos locales. Los burócratas que resi-
garantías, problemas como el nepotismo y el den en Bangkok se resisten a menudo a ser
incumplimiento del principio de mérito en la transferidos a las provincias ya que eso
El grado de contratación y la promoción son endémicos representa para ellos un desarraigo, grandes
en las funciones públicas en numerosos paí- cambios, una posible pérdida de autoridad y
influencia de los
ses de la región. una posible disminución de su salario. En
niveles superiores cambio, las transferencias hacia las colectivi-
El grado de influencia de los niveles supe- dades locales son más interesantes para los
en la selección del
riores en la selección del personal de las responsables provinciales, ya que las admi-
personal de las administraciones locales sigue siendo con- nistraciones de las provincias y distritos han
siderable en la región. En China, son los visto disminuir su autoridad debido a la des-
administraciones Comités del Partido Comunista Chino quie- centralización; además, estas transferencias
locales sigue nes eligen, administran, encuadran y despi- no implican para ellos cambio de residencia.
den a los funcionarios, incluidos los de las
siendo administraciones locales. El organismo de Las reformas más avanzadas relativas a los
considerable contratación es responsable de la disciplina y gobiernos locales se han realizado en Nueva
la destitución de los agentes que ha nombra- Zelanda, donde la Ley sobre Gobiernos Loca-
en la región do. En el otro extremo, Australia y Nueva les de 2002 impone una planificación anual y
Zelanda, los consejos locales designan a los a largo plazo así como una consideración sis-
Directores Generales (Chief Executive Offi- temática de los resultados para el público.
cer-CEO) pero el resto de empleados son Define también el principio de consultas
seleccionados directamente por los CEO. En públicas que incluyen una presentación clara
Pakistán, las autoridades provinciales desig- de las propuestas, opciones y procedimien-
nan en gran parte los mandos superiores de tos. La mayoría de los estados federados
las administraciones locales, mientras que el australianos ha introducido mecanismos de
personal de los distritos y ciudades está for- gestión por resultados para los gobiernos
mado por funcionarios públicos provinciales locales, con indicadores de resultado y otras
y federales. En Indonesia, a pesar de una estrategias de evaluación. En particular, la
reforma descentralizadora radical, el Estado introducción de la contabilidad en valores
efectúa siempre un control sobre los nom- devengados (accrual accounting) ha tenido
bramientos de los agentes de las administra- un gran impacto en la gestión de los gobier-
ciones locales. En la India, la selección y la nos locales ya que impone evaluar los bienes
contratación de los agentes son efectuadas o y efectuar las provisiones necesarias para su
por las autoridades locales directamente, o depreciación. En otros países de la región, la
por el organismo especializado para la con- existencia de importantes programas de
tratación del estado federado correspon- descentralización ha hecho surgir serias ten-
139
siones en la gestión de los gobiernos locales subregión económica, serios esfuerzos para
que intentan hacer frente a los retos induci- hacer frente a los problemas medioam-
dos por la rápida transferencia de responsa- bientales y la puesta en marcha de controles
bilidades y personal que incumbía hasta anticontaminación; importantes programas
entonces al Gobierno central. de reducción de la pobreza y un apoyo a los
programas de mejora de los servicios a las
Los retos a los cuales se enfrentan todos los poblaciones locales. Sin embargo, tales ini-
gobiernos locales debido a sus escasos ciativas siguen siendo la excepción que con-
recursos se amplían en el contexto urbano. firma la regla. En todos los casos, el
Los problemas de gestión urbana son más liderazgo local ha sido el factor determi-
complejos y los riesgos principales (natura- nante: un liderazgo comprometido con las
les o de origen humano) son más im- reformas, decidido a mejorar las condiciones
portantes. Los problemas son especialmente de vida en el municipio, eficaz en la bús-
agudos: tratamiento de los residuos huma- queda de apoyos a sus iniciativas, sin des-
nos e industriales, grave contaminación de cuidar el principio de responsabilidad y la
los recursos acuíferos, grave contaminación obligación de rendir cuentas a sus ciudada-
del aire vinculada a las actividades industria- nos. El desarrollo de tal forma de liderazgo
les y al rápido crecimiento del parque auto- sigue siendo un reto para toda la región.
movilístico. Aunque los gobiernos de las
ciudades están en mejores condiciones que Las reformas de descentralización que con-
Los retos a los
los gobiernos locales de zonas rurales para dujeron a mayor autonomía local enfrentan
reclutar personal cualificado, su capacidad las burocracias locales de la región Asia- cuales se
para controlar el desarrollo y controlar efi- Pacífico a grandes desafíos relativos al
enfrentan todos los
cazmente los riesgos medioambientales es refuerzo de las capacidades y de la forma-
bastante limitada. De la misma forma, aun- ción (Brillantes 2006). Como lo muestra el gobiernos locales
que los gobiernos de las ciudades tienen cuadro 9, los programas de formación y
acceso a recursos fiscales más importantes, refuerzo institucional establecido en los paí-
debido a sus
sus necesidades de financiación son también ses seleccionados forman generalmente par- escasos recursos
mucho más elevadas, ya que el suministro te de los sistemas de función pública o
de servicios y el desarrollo de infraestruc- servicio civil. Sin embargo, es notable que
se amplían en el
turas son a menudo mucho más costosos en en Corea del Sur, país que ha situado la ges- contexto urbano
el medio urbano. Además, una infraestruc- tión del conocimiento en el centro de su
tura material inadecuada es un freno a desarrollo, el refuerzo de la función pública
menudo importante para el desarrollo se ha continuado a través de la creación de
industrial y el crecimiento económico urba- dos institutos separados de formación espe-
no, de los que depende todo el desarrollo cializada, el Instituto de Formación de los
económico nacional. Funcionarios del Estado (OTI) y el Instituto
de la Formación de los Administradores Loca-
En su informe sobre la urbanización y el de- les (LATI).
sarrollo sostenible en Asia (ADB 2006a), el
Banco Asiático de Desarrollo define una serie En el contexto de las reformas de descentra-
de ejemplos de buena gobernanza urbana lización actual en la región, es necesario un
en doce países de la región: enfoques inno- cambio de actitud por parte del personal del
vadores en la captación de ingresos y la Estado para tomar en cuenta los nuevos
financiación; una administración mejorada y retos y dificultades a los cuales se enfrenta
una gestión orientada hacia los resultados; al personal de las administraciones locales.
un mayor acceso a la información y más En Japón, este proceso es fomentado por el
transparencia en la toma de decisiones; un intercambio de funcionarios: se trasladan a
incremento en la participación ciudadana en agentes del Ministerio de Interior a las admi-
la toma de decisiones; en la colaboración en- nistraciones locales, una práctica que no es
tre municipios en una metrópolis o de una en absoluto habitual en Nueva Zelanda. Ade-
ASIA -PACÍFICO
más de permitir a estos funcionarios centra- mocratización y el refuerzo de la sociedad

les descubrir la perspectiva de los funciona- civil hacen la corrupción más visible, lo que
rios locales, “descentralizando” así sus explica por qué los ciudadanos pueden tener
propias maneras de pensar, esta práctica la sensación que el problema ha empeorado
aporta también eficiencias en las administra- aunque no sea necesariamente el caso.
ciones locales que se benefician de la expe-
riencia y conocimiento de los mandos Varios países en desarrollo de la región co-
superiores del Estado. A este respecto, exis- nocen serios problemas de corrupción. Es
te un interés creciente por fomentar la crea- menor el caso en los países ricos como Ja-
ción de institutos de Administración pública pón, Australia y Nueva Zelanda, debido a los
comunes al personal del Estado y las admi- más altos niveles de remuneración de los
nistraciones locales, de tal modo que pro- funcionarios y métodos de control y vigilancia
mueva los intercambios de ideas y la puestos a disposición del público en estos
colaboración entre los distintos niveles de países. Desde 1998, en Nueva Zelanda, la
administración. Dado el esfuerzo continuo a Comisión de los Servicios del Estado elaboró
favor de la descentralización en la región, las y controló la creación de un código de ética
Numerosos países ventajas comparativas de crear instituciones pública y de conflictos de intereses aplicable
de formación separadas para el personal del tanto a la administración del Estado como a
han establecido Estado y el personal local (como en Corea y la administración local. El auditor general de
Filipinas) o de instituciones de formación la nación garantiza el respeto de estas nor-
nuevos
comunes merecen particular atención. mas y se pueden abrir diligencias penales en
mecanismos caso de infracción. Por otra parte, la corrup-
II.4. Integridad y corrupción ción puede disminuir los recursos financieros
de lucha contra
disponibles destinados a los servicios locales
la corrupción, La corrupción en el sector público, incluso en e impedir a los ciudadanos, en particular más
los gobiernos locales, sigue siendo un pro- pobres, obtener el acceso a estos servicios.
gracias, blema global. Los países desarrollados y en
por ejemplo, vías de desarrollo están corroídos por pro- Numerosos países han establecido nuevos
blemas de corrupción. El Índice de Per- mecanismos de lucha contra la corrupción,
a una mayor cepción de la Corrupción anual (IAPSC) gracias, por ejemplo, a una mayor transpa-
transparencia publicado por Transparency Internacional re- rencia en la toma de decisiones. En Ma-
vela que algunos países de la región Asia- lasia, se han mejorado los procedimientos
en la toma Pacífico (Indonesia, Pakistán, Filipinas y de contratación y remuneración de los fun-
de decisiones Vietnam) se encuentran en la parte baja de cionarios de los gobiernos locales y se fa-
la escala, lo que implica que la corrupción en vorece la “e-gobernanza” con el fin de
estos países se percibe como un problema mejorar las normas éticas y la transparen-
mayor. En la parte más alta del índice, Nueva cia en la prestación de los servicios locales.
Zelanda ocupa el primer lugar entre los paí- En Filipinas, el Proyecto de Gestión Res-
ses menos corruptos y Australia el noveno ponsable de la Transparencia incluye una
(Transparency Internacional, 2005). Aunque vigilancia del “estilo de vida” de los fun-
el IAPSC no analiza directamente la corrup- cionarios públicos y reformas de los proce-
ción a nivel local, las colectividades locales dimientos de transacción realizados por las
no se libran de esta percepción negativa. De administraciones locales (compras, gestión
hecho, en China e Indonesia, la idea según de las empresas públicas locales, gestión
la cual la descentralización acentuó la del impuesto sobre propiedad de la tierra,
corrupción está ampliamente extendida. sistema de expedición de los títulos). En la
Efectivamente es posible que la descentrali- India, numerosos estados federados han
zación aumente los problemas de corrup- nombrado a un Lokayuktha (defensor del
ción, o por lo menos que los disperse sobre pueblo) encargado de combatir la corrup-
varios niveles de Gobiernos y, por tanto, sea ción y las malas prácticas gubernamenta-
más difícil de controlar. No obstante, la de- les, incluso a nivel local.
141
En Japón, se contabilizaron 92 casos de Generalmente, los gobiernos locales, como

corrupción en 2004 en los municipios. Entre instituciones autónomas, deben rendir
las medidas puestas en marcha figuran tam- cuentas a la vez a sus ciudadanos y a las
bién el refuerzo de los sistemas de auditoría autoridades superiores de los que son agen-
externa, los controles de urgencia y la refor- tes. En Pakistán, la responsabilidad política
ma de los procedimientos contables. Pero local dista mucho de ser una realidad debido
por otro lado (en Pakistán, Filipinas e Indo- a los poderes de control que los Gobiernos
nesia), la capacidad del poder central para provinciales siguen ejerciendo sobre los
controlar y realizar auditorías sobre la ges- gobiernos locales en ámbitos como la ges-
tión de los gobiernos locales sigue siendo un tión del personal local y las finanzas locales.
problema primordial. Por ejemplo, los infor- Los gobiernos locales no pueden tampoco
mes del Centro Filipino del Periodismo de influir sobre los programas subvencionados
En la mayoría de
Investigación certifican que cerca del 70% en su territorio ya que estos programas en los países de
de los fondos destinados a la salud desapa- general son controlados por las autoridades
recen debido a la corrupción a nivel local. provinciales o nacionales. En cambio, en In-
nuestra muestra,
donesia, la descentralización ha modificado las autoridades
II.5. Relaciones entre poder central básicamente la manera de rendir cuentas.
y gobiernos locales Antes de las reformas de 1999, los go- nacionales o
biernos locales debían responder principal- estatales ejercen
Los gobiernos locales de los países incluidos mente delante de las autoridades centrales,
en nuestro estudio operan en un marco jurí- pero después de la introducción del principio generalmente
dico definido por las más altas autoridades de elección directa de los ejecutivos y asam- funciones de
gubernamentales o los parlamentos. En los bleas provinciales y locales, éstos deben
estados unitarios como China, Indonesia, rendir cuentas a sus propios electores. control sobre los
Japón, Corea, Filipinas, Nueva Zelanda, Viet-
gobiernos locales
nam y Tailandia, el Estado define los poderes En la mayoría de los países de nuestra
y las competencias de los gobiernos locales. muestra, las autoridades nacionales o esta- en materia de
En los sistemas federales, como en Austra- tales ejercen generalmente funciones de
auditoría y de
lia, India, Pakistán o en Malasia, los gobier- control sobre los gobiernos locales en mate-
nos locales rinden cuentas al Gobierno de la ria de auditoría y de control de honradez. Sin control de
entidad federada. En Australia, los ministros embargo, el alcance de esta responsabilidad
competentes de estados federados o territo- “hacia arriba” de los gobiernos locales difiere
honradez
rios pueden disolver los consejos locales y en gran parte según los países. En China y
designar administradores que substituyan a Vietnam, se supedita doblemente a los go-
los gobiernos locales. Cuando tal situación biernos locales: de manera sectorial (ante el
se produce, los ministerios deben general- Gobierno central y las agencias especializa-
mente realizar una investigación pública das) y territorial (ante los consejos del pue-
sobre los incumplimientos alegados, justifi- blo). Pero los propios consejos del pueblo
cando así su intervención. Incluso las dispo- están sometidos a su vez a la vigilancia y a
siciones constitucionales que limitan estos las directivas de las autoridades nacionales y
poderes pueden enmendarse bastante fácil- a los controles de los ministerios sectoriales
mente (CLGF 2005:29). En Nueva Zelanda, y de las agencias gubernamentales. En la In-
la Ley sobre los gobiernos locales de 2002 da dia, las agencias de Estado sectoriales ejer-
al Ministerio de Gobiernos Locales el poder cen funciones que entran a menudo en
de abrir una investigación por la mala ges- conflicto con las competencias de los gobier-
tión o por la no toma de decisiones. En la nos locales4.
India, no existe instancia especial para el
diálogo intergubernamental y los gobiernos Contrariamente a muchos países de la re-
locales no disponen de una representación gión, los ministerios y las agencias guberna-
formal ante las estructuras oficiales (CLGF mentales de Japón no tienen poder de tutela
4. Sethi (ed.) 2004,
2005:106). y control directo sobre los gobiernos locales, (pp.15-16).
sólo pueden proporcionarles información y ponsables delante de los ciudadanos que los
sugerencias. Pero el Ministerio del Interior eligieron.
ejerce una tutela y un control presupuestario
de facto al emitir un modelo de presupuesto En Tailandia, se percibe al Ministerio de In-
anual destinado a las administraciones loca- terior como el principal opositor a la des-
les. Cuando el Gobierno desaprueba sus de- centralización. El Ministerio intentó frenar la
cisiones o sus políticas, las administraciones pérdida de su autoridad subrayando las de-
locales pueden recurrir a la Comisión de bilidades locales en términos de personal y
Solución de Conflictos. Sin embargo este capacidad administrativa. El Ministerio alega
procedimiento se utiliza poco; en general, la necesidad de conservar los amplios pode-
las autoridades locales prefieren proseguir res de tutela que ejerce sobre los gobiernos
los debates. Una situación similar prevalece locales por medio de las administraciones
en Corea del Sur donde, a pesar de su provinciales bajo su control. Somete a los
importante tamaño, los gobiernos locales gobiernos locales a una auditoría anual. El
Incluso cuando se tienen mucha menos autonomía en la prácti- Ministerio actúa para poner fin a políticas
ca de lo que sugiere la ley. La falta de clari- que considera contrarias a los intereses de la
han introducido dad en la distribución de las competencias nación, o para modificarlas. En consecuen-
grandes compartidas con el Estado y las provincias cia, los gobernadores de provincia y los jefes
–dos tercios de las competencias confiadas a de distrito tienen siempre una autoridad
reformas de los gobiernos locales se ejercen conjunta- considerable sobre los gobiernos locales.
descentralización, mente con la provincia– es especialmente
escandalosa en el caso de la educación, don- II.6. Las asociaciones de gobiernos
el poder del Estado de los gobiernos locales prestan este servicio locales de la región
puede seguir como agencias del Estado. Las provincias y
las ciudades metropolitanas gozan de un po- El desarrollo de los gobiernos locales de-
prevaleciendo der de control considerable sobre los go- pende sin duda alguna de las personas que
biernos locales inferiores (ciudades, distritos animan estas comunidades. Sin embargo,
sobre el de los
rurales y distritos urbanos autónomos). existen ciertas situaciones en la que los go-
gobiernos locales biernos locales deben mirar más allá de sus
Incluso cuando se han introducido grandes intereses inmediatos y anticiparse para inci-
reformas de descentralización, el poder del dir sobre el futuro. Los gobiernos locales
Estado puede seguir prevaleciendo sobre el necesitan a menudo de algún mecanismo
de los gobiernos locales. En la India, el Mi- que vele por sus intereses mutuos y, más
nistro de Administración Local puede disol- aún, represente sus intereses colectivos
ver a las instancias resultantes por sufragio frente al Gobierno y a las instituciones exte-
universal y controlar directamente el gobier- riores, como las agencias financieras inter-
no local durante un período que puede llegar nacionales. A este respecto, las asociaciones
hasta seis meses. Sin embargo, deben cele- de gobiernos locales se han convertido en el
brarse elecciones llegado ese plazo para re- instrumento que los gobiernos locales de la
novar el consejo local. región han adoptado para promover sus
intereses mutuos. Estas asociaciones ejer-
Por el contrario, en el caso de Filipinas, la cen distintas funciones.
disolución de los órganos locales elegidos
está prohibida, incluso por parte de las más Dichas asociaciones actúan como represen-
altas autoridades del Estado. Tal proceso tantes y defensores de los intereses de los
sólo puede venir de “abajo”, o por medio de gobiernos locales ante el Gobierno. La más
elecciones regulares, o por el procedimiento antigua asociación de la región es la austra-
de “revocación” (recall), los electores deci- liana. Creada en 1947, la Asociación Austra-
5. De los estados den ellos mismos sobre la suerte de sus car- liana de Gobiernos Locales (ALGA) participa
miembros de la gos electos. Esto se basa en el principio de en la Conferencia de los Primeros Ministros5
federación (NdT) que los cargos electos son solamente res- y en el Consejo del Gobierno australiano, así
143
como en distintos consejos ministeriales, pecializado (tesoreros, asesores y urbanis-

comités intergubernamentales6 y órganos tas) tienen también sus asociaciones nacio-
consultivos especializados. La Asociación nales. En Indonesia, a raíz de la ley 1999/22,
contribuyó a perfilar la agenda de las rese crearon en 2001 seis asociaciones inde-
formas de los años 90, como la política pendientes de gobiernos locales por categorí-
nacional de competitividad y los informes as: la Asociación de concejales municipales
sobre las relaciones intergubernamentales. de Indonesia (ADEKSI), la Asociación Panin-
Se encuentran también en los estados aso- donesia de los consejos legislativos de regen-
ciaciones de gobiernos locales que hacen de cia (ADKASI), la Asociación de los consejos
enlace entre los foros intergubernamentales, provinciales indonesios (ADPSI), la Asocia-
las negociaciones y los esfuerzos de coope- ción de los municipios indonesios (APEKSI),
ración en general por una parte, y los ámbi- la Asociación de las administraciones indone-
tos específicos de actividad por otra parte. sias de distrito (antes APKSI, hoy BKKSI) y la
Como en Australia, los gobiernos locales de Asociación de las administraciones provincia-
Nueva Zelanda formaron la Asociación de les indonesias (APPSI). Estas asociaciones
Gobiernos Locales de Nueva Zelanda que ejercen acciones de lobby ante el Parlamento Las asociaciones
representa los intereses de las 86 autorida- y el Gobierno para defender los intereses
des locales miembros. Desde el año 2000, locales. Las asociaciones sirven también de de gobiernos
cuando se lanzó el foro gobierno central foros de debate y para sellar cooperaciones locales se han
–gobiernos locales, la Asociación representó entre gobiernos locales. En Malasia (Asocia-
siempre a los gobiernos locales en los deba- ción malaya de autoridades locales-MALA), convertido en el
tes sobre los problemas comunes y la coor- en Vietnam (Asociación de las ciudades con
instrumento que
dinación de los servicios públicos. Los estatuto provincial, rebautizada Asociación
cuadros de los gobiernos locales de este país de las ciudades de Vietnam-ACVN) y en Tai- los gobiernos
han constituido también un organismo pro- landia (Liga nacional de los municipios de Tai-
locales de la región
fesional nacional, la Sociedad de Administra- landia-NMLT), las asociaciones están más
dores de Gobiernos Locales. La pertenencia estrechamente vinculadas al Gobierno. Las han adoptado para
a las asociaciones australiana y neozelande- más recientes son las asociaciones provin-
promover sus
sa es voluntaria pero los consejos locales de ciales de municipios –sangkat (PAC/S) y la
los dos países eligieron convertirse en miem- Liga nacional de municipios y sangkat intereses mutuos
bros debido a la contribución real y potencial (NLC/S) fundadas en agosto de 2006 en
que les aportan. Se han creado otras asocia- Camboya.
ciones en la subregión: recientemente la
Asociación de Gobiernos Locales de las Islas La India tiene varias asociaciones de go-
Fiji y la Asociación del nivel local y urbano de biernos locales, incluido el Consejo Panin-
Papua Nueva Guinea. dio de Alcaldes, representando a las
corporaciones municipales, y el Nagar Pa-
En Filipinas, se creó a nivel nacional en 1997 lik Pramukh Sangthen, que representa a
la Unión de las Autoridades Locales de Filipi- los otros municipios urbanos. A diferencia
nas (ULAP) que reúne diferentes ligas en de Australia, Nueva Zelanda y Filipinas,
representación de las provincias, de las ciu- estas asociaciones no están reconocidas
dades, de los municipios y pueblos (baran- por la ley. En numerosos estados de la
gay). Estas ligas representan sus intereses India existe una asociación de administra-
respectivos y buscan la solución de los pro- dores de las ciudades que reagrupa a los
blemas que las conciernen directamente. La responsables de las administraciones ur-
ULAP pretende unificar a todos sus miembros banas. A pesar de la existencia de estas
con el fin de garantizar la autonomía de todos asociaciones, los gobiernos locales no tie- 6. Agrupando los
los gobiernos locales en su conjunto. Los car- nen representación formal en las estruc- representantes de
gos electos locales (como los alcaldes turas gubernamentales de los estados; las administraciones
suplentes, las mujeres alcaldesas, los jóve- los encuentros y el diálogo con las institu- de diferentes niveles
nes cargos electos) así como el personal es- ciones del nivel del estado se producen de (NdT)
7. En Nepal existe la manera aleatoria y en forma individual. Más allá de la representación de los intere-
ADDC/N, una Desde 2003 está en proceso de creación ses de los gobiernos locales ante sus Go-
asociación de una Asociación de gobiernos locales de la biernos, las asociaciones defienden en el
comités de desarrollo India. En Bangladesh, Nepal y Sri Lanka, terreno internacional sus intereses respec-
de distrito (fundada se crearon asociaciones de gobiernos lo- tivos. Esto es cierto, al menos en Australia y
en 1995); el MuAN,
cales a finales de los años 907. No hay aso- Nueva Zelanda. Las asociaciones de gobier-
la Asociación
ciación de gobiernos locales en Pakistán. nos locales de estos países son miembros
municipal de Nepal
de organizaciones internacionales y regio-
(fundada en 1995) y
En Japón, no hay asociación formal de go- nales dedicadas a los gobiernos locales, co-
el NAVIN, la
Asociación nacional
biernos locales que represente sus inte- mo el Foro de gobiernos locales de la
de los comités de reses. Pero existen una serie de asociaciones Commonwealth y la sección Asia-Pacífico de
desarrollo de los formadas sobre la base de las funciones Ciudades y Gobiernos Locales Unidos.
pueblos. Tras la ejercidas, como la Asociación de los alcal-
creación de la des urbanos, la Asociación de los alcaldes Además varios países han desarrollado
ADDC/N, se ha dado de municipios y pueblos, la Asociación organizaciones de gobiernos locales que
un nuevo impulso a nacional de los Presidentes de los conse- tienen por objeto la cooperación interna-
la fueza colectiva de jos municipales urbanos y la Asociación cional con gobiernos locales extranjeros:
los comités de
de los Presidentes de los consejos munici- la Asociación china para la amistad con los
desarrollo de distrito
pales de municipios y pueblos. Estas aso- pueblos extranjeros; en Japón, el Consejo
(DDC) y a los
ciaciones cooperan con la Asociación de autoridades locales para las relaciones
partidarios de la
nacional de gobernadores y la Asociación internacionales (CLAIR), y en la República
aceleración de la
descentralización.
nacional de los presidentes de los con- de Corea la Fundación coreana de autori-
Cuatro años más sejos de departamento para presentar y dades locales para las relaciones interna-
tarde, se adoptó en negociar políticas alternativas con el Go- cionales (KLAFIR).
1999 una ley sobre bierno. En China, los gobiernos locales
autonomía local; están representados por la Asociación chi- III. Democracia local
puede ser na de alcaldes, creada en 1991. En la Re-
considerada como un pública de Corea, la nueva política en La democracia se desarrolla a nivel local en
nuevo giro en la favor de la descentralización ha sido la región Asia-Pacífico. El sistema consejo-
evolución progresiva
acompañada por la creación de asociacio- alcalde es la regla en la región aunque las
y constante hacia la
nes nacionales: la Asociación nacional de prácticas electorales locales varían conside-
descentralización. En
alcaldes (1996) y la Asociación de gober- rablemente, según los alcaldes sean elegi-
Sri Lanka al Capítulo
nadores de Corea (1999). dos directa o indirectamente. En la mayoría
de alcaldes (NCM)
creado en 1997, se
de los países, los ciudadanos eligen directa-
ha unido la Otro ámbito donde las asociaciones han mente a sus consejos al igual que a las
Asociación de desempeñado un papel importante es en la autoridades ejecutivas (alcaldes) tal como
Consejos Urbanos formación y el desarrollo de las capacida- indican los cuadros 10 y 11 (ver abajo).
Unidos (UCA) y la des de los consejos y del personal. En Aus- Malasia escapa a este principio: los go-
Asociación tralia, las asociaciones de estados son biernos de los estados federados designan a
Pradeshiva Sabhas también la organización de empleadores, los consejos y a las autoridades ejecutivas
(PSA) creada en que ejercen de consejos locales para las re- aunque los primeros estén mandatados
2002. En Bangladesh
laciones sociales; ofrecen a sus miembros para actuar en calidad de representantes de
se crearon
proyectos de formación y desarrollo de cala comunidad local. En Pakistán, una amplia
organizaciones de
pacidades, así como servicios especializa- parte de la administración local no tiene
gobiernos locales en
dos, como seguros generales y planes de entidad directamente elegida. La elección
2003, al aparecer a
la vez la Asociación
seguro para la indemnización de los traba- procede de un órgano colegiado formado
municipal de jadores, o fondos de jubilación. La docu- por miembros de los consejos de nivel infe-
Bangladesh (MAB) y mentación y la difusión de la información rior. En China y Vietnam, las comunidades
la Unión Nacional sobre buenas prácticas de los gobiernos es locales eligen a sus representantes o sus
Parish Forum un servicio cada vez más importante que consejos pero los candidatos son sometidos
(NUPF). las asociaciones ofrecen a sus miembros. a un proceso de selección previo. A su vez,
145
estos consejos locales nombran la mayoría que no pertenecen al partido o también a

de los representantes en las ciudades, mu- candidatos independientes para que se pre-
nicipios, pueblos y las provincias. En Viet- senten a las elecciones locales. Durante las
nam, aunque los candidatos a las elecciones elecciones locales de 2004, los candidatos
del consejo sean miembros todavía del Par- que no pertenecían al partido consiguieron
tido Comunista en el poder, recientemente 312 puestos contra 25 en las elecciones
ha habido esfuerzos para atraer miembros anteriores.
Cuadro 10 Los sistemas electorales para los consejos locales en la región Asia-Pacífico
País Sistemas electorales para la parte Sistema electoral para la parte Duración del mandato Participación electoral
minoritaria de los Consejos de mayoritaria de los Consejos de y número de mandatos y tendencias
Gobierno local directamente elegida gobierno directamente elegida
Australia Sistema mixto – RP y sistema mayoritario a una vuelta (el candidato más votado es electo) Dos años (2 estados), 3 años Voto obligatorio en 4 estados. En el resto, la
(3 estados), 4 años (1 estado) y participación es generalmente baja, salvo si
1-4 años en el norte del territorio se acepta el voto por correspondencia.
China Sistema mixto para todo Cinco años Tendencia a la baja
Filipinas En los consejos de los barangay aplican En los consejos municipales y de las Tres años y un máximo Aproximadamente 80%
el sistema mayoritario a una vuelta, ciudades y en los consejos provinciales de tres mandatos
con una adaptación del modo de escrutinio recurren al sistema mayoritario a una vuelta
India En todos los consejos de gobierno locales (rurales y urbanos y de todos los niveles) Cinco años Datos no disponibles
el sistema mayoritario a una vuelta y circunscripción con candidato único
Indonesia Todos los consejos de gobierno locales recurren al sistema de RP con listas abiertas Cinco años con posibilidad Datos completos no disponibles
de reelección ilimitada
Japón Todos los consejos de gobierno locales recurren al sistema de lista RP Cuatro años con posibilidad En baja
de reelección ilimitada 56,23% (2003)
Malasia* No aplicable
Nueva La mayoría de las veces en base al sistema mayoritario a una vuelta Tres años 2001 – 50%
Zelanda aunque también al VUT en ciertos casos 2004 – 52%
Pakistán Los consejos de unión recurren al sistema No aplicable Cuatro años Datos no disponibles
mayoritario a una vuelta además
a la circunscripción con varios miembros
Rep. de Corea Elección directa de los consejos: los puestos se asignan en función del escrutinio mayoritario Cuatro años
del Sur de la lista en base a la RP en el territorio de la autoridad local como circunscripción única.
Tailandia Todos los consejos de gobiernos locales recurren al sistema mayoritario a una vuelta Cuatro años 35,39% (Bangkok Consejo
de Administración Metropolitano)
Vietnam Los consejos populares (municipio, distrito y provincia) recurren al sistema mayoritario Cinco años 98,7% (2004)
a una vuelta además de circunscripciones con varios miembros
Fuente: fichas país y UNDP (2006b)

Nota: RP= representación proporcional; VUT= voto único transferible.
*En Malasia no existe un sistema electoral para la administración local.
ASIA -PACÍFICO
III.1. Los sistemas electorales las elecciones locales, un sistema que

de los consejos locales tiende a reforzar el poder de los partidos
políticos nacionales en detrimento de la
Se considera generalmente que la repre- vida política local. Con el fin de reducir el
sentación proporcional (RP) favorece la poder de selección de candidatos locales
representación ya que tiende a producir por parte de los cuadros del partido nacio-
resultados electorales que reflejan mejor nal, Indonesia pasó, en 2004, de un siste-
las tendencias reales de los electores, ma RP de listas cerradas a un sistema
mientras que los sistemas mayoritarios a abierto. Esta reforma electoral permitió
una vuelta (o a múltiples vueltas) se pien- dar a los electores más peso para decidir
sa que mejoran la transparencia en la qué individuos (y no qué partidos) los
medida en que permiten que los electores representarían en el consejo local. Nueva
se identifiquen con un representante Zelanda y Australia tienen un sistema
específico. Sin embargo, eso no es siem- mixto para elegir a los miembros del con-
pre cierto. Los sistemas de RP pueden sejo, combinando el escrutinio mayorita-
facilitar la concentración del poder en rio a una vuelta, la RP y el voto único
El método de algunos partidos en detrimento de los transferible. Corea del Sur aplica también
elección de la electores, mientras que una elección me- sistemas mixtos, combinando escrutinio
diante escrutinio mayoritario a una vuelta mayoritario a una vuelta y RP.
autoridad ejecutiva no se traduce necesariamente en una
local difiere de un mayor transparencia por parte de la per- III. 2. La elección de las autoridades
sona electa hacia sus electores (UNDP ejecutivas locales
país a otro en toda 2006b).
la región pero, en El método de elección de la autoridad eje-
Las principales características de los sis- cutiva local difiere de un país a otro en to-
muchos casos, temas electorales de los consejos locales da la región pero, en muchos casos, varía
varía también entre en los países seleccionados de la región también entre los distintos niveles de a-
Asia-Pacífico se presentan en el cuadro dministración local de un mismo país. Las
los distintos 10. En la mayoría de países, se elige principales características de los métodos
directamente a los miembros del consejo de elección de la autoridad ejecutiva en
niveles de
por escrutinio mayoritario a una vuelta en los países estudiados se presentan en el
administración circunscripciones uninominales (llamadas cuadro 11. Por norma general, se elige a la
“distritos” en Filipinas). Las únicas excep- autoridad ejecutiva (o el alcalde) por
local de un mismo
ciones son Pakistán y Vietnam donde el sufragio directo (por ejemplo en Japón,
país sistema mayoritario a una vuelta es pluri- Nueva Zelanda y Filipinas). Indonesia apli-
nominal. El escrutinio se emplea para las ca un sistema a dos vueltas (ballotage)
elecciones locales en el caso de los baran- para garantizar una mayoría (es decir más
gays en Filipinas donde los electores dis- del 50%). Eso tiene por objeto superar
ponen de tantos votos como puestos una de las desventajas del escrutinio
disponibles. Pueden utilizar todos sus mayoritario a una vuelta, es decir limitar
votos o solamente una parte de ellos, y los “votos perdidos”. En Indonesia y Pakis-
son los candidatos que obtienen más tán, se elige directamente a las autorida-
votos los que ganan la elección. Nueva des y los diputados de los consejos de los
Zelanda es el único país donde las eleccio- niveles inferiores pero sobre la base de
nes locales se hacen solamente por medio candidaturas vinculadas (common ticket).
del voto por correspondencia. En cuatro En Indonesia, la elección es a partir de
estados de Australia el voto en las eleccio- partidos, mientras que en Pakistán, la
nes locales es obligatorio. elección es no partidaria. En la India, el
sistema de elección de los panchayat y de
Indonesia y Japón son los únicos países los dirigentes municipales varía de un
que recurren exclusivamente a la RP para estado a otro. En algunos estados, la
147
Cuadro 11 Sistema electoral para las autoridades ejecutivas de la región Asia-Pacífico
País Alcaldes Alcaldes elegidos Alcalde nombrado Duración del Número Revocación del
directamente por el Consejo por un nivel superior mandato del máximo de alcalde por parte
elegidos alcalde mandatos de los ciudadanos
Australia En tres estados En tres estados No Cuatro años Ilimitado En ciertos estados
China No No Sí Cinco años Ilimitado No
India La mayor parte En el caso del samiti y los zilla No Cinco años Ilimitado No
de las veces presidente de un comité
Filipinas Sí No No Tres años Tres mandatos Sí
Indonesia Sí No No Cinco años Dos mandatos No
Japón Sí No No Cuatro años Ilimitado Sí
Malasia No No Sí No disponible No disponible No

The presence
Nueva En todos los casos Sólo en el caso de los presidentes No Tres años Ilimitado No
Zelanda del comité regional of decentralized
Pakistán Nazim de la unión y Los nazims de Tehsil / distrito elegidos por No Cuatro años Ilimitado structures
No and
naib nazim en base todos los miembros del consejo de la unión processes has
a un principio común en sus jurisdicciones respectivas. Los Naib
nazims para el tehsil y a nivel de distrito been considered
escogidos por sus consejos respectivos one manifestation
Rep. de Corea Sí No No Cuatro años of a wider
Tres mandatos Sí, a partir
del Sur de julio 2007
movement in the
7
Tailandia Sí No No Cuatro años Dos mandatos
regionSí towards
Vietnam No Los presidentes de los comités permanentes No Cinco años Ilimitado No
democratization
de los consejos populares elegidos
indirectamente por los consejos populares.
Los presidentes de los comités populares
(de municipio, distrito y provincia) elegidos
por los consejos populares.
Fuente: fichas país, CGLU 2007.
autoridad ejecutiva local es elegida por los quienes deciden directamente el método
miembros del consejo que pertenecen al de elección del ejecutivo local.
partido mayoritario. Australia dispone de
un sistema mixto –en tres estados, se eli- Allí donde los electores eligen directamente
ge a la autoridad ejecutiva local por sufra- a los propios consejos de los niveles superio-
gio directo; en otros tres estados, el res (y no por órganos colegiados electora-
consejo decide si debe elegirse por sufra- les), eligen a sus autoridades ejecutivas
gio directo o por el propio consejo; por invariablemente por sufragio directo (por
último, en un estado, son los electores ejemplo la India, Indonesia, Filipinas y Viet-
nam). Por el contrario, allí donde se elige a elecciones locales de Pakistán apoyando
los consejos de los niveles superiores por candidatos claramente afiliados a un parti-
sufragio indirecto, se elige a las autoridades do determinado.
ejecutivas locales de la misma manera. Tal
es el caso de Pakistán, que dispone de un En China y Vietnam, el único partido político
La duración sistema híbrido de elecciones indirectas para autorizado en el contexto de las elecciones
las autoridades ejecutivas locales. Se elige al locales es el partido comunista en el poder.
del mandato
dirigente (nazim) de cualquier distrito (teh- Los candidatos independientes pueden pre-
de una autoridad sil) o ciudad por sufragio indirecto por un sentarse a las elecciones en Vietnam pero
órgano colegiado electoral formado por todos ellos (afiliados a un partido o no) de-
ejecutiva local todos los miembros de los consejos de ben previamente ser seleccionados por un
varía en la región, unión7 en sus circunscripciones respectivas. abanico de instituciones como el Frente de
Se eligen así por sufragio indirecto por todos la Madre Patria, claramente vinculado al
yendo de un los consejeros, incluidos los líderes de los Partido Comunista Vietnamita. Eso garanti-
mínimo de tres consejos de unión (nazims) y sus suplentes za que todos los candidatos “hablen más o
(naib nazims), en sus territorios respectivos. menos” el mismo lenguaje político (el del
años a un máximo No obstante, los naib nazims del tehsil partido) y se impone así un límite a la varia-
de cinco (nivel del distrito) son elegidos por sus con- ción entre los programas políticos de los
sejos respectivos en su seno y no por un candidatos. En China, desde 1987 se intro-
órgano colegiado electoral más amplio. dujo la elección libre por sufragio directo de
los Comités de pueblo y se extendió desde
La duración del mandato de una autoridad 1997 a todo el país (XV Congreso del Partido
ejecutiva local varía en la región, yendo de comunista chino); en 2004, se elegía a los
un mínimo de tres años (por ejemplo en Comités en un 85% de los pueblos y un
7. El Consejo de Unión
Nueva Zelanda y Filipinas) a un máximo de 75% de las comunidades de vecindad en las
es el consejo de las
cinco años (por ejemplo en Australia, China, zonas urbanas. Desde 1995 (primera expe-
administraciones de
unión que agrupan a
la India, Indonesia y Vietnam). Varios países riencia), las posiciones dirigentes en los
los pueblos y barrios imponen restricciones al número de manda- municipios (gobernador, vicegobernador y a
que tienen sus tos consecutivos que pueden ejercerse –dos veces secretario del Partido) dieron lugar a
propios órganos mandatos como máximo (en Indonesia y elecciones semicompetitivas en la provincia
electos. Existen en Tailandia) o tres mandatos (en Filipinas). de Sechuan y en algunos distritos de otras
Pakistán 6.125 provincias. Este procedimiento semicompe-
administraciones de III.3. El papel de los partidos políticos titivo implica una especie de elección prima-
unión que forman la ria, entre los candidatos que se presentan
administración
Las elecciones locales con partidos políticos autónomamente, por un órgano colegiado
municipal de base,
son la norma en la región Asia-Pacífico. Las bastante amplio (150 a 300 personas),
para unidades que
únicas excepciones significativas son Nueva antes de la aprobación por la dirección del
cuentan con una
Zelanda y Australia donde predomina la Partido en el distrito, y la elección final por
media de 15.000
habitantes.
ausencia de partido o la afiliación indepen- los ciudadanos entre los candidatos así
8. Gunter Schubert diente excepto en las grandes ciudades. seleccionados. Aunque estas elecciones
(2003), “Democracy Pakistán y Filipinas, dos países donde los permanecen bajo el control del Partido, este
under one-party partidos políticos forman parte integrante cambio ha inclinado en favor de la población
rule”, China de la vida política a nivel nacional, ha cono- las relaciones entre la ciudadanía y la admi-
perspectives nº 46, cido una tentativa de despolitización de la nistración local de base8.
marzo-abril; Lai administración local. En Pakistán, los parti-
Hairong (2004), dos políticos se excluyen de las elecciones Las elecciones locales se disputan ardiente-
“Semi-competitive
locales y, en Filipinas, no pueden participar mente en la región pero a menudo van
elections at township
en las elecciones de los barangay pero se acompañadas de manipulación y fraudes
level in Sichuan
autorizan en los demás niveles. No obs- por parte de los partidos en liza. En la ma-
province”, China
tante, en la práctica, los partidos políticos yoría de los países, los partidos políticos
perspectives nº 51,
enero-febrero.
desempeñan un papel primordial en las locales son ramas de los partidos políticos
149
nacionales. Los candidatos independientes pectivamente, situándose en un 35% para

están prohibidos en Indonesia pero permiti- la Administración Metropolitana de Bangkok
dos en Filipinas. Las elecciones locales y na- en Tailandia.
cionales a menudo se sincronizan, las ramas
del partido local reciben fondos de sus ofici- Sin embargo, la participación ciudadana en
nas nacionales con el fin de apoyar las cam- la gestión local no se reduce al voto en las
pañas electorales de los candidatos a una elecciones locales. Los procesos descentrali- La forma de
función nacional. En toda la región, los zados son la manifestación de un extenso
hombres políticos ven en la administración movimiento de democratización que abre la participación más
local el trampolín para acceder a una fun- vía a una mayor participación ciudadana y a
corriente se
ción política nacional. No obstante, debido a un compromiso activo de la sociedad civil
las reformas descentralizadoras, las eleccio- con la democracia. Garantizar la participa- efectúa a través de
nes locales se ven influidas cada vez más ción de la sociedad civil (organizaciones no
las urnas. Todos los
por los asuntos locales, lo que cambia consi- gubernamentales –ONG), de las empresas o
derablemente el juego. del sector privado en general en la go- países permiten a
bernanza local es una condición sine qua non
III.4. La participación ciudadana para avanzar en la descentralización. El me-
los ciudadanos
en la gobernanza local dio para superar la división llamada “división elegir a nivel local,
psicológica” entre el Gobierno y la sociedad
El gobierno local es el nivel de gobierno más civil sigue siendo un reto que abordan los
en distintos
cercano a los ciudadanos. Como tal, es el países de la región de distintas maneras. grados, a los
primer nivel que da a los ciudadanos la posi-
bilidad de influir sobre las decisiones públi- Los ciudadanos japoneses pueden pedir la dirigentes que van
cas. En todos los países afectados por este organización de un referéndum sobre temas a administrar los
estudio, se concede cada vez más importan- importantes como la relocalización de una
cia a la participación ciudadana en la gober- base militar norteamericana, de lugares asuntos de la
nanza local. La forma de participación más nucleares y la construcción de centros de resi- colectividad, desde
corriente se efectúa a través de las urnas. duos industriales. Pueden exigir la formula-
Todos los países permiten a los ciudadanos ción, la mejora o derogación de resoluciones, los congresos del
elegir a nivel local, en distintos grados, a los de auditorías e incluso la disolución de la
pueblo consultivo
dirigentes que van a administrar los asuntos asamblea local, al igual que la revocación del
de la colectividad, desde los congresos del alcalde, concejales o funcionarios locales. En en Vietnam y China
pueblo consultivo en Vietnam y China hasta Corea del Sur, la participación ciudadana ha
hasta los consejos
los consejos y alcaldes elegidos por sufragio sido considerablemente reforzada reciente-
directo en Pakistán, Japón, India, Australia, mente gracias a tres reformas legislativas: la y alcaldes elegidos
Nueva Zelanda, Indonesia y Filipinas. El ley sobre el referéndum local de 2005, confir-
nivel de participación electoral a escala local mando el poder de los consejos de convocar
por sufragio directo
varía considerablemente entre los países un referéndum; la ley de 2006 sobre el régi- en Pakistán, Japón,
estudiados. La participación alcanza niveles men del defensor del pueblo local y el derecho
altos en los países comunistas con partido de petición local contra los abusos en las
India, Australia,
único como en Vietnam (98,7% en 2004) y finanzas locales; y finalmente la ley de 2007 Nueva Zelanda,
en China (80% en las elecciones municipa- sobre la revocación de los cargos electos loca-
les en zonas rurales). El voto es obligatorio les, por la cual alcaldes y consejeros elegidos Indonesia y
en cuatro estados de Australia pero la parti- pueden ser cesados mediante un voto local. Filipinas
cipación en las elecciones locales sigue sien- En Nueva Zelanda, aproximadamente la
do habitualmente baja en los otros estados mitad de los municipios han constituido con-
excepto allí donde se admite el voto por sejos comunitarios en el marco de una estra-
correspondencia. En el resto de la región, la tegia para estrechar los vínculos entre los
participación va desde un 80% en Filipinas habitantes y el consejo municipal. Aunque
al 56% (2003), 52% (2004) y 47% (2005) estas estructuras estén autorizadas en virtud
en Japón, Nueva Zelanda y Pakistán res- de la ley sobre la administración local de
ASIA -PACÍFICO
2002, estos consejos están desprovistos de información que deroga las leyes anteriores
autoridad administrativa y recursos financie- que protegían las políticas gubernamentales
ros independientes. y los procesos de decisiones del control de
los ciudadanos. Las leyes sobre los gobier-
En Filipinas, se ha observado un aumento nos locales de algunos Estados contienen
sensible de la participación ciudadana en la sus propias disposiciones relativas al dere-
gestión local durante estos últimos años. El cho a la información, y determinan la infor-
Código de los Gobiernos Locales de 1991 mación que puede o no ser pública.
estableció nuevos mecanismos de consulta y
participación. Se introdujeron los referén- En Pakistán, un objetivo importante de la
dums a nivel local y las elecciones anticipa- reforma descentralizadora de 2001 consistió
das provocadas por los ciudadanos y, entre en institucionalizar la participación ciudada-
1993 y 1997, se registraron 29 elecciones na en la gobernanza local. Desde este punto
anticipadas provocadas por los ciudadanos de vista, se destina un cuarto del presupues-
(Teehankee, 2002). El Código pide que todos to de desarrollo local a las organizaciones
los municipios establezcan un consejo de comunitarias. A pesar de eso, el número de
desarrollo local (CDL), del que al menos una organizaciones comunitarias y la participa-
cuarta parte de los miembros deben ser ción ciudadana no han aumentado. La asig-
Las tentativas de representantes de organizaciones no guber- nación de los recursos a las organizaciones
namentales y populares. El CDL propone un comunitarias se convirtió en los consejos en
promoción de la
plan de desarrollo global que debe ser apro- un tema altamente político. Las leyes sobre
participación bado por la comisión de gobierno. los gobiernos locales han institucionalizado
también el sistema tradicional de resolución
ciudadana se
Las tentativas de promoción de la participa- de litigios, con el fin de facilitar la participa-
encuentran a ción ciudadana se encuentran a menudo con ción de los ciudadanos. Pero estos mecanis-
el freno de fuertes intereses y no siempre se mos han mostrado su ineficacia para
menudo con el ven coronadas de éxito. El Gram Sabha (o defender los intereses de los más pobres.
freno de fuertes asamblea de todos los electores inscritos de
un Panchayat) es una característica clave de En varios países, se ha prestado una gran
intereses y no las colectividades locales rurales indias y los atención a los pueblos, porque están arrai-
siempre se ven organismos locales rurales se ven obligados gados en la estructura tradicional de las rela-
a celebrar reuniones de Gram Sabha donde ciones sociales y constituyen una base
coronadas de éxito se adoptan importantes decisiones. Se hace legítima, reconocida por la población, para el
hincapié cada vez más en la creación de gru- desarrollo local. Ésta es la razón por la que
pos de usuarios que toman decisiones y par- en Filipinas el sistema de administración
ticipan en la elaboración y en la gestión de local sostiene los barangays. En Indonesia,
los servicios públicos locales. Esta medida el Gobierno militar reorganizó los pueblos,
parece más controvertida ya que supone en 1979, para integrarlos en el nuevo siste-
debilitar el papel institucional de los órganos ma de Gobierno. Sin embargo, la reforma de
locales elegidos. Actualmente, las ciudades 1999 puso en entredicho esta reforma para
no tienen una institución que se corresponda volver a dar vida a los pueblos en las zonas
con el Gram Sabha y los ciudadanos no tie- rurales, como estructuras sociales basadas
nen un papel institucional más allá de su en instituciones y normas tradicionales que
voto en el momento de las elecciones, pueden contribuir a integrar la población en
aunque se multiplican las llamadas para es- la gestión de los asuntos locales. Ciertos
tablecer una plataforma que refleje el com- estudios pusieron de manifiesto que el pue-
promiso ciudadano en las circunscripciones blo podía desempeñar un papel en la solu-
electorales. Para promover una mayor res- ción de conflictos en sustitución de la policía
ponsabilidad de las autoridades locales fren- y la justicia, a menos que las autoridades
te a los ciudadanos, la India ha adoptado formales estén implicadas en el desacuerdo
recientemente una ley sobre el derecho a la (World Bank: 2004). Otros estudios ponen
151
de manifiesto que, a pesar de las reformas, elecciones mediante la representación pro-

los habitantes siguen sintiendo que su parti- porcional eran la norma, y especialmente allí
cipación en las decisiones y su influencia donde las administraciones locales de nivel
sobre el proceso de decisión continúa siendo superior se elegían por sufragio indirecto.
muy escaso (Alatas, Pritchett, Wetterberg: Ésta es la razón por la que numerosos países
2002). Probablemente sea necesario más han introducido discriminaciones positivas
tiempo para lograr resultados. con el fin de promover la representación
política a nivel local de los grupos desfavore-
Los gobiernos de las grandes ciudades cidos y minoritarios. En principio, la elección
deben enfrentarse a retos concretos de democrática de los consejos locales da voz a
representación y responsabilidad. Su gran todos los ciudadanos. Pero en la práctica,
tamaño puede aislarlos de los ciudadanos y algunos acuerdos electorales son más favo-
electores. En términos de capacidad de reac- rables a la integración que otros, especial-
ción, todo depende de los acuerdos electora- mente por lo que se refiere a las mujeres y
les e institucionales en vigor (Rakodi 2004). también a grupos minoritarios y los pobres.
Es posible tener un cierto grado de reactivi- Ninguna legislación de los países estudiados
dad, en particular frente a los pobres, insti- pide a los partidos políticos garantizar en el
tuyendo gobiernos locales más pequeños, a marco de las elecciones locales un porcenta-
Los gobiernos de
un nivel inferior, como es el caso de los je de candidatos representativos de los gru-
barangays en Filipinas, que disponen de pos minoritarios o desfavorecidos. No las grandes
recursos para servicios y equipamientos obstante, en Vietnam la ley establece que la
ciudades deben
(Devas y AL 2004). No obstante, a excep- selección de los candidatos que se presentan
ción de países de la OCDE como Australia, a las elecciones debe garantizar el nombra- enfrentarse a retos
Japón, Corea del Sur y Nueva Zelanda que miento de un número conveniente de muje-
concretos de
gozan de recursos más importantes y de una res mientras que en las localidades que
tradición más larga de democracia local, las cuentan numerosos grupos étnicos minorita- representación y
ciudades de los países de la región Asia-Pací- rios, éstos deben estar representados en los
fico carecen seriamente de capacidad de consejos populares.
responsabilidad. Su
reacción, ante las necesidades de sus ciuda- gran tamaño puede
danos, en particular los más vulnerables y es Varios países de la región –incluida la India,
preocupante que escapen a su control. Su Pakistán y Filipinas– han introducido en los aislarlos de los
falta de reactividad puede, en gran parte, sistemas electorales cuotas y puestos reser- ciudadanos y
deberse a la insuficiencia de recursos, a la vados en favor de las mujeres y grupos
vez, humanos y financieros. Pero también minoritarios y desfavorecidos. La India ofre- electores
puede atribuirse no sólo a sistemas adminis- ce el ejemplo más típico de éxito de discrimi-
trativos débiles, opacos e irresponsables, nación positiva en favor de la representación
sino también a sistemas políticos represivos de las mujeres y minorías. No menos de un
y no representativos así como a altos niveles tercio de los puestos (incluidos puestos
de corrupción. Ante estos problemas, son las reservados a las castas reconocidas –CR– y
demandas de la sociedad civil que obligan tribus reconocidas –TR–) y algunas presi-
cada vez más a las administraciones munici- dencias de los consejos locales en todos los
pales a demostrar mayor transparencia y a estados se reservan a las mujeres. Así pues,
someterse a su control (ibid). más de un millón de mujeres son miembros
de los consejos locales de la India. Las CR y
III.5. La representación política de los las TR tienen también puestos reservados en
grupos desfavorecidos y los consejos –en la misma proporción del
minoritarios porcentaje que representan de la población
total. La obligación de reservar a las mujeres
La representación de las élites tendió a im- y/o a grupos minoritarios de los puestos
ponerse en los sistemas electorales de la re- superiores refuerza también su acceso al
gión Asia-Pacífico, incluso allí donde las poder aunque los resultados sean menos
ASIA -PACÍFICO
exitosos, algunos Estados como Kerala y tante de los pobres de la ciudad, de las
Bengala occidental avanzan más rápida- comunidades culturales indígenas, de las
mente que otros (Blair 2000). personas minusválidas o cualquier otro sec-
tor que puede determinarlo el consejo en
En Pakistán, en la elección por sufragio cuestión. Por añadidura, Filipinas tiene posi-
directo de los consejos de pueblos/de vecin- blemente uno de los sistemas de represen-
dad, se reserva un escaño a las mujeres y un tación local del mundo más abiertamente
escaño a los campesinos y a los obreros favorable a los jóvenes. El código de los
mientras que en las elecciones directas de gobiernos locales prevé el establecimiento,
los consejos de unión se reservan cuatro en cada barangay, de consejos de jóvenes
Tradiciones muy
escaños a las mujeres musulmanes, seis cuyos miembros de 15 a 21 años se eligen
afianzadas de escaños (entre los cuales dos para las muje- por los ancianos. Los presidentes de estos
res) a los obreros y a los campesinos y un consejos de jóvenes y sus federaciones
dominio por parte
escaño a los grupos minoritarios. Por lo que representan a los jóvenes en calidad de
de las élites locales se refiere a las elecciones por sufragio in- miembros de derecho en cada nivel del sis-
directo de los consejos de zilla, tehsil y ciu- tema de la administración local.
en numerosos dad, las mujeres deben representar un 33%
países de la región de todos los miembros, los campesinos y En Australia y Nueva Zelanda, el derecho
los obreros deben representar un 5%, los de las poblaciones indígenas a la autonomía
hacen que la miembros de los grupos minoritarios en las local representa un problema político, más
instauración de distintas uniones de administración local en términos de autodeterminación que de
deben representar al menos un 5%. Para integración (Sproats 2003). En Australia, la
una representación cubrir estos puestos, el órgano colegiado dificultad de integrar a la población indíge-
más abierta que electoral toma en cuenta a los miembros de na en las instituciones no es un problema
los consejos de unión de administración. No actual. En algunas regiones, se consagran
favorezca la obstante, un gran número de los puestos algunas zonas especiales de las administra-
integración sea un reservados siguen simplemente vacantes o ciones locales a las necesidades de la
fuera de concurso. En las elecciones de población indígena con el fin de garantizarle
proceso de larga 2000-2001, un 17% de los miembros de los una mayor representación. Aunque la
consejos de unión eran mujeres, un 15% en población Maori en Nueva Zelanda repre-
duración, aunque el
los tehsil y un 11% en los distritos y ciuda- senta un 15% de la población total, sólo
crecimiento de la des (CLGF 2005:1183). contaba entre 1998 y 2001 con un 6% de
los miembros de los consejos locales. A
sociedad civil y su
La existencia de tradiciones muy afianzadas pesar de la ausencia de discriminación posi-
compromiso con de dominio por parte de las élites locales en tiva en estos dos países, la representación
numerosos países de la región hacen que la femenina en la política es considerable. En
los gobiernos instauración de una representación más el 2000 el 26% de los miembros de los con-
locales aporta una abierta que favorezca la integración sea un sejos locales en Australia eran mujeres y
proceso de larga duración, aunque el creci- están ausentes solamente en el 10% de los
ayuda preciosa en miento de la sociedad civil y su compromiso consejos. Cerca del 15% de los consejos
favor del cambio con los gobiernos locales aporta una ayuda tienen por alcalde a una mujer, más aún en
preciosa en favor del cambio. Es en particu- las zonas metropolitanas (21%) que en los
lar el caso de Filipinas, donde ONG y organi- consejos rurales (11%) (UNESCAP 2005a).
zaciones de la sociedad civil gozan de una En Nueva Zelanda, las mujeres representa-
protección jurídica importante y de derechos ban en 2004 un 34% de los miembros de
en el sistema de administración local. El los consejos de ciudad y un 28% de los
código de la administración local de 1991 miembros de los consejos de distrito. El
establece que hay tres representantes de mismo año, de los dieciséis alcaldes de las
cada sector en los consejos locales a todos ciudades, cuatro eran mujeres y un 12% de
los niveles, es decir una mujer, un obrero de los alcaldes de distrito también eran muje-
la agricultura o la industria y un represen- res (UNESCAP 2005b).
153
Conclusión
Si se considera el impacto de la descentrali- ses de la región, corren el riesgo de bloquear
zación y la gobernanza democrática local en este control.
la oferta de servicios, la voz de los ciudada-
nos, la transparencia y la disminución de la La descentralización puede abrir la vía a la
pobreza, es importante no perder vista que “política del dinero” como es el caso en Indo-
mientras que en algunos países de la región nesia donde el dinero triunfa sobre el control
se ha iniciado una descentralización de las (Hofman y Kaiser 2006). En China y Viet-
funciones del Estado (en particular, en Indo- nam, la elección democrática de los líderes
nesia, Filipinas y en algunos estados de la campesinos comienza a aplicarse y los ciu-
India, al igual que en algunos sectores de dadanos están cada vez más dispuestos a
China y en menor medida en Corea del Sur, pedir cuentas a las autoridades locales. En
Tailandia y Vietnam), en otros países, las Malasia, donde no existe control directo,
reformas del sistema de la administración puesto que los miembros de los consejos
local son más modestas (Australia, Japón locales son nombrados y no elegidos, se han
–más importante en relación a las finanzas introducido innovaciones para garantizar un
locales– y Nueva Zelanda). La descentraliza- acceso más amplio del público a la informa-
ción y la gobernanza local en la región mues- ción con el fin de ampliar el control sobre la La
tran también profundas diferencias en el administración local. En numerosos países,
descentralización
grado de control democrático y responsabili- especialmente en Filipinas y en algunos
dad. Resulta difícil generalizar a partir de estados de la India, las organizaciones loca- y la gobernanza
experiencias tan diferentes, especialmente les de la sociedad civil están dispuestas a
local en la región
allí donde la descentralización es un fenóme- utilizar esta información para aumentar su
no reciente comparado con otras partes del control. Al mismo tiempo, en países donde muestran también
mundo. Sin embargo, podemos llegar a dos los sistemas de administración local están
conclusiones sobre el impacto de la descen- bien asentados, como Australia, Japón y
profundas
tralización y la reforma democrática local en Nueva Zelanda, los esfuerzos realizados diferencias en el
la región. durante las dos últimas décadas han preten-
dido mejorar la gestión y la eficacia de la
grado de control
En primer lugar, en términos del impacto de oferta de servicios locales, incluso mediante democrático y
la descentralización democrática en la oferta la adopción de una gestión orientada hacia el
de servicios, se constata un apoyo en toda la resultado, y facilitando el acceso de los ciu- responsabilidad
región (por ejemplo en Indonesia, Corea del dadanos a la información a través de iniciati-
Sur, Filipinas y en algunos estados de la vas en el ámbito de la administración
India) a la idea según la cual la eficacia de electrónica. Esto podría tener un impacto
los servicios aumenta cuando se elige a los positivo en los resultados de los servicios
responsables locales, ya que entonces tie- locales que se ofrecen.
nen que responder a las solicitudes de los
ciudadanos y someterse a su control. La En segundo lugar, los datos disponibles son
descentralización debería en principio abrir insuficientes para llegar a conclusiones defi-
un espacio político a la participación y a la nitivas en cuanto al impacto de la descentra-
voz de los ciudadanos y así crear una situa- lización en la disminución de la pobreza. En
ción favorable al control de los responsables principio, combinada con un sistema de dis-
locales. Por otra parte, en India, Indonesia, tribución eficaz y equitativo de la riqueza, la
Pakistán y Filipinas, la descentralización ha descentralización debería permitir redistri-
incrementado el número de las funciones buir mejor los beneficios del crecimiento y
electivas y por lo tanto el alcance del control así contribuir a la disminución de la pobreza.
democrático. Pero el peso de las relaciones Sin embargo, sin un sistema de redistribu-
patrón-cliente entre las élites locales y los ción adecuado, la descentralización puede
ciudadanos, tan fuertes en numerosos paí- favorecer el aumento de desigualdades en-
ASIA -PACÍFICO
tre regiones. Es lo que se observa en China En conclusión, queda claro que la descen-
donde la reforma económica general, in- tralización ha sido un tema central de la
cluida la descentralización económica, ha gobernanza en toda la región durante la
aumentado considerablemente los niveles última década. En general, esta descen-
de vida y sustancialmente ha reducido el tralización se ha acompañado de una
número de los que viven en una pobreza extensión de la democracia local. Pero las
absoluta pero, al mismo tiempo, esta refor- formas y los modelos de la gobernanza
ma ha aumentado considerablemente las local varían considerablemente, lo que
desigualdades entre las personas y entre las refleja la diversidad de los contextos con-
regiones. En Indonesia, la descentralización sustanciales a cada país. Mientras que
aumentó las riquezas a escala local pero este existen debilidades claramente evidentes
crecimiento ha sido mayor en las regiones en la organización actual de la descentra-
que ya eran ricas. Si puede contribuir a lización en la mayoría de los países y que
corregir las diferencias históricas de niveles todavía se necesitan más reformas, es
de desarrollo entre regiones, no sucede difícil imaginar que sea posible y políti-
automáticamente lo mismo en el caso de la camente aceptable volver a una centra-
pobreza o de desigualdades entre regiones. lización global.
155
Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico
País Año
Australia 1989 Victoria: Ley sobre los gobiernos locales
1993 Nueva Gales del Sur: Ley sobre los gobiernos locales
1993 Territorio del Norte: Ley sobre los gobiernos locales
1993 Queensland: Ley sobre los gobiernos locales
1993 Tasmania: Ley sobre los gobiernos locales
1995 Ley sobre la asistencia financiera de los gobiernos locales
1995 Australia Occidental: Ley sobre los gobiernos locales
1999 Australia del Sur: Ley sobre los gobiernos locales
China No existe base constitucional o legal consagrada a las administraciones locales. Las leyes siguientes son pertinentes por el rol que juegan las
administraciones locales: Reforma fiscal completa (1994), Ley sobre el presupuesto (1995), Ley sobre impuestos compartidos (1994)
Filipinas 1959 Ley sobre la Autonomía Local
1960 Ley sobre la Carta de Barrio
1963 Ley revisada sobre la Carta de Barrio
1967 Ley sobre la Descentralización
1983 Código del Gobierno Local (Batas Pambansa)
1987 Constitución: Artículo 10 apoyando la Autonomía Local
1991 Ley de la República (conocida bajo el nombre de Código de los Gobiernos Locales)
India 1950 Constitución (Artículo 40)
1992 Enmiendas Constitucionales 73 y 74
Indonesia 1974 Ley n°5 sobre la Autonomía Local
1975 Ley sobre la Descentralización (decentralisatiewet) que desarrolla el Sistema de Regiones Autónomas
1999 Ley n° 22 sobre Gobiernos Regionales y Ley nº 25 sobre el Equilibrio Fiscal entre el Gobierno Central y Regional
2000 Enmienda Constitucional reforzando la base de la descentralización.
2004 Ley n° 32 sobre el Gobierno Regional (Ley n° 22 enmendada) y Ley n° 33 sobre el Equilibrio Fiscal entre el Gobierno Central
y Regional (Ley nº 25 enmendada)
Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico(cont.)
País Año
Japón 1947 Ley sobre gobiernos locales
1993 Resoluciones del Parlamento y de la Dieta sobre la Descentralización
1995 Ley para la Promoción de la Descentralización
1999 Ley global de descentralización
2004 Revisión de la ley de 1947 sobre gobiernos locales
2005-2007 Reforma de las finanzas locales “en tres ejes” (Trinity Reform)
Malasia 1950 Ordenanza sobre las Elecciones de las Autoridades Locales
1952 Ordenanza de los Consejos Locales
1976 Ley sobre las Administraciones Locales
2003 Breve Agenda del gobierno de la administración local
Nueva Zelanda 1989 Leyes de enmienda de los gobiernos locales nº 1 y nº 2
1991 Ley sobre la gestión de los recursos
2001 Ley sobre las elecciones locales
2002 Ley sobre gobiernos locales
2002 Ley sobre la fiscalidad local
Pakistán 1959 Decisión Elemental sobre las Democracias
1960 Ordenanza sobre la Administración Municipal
1972 Ordenanza sobre los gobiernos locales
1979 Ordenanzas sobre los gobiernos locales adoptadas en cada provincia
2001 Ordenanzas sobre los gobiernos locales adoptadas en cada provincia
2005 Enmienda sobre las ordenanzas sobre los gobiernos locales de 2001
Rep. de Corea 1949 Ley sobre Autonomía Local, enmendada en 1956, 1958, 1960 y 1961
1986 Ley sobre Autonomía Local
1987 Constitución: Título VIII (Artículos 117 y 118) sobre Autonomía Local
1990 Ley revisada sobre Autonomía Local

157
Anexo 1 Principales leyes relativas al gobierno local en los países estudiados de Asia–Pacífico(cont.)
País Año
Tailandia 1933 Ley sobre la Administración Local
1985 Ley sobre la Administración Metropolitana de Bangkok
1991 Ley Nacional sobre la Organización Administrativa
1997 Constitución: Artículo 78 apoyando la Autonomía Local
1997 Ley Regional sobre la Organización Administrativa
1999 Ley sobre el Plan y los Procedimientos de Descentralización
Vietnam 1958 Ley sobre gobiernos locales
1994 Ley sobre las Organizaciones de Consejo Popular y de los Comités Administrativos en todos los niveles de gobierno
1996 Ordenanza sobre las Funciones Concretas
1998 Ley sobre el Presupuesto
2004 Ley revisada sobre el Presupuesto del Estado
Fuentes: Estudio de caso por países y Brillantes 2006; CLGF 2005; Banco Mundial 2005.
05 PCc Eurasia 29/9/08 22:54 Página 158
E URASIA
T A L I A YA . K H A B R I E V A
(J EFA DEL GRUPO
DE INVESTIGACIÓN )
T. V . A N D R I C H E N K O
V.A . V A SI L I E V
EURA SIA 160 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

161
Introducción gar elecciones democráticas reales a ni-

veles subnacionales, la desaparición del
Este capítulo analiza las etapas de la for- control por parte del Partido sobre los po-
mación, las principales tendencias, los deres representativo y ejecutivo dio lugar
aspectos generales y específicos del a una lucha abierta entre ambos.
desarrollo de la autonomía local en los
Estados de la región de Eurasia que anti- Sin embargo es en el campo de las ideas
guamente fueron miembros de la Unión que alimentan el debate sobre la reforma
Soviética: Azerbaiyán, Armenia, Bielo- de la autonomía local en los países de
rrusia, Georgia, Kazajstán, Kirguizistán, Eurasia donde la herencia soviética sigue
Moldavia, Rusia, Tayikistán, Turkmenis- ejerciendo una influencia directa o indi-
tán, Ucrania y Uzbekistán. recta. El legado se presenta de forma
manifiesta en el debate permanente so-
Hasta la caída de la Unión Soviética en bre las relaciones entre el gobierno local
1991, todos estos países compartían un y el Estado en la mayoría de países de
sistema unificado de gobierno local. Las Eurasia. Las ideas centralistas de la épo-
principales características de este siste- ca soviética influyen en el punto de vista
Sin embargo es en
ma eran: que tienen las élites gobernantes sobre la el campo de las
autonomía local. Mientras que quienes
1. Los soviets locales (consejos) que for- pujan por romper con el legado institu-
ideas que
maban parte del Estado; cional del período soviético defienden la alimentan el
autonomía local y la descentralización lle-
2. los soviets de cada nivel estaban gando a adoptar puntos de vista excesi- debate sobre la
subordinados a los soviets de nivel su- vamente idealistas sobre el rol de los reforma de la
perior –ningún nivel de gobierno tenía gobiernos locales. El primer grupo ve al
competencias propias, gobierno local como parte integral del autonomía local en
Estado y enteramente subordinado a los los países de
3. el ejecutivo de cada nivel de gobierno órganos estatales superiores. El segundo
rendía nominalmente cuentas a un grupo ve al gobierno local (idealmente) Eurasia donde la
consejo representativo, pero en la como una institución social, creada por el
herencia soviética
práctica los poderes representativo y pueblo o la comunidad local y completa-
ejecutivo de cada nivel de gobierno mente diferenciada del Estado. sigue ejerciendo
estaban subordinados al aparato del
una influencia
Partido al nivel correspondiente. La visión “social” ha proporcionado las
bases para defender a las municipalida- directa o indirecta
En su conjunto, estas características del des contra las excesivas intervenciones
sistema soviético de gobierno subnacio- de arriba. Fue este enfoque que inspiró el
nal configuran un legado que continúa in- artículo 12 de la Constitución de la Fede-
fluyendo en la evolución de los gobiernos ración Rusa, que proclama que el gobier-
subnacionales de los Estados que le han no local no es parte del Estado y que
sucedido. En los primeros años de la constituye el artículo de referencia en
transición postsoviética, este legado se todos los debates sobre los gobiernos
evidenciaba en las dificultades prácticas locales. Al mismo tiempo, se puede argu-
causadas por el colapso del sistema pre- mentar que la visión “social” limita el rol
cedente. Después de 1991, la situación de los gobiernos locales, ya que su rol de
se agravó por el solapamiento de funcio- representación de la comunidad se ante-
nes y competencias compartidas, la falta pone al rol de prestador de servicios. La
de claridad entre los niveles de responsa- visión “social” tiende a fomentar la frag-
bilidad y los recursos disponibles (propios mentación en pequeñas unidades munici-
o transferidos desde arriba). En aquellos pales que sólo tienen poder sobre el
países de la región en los que tenían lu- papel pero no en la realidad (como ocu-
La mayoría de
rrió en algunos países de Europa Central nado (muy semejante al sistema de distritos
países y Oriental después de 1989, debido al del Reino Unido). En la mayoría de países de
interés de los reformadores de separar el la región, es el nivel en el que se imple-
euroasiáticos han gobierno local del Estado). mentan la mayoría de funciones y servi-
heredado de alguna cios locales. Aunque fue inicialmente muy
Sin embargo, mientras la visión “estatal” criticado por ser un legado del régimen
u otra forma la del gobierno local continúe influyendo en precedente, el raion ha sido difícil de susti-
unidad territorial los círculos gubernamentales, la visión tuir, pero también difícil de clasificar como
“social” es necesaria como contrapeso. El gobierno local o administración estatal, ya
soviética, el raion debate entre estas dos visiones contra- que es un híbrido de los dos. En Ucrania, la
(distrito) que puestas del gobierno local tiende a con- más importante de la reformas diseñada
centrarse sobre si los alcaldes deben ser en el 2005 (pero no adoptada, debido a la
reagrupa varios nombrados o electos (o, en un sistema fractura ese año de la Coalición Naranja),
donde el alcalde no es la figura principal, hubiera convertido a los raion en autén-
asentamientos
si el consejo electo tiene poder sobre el ticas autoridades locales, con el ejecutivo
humanos ejecutivo). Lo que constituye una prueba responsable delante del consejo (no es el
decisiva de la autonomía local. El debate caso actualmente). En Rusia, la reforma
(posielenie) dentro
sobre el nombramiento de los alcaldes de 1995 se centró sobre los asenta-
de un territorio emerge de manera recurrente en la Fede- mientos más que sobre los distritos. Como
ración Rusa. En varias ocasiones estos úl- consecuencia, muchas responsabilidades
determinado (muy
timos años, las propuestas legislativas locales fueron asumidas por el Estado. La
semejante al que proponían el nombramiento de los al- reforma de 2003 acabó con esta anoma-
caldes en vez de su elección estuvieron a lía y creó un sistema con dos niveles,
sistema de distritos punto de ser adoptadas, y fueron reti- con los raions como el nivel superior, para
del Reino Unido) radas en la última fase del proceso legis- desarrollar aquellas funciones que requie-
lativo por la intervención de los niveles ren de economías de escala (así como
más altos del gobierno donde existen competencias estatales delegadas, como en
1. La traducción de la defensores de las dos posturas. En el el modelo alemán o austriaco), dejando el
palabra rusa “raion” contexto postsoviético, el principio de resto de las responsabilidades a los muni-
conoce las autonomía local a menudo ha chocado cipios cuyo territorio está limitado a los
variaciones: “región”,
que es inexacto,
con la autonomía regional, y especial- pueblos. En Georgia, la reforma municipal
“distrito” o mente en la Federación Rusa. Desde prin- ha transformado los raions en municipios
“provincia”. Aquí lo cipios de los años noventa el conflicto y ha extendido el régimen de autonomía
asimilaremos a
entre gobernadores regionales y alcaldes local a los pueblos no incluidos en el ám-
“provincia” por tres
razones: de las capitales regionales ha tenido una bito de competencia de los raions. Los
1) la etimología; gran influencia sobre la política local. En raions continúan siendo la base de los sis-
2) la analogía con la
general, los gobernadores regionales han temas de administración local de Asia
circunscripción
alemana del “Kreis”; apoyado la visión “estatal” del gobierno Central, aunque sólo se reconoce la auto-
3) para conservar la local (en la que las autoridades locales nomía local en el nivel por debajo del
palabra “distrito” estarían subordinadas a los órganos esta- raion, con pocas competencias. En Uzbe-
como la traducción de
la palabra rusa
tales de la región), mientras que los kistán, son las makhallas locales donde se
“okrug” que es defensores de la visión “social” y no es- prestan los servicios, pero la autonomía
utilizada también tatal de los gobiernos locales se encon- local es limitada.
para circuncripciones
traban, paradójicamente en los niveles
más amplias (tales
como los siete nacional o federal. La autonomía local en los Estados de la
“distritos federales” región euroasiática ha alcanzado diversos
en los que son
La mayoría de países euroasiáticos han here- niveles de desarrollo institucional. En al-
nombrados los
representantes dado de alguna u otra forma la unidad gunos Estados existe como institución in-
plenipotenciarios del territorial soviética, el raion1 (distrito) que dependiente, mientras que otros es una
Presidente de la reagrupa varios asentamientos humanos estructura combinada con las institucio-
Federación de Rusia)
(NdT).
(posielenie) dentro de un territorio determi- nes estatales.
163
Cuadro 1 Información general y estructura territorial (2005*)

Países Territorio Población División territorial administrativa Unidades Sistema de
(en miles de Km ) (en millones)
2
(nivel intermedio) Locales gobierno
Armenia 29,7 3,21 (censo 10 regiones 930 unidades municipales Estado unitario con
de 2001) Ciudad de Ereván sistema mixto
presidencial – parlamentario
Azerbaiyán 86,6 8,4 Nagorno-Karabaj: república de facto 1) 59 distritos (raion), Estado unitario
reivindica la secesión 11 ciudades distrito con sistema presidencial
República Autónoma de Najicheván 2) 2.757 municipios
Bielorrusia 207,6 9,75 6 regiones 1.665 unidades municipales: Estado unitario
Ciudad de Minsk 1) distrito (básico) con sistema presidencial
2) unidad primaria
Georgia 69,7 4,661 9 distritos 1.017 unidades municipales Estado unitario
9 ciudades con sistema presidencial
Repúblicas Autónomas de Abjasia y Ajaria
Kazajstán 2.724,0 15,074 14 regiones 1)159 distritos y 36 ciudades-distritos Estado unitario
3 ciudades 2) 45 ciudades, con sistema presidencial
241 municipios,
2.042 unidades rurales
Kirguistán 198,5 4,823 (censo 7 regiones 1) 40 distritos y 10 ciudades-distritos Estado unitario
de 1999) Ciudad de Bishkek 2) 11 ciudades y con sistema presidencial
465 municipios rurales
Moldavia 33,8 4,466 1 entidad territorial autónoma – Gagauzia 1) 32 distritos Estado unitario
1 unidad territorial : la República de facto 3 ciudades con sistema parlamentario
de “Pridnestrovie” que reivindica la secesión 2) 907 municipios y comunidades
Rusia 17.075,2 142,893 84 sujetos de la Federación 23.972 unidades municipales (el 01/03/2008) Estado federal
(estados miembros) 1) 1 802 distritos municipales y con sistema presidencial
(el 01/03/2008) 522 ciudades-distrito
21 repúblicas, 47 oblast, 8 kraj 2) 19.892 municipios rurales y
1 oblast autónomo, 6 okrugs autónomos 1.756 municipios urbanos
Tayikistán 143,1 7,32 2 regiones 1) 58 distritos, Estado unitario
1 región autónoma: Nagorno-Badakhshan 23 ciudades con sistema presidencial
2) 47 pueblos,
256 asentamientos,
2 803 aldeas
Turkmenistán 491,2 5,37 (censo 5 regiones 1) 50 distritos Estado unitario
de 2001) 2) Varias centenas de ciudades, asentamientos y aldeas con sistema presidencial
Ucrania 603,7 48 24 regiones, 1) 490 distritos y 176 ciudades con el estatus Estado unitario con
República Autónoma de Crimea de distritos, sistema mixto
2 ciudades con el estatus de regiones 2) 279 ciudades con subordinación a un distrito, presidencial – parlamentario
(Kiev y Sebastopol) 884 municipios urbanos
y 28.573 asentamientos rurales
(sin embargo sólo 10.227 consejos)
Uzbekistán 448,9 26 12 regiones 233 municipios urbanos Estado unitario
Ciudad de Tashkent 164 municipios rurales con sistema presidencial
República Autónoma de Karakalpaquistán Unas 10.000 comunidades locales (makhalyas)
Fuente: Estudios por país.
(*) Rusia es una federación compuesta por 84 sujetos desde el 1 de marzo de 2008. Estos sujetos gozan de los mismos derechos federales, en
el sentido en que tienen la misma representación (dos delegados cada uno) en el Consejo de la Federación (cámara alta del parlamento
ruso) pero difieren en el grado de autonomía que disfrutan. Así, a 1 de marzo de 2008, Rusia cuenta con: 21 repúblicas autónomas, 9
territorios autónomos (Kraj), 468 regiones (óblast), 11 regiones autónomas; 57 distritos autónomos, 2 ciudades federadas. A su vez, se
subdividen en distritos, ciudades/distrito y municipios (rurales o urbanos) que comprenden a veces distritos autónomos. [NdT]
+ Salvo indicación contraria
Así, se pueden distinguir tres tipos de tructurarse en uno o dos niveles (ver
países. infra, sección 1).
En el primer grupo están Rusia, Armenia I. Evolución de las estructuras

y Azerbaiyán, en los que el gobierno local
es legalmente autónomo y está institu- Las estructuras territoriales e institucio-
cionalmente separado de las estructuras nales reflejan tanto la introducción de
estatales. El gobierno local es visto como nuevos principios legales y políticos como
una institución a través de la cual las co- el legado del pasado.
munidades locales deciden sobre las
cuestiones locales. I.1. El renacimiento de la autonomía local
y su base constitucional
En el segundo grupo –Georgia, Moldavia,
Kirguizistán y Ucrania– el proceso de Por primera vez se utilizó el término
desarrollo de la autonomía local no ha “autonomía local” en la legislación de la
concluido todavía. Las reformas no pueden URSS en los “Fundamentos Generales de
implementarse, o simplemente no han la autonomía local y las finanzas locales”
podido completarse hasta ahora. La ten- redactados durante la ola de democrati-
Las constituciones
dencia anteriormente mencionada en zación a finales de 1980 y principios de
de todos los relación con la autonomía local no se ha 1990.
modificado ni durante la revolución
Estados de la
naranja en Ucrania, ni con motivo de la Tras el hundimiento de la Unión Soviética
región contienen revolución de las rosas en Georgia. cada estado ha desarrollado indepen-
dientemente su propio modelo de admi-
artículos,
El tercer grupo, está formado por Es- nistración local. Sin embargo, la herencia
secciones y tados de Asia Central (Kazajstán, Ta- común del pasado está presente en
yikistán, Turkmenistán y Uzbekistán). La muchas nociones legales: autonomía
normas diferentes autonomía local sólo existe al nivel más local, administración local del Estado,
referidas a la bajo, en pueblos pequeños. Por regla ge- competencias propias y delegadas, pre-
neral, las cuestiones locales en esta re- supuesto municipal, propiedad municipal,
autonomía local gión corresponden a los órganos locales programas de desarrollo económico y
y a las garantías estatales que están subordinados al social de los municipios, servicio público
gobierno central. Sin embargo, se están local, poderes de los órganos representa-
para su desarrollo dando los primeros pasos reformadores tivos de los gobiernos locales, destitución
para desarrollar el papel de los órganos de los ejecutivos municipales, etc.
de la autonomía local y ampliar sus com-
petencias. Las constituciones de todos los Estados
de la región contienen artículos, seccio-
Se ha implementado otro modelo de nes y normas diferentes referidas a la
autonomía local en Bielorrusia, donde se autonomía local y a las garantías para su
observa una peculiar combinación de desarrollo. Proclaman que el derecho de
diferentes componentes del gobierno los ciudadanos a la autonomía local no
central, de las autoridades estatales des- puede limitarse. Las constituciones de
centralizadas y del gobierno local. muchos Estados proclaman que el dere-
cho de los ciudadanos a la autonomía
El cuadro 1 describe las estructuras te- local sólo puede suspenderse en tiempo
rritoriales de los países de la región en de guerra o emergencia (Rusia y Ucra-
relación con datos geográficos y demo- nia). Las constituciones regulan las rela-
gráficos. Distingue el nivel intermedio de ciones entre los órganos centrales y
gobierno, que está separado del nivel locales, sobre la separación de los pode-
local (municipal); éste último puede es- res del Estado y de los gobiernos locales,
165
la independencia organizativa y funcional llar la autonomía local. Sin embargo, és-

de los gobiernos locales en la esfera de tas han sido implementadas en grados
sus competencias, la unidad e integridad diferentes.
del territorio estatal, la combinación de la
centralización y descentralización en el I.2. Niveles de desarrollo
ejercicio del poder del Estado, el desarro-
llo económico y social equilibrado de los La autonomía local ha seguido diferentes
territorios, y la responsabilidad de los ór- evoluciones de un país al otro. En algu-
ganos y agentes de los gobiernos locales nos Estados funciona como una institu-
ante el Estado. Algunas constituciones, ción independiente, en otros como una
incluyendo la de Uzbekistán, prescriben estructura combinada o subordinada a los
que las relaciones entre los órganos cen- órganos del Estado. Se pueden distinguir
trales y locales se desarrollan sobre la tres grupos de países.
base de la subordinación y la cooperación
mutua. • En el primer grupo, que incluye a Rusia,
Armenia y Azerbaiyán, el gobierno local
Todas las constituciones, con excepción es independiente: está separado del
de la de Kazajstán, establecen las princi- sistema de órganos estatales; los órga-
Algunas
pales competencias de las autoridades nos representativos locales de la pobla-
locales. No se permite su transferencia a ción deciden con independencia sobre constituciones
otros órganos y personas. los asuntos locales.
(como por ejemplo,
Las constituciones de Rusia y Kazajstán En Rusia, el sistema de autonomía local se la de Armenia)
proclaman el principio de separación en- puso en marcha en 1991 por medio de la
prohíben la
tre la administración central y los órga- Ley “Sobre la autonomía local de la Repú-
nos de la administración local. blica Socialista Federativa Soviética de disolución de los
Rusia”. Posteriormente, la Constitución de
Algunas constituciones (como por ejem- la Federación Rusa de 1993 garantizaba la
órganos
plo, la de Armenia) prohíben la disolución autonomía local estableciendo que los representativos de
de los órganos representativos de los órganos de los gobiernos locales deben
gobiernos locales (consejos municipales). estar separados del poder del Estado (art. los gobiernos
Lo que sirve como una importante garan- 12). En 1995 se promulgó la “Ley Federal locales (consejos
tía de su independencia. En un cierto nú- sobre los principios generales de la organi-
mero de Estados existen procedimientos zación de la autonomía local”. Proclamaba municipales)
para la revocación o suspensión de los los fundamentos democráticos de la auto-
actos de los órganos desconcentrados del nomía local, pero éstos no se han imple-
Estado y de los gobiernos locales, así co- mentado al cien por cien. Por lo que, en
mo el derecho de los ciudadanos a pre- 2003, se promulgó una nueva ley sobre
sentar quejas ante los tribunales contra “los principios generales de la organización
sus decisiones (por ejemplo, en Bielorru- de la autonomía local” (Ley Federal nº 131)
sia y Uzbekistán). que, teniendo en cuenta las demandas de
la Carta Europea de la Autonomía Local,
Las constituciones de algunos estados ampliaba las funciones de los entes muni-
garantizan la integridad de los territorios cipales y transfería un cierto número de
locales, en particular es necesario un funciones de los Estados miembros a los
referéndum si se quiere cambiar los lí- órganos del Estado federal.
mites de las unidades municipales
(Armenia). En Armenia, el sistema actual de auto-
nomía local surge a partir de la Constitu-
Así pues, prácticamente todas las cons- ción de 1995. Entre 1995 y 1997, el
tituciones detallan normas para desarro- Parlamento promulgó leyes sobre “La
elección de los órganos de los gobiernos no fueron acompañadas de los recursos ma-
locales”, “La autonomía local”, “Provisio- teriales necesarios. Esta situación fue uno de
nes transitorias sobre las relaciones entre los temas más importantes que se plantea-
los órganos de los gobiernos locales y los ron durante las últimas elecciones locales del
órganos territoriales del gobierno”, así 5 de octubre de 2006.
como otros decretos. Fue durante el perí-
odo del desarrollo de las bases legales e En Kirguizistán, las bases de la autono-
institucionales de los sistemas de autono- mía local las fija la Constitución y las leyes
mía local y de la administración territorial sobre “La autonomía local y la adminis-
del Estado. La autonomía local se definió tración local del Estado”, “Las Bases de la
como el derecho y la capacidad de las Economía y Finanzas de la autonomía
comunidades a decidir bajo su propia res- local”, “La propiedad municipal”, y “El ser-
ponsabilidad sobre los asuntos locales en vicio civil municipal”, entre otras. Se ha ini-
interés de la población local. ciado una nueva etapa de reformas a partir
de la Estrategia Nacional sobre “Des-
En Azerbaiyán, la Constitución de 1995 centralización del gobierno del Estado y
contenía un capítulo separado dedicado a la desarrollo de la autonomía local en la Re-
autonomía local. Las estipulaciones consti- pública de Kirguizistán hasta 2010”. Sin
En Ucrania, tucionales se implementaron en 1999 a tra- embargo, se sigue manteniendo que los
vés de las leyes sobre “El estatuto de los asuntos locales son todavía responsabili-
los proyectos municipios” y sobre “Las elecciones munici- dad de los “órganos desconcentrados de la
de reforma pales”, que establecieron las bases de la administración local del Estado”.
autonomía local de la República. Posterior-
no tuvieron éxito mente, se promulgaron unas 20 leyes más, En Moldavia, los fundamentos democrá-
debido a divisiones entre las que destacan las leyes sobre “La ticos de la autonomía local fueron esta-
transferencia de la propiedad al municipio”, blecidos por la Constitución de 1994.
políticas, por lo que “El servicio municipal”, “El estatus de los Pero, de hecho el proceso de formación
miembros de los municipios”, “Los funda- se inició cuatro años más tarde con la
todavía están
mentos de las finanzas municipales”, “La adopción de las leyes sobre “La adminis-
pendientes gestión de las tierras municipales”, “La tración pública local” y “La organización
supervisión administrativa de las activida- administrativa territorial”. La división del
de ser
des municipales”, que reforzaron las bases territorio a nivel intermedio ha cambiado
implementados organizativas, legales y económicas de la dos veces: de distritos (raion) se pasó a
autonomía local. provincias (judete), para volver a conver-
tirse en distritos. La siguiente etapa de la
• En el segundo grupo de estados (Geor- reforma municipal se inició en 2003,
gia, Kirguizistán, Moldavia y Ucrania), cuando el Parlamento enmendó la legisla-
el proceso de formación de los gobier- ción al ampliar significativamente los
nos locales no ha concluido. poderes de los órganos de la autonomía
local. Sin embargo, quedaron muchos
La Constitución de Georgia de 1995 procla- problemas por resolver. La base material
ma el principio general de que los asuntos de la autonomía local continúa siendo
locales son responsabilidad de los gobiernos insuficiente y su independencia de los
locales, bajo reserva del respeto de la sobe- órganos del Estado no está asegurada
ranía del Estado. El proceso de formación y adecuadamente.
los poderes de los órganos de los gobiernos
locales y su relación con los órganos del En Ucrania, los fundamentos de la auto-
Estado fue regulado por la Ley Orgánica de nomía local fueron definidos por la Consti-
1997. Durante la reforma municipal de 2000 tución de 1996 y por la Ley sobre “La
y 2001 las competencias de los gobiernos lo- autonomía local en Ucrania” (21 de mayo
cales se ampliaron considerablemente, pero de 1997), que proclamaban los principios
167
de descentralización de los poderes pú- nar los asuntos locales teniendo en cuenta
blicos y la prioridad para las “gromada” sus intereses, desarrollo histórico, valores
territoriales (unidades, comunidades). Pe- nacionales y espirituales, tradiciones y cos-
ro estos principios no se han aplicado ple- tumbres locales.
namente. Actualmente, existe un sistema
mixto, que combina la administración local Pero, los asuntos más importantes para
del Estado y la autonomía local a nivel de el mundo local no están bajo la órbita de
distritos (raion) y de provincias (oblast). los órganos de la autonomía local, sino de
Por una parte, existen consejos provincia- los órganos de la “administración local
les y de distrito en tanto que órganos de la del Estado” (Kazajstán), “órganos del
autonomía local que representan los inte- poder estatal a nivel local” (Tayikistán y
reses de “gromadas”. Por otra, existe la Uzbekistán); o “poder ejecutivo local del
administración estatal de provincias y estado” (Turkmenistán).
distritos –órganos locales que forman par- Las constituciones
te del poder ejecutivo estatal, que a la vez En Bielorrusia se ha desarrollado, otro de estos Estados
están investidos de las funciones ejecuti- modelo de autogobierno local. La Ley
vas de esos consejos. Tal combinación de sobre “Gobierno local y autonomía en la de Asia Central
estructuras estatales y municipales deroga República de Bielorrusia” ha establecido
reconocen y
de hecho el principio de autonomía local y una peculiar combinación de diferentes
lo deja en el ámbito del control estatal. Los elementos de la administración central del garantizan la
proyectos de reforma no tuvieron éxito Estado, de la administración local del es-
autonomía local,
debido a divisiones políticas, por lo que tado y de la autonomía local. La autono-
todavía están pendientes de ser implemen- mía local se define como la forma de pero, los asuntos
tados. organización y actividades de los ciu-
más importantes
dadanos para solucionar independiente-
• El tercer grupo, está formado por los mente los asuntos locales, ya sea para el mundo local
países de Asia Central –Kazajstán, Ta- directamente o a través de órganos elec-
yikistán, Turkmenistán y Uzbe- tos, teniendo en cuenta los intereses de la
no están bajo
kistán. Los gobiernos locales sólo población, el desarrollo administrativo de la órbita
funcionan al nivel más bajo, en peque- las unidades territoriales, y sobre la base
ños pueblos, tales como los “jamoaty de sus propios recursos materiales y de los órganos
shakhrak” y “dekhot” en Tayikistán, o financieros, así como otros recursos que de la autonomía
“makhalya” en Uzbekistán. Sin embar- puedan generar o atraer. Pero en cada
go, es necesario destacar, que estos Es- uno de los tres niveles (provincia, distrito local , sino
tados están en un proceso de reformas o ciudades distrito, y municipios urbanos de los órganos de
que buscan aumentar el papel de los o rurales) los órganos ejecutivos están
gobiernos locales, así como ampliar sus integrados en el sistema ejecutivo del la “administración
funciones. En Kazajstán, por ejemplo, Estado, y son a la vez órganos de gobier-
local del Estado”
se ha aprobado recientemente una no local. Por lo que los ayuntamientos no
legislación que introducirá la elección tienen órganos ejecutivos propios.
de los alcaldes.
I.3. Organización territorial
Las constituciones de estos Estados de y reformas territoriales
Asia Central reconocen y garantizan la
autonomía local. Algunas leyes de estas Los países de la región cuentan con dife-
repúblicas contienen definiciones origina- rentes modelos de organización territorial
les sobre la noción de “autonomía local”. de los poderes públicos, pero no todos los
Así, la Ley uzbeca sobre “Los órganos del países tienen una jerarquía clara de unida-
autogobierno de los ciudadanos” define la des territoriales con los órganos de los
autonomía local como una actividad inde- gobiernos locales, como se presentó ante-
pendiente de los ciudadanos para solucio- riormente en el cuadro 1.
La mayoría de países han introducido o se, en Armenia, Georgia y Uzbekistán. En

admitido unidades territoriales autónomas Turkmenistán sólo existen instituciones
para reconocer peculiaridades étnicas o municipales a nivel de distrito. Como se
regionales, a veces con una dimensión con- verá, el nivel de autonomía de los gobier-
flictiva: Azerbaiyán (Najichevan y Nogorno- nos locales varía mucho entre países que
Karabaj), Georgia (repúblicas de Abjasia y tienen un modelo territorial similar.
Ajaria), Moldavia (Gagauzia y la “República
de Pridnestrovie”), Ucrania (Crimea), Tayi- Si entramos en detalle, debe destacarse
kistán (Nagorno-Badakhstán) y Uzbekistán que Rusia, en tanto que Estado federal
(Karakalpaquistán). está compuesta por estados miembros
denominados repúblicas, países/naciones
Rusia es el único país federal de la región. (kraj), regiones (oblast), ciudades fe-
Además de Rusia, sin embargo, algunos derales, regiones autónomas y distritos
países tienen un gobierno de nivel inter- autónomos (okrug). Sin embargo, todos
medio de gran tamaño, distinto del nivel los estados miembros de la Federación
de gobierno local o municipal. Gene- Rusa tienen el mismo estatus.
ralmente se denomina “oblast”, que aquí
traducimos por “región”: Armenia, Bielo- La autonomía local en la Federación Rusa
rrusia, Kazajstán, Kirguizistán, Tayikistán, se refiere a asentamientos urbanos y ru-
Además de Rusia, Turkmenistán, Ucrania y Uzbekistán. rales constituidos en municipios (posele-
Georgia tiene también ese nivel territorial nie), distritos municipales (municipalnij
sin embargo,
(mkhare). La capital y otras grandes ciu- raion), ciudades distrito (gorodskoï) y los
algunos países dades pueden tener el estatus de provin- territorios de las ciudades federales
cia, con sujeción directa, por ejemplo, al (Moscú y San Petersburgo).
tienen un gobierno
gobierno central.
de nivel intermedio En Ucrania, la organización administrati-
A menudo, el nivel de gobierno local vo-territorial tiene una estructura de tres
de gran tamaño, (nivel municipal) se subdivide en dos, niveles: el nivel superior incluye a la
distinto del nivel como se muestra en el cuadro 1. El nivel República Autónoma de Crimea, las pro-
de distrito, que es el más importante, vincias (oblast) y dos ciudades Kiev y
de gobierno local suele ser una circunscripción bastante Sevastopol que tienen un estatuto es-
o municipal pequeña que abarca muchos pueblos pecial; el nivel municipal superior abarca
pero también ciudades que están despro- distritos y ciudades distrito; el nivel infe-
vistas de las principales funciones muni- rior incluye las divisiones barriales, las
cipales, exceptuando las ciudades más ciudades con subordinación a un distrito,
importantes que son independientes de pueblos, asentamientos y aldeas.
un distrito. A menudo, el nivel municipal
inferior es menos relevante en relación El territorio de Tayikistán se divide por
con sus competencias, manteniendo el orden jerárquico descendiente en: pro-
gobierno central un gran control sobre el vincias (veloyats), distritos (nohiyas),
nivel de distrito. Este modelo puede com- municipios de importancia a nivel de la
pararse con la organización municipal república, municipios de importancia a
alemana (Kreis –distritos, y ciudades nivel provincial, asentamientos y pueblos
independientes de un distrito) o los dis- (qyshloqs).
tritos ingleses, y era habitual en tiempos
soviéticos. Actualmente, tal sistema de En los países de Asia Central (Kazajstán,
organización municipal a dos niveles pue- Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán),
de encontrarse en: Azerbaiyán, Bielorru- los gobiernos locales juegan un rol limita-
sia, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia, do. Sus principales funciones las ejercen
Rusia, Tayikistán y Ucrania. Y sólo existe los órganos de la administración local del
un nivel municipal, si puede diferenciar- Estado.
169
En Rusia, Azerbaiyán, Armenia, Georgia, otros Estados la reforma territorial bus-

Kirguizistán y Moldavia, los gobiernos caba acercar el ejercicio del poder público
locales tienen una mayor independencia a la población (Azerbaiyán, Armenia,
y están separados de los órganos de la Rusia y Uzbekistán).
administración del Estado.
En la Federación Rusa la reforma territo-
En la mayoría de países de la región, la rial se ha aplicado desde 2003. Según la
mayor parte de la población reside en ley de 2003, los estados miembros de la
ciudades y municipios urbanos. Así, el 1 Federación han fijado los límites de los
de enero de 2006, el 73% de la población entes municipales y han definido el esta-
de la Federación Rusa residía en zonas tuto apropiado de los entes locales ya sea
urbanas y el 27% en áreas rurales. La como asentamientos urbanos o rurales,
población urbana de Bielorrusia sobrepa- distritos municipales (municipalniï raion),
sa ligeramente el 70% del total, en Ucra- o ciudades distrito (gorodskoï okrug).
nia el 68% y casi el 60% en Kazajstán. 2005 fue un año decisivo en la instaura-
Por el contrario, en Uzbekistán a princi- ción del modelo de gobierno local en dos
pios de 2006 sólo el 36% de la población niveles en Rusia. Los estados miembros
residía en ciudades y el 64% en zonas de la Federación Rusa han fijado los lími- Un cierto número
rurales. La población rural prevalece tam- tes de 23.972 entes locales, incluyendo
bién en otros Estados de Asia Central. La 19.982 municipios rurales, 1.756 munici-
de países han
legislación de Kazajstán (ley del 8 de pios urbanos, 1.802 distritos municipales implementado
diciembre de 1999) distingue entre la y 522 ciudades distrito.
administración de territorios y la de áreas reformas
pobladas. Los territorios son provincias, I.4. Capitales y áreas metropolitanas territoriales tras el
distritos y distritos rurales; las áreas
pobladas son ciudades, asentamientos y En la mayoría de países las ciudades ca- cambio político,
pueblos. Lo que significa que a menudo el pitales tienen un estatus legal especial intentando entre
área municipal está limitada a asenta- (ver cuadro 1). En la Federación Rusa, el
mientos, mientras que áreas entre zonas régimen para Moscú lo establece la otras cosas
pobladas están administradas por los Constitución y la Ley sobre “El Estatus
mejorar la
niveles superiores del gobierno. La nueva de la Ciudad Capital de la Federación
ley sobre gobierno local de la Federación Rusa”. En Uzbekistán, la constitución fija administración
Rusa trata de distanciarse de esta con- un régimen legal diferenciado para la
estatal
cepción, y el territorio de cada sujeto de capital. Por el contrario, la capital de
la Federación se divide en municipios; Azerbaiyán, Bakú, no tiene ningún régi-
sólo en las zonas con baja densidad de men especial.
población, el territorio entre municipios
puede ser administrado por el distrito Algunos estados tienen áreas metropoli-
(ley nº 131, art. 11, párrafo 1). tanas con un sistema de gobierno especí-
fico. Bajo la Constitución de la Federación
Un cierto número de países han imple- Rusa dos áreas metropolitanas –Moscú y
mentado reformas territoriales tras el San Petersburgo– tienen el estatus de
cambio político, intentando entre otras estados miembros de la Federación. La
cosas mejorar la administración estatal ley establece el marco jurídico específico
(Bielorrusia, Georgia, Kazajstán, Molda- de sus formas de autonomía local. Según
via, Rusia, Ucrania y Uzbekistán). Los los estatutos de Moscú y San Petersbur-
objetivos principales y las tendencias de go, la autonomía local la ejercen los
las reformas territoriales fueron diferen- órganos del gobierno local dentro de sus
tes. En algunos países desembocó en una territorios respectivos. A través de sus
ampliación de las unidades territoriales propias leyes, definen asimismo los asun-
regionales (Kazajstán y Ucrania). En tos locales y fijan las fuentes de ingresos
Cuadro 2 Capitales y ciudades más importantes de los presupuestos locales teniendo en

cuenta la necesidad de preservar la uni-
País Capitales y ciudades Población dad económica de los sistemas económi-
más importantes (miles de habitantes) cos de cada ciudad.
Armenia Yerevan 1104 En Georgia se aplica un modelo diferen-

ciado de gobierno a dos ciudades, Tbilisi
Azerbaiján Bakú 1874
y Poti; en Bielorrusia a Minsk, y en Ka-
Bielorrusia Minsk 1781 zajstán a Astana y Alma-Ata. Los gastos
de las capitales se fijan en el presupuesto
Georgia Tbilisi 1103 de la república; la ciudad recibe donacio-
nes y subvenciones; muchas propiedades
Kazajstán Astaná 550
fueron transferidas al municipio; el Esta-
Kazajstán Alma-Ata 1248 do otorga garantías para las inversiones
en la capital. En Kazajstán existe una
Kirguizistán Bishkek 799 normativa diferente para Alma-Ata, para
apoyar el desarrollo de la ciudad como
Moldavia Chisinau 660
centro financiero internacional de la re-
Rusia Moscú 10425 gión. En Georgia, se ha otorgado un esta-
tus especial a la ciudad de Poti con la
Rusia San Petersburgo 4581 finalidad de crear una zona franca eco-
nómica.
Rusia Novosibirsk 1397
Rusia Nijni-Novgorod 1284 El cuadro siguiente ofrece la lista y la

población de las capitales y principales
Rusia Ekaterimburgo 1308 ciudades de los países de la región
(2006).
Rusia Samara 1143
Rusia Omsk 1139

I.5. Evolución de las relaciones
Rusia Kazan 1113 entre el gobierno central
y el gobierno local
Rusia Cheliabinsk 1093
Las relaciones entre el gobierno central y
Rusia Rostov del Don 1055
los gobiernos locales tienen una natura-
Rusia Oufa 1030 leza compleja. Por norma general, hay
una cooperación muy estrecha. Por ejem-
Tayikistán Dushanbe 647 plo, en Rusia la administración estatal
tiene acuerdos de cooperación con los
Turkmenistán Asjabad 828
órganos de los gobiernos locales y parti-
Ucrania Kiev 2693 cipan juntos en la realización de ciertos
programas.
Ucrania Harkov 1463
Existen diferentes estructuras estatales
Ucrania Dnepropetrovsk 1047
responsables de los asuntos locales. En la
Ucrania Donetsk 994 Federación Rusa un decreto del presiden-
te creó un ministerio especializado –el
Ucrania Odessa 1002 Ministerio para el Desarrollo Regional de
la Federación Rusa-, que está dotado,
Uzbekistán Tashkent 2141
entre otros, del poder de fijar e imple-
Fuente: Comité interestatal de estadísticas de la CEI. mentar las políticas en la esfera de la
171
autonomía local. En Moldavia tales fun- En Armenia, las comunidades locales sólo
ciones son ejercidas por la Agencia de pueden recaudar pagos y tasas locales. Los
Desarrollo Regional. niveles de las tasas locales, en el marco de lo
que establece la ley, los fijan los consejos
En otros Estados, los asuntos referidos al municipales a iniciativa de los alcaldes antes
gobierno local están bajo la órbita de los de la adopción del presupuesto anual. Los
departamentos sectoriales de los órganos niveles de los aranceles locales los fijan los
del Estado correspondiente. Así, en Azer- consejos municipales a propuesta del alcalde
baiyán, la Administración del Presidente en las cantidades necesarias para poder ejer-
tiene una división responsable del trabajo cer las tareas adecuadas. El 27 de noviembre
con los municipios; el Ministerio de Jus- de 2005, se enmendó la constitución para
ticia ha creado un centro especializado en permitir el establecimiento de impuestos
cuestiones de autonomía local; y en el locales.
Parlamento existe un comité sobre asun-
tos regionales. La Constitución de Bielorrusia (artículo
121) y las leyes anuales sobre el pre-
supuesto de la república enumeran los
II. Funciones, gestión y finanzas impuestos locales y los aranceles que
pueden fijar los consejos locales. Por
En teoría, los recursos tienen que ade- ejemplo, la Ley sobre “El Presupuesto de
cuarse a las funciones (principio de la República de Bielorrusia para el año El problema más
conexión); en la práctica las funciones 2006” establece los siguientes impues- agudo del gobierno
se adecuan a los recursos, y esa adecua- tos locales y aranceles para ese año fis-
ción depende de la capacidad financiera cal: impuesto sobre las ventas al local es la falta de
de los presupuestos públicos. Sin detalle, impuesto sobre servicios, tasas recursos
embargo, todavía queda mucho por para fines particulares, tasas de los
hacer para mejorar el sistema financiero usuarios, tasas de los proveedores, financieros que
y de gestión a fin de poder utilizar los tasas sobre los centros deportivos. El
imposibilita la
escasos recursos de una manera más porcentaje de impuestos y tasas locales
eficiente. en los ingresos del Estado es muy bajo, realización de sus
alrededor de un 2,1%.
funciones
II.1. Gestión financiera
En la Federación Rusa sólo existen dos tipos
El problema más agudo del gobierno lo- de impuestos locales –impuesto sobre la pro-
cal es la falta de recursos financieros piedad de la tierra e impuesto sobre la propie-
que imposibilita la realización de sus fun- dad de las personas físicas. Los órganos
ciones. representativos de los gobiernos locales defi-
nen, dentro del marco del Código Fiscal de la
Impuestos locales. El principal indicador Federación Rusa, los siguientes elementos de
del poder financiero de los gobiernos la imposición: los tipos impositivos, el proce-
locales es el derecho a levantar impues- dimiento y los plazos para el pago de impues-
tos locales. En la mayoría de países de la tos. Otros elementos de la imposición local
región, el porcentaje de los impuestos también los fija el Código Fiscal. Según datos
locales sobre el total de ingresos del preliminares de 2005, los impuestos locales
gobierno local es extremadamente bajo. comprenden sólo el 4,29% de los ingresos de
los presupuestos locales. Los recursos propios
En Azerbaiyán, el porcentaje de impues- de los gobiernos locales no han parado de dis-
tos locales y aranceles en los presupues- minuir. Así, la ley de 21 de diciembre de 1991
tos municipales es del 24,5% (de esta sobre las bases del sistema fiscal preveía 23
cifra el 22,6% se atribuye a impuestos tipos de impuestos locales y derechos. En
locales). 1998, todavía reportaban el 12% del total de
los recursos de los gobiernos locales. Sin En Kazajstán, la ley no establece el re-
embargo, incluso en esa época, las autorida- parto de impuestos entre el nivel local y
des locales sólo podían fijar los varemos den- el nacional. Los presupuestos locales re-
tro de ciertos márgenes para 8 impuestos. La ciben el 50% del impuesto sobre las em-
versión inicial del código fiscal de la Federa- presas y 50% de los impuestos sobre los
ción Rusa, de 31 de julio de 1998, mantenía el bienes. El impuesto sobre la renta de las
conjunto de impuestos y derechos. Pero en el personas físicas, impuestos sociales, so-
año 2000, fueron reducidos a 5. Con las bre la tierra y el transporte, pagos por el
enmiendas de 2004 al código presupuestario, uso del agua y los recursos forestales son
se descartaron las propuestas de transferir la atribuidos en su totalidad a los presu-
tasa sobre los vehículos a los presupuestos puestos locales. Ciertos tipos de tasas u
locales y de establecer un impuesto local obligaciones son consideradas como im-
sobre el comercio al detalle; por lo que tan puestos locales.
sólo quedan dos impuestos locales, el
impuesto sobre la propiedad de la tierra y el El fortalecimiento de la base de ingresos
impuesto sobre la propiedad de las personas de los presupuestos locales se realiza
físicas. incrementando el porcentaje de impues-
tos que se transfieren a los presupuestos
En Ucrania, los gobiernos locales pueden locales en detrimento de los impuestos
Los órganos establecer, siempre de acuerdo con la ley, estatales (por ejemplo en Uzbekistán y
impuestos locales y tasas que se atribu- Kazajstán).
desconcentrados
yen a los presupuestos correspondientes.
del Estado en Asia Las asambleas de ciudadanos pueden En Bielorrusia, más de un 14% de los in-
introducir tasas locales bajo el principio gresos de los gobiernos locales procede
Central están de la auto imposición voluntaria. En 2005 de los impuestos y tasas del Estado.
privados de una los impuestos y tasas locales comprendí-
an el 2,4% de los ingresos generales de En Ucrania, desde la introducción del nue-
adecuada los presupuestos locales. vo código presupuestario (adoptado en
independencia 2001), el impuesto sobre la renta se des-
Los órganos desconcentrados del Estado tina por completo a los presupuestos lo-
fiscal y en Asia Central están privados de una ade- cales de distinto nivel (región, distrito,
presupuestaria cuada independencia fiscal y presupuesta- municipio), siguiendo los parámetros fi-
ria. No tienen potestad para establecer los jados por la ley.
niveles de impuestos u otros elementos de
la imposición local. Éstos son establecidos Dado que Rusia es un país federal, gran parte
por los órganos centrales. En Uzbekistán, de los presupuestos locales dependen de los
el Consejo de Ministros fija los impuestos presupuestos y opciones políticas de los suje-
locales y el nivel de imposición. En el caso tos de la Federación en el marco de lo que
de Kirguizistán, sólo el Parlamento puede establece el Código Presupuestario. La base
establecer impuestos y tasas locales. Glo- impositiva de los sujetos de la Federación se
balmente, los impuestos locales tienen reforzó en 2004 y 2005 con la transferencia
muy poca importancia en el total de ingre- del impuesto sobre los transportes y sobre el
sos de los presupuestos locales. patrimonio de las personas. Una parte de los
ingresos corrientes de los sujetos debe ser
Impuestos compartidos. En todos los paí- reasignada a los presupuestos locales. Ciertas
ses de la región, la principal fuente de leyes de los sujetos de la Federación les asig-
ingresos de los gobiernos locales provie- nan, además, partes adicionales procedentes
ne de un porcentaje de participación en de los ingresos por impuestos de los presu-
los impuestos nacionales. Por regla gene- puestos regionales. Por norma general, tales
ral es un porcentaje de la recaudación lo- asignaciones deben hacerse de forma unifor-
cal sobre los impuestos nacionales. me. Y sólo en los casos previstos por la ley y
173
para el período 2006-2008 pueden estable- toman en cuenta en el sistema de compen-

cerse asignaciones diferenciales. En 2005, las sación. Aunque el sistema es sólido en sus
asignaciones de impuestos representaban el principios, se ve alterado por las mo-
36,7% de los ingresos de los presupuestos dificaciones que el gobierno realiza en los
locales (Ministerio de Hacienda). La propor- coeficientes, por una multiplicidad de deci-
ción del presupuesto de los gobiernos locales siones que repercuten sobre los recursos o
(incluyendo el nivel regional y local) sobre el responsabilidades de los gobiernos locales,
conjunto de los fondos presupuestarios de la y por el aumento de los subsidios com-
Federación Rusa representa el 10%. pensatorios, pasando a representar la ma-
yoría de los ingresos corrientes de cinco de
Transferencias presupuestarias. Las trans- los siete gobiernos locales afectados. Un
ferencias tienen principalmente dos fun- sistema de compensaciones similar se ha
ciones: introducido a nivel de distrito para los muni-
cipios. Finalmente, la insuficiencia de recur-
• Igualar los ingresos en relación al ni- sos propios implica que las funciones no
vel de responsabilidades, tomando en incluidas en la compensación no estén ade-
cuenta la disparidad entre los ingresos cuadamente financiadas. Por lo que respecta
y las necesidades;
Por lo que respecta al sistema de asignación al sistema de
• compensar el coste de las responsabi- de recursos a los presupuestos locales, en asignación de
lidades delegadas que los gobiernos cen- Rusia se deja mayor discreción a los sujetos
tral y regional asignan a los presupuestos de la Federación que en Ucrania a las regio- recursos a los
locales (los subsidios se utilizan especial- nes. Los recursos básicos son porcentajes de presupuestos
mente a tal fin). Eficiencia y equidad delos impuestos sobre la renta e impuestos re-
mandan transparencia y objetividad en la gionales establecidos por las leyes de los su- locales, en Rusia
asignación de recursos. Las reformas jetos de la Federación. Pero el principio de
se deja mayor
presupuestarias de los principales países compensación es similar; se hace una esti-
de la región (Rusia y Ucrania) van en esta mación de las necesidades sobre los gastos discreción a los
dirección. Sin embargo, en muchos paí- medios, y los subsidios compensatorios para
sujetos de la
ses, no existe una fórmula para el cálculo cubrir la diferencia entre los ingresos y el ni-
de las trasferencias a cada colectividad, y si vel de compensación que fija la ley. Una par- Federación que en
existe esa fórmula es demasiado compli- te del impuesto sobre la renta se incluye en
cada y faltan datos para poder aplicarla. el subsidio compensatorio. Los subsidios son
Ucrania a las
pagados por los sujetos de la Federación regiones
En Ucrania, el subsidio compensatorio des- Rusa a través de los fondos de distrito para
tinado a los principales presupuestos locales apoyar a los municipios y a través de fondos
(unos 700) se calcula sobre la diferencia regionales para apoyar a los distritos muni-
entre las necesidades de gasto evaluadas cipales y a las ciudades distrito; existe
por una fórmula que fija el gobierno central, también un fondo regional de apoyo a los
y los ingresos recibidos vía impuestos com- municipios que recibe contribuciones del
partidos. Incluye también un coeficiente fondo de distrito. Los subsidios se distribu-
que determina el nivel de compensación. No yen entre las unidades municipales según
se tienen en cuenta todas las necesidades, los métodos aprobados por la legislación de
sólo las correspondientes a funciones conte- los sujetos de la Federación y en conformi-
nidas en el código presupuestario (por dad con lo que establece el Código Pre-
ejemplo, educación, atención social, aten- supuestario de la Federación Rusa. El
ción sanitaria primaria…) mientras que otras articulado del Código Presupuestario de la
funciones (vivienda, servicios públicos loca- Federación Rusa excluye la asignación arbi-
les, red viaria, transportes públicos locales) traria de subsidios. Deben distribuirse entre
tienen que financiarse con recursos propios las unidades municipales de forma “automá-
(impuestos locales, tasas…) que no se tica”. La situación varía considerablemente
La compensación de un sujeto a otro, no sólo por razones geo- El 1 de enero de 2006, el monto de gastos
gráficas, sino también con respecto al nivel locales sobre el total de los servicios públicos
financiera
de compensación, y si el subsidio se basa en representaba el 18% de los gastos del pre-
de ciertas estimaciones de gasto ejecutado o sobre las supuesto consolidado de la Federación Rusa
necesidades estimadas. Esto varía según se y el 40% de los gastos de los estados miem-
competencias quiera centralizar el poder de decisión sobre bros de la Federación Rusa.
estatales el gasto dejando a los gobiernos locales sólo
la ejecución (por ejemplo en las regiones de En otros países, las transferencias tam-
delegadas a los Novosibirsk y Tiumen y la República de bién ocupan un lugar importante en los
órganos de los Carelia) o, por el contrario, delegándoles la recursos de los presupuestos locales, Por
responsabilidad de decidir las prioridades del ejemplo, en Bielorrusia el monto de las
gobiernos locales gasto (el caso de Lipietsk). Sin embargo, las transferencias sobre el total de ingresos
se realiza consecuencias de la monetarización de los representa el 58% (dependiendo del tipo
derechos sociales mediante la ley federal de unidad territorial y de la correlación
por medio de nº 122 de 2004, y los continuos cambios en entre la administración local del Estado y
la asignación de competencias desde 2004, la autonomía local).
transferencias a
hacen que sea difícil cualquier tipo de eva-
los presupuestos luación del sistema de transferencias y de En Uzbekistán donde la ley proclama el prin-
compensación. cipio de déficit cero de los presupuestos lo-
locales por parte de
cales, las transferencias se utilizan para
los presupuestos Para la financiación compartida de los pro- cubrir el déficit.
gramas de inversión y de proyectos de
estatales (federal En Kazajstán, el monto de las transferencias
desarrollo de infraestructuras públicas de las
o regional) unidades municipales, los sujetos de la es elevado y su tendencia es al alza (en 2004
Federación Rusa pueden crear fondos de representaba el 19,81%, en 2005 el 25,28%
desarrollo municipal. Además, los presu- y en 2006 el 37,1%). Se puede observar una
puestos de los sujetos de la Federación Rusa tendencia similar en algunos países como
2. Nota del editor: pueden prever fondos para el financiamiento Ucrania o Georgia. Esto refleja la debilidad
según las conjunto de gastos sociales para subsidiar la de los impuestos compartidos comparados
definiciones
financiación compartida de los gastos socia- con las necesidades de gasto, que crecen
establecidas por el
les prioritarios previstos en los presupuestos más rápido.
Código
municipales. Las unidades municipales pue-
Presupuestario de la
den recibir otras formas de ayuda financiera La compensación financiera de ciertas com-
Federación Rusa
(art. 6), las
del presupuesto federal o de los presupues- petencias estatales delegadas a los órganos
dotaciones son tos de los sujetos de la Federación. El princi- de los gobiernos locales se realiza por medio
transferencias pal requisito es la transparencia de la de transferencias a los presupuestos locales
presupuestarias para distribución de los recursos financieros. por parte de los presupuestos estatales
cubrir gastos (federal o regional). Los órganos de los go-
corrientes; las Según los datos del Ministerio de Finanzas en biernos locales son responsables de los re-
subvenciones son 2005 las transferencias presupuestarias cursos materiales y financieros recibidos
transferencias representan el 52,5% de los gastos de los para la ejecución de ciertas competencias
presupuestarias para
presupuestos locales. Del total del volumen estatales.
financiar gastos
de transferencias, un 54% fueron subvencio-
específicos
nes, un 32% dotaciones y un 14% subsidios2. En el cuadro 3, se proporcionan datos
(funciones
agregados de las finanzas locales de los
delegadas); los
subsidios son
El estudio de la relación entre gastos locales estados de Eurasia. Sin embargo, estos
transferencias y el PIB muestra una tendencia descendente datos deben utilizarse con precaución.
presupuestarias que constante. Así, en la Federación Rusa el Debido a la situación inestable de nume-
participan en la monto de gastos de los presupuestos locales rosos países de la región, los indicadores
financiación de representaba el 6,5% del PIB en 2003, el económicos son muy volátiles, y puede
gastos puntuales. 6,2% en 2004 y el 5,3% en 2005. incurrirse en importantes diferencias en
175
términos de PIB y porcentaje del PIB de de gobierno. Sin embargo, es posible dis-
un año a otro. Además, los cambios en tinguir algunos modelos.
las proporciones pueden tener diferentes
significados, dependiendo del contexto. Principales competencias. Las principales
Por ejemplo, la disminución de la propor- competencias de los gobiernos locales en
ción del gasto del gobierno local puede Rusia y Armenia consisten en asegurar la
deberse a la centralización de ciertos participación de la población en los asun-
gastos o a un incremento repentino del tos locales, garantizar el desarrollo de los
PIB, como sucedió tras el aumento de los territorios, dar respuesta a las demandas
precios del petróleo. de la población en materia de servicios
públicos, representar y proteger los dere-
II.2. Competencias chos e intereses de la autonomía local,
gestionar las propiedades y finanzas mu-
La ley no define claramente las compe- nicipales, proteger el orden público, or-
tencias de los gobiernos locales. Tal si- ganizar el transporte público, etc.
tuación se explica mayormente por el
constante proceso de redistribución de En Rusia, con la reforma de la autonomía lo-
competencias entre los diferentes niveles cal, las competencias de las unidades muni-
Cuadro 3 Indicadores de las finanzas locales (varios años)
País Total Gasto Porcentaje del Porcentaje de los Porcentaje de ingresos

Gasto público gasto público local impuestos y transferencias vía impuestos locales sobre
Público local sobre el gasto presupuestarias en relación el total de ingresos
(% PIB) (% PIB) público total con el total de ingresos
Armenia (2003) 20,6 % 1,3 % N/D N/D N/D
Azerbaiyán (2003) 17,8 % 0,2 % 27,5 % (1999) Subsidios: 10.4% 22,6 %
Bielorrusia (2004) 48 % 19,3 % 40,1 % Transferencias a los presupuestos Impuestos locales
de nivel básico: 45,6 % y pagos: 2,1 % ;
Georgia 13.9 % (2003) 4,6 % (2005) N/D N/D N/D
Kazajstán (2004) 22,1 % 10,8 % 48 % Transferencias: 37,1 % Los gobiernos locales no pueden
fijar impuestos
Kirguistán (2005) 28,7 % 3,4 % 12 % N/D N/D
Moldavia (2003) 25 % 7,2 % 29 % N/D N/D
Rusia (2005) 18 % 5,3 % 18 % Transferencias a los presupuestos 4,29 %
locales: 52,5 %
Ucrania (2005) 45,2 % 11 % N/D N/D 2,4 %
Uzbekistán (2005) 32,5 % 23 % 55 % Subsidios: 16,2 % que cubren
(estimaciones) déficits presupuestarios
Fuentes: Fuentes nacionales, PNUD, Banco Mundial recopiladas por los autores; los datos para Tayikistán y Turkmenistán son
insuficientes o no están disponibles. No se ha podido averiguar si todos los datos han sido calculados sobre la misma base,
especialmente debido a los fondos extrapresupuestarios.
cipales se ampliaron limitando la esfera Kazajstán se reparten de la siguiente ma-

legislativa de los sujetos de la Federación. nera: un 4% en tareas administrativas,
La ley ha dado una nueva forma a las fun- un 2% en defensa, un 4% en policía, un
ciones de las unidades municipales 31% en educación, un 20% en atención
(tomando en cuenta su tipo y su estatus), sanitaria, un 7% en ayuda social, un 12%
prescribe de forma más clara las bases en desarrollo económico, un 6% en
económicas de la autonomía local (enume- transporte y un 14% en otros conceptos.
rando los bienes de propiedad municipal) y En Uzbekistán, los presupuestos regiona-
prescribe las responsabilidades de los les y municipales representan el 64,4%
órganos y funcionarios de los gobiernos del conjunto de gastos sociales (69,6%
locales. La ley ha introducido nuevos destinados a la educación y 61,4% a la
esquemas para la cooperación económica atención sanitaria).
intermunicipal y ha regulado con más pre-
cisión los procedimientos para transferir Grandes tendencias por competencias
ciertas competencias del Estado al nivel
local. Actualmente, la mayor parte de los Planificación. La planificación se utiliza
gastos de los gobiernos locales se destinan frecuentemente en la región. En Rusia
a educación, salud pública, seguridad sirve para programar el desarrollo de los
En la mayoría de
social, cultura, economía local, deportes y territorios de las unidades municipales en
los Estados, las actividad física y política de la juventud. el marco de la realización de programas
federales y estatales específicos y sus
responsabilidades
Esas mismas competencias se han transfe- propios programas (municipales). En vez
en el campo de la rido al nivel local en algunos Estados de la de los antiguos métodos estrictamente
región. Por ejemplo, en Ucrania, los servi- centralizados de gobierno que eran
educación están
cios de salud, educación y protección social característicos del período soviético, en
separadas representan más del 80% de todo el gasto Armenia y Rusia se aplican nuevos enfo-
público local. Además, en Ucrania las auto- ques que excluyen medidas administrati-
entre las ridades locales gestionan las propiedades vas obligatorias.
administraciones comunales y las finanzas locales, aseguran
el correcto desarrollo de los territorios, Los Estados de Asia central mantienen
descentralizadas prestan servicios a la población, aseguran como norma sistemas centralizados de
del Estado y los la participación de la población en la vida planificación que vienen definidos por
local y protegen el orden público y la legali- programas generales y planes de
gobiernos locales dad en sus territorios. desarrollo social y económico estatal.
En la mayoría de Estados de Asia Central Educación. En la mayoría de los Estados,

tales funciones se ejercen por los órga- las responsabilidades en el campo de la
nos ejecutivos del Estado integrados en educación están separadas entre las
un sistema jerárquicamente centralizado. administraciones descentralizadas del
Así, las competencias “unitarias” del Es- Estado y los gobiernos locales. Estos úl-
tado se distribuyen entre los diferentes timos, por norma, están autorizados a
niveles de la estructura vertical. La fun- gestionar la educación preescolar y la
ción normativa corresponde a los órganos educación básica. Sin embargo, la ad-
centrales. La ejecución de las leyes y nor- ministración central del Estado fija la nor-
mas corresponde a las autoridades lo- mativa general en este campo, y los
cales. Por ejemplo, el gasto de los gobiernos locales implementan esas
gobiernos locales en Kazajstán muestra normas en su provincia y controlan su
un perfil diferente, ya que el papel del ejecución.
gobierno local en atención sanitaria y la
ayuda social es significativo. En 2004 los En Uzbekistán, la educación está centrali-
gastos de los gobiernos locales de zada. La separación de competencias en
177
los ámbitos preescolares y educación bá- en el marco de sus propios programas

sica entre centro, provincias (oblasts), sociales.
ciudades y distritos acaece de la siguien-
te manera: la administración central del La misma situación se plantea en Tayi-
Estado aprueba los estándares, propor- kistán donde la prestación de servicios so-
ciona recursos y supervisa la ejecución ciales se realiza a tres niveles: de la
de las leyes, mientras que otros niveles república, regional y local. Los dos últimos
deben prestar los servicios y distribuyen niveles están autorizados a mantener las
los recursos. instituciones mediante la prestación de
asistencia a domicilio.
En Tayikistán los gobiernos locales son
responsables de las instituciones de edu- En Kazajstán la administración descen-
cación preescolar y elemental, mientras tralizada del Estado tiene la potestad de
que las ciudades y distritos son responsa- pagar pensiones y subsidios de desem-
bles de la secundaria y los institutos. pleo, a familias numerosas, huérfanos,
madres solteras, por nacimiento de hijos,
En Ucrania no existe una separación reembolso de pagos por residencia y gas-
estricta de funciones en educación, lo tos de funeral.
que crea una confusión de competencias
entre las administraciones descentraliza- Ucrania tiene una separación relativa- Según las leyes de
das del Estado y los gobiernos locales. mente clara de las responsabilidades en
Armenia, los
el ámbito de los servicios sociales. La Ley
En Armenia según la Ley sobre “Esta- sobre “Servicios Sociales” (2003) esta- alcaldes son
blecimientos no comerciales del Estado”, blece dos esferas de prestación:la estatal
responsables de
el Estado representado por el Gobierno y la local, financiadas por presupuestos
conserva el papel de fundador de las ins- diferentes. organizar y
tituciones educativas. Al mismo tiempo,
tal como se establece en la Ley sobre Salud pública. Casi todos los Estados de
gestionar las
“Autonomía Local” todas las instituciones la región, con la excepción de Ucrania, instituciones
de educación preescolar se transfirieron donde las competencias de los gobiernos
a los municipios sin compensación (es locales no están claramente definidas, municipales de
decir, se transfirió como propiedad muni- han diferenciado las competencias en atención sanitaria
cipal). salud pública entre la administración del
Estado (nacional y regional) y la admi-
Servicios sociales. En la mayoría de los nistración local. En Rusia y en cierto nú-
Estados de Eurasia los gobiernos locales mero de estados los gobiernos locales
tienen amplias responsabilidades en la son responsables de prestar los prime-
prestación de los servicios sociales. Por ros auxilios, organizar la ayuda médica
ejemplo, en Rusia la ley establece que los en la “zona de proximidad” del hospital
gobiernos locales son responsables de con los pacientes, ambulancias y pues-
organizar la protección social de la pobla- tos médicos, así como organizar los ser-
ción, prestando asistencia social, estable- vicios médicos de prevención.
ciendo diferentes servicios sociales y
asistiendo a las instituciones prestatarias Según las leyes de Armenia, los al-
de servicios sociales. caldes son responsables de organizar y
gestionar las instituciones municipa-
En Armenia, los servicios sociales son les de atención sanitaria. Deben pro-
competencia de la administración del mover la mejora de la situación
Estado. Pero incluso en este contexto se sanitaria, y adoptar medidas sanita-
ha delegado a los gobiernos locales la rias, higiénicas, anti-epidémicas y de
capacidad para prestar servicios sociales cuarentena.
En Kazajstán, este ámbito es responsa- los gastos de la sanidad pública, el 16%

bilidad de la administración descentrali- de los gastos de las políticas sociales y el
zada del Estado. Gestionan los hospitales 43% de los gastos en educación.
locales y policlínicas de ámbito general,
clínicas especializadas, hospitales para Agua, energía y transporte público. En
tuberculosos, centros de diagnóstico y Rusia, el suministro de agua, energía,
puestos médicos en zonas rurales; y son gas y calefacción y los transportes públi-
responsables de la prevención y lucha cos son competencia de los gobiernos
contra infecciones peligrosas. locales. Éstos han recibido poderes
importantes y pueden tener bienes de
En Uzbekistán la responsabilidad de pres- propiedad municipal, que les permiten
tar servicios en el ámbito de la salud pú- implementar estas responsabilidades.
blica está principalmente en manos del En Armenia las infraestructuras de su-
Estado. Los gobiernos locales son respon- ministro de gas, energía y agua pueden
sables de organizar y mantener los cen- transferirse, de acuerdo con la Ley sobre
tros médicos. “Autonomía Local”, a la propiedad mu-
nicipal.
La mayoría de los Estados disponen de un
sistema de financiación de los servicios En Bielorrusia, Ucrania y los Estados de
sociales a varios niveles. En general, las Asia Central las responsabilidades en el
En Rusia, el autoridades descentralizadas del Estado suministro de agua y energía, así como el
suministro de y los gobiernos locales, órganos de la transporte público, corresponden a las
autonomía local, no tienen recursos finan- administraciones descentralizadas del Es-
agua, energía, gas cieros apropiados para gestionar servi- tado. Están obligadas a asumir la ex-
y calefacción y los cios públicos de educación, salud pública plotación y mantenimiento de los bienes
y ayuda social, aunque el conjunto de los locales y otorgar subsidios a los usuarios.
transportes recursos destinados a estos ámbitos cre- Sin embargo, es necesario destacar que
ce de manera constante. los presupuestos locales no siempre pue-
públicos son
den cubrir adecuadamente la gestión y el
competencia de los En Tayikistán la salud pública y los ser- mantenimiento de esos bienes debido a
vicios sociales están excluidos de las su mal estado y la falta de medios fi-
gobiernos locales
competencias de los gobiernos locales, nancieros.
aunque los presupuestos locales cubren
entre el 7% y el 8% de los gastos en ayu- Apoyo al desarrollo económico. En Azer-
das sociales y educación. baiyán, Armenia, Rusia y Ucrania se pue-
de proporcionar apoyo al desarrollo
En Uzbekistán existe otro modelo: el económico a todos los niveles: por la
100% de los gastos en seguros sociales administración del Estado central, re-
están cubiertos por los presupuestos lo- gional y local, y por los gobiernos locales.
cales, mientras que las ayudas sociales, Varios países, incluida Rusia, no sólo pro-
la sanidad pública y la educación están claman el derecho de los gobiernos lo-
financiadas en la siguiente proporción: cales a apoyar el desarrollo económico,
aproximadamente un 20% de los gastos además proporcionan los recursos fi-
son financiados por el gobierno central, nancieros pertinentes para ello.
el 50% aproximadamente por los pre-
supuestos regionales y entre un 20% y En los Estados de Asia Central el apoyo
30% por los presupuestos de los dis- al desarrollo económico se lleva a cabo
tritos. principalmente por la administración
central del Estado. Sin embargo, el
En 2005, los presupuestos locales de la papel de la administración descentra-
Federación Rusa financiaron el 22% de lizada del Estado es también conside-
179
rable. Los órganos locales son respon- A continuación se presenta un cuadro que
sables de otorgar licencias para activi- resume los ámbitos de competencia de los
dades económicas a nivel local, gobiernos locales.
conceder permisos para la construcción
de redes comunitarias y edificios, orga- II.3. Capacidad Administrativa
nizar concursos públicos para la provi-
sión de servicios sociales y la venta de El desarrollo eficiente de las competen-
las propiedades de la comunidad, etc. cias por parte de los gobiernos locales es
Cuadro 4 Ámbitos de competencia de los gobiernos locales (niveles intermedio y local)
País Urbanismo Educación Servicios Salud Suministro Suministro Transporte Apoyo a los
Sociales Pública de Agua de Energía Público negocios
Armenia Sí No (con la excepción No (con excepción de la Sí Sí Sí Sí Sí
de las instituciones implementación voluntaria
preescolares) de los propios programas
sociales municipales)
Azerbaiyán Sí No Sí (en los ámbitos no Sí Sí No Sí Sí

cubiertos por el Estado)
Bielorrusia Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Georgia Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Kazajstán Sí Sí (elemental, secundaria Sí Sí Sí Sí Sí Sí

y educación secundaria
profesional)
Kirguistán Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Moldavia Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Rusia Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Tayikistán Sí Sí (preescolar No No, aunque los Sí Sí Sí Sí

e instituciones presupuestos locales
de educación básica) financian la
sanidad pública, 8 %
Turkmenistán Sí N/D N/D Sí Sí Sí Sí Sí
Ucrania Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Uzbekistán Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Fuente: datos países y CGLU, 2007.

determinado no sólo por una adecuada sujetos a castigos disciplinarios por no

financiación, sino también por un servicio haber realizado, o realizado indebida-
civil de funcionarios municipal o descen- mente, sus responsabilidades. La nueva
tralizado bien organizado. Ley marco federal nº 25 del 2 de marzo
del 2007 establece una nueva base legal
Servicio civil municipal. La noción de ser- unificada para el servicio civil municipal,
vicio civil en los Estados de Eurasia se ligado al servicio civil estatal pero clara-
aplica a los gobiernos locales. A diferen- mente diferenciado para los cargos elec-
cia de muchos otros países, no incluye a tos; su objetivo es la profesionalización y
los trabajadores del sector educativo. El estabilización de los funcionarios munici-
servicio civil municipal se desarrolla con pales. La nueva ley entró en vigor el 1 de
independencia de los órganos del Estado, junio de 2007, y se desarrolla por leyes
de la correlación de fuerzas políticas y de de los sujetos de la Federación.
los resultados de las elecciones locales.
Actualmente, hay en Azerbaiyán unos
En todos los países de la región los órga- 25.000 empleados municipales (un
nos ejecutivos de las ciudades funcionan empleado municipal por cada 300 habi-
a un nivel más profesional. Las comuni- tantes de media). En Bielorrusia, los
dades de carácter rural tienen menos empleados estatales trabajan a nivel
empleados municipales, su conocimiento local. Son unos 22.000 aproximadamente
En todos los países de la gestión y marketing municipal es (un empleado municipal por cada 450
de la región bajo. La mejora de los niveles profesiona- habitantes de media).
les de los empleados municipales conti-
los órganos núa siendo un problema agudo para el Integridad de los cargos electos y de los
ejecutivos desarrollo de la autonomía local. empleados: prevención de la corrupción.
Las autoridades municipales se enfrentan
de las ciudades El 1 de mayo de 2006 había en Rusia al mismo problema de corrupción que los
alrededor de 280.000 empleados munici- otros niveles del poder público. Los
funcionan
pales (un empleado municipal por cada medios de comunicación informan de los
a un nivel 500 habitantes de media). Según la casos de empleados municipales acusa-
legislación rusa, el servicio civil municipal dos de sobornos, robos, mal uso de fon-
más profesional
comprende únicamente al personal dos públicos, etc…
empleado en la administración de los
gobiernos locales. Los establecimientos En una de las regiones (oblast) de Ucra-
de los gobiernos locales (por ejemplo, en nia se llevaron a cabo encuestas socioló-
la enseñanza o salud) no se considera gicas entre los empleados municipales
que forman parte de la administración donde se muestra que, anualmente, el
local y, por tanto, su personal no se con- 60% de los encuestados respondieron
sidera que forme parte de la función que han sido víctimas de al menos un
pública municipal. El estatus legal de los hecho de corrupción (el 15,69% de varios
empleados municipales está definido por actos y 28,55 % de múltiples actos).
las leyes federales, leyes de los estados
miembros de la federación y cartas muni- Un cierto número de países han adopta-
cipales. El estatus de los empleados do medidas legales para luchar contra la
municipales y las garantías de sus activi- corrupción. Por ejemplo, el Gobierno de
dades se basan, grosso modo, en los Armenia ha promulgado el Decreto
principios generales aplicados al servicio sobre “La Estrategia de Anticorrupción y
civil estatal. La evaluación del trabajo de el Programa sobre su Implementación”.
los empleados municipales se lleva a Prevé medidas para reforzar el control
cabo en base a exámenes y certificados. público sobre los órganos de la autono-
Los empleados municipales pueden estar mía local, estableciendo procedimientos
181
Cuadro 5 Personal del gobierno local (niveles intermedio y local)
Países Personal (número Régimen Estatus Procedimiento de selección Formación

absoluto y % (derecho público o (ley o contrato) especialmente para
del total del privado, de carrera altos cargos
servicio público) o puesto de trabajo)
Armenia N/D Derecho público, Estatus legal regulado Los empleados municipales Ley establece
servicio municipal de por la Ley sobre “El Servicio son nombrados por los jefes la organización de
carrera y contractual Municipal” de los municipios cursos de formación
Azerbaiyán 25.000 (1 empleado Derecho público, Estatus legal regulado Los presidentes de los municipios N/D
municipal por cada servicio municipal por la Ley sobre nombran a los jefes de los
300 habitantes de carrera y contractual “El Servicio Municipal” departamentos en base a decisiones
de media) del 20 de noviembre de 1999 de los municipios; otros empleados
municipales son nombrados
directamente por los jefes municipales
Bielorrusia 22.000 Derecho público. Estatus legal regulado Los empleados municipales son Cursos de formación
a finales de 2005 Servicio estatal por la Ley sobre “El Servicio nombrados por los responsables de
con contrato Público Estatal en la República los órganos del gobierno local
de Bielorrusia” en base a un examen
Kazajstán 46.546 Derecho Público. La actividad de los órganos Akims y jefes del personal de las regiones N/D
Con contratos locales está regulada por y la ciudad de Almaty son cargos de
la legislación estatal sobre confianza política nombrados por el Estado.
el servicio público La mayoría de empleados de órganos
representativos y ejecutivos son
funcionarios de carrera (de acuerdo con los
resultados de oposiciones e informes)
Kirguistán N/D Derecho público. Estatus legal regulado por Los funcionarios municipales son N/D
Servicio de carrera la Ley sobre “El Servicio contratados de acuerdo con los resultados
y con contratos Municipal” de oposiciones y certificaciones
Moldavia N/D Derecho Público. Nombrados y revocados por el alcalde o N/D
y con contrato el jefe de distrito
Rusia Aprox. 280.000 Derecho Público. Estatus legal regulado por leyes Los jefes de las unidades municipales pueden Cursos de formación
(un empleado municipal y con contrato federales, leyes de los estados ser elegidos directamente por la población o
por cada 500 residentes miembros de la Federación nombrados por los órganos representativos de
de media) Rusa y Estatutos de los municipios. Otros empleados son nombrados
las unidades municipales por los jefes de las unidades municipales
Tayikistán N/D Derecho Público. La legislación que regula Los empleados de los órganos locales N/D
y con contrato el servicio público estatal son nombrados por los jefes
de la administración local
Turkmenistán N/D Derecho Público. La legislación que regula Los empleados de los órganos locales son nom- N/D
y con contrato el servicio público estatal brados por los jefes de la administración local
Ucrania 91.925 empleados Derecho Público. La legislación que regula Elección y nombramiento de los Reservas de personal
municipales y con contrato el servicio público estatal empleados municipales para nombramiento y
el 1 de septiembre promoción de los
de 2006 empleados
Uzbekistán N/D Derecho público La legislación que regula Nombrados por órganos superiores N/D
y con contrato el servicio público estatal o responsables de los órganos locales
Fuente: datos países y CGLU, 2007.

transparentes para preparar los presu- órganos de los gobiernos locales y de las
puestos locales y realizar gastos del fon- relaciones entre órganos electos y ad-
do público. ministración local.
Algunos estados de Eurasia han ratificado El cuadro de la página siguiente resume

la Convención de las Naciones Unidas las características institucionales esen-
contra la Corrupción y el Convenio Penal ciales de la democracia local en los países
sobre Corrupción del Consejo de Europa. de la región.
Reformas en la gestión. algunos países III.1. Órganos del gobierno local

(Rusia, Ucrania, etc…) ha iniciado re-
formas administrativas con el fin de me- Todos los Estados de Eurasia tienen mo-
jorar el funcionamiento de todos los delos diversos de organización de los go-
eslabones de la gestión pública. El énfa- biernos locales. A nivel territorial menor
sis, en el caso de la autonomía local, se (de base) no existen órganos perma-
pone en promocionar a técnicos profe- nentes. Los asuntos locales se resuelven,
sionales que posean un conocimiento y por norma general, por medio de la de-
experiencia suficiente para resolver las mocracia directa. Los órganos correspon-
cuestiones locales. En los últimos años dientes aparecen a niveles superiores de
el porcentaje de tales empleados en el los gobiernos locales.
Un indicador sistema de autogobierno local se ha in-
del progreso crementado visiblemente. Estos cambios La estructura organizativa de las unida-
se han producido a causa de la renova- des municipales superiores de la Fede-
de la democracia ción y la formación intensiva de los em- ración Rusa, Armenia, Azerbaiyán,
local es, pleados municipales. Los estados de la Georgia y Moldavia está formada por ór-
región adoptan medidas para la intro- ganos electos, jefes de las unidades mu-
ciertamente, ducción de nuevas tecnologías para la nicipales (alcaldes), administraciones
gestión. Se atribuye un papel importan- locales y otros órganos y cargos electos
la realización
te al registro estricto y la atenta conside los gobiernos locales según lo que
de elecciones deración de las demandas y solicitudes estipulan las leyes y las cartas de las uni-
de los ciudadanos. dades municipales. La estructura de las
locales pluralistas
administraciones locales la establecen los
La mejora de la calidad de los servicios órganos electos en base a las propuestas
locales también está relacionada con una de los jefes de la administración local.
mayor privatización de las propiedades
municipales, en particular por lo que se Por regla general, las unidades municipales
refiere a los servicios públicos municipa- en los Estados de Eurasia no tienen perso-
les de naturaleza económica. nalidad jurídica. Sin embargo, toman parte
en relaciones de derecho civil al mismo
III. La democracia local nivel que las personas físicas o jurídicas
(en particular en Rusia, Bielorrusia,
Un indicador del progreso de la democra- Kazajstán, Tayikistán). Los derechos a la
cia local es, ciertamente, la realización de personalidad jurídica se conceden a los
elecciones locales pluralistas. Sin embar- órganos de las unidades municipales, las
go, en algunos países este ejercicio está que pueden adquirir y ejercer derechos y
limitado al primer nivel de gobiernos lo- obligaciones sobre la propiedad y otros
cales. También en algunos países la par- asuntos, y representar a las unidades
ticipación electoral es baja, mientras que municipales ante los tribunales. En gene-
en otros es comparable a la de los países ral, son los órganos electos locales y las
europeos. Pero es necesario en primer administraciones las que gozan de perso-
lugar precisar el estatus jurídico de los nalidad jurídica. En cierto número de uni-
05 PCc Eurasia
Cuadro 6 La democracia local
País Formación de los órganos Órganos ejecutivos Sistemas electorales, Número de consejeros Duración
29/9/08
representativos locales características generales a elegir (máximo / mínimo) del mandato

Armenia Elección de los consejos Las grandes unidades administrativas Los candidatos a la elección se presentan libremente, Los consejos municipales 4 años.
locales son gestionadas por órganos pero en realidad la mayoría de ellos pertenecen a los tienen entre 5 y 15
22:54
descentralizados de la administración del diferentes partidos políticos, que les ofrecen el apoyo miembros según la
Estado. necesario. población (5 miembros
Los gobiernos locales (pueblos, Escrutinio mayoritario. para las municipalidades
localidades, ciudades, barrios de Yerevan) En 2005, se celebraron elecciones locales en 829 que no sobrepasan los
son administrados exclusivamente por municipalidades sobre un total de 930. 1.000 habitantes, y 15 a
Página 183
los órganos de la autonomía local. partir de 20.001

Los jefes de las municipalidades son habitantes).
electos.
Azerbaiyán Elección de los consejos Los jefes del poder ejecutivo en las Escrutinio mayoritario. La ley determina el 5 años.
locales ciudades y distritos (administración En las elecciones de 2004, se eligieron 2.731 número de consejeros en
local del Estado) son designados por el consejos formados por 21.613 miembros. función de la población.
presidente y son responsables ante él. El 6 de octubre de 2006, se celebraron elecciones
Los presidentes de los consejos parciales en 604 municipalidades, para cubrir
locales son electos y dirigen el 1.941 puestos vacantes.
personal de los gobiernos locales.
Bielorrusia Elección de los tres Los presidentes de los comités Escrutinio mayoritario. N/D 4 años.
niveles de los consejos ejecutivos regionales son En las elecciones del 14 de enero de 2007, se
locales nombrados por el presidente de la eligieron 1.581 consejos locales, formados por
república, con el acuerdo de los 22.639 consejeros; la mayoría de ellos no estaban
consejos regionales (por mayoría de afiliados a ningún partido.
sus miembros). Los presidentes de
los comités ejecutivos de los
distritos y de los pueblos son
nombrados por el presidente del
comité ejecutivo regional con el
acuerdo del consejo local (por
mayoría de sus miembros). Si las
propuestas del presidente del comité
ejecutivo regional son rechazadas
dos veces consecutivas, éste puede
imponer a su candidato.
183
Cuadro 6 La democracia local (continuación)
05 PCc Eurasia
184
Georgia Los consejos locales Los alcaldes son elegidos por los consejos En las elecciones locales de 2006 se eligieron 69 El consejo de Tiblisi está formado por 4 años.
29/9/08
(sakrebulo) son locales. El consejo de Tbilisi elige el alcalde por un consejos en 4 ciudades dotadas de autonomía local, 37 miembros: 25 son elegidos en
electos (1.017) mandato de cuatro años. 60 municipalidades, 4 colectividades de zonas en diez circunscripciones
22:54
conflicto, así como el consejo de Tbilisi. plurinominales por mayoría; los otros
Sistema mixto, mayoritario y representación 12 son atribuidos a los partidos que
proporcional (1.733 consejeros elegidos según este han obtenido el 4% de los votos en las
sistema); anteriormente por representación diez circunscripciones.
proporcional en Tbilisi.
Página 184
Kazajstán Sólo se prevé la autonomía Los órganos ejecutivos de la administración local del Escrutinio mayoritario para la elección de los consejos El número de consejeros viene 4 años.
EURA SIA
local en el nivel más bajo estado (akim) han sido hasta la fecha nombrados por locales que tienen la calidad de órganos del Estado; se determinado por la población,
(pueblo), pero estas el presidente o un akim de nivel superior. Pero pueden celebra una segunda vuelta si ningún candidato según un procedimiento
instituciones no se han ser elegidos según un procedimiento determinado por obtiene el 50% de los votos. establecido por la ley sobre los
constituido. Se eligen el presidente. En 2005-2007, la elección de los akims La elección de los akims de primer nivel se realiza por órganos de la administración local
consejos con la cualidad de se ha ido introduciendo progresivamente en los sufragio directo en las unidades administrativas que del Estado.
órganos del Estado a nivel de pueblos, los distritos rurales y a título experimental en no superan los 5.000 habitantes, por sufragio indirecto No pueden tener más de 50
regiones, distritos y ciudades diversos distritos y en los distritos urbanos de Astana (mediante la intermediación de grandes electores) miembros en Astana y Alma Ata, de
con importancia regional o y Alma Ata. cuando la población supera los 5.000 habitantes. 30 en las ciudades y 25 para los
estatal. distritos.
Kirguistán Autonomía local sólo en el Los órganos ejecutivos de la autonomía local son electos. Representación proporcional para los consejos locales: N/D Los hokim de las
nivel de localidades. Pero el jefe de la administración del Estado del distrito 6.737 consejeros fueron elegidos en 2004. administraciones del
El hokim preside el consejo (hokim) es nombrado y revocado por el Presidente con el Los jefes de la administración de los círculos rurales se estado de los distritos
y dirige la administración. acuerdo del consejo competente después de haber eligen directamente. son nombrados por 4
consultado al Primer Ministro. En 2006, se celebraron elecciones en 34 círculos años.
rurales con una población que no superaba los 9.000
habitantes.
Moldavia Los consejos locales y los 899 alcaldes fueron elegidos durante las elecciones del 3 de 11.967 miembros de consejos locales fueron elegidos El número de consejeros 4 años.
alcaldes son electos. junio de 2007. en las elecciones locales de 2007. depende de la población
Representación proporcional para los consejos;
escrutinio mayoritario a dos vueltas para los alcaldes
(segunda vuelta para la elección de 473 alcaldes el 7
de junio de 2007).
05 PCc Eurasia

29/9/08
Rusia Los consejos locales Según el estatuto de la colectividad local, el La ley permite escoger entre la representación El número de consejeros lo esta- El estatuto de la
pueden ser elegidos en ejecutivo es elegido por sufragio universal directo o proporcional o el escrutinio mayoritario. blece el estatuto de la colectividad colectividad local
todas aquellas por el consejo. local, pero no puede ser inferior a : establece la duración del
22:54
El escrutinio mayoritario es el más extendido.

localidades que tengan La administración local es dirigida por el ejecutivo o 7 para menos de 1.000 habitan- mandato.
100 o más electores; por por un gestor seleccionado mediante un concurso tes
debajo, los derechos del oposición y empleado en base a un contrato. 10 de 1.000 a 10.000 habitantes
consejo se ejercen por la 15 de 10.000 a menos de 30.000
asamblea de habitantes.
Página 185
habitantes
Sin embargo, el ejercicio
20 de 30.000 a menos de
de derechos por parte de
100.000 habitantes
un gobierno local supone
una unidad de 1.000 25 de 100.000 a menos de
habitantes como mínimo 500.000 habitantes
(3.000 en zonas con un 35 para 500.000 y más
mayor densidad de
población). Los consejos de distrito según
su estatuto, pero como mínimo
15 miembros.
Los consejos de distrito urbano de
ciudades con importancia federal:
según su estatuto pero como
mínimo con diez miembros.
Tayikistán La autonomía local La autoridad del poder ejecutivo del Estado es Escrutinio mayoritario. N/D N/D
sólo funciona a nivel nombrada por el Presidente previo acuerdo del
de localidades. Se consejo. Ella preside el consejo.
elige a consejos
locales como órganos
locales del Estado en
las regiones y
distritos.
Turkmenistán La autonomía local se El poder ejecutivo del Estado lo ejerce el hakim. N/D N/D 5 años.
ejerce a nivel de Nombrado y revocado por el Presidente y ante el
localidades por consejos que rinde cuentas.
de electos (gengeshi) y El consejo local elige su presidente en su seno
de órganos de la (archyms).
administración.
185
05 PCc Eurasia
186
29/9/08
Ucrania Coexisten dos modelos El jefe del municipio es elegido por sufragio Escrutinio mayoritario para los consejos municipales y los N/D N/D
de autonomía local : directo, y el consejo forma el ejecutivo en base a ejecutivos electos.
– a nivel municipal: un su propuesta. Representación proporcional para los consejos locales de las
22:54
consejo local y un Las regiones, distritos, Kiev y Sebastopol: el ciudades, los distritos y las regiones, así como para el
ejecutivo electos; no ejecutivo lo asegura una administración local del Parlamento de la República de Crimea.
existe un órgano de Estado cuyo jefe es nombrado y revocado por el
la administración del Presidente sobre propuesta del Consejo de
Estado. Ministros.
Página 186
– a nivel de distrito y
de la región:
sistema mixto con
EURA SIA
un consejo electo y
órganos del Estado

que aseguran el
ejecutivo y la
administración.
Uzbekistán Los consejos de El hokim es, a nivel de la región, de distrito y de la Escrutinio mayoritario sobre una base multipartido para las N/D 5 años para los consejos
diputados del pueblo ciudad, es a la vez el titular del poder ejecutivo y elecciones a los consejos de región, distrito y ciudad. de diputados del pueblo
(kengeshi) son órganos presidente del consejo de diputados del pueblo. y los hakim.
representativos locales
del Estado, a nivel de las 2 años y medio para los
regiones, de los distritos presidentes (aksa-kak)
y de las ciudades. de los consejos locales.
Los órganos del

autogobierno local se
constituyen a nivel de
localidades, pueblos,
aldeas, y en los barrios
(makhalya) de las
ciudades, de las
localidades y las aldeas.
Fuentes: datos países y CGLU, 2007.

187
dades municipales (por ejemplo, en la La participación de los partidos políticos

oblast de Vologod en la Federación Rusa), en los países de la región en las eleccio-
se da ese reconocimiento a ciertos órganos nes a órganos representativos locales
ejecutivos o divisiones de las administra- es muy diversa. En países con formas
ciones locales. Los órganos de los gobier- desarrolladas de autonomía local (por ejem-
nos locales en tanto que personas jurídicas plo, en Azerbaiyán, Armenia, Georgia,
deben registrarse estatalmente bajo la for- Kirguizistán, Rusia o Ucrania) los partidos
ma de instituciones. políticos participan en todas las eleccio-
nes. En estos países, como regla general,
Existe otro modelo en Azerbaiyán y Mol- la constitución de partidos locales está
davia. Según la ley de la República de prohibida por la ley.
Moldavia sobre “La Administración Públi-
ca Local” las unidades administrativo- La principal función de los partidos políti-
territoriales tienen personalidad jurídica cos es proponer y apoyar a sus candida-
de derecho público. Pueden obtener y tos (Bielorrusia, Rusia y Ucrania) o a
disponer de propiedades y adquirir obli- candidatos que se han propuesto ellos
gaciones contractuales a través de sus mismos (Armenia). Por ejemplo, en Rusia
propios órganos, actuando en el marco entre el 9 y 17% de los candidatos a las
de las competencias que establecen los elecciones municipales son respaldados
reglamentos y estatutos de las unidades por partidos políticos
municipales.
El papel de los
Globalmente, las elecciones locales en
Los órganos de las unidades municipales estos países tienen lugar en un ambiente partidos políticos
de Azerbaiyán gozan de las mismas com- muy competitivito. Así, en Azerbaiyán
varía
petencias. A diferencia de órganos simila- participaron en las elecciones municipa-
res de otros países (Kirguizistán, Ucrania les de 1999 candidatos de 26 partidos considerablemente
y Uzbekistán, entre otros) no tienen per- políticos. En Georgia participaron 21 par-
sonalidad jurídica. tidos políticos y bloques en las elecciones
según el nivel de
de 2002 para el gobierno municipal de desarrollo y grado
III.2. Sistemas políticos locales Tbilisi. En las elecciones locales de 2006
participaron 7 partidos políticos (dos de de autonomía
El papel de los partidos políticos varía los cuales presentaron listas conjuntas de
considerablemente según el nivel de de- candidatos). En Moldavia, participaron 22
sarrollo y grado de autonomía. partidos políticos en las elecciones loca-
les de 2007.
Papel de los partidos políticos. En todos
los Estados de Eurasia existen órganos En un gran número de entes municipales
representativos locales. Por ejemplo, en de Rusia, Armenia, Azerbaiyán y Georgia
Georgia existen 1.017 consejos locales se suelen presentar más de 10 candida-
(sakrebulo). tos para un único puesto.
En Rusia hay 252.000 miembros electos en En aquellos países en que ciertos elemen-
los órganos representativos locales que tos de la autonomía local sólo existen en el
funcionan, en principio, sobre una base no nivel inferior de las instituciones (Uz-
profesional. Los consejos locales están for- bekistán, Kirguizistán y Tayikistán), la par-
mados como mínimo por 7 miembros (para ticipación de los partidos políticos es
las unidades municipales con una pobla- menos significativa, aunque dicha partici-
ción superior a los 1.000 habitantes) y al pación está prevista por la ley. Por norma
menos por 35 miembros (para las unida- general, las elecciones a todos los órganos
des municipales con una población supe- de la autonomía local son sin partidos polí-
rior a los 500.000 habitantes). ticos (Uzbekistán es la excepción a esta
regla; 5 partidos políticos participaron en mujeres. Aunque en Georgia, en las elec-

las elecciones a los órganos representati- ciones de 2006, sólo el 11,4% de los
vos locales). La legislación de Kirguizistán puestos fueron para mujeres. En Kirgui-
establece que los candidatos a cargos elec- zistán, tras las elecciones de 2004, las
tos municipales pueden ser propuestos por mujeres representaban sólo el 19,1% de
los electores en su lugar de trabajo, de ser- los miembros de los consejos locales.
vicio, de educación o residencia, a partir de
asambleas de electores, en las conferen- III.3. Sistemas electorales
cias de los partidos políticos o por los can-
didatos mismos. En las elecciones de los órganos repre-
sentativos de los gobiernos locales, por
En los estados que establecen la separa- regla general, se aplica el sistema electo-
ción entre los órganos representativos y ral mayoritario. En Ucrania se ha utilizado
ejecutivos (Armenia, Kirguizistán, Molda- ampliamente el sistema electoral propor-
via, Uzbekistán y en Ucrania en las ciuda- cional desde 2004. Este sistema se ha
des distrito), los órganos ejecutivos son aplicado en particular en las elecciones
elegidos por la población. de los miembros de los consejos de las
ciudades. A veces, ha causado una exce-
En Rusia existen dos tipos de procedimien- siva politización de la autonomía local,
La representación tos para elegir a los órganos ejecutivos de transfiriendo artificialmente al nivel local
la autonomía local. Según el primer proce- debates sobre política regional, lingüísti-
de las mujeres en
dimiento los responsables del poder ejecu- ca o internacional; también ha provocado
los órganos del tivo (siempre son los Jefes de las unidades enfrentamientos entre partidos en dife-
municipales) son elegidos por la población rentes regiones de la República.
gobierno local está
en elecciones generales directas. Según el
aumentando en otro procedimiento, éstos son nombrados En Rusia, la ley permite el uso de ambos
en base a contratos que se firman tras sistemas, proporcional y mayoritario, pa-
Rusia, Bielorrusia, hacer pasar un concurso u oposición a los ra las elecciones de los órganos de la
Moldavia, Ucrania y aspirantes. En las elecciones municipales autonomía local. El sistema electoral
de 2005 más del 30% de los jefes de los apropiado lo establece el estatuto del en-
algunos otros entes municipales fueron electos. te municipal. En la práctica prevalece el
Estados sistema mayoritario.
En Azerbaiyán cada municipio tiene su
propio órgano ejecutivo –que incluye el En Georgia, en las elecciones de 2002 y
presidente del municipio, los jefes de las 2006 de Tbilisi se aplicó el sistema elec-
agencias y departamentos, los especialis- toral proporcional. En otras regiones se
tas y otros empleados de las estructuras utilizó el sistema mayoritario en 2002 y
del personal ejecutivo del municipio. un sistema mixto en 2006.
La representación de las mujeres en los En Uzbekistán y Tayikistán en las eleccio-

órganos del gobierno local está aumen- nes locales se aplica el sistema electoral
tando en Rusia, Bielorrusia, Moldavia, mayoritario.
Ucrania y algunos otros Estados. Así, en
la Federación Rusa, el 30% de los jefes III.4. Participación ciudadana
de los ejecutivos locales y el 47% de los
miembros de los consejos locales son Los ciudadanos muestran actitudes dife-
mujeres. En las elecciones locales de rentes frente a la vida política local. En
2007 en Bielorrusia 45,7% de los puestos general, continúan prefiriendo dirigirse a
de los consejos locales fueron ganados los órganos del Estado para resolver sus
por mujeres. En Ucrania, el 40,2% de los problemas, aunque está empezando a
miembros de los consejos locales son cambiar. En las comunidades donde los
189
órganos locales tienen suficientes recur- bleas y conferencias de ciudadanos, etc….

sos, deciden eficientemente sobre asuntos Entre 2004 y 2005 tuvieron lugar unos 400
locales y defienden los intereses de la po- referéndums locales en 22 sujetos de la
blación local, el poder local goza de autori- Federación Rusa, mayormente sobre cues-
dad, puede compararse a la de los órganos tiones relativas a la estructura de los órga-
del Estado. Por ejemplo, en Rusia los alcal- nos de la autonomía local.
des de algunas ciudades son más popula-
res que los gobernadores de los sujetos de En Bielorrusia, la Constitución y el Código
la Federación. En aquellos países en que Electoral prevén referéndums locales y la
los recursos de los gobiernos locales son li- revocación de los diputados de los soviets
mitados (por ejemplo en Armenia, Georgia locales (consejos). Sin embargo, en la
o Moldavia), la población tiene la impresión práctica no ha habido referéndums y la
de que los órganos de los gobiernos locales revocación de diputados se utiliza en muy
son el nivel más bajo del poder estatal del raras ocasiones. Al mismo tiempo las
cual dependen completamente. reuniones locales se utilizan ampliamente
según la ley del año 2000.
La participación de la población en las
elecciones a los órganos de los gobiernos En Ucrania, la ley prevé elecciones, refe-
locales es por lo general inferior a la de réndum, asambleas generales en el lugar
las elecciones estatales. de residencia, iniciativas locales, audien-
cias públicas, la revocación de los re- En todos
En Rusia, la participación en las eleccio- presentantes y cargos electos de la los países
nes de los órganos representativos y de autonomía local. Entre estos procedi-
los jefes de los ejecutivos de los asentamientos, destaca el uso relativamente de la región,
mientos rurales fue del orden de un frecuente de las asambleas generales en la legislación
56,43% y un 54,81% de electores res- el lugar de residencia, las iniciativas loca-
pectivamente. En las elecciones de los les y las audiencias públicas (sobre asun- prevé diversas
órganos representativos y de los jefes de tos diversos, incluyendo los impuestos).
formas
los ejecutivos de los distritos municipales Sin embargo, los referéndums se convo-
las cifras respectivas de participación can raramente. de democracia
fueron del 50,46% y del 54,81%.
directa
La legislación de los países de Asia Cen-
En Azerbaiyán, en 2004, según datos ofi- tral prevé elecciones y referéndum. Pero
ciales, alrededor del 46% de los electores en general sólo se convoca referéndum a
registrados participaron en las elecciones nivel estatal. En Uzbekistán las asamble-
municipales. En Bielorrusia en las elec- as de ciudadanos en tanto que órganos
ciones locales de 2003 participaron el de los gobiernos locales se convocan en
73% de los electores registrados. En los asentamientos, pueblos, kishlaks,
Georgia más del 40% de los electores auls y makhalyas. Los órganos gestores
participaron en las elecciones de 2006. de tales estructuras son elegidos por la
población que reside en sus respectivos
En todos los países de la región, la legis- territorios y son responsables ante ella.
lación prevé diversas formas de demo-
cracia directa. La Constitución de Armenia establece dos
grandes formas de democracia directa:
En Rusia, la ley establece procedimientos elecciones y referéndum. Aunque nunca se
tales como referéndums locales, la revoca- haya celebrado un referéndum. En nume-
ción de cargos electos de los gobiernos rosos países de la región existen formas
locales, la votación sobre la modificación apropiadas de participación democrática
de los límites de los entes municipales, ini- de los ciudadanos por debajo del nivel
ciativa popular, audiencias públicas, asam- municipal.
En Rusia en el nivel inframunicipal (parte ejemplo, en Faustov (50.000 habitantes)

de un edificio, grupo de edificios, una se crearon unos 200 órganos de autoor-
micro-región residencial/barrial, un asen- ganización, mientras que en Kiev
tamiento rural no municipal) existe una (2.600.000 habitantes) sólo hay 80.
autonomía local que se ejerce a través de
asambleas de ciudadanos y elecciones a En general, los ciudadanos reciben infor-
los órganos de la autonomía pública terri- mación de las actividades de los gobiernos
torial. Éste es el nivel responsable de locales a través de los medios tradicio-
cuestiones tales como el mantenimiento nales (medios de comunicación, deman-
de las viviendas y parcelas adyacentes, das personales, etc). En un cierto número
así como de la solución de otros asuntos de Estados (Rusia y Ucrania) la participa-
de la vida local. ción de los ciudadanos se facilita median-
te las redes de comunicación electrónica
Azerbaiyán aprobó en 2001 una Ley sobre de los órganos municipales. Pero la infor-
“Reglas de Referencia para los comités de mación que proporcionan tales redes se
barrios de los municipios” que sirve como refiere principalmente a informaciones
base para la creación de nuevos órganos oficiales sobre las actividades de los ór-
En general, los cuyo objetivo consiste en asistir a los mu- ganos de la autonomía local. La informa-
ciudadanos reciben nicipios al nivel más bajo de autonomía ción sobre la participación de la población
local –en las viviendas y los edificios urba- local en los asuntos locales se publicita
información de las nos. Los comités de barrio compuestos de forma irregular.
actividades de entre 5 y 11 personas son elegidos por
asambleas de ciudadanos. III.5. Relaciones entre el nivel central
los gobiernos y el local
locales a través En Bielorrusia los gobiernos locales fun-
cionan no sólo a nivel de unidades resi- En todos los países de la región existe un
de los medios denciales, barrios, edificios urbanos, sino sistema de supervisión estatal de la
también en asentamientos urbanos. En administración descentralizada del Esta-
tradicionales
total existen 43.758 órganos de este tipo. do y de los gobiernos locales. Se ejerce a
(medios de través de los órganos del poder ejecutivo,
En Uzbekistán existen más de 10.000 co- el procurador general o los tribunales. En
comunicación,
munidades locales (makhalyas). Los algunos países los órganos de control
demandas miembros de estas comunidades se agru- cooperan entre ellos, en otros funcionan
pan en función del lugar de residencia, sin ninguna coordinación.
personales, etc)
tradiciones y costumbres, formas de co-
municación, y relaciones legales, econó- El Presidente y el Gobierno de Rusia y los
micas y familiares. Durante siglos han jefes de los estados miembros de la
servido como mecanismo para elaborar y Federación pueden tomar en considera-
regular los principios y normas de la vida ción quejas y peticiones de los ciudada-
de la comunidad, modelando los enfo- nos sobre la acción (o inacción) de los
ques ideológicos y filosóficos, generando empleados municipales y los cargos elec-
códigos de conducta, tradiciones y opi- tos. Los ministros federales pueden
nión pública. actuar ante las quejas y peticiones de los
ciudadanos con el fin de asistirlos en la
En Ucrania, los ciudadanos pueden crear restauración de los derechos que hayan
por propia iniciativa comités de vivien- sido violados.
das, de calle, de barrios y otros órganos
de autogestión con el consentimiento de En Azerbaiyán la supervisón de la auto-
los consejos locales pertinentes. Los ór- nomía local la ejerce el Ministerio de Jus-
ganos de autogestión de la población es- ticia. Éste es responsable de asegurar la
tán repartidos de forma desigual. Por conformidad de los gobiernos locales con
191
las leyes, de controlar el gasto público, y la República en Bielorrusia y el Parlamen-

supervisar el respeto de los derechos hu- to en Uzbekistán), y los órganos superio-
manos. Anualmente el Ministerio de Jus- res del poder del Estado (en los Estados
ticia emite un informe sobre estas de Asia Central).
cuestiones. En 2005 y sobre la base de
los resultados de este control se revo- Se pueden disolver los órganos de los
caron 240 actos municipales y se enmen- gobiernos locales antes del fin del
daron 70. mandato, por iniciativa propia (autodi-
solución), decisión de un tribunal
En la Federación Rusa, el Ministerio de (Armenia y Rusia), o decisión del Par-
Justicia no tiene tales competencias. La lamento (Kazajstán y Kirguizistán). En
supervisión de las actividades de los Azerbaiyán, la disolución de los órganos
gobiernos locales la lleva a cabo los órga- de los gobiernos locales no está prevista
nos del procurador. por la ley.
En Ucrania el control de los gobiernos loca- En los Estados de Asia Central, la Fede-
les lo ejercen los comités del Parlamento y ración Rusa y Armenia, los empleados En la mayoría de
la administración descentralizada del Esta- de los gobiernos locales pueden ser
Estados de Asia
do. El control financiero lo realiza básica- despedidos por los superiores que los
mente la Cámara de Cuentas, el Servicio han nombrado. El despido de los funcio- Central existen
de Control y Revisión del Estado, el Fondo narios municipales en Rusia y Armenia
órganos ejecutivos
de Propiedad Estatal, etc… se realiza vía decisiones de los tribuna-
les, por expiración del contrato o por centrales por
El control financiero, por norma general, jubilación.
sector, que
lo efectúan los ministerios de finanzas
(en Armenia, Bielorrusia, Rusia y Ucra- En la mayoría de Estados de Asia Central aseguran la
nia) y los ministros de hacienda (Bielo- existen órganos ejecutivos centrales por
rrusia). Los controles sectoriales son sector, que aseguran la aplicación uni-
aplicación
ejercidos por los departamentos respecti- forme de las políticas estatales en las uniforme de las
vos de los ministerios y agencias del esferas pertinentes de actividad. Coope-
Estado. Los órganos del procurador ejer- ran con los órganos de los gobiernos políticas estatales
cen en todos los Estados un control sobre locales en asuntos referidos a la ejecu- en las esferas
la estricta y uniforme aplicación de las ción de sus funciones, adoptan en el
leyes. marco de sus competencias normativas pertinentes de
actos jurídicos, y dan instrucciones y actividad
Por otra parte, existen formas de control recomendaciones sobre el debido ejerci-
popular sobre los gobiernos locales. Así cio de los poderes a nivel local. Los
en Rusia los estatutos de los entes muni- ministros pueden ejercer funciones de
cipales pueden prever la revocación de coordinación y control (con la excepción
los cargos electos de la autonomía local. de los órganos locales de asuntos inter-
nos –policía-), que tienen doble subordi-
En Armenia, Rusia y Ucrania los actos de nación, similares al antiguo sistema
los gobiernos locales pueden ser revo- soviético de gobierno.
cados mediante dos procedimientos: por
los tribunales o por los órganos que han En Armenia, Bielorrusia, Rusia y Ucrania,
aprobado las normas respectivas. el impacto de los departamentos secto-
riales del poder ejecutivo (central y re-
En otros Estados de Eurasia las normas gional) sobre las actividades de los
locales pueden ser revocadas o suspen- órganos de gobierno local se expresa en
didas por el Jefe de Estado (Bielorrusia), el control sobre la ejecución de las fun-
el órgano legislativo superior (Consejo de ciones delegadas por el Estado. En caso
de violaciones los órganos del Estado co- III.6. Asociaciones nacionales

rrespondientes pueden requerir mediante de gobiernos locales
instrucciones de obligado cumplimiento
la finalización de esa violación. En Rusia, En los Estados de Eurasia con formas más
tales instrucciones pueden ser recurridas desarrolladas de autonomía local existen
ante los tribunales. instituciones que representan los intere-
ses de los gobiernos locales. En los países
En todos los países de Eurasia, los órga- de Asia Central sólo existen proyectos
nos de los gobiernos locales pueden para crear tal tipo de instituciones.
demandar ante los tribunales a los órga-
nos del Estado y a los funcionarios del En la mayoría de países existen confede-
Estado cuando consideran que sus accio- raciones de unidades municipales. Así, en
nes o decisiones infringen sus derechos. la Federación Rusa existe el Congreso de
El derecho a interponer una demanda las Unidades Municipales creado por 46
En todos los países también se otorga a los ciudadanos, si su asociaciones y uniones de unidades muni-
derecho a la autonomía es violado por cipales, la Unión de Ciudades Rusas, la
de Eurasia, los los órganos y funcionarios del Estado u Unión de Pequeñas Ciudades de Rusia,
órganos y funcionarios de los gobiernos etc. En Kirguizistán los gobiernos locales
órganos de los
locales. En varios países (como por están representados por la Asociación de
gobiernos locales ejemplo en Armenia) los conflictos entre ciudades y la Asociación de los gobiernos
los órganos de los gobiernos locales y locales, de Pueblos y Asentamientos. En
pueden demandar
personas privadas (físicas o jurídicas) Ucrania existe el Congreso de Gobiernos
ante los tribunales sólo pueden resolverse ante los tribu- Locales y Regionales. En Armenia existen
nales; los litigios, mediante consenti- unas 20 asociaciones y confederaciones
a los órganos del
miento verbal o escrito, pueden municipales. Actualmente, en Azerbaiyán
Estado y a los resolverse mediante otros procedimien- se crean asociaciones municipales sobre
tos. En numerosos países los actos de los la base de la Ley del 3 de mayo de 2005,
funcionarios del órganos y funcionarios de los gobiernos sobre la “Carta Modelo de las Asociacio-
Estado cuando locales pueden ser revocados también a nes Regionales de Municipios”. En varios
través de procedimientos judiciales (Ar- países, existen asociaciones de diferentes
consideran que sus menia, Rusia y Kazajstán). Según la le- tipos de unidades municipales (por ejem-
acciones o gislación ucraniana, los actos de los plo rurales, urbanas, etc.). En numerosos
órganos de los gobiernos locales pueden países existen asociaciones de diferentes
decisiones suspenderse según el procedimiento es- órganos de los gobiernos locales (por
infringen sus tablecido por la ley con una interposición ejemplo en Kazajstán y Rusia).
al mismo tiempo de un recurso judicial.
derechos Los litigios sobre los gobiernos locales en Las asociaciones y confederaciones de
Ucrania deben ser sometidos a los tribu- unidades municipales buscan los siguien-
nales. Sin embargo, hasta ahora sólo se tes objetivos: establecer y desarrollar los
ha creado el Tribunal Supremo Adminis- gobiernos locales como institución políti-
trativo y las funciones de los tribunales ca y como base de la sociedad civil, crear
locales administrativos las ejercen los las condiciones para un desarrollo global
tribunales con jurisdicción general. En social y económico de las entidades mu-
varios países (Rusia y Ucrania) los asun- nicipales, coordinar la cooperación entre
tos sobre los gobiernos locales son las unidades municipales y sus asociacio-
incumbencia de los tribunales económi- nes con los órganos del Estado en interés
cos (los llamados “tribunales de arbi- de los gobiernos locales y el desarrollo de
traje”), que mayormente examinan los la cooperación intermunicipal.
litigios entre los órganos de los gobier-
nos locales y los ciudadanos y personas La creación de asociaciones de autorida-
jurídicas. des locales electas contribuye a reforzar
193
la autoridad de estos órganos, al desarro- autonomía local y, en general, de todo

llo de la actividad cívica de la población, a asunto político relacionado. Su opinión es
la participación en el trabajo de reflexión generalmente solicitada de manera for-
y al debate con el gobierno central sobre mal para la elaboración de los proyectos
los proyectos de leyes en materia de de ley.
administración descentralizada y de
Conclusiones
La autonomía local ha alcanzado dife- ha visto deteriorado por la carencia cró-
rentes niveles de desarrollo en los Es- nica de los recursos necesarios para
tados de Eurasia. Pero a pesar de todas desarrollar las competencias de los órganos
las diferencias, esos países comparten locales. En varios Estados (por ejemplo,
una serie de tendencias y características Kazajstán) la autonomía local sólo se
generales. proclama en la Constitución y casi no
existe en la práctica. No todos los Esta-
Primero: Se ha creado un marco legal dos han superado la desconfianza de la
para el ejercicio de la autonomía local. población para con las estructuras de
Las constituciones de todos los Estados poder local. Sólo es posible hablar de un
contienen artículos, secciones y normas gradual acercamiento de las comunida-
que definen la autonomía local y las mo- des locales y las instituciones públicas. A
dalidades de su cumplimiento. Proclaman este respecto, en todos los países de la
que no se puede restringir el derecho de región se debe prestar atención particu-
los ciudadanos a la autonomía local. Las lar a las elecciones de los órganos repre-
No todos los constituciones de la mayoría de estos Es- sentativos, para garantizar que sus
tados, con excepción de Kazajstán, esta- fundamentos democráticos se refuercen
Estados han blecen las principales competencias de constantemente.
superado la las autoridades locales.
Cuarto: En todos los países, el desarrollo
desconfianza de la Segundo: La herencia común del pasado de la autonomía local se ve minado por la
explica muchas similitudes en los proble- debilidad del sistema financiero. En esta
población para con
mas que deben afrontar todos los países área se deben reforzar la fiscalidad local,
las estructuras de de la región. mejorar las transferencias (relaciones in-
terpresupuestarias), y asegurar que fac-
poder local
Tercero: Se constata un desarrollo gene- tores subjetivos no incidan sobre la
ral de las aspiraciones de las comuni- gestión de los ingresos y gastos locales.
dades locales a decidir a nivel local sus
propios asuntos a través de sus órganos Quinto: El desarrollo y fortalecimiento de
representativos con independencia de los la autonomía local en los países de la re-
órganos estatales. Pero esta tendencia se gión, por regla general, acaece en el
ve limitada por viejas tradiciones que to- marco de reformas administrativas que
davía sobreviven y, en algunos países, buscan separar claramente las responsa-
por la inestabilidad política y económica. bilidades entre todos los niveles de go-
El proceso general de descentralización y bierno, apoyándose en el principio de
fortalecimiento de la autonomía local se subsidiariedad. Debido a la complicada
195
situación económica en varios países, y a dos los países de Eurasia, especialmente

los frecuentes cambios en la situación po- para aquellos que son miembros de la
lítica, los progresos son frágiles. Comunidad de Estados Independientes y
de la Comunidad Económica Euroasiática.
Sexto: Los principios y estándares gene- Lo que permite predecir que existirá un
rales sobre democracia promovidos por el alto grado de similitudes en la reglamen-
Consejo de Europa tienen un gran im- tación de la autonomía local.
pacto sobre los gobiernos locales de to-
07 PCc Europe 2/10/08 00:19 Página 196
E UROPA
G É R A R D M AR C O U
C ON LA COLABORACIÓN DE
H EL LM U T W O L LM A N N
EUROPA 198 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

199
Introducción incluso algunos se han quedado al mar-

gen. Sus principales características son:
La Europa que analizamos en este capítulo reforzamiento del marco municipal e in-
supera las fronteras de la Unión Europea sin termunicipal, regionalización y problemas
alcanzar, no obstante, los límites de la Europa en la organización de las áreas urbanas. A la tradicional
geográfica, puesto que el este termina en las
fronteras de la Unión europea. Los 35 Es- Las reformas acaecidas en los años 60-70
diversidad propia
tados que la integran constituyen un con- permitieron oponer dos concepciones de mu- de los Estados de
junto muy heterogéneo. Comparten sin nicipio: el municipio como agencia prestataria
embargo dos características que los distin- de servicios (siendo el Reino Unido el ejemplo Europa occidental,
guen de las otras regiones del mundo: de este modelo) y el municipio como una hay que añadir los
comunidad representativa de sus habitantes
1. No hay ninguna parcela del territorio que (con Francia como prototipo). En ese momen- Estados de Europa
no esté administrada por un municipio, y to, los países que compartían la segunda con- central y oriental
cepción no realizaron ninguna reforma
2. Todos reconocen un conjunto de princi- territorial. Pero ésta vuelve a ser prioridad al que se han
pios fundamentales que constituyen la final de los años 90: se impone entonces la
adherido a la Unión
base de la democracia local. Estos princi- racionalización de las estructuras locales,
pios, a cuya elaboración e implementa- independientemente de los modelos institu- Europea, en los que
ción han contribuido los gobiernos locales cionales. Su objetivo es permitir a los gobier-
el principio de la
y sus organizaciones, han sido consagra- nos locales de primer nivel1 de asumir, directa
dos por la Carta Europea de Autonomía o indirectamente, mayores responsabilidades autonomía local se
Local de 1985, que posteriormente tam- adquiriendo las capacidades necesarias. Pero
traduce en sus
bién han ratificado Estados de otras regio- este objetivo se ve a veces contrariado por la
nes. A su vez, el principio de la autonomía voluntad de acercar la gestión local a sus instituciones a
local ha sido reconocido a nivel de la habitantes. En Europa del Este se tradujo en
Unión Europea. múltiples escisiones de municipios tras el
partir de los años
cambio de régimen (República Checa, Hun- 90, y también otros
Más allá de estos grandes principios, existe gría, Eslovaquia, nuevos Estados nacidos tras
una gran diversidad de instituciones y prácti- la división de Yugoslavia, a excepción, de Estados,
cas, y las tendencias comunes tampoco ex- momento, de Serbia y Montenegro). en la Europa
cluyen diferentes evoluciones y contrastes. A
la tradicional diversidad propia de los Estados El segundo gran componente de la evolución del sudeste,
de Europa occidental, hay que añadir los Es- de la organización territorial es la regionali- en los que
tados de Europa central y oriental que se han zación. Contrariamente a la idea preconce-
adherido a la Unión Europea, en los que el bida, la regionalización es un fenómeno las reformas
principio de la autonomía local se traduce en funcional, antes que institucional, que se
son todavía más
sus instituciones a partir de los años 90, y manifiesta en políticas territoriales que bus-
también otros Estados, en la Europa del sud- can dar respuesta a problemas cuya escala recientes
este, en los que las reformas son todavía no es ni local ni nacional. La creación de nue-
y frágiles
más recientes y frágiles. vas instituciones no es el objetivo principal.
La regionalización se traduce bajo diferentes
Se pueden distinguir las siguientes grandes formas según el marco constitucional de ca-
tendencias: da Estado y los intereses nacionales; por
ejemplo: en la organización urbana en los
• La primera concierne a la organización te- Países Bajos, en el regionalismo institucional 1. El primer grado es el
rritorial. Los países europeos parecen ha- en España y, fuera de esos casos extremos, de las autoridades
ber entrado en una nueva fase de reforma bajo una amplia diversidad de formas en locales de base,
territorial, diferente a la que tuvo lugar otros países. La regionalización se superpone cualquiera que sea
durante los años 60-70. Esta evolución no a veces a los gobiernos intermedios tradicio- su definición en el
afecta a todos los Estados por igual, e nales sin debilitarlos (los departamentos en marco nacional.
Francia). Estos ejemplos también llaman la países en los que se trata de una práctica
atención sobre las repercusiones que puede antigua (Francia, Bélgica, España, Italia y
tener la regionalización a nivel municipal. Grecia). Algunos países han desarrollado el
recurso a las competencias delegadas (en
A la vez, todos los países europeos se en- particular Alemania, Austria, Italia, República
cuentran ante el problema de la organización Checa, Hungría y Eslovenia), lo que permite
de las grandes áreas urbanas, incluyendo, a los municipios ejercer funciones adminis-
claro está, las capitales. Este problema no es trativas tradicionalmente propias del Estado.
nuevo, pero ha ido adquiriendo gran impor- Entre las evoluciones sectoriales, se constata
tancia desde finales de los años 90. Cómo se una implicación creciente de los gobiernos
articulan los distintos niveles de organización locales en el ámbito de la educación, cuando
urbana conciliando, al mismo tiempo, las exi- anteriormente no eran responsables de su
gencias funcionales y las exigencias demo- gestión, y en el ámbito de la seguridad públi-
cráticas. Las respuestas varían entre la ca. No obstante, también asistimos a un for-
adaptación del derecho común y la aplicación talecimiento del control del poder central en
La creación de de estatus particulares, entre la integración los países en los que los municipios y los
dentro de una autoridad única metropolitana alcaldes ejercían en el ámbito de la seguridad
autonomías
y la concentración en la ciudad central. pública competencias bastante amplias.
regionales ha sido
• La segunda gran tendencia en la región Por último, es posible observar progresos
desfavorable a las concierne a la gestión y a las competen- en relación a la gestión pública en todos los
competencias cias. Podríamos resumirla afirmando que países, incluso en los países que han llega-
las competencias cedidas a los gobiernos do más recientemente a la democracia y a
municipales, a locales aumentan, pero que los Estados la descentralización gracias a programas
pesar de que tienden a fortalecer su control sobre las desarrollados por organizaciones internacio-
finanzas locales. Esta tendencia general nales y por la cooperación bilateral. Los pre-
se hayan se conjuga con las múltiples problemá- ceptos de la “nueva gestión pública” han sido
adoptado medidas ticas particulares de cada Estado y algu- acogidos diferentemente en los países euro-
nos países escapan a esta tendencia peos, en función de su tradición administrati-
correctivas o que general. La creación de autonomías regio- va. El aumento de las responsabilidades y la
nales ha sido desfavorable a las compe- reducción de los recursos han ejercido una
se debata su
tencias municipales, a pesar de que se presión muy fuerte sobre las administracio-
adopción hayan adoptado medidas correctivas o nes locales, conduciéndolas a buscar recursos
que se debata su adopción (revisión cons- y racionalizar la gestión en aras de ampliar su
titucional de 2001 en Italia y reformas margen de maniobra. La “cultura de calidad”
sucesivas en el primer caso, los “pactos ha progresado, y se expresa en la definición
locales de autonomía” en España en el de objetivos e indicadores para evaluar los
segundo). resultados y en la difusión de herramientas
de comparación (benchmarking).
En relación a las competencias propiamente
dichas, los gobiernos locales se ven afecta- • La tercera y última tendencia que caracte-
dos por evoluciones de tipo sectorial y de tipo riza a los gobiernos locales de los Estados
general. En cuanto a estas últimas, se puede europeos concierne a las instituciones y a
destacar: la generalización de la cláusula la democracia local. Junto a los progresos
general de competencia, aunque en algunos de la democracia local asistimos a una dife-
países importantes la situación jurídica conti- renciación de los regímenes de gobierno
núa siendo indecisa a este respecto (España, local, en función de las relaciones entre el
Italia, Portugal y Reino Unido) y el recurso órgano legislativo y el órgano ejecutivo, en
creciente al sector privado en la provisión de cómo se concibe el ejecutivo local, en los
servicios públicos locales, a pesar de que modelos de elección (difusión de la elec-
esta evolución sea menos significativa en los ción directa del alcalde) y del lugar otorga-
201
do a la participación ciudadana y a los pro- niveles según criterios funcionales. No obs-

cedimientos de democracia directa en la vi- tante, en ciertos países algunos municipios
da local. A pesar de la diversidad de los pueden acumular las funciones propias y
procesos y de las reformas, podemos dis- aquéllas del nivel superior. Por ejemplo:
cernir un punto de confluencia: la búsque-
da de un liderazgo político que asuma una • En Alemania: el municipio y el distrito
responsabilidad política clara ante los ciu- (Kreis); a los municipios urbanos más im-
dadanos. En todas partes se afirma la figu- portantes se les otorga el estatus de distri-
ra del ejecutivo local, diferenciado del tos y las competencias que corresponden
órgano legislativo, como un medio para a éste (el mismo esquema lo encontramos
fortalecer el liderazgo político y la respon- actualmente en Hungría y Polonia);
sabilidad ante los ciudadanos, incluso en • En Inglaterra: el distrito y el condado; an-
ausencia de elección directa del alcalde, tes de la reforma de 1972, algunas locali-
como lo demuestran en particular los ejem- dades tenían las atribuciones de un
plos del Reino Unido y los Países Bajos. condado, y tras las reformas de 1986 y
1996, ciertas zonas tienen una adminis-
Aunque se quiera generalizar, es difícil pre- tración local de un solo nivel: los distritos
sentar un cuadro de la democracia local en de las zonas metropolitanas y los conse-
Europa sin explicar tanto las tendencias co- jos unitarios en otras regiones;
munes como la diversidad de instituciones y • En Francia, España, Bélgica e Italia: el
prácticas. Estas tendencias son abordadas en municipio y el departamento o provincia,
las siguientes partes del capítulo: para estos tres últimos países antes de la
creación de las regiones con estatus cons-
1. La organización territorial; titucional2.
2. Las competencias, la gestión y las finan-
zas; Esta presentación tradicional no toma en
3. La democracia local. consideración algunos países en los que his-
tóricamente sólo existía un único nivel de
I. La organización territorial descentralización (Finlandia, Grecia y Portu-
gal). Tampoco refleja diferencias de tamaño,
Es necesario distinguir el gobierno local de y por consiguiente, de sentido, del nivel
2. En Italia, las
base (municipio) de los niveles intermedios; superior3, como tampoco la existencia de cir-
regiones con estatus
en este apartado nos concentraremos en el cunscripciones que responden solamente a
ordinario sólo se
nivel municipal, incluyendo agrupaciones de las necesidades del Estado (sin correspon- crearon en 1970, a
municipios. La comparación entre las estruc- derse necesariamente con las necesidades pesar de que la
turas territoriales de los Estados europeos se de los gobiernos locales). La presentación Constitución de
ha hecho más difícil tras las reformas de los también excluye a las entidades federadas 1947 ya las había
últimos treinta años debido a la diversifica- (Alemania y Austria). De todas formas, es previsto.
ción de las estructuras. Por consiguiente, posible admitir que la presentación tradicio- 3. Por ejemplo entre el
proponemos definir previamente los niveles nal preserva cierta unidad conceptual de la Kreis alemán,
de organización territorial. noción de gobierno local (o de local govern- considerado a la vez
gobierno local y
ment) fundado sobre uno o dos niveles.
agrupación de
I.1. Definición de los niveles de la
municipios, y el
organización territorial Actualmente nos encontramos frente a una
condado británico,
realidad mucho más compleja. Por un lado,
donde a menudo la
Tradicionalmente se parte de la idea que los en muchos países se han creado nuevas circunscripción es
gobiernos locales de un Estado están organi- regiones, partiendo de concepciones muy más grande, pero la
zados habitualmente en dos niveles: un nivel distintas, y que a su vez han evolucionado a traducción de Kreis
municipal y uno superior, cuya demarcación lo largo del tiempo. Bélgica ha pasado a por county esconde
puede ser más o menos grande. Las compe- ser un Estado federal; en España e Italia el esta
tencias locales se distribuyen entre estos dos desarrollo de las autonomías regionales ha heterogeneidad.
Cuadro 1 Niveles de gobiernos locales por país
Niveles Estados unitarios Estados compuestos
3 niveles: municipio; departamento/ provincia/ Francia, Polonia Alemania, Bélgica, España, Italia
condado/distrito; región o entidad federada
2 niveles:
1) municipio; provincia / departamento / distrito / 1) Croacia, Grecia, Hungría, Irlanda, Letonia, Noruega, 1) ninguno
condado Países Bajos, Polonia (ciudades con estatus de distrito),
Rumanía
2) Alemania (kreisfreie Städte), Austria, Bélgica
2) municipio, región o entidad federada 2) Reino Unido (Inglaterra, País de Gales), Suecia (Bruselas-Capital), Federación de Bosnia y Herzegovina,
2) Albania, Dinamarca (el 01/01/2007), Francia (París), Portugal (regiones insulares), España (algunas
República Checa, Serbia (Vojvodine), Eslovaquia comunidades autónomas uni-provinciales), Reino Unido
(Escocia), Suiza
1 nivel: municipios y agrupaciones de municipios 1) Reino Unido (Inglaterra: unitary councils y Alemania (ciudades-estado: Berlín, Bremen, Hamburgo);
metropolitan districts), Bulgaria, Chipre, Estonia, Austria (Viena)
Finlandia, Islandia, Lituania, Malta, Ex República
yugoslava de Macedonia, Montenegro, Luxemburgo,
Portugal (continental), Republika Srpska, Serbia,
Eslovenia
2) algunas capitales: Bucarest, Budapest, Praga, Zagreb
significado el fin del carácter unitario del plejidad obliga a analizar tanto los distintos
Estado; el Reino Unido conoce una organi- niveles de organización territorial del Estado
zación asimétrica, con las autonomías re- en su conjunto, como las diferencias de esta-
gionales, distintas entre ellas, para Escocia e tus de las instituciones que encontramos en
Irlanda del Norte, y un régimen unitario en cada uno de estos niveles.
Inglaterra y, en cierta medida, en el País de
Gales (ausencia de poder legislativo propio). El cuadro 1 clasifica de forma esquemática
En Francia, por el contrario, se ha concebido a los Estados en función del número de
la región como un gobierno local de tercer niveles de su organización territorial,
nivel, modelo que también se ha seguido según se trate de Estados unitarios o de
en Polonia. Por otro lado, en los países donde Estados compuestos. Llamamos Estados
no se realizó una reforma territorial, se han compuestos, partiendo de la definición del
desarrollado instituciones de cooperación inter- Tribunal Constitucional español, a aquellos
municipal para asumir las funciones que los Estados federales y Estados con autonomía
municipios, demasiado pequeños, no podían regional, que comparten las siguientes
asegurar. Esta evolución ha conducido hacia características:
una fuerte diferenciación del primer nivel,
aunque estas instituciones se han ido inser- 1. Existe una pluralidad de poderes legisla-
tando en el segundo nivel en competición con tivos –a nivel central y a nivel de las en-
los gobiernos tradicionales de este nivel. tidades territoriales que lo componen–
Actualmente, el análisis de los gobiernos expresión de su autonomía política.
locales a partir de dos niveles no es suficiente
para traducir la realidad, y cada vez es más 2. La constitución determina y garantiza la
frecuente encontrar una organización asimé- repartición de las competencias entre el
trica, puesto que el número y naturaleza de poder central y las entidades territoriales.
los gobiernos locales puede variar de una Representaremos en dos casillas a los Es-
parte a otra del territorio. Esta nueva com- tados que tienen una estructura asimétri-
203
ca: autonomías regionales sólo en una una reorganización municipal cuyo obje-
parte del territorio; municipios no com- tivo era constituir unidades más grandes
prendidos en la jurisdicción del segundo (Alemania, Bélgica, Grecia, Reino Unido5,
nivel o desaparición de la provincia cuan- países nórdicos, países de la Europa del
do la región se confunde con dicha ju- Este entre los años 50 y 70, y actual-
risdicción. Finalmente, las estructuras mente Lituania);
intermunicipales o supramunicipales (in-
cluyendo a las mancomunidades muy inte- 2. los países con un estatuto municipal úni- Es en el nivel del
gradas, en Francia o en Hungría), al igual co para todos los municipios (Europa del municipio que en
que las entidades inframunicipales (las Oeste y Europa del Norte a excepción del
freguesias en Portugal, las «mairies» en Reino Unido), por oposición a los países todos los países se
Bulgaria…), se considerarán como parte donde las ciudades disfrutan de un régi-
plantea de forma
del nivel municipal. men particular (Reino Unido, Europa
central y oriental, a partir de Alemania). creciente la
Se constata un retorno de la agenda de
cuestión de la
reforma territorial, ahora sobre una base Esta última distinción se genera en Inglate-
funcional4 y una tendencia general al forta- rra ante la presión ejercida por la urbaniza- conciliación entre el
lecimiento político del gobierno local de ba- ción (previo a las reformas de los años
espacio político y el
se y de las garantías de su autonomía. Los setenta); en los otros países es una conse-
niveles intermedios se caracterizan por la cuencia de las estructuras sociales que espacio funcional,
tendencia a la regionalización, aunque la durante años han obstaculizado la introduc-
constitución de fuertes regiones políticas se ción del régimen municipal en las zonas
particularmente en
produce solamente en una minoría de Esta- rurales. las zonas urbanas
dos. El establecimiento de fuertes poderes
regionales puede realizarse en detrimento Actualmente la reforma territorial aparece
de los municipios. de nuevo en la agenda de varios países,
pero desde una perspectiva distinta. Las
En varios países, las capitales nacionales tie- reformas de los años 50-70 estaban enca-
nen un estatus particular que las sitúa en una minadas a la búsqueda de un tamaño míni-
relación directa con el poder central (Berlín, mo u óptimo en función de las competencias
Bucarest, Budapest, París, Praga, Viena,…). ejercidas. Las reformas de los últimos años
obedecen sobre todo a una lógica funcional 4. Es decir para
I.2. El gobierno local de base y pueden adquirir formas más diversas que responder a las
(el municipio) la simple fusión de municipios; el tratamien- necesidades que le
permitan asumir
to de la función no está más estrictamente
ciertas funciones.
Es en el nivel del municipio que en todos los relacionado con un territorio administrativo;
5. Donde los gobiernos
países se plantea de forma creciente la también toman en consideración la dimen-
locales son menos
cuestión de la conciliación entre el espacio sión cívica y democrática, y no solamente
numerosos pero de
político y el espacio funcional, particu- técnica y de gestión, de la organización mayor tamaño:
larmente en las zonas urbanas (Bennett: municipal. Algunas formas integradas de ningún distrito tiene
1989; Kersting, Vetter: 2003; Baldersheim. cooperación intermunicipal también han menos de 20.000
Illner, Wollmann: 2003). aparecido como una alternativa a la fusión habitantes en
de municipios. Inglaterra y en el
Podemos distinguir los países según dos cri- País de Gales, y la
terios desde el punto de vista de las estruc- En los otros países de Europa central y orien- población media en
turas municipales: tal, se constata que los países donde las los distritos (rurales,
metropolitanos o
reformas territoriales de la posguerra han
unitarios) se acerca
1. Los países con una fuerte fragmentación sobrevivido, son aquellos donde se ha man-
a los 150.000
municipal (Francia, Austria, España, Ita- tenido dentro de los municipios ampliados la
(Office of. National
lia, Suiza, Hungría, República Checa), en forma de representación de los antiguos
Statistics, Census
oposición a los países que han realizado municipios tradicionales (Polonia, Bulgaria). 2001, table KS01).
Reforma territorial y reforma funcional
Es preciso señalar ante todo que las grandes reformas territoriales del pasado per-
seguían objetivos funcionales6. Por ejemplo, en Grecia, la reforma municipal de
1912 preveía la posibilidad de que toda aglomeración de más de 300 habitantes,
donde funcionara una escuela municipal, podía constituirse en municipio. En Sue-
cia, las reformas territoriales de 1952 y 1970 respondieron principalmente a la
reforma escolar que debía implementarse a nivel municipal. En Alemania la refor-
ma municipal de los años 1965-1975 se apoyaba en la teoría de un centro que se
define en función de la gama de servicios y equipamiento que se debía proporcio-
nar a una población determinada. Estas reformas también tenían por objeto facili-
tar a los municipios una base territorial que en un futuro les permitiera ampliar sus
competencias con otras reformas funcionales (Alemania, Suecia). Es precisamente
el caso de Alemania en estos últimos años, donde los gobiernos de ciertos Länder
han transferido nuevas atribuciones a los distritos y a las ciudades con estatus de
distrito: la reforma más radical ha sido la de Bade-Wurtemberg, donde se han
transferido del gobierno del Land la mayoría de las atribuciones de los servicios
exteriores7.
La reforma griega de 1997 ilustra el giro que se ha producido. Se trata de una

reforma radical, ya que el número de municipios (demes y municipios rurales) se
redujo de 6.000 a 1.033. Sin embargo, la originalidad de esta reforma reside en
que no se trataba solamente de un plan de fusión de municipios, sino de un pro-
grama de ordenamiento del territorio y de equipamiento. La reforma municipal
perseguía la creación de gobiernos locales capaces de asumir sus nuevas respon-
sabilidades, lo que requería dotar a estas instituciones del personal y de los recur-
sos financieros indispensables. Por este motivo, se acordó un programa de cinco
años (1997-2001) financiado por el Estado para acompañar a los nuevos munici-
pios y financiar su equipamiento. Este programa también favoreció la contratación
de altos cargos por parte de los nuevos municipios, en aras de dotarlos del perso-
nal necesario para el ejercicio de una mayor autonomía administrativa y financie-
6. Reforma funcional:
reforma sobre la
ra. Otra originalidad de la reforma consistía en mantener la representación de los
atribución de ciertas antiguos municipios en el seno de los nuevos gobiernos locales y la participación
competencias y de los antiguos en las deliberaciones del nuevo consejo municipal, lo que sin duda
cuyo objetivo es facilitó la aceptación de la fusión por parte de la población local.
mejorar la manera
como se ejercen Al contrario, en Alemania la transferencia de la reforma municipal realizada en
esas competencias. el oeste a los nuevos Länder del este ha sido en principio un fracaso parcial. La
7. Se denominan unificación de los pequeños municipios fue percibida como contraria al objetivo
servicios exteriores
de restauración de la democracia. Se quiso superar estas dificultades creando
los servicios
organismos intermunicipales (Verwaltungsgemeinschaft). Pero la reforma terri-
administrativos de
torial fue más exitosa a nivel de los distritos. Más recientemente, la reforma
competencia
territorial ha sido relanzada: el Land de Brandebourg ha suprimido, por la vía
territorial
subordinada a la
de la fusión, múltiples municipios pequeños, reduciendo a la vez el número de
administración organismos intermunicipales, y el Land de Mecklemburg–Vorpommern (Pome-
central. En ciertos rania) ha realizado una reforma radical de los distritos, fijando su población
países, se les llama media en 350.000 habitantes.
“administraciones
periféricas”.
205
Ésta también ha sido la estrategia elegida instituciones, que actualmente son una ema-
para la reforma territorial de Lituania de nación de los consejos municipales.
1995, que ha dividido el país en solamente
60 municipios de distrito. La solución a los problemas de organización
de las grandes aglomeraciones debe bus-
En los países muy urbanizados se ha realiza- carse en la creación de un segundo nivel
do una reorganización municipal importante, de administración municipal, puesto que el
con el objetivo de crear instituciones de pro- desarrollo urbano ignora la división municipal
ximidad a nivel inframunicipal (Reino Unido, y los límites administrativos. La ley francesa
Suecia). Estas evoluciones y experiencias prevé en este caso la fórmula de la manco-
nos señalan la importancia de lo que en dere- munidad urbana (communauté urbaine) para
cho español se conoce como las “entidades las aglomeraciones más importantes a ex-
locales menores” (en Castilla-La Mancha), cepción de París (existen 14 de este tipo) y
como expresión de la democracia local, y en para las aglomeraciones menos importantes, La solución a los
particular, los casos de Portugal y Bulgaria, la mancomunidad de aglomeración (commu- problemas de
donde los grandes municipios se apoyan nauté d’agglomération) (actualmente existen
sobre instituciones inframunicipales fuertes. 169). En los Países Bajos, la cooperación organización de las
voluntaria reemplaza la fracasada tentativa
grandes
En cambio, la nueva unificación de gobiernos de la ley de 1994 de crear regiones urbanas
locales que ha entrado en vigor en Dinamar- en las 7 aglomeraciones más grandes del aglomeraciones
ca el 1 de enero de 2007, que reduce el país, dotándolas de un establecimiento públi-
debe buscarse en
número de municipios de 271 a 98 y el co de cooperación –pero sin fiscalidad propia,
número de “municipios administrativos” a diferencia de la fórmula francesa. La ley de la creación de un
(condados) de 14 a 5 “regiones”, obedece a diciembre de 2005 retoma esta fórmula y
segundo nivel de
una lógica de economía de escala, tomando permite su aplicación a nuevas aglomeracio-
en consideración el aumento previsible de los nes (llamada ley «Regio Plus»). En Alemania, administración
gastos sociales (por las personas mayores en algunas leyes de los Länder han instituido en
particular). Mientras que los municipios ges- algunas ocasiones este tipo de organismos
municipal, puesto
tionan prácticamente la totalidad de los ser- de aglomeración (para Frankfurt, Munich y que el desarrollo
vicios públicos, el sistema sanitario se Stuttgart). En cambio, en Italia, la Città
administrará a nivel de los condados amplia- Metropolitana introducida por la ley nº 142 urbano ignora la
dos (regiones), los cuales asumirán también de 1990 sigue siendo un fracaso, a pesar de división municipal
otras funciones (transporte público, desarro- ser incorporada en la revisión constitucional
llo y planificación regional, algunos servicios de 2001 (nuevo artículo 114). Solamente se y los límites
sociales). han delimitado tres perímetros (Bolonia, administrativos
Génova y Venecia), pero son estructuras
No obstante, en muchos otros países donde laxas de cooperación voluntaria. En algunas
las competencias municipales son, cierta- regiones (Piemonte, Campania), la provincia
mente, más limitadas, es sobre todo a través de la capital regional desearía transformarse
del desarrollo de un segundo nivel de admi- en Città Metropolitana, pero no está claro
nistración municipal que se persigue dar que un proyecto de este tipo pueda realizar-
solución a los problemas relacionados con la se. Las implicaciones para la democracia local
ejecución de determinadas funciones por no son unívocas; dependen de las soluciones
parte de los municipios, sin cuestionar los institucionales retenidas.
municipios preexistentes. Francia y Hungría
ilustran, con sus propias particularidades, Por último, en el Reino Unido las reformas
esta tendencia que permite apoyarse en la del primer y segundo nivel están vincula-
vitalidad política de la institución municipal. das. El Libro Blanco publicado en octubre
Pero la extensión de las competencias ejerci- de 2006 (Strong and Prosperous Commu-
8. Comunidades
das a nivel intermunicipal plantea el proble- nities8, Cm 6939), prevé que se reanude la
sólidas y prósperas,
ma de la legitimidad democrática de las formación de consejos unitarios en las ndt
La reforma territorial por la cooperación
En Francia, país que cuenta con 36.000 municipios, la cooperación ha permitido

desde hace tiempo gestionar los servicios públicos que un municipio aislado no
podría asumir. Pero a partir de la ley de 1999, gracias a un fuerte compromiso
del Estado y a incentivos financieros, se han desarrollado con rapidez entidades
públicas de cooperación intermunicipal dotadas de fiscalidad propia, que con-
centran de pleno derecho las competencia estratégicas (ordenación del territo-
rio, desarrollo económico, principales equipamientos…) y disponen de un poder
fiscal independiente al de los municipios. A principios de 2007, 2.588 mancomu-
nidades –tal y como han sido nombradas– reagrupaban 33.414 municipios y
54,2 millones de habitantes.
En Hungría, una ley de noviembre de 2004 organiza el desarrollo de la coopera-

ción intermunicipal en el seno de 166 micro-regiones, dando respuesta a objeti-
vos de desarrollo local. El objetivo principal de esta ley consistía en asegurar que
estos agrupamientos de municipios asumieran la gestión de los establecimientos
escolares. A principios de 2006, ya se habían creado agrupamientos de munici-
pios en 118 micro-regiones y, en 90 de las cuales, los agrupamientos reunían al
conjunto de los municipios.
Es también la vía seguida en Italia, con la unión de municipios, y en España

donde un proyecto de ley sobre la reforma del régimen local que resulta del
Libro Blanco de 2005 se propone favorecer la cooperación intermunicipal9.
Pero, las mancomunidades francesas continúan distinguiéndose por la existencia

de un poder fiscal propio y por la gama ampliada de competencias determinadas
por la ley.
regiones donde ya existía una organización 20 y 30 años, tanto en el plano institucio-

a dos niveles. El Gobierno anunció el 25 de nal como funcional (Marcou: 2000 y 2002).
julio, después de un proceso de consulta,
la decisión de formar 9 nuevos consejos Históricamente, el nivel intermedio ha es-
unitarios. La ley del 30 de octubre 2007 tado estrechamente vinculado a la construc-
introdujo las bases jurídicas para su reali- ción del Estado, y, más concretamente, a lo
zación y para la continuación del proceso que se denomina la función de “penetración
(Local Government and Public Involvement territorial”, es decir, al proceso político e ins-
in Health Act 2007, c.28). titucional que permitió al poder central
implantar su autoridad sobre el conjunto del
territorio y de su población (ilustrado de for-
9. Libro blanco para la
I.3. Los niveles intermedios ma muy distinta por Francia, Prusia y el Rei-
reforma del no Unido). Este proceso no se completó en
gobierno local, Sin ninguna duda, es en el nivel interme- todos los países europeos, o se terminó muy
Madrid, Ministerio dio donde se han producido las mutaciones tardíamente, e incluso a veces fue cuestio-
de Administraciones más importantes en la organización terri- nado en recomposiciones políticas ulteriores
públicas. torial del Estado a lo largo de los últimos (desaparición del reino de Prusia, constitu-
207
ción de una Alemania federal, dislocación del la mayoría de los países europeos. La elec-
Imperio de los Habsburgo). No obstante, ha ción de una asamblea representativa se
determinado la formación de ciertas estruc- impuso progresivamente en todos los países
turas territoriales permanentes (el departa- (Alemania: 1872 en Prusia, para el distrito;
mento francés y las provincias en los países Bélgica: consejos de provincia, sobre la base
vecinos marcados por el modelo napoleóni- de la constitución de 1831; Francia: intro-
co, el condado en Inglaterra o Suecia, el dis- ducción de la elección del consejo general
trito –Kreis, powiat, okres…–, en la mayoría del departamento en 1831; Gran Bretaña:
de países de Europa central, la circunscrip- 1888, elección de consejos de condado; Paí-
ción de gobierno –Regierungsbezirk– en Ale- ses Bajos: 1853, estados provinciales, etc.).
mania) y a veces algunas instituciones Por consiguiente, las instituciones de los
típicas (el prefecto, pero también en Alema- gobiernos locales de nivel intermedio se han
nia el Landrat –bajo distintos nombres– con- acercado a las del nivel local de base, sobre
vertido en 1872 en un funcionario nombrado todo en cuanto a la elección de los ejecutivos
por el rey de Prusia, cuando el Kreis adquie- (sin embargo siguen siendo nombrados,
re el carácter de gobierno local, sin dejar de tanto en el nivel municipal como en el
ser una autoridad administrativa del Esta- segundo nivel, en Bélgica y en los Países
do). En este sentido, la primera función del Bajos, a pesar de que la ley hubiera podido
nivel intermedio ha sido la de satélite de la introducir un componente electivo: cf. infra,
autoridad del poder central, apoyándose so- sección III). Estos gobiernos locales asumen
bre la aristocracia local en algunos casos progresivamente las funciones que le atribu-
(Alemania, Inglaterra, Hungría) o, al contra- ye la ley y que responden empíricamente a
rio, en oposición a ésta (Francia). dos necesidades:
Desde finales del siglo XIX, bajo la influen- 1. Asegurar las funciones de interés local
cia de los progresos del liberalismo y de la que superan las capacidades y el área
democracia y en aras de asumir las funcio- de los servicios municipales (rutas,
nes sociales y económicas que el Estado establecimientos escolares, centros de
debía cumplir, el nivel intermedio ha cono- salud –según los países).
cido, esquemáticamente, dos tipos de evo-
luciones institucionales y funcionales. 2. Asumir las funciones de solidaridad y de
redistribución dentro de su territorio
1. La creación de un gobierno local, próxi- (servicios sociales, apoyo a los peque-
mo a los municipios, en el plano institu- ños municipios). Los mismos tipos de
cional y en las funciones ejercidas. funciones se encuentran en los gobier-
nos locales de segundo nivel en Europa
2. La diferenciación y reducción de las fun- central y oriental actualmente, sobre
ciones administrativas del Estado. Des- todo en Hungría (megyiei), en Rumania
de fines del siglo XX, la regionalización (judet), en Croacia (Ïupanije) y en Po-
se afirma como una tendencia nueva lonia (powiat), como también en las
que responde a las evoluciones socio- competencias de las “regiones” (kraj)
económicas, pero también políticas en checas y eslovacas.
algunos países; se manifiesta a veces
por la aparición de nuevas estructuras Sin embargo, los gobiernos locales de
territoriales e institucionales, pero tam- segundo nivel se diferencian según tres
bién a menudo por la evolución y la factores:
reforma de las instituciones existentes.
1. el tamaño;
La primera tendencia fue la que dio origen al 2. el régimen de las ciudades;
sistema de administración local a dos niveles 3. la existencia de administraciones secto-
que caracteriza, todavía en la actualidad, a riales paralelas.
La organización En los países donde la autonomía municipal competencias en el nivel intermedio: en

se introdujo tardíamente en las zonas rura- Dinamarca los hospitales públicos están vin-
de los niveles
les, o que fueron influenciados por Alemania culados al nivel intermedio, al igual que en
intermedios se o por Austria, los gobiernos locales de se- Suecia y Hungría, mientras que en el Reino
gundo nivel son de tamaño pequeño (Kreis Unido lo están respecto a una organización
combina
alemán y powiat polonés en particular); en nacional (National Health System), como en
actualmente otros países existen gobiernos locales de Francia (agencias regionales de hospitaliza-
mayor tamaño (departamento francés, con- ción –si bien éstas conservan la naturaleza
con la tendencia dado inglés o sueco, megyei húngaro, pro- jurídica de los entes públicos locales)–, en
a la regionalización vincias en Bélgica, España, Italia, Países Italia (a pesar de que las regiones financian
Bajos, nomos en Grecia, “regiones” checas las “unidades locales de sanidad”). En mate-
o eslovacas). A excepción de la República ria de educación encontramos una diferen-
Checa y Eslovaquia, estas divisiones terri- ciación similar.
toriales son de origen antiguo y están vin-
culadas a las circunscripciones de las En los Estados federales o con autonomías
autoridades del Estado que han precedido la regionales son los estados federados o las
creación de gobiernos locales. Pero, a las autonomías regionales las que han absor-
diferencias de tamaño no siempre corres- bido, de manera directa o indirecta, las
ponden diferencias de funciones. De hecho, competencias en estas materias. En Ale-
existen otros factores que influyen el tipo y mania, es competencia de los Länder la
número de funciones ejercidas a este nivel, educación, la legislación hospitalaria y las
tales como las competencias ejercidas a inversiones en los hospitales públicos,
nivel municipal, el papel de las administra- mientras que la gestión pertenece al nivel
ciones del Estado y la existencia de adminis- del distrito. En España, los hospitales
traciones sectoriales. públicos fueron transferidos dentro de las
competencias de las comunidades autóno-
Además, en muchos países, las ciudades mas en el 2002. En el Reino Unido, el siste-
no se integran en este segundo nivel terri- ma nacional de sanidad está bajo la tutela
torial y absorben sus atribuciones como del poder regional en Escocia y en el País
consecuencia de la diferenciación institu- de Gales, pero permanece organizado
cional del régimen municipal entre el cam- según el principio funcional10. En Bélgica la
po y la ciudad, fenómeno cuya importancia sanidad y la educación son servicios consi-
ya ha sido subrayada. En estos países, las derados “personalizados” que dependen de
ciudades que acumulan las funciones del las competencias de los municipios11.
segundo nivel disfrutan de un estatus re-
forzado en el sistema administrativo. En- Como lo sugieren los ejemplos preceden-
10. Es decir, que la contramos esta situación en el Reino Unido tes, la organización de los niveles interme-
gestión del servicio entre 1888 y 1972 (los burgos-condados) dios se combina actualmente con la
de sanidad no es de y nuevamente, tras la supresión, en 1986, tendencia a la regionalización. Desde el
la competencia de de los consejos de condado en las zonas punto de vista de las funciones, es una res-
los gobiernos metropolitanas, y la constitución a partir puesta a la creciente importancia que se
locales.
de 1996 de los unitary councils; también la reconoce a los territorios en el desarrollo
11. Elementos
encontramos en Hungría (22 ciudades tie- económico. Desde el punto de vista institu-
integrantes del
nen el rango de megyei), en Alemania (116 cional, la regionalización consagra el cam-
sistema federal
kreisfreie Städte) y en Polonia (65 ciuda- bio de las funciones de los niveles
belga, actualmente
administrados por
des tienen el rango de powiat); también intermedios. Así, la regionalización se
instituciones existía en Dinamarca antes de la reforma manifiesta en Estados de tamaño, consti-
comunes, o territorial de 1970. tución e instituciones territoriales extrema-
prácticamente damente variadas que ejercen funciones
comunes, junto a las La existencia de administraciones sectoriales distintas a aquéllas que están vinculadas al
de la región. especializadas tiene incidencia sobre las desarrollo regional. Si tomamos en consi-
209
deración los factores políticos, no debe recursos deben ser de naturaleza suficien-
sorprendernos la gran diversidad institu- temente diversificada y evolutiva como
cional a través de la cual la regionalización para permitirles seguir la evolución real de
puede manifestarse. En muchos casos se los costes del ejercicio de sus competen-
limita a una regionalización administra- cias (art. 9, par. 2 y 4). En la práctica, las
tiva, es decir se apoya sobre instituciones finanzas locales son el producto de la his-
subordinadas al poder central (por ejemplo: toria compleja de las finanzas públicas y de
Inglaterra, Grecia, Portugal continental, la administración propia de cada país, y
Bulgaria y Hungría). En otros países ocurre estos factores explican principalmente las
lo contrario, es asumida por las autono- características, y el volumen, en términos
mías regionales (España, Italia y estatuto presupuestarios, de las competencias lo-
de Escocia). En muchos Estados, la regio- cales. Podemos afirmar lo mismo para los
nalización se traduce en las competencias países que han introducido las institu-
de los gobiernos locales o de las instituciones ciones de la autonomía local a partir de
que dependen de ellos (Finlandia, Irlanda, principios de los años 90 o que actualmen-
Países Bajos, Rumanía…). Finalmente, en te están en curso de introducirlas: la creación
otros países se ha ampliado simplemen- de un sistema fiscal eficaz y la reorgani-
te el régimen de autonomía local al nivel zación de los circuitos financieros son más Los gobiernos
regional, o se ha cedido al nivel intermedio lentos que el cambio de una ley. Por este
una vocación regional sin cuestionar el ca- motivo, a continuación, nos centraremos
locales ejercen sus
rácter unitario del Estado (Dinamarca en los sistemas de finanzas locales, previo funciones en el
después del 1 de enero de 2007, Francia, a realizar una comparación de las compe-
Polonia, República Checa y Eslovaquia). tencias y las capacidades administrativas. marco de un
sistema que los
II. Las competencias, la gestión II.1. Las finanzas
y las finanzas hace interactuar
La autonomía financiera es la base de la con el Estado, y de
Los gobiernos locales ejercen sus funcio- autonomía local, como lo recuerda el artí-
nes en el marco de un sistema que los hace culo 9 de la Carta europea de autonomía manera más
interactuar con el Estado, y de manera local, donde se contemplan tres aspectos:
general, con las
más general, con las autoridades superio- recursos acordes a los costes correspon-
res. La gobernabilidad de este sistema ha dientes a las competencias obligatorias; autoridades
adquirido una complejidad cada vez más libertad para disponer de los recursos que
superiores
creciente, a medida que las competencias les son asignados; posibilidad de incidir de
de los gobiernos locales se han ampliado a manera significativa sobre el volumen de
funciones cuya importancia ha justificado los recursos propios.
una legislación nacional (o regional) y polí-
ticas nacionales (o regionales). Cuestiona No obstante, y a pesar de la abundancia de
las modalidades de distribución y reparto fuentes nacionales e internacionales, la
de competencias, el financiamiento de pre- comparación internacional de los sistemas
supuestos locales y las capacidades admi- financieros locales presenta, incluso en
nistrativas de los gobiernos locales. Europa, verdaderas dificultades de método
e interpretación. En el siguiente análisis,
En teoría, son las competencias las que asimilamos las autonomías regionales a
determinan el nivel de recursos necesarios entidades federadas, y por consiguiente,
para cubrir los costes correspondientes. no se las considera gobiernos locales, a
Esto es precisamente lo que preconiza la diferencia de la opción generalizada entre
Carta europea de autonomía local: los las fuentes internacionales.
recursos financieros de los gobiernos lo-
cales deben ser proporcionales a las com- Nos disponemos a analizar las grandes
petencias previstas por la Ley, y estos tendencias en materia de gastos y recur-
sos (Dafflon: 2002; Travers: 2005). Estas del PIB (en 2003), y en los Países Bajos
tendencias reflejan el papel creciente de los el 8,5% del PIB (2003);
gobiernos locales en Europa, pero se
acompaña de una reducción de la auto- • finalmente un pequeño grupo de países
nomía financiera en cuanto a los recur- en los que los gastos públicos locales se
sos de que disponen. sitúan a un nivel inferior al 5% del PIB:
Grecia, Chipre, la ex República yugosla-
II.1.1. Los gastos de los gobiernos locales va de Macedonia y Malta.
En el diagrama siguiente (gráfico 1) se En el segundo grupo encontramos un con-

representa la parte de los gastos públicos tinuo en el que es prácticamente imposible
totales en el PIB de los Estados europeos. situar un umbral. No obstante, por debajo
Este diagrama muestra, tomando como base del 8 o 8,5% del PIB, encontramos sola-
los datos publicados por Eurostat, la propor- mente países de tamaño relativamente
ción de los gastos públicos locales en el PIB. pequeño para mantener cierta centraliza-
Para caracterizar Entendemos por gastos públicos locales los ción financiera, y los Estados federales o
gastos de las administraciones públicas loca- con autonomías regionales, en la medida
la autonomía les, es decir, de las administraciones subna- en que una parte de los gastos que corres-
financiera cionales, a excepción de las entidades ponden a los gobiernos locales en los Esta-
federadas y de las autonomías regionales. dos unitarios, quedan integrados en los
debemos ir más España se aborda como un Estado federal, al presupuestos regionales.
allá del volumen de contrario de Italia, a pesar del nivel de com-
petencias legislativas y en materia de gastos Para caracterizar la autonomía financiera
gastos. Ésta públicos de las regiones italianas. Ocurre lo debemos ir más allá del volumen de gas-
también depende mismo con el Reino Unido respecto a Escocia tos. Ésta también depende del grado de
e Irlanda del Norte, a los que se puede asi- libertad con la que los gastos son gastados
del grado de milar también el País de Gales desde el pun- y los recursos controlados por la autoridad
to de vista de las finanzas públicas en razón local.
libertad con
del volumen de gasto que se le delega. Mien-
la que los gastos tras que los Estados europeos tienen gene- El gráfico 2 presenta la proporción de los
ralmente uno o dos niveles de gobiernos gastos de inversión de los gobiernos locales
son ejecutados
locales, el cuadro conduce comparati- en el PIB. Este indicador permite destacar el
y los recursos vamente a sobreestimar ligeramente los papel de los gobiernos locales en el equipa-
gastos públicos locales de los países que tie- miento del país. El gráfico solamente incluye
controlados por la nen tres niveles de administración local la Europa de los 25, por no disponer de
autoridad local (Francia, Polonia). A pesar de estas aproxi- datos suficientes para los otros países. La
maciones, el diagrama destaca tres grupos inversión pública representaba en 2006
de países relativamente muy distintos: para la Europa de los 25 un volumen equi-
valente al 2,4% del PIB, con un margen de
• Tres países nórdicos (Dinamarca, Fin- dispersión entre el 1,1% para Austria y el
landia y Suecia) y Suiza, donde el volu- 5% para la República Checa.
men de gastos públicos locales es
superior al 20% del PIB; El gráfico destaca que los gobiernos loca-
les garantizan la mayor parte de la inver-
• un gran grupo de países en los que los sión pública, a excepción de diez países
gastos públicos locales quedan com- (Austria, Chipre, Estonia, Grecia, Hungría,
prendidos entre el 13% y el 6% del PIB: Lituania, Luxemburgo, Malta, República
de hecho, en el caso de Italia, los gas- Checa y Eslovenia). El gráfico toma en
tos de los municipios y de sus agrupa- consideración las inversiones de los
mientos, así como de las provincias, gobiernos locales, pero no las de las enti-
representan aproximadamente el 6,3% dades federadas. No obstante, sí que
211
incluye los gastos de inversión de las un 10% de los gastos reales de inversión
autonomías regionales en los países que de los gobiernos locales y de sus estable-
éstas existen, lo que conduce a sobreesti- cimientos públicos.
mar las inversiones de los gobiernos loca-
les, por las razones expuestas más arriba. Sin embargo, es preciso relativizar esta
Lo mismo sucede en Francia por lo que se constatación por consideraciones de co-
refiere a los primeros y segundos niveles, yuntura y de fase evolutiva. Las políticas
puesto que las regiones, que son gobier- macroeconómicas pueden afectar la inver-
nos locales, disponen de una capacidad sión de los gobiernos locales (caso de Ale-
de inversión mucho más importante, re- mania y Austria), y los gastos de inversión
presentando, actualmente, alrededor de pueden conocer durante varios años va-
Gráfico 1 Gastos públicos locales sobre el PIB (2005)
Dinamarca 33,00 %
Suiza 25,20 %
Suecia 25,00 %
Finlandia 20,10 %
Países Bajos 15,47 %
Italia 15,40 %
Polonia 13,50 %
Reino Unido 13,20 %
Noruega 13,10 %
Hungría 13,00 %
República Checa 12,10 %
Francia 11,10 %
Islandia 10,13 %
Letonia 9,50 %
Rumanía 8,50 %
Eslovenia 8,44 %
Lituania 8,10 %
Austria 7,90 %
Croacia 7,50 %
Alemania 7,30 %
Eslovaquia 7,00 %
Estonia 6,91 %
Irlanda 6,80 %
Albania 6,70 %
Bulgaria 6,50 %
Portugal 6,30 %
Bélgica 6,10 %
España 5,90 %
Montenegro 5,80 %
Serbia 5,60 %
Luxemburgo 5,40 %
Grecia 3,10 %
Chipre 1,90 %
ERYM 1,80 %
Malta 0,70 %
0,00 % 5,00 % 10,00 % 15,00 % 20,00 % 25,00 % 30,00 %
Fuente: Eurostat, 2005.

riaciones más importantes que los gastos pero de 4,9% en los nuevos Estados miem-
corrientes. Si el crecimiento de la inversión bros, mientas que esta evolución ha sido
de los gobiernos locales ha sido dinámico incluso negativa en Alemania y Austria12.
en el conjunto de la Unión Europea a lo lar-
go de los últimos años, ésta ha sido más En los países de la ex Yugoslavia, como en
12. Dexia, Finances
fuerte en los nuevos Estados miembros, lo Albania, Bulgaria y Rumanía, el poder central
publiques
territoriales dans
que refleja la necesidad de nuevas infra- conservó en un primer momento el control
l’Union européenne. estructuras en estos países. Entre 2000 y de los medios de inversión, incluyendo las
Evolutions 2000- 2005, la progresión de la inversión de los inversiones públicas locales. La situación ha
2005, noviembre gobiernos locales ha sido del orden de empezado a cambiar a partir de 2004. Se fa-
de 2006. 2,9% anual de media en la Europa de los 15, cilitó el acceso al préstamo en Bosnia y Her-
Gráfico 2 Gastos públicos locales en inversiones en porcentaje del PIB
España 2,5
República Checa 2,3
Irlanda 2,3
Francia 2,3
Polonia 2,1
Países Bajos 2,1
Portugal 2
Italia 1,9
Luxemburgo 1,7
Finlandia 1,7
Suecia 1,6
Hungría 1,6
Letonia 1,3
Eslovaquia 1,2
Dinamarca 1,2
Reino Unido 1,1
Grecia 0,9
Bélgica 0,9
Lituania 0,8
Estonia 0,8
Chipre 0,8
Austria 0,8
Alemania 0,7
Eslovenia 0,5
Malta 0,2
0 0,5 1 1,5 2 2,5
Fuente: Dexia, 2006.

213
zegovina, Croacia, ex República yugoslava de Constitución (art.72-2, al.4) en 2003. En Ale- En la mayoría de
Macedonia y Serbia; en Albania se introdujo mania, la revisión constitucional de 28 de
los Estados
un procedimiento de concurso para seleccio- agosto de 2006 inscribió en la Ley funda-
nar los proyectos locales que se beneficiarían mental la prohibición de que se atribuyeran europeos, los
del financiamiento del Estado, en Bulgaria y competencias materiales a los municipios y a
ingresos fiscales
Rumanía, el acceso a fondos europeos ha sus agrupaciones a través de la ley federal
permitido aumentar el papel de los gobiernos (nuevo artículo 85, apartado 1). Esta nueva de los gobiernos
locales en materia de inversiones, de infraes- ley se propone acabar con la práctica a través
tructuras económicas y sociales13. de la cual el legislador federal había creado
locales son en
nuevas obligaciones para los gobiernos lo- realidad, de
III.1.2. Los recursos de los gobiernos cales sin garantizar su financiamiento. Al
locales contrario, dentro del Land, el tribunal consti- manera general,
tucional del Land vela por el respeto del prin- una parte del
Cuando nos disponemos a analizar los recur- cipio de conexión.
sos de que disponen los gobiernos locales, se producto de los
nos plantean dos cuestiones: por un lado, el Pero la autonomía financiera depende esen- impuestos
volumen de los recursos en relación a los cos- cialmente de la estructura y del régimen de
tes y, por otro, el control que ejerce el gobierno los recursos. Es en este ámbito que la evolu- compartidos cuyo
local sobre el volumen de sus recursos, es de- ción de las finanzas locales presenta actual-
poder fiscal
cir, su capacidad para aumentar sus recursos. mente una serie de señales desfavorables a
la autonomía local. pertenece a los
La Carta europea de autonomía local prevé
poderes centrales
que los gobiernos locales cuenten con "recur- a) La estructura de los recursos
sos propios suficientes" y que puedan dispo-
ner libremente de ellos para el ejercicio de En la mayoría de los Estados europeos, los
sus competencias, que los recursos financie- ingresos fiscales de los gobiernos locales son
ros de los gobiernos locales deben ser "pro- en realidad, de manera general, una parte del
porcionales a las competencias previstas por producto de los impuestos compartidos cuyo
la Constitución y por la Ley" (art.9, apartados poder fiscal pertenece a los poderes centra-
1 y 2). La primera propuesta expresa una les. Ahora bien, los únicos ingresos corrientes
condición de la libertad local; la segunda sobre los cuales las autoridades locales dispo-
expresa una garantía para los gobiernos nen de poderes suficientes para poder modifi-
locales, de disponer de los recursos necesa- car, por decisión directa, el volumen de sus
rios para el financiamiento de las competen- recursos, son la propia fiscalidad y los produc-
cias que la ley les atribuye. tos de la explotación de los servicios públicos
por los que los usuarios pagan un precio o un
La exigencia de una correspondencia entre derecho de acceso. Como el volumen de estos
las competencias obligatorias y los recursos, ingresos de explotación depende mucho del
o principio de conexión, es la más difícil de modo de gestión del servicio (directamente 13. Ken Davey (2007),
asegurar ya que depende de la estimación de por el gobierno local o por una empresa que Fiscal
los costes, la cual, a su vez depende del nivel recauda los ingresos sobre los usuarios), decentralisation in
South-Eastern
de servicio que se cree deber o poder propor- es el volumen de la fiscalidad propia el que
Europe, en: Conseil
cionar a la población. Esta exigencia se constituye la variable más significativa en
de l’Europe,
encuentra en el centro de las solicitudes de cuanto a la capacidad de las autoridades
Effective democratic
los gobiernos locales a los poderes superiores locales de determinar por sus propias deci-
governance at local
de los que dependen sus recursos. Es cada siones la evolución de sus recursos. Al con- and regional level,
vez más frecuente que la legislación prevea trario, la participación en el producto de Budapest, OSI,
que toda transferencia de competencia por la impuestos compartidos es, tanto desde el actas de la
ley deba acompañarse de una transferencia punto de vista económico como político, conferencia de
adecuada de recursos. En Francia este princi- equivalente a las transferencias. La única Skopje, 8-9
pio se inscribe en la ley en 1982, y entra en la diferencia es que la parte correspondiente al noviembre de 2006.
gobierno local a veces se calcula sobre el za. En todos estos países, los ingresos de la
producto local del impuesto (por ejemplo, fiscalidad local propia representan más de un
la participación de los municipios alemanes 40% del total de los recursos de los presu-
en el producto del impuesto sobre la ren- puestos locales. En todos los demás países
ta). En este caso se supone que el con- representados, la parte de la fiscalidad local
tribuyente se siente satisfecho de saber propia desciende por debajo de un 35% del
que una parte de su contribución se utiliza total de los recursos (excepto en Albania,
para financiar los servicios públicos loca- donde este porcentaje alcanza el 40% tras la
les, aunque los electos no tienen ningún reforma que ha entrado en vigor en 2005);
poder sobre el importe de la presión fiscal sólo es superior al 30% en Grecia, Hungría,
y no existe relación alguna entre el nivel de Luxemburgo, Polonia y Portugal, pero incluso
la fiscalidad y el nivel de los servicios. en estos últimos países, la parte de las trans-
ferencias y participaciones en los impuestos
Los sistemas europeos de finanzas locales se nacionales representa un porcentaje muy
diferencian, principalmente por razones his- importante de los recursos (excepto en
tóricas, en función del origen de los recursos Luxemburgo).
de los presupuestos locales. Todos recurren a
la fiscalidad local, a transferencias de distinta Estas observaciones sugieren la existencia de
naturaleza, a impuestos compartidos y a pro- una diferenciación entre los sistemas de fi-
ductos de explotación. Lo que les diferencia nanzas locales, que se produce a un nivel si-
es la ponderación de estos distintos compo- tuado entre el 30 y el 40% de los recursos
nentes, así como las características de los procedentes de la fiscalidad local propia, sien-
componentes más importantes. Por consi- do estos recursos superiores a los pro-
guiente, es posible diferenciar los sistemas cedentes de las transferencias y de los
de finanzas locales dependiendo de si la impuestos compartidos. Cuando estas dos
estructura de los recursos está dominada por condiciones se cumplen, se puede decir que el
la fiscalidad propia o, al contrario, por las sistema de recursos está dominado por la fis-
14. No tenemos en transferencias, incluyendo la participación en calidad local. Las transferencias tienen por
cuenta Lituania el producto de los impuestos nacionales. El función garantizar un financiamiento de base
puesto que la gráfico n°3 relaciona los dos tipos de recur- o una redistribución entre municipios, o la
clasificación sos con los recursos totales de los gobiernos compensación de obligaciones determinadas
estadística de los locales de la mayoría de países europeos. El por ley. El volumen de la fiscalidad local es
recursos es errónea: gráfico no representa el conjunto de las cate- suficiente para que las autoridades locales
en 2002, la gorías de recursos que podemos distinguir en definan una política fiscal. Al contrario, en los
fiscalidad propia de
los presupuestos locales. Y, como en los grá- otros países, donde la parte de la fiscalidad
los gobiernos locales
ficos anteriores, sólo toma en consideración propia es sensiblemente inferior a la de las
no superaba el 8,4%
el nivel local, en general uno o dos niveles, transferencias e impuestos compartidos, y
del total de los
con la excepción de los tres niveles de Fran- generalmente muy inferior también al 30%
recursos (G.
Marcou, Les
cia y Polonia, dejando de lado las entidades del total de los recursos, podemos afirmar
structures federadas y las autonomías regionales. El que el sistema de recursos viene dominado
régionales dans les gráfico incluye a la mayoría de los Estados de por las transferencias. En este caso, la fis-
pays candidats et la Unión Europea, e integra también datos calidad propia sirve, en teoría, para financiar
leur compatibilité disponibles de algunos Estados de la ex Yu- gastos no obligatorios –competencias fa-
avec les fonds goslavia y de Albania. cultativas– o ampliar la cobertura de gastos
structurels (Europe para los cuales las transferencias y los recur-
centrale et El gráfico muestra claramente que solamente sos de los impuestos compartidos no son sufi-
orientale),
en 8 países el producto de la fiscalidad propia cientes. Sin embargo, cuanto más débil es la
Luxemburgo,
es superior a la suma de las participaciones parte de la fiscalidad propia sobre el conjunto
Parlamento europeo
en el producto de impuestos nacionales y de los recursos, más difícil es a nivel político
STOA 105 FR, 2002,
transferencias14: Bélgica, Dinamarca, Finlan- su uso para aumentar los recursos suplemen-
Parte B: Fichas por
país).
dia, Francia, Islandia, Noruega, Suecia y Sui- tarios, ya que un aumento significativo de los
215
Gráfico 3 Estructura de los presupuestos locales: fiscalidad propia y transferencias o impuestos compartidos
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1
Albania (2005) 47 %
40 %
Alemania 51 %
18 %
Austria 36 %
14 %
Bélgica 42 %
45 %
Fed. Bosnia-Herz. 0 % 62 %
Bulgaria (2005) 58 %
10 %
Croacia (2005) 61 %
5%
Dinamarca 18 %
50 %
España 55 %
27 %
Estonia 1 % 88 %
Finlandia 22 %
42 %
Francia 23 %
57 %
Grecia 42 %
31 %
Hungría 60 %
34 %
Irlanda 46 %
26 %
Islandia 8%
70 %
Italia 61 %
24 %
Letonia 73 %
15 %
Lituania 21 %
35 % 78,30 %
Luxemburgo 32 %
Montenegro (2005) 32 %
15 %
Noruega (2003) 36 %
43 %
Países Bajos 57 %
7%
Polonia 67 %
33,50 %
Portugal 45 %
32 %
República Checa 71 %
3%
Rumanía 55 %
8%
Reino Unido 64 %
13 %
Eslovaquia 38 %
14 %
Eslovenia 61 %
19 %
Suecia 13 % 57 %
Suiza 22 % 44,35 %
Impuestos compartidos + transferencia sobre total de ingresos (%)
Ingresos por impuesto local (=impuestos controlados por el gobier-

no local) respecto al total de ingresos (%)
Fuente: Dexia, 2002, Consejo de Europa, 2003, 2005.
recursos requiere un fuerte aumento de la parte de los recursos propios situados bajo el
tasa de imposición, a menos que la evolución control de las autoridades locales; sólo se tra-
negativa de las transferencias lo imponga a ta de una situación transitoria pero facilita
los gobiernos locales. No obstante, los dere- precisamente la transición.
chos y tasas pagados por los usuarios pueden
representar un recurso alternativo a la fiscali- b) La fiscalidad local propia
dad, sobre todo a nivel municipal, y su
aumento puede tolerarse mejor que el de la Es posible realizar varias constataciones en
fiscalidad. Por último, en los países de Europa cuanto a la estructura de la fiscalidad propia.
central y oriental, los ingresos patrimoniales En todos los países, a excepción de Suecia,
(enajenaciones o explotación) pueden con- existe un impuesto sobre la propiedad inmo-
servar un papel importante, y aumentar la biliaria. Este impuesto se considera el más
adaptado a la fiscalidad local porque el objeto expuestos a decisiones de política económica

de imposición está localizado, situación co- destinadas a reducir los costes de las empre-
mún a la mayoría de los países del mundo. sas. De esta forma, durante los últimos años
Pero el rendimiento de este impuesto está las bases de imposición se redujeron, sobre
condicionado por la existencia de un catastro, todo, en Alemania, España y Francia.
el cual es inexistente o permanece inacabado
en los países de Europa central y oriental. La Globalmente, se constata una erosión
fiscalidad local sobre los hogares general- continua de la fiscalidad propia dentro
mente no se basa en un impuesto local sobre del conjunto de los recursos de los go-
la renta; esto acontece únicamente en los biernos locales, en beneficio de los re-
países nórdicos y en Suiza, donde el nivel de cursos controlados por el poder central.
los gastos locales es el más elevado. En Tanto en Francia como en Alemania, se han
muchos países, en cambio, el impuesto sobre reducido las bases del impuesto sobre las
la renta es un impuesto compartido cuyo pro- empresas; en Francia este impuesto se limitó
ducto se asigna en parte o enteramente a los al 3,5% del valor añadido (cerca de la mitad
presupuestos locales (Alemania, Austria, de los sujetos pasivos). En los Países Bajos en
Globalmente, se Polonia, Hungría, Bulgaria –en su totalidad–, el 2006, el impuesto local de propiedad de la
Croacia, Rumania...). tierra se suprimió para los arrendatarios y se
constata una limitó para los propietarios. El resultado fue
En algunos países, las autoridades locales una disminución de la autonomía financiera.
erosión continua de
pueden votar un impuesto adicional sobre la Suecia e Italia son, en contextos muy diferen-
la fiscalidad propia renta, que se añade al impuesto de Estado tes, dos excepciones notables a esta tenden-
(Suiza) o se basa en el producto local del im- cia general hacia la erosión de la fiscalidad
dentro del conjunto
puesto sobre la renta (Croacia). El interés del local propia, al igual que Eslovaquia desde
de los recursos de impuesto sobre la renta está en que estable- 2005, donde varios impuestos locales nuevos
ce un vínculo directo entre el contribuyente y han sustituido antiguas dotaciones. En Sue-
los gobiernos los servicios de los que es usuario y que son cia, la fiscalidad local propia representa aún
locales, en financiados por el impuesto. En Grecia, la fis- más del 70% de los recursos de los gobiernos
calidad local se basa principalmente en tasas locales. Italia prosiguió la restauración de la
beneficio de los que se relacionan al financiamiento de los fiscalidad local desde 1992, después de que
recursos servicios públicos, y no sobre impuestos pro- ésta fuera prácticamente suprimida en 1971,
piamente dichos. Este mismo caso lo en- en aras de mejorar su redistribución. En
controlados por el contrábamos en Francia con la tasa sobre la resumen, podemos considerar que en la
poder central vivienda, pero que actualmente se ha con- mayoría de los países prevalece una lógi-
vertido en un impuesto directo, y con la tasa ca de garantía de los recursos sobre una
de recogida de basura, que en los últimos lógica de responsabilidad financiera. Los
años ha sido usada como variable de ajuste principios de repartición de los impuestos
por los municipios (o mancomunidades). compartidos, en la medida en que son relati-
vamente estables o negociados (Alemania,
En cambio, menos de la mitad de los países Austria), y que se garantiza la evolución de
de la Unión Europea tienen un impuesto local las dotaciones (del tipo "pacto de estabili-
específico sobre las actividades económicas: dad"), aseguran una determinada adecuación
Alemania, Austria, Chipre, Dinamarca, Espa- de los recursos a los gastos, aunque condicio-
ña, Francia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo y nada por el contexto económico.
Portugal. La base imponible es variable. Sin
embargo, este impuesto, si tomamos en con- c) Las otras fuentes de financiamiento
sideración el conjunto de la fiscalidad propia y
de los volúmenes presupuestarios, sólo re- Entre las alternativas al financiamiento pre-
presenta un recurso significativo en seis paí- supuestario que se desarrollaron en los últi-
ses: Alemania, España, Francia, Hungría, mos años para financiar las inversiones,
Irlanda y Luxemburgo. Estos impuestos están figuran las distintas fórmulas de colaboración
217
público-privada (Public-Private Partnership - nanciamiento destinados a los gobiernos

PPP), inspiradas en la Iniciativa de Financia- locales y creados sobre una base coopera-
miento Privado (IFP) británica de 1992. Bajo tiva, sobre el modelo de Komun-Invest,
formas jurídicas diversas, muchos países han organismo nacido en Suecia en 1986 para
adoptado una legislación sobre las PPP desde proporcionar financiamiento a los gobier-
finales de los años 90, pero el principio de las nos locales16 –similar al antiguo Crédito
PPP es el mismo: la autoridad pública confía a Municipal de Bélgica.
una empresa o a un consorcio una misión
global de concepción, realización, financia- II.2. Las competencias
miento y explotación o mantenimiento de
una obra pública. Las PPP amplían las posibi- Conviene precisar el estatuto de las diferen-
lidades tradicionalmente ofrecidas por las tes categorías de competencias, antes de
concesiones, pero la verdadera razón del estudiar los campos de competencias mate-
desarrollo de las PPP es de carácter presu- riales (Comité de las Regiones: 2002; Mar-
puestario. cou: 2007).
No obstante, el balance es mitigado. Incluso II.2.1. Categorías de competencias

en el Reino Unido, las PPP no representan
más de un 11% del volumen de la inversión En primer lugar, debemos destacar la gene-
pública, y este éxito relativo se explica por el ralización de la cláusula general de compe-
hecho de que las condiciones de acceso al tencia, prevista por el artículo 4.2 de la Carta
crédito de las autoridades locales eran, hasta europea de la autonomía local, al menos a
la Local Government Act de 2003, muy res- nivel del gobierno local de base. Contraria-
trictivas, de tal manera que la IFP represen- mente a la idea más extendida, la cláusula
taba una posibilidad de acceso a recursos general de competencia no es un principio de
suplementarios. distribución de competencias sino un princi-
pio de libertad; de allí su importancia, aun-
Si las PPP permiten acelerar el financiamiento que las actividades que autoriza siguen 15. En los informes de la
de algunas operaciones, también introducen siendo modestas en términos presupuesta- Comisión de
Cuentas Públicas de
inconvenientes desde el punto de vista del rios. La mayoría de los Estados europeos
la Cámara baja
financiamiento. En efecto, los capitales que el (miembros del Consejo de Europa) recono-
(House of
contratista reúne en el mercado, se obten- cen actualmente, a través de su Constitución
Commons) del
drán a unas condiciones menos favorables o legislación, el principio de la cláusula gene-
parlamento británico
que los que se conceden a una autoridad ral de competencia de los municipios. Sin encontramos
pública. Además, las tasas pagadas por la embargo, hay algunas excepciones (Reino múltiples estudios
autoridad pública deben cubrir todos los cos- Unido, Portugal y algunos países de Europa que apuntan a la
tes, incluidos los costes financieros, de tal central y oriental), mientras que otros países prudencia respecto
manera que la PPP transforme la deuda en plantean cuestiones de interpretación (Espa- a los beneficios que
gasto corriente, esto no constituye en sí mis- ña e Italia). los gobiernos locales
mo una economía. Finalmente las empresas pueden obtener del
reclaman unos márgenes más elevados en La mayoría de las competencias ejercidas por IPF (por ejemplo HC
567, 16 de julio de
nombre de los riesgos que tendrían que asu- los gobiernos locales vienen determinadas
2003; HC 446, 31
mir, pero es difícil controlar estos márgenes15. por la ley. Es posible destacar una tendencia
de marzo de 2005;
En los otros países, la presencia de la PPP en general a la extensión del volumen de las
HC 553, 14 de junio
la inversión pública permanece a un nivel competencias locales, a veces bajo forma de
de 2005; HC 694, 3
bastante bajo, aunque los gobiernos se fijan "competencias para fines específicos" (según de mayo de 2006).
a veces objetivos ambiciosos (por ejemplo en la terminología de la Carta de autonomía 16. El Komun-Invest
Francia: un 10% en 2010). local: art.4), las cuales son ejercidas en nom- agrupa actualmente
bre del Estado y bajo su dirección. Es el caso, a 196 municipios y 7
Los límites de este instrumento explican en particular, de Alemania, Austria, Italia, la consejos de
quizá la reaparición de organismos de fi- República Checa, Hungría y Eslovenia, donde condado.
los municipios ejercen funciones administra- censurando las disposiciones que irían más
tivas que dependen tradicionalmente del allá de lo que justifican los objetivos de la
Estado. Esta tendencia se enmarca en el sen- normativa, aunque no se trata del caso más
tido de la universalidad de la competencia generalizado (véase infra. III).
municipal, aunque el alcance real de este tipo
de competencias depende del control real- II.2.2. Las competencias materiales
mente ejercido por el Estado.
Para analizar las competencias efectivamente
En los Estados de la Europa central y oriental, ejercidas en acuerdo con la aplicación de la
el alcance de las competencias materiales de ley, nos limitaremos a los municipios y a sus
los gobiernos locales sigue siendo muy agrupaciones. Una comparación detallada
amplio, en la medida en que éstas son las entre países europeos evidencia que algunas
herederas de los antiguos órganos locales del funciones son ejercidas por los municipios o
poder de Estado, a excepción de los países sus agrupaciones, y cuando procede por sus
donde en algunos ámbitos se restableció o se subdivisiones (caso de las freguesias en Por-
mantuvo a nivel local, una administración del tugal). Las principales funciones son: en
Las principales Estado separada. Las "competencias para materia de urbanismo (planificación, autori-
fines específicos" dominan por consiguiente zación de utilización de suelos, mejoramien-
variaciones las las competencias locales (por ejemplo a nivel to), la atribución de ayudas sociales y la
encontramos en las de las regiones en la República Checa). En gestión de instituciones sociales destinadas a
este caso, encontramos gobiernos locales ciertos grupos de población (para las perso-
competencias en que desempeñan un papel de agentes del nas mayores en particular), el servicio de
materia de Estado. Los medios disponibles sólo bastan, y vías y obras, transportes públicos (en función
a duras penas, para financiar las competen- del tamaño del gobierno local), agua potable
educación, sanidad cias delegadas por el Estado, de forma que la (con excepción de Inglaterra), vivienda y
y protección o autonomía local prácticamente no puede hábitat (con excepción de los Países Bajos,
ejercerse. Reino Unido, Italia y Suiza), construcción y
ayuda social mantenimiento de los edificios escolares –a
Un examen más detallado del régimen de los cuales en todos los países europeos se
competencias locales lleva a cuestionarse la añaden actualmente unas actividades de
pertinencia de las distinciones comúnmente acompañamiento educativo-, y el desarrollo
admitidas. Efectivamente, las competencias económico, que se traduce en algunas accio-
de base siempre están reguladas por la ley nes, incluso en los países en que no se cita
cuando se refieren a materias o funciones entre las atribuciones legales de los munici-
que tienen una dimensión nacional; estas pios. Podemos considerar que éstas son las
competencias son de carácter obligatorio. En funciones que constituyen el patrimonio co-
este caso, el grado de autonomía de que dis- mún de la competencia municipal en Europa.
ponen los gobiernos locales viene determina-
do por el alcance de la normativa y su nivel Las principales variaciones las encontramos
de detalle, que, en casos extremos, pueden en las competencias en materia de educa-
transformar a estas competencias en compe- ción, sanidad y protección o ayuda social.
tencias delegadas. Es contra esta situación Estas competencias son, en general, ejerci-
que se originan las reformas en los países das por los gobiernos locales en los países
nórdicos durante los años ochenta, engloba- nórdicos sobre la base de la legislación
das bajo la denominación de "municipio nacional (en Dinamarca las regiones admi-
libre", perseguían reducir el peso de la regla- nistran desde el 1 de enero de 2007 el con-
mentación nacional y de las tutelas financie- junto del sistema de salud y el seguro de
ras que pesaban sobre los gobiernos locales. enfermedad, que en gran medida ya es
En algunos casos, la jurisprudencia vela para competencia de los condados; en Suecia, la
que la normativa respete los derechos de gestión de la seguridad social compete al
autonomía del gobierno local (Alemania), nivel nacional, mientras que los condados
219
garantizan la gestión de los hospitales y del más en el sector educativo y la seguridad

sistema de cuidados). En Alemania, Francia, pública, de los que anteriormente no eran
Italia y España, los gobiernos locales ejer- titulares de competencias administrativas.
cen en estos ámbitos solamente compe- A la vez, en otros países las competencias
tencias parciales o marginales. Lo mismo locales se han visto reducidas tras la intro-
sucede en el ámbito de la educación: la con- ducción de reformas en la gestión con mar-
tratación y la gestión del personal son, en cada inclinación hacia el sector privado
general, competencia del Estado o los pode- (Reino Unido, Países Bajos y Suecia).
res regionales (Länder alemanes y austria-
cos, comunidades autónomas españolas, II.3. Las capacidades administrativas
comunidades en Bélgica –pero no en Italia).
No obstante, en los países nórdicos, y tam- Las capacidades administrativas dependen
bién en gran medida en el Reino Unido, del personal y de los métodos de gestión,
éstas son competencias propias de los que a lo largo de los últimos años han sufrido
También
municipios. importantes evoluciones.
encontramos
También encontramos situaciones diferentes II.3.1. El personal
en cuanto a las competencias en materia de
situaciones
policía y orden público. En algunos países se Existen diferencias considerables en cuanto diferentes en
trata de competencias importantes tradicio- al personal empleado por los gobiernos
nalmente en manos de los alcaldes y de las locales. Como es previsible, estas dife- cuanto a las
autoridades locales (Bélgica, Países Bajos, rencias se relacionan con las competencias. competencias en
Reino Unido). En cambio, en otros países Los países donde los gobiernos locales, y los
están prácticamente ausentes de las compe- municipios en particular, administran los materia de policía y
tencias locales (Alemania, Hungría, Suecia). servicios públicos básicos y sus funciona- orden público. En
rios, emplean el mayor número de personal.
En los países de Europa del Este, las solucio- Tal es el caso de los países nórdicos, del Rei- algunos países se
nes varían incluso al interior de un mismo no Unido y Suiza, donde el personal emple-
trata de
país. Por ejemplo, en Bulgaria, la gestión del ado por los gobiernos locales representa en
sistema de salud y de los centros escolares, torno al 80% del conjunto de los funciona- competencias
que fueron competencia municipal, pasaron rios públicos (63% solamente en Noruega).
importantes
a ser competencia del Estado en 2003. En Al- Se trata, en su mayoría, de empleados del
bania, estas funciones están financiadas des- sector de la educación y de la sanidad. Los tradicionalmente
de 2003 por el presupuesto del Estado, gobiernos locales de Europa del Este, a pe-
en manos de los
mientras que son los municipios los que sar de la extensión de sus competencias,
administran el pago de los salarios. En Hun- emplean un número de personal menos ele- alcaldes y de las
gría, Lituania, Polonia y Rumania la adminis- vado (en torno al 40%) a excepción de Hun-
tración de los establecimientos y del personal gría (69%) y Eslovaquia (90%) (CNFPT:
autoridades locales
educativo está descentralizada. En cambio, 2005; Pollitt, Boukaert: 2004).
en Estonia, Letonia, República Checa, Eslova-
quia y Eslovenia estas funciones se compar- En cambio, la estructura del Estado apenas
ten entre los gobiernos locales y el Estado, el tiene incidencia. Es en los Estados unitarios
cual conserva la competencia de la gestión en particular, donde se encuentra proporcio-
del personal. nalmente el mayor número de empleados de
los gobiernos locales. Aparte de los casos
En varios países se observa una tendencia a precedentes, las situaciones son más bien
la centralización en ciertos ámbitos de com- comparables: 28% en Alemania, 31% en
petencias: educación (en el Reino Unido), Francia, 24% en España, 34% en Bélgica,
salud (en Noruega) y seguridad pública (en 19% en Italia y 18% en Portugal. Por su par-
Bélgica y Países Bajos), mientras que en te, los Estados federales o autonómicos se
otros, los municipios se implican cada vez distinguen por el número reducido de efecti-
vos empleados por el gobierno central y no corresponden. Por ejemplo, en los Países Ba-
por el elevado número de empleados de los jos prevalece un régimen contractual en el
gobiernos locales, ya que es en el nivel re- marco de un estatus de derecho público,
gional donde se concentra el mayor número mientras que los empleados públicos de los
de empleados17. A la vez, podemos compro- gobiernos locales de Italia y República Checa
Entre los países bar que en algunos países, el reducido núme- tienen acceso a un sistema de carrera gracias
ro de empleados de gobiernos locales, es un a una serie de acuerdos colectivos.
que han ido lo más espejo de las escasas competencias de que
lejos posible en la disponen (Grecia e Irlanda). Los regímenes del empleado público de los
gobiernos locales han evolucionado hacia una
equiparación de los A lo largo de los últimos años, las autoridades flexibilización de las condiciones de empleo y
locales en muchos países se han visto obli- la introducción de mecanismos de incentivos
empleados de
gadas a reducir su personal por razones pre- por remuneración, inspirados en el principio
gobiernos locales supuestarias y por la externalización de de la "Nueva Gestión Pública", pero siguen di-
numerosas actividades, respondiendo a las ferenciándose en función de las tradiciones
con los del sector
estrategias inspiradas en la "Nueva Gestión nacionales específicas. Mientras que algunos
privado, sobre la Pública", destinadas a mejorar sus resultados. países se han orientado más claramente ha-
cia el "régimen contractual", a veces mucho
base del derecho
El estatuto del empleado público es también antes de la difusión de estas doctrinas, otros
del trabajo, un elemento importante de la calidad del ser- han mantenido la primacía del régimen de
vicio civil o la función pública local: debe carrera. No obstante, en numerosos casos
encontramos al asegurar una contratación basada sobre cri- encontramos un tipo "híbrido", que mezcla
Reino Unido, así terios de mérito y proteger la neutralidad del elementos de los dos modelos.
servicio público. Asimismo, también debe
como un grupo de permitir la movilidad de los empleados entre Entre los países que han ido lo más lejos posi-
países que han los gobiernos locales, para facilitar que los ble en la equiparación de los empleados de
pequeños y medianos puedan atraer emplea- gobiernos locales con los del sector privado,
abandonado dos de nivel elevado. Son múltiples las sobre la base del derecho del trabajo, encon-
prácticamente sus modalidades existentes para lograr estos tramos al Reino Unido (donde no es tradicio-
objetivos, pero pueden quedar frustrados nal la distinción jurídica entre sector público y
antiguos cuando el régimen es inadecuado. sector privado desde el punto de vista del
empleo), así como un grupo de países que
regímenes de
Dentro del régimen del empleado de los han abandonado prácticamente sus antiguos
carrera y han gobiernos locales, como en el régimen gene- regímenes de carrera y han introducido un
ral del empleado público, distinguimos dos régimen contractual: Suecia (1974), Dina-
introducido un
tipos de régimen: marca (1969) e Italia (1993). A pesar de es-
régimen tos casos, en la mayoría de los países se ha
• Un régimen de carrera, de derecho públi- introducido parcialmente el régimen de em-
contractual:
co, caracterizado esencialmente por el pleo contractual manteniendo al mismo tiem-
Suecia, Dinamarca nombramiento y la garantía del empleo. po un régimen de carrera para las funciones
de dirección. Este tipo de sistemas "mixtos",
e Italia • Un régimen contractual, vinculado al con un fuerte componente del régimen de
derecho privado, en base a un contrato y carrera, se encuentra, en particular, en Ale-
sin implicar garantía de empleo. mania, Finlandia y Suiza. En Alemania, éste
es el régimen que caracteriza desde hace
Pero los regímenes que existen en los países tiempo a los gobiernos locales; la mayor parte
europeos son mucho más diversos e impli- del personal está empleado bajo el régimen
can, a menudo, la coexistencia de regímenes contractual, aunque es necesario precisar que
17. Pollitt, Bouckaert diferentes. Del mismo modo, algunas situa- los dos sistemas han acabado por convergir
(2004), p. 44 y ciones son engañosas, y régimen de derecho (después de quince años bajo contrato, los
siguientes. público y régimen de carrera no siempre se empleados pasan a ser funcionarios).
221
Cuadro 2 Tipología de los países europeos según el régimen de personal de los gobiernos locales
Régimen de carrera de derecho público Régimen de carrera de derecho Régimen de contratación de

o derecho privado para los cargos directivos público de aplicación general derecho privado o de derecho público
Albania Bélgica Bulgaria

Alemania Chipre Dinamarca
Austria España Ex República yugoslava de Macedonia
Bosnia y Herzegovinia Francia Noruega
Croacia Grecia Países Bajos
Estonia Hungría Polonia
Finlandia Irlanda Reino Unido
Italia Letonia Eslovaquia
República Checa Lituania Suecia
Serbia Luxemburgo
Suiza Malta
Montenegro
Portugal
Rumanía
Eslovenia
En los regímenes postcomunistas de Europa gímenes no debe equivocarnos. Cuando dicha La principal crítica
central y oriental, la construcción de las es- coexistencia se encuentra, el régimen de ca-
dirigida a las
tructuras y del régimen de empleo de los rrera de derecho público se aplica a los car-
gobiernos locales ha tenido una evolución gos directivos, aunque también encontramos Administraciones
fluctuante en los años 90. Tras distintos cam- agentes bajo contrato ocupando tales posicio-
bios, cada país se orientó en función de sus nes, y conserva, por consiguiente, un lugar
públicas basadas
tradiciones nacionales específicas, de las determinante en el sistema de gestión del per- en el régimen de
reacciones generadas por la transformación sonal y en las relaciones de estos cuadros con
postcomunista, del interés manifestado por el personal político. A la vez, en numerosos
carrera es la falta
la formación de personal competente, de la países, es la mayor parte del personal que es- de reconocimiento
prevención de la corrupción y también, en los tá sujeto al régimen de carrera de derecho pú-
países que se preparaban para la adhesión a blico. Estas observaciones pueden resumirse de los buenos
la Comunidad Europea, del proceso de aden el cuadro n° 2 en función de la característi- resultados en el
hesión en sí mismo. La combinación de este ca principal del régimen de personal laboral.
conjunto de factores ha generado resultados sistema de
diferentes según los países: regímenes más La principal crítica dirigida a las adminis- remuneración, y
bien contractuales, en Bulgaria, Polonia y Es- traciones públicas basadas en el régimen de
lovaquia en particular, mientras que el ré- carrera es la falta de reconocimiento de los que el progreso
gimen de carrera prevalece en Hungría, buenos resultados en el sistema de remu-
esté muy vinculado
Letonia, Lituania, Rumanía y Eslovenia. neración, y que el progreso esté muy vincu-
lado a la antigüedad. El paso de un régimen a la antigüedad
Globalmente predomina el régimen de carrera de carrera a un régimen contractual viene
de derecho público. La aplicación del derecho motivado por la voluntad de introducir ele-
laboral a los empleados públicos supone un ré- mentos de competición interna y un régimen
gimen de acuerdos colectivos rigurosos, que de remuneración que incentive al trabajador.
no puede existir sin potentes asociaciones de Encontramos los regímenes con mayores in-
gobiernos locales y sindicatos representativos centivos en el Reino Unido, Suecia e Italia,
fuertes, que sólo encontramos en un número aunque se constata una evolución general de
reducido de países. La coexistencia de dos re- todos los regímenes en esta dirección.
En los países donde el régimen de empleo racterizaron por la pérdida de atracción

permanece dominado por el régimen de de ese modelo, pero no por las técnicas
carrera de derecho público, la evolución modernas de gestión. Hoy se discute la
hacia mecanismos de progreso y remune- extensión a los presupuestos locales de
ración más flexibles ha sido más lenta y los principios de la reforma del presu-
menos pronunciada, pero actualmente puesto del Estado (ley orgánica sobre las
encontramos claramente esta evolución leyes presupuestarias de 2001: gestión
también en Alemania y Francia. por programa dirigida hacia resultados).
II.3.2. Las reformas de la gestión En los países de Europa central y oriental,

la creación de las nuevas estructuras ad-
Desde principios de los años 80, el pro- ministrativas apeló en primer lugar al mo-
La idea central ceso de modernización se inspira en los delo tradicional, mientras que el modelo
de la NGP conceptos de la Nueva Gestión Pública de gestión moderno fue penetrando más
(NGP), aunque esta tendencia parece lentamente.
se fundaba haber entrado ya en una etapa de agota-
en la superación miento (Pollitt, Bouckaert: 2004; Kers- En el debate sobre la modernización del sec-
ting, Vetter: 2003). tor público, se promovieron las privatizacio-
de la rigidez nes y el mercado bajo dos conceptos.
La idea central de la NGP se fundaba en la
e ineficacia
superación de la rigidez e ineficacia atri- En primer lugar, se defendió la privati-
atribuida a la buida a la Administración pública (“dejar zación como un medio para reducir el
que los gestores gestionen”) y la sustitu- peso de las funciones centrales del "Es-
Administración
ción del control jerárquico por una gestión tado de bienestar” (welfare state) per-
pública (“dejar basada en indicadores y el seguimiento. mitiendo que las fuerzas del mercado
tomaran el relevo. Desde los años 80, el
que los gestores En el Reino Unido, a partir de 1979, las tema del "Estado modesto" (lean state,
gestionen”) reformas impusieron a las autoridades schlanker Staat) se difundió, tanto a nivel
locales que en su organización separaran nacional como internacional.
y la sustitución las funciones de comprador y proveedor, y
del control abriesen sus servicios a la competencia Pero por otra parte, se impulsó el mer-
de proveedores externos (competitive cado para el suministro de los servicios
jerárquico tendering). Estos principios se revisaron con la idea que las autoridades públicas
por una gestión parcialmente a partir del año 2000 con el se limitaran a una función organizadora
nuevo programa conocido como “auto- (enabling function), mientras que la eje-
basada ridades mejor valor” (best value autho- cución de estas funciones sería confiada
en indicadores rities), haciendo mayor hincapié en las por contrato a empresas privadas sobre
prestaciones que en los costes. La sepa- una base competitiva. La Comisión Euro-
y el seguimiento ración de las funciones de comprador y pea defendió este enfoque con el fin de
proveedor se introdujo también en los go- promover el "mercado único".
biernos locales de Suecia. En Alemania,
esta evolución quedó manifiesta con el Es quizá en el Reino Unido y en Suecia que
“nuevo modelo de dirección” (Neues estas doctrinas han tenido mayor impacto,
Steuerungsmodell), que ponía en entredi- ya que en estos países el monopolio del sec-
cho la primacía tradicional de la legalidad tor público estaba más extendido. Sin
y el control jerárquico. En Francia, las embargo en Suecia, sólo se externalizó el
elecciones de 1983 permitieron la elec- 15% de los servicios municipales aproxima-
ción de alcaldes que introdujeron una damente. En los países de Europa central y
nueva concepción en la gestión municipal, oriental donde, bajo el régimen comunista,
asimilando el municipio a la empresa. Las el Estado o los organismos públicos presta-
elecciones municipales siguientes se ca- ban el conjunto de los servicios sociales, la
223
extensión y las modalidades de gestión de es interpretado por la Corte de Justicia, limita

estos servicios han sufrido cambios funda- la libertad de los gobiernos locales de elegir
mentales, con una intervención cada vez más libremente el modo de gestión de los servi-
importante del sector privado. En cambio, en cios públicos bajo su competencia, principio
Alemania, tradicionalmente la mayoría de los que es considerado como uno de los funda-
servicios sociales están garantizados por or- mentos de la autonomía local en muchos paí-
ganismos privados sin ánimo de lucro (freie ses (Alemania, Francia, España), aunque en
Wohlfahrtsverbände), y los gobiernos loca- otros la libertad de las autoridades locales en
les se concentran en las funciones de orga- este campo se vea reducida en nombre de la
nización y control. En resumen, podemos apertura al mercado (en particular el Reino
afirmar que las repercusiones de la NGP han Unido e Italia). En este sentido, el nuevo
sido bastante limitadas, y sólo han conduci- reglamento 1370/2007 del 23 de octubre
do a una diversificación de los "proveedo- 2007 sobre los servicios de transporte de via-
res". En países, como Francia o España, jeros por ferrocarriles y carreteras pone
donde desde hacía tiempo era habitual dele- término a la excepción a la apertura a la com-
gar al sector privado la explotación de los petencia que se había mantenido en el regla- El derecho
servicios públicos locales, este discurso re- mento anterior para transportes urbanos y
sultó poco pertinente, aunque más reciente- regionales. Sin embargo, las autoridades comunitario ejerce
mente se crearon nuevos instrumentos para locales competentes conservan la posibilidad una influencia
facilitar el recurso al sector privado. No obs- de explotar directamente los servicios de
tante, el imperativo de mejora de resultados transportes de viajeros o de realizarlo a tra- determinante sobre
ha ido avanzando, tanto a través de las vés de una entidad distinta sobre la cual ejer-
la evolución de los
intervenciones del Estado (en Francia las cen un control similar al que tienen sobre uno
reformas de las nomenclaturas contables) de sus servicios administrativos, y a la cual modelos de gestión
como por las iniciativas de los mismos pueden atribuir directamente el contrato de
de los servicios
gobiernos locales. servicio público. Los sistemas de transportes
urbanos de numerosas grandes ciudades públicos
Finalmente, el derecho comunitario ejerce europeas deberán ser examinados cuando el
una influencia determinante sobre la evolu- reglamento entre en vigor (3 de diciembre
ción de los modelos de gestión de los servi- 2009). La libertad de decisión de las autori-
cios públicos. En efecto, todos los servicios dades locales sobre las modalidades de ges-
que son “de interés económico general” –se- tión se verá limitada. Por el contrario, la
gún el artículo 86.2. del tratado de la Comu- mayoría de los servicios de interés general
nidad Europea- están sometidos a las reglas deberían quedar fuera del campo de aplica-
de libre competencia, salvo que éstas obsta- ción de la directiva “servicios” del 12 de di-
culicen su ejercicio en condiciones que sean ciembre de 200618.
compatibles con la viabilidad de la empresa.
Según la Corte de Justicia, si un gobierno III. La democracia local
local quiere confiar la explotación de un ser-
vicio público a una empresa, se debe proce- El tema es abordado a través de las dife-
der a una licitación, aún cuando el municipio rencias en relación al sistema político local,
haya creado una empresa local para ase- los controles, el impacto de la descentra-
gurar ese servicio. Salvo que se pueda lización en la política nacional y el papel de
demostrar que el municipio ejerce sobre esa las asociaciones de electos locales o de go-
18. Rodrigues, St.
empresa un control similar al que realiza so- biernos locales.
(2007), Les services
bre uno de sus servicios administrativos. publics locaux face
Para la Corte de Justicia, es suficiente que III.1. El sistema político local au droit
dicha empresa cuente con accionarios exte- communautaire. Les
riores, aún minoritarios, para que la condi- En todos los países del Consejo de Europa, exigences du
ción anterior no pueda ser aplicada. De esto los consejos municipales, o en términos ge- marché intérieur,
resulta que la apertura al mercado, tal como nerales, los gobiernos locales de base, son p.113.
electos por sufragio universal directo, libre y ser sometida a consulta ciudadana. En Bélgi-
secreto. Basta con mirar atrás para evaluar la ca y Luxemburgo el alcalde también es nom-
importancia de esta conquista. En cuanto a brado, pero, como en los Países Bajos, en el
los gobiernos locales de nivel intermedio, la marco de un ejecutivo colegial cuyos miem-
situación es diferente: en algunos casos, se bros son elegidos por el consejo.
ha optado por el sufragio indirecto para man-
tener los lazos entre las funciones del nivel En el Reino Unido, a partir de la Local Govern-
intermedio y las competencias municipales, ment Act del año 2000, las autoridades loca-
evitar así la emergencia de nuevas legitimi- les deben abandonar el sistema tradicional de
dades que compitan con los municipios y ejercicio de las funciones ejecutivas a través
proteger la autonomía de éstos (por ejem- de comisiones del propio consejo; deben dife-
plo: las diputaciones provinciales en España, renciar las funciones ejecutivas y no ejecuti-
las autoridades regionales en Irlanda, los vas y, en algunas circunstancias, someter a
consejos regionales en Finlandia o los conse- referéndum un proyecto de constitución local
jos regionales en Rumania). En España se que contemple la elección directa del alcalde.
considera que las diputaciones provinciales Sin embargo, esta reforma no ha recibido el
Se debe destacar forman parte del nivel local y están al servicio apoyo esperado. Entre las 386 autoridades
de los municipios. En Noruega y en Hungría, locales susceptibles de tener un alcalde elec-
también que dentro por el contrario, se ha renunciado al sufragio to, sólo se celebró un referéndum en 31 go-
indirecto para los consejos de departamento. biernos locales (a finales de 2006), de las
de las reformas se
cuales sólo 12 fueron favorables a la elección
prevé referéndum La evolución más significativa la encon- directa del alcalde. Se debe destacar también
tramos en los ejecutivos de los gobiernos que dentro de las reformas se prevé referén-
de iniciativa
locales de base: una cierta personali- dum de iniciativa popular para la creación del
popular para la zación del poder del ejecutivo y de su cargo de alcalde, si se presenta una petición
elección por sufragio directo (Bäck, Hea- firmada por el 5% de los electores. Un as-
creación del cargo nelt, Magnier: 2006; Szücs, Strömberg: pecto menos conocido de esta reforma, pero
de alcalde, si se 2006). Esto se observa principalmente en quizá de mayor alcance a largo plazo, es la di-
Alemania, Italia y el Reino Unido. En Alema- ferenciación de las funciones ejecutivas y no
presenta una nia, la antigua diversidad de las instituciones ejecutivas, que debe permitir la revalorización
petición firmada municipales ha dado paso a un modelo único, del papel de orientación política y de control
caracterizado a grandes rasgos por la elec- de los consejos locales en relación a los órga-
por el 5% de los ción del alcalde por sufragio universal directo nos ejecutivos. El Libro Blanco de octubre de
electores y la posibilidad de revocarlo. Italia introdujo 2006 ha relanzado la reforma institucional en
la elección directa de los alcaldes, de los Pre- aras de fortalecer el liderazgo político dentro
sidentes de provincia y finalmente de los de los gobiernos locales. La ley del 30 de oc-
Presidentes de región. En el Reino Unido, tubre permite introducir la elección de los
después de haber introducido la elección del consejos enteros e impone a los distritos ele-
alcalde de Londres por sufragio directo, la ley gir entre dos fórmulas de organización del
prevé la posibilidad de que las ciudades ejecutivo local: un líder elegido por el consejo
adopten un modelo similar con dos variantes. o un alcalde elegido directamente por los ciu-
En Europa central y oriental, se elige a los dadanos, que nombra después los miembros
alcaldes por sufragio directo a excepción de de su gabinete dentro de los concejales.
los Estados bálticos, Polonia, República Che-
ca y Croacia. Esta cuestión está siendo objeto Se puede hacer también un paralelo con la
de discusión en Bélgica y los Países Bajos. En reforma neerlandesa conocida como de la
este último país, en el 2005 fracasó una pro- "dualización" (dualisering). Esta reforma, in-
puesta de revisión de la Constitución orienta- troducida con las leyes del 7 de marzo de
da a permitir la elección del alcalde, que es 2002 sobre los municipios y del 16 de enero
nombrado por el poder central, a propuesta sobre las provincias (modificando la ley del 10
del Consejo Municipal, propuesta que podría de septiembre de 1992), separa las funciones
225
del ejecutivo de la asamblea. En adelante, los sejo ejecutivo sobre los distintos sectores es-
magistrados adjuntos al alcalde [échevins] pecializados.
(los diputados en la provincia) no pueden ser
miembros del consejo; el órgano ejecutivo Por lo que se refiere a las asambleas lo-
concentra prácticamente la totalidad de los cales, las evoluciones son menos claras,
poderes administrativos. En contrapartida, se aunque destaca una determinada "parla-
quiso reforzar el papel de dirección política y mentarización", caracterizada por el re-
de control de la asamblea. Se observará que fuerzo de los derechos de los concejales
el desfase entre la duración de los mandatos y la posibilidad de cuestionar la respon-
contribuye también a la dualización: 4 años sabilidad política del ejecutivo. Esta evo-
para el consejo y los concejales, 6 años para lución se observa especialmente en España, y
el alcalde (el Comisario de la reina). se acompaña de la transferencia de funciones
del consejo al alcalde, en aras de reforzar la
Detrás de estas evoluciones y reformas, capacidad de acción del ejecutivo, en particu-
que parecen muy diferentes en su es- lar en las ciudades más importantes (leyes de
píritu, se plantea en realidad la misma 1999 y de 2003). La posibilidad de cuestionar
problemática: la restauración o el for- la responsabilidad del alcalde puede ir, en
talecimiento del liderazgo político de los algunos países, hasta un procedimiento de
gobiernos locales y, sobre todo, del nivel revocatoria por parte de los ciudadanos (en la
municipal. Por supuesto esta cuestión no se mayoría de los Länder alemanes y en algunos
El aumento de las
ha planteado en aquellos países, como Fran- países de Europa central, como Polonia, don- responsabilidades
cia o los Länder del sur en Alemania, donde de ya se han dado varios casos). De manera
existe desde hace tiempo la tradición de un más general, se observa la oficialización de de los gobiernos
alcalde fuerte. Se observará que todos los los grupos políticos en las asambleas locales locales no podía
países que hemos citado de Europa del Oeste de los gobiernos locales de mayor tamaño, y,
han contado tradicionalmente con un ejecuti- en algunos casos, como en Francia, la ley les permanecer
vo local colegiado, o incluso no han tenido reconoce algunos derechos. Esta tendencia sin consecuencias
ningún órgano ejecutivo distinto del consejo. corresponde a una determinada oficialización
En Europa del Este, la aspiración a la demo- del papel de los partidos políticos en el funcio- sobre el estatuto
cracia impuso la elección directa del alcalde namiento de las instituciones locales.
de los cargos
en la mayoría de los países, aunque esta
cuestión recibe un tratamiento diferente en El aumento de las responsabilidades de los go- electos
cada Estado. En la mayoría de los casos, la biernos locales no podía permanecer sin con-
elección directa del alcalde se considera la fór- secuencias sobre el estatuto de los cargos
mula que mejor garantiza la responsabilidad electos (Guérin-Lavignotte, Kerrouche: 2006).
política, en la medida en que el mandato del En todos los países se destaca una ten-
alcalde es renovable. Pero en los Países Bajos, dencia neta a la profesionalización del
y probablemente en el Reino Unido, se busca estatuto de los ejecutivos locales, y a un
este mismo liderazgo político a través del for- fortalecimiento de las garantías profe-
talecimiento del papel político del consejo. Es- sionales necesarias para el ejercicio de
te mismo enfoque constituía el trasfondo de su mandato. La tendencia a la profesionali-
las reformas llamadas del "municipio libre" zación se traduce en la transformación de las
que tuvieron lugar en los países nórdicos en indemnizaciones en remuneraciones reales,
los años 80, que dio a los consejos munici- implicando derechos a la seguridad social y a
pales la libertad de decidir sobre la organiza- las pensiones y, correlativamente, se tiende a
ción interna del municipio. Mientras que evitar el cúmulo de las funciones ejecutivas.
anteriormente estaban determinadas por la En Europa del Este la antigua asimilación de
ley, la reforma (véase, en particular, la ley los ejecutivos locales a funcionarios se justifi-
sueca de 1991 sobre la administración local) ca ahora en el nuevo contexto institucional.
permitió al consejo elegir su propia organiza- En Alemania, el alcalde a tiempo completo es
ción y fortalecer el papel de dirección del con- asimilado a un funcionario durante el período
en el que dura su mandato; en la mayoría de A la vez, debemos destacar la impor-

los otros países, la asimilación es parcial. tancia creciente de las entidades infra-
municipales, que permiten garantizar la
En cambio, la situación del resto de los representación y participación de los
concejales, miembros de las asambleas ciudadanos en el nivel más cercano a su
deliberativas, es en general menos sa- residencia. Estas entidades existen princi-
tisfactoria. El régimen de las autoriza- palmente en los países que tienen municipios
ciones de ausencia, de vacaciones e de gran tamaño. Son tradicionales en Bulga-
indemnizaciones por pérdida de ingresos, ria y en Portugal, y su papel tiende a aumen-
necesario para el ejercicio del mandato, tar, lo que suscita críticas desde el punto de
Debemos destacar no constituye una protección suficiente. vista de la gestión municipal. En los países
la importancia La formación de los electos no está bien donde se han realizado reformas territoriales
organizada. Además, el régimen de la ile- también encontramos este tipo de institu-
creciente de las gibilidad e incompatibilidad, para prevenir ciones pero sin función administrativa; se
entidades del uso abusivo de algunas funciones y de trata más bien de mantener una representa-
los conflictos de intereses, es insuficiente ción que dé mayor legitimidad (las parro-
inframunicipales, en numerosos países. quias en Inglaterra y las communities en el
que permiten País de Gales, los pueblos en Polonia, Grecia,
A pesar de las distintas reformas, se Lituania). En España encontramos una insti-
garantizar la debe destacar la reducción de la parti- tución similar en las instituciones de vecin-
cipación en las elecciones locales, o su dad. En los países nórdicos, por su parte, se
representación y
estabilización en un nivel relativamen- delegan funciones de gestión a las institucio-
participación de los te bajo de participación. Esta constata- nes inframunicipales, a las cuales correspon-
ción es signo de cierta desafección hacia la den formas de participación ciudadana sobre
ciudadanos en el
política, más que hacia los gobiernos loca- una base sectorial. En otros países se insti-
nivel más cercano les propiamente dichos. En los países de tuyeron consejos de barrio en representación
Europa del Este, en las elecciones locales de los habitantes; son obligatorios en Francia
a su residencia se da un nivel de participación bastante en las ciudades de más de 80.000 habi-
más bajo que en las elecciones nacionales, tantes y facultativos en las ciudades menos
lo cual se traduce en el sentimiento difuso importantes. En Italia los consejos de barrio
de que los gobiernos locales tienen pocas conocieron una cierta popularidad en los
responsabilidades. Cuatro países escapan años 70, pero declinaron ulteriormente.
a esta tendencia: Hungría, Irlanda, Reino
Unido (a partir de una tasa de participación A través de temas sectoriales se han reali-
muy baja) y Suiza, mientras que en Espa- zado a menudo progresos importantes en
ña la evolución es incierta. la participación ciudadana, por ejemplo: en
cuestiones de urbanismo, de protección del
III.2. La participación ciudadana medio ambiente y de calidad de vida, apo-
19. Convención yándose en ocasiones sobre instrumentos
d’Aahrus sobre el Estas evoluciones se acompañan de un internacionales que los gobiernos locales han
acceso a la notable desarrollo de las formas de partici- utilizado como medios de sensibilización y de
información, la
pación institucional de los ciudadanos en movilización (el convenio de Aarhus19, y más
participación pública
las decisiones de los gobiernos locales. La recientemente, el estudio de impacto medio-
en el proceso de
forma más visible de participación ciuda- ambiental de los proyectos y programas, tras
decisión y el acceso
dana es el referéndum, en particular bajo la Directiva comunitaria de 2001). Es muy
a la justicia en
materia de medio
la forma de referéndum de iniciativa popu- difícil hacer una valoración del alcance real de
ambiente, firmada el lar, previsto por la ley de manera creciente. todos estos procedimientos, desde el punto
25 de junio de 1998 Su utilización parece sin embargo más bien de vista de la eficacia de la participación ciu-
por 39 Estados excepcional, excepto en los países donde dadana. No obstante, podemos afirmar que
europeos en se trata de una institución tradicional, los procedimientos que son sancionados de
Dinamarca, ndt como Suiza y Alemania (en menor grado). ilegalidad por no haber respetado los proce-
227
dimientos de consulta para la toma de información accesible al público esté mejor

decisiones, tienen gran impacto y contri- reglamentada, como es el caso en el Reino
buyen a sensibilizar a los ciudadanos sobre Unido con los indicadores de resultados, pero
las posibilidades reales de intervención de de esto se deriva un refuerzo del control del
que disponen. gobierno central.
A la vez, es importante destacar los progre- En algunos países encontramos todavía

sos realizados en relación al derecho a la restricciones al derecho de sufragio, activo
información de la ciudadanía, que no se limi- o pasivo, de una parte de la población (Le-
ta a la publicación de las decisiones de las tonia, Estonia, Lituania, para los ciudada-
autoridades locales. Consiste también en el nos rusófonos), difícilmente compatibles
derecho a acceder a los documentos admi- con la Convención Europea de los Derechos
nistrativos, condición indispensable de la Humanos. Otros países, al contrario, am-
transparencia. Europa debe actualmente a plían el derecho de sufragio a los resi- Es importante
Suecia el reconocimiento general de este dentes extranjeros (no residentes de la
destacar los
principio y aunque, en general, su aplicación Comunidad Europea) bajo algunas condi-
no tiene el carácter sistemático que tiene en ciones (Países Bajos y Suecia). progresos
Suecia, puede permitir a los ciudadanos, a
sus asociaciones y a la prensa, acceder a una III.3. Los controles realizados en
información más completa sobre la acción de relación al derecho
la administración, condición de una participa- El Estado es quien realiza normalmente los
ción y de un control efectivos por parte de la controles sobre los gobiernos locales, pero en a la información de
sociedad. Durante estos últimos años varios los Estados federales son normalmente las la ciudadanía, que
países de Europa central y oriental se han entidades federadas las que los realizan, y en
dotado de una legislación sobre el acceso a las autonomías regionales, se transfieren de no se limita a la
los documentos administrativos (en último forma parcial a las regiones. publicación de las
lugar la República Checa y Eslovaquia); en
Europa del Oeste, el Reino Unido acaba de En cuanto a los controles administrativos, decisiones de las
dotarse también de una ley sobre el acceso a existe una tendencia general a limitarlos a
autoridades locales
la información (Freedom of Information Act). un control de legalidad, al menos en rela-
ción a las competencias propias (o compe-
Todos los países europeos se orientan hacia tencias de base), y a atribuir este control a
un desarrollo de la administración electróni- tribunales. Esta evolución es favorable a la
ca. Esta evolución no está limitada a la admi- autonomía local, pero si observamos más
nistración local y presenta diferentes de cerca, podemos constatar que, en la
aspectos20. El más importante es la simplifi- mayoría de los Estados, la autoridad admi-
cación de los procedimientos administrativos. nistrativa dispone del poder de censurar
Las licitaciones por Internet muestran la los actos controvertidos e inclusive de sus-
potencialidad de las nuevas tecnologías. Sin penderlos al presentarlo al juez; sólo des-
embargo, las exigencias de seguridad infor- pués el gobierno local puede acudir al juez
mática y de protección de los datos persona- para apelar el acto de control. Son pocos
les frenan su expansión para la emisión de los países que reducen el poder de la auto-
actos administrativos (por ejemplo: edición ridad de control: Francia, España, o Hun-
automatizada de certificados, pero no de gría, donde las resoluciones del gobierno
resoluciones). En lo que se refiere a la demo- local siguen aplicándose hasta la decisión
20. Chatillon, G., Du
cracia local propiamente dicha, Internet mul- del juez –bajo reserva de algunas excep- Marais, B. (dir.)
tiplica las fuentes de información a las que ciones. No obstante, en Italia, la revisión (2003),
puede acceder el ciudadano, pero no garanti- constitucional de 2001 condujo a la total L’administration
za que disponga de las informaciones nece- supresión del control de legalidad que électronique au
sarias para analizar la calidad de la gestión o anteriormente se efectuaba a nivel regio- service des citoyens,
de las políticas. Para ello se necesitaría que la nal (pero no por la región). Sin embargo, Bruxelles, Bruylant.
subsiste un poder de sustitución que el El Reino Unido (Inglaterra) es un ejemplo

gobierno puede ejercer en los casos en de esto. En los últimos años se fortalecie-
que se cuestionen, en particular, los com- ron los controles sobre las autoridades lo-
promisos internacionales y comunitarios cales, tanto directamente, a través de los
de Italia. Existe también la posibilidad de controles de la Comisión de auditoría de la
que el gobierno nacional nombre un "Co- administración local –que a su vez puede
misario extraordinario" para responsabi- recurrir a las cortes de justicia– o indirec-
lizarse de la resolución de un problema, tamente, a través de procedimientos
asumiendo el lugar de un gobierno local orientados a promover la mejora de la ges-
cuando éste se ha mostrado incapaz de tión pública (Best Value Inspection, con
resolverlo. Este procedimiento se utilizó vocación de controlar todos los servicios).
para solucionar problemas relacionados La mejora de sus resultados permite a las
con el agua y los residuos en algunas ciu- autoridades locales, cualificadas de "best
dades del sur. value authorities" e incluidas en la Local
Government Act de 1999, obtener una ma-
Por último, los poderes regionales también yor libertad de acción, sobre todo en el uso
pueden efectuar algunos controles: tal es de las dotaciones presupuestarias que re-
el caso en materia de urbanismo y orde- ciben. Los indicadores de resultados (Best
nación del territorio, donde los poderes Value Performance Indicators) han sido
Debemos destacar regionales, tanto en Italia como en Es- definidos por los distintos ministerios en
el auge de los paña, disponen de un poder de aprobación relación con la preparación del presupues-
previo a los planes comunales, o pueden to anual. La Comisión de auditoría (Audit
convenios de supeditar su aprobación a algunas modi- Commission Act 1998) debe, a tal efecto,
cooperación entre ficaciones. publicar un informe sobre la evaluación
que realiza de los resultados de las autori-
los distintos En algunos países, el poder de revoca- dades locales, y clasificarlas, en función de
niveles de ción o disolución de los órganos locales estos resultados, en las distintas categorí-
por la autoridad superior no queda bien as definidas por el Secretario de Estado
gobierno, con enmarcada por la ley, dando lugar, en (Local Government Act de 2003, en parti-
ocasiones, a abusos. Estos casos están cular, s.99 y 100). El Libro Blanco de octu-
condiciones y
en retroceso bajo la influencia del Con- bre de 2006 prevé reducir de 1.200 a 200
objetivos diversos sejo de Europa y del control de la aplica- aproximadamente el número de indicado-
ción de la Carta europea de la autono- res que deben tomarse en consideración.
mía local.
Por último, debemos destacar el auge de los
Los controles sobre la gestión financiera convenios de cooperación entre los distintos
pueden afectar a la autonomía local. Mien- niveles de gobierno, con condiciones y obje-
tras que los controles tradicionales de tivos diversos. Esta modalidad contractual
regularidad tienden a retroceder (aunque de la cooperación se desarrolla en los ámbi-
en algunos países sería necesario reforzar- tos de competencias compartidas, donde la
los), el desarrollo de las nuevas técnicas de cooperación crea la interdependencia, por
gestión, fundadas en la responsabilidad de ejemplo, en Alemania, Bélgica, Francia, Ita-
los empleados públicos y el control de los lia, Países Bajos, Portugal, y también en
resultados, puede traducirse en un incre- Polonia (en particular: ley de 1999 sobre la
mento de los controles, cuya sensibilidad ordenación del territorio), e incluso en Ucra-
depende de la precisión con que fueron nia (aprobación de la ley sobre el desarrollo
definidos los objetivos y los indicadores de regional en 2005, adopción en 2006 de las
resultados. Cuando es la autoridad supe- medidas de aplicación). Desde 2004, en In-
rior quien introduce estos controles, puede glaterra, las oficinas regionales del gobierno
afectar la autonomía local aduciendo una negocian con las autoridades locales lo que
mejora de la eficacia. se denomina “acuerdos de área local” (local
229
area agreements) para la implementación ciadas inicialmente por el Gobierno (Tribunal

de aproximadamente cuarenta programas, de Cuentas, 1992).
que dependen a su vez de diez Ministerios
distintos. El Libro Blanco de octubre de No obstante, es preciso no generalizar dema-
2006 prevé su generalización, dotándoles siado este análisis, puesto que sólo es válido
de un marco legal que daría un carácter para los países donde los gobiernos locales, y
obligatorio a estos acuerdos. Esta técnica los alcaldes en particular, han adquirido tal
oficializa la negociación y facilita el control peso político que el alcance de los medios de
de los compromisos recíprocos. El desarro- control a disposición del gobierno nacional se
llo de la cooperación entre los distintos ni- han visto reducidos. En particular, ningún
veles de gobierno implica una superación índice permite extenderlo a los gobiernos Parece paradójico
de una concepción de la autonomía local locales de Europa del Este, a pesar de los
definida en oposición al Estado, y favorece progresos realizados. que en un período
una participación general de los gobiernos donde las
locales en las distintas funciones colectivas Es importante, por otro lado, tener en cuenta
que el sistema público debe garantizar. Es- el vínculo entre política nacional y política atribuciones y la
ta tendencia acentúa el carácter relativo local. Un caso extremo de fusión es el de autonomía de
del concepto de autonomía local en los Es- Francia, donde la práctica del cúmulo de
tados modernos. mandatos permite que el debate nacional, en decisión de los
el Parlamento, se impregne de los problemas
gobiernos locales
III.4. El impacto de la descentralización locales. Este fenómeno incide en la renova-
y de la democracia local ción del personal político, ya que los electos ha aumentado
sobre la política nacional pueden conservar al menos un mandato en
sensiblemente, se
caso de derrota electoral. Esta práctica difi-
Parece paradójico que en un período donde culta las reformas globales que cuestionen constate una
las atribuciones y la autonomía de decisión los intereses colectivos de los electos locales.
de los gobiernos locales ha aumentado sen- El alcance de este sistema es todavía más
mayor indiferencia
siblemente, se constate una mayor indife- evidente cuando lo comparamos con países respecto a las
rencia respecto a las instituciones locales, si donde se han podido realizar reformas radi-
se considera el aumento de la tasa de abs- cales, como el Reino Unido (en particular, las
instituciones
tención en las elecciones locales, salvo en reformas de 1972 y de 1996). El sistema bri- locales, si se
algunos países. Como hemos señalado an- tánico es conocido por la separación entre
teriormente, no parece que esta evolución instituciones nacionales e instituciones loca- considera el
pueda imputarse a las mismas instituciones les, y del personal político de los dos niveles. aumento de la tasa
locales.
En los otros países, aunque el cúmulo de de abstención en
Por otra parte, según un fenómeno observa- mandatos está generalmente prohibido, al las elecciones
do desde hace tiempo, cuanto más depende menos para las funciones ejecutivas, se prac-
la ejecución de las políticas nacionales de los tica bajo formas menos evidentes o indirec- locales, salvo en
gobiernos locales, en mejores condiciones se tas. Por ejemplo, en Alemania los miembros
algunos países
encuentran éstos para desviar las políticas de los parlamentos regionales (Landtag) son
nacionales o causar distorsiones a nivel local. generalmente concejales municipales o con-
Esta situación obliga a las autoridades nacio- cejales de distrito; los parlamentos regiona-
nales a anticipar tomando en consideración les desempeñan precisamente un papel
las demandas de los gobiernos locales. Este importante para la administración y las finan-
hecho, a menudo estudiado, ha sido ilustrado zas locales.
hace algunos años por un informe del Tribu-
nal de Cuentas francés sobre los contratos La influencia creciente de los partidos polí-
realizados en las ciudades, que mostraba ticos nacionales sobre las elecciones loca-
cómo el contenido de los contratos y su apli- les, por lo menos en los países que
cación se alejaban de las prioridades enun- disponen de un sistema de partidos políti-
cos estables y arraigados localmente, jue- recho privado, que tienen un nivel de oficia-
ga más bien a favor de la centralización. lización más o menos reconocido. En la ma-
Las lealtades políticas conducen a una de- yoría de los países, existe una única
terminada homogeneización de los intere- organización representativa de los munici-
ses, aunque los candidatos a las elecciones pios, o respectivamente de los gobiernos
locales intentan priorizar los temas con- locales de nivel intermedio (Bélgica, Dina-
sustanciales al municipio o al territorio. Es- marca, España, Italia, Países Bajos, Suecia
ta situación se observa desde hace tiempo –una única asociación representa desde
en el Reino Unido, sobre todo desde que el 2005 los municipios y los consejos de con-
partido laborista se implantó a nivel local. dado). En Alemania y Austria, existe una
Pero, por las mismas razones, las eleccio- marcada diferenciación entre las ciudades y
nes locales a menudo se consideran como los municipios que queda reflejada en dos
una prueba para el gobierno nacional, lo asociaciones diferentes, a las cuales se
que significa que los intereses nacionales añaden la asociación representativa de los
priman, hasta cierto punto, sobre lo local. distritos (Landkreise). En cambio, Austria
es el único país donde el papel de las aso-
La importancia de lo local en la carrera po- ciaciones queda enmarcado en la constitu-
lítica es difícil de estimar. Incluso en Fran- ción. En efecto, según el artículo 115.3, la
cia, actualmente es más frecuente Federación Austriaca de Municipios y la Fe-
Podemos afirmar consolidar una carrera política nacional con deración Austriaca de Ciudades deben re-
que las un mandato local que acceder al Parlamen- presentar los intereses de los municipios.
to desde un mandato de alcalde. En los Algunas otras constituciones reconocen el
asociaciones de otros países, son escasos los ejemplos de derecho de asociación de los municipios
gobiernos locales líderes políticos locales que hayan sido para representar sus intereses (Bulgaria,
catapultados al nivel nacional. No obstan- Estonia y Hungría). Por último, varios paí-
ocupan en Europa te, se han dado casos en alcaldes de cier- ses han vivido cierta multiplicación de las
un lugar muy tas ciudades grandes. asociaciones, en función de las categorías
de gobiernos locales o de consideraciones
destacado, aunque III.5. El papel de las asociaciones partidistas (Francia y Hungría).
difiere de un país a de gobiernos locales

Desde el punto de vista de las activida-
otro Podemos afirmar que las asociaciones de des, podemos distinguir empíricamente
gobiernos locales ocupan en Europa un cuatro funciones que realizan las asocia-
lugar muy destacado, aunque difiere de ciones. Ninguna de estas funciones es
un país a otro. Una de las dimensiones de exclusiva y, al contrario, la mayoría de es-
la construcción de la autonomía local en tas asociaciones realiza diversas funcio-
Europa central y oriental consistió preci- nes de forma simultánea. La importancia
samente en la creación de asociaciones de que adquiere una u otra función respecto
gobiernos locales capaces de representar de las otras permite distinguir cuatro ca-
los intereses colectivos de los gobiernos tegorías de asociaciones. La primera es la
locales ante el poder central, y fueron las de las asociaciones cuya actividad esen-
asociaciones de los países de la Europa cial es la representación de los intereses
del oeste las que aportaron un apoyo colectivos de los gobiernos locales ante el
decisivo a su constitución. gobierno nacional, o de los poderes regio-
nales (en particular, Alemania, Austria,
El papel de estas asociaciones en los países Bélgica, España, Francia, Italia, Grecia, y
europeos puede abordarse de dos maneras: la mayoría de las asociaciones de los paí-
por su estatuto y por sus funciones. ses del Este).
Desde el punto de vista de su estatuto, en La segunda es la de las asociaciones que

todos los casos son asociaciones de de- desarrollaron una función de representa-
231
ción de los gobiernos locales como emplea- duzca muy probablemente a un mayor de-
dores públicos y juegan, por consiguiente, sarrollo del papel de las asociaciones de go-
un papel institucional. Estas asociaciones biernos locales en todos los países.
firman los acuerdos colectivos previstos por
la ley para fijar las condiciones laborales de Además, estas asociaciones cooperan entre
los empleados públicos. Este tipo de aso- ellas a nivel europeo desde los años cincuen-
ciaciones las encontramos en países donde ta. Actualmente el Consejo de Municipios y
los empleados de los gobiernos locales es- Regiones de Europa (CMRE) es una organiza-
tán sometidos a un régimen de derecho pri- ción no gubernamental que agrupa las aso-
vado (en particular: Dinamarca, Noruega, ciaciones de gobiernos locales y regionales
Reino Unido, Suecia, y más recientemente de 35 Estados europeos. Esta organización
Italia). Esto no significa que las otras aso- tiene por objetivo promover una Unión euro-
ciaciones se desinteresen de este tema, si- pea fundada sobre la base de la autonomía
no que no disponen de responsabilidades local e intenta influenciar en este sentido la
jurídicas respecto al personal de los gobier- legislación y las políticas comunitarias. De
nos locales. A la vez, existen algunas aso- forma periódica el CMRE publica sus tomas
ciaciones que han desarrollado funciones de posición respecto a iniciativas comunita-
de agencia de servicios y asesoría para los rias y proyectos en curso, por ejemplo: en Las asociaciones
gobiernos locales; se trata en general de las relación al Libro Verde de la Comisión sobre de colectividades
mismas asociaciones enumeradas en la cala eficacia energética (15 de febrero de
tegoría precedente, a las cuales se añaden 2006), la contribución urbana al crecimiento locales cooperan
las asociaciones de Alemania, Austria, Paí- y al empleo en las regiones (10 de marzo de entre ellas a nivel
ses Bajos, Irlanda, Finlandia, y de la mayo- 2006), la propuesta de reglamento relativa a
ría de los países de Europa central y oriental, los servicios públicos de transportes de pasa- europeo desde los
que recibieron el apoyo de las asociaciones jeros por ferrocarril y carretera (2 de abril de
años cincuenta.
de los países de la Europa del Oeste. Por 2006), el papel de los gobiernos locales y
último, existe una cuarta categoría que se regionales ante las migraciones (23 de octu-
caracteriza por la dificultad de distinguir las bre de 2006) y la propuesta de directiva que
asociaciones cuyo objeto es la repre- fija el marco de protección del suelo (14 de
sentación de los intereses de los gobiernos abril de 2007). El CMRE es a su vez la sección
locales de aquéllas que son un instrumento europea de Ciudades y Gobiernos Locales
jurídico de cooperación entre municipios para Unidos (CGLU). Existen también otras orga-
el ejercicio común de sus competencias so- nizaciones de gobiernos locales de vocación
bre un tema concreto (Bulgaria, Estonia y europea. Eurocities, en particular, es una red
Lituania). Este último caso refleja una con- de 130 grandes ciudades europeas en 30 paí-
fusión, y supone al mismo tiempo un obstá- ses que existe desde 1986. Sus objetivos y
culo a la diferenciación indispensable para tipos de actividades son similares a los del
el desarrollo de la cooperación intermunici- CMRE, pero desde el punto de vista de las
pal sobre una base estable. grandes ciudades. Estas organizaciones pue-
den encontrar una caja de resonancia para
Es de esperar que la interdependencia cre- sus propuestas en el Comité de las Regiones
ciente entre los distintos niveles de gobierno, de la Comunidad europea, aunque esta insti-
tanto a nivel financiero como funcional, con- tución no es su único interlocutor.
Conclusión
Este panorama de la descentralización y de del liderazgo político y al desarrollo de
la democracia local en los países europeos mecanismos de participación. Finalmente,
permite constatar la generalización del el acercamiento entre el este y el oeste de
régimen de la autonomía local cualquiera Europa es visible.
que sea la diversidad de las instituciones
en las cuales ésta se traduce. A este res- La razón de fondo de estas convergencias
pecto, las convergencias son mayores en- debe buscarse indudablemente en la inter-
tre los gobiernos locales que entre los dependencia e integración crecientes entre
Estados, cuyas divergencias permanecen los distintos niveles de gobierno, indepen-
en el nivel regional. Este nivel no siempre dientemente de sus diferencias de estatuto
está presente en el plano institucional y, jurídico, como consecuencia de la exten-
cuando existe, se da bajo formas distintas. sión de las competencias de los gobiernos
locales y del aumento correlativo de sus
Si bien no se observan convergencias a presupuestos. Hablar de autonomía local,
nivel de los sistemas, éstas se manifiestan no es hablar del pueblo de Astérix, sino de
a nivel de los valores y de ciertas tenden- un concepto relativo que se construye a
cias. Los principios de la autonomía local partir de una red de relaciones, que a su
forman actualmente en Europa un cuerpo vez resulta de las competencias y poderes
al que adhieren todos los Estados. Se per- que la ley otorga a los gobiernos locales.
sigue la racionalización de las divisiones
territoriales y de su escala, en aras de ade- Por el contrario, los sistemas de adminis-
cuarlas a las funciones de su responsabili- tración local no convergen. Se distinguen
dad. Las competencias de los gobiernos sobre todo en relación a las formas de re-
locales no se definen más en relación al gionalización y del papel del nivel interme-
interés público local, sino cada vez más en diario de gobiernos locales. Existe todavía
relación a su participación en las funciones una oposición entre los países con grandes
públicas de interés nacional, dentro de un unidades y los países con municipios pe-
marco definido por la ley. Esta tendencia queños. La concepción de las relaciones
ha contribuido a reducir la distancia que entre el Estado y los gobiernos locales está
separaba anteriormente los países euro- igualmente marcada por factores históri-
peos, es decir, de forma esquemática, la cos, que quedan reflejados en las compe-
Europa del Norte y la Europa del Sur. tencias (solamente la historia puede
Encontramos esta convergencia en la mul- explicar que, una misma función se consi-
tiplicación de las relaciones contractuales dere en algunos países una competencia
entre los distintos niveles. El papel de los local mientras que en otros se considere
gobiernos locales ha aumentado de forma nacional). Los sistemas de financiamiento
considerable, desde el punto de vista eco- están marcados profundamente por la es-
nómico, en cuanto a la gestión de las tructura del sistema fiscal nacional, según
grandes funciones colectivas, así como el cual el financiamiento de los gobiernos
respecto a su autonomía en la gestión. Sin locales está dominado por las transfe-
embargo, los recursos propios tienden más rencias o los impuestos compartidos o al
bien a disminuir, aunque se dan excepcio- contrario, por la propia fiscalidad, en fun-
nes en algunos países, siempre y cuando ción de los países. Las instituciones locales
entendemos por estos recursos aquéllos continúan diferenciándose claramente en-
sobre los que los gobiernos locales dispo- tre los países de tradición representativa y
nen de plena capacidad de decisión, al los países de tradición participativa. En
menos dentro de ciertos límites. Desde el Europa central y oriental, y sobre todo en
punto de vista institucional observamos Europa de sudeste, el peso de la transición
una tendencia general al fortalecimiento todavía está presente. Los gobiernos loca-
233
les solamente son una pieza en la recons- cionarán el problema de la crisis de con-
trucción del Estado. No obstante, las dife- fianza que refleja el aumento del abs-
rencias no impiden ni la cooperación ni los tencionismo en las elecciones locales. Los
intercambios de experiencias entre ellos. gobiernos locales son parte del conjunto.
Por consiguiente, también pueden sufrir
Finalmente, si bien la descentralización las consecuencias de la pérdida de sentido
contribuye al desarrollo de la democracia de lo político a nivel nacional, siempre y
política, sería ilusorio pensar que con ma- cuando no demuestren, al contrario, que
yor descentralización los gobiernos solu- contribuyen a darle un nuevo sentido.
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O RIENTE M EDIO / A SIA O CCIDENTAL

MUST APHA ADIB
C ENTRO DE E STUDIOS E STRATÉGICOS
PARA EL O RIENTE M EDIO (CESMO)
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ORIENTE MEDIO / ASIA OCCIDENTAL

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L 237
Introducción están también iniciando una tímida evolu-

ción en esta dirección. Turquía, que desde
El área geográfica de Oriente Medio y Asia 1930 dispone de un régimen municipal
Occidental comprende Turquía, el Oriente moderno, donde el conjunto de los ciuda-
Próximo1 –sin considerar Israel–, la Penín- danos apoya la descentralización como uno
sula de Arabia y Asia del Oeste incluyendo de los criterios de adhesión a la Unión
también a Irán. La estabilidad de la región Europea, no puede enmarcarse en esta
está afectada desde hace décadas por ten- descripción. Recientemente, en 2004 y
siones políticas, militares, étnicas y religio- 2005, se adoptaron tres nuevas leyes favo-
La estabilidad de la
sas. Turquía es el único país que cuenta rables a la descentralización en el país.
con un Estado estable con instituciones lai- región está
cas y democráticas. Otros seis países son No obstante estos avances, en la mayoría
afectada desde
Estados republicanos (Irán, Irak, Líbano, de los países, exceptuando Turquía, se ob-
Palestina, Siria y Yemen) y siete países serva una tendencia fuerte hacia la confis- hace décadas por
Estados monárquicos (Arabia Saudita, cación progresiva de las competencias de
Bahrein, Emiratos Árabes Unidos, Jorda- los municipios a favor del poder central. En
tensiones políticas,
nia, Kuwait, Omán, Qatar). Cabe mencio- algunos casos, se retiran las funciones más militares, étnicas y
nar también el peso de la religión, elementales (limpieza de calles, manteni-
omnipresente en la región tanto en la esfe- miento del alcantarillado, salud pública...).
religiosas
ra política, como en la esfera privada. Jordania es el ejemplo más extremo, ya
que el Estado ha recentralizado trece tipos
Este conjunto de más de 260 millones de de competencias, favoreciendo a menudo
habitantes está dominado, desde el punto la privatización bajo pretexto de mejorar la
de vista demográfico, por Turquía (74,7 eficacia y prestar mejores servicios a los
millones de habitantes) e Irán (69,5 millo- ciudadanos.
nes de habitantes). Actualmente, la pobla-
ción es mayoritariamente urbana (Kuwait La descentralización sólo se menciona en la
96,3%, Líbano 87,5%, Jordania 79%, Constitución de algunos países, por ejemplo,
Omán 77,6%, Turquía 67,3%, Irak 67,2%, en Siria, Irán, Turquía y el Líbano. Y, con
Irán 67%, Siria 50,1%), a excepción de excepción de Turquía, la descentralización
Yemen (25,6%). Sin embargo, la impor- solamente se aplica en el nivel más bajo, es
1. En la medida en que
tancia de la riqueza generada por los ingre- decir, el de los municipios.
no existe una
sos del petróleo no debe hacernos olvidar
definición
que existen enormes divergencias entre No obstante, y a excepción del Sultanado de
comúnmente
los países de la región, los cuales presen- Omán, Arabia Saudita y Bahrein, donde el admitida de los
tan avances insuficientes en términos de papel de los consejos municipales se define términos “Próximo
educación, gobernanza y libertad, como lo como únicamente consultivo, los textos Oriente” y “Oriente
destaca el informe del PNUD de 2004. legislativos de los otros países de la región, Medio” (Near-East y
especialmente de Kuwait o de Turquía, atri- Middle-East en
A pesar de las incesantes tensiones políti- buyen a las administraciones locales un cier- inglés), en este
cas, militares y religiosas, que obstaculizan to número de competencias. estudio llamaremos
el desarrollo de la autonomía local y la des- “Oriente Próximo” al
antiguo Levante, es
centralización, es necesario subrayar algu- Sin embargo, la legislación raramente incluye
decir, el Líbano,
nos progresos notables: las primeras una lista precisa de competencias, éstas
Siria, Palestina y
elecciones municipales en Arabia Saudita, deben ser definidas en los decretos de aplica-
Jordania, y “Oriente
la celebración de elecciones locales demo- ción, siempre prometidos pero nunca publica-
Medio” a los países
cráticas en Palestina, el restablecimiento dos. Por consiguiente, nos encontramos ante de la Península de
de la elección de los alcaldes por sufragio una nebulosa jurídica que tiene por conse- Arabia, Irak e Irán.
universal en Jordania y las reformas cons- cuencia el recorte de competencias en prácti- Se considera que
titucionales de 2002 en Bahrein. A la vez, camente todos los ámbitos. El poder central Turquía forma parte
Irán y Kuwait, bajo la presión de sus élites, utiliza esta indefinición para acaparar la de Asia Occidental.
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mayor parte de los poderes, dejando a los mente activa o no puede expresarse, esto
municipios atribuciones menores. tiene implicaciones directas sobre la descen-
tralización y la gobernanza local.
Paralelamente, los gobiernos locales dispo-
Debido a una nen de recursos financieros muy débiles, Esta tendencia se ha reforzado desde la pri-
situación condición sine qua non de su capacidad para mera Guerra del Golfo. Debido a una situa-
prestar servicios a los ciudadanos. A parte ción geoestratégica especialmente inestable
geoestratégica de Turquía, el único país en el cual los muni- producto del recrudecimiento de los conflic-
cipios disponen de recursos propios, aunque tos armados, de la exacerbación de los
especialmente
poco importantes, es Palestina donde los movimientos comunitarios o de las tensiones
inestable municipios pueden utilizar hasta un 90% de religiosas y de las presiones internacionales,
los impuestos que recaudan además de los los gobiernos de la región viven bajo el mie-
producto del
recursos proporcionados por las ONG. En los do de una ruptura de la unidad nacional. Es
recrudecimiento otros países, obtener los recursos necesarios el caso en particular de los países donde los
para su funcionamiento es el fruto de gestio- grupos étnicos o religiosos en el poder son
de los conflictos nes incesantes ante el poder central o ante minoritarios o disponen de una mayoría muy
armados, de la los organismos centralizados que adminis- limitada; por ejemplo: Irán, verdadero
tran sus finanzas. La consecuencia lógica de mosaico de 80 comunidades donde los per-
exacerbación de esta situación es, evidentemente, su endeu- sas representan el 51% de la población, el
los movimientos damiento progresivo. Líbano, donde cohabitan 18 comunidades
con distintas confesiones, Jordania, con una
comunitarios o de Un solo dato es suficiente para describir la minoría palestina muy poderosa, y todos
las tensiones amplitud de este problema: mientras que en aquellos países de la región que cuentan con
los países de la OCDE la proporción de los una comunidad kurda importante.
religiosas y de las gobiernos locales en el gasto público repre-
presiones senta un 20%, en los países árabes sólo I. La evolución de las estructuras
alcanza un 5% de media. de los gobiernos locales
internacionales,
Además de la limitada independencia finan- El siguiente cuadro resume la organización
los gobiernos de la
ciera de los gobiernos locales, se observa un territorial de los países de la región.
región viven bajo el control administrativo doble, ex ante, sobre
las deliberaciones de los consejos locales y, Antes de iniciar el análisis de las estructuras y
miedo de una
ex post, sobre el trabajo de los municipios. de su reciente evolución, es necesario hacer
ruptura de la Estas dos disposiciones representan, de fac- una precisión. Turquía ha sido incorporada en
to, una tutela explícita de los poderes locales este estudio debido a su situación geográfica,
unidad nacional por parte del poder central. Sólo Turquía es a las puertas del Levante, y por su religión
una excepción a esta situación. mayoritaria, el Islam. No obstante, es eviden-
te que, tal y como destaca Yves Lacoste, “el
En el caso de Irán y Siria existe una tutela “en esquema Norte-Sur tropieza con el caso muy
cascada” de los consejos superiores hacia los excepcional de Turquía2”, ni totalmente en
consejos inferiores. Es preciso apartar el caso Europa, ni totalmente en Oriente, musulma-
de Palestina, al igual que el de Turquía, ya que na, pero en el marco de un Estado laico, rela-
los gobiernos locales gozan de una verdadera tivamente centralizado, pero cuyo régimen de
autonomía de hecho debido a la fuerza de las gobiernos locales es objeto de una jurispru-
circunstancias y por la imposibilidad, en oca- dencia constitucional sin igual en la región.
siones física, de dirigirse al poder central.
Turquía es una democracia pluralista y
2. Yves Lacoste, Cabe recordar que la gobernanza local se laica. Siempre ha otorgado una gran
Géopolitique, funda en la democracia local, que a su vez es importancia a desarrollar sus relaciones
Larousse, 2006, impulsada y respaldada por la sociedad civil. con sus vecinos europeos. Históricamen-
p. 227. Pero cuando esta última no es suficiente- te, la cultura turca ha tenido un impacto
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Cuadro 1 Organización territorial
País Población/ Régimen Entidades federales Nivel Nivel

superficie político o regiones autónomas intermedio local
Arabia 24,6 M hab. 2.149.700 km2 Monarquía absoluta Provincia (13) Municipio regional (7)
Saudita PIB/hab: 11.770 USD Gobernación Municipio principal (5)
Municipio (107)
Grupos de pueblos (64)
Bahrein 0,727 M hab. 690 km2 Monarquía constitucional Municipio (12)
PIB/hab : 14.370 USD*
Emiratos 4,5 M hab. 83.600 km2 Federación de monarquías Emiratos (7) Municipio
ÁrabesUnidos PIB/hab : 23.770 USD* absolutas (Emiratos)
Irak 26,5 M hab. ** 438.320 km2 República parlamentaria Kurdistán Región Municipio
PIB/hab : 928 USD*** Gobernación
Distrito
Irán 67,7 M hab. 1.648.200 km2 República islámica Provincia (28) Ciudad (931)
PIB/hab : 2.770 USD Departamento (314) Ciudad pequeña
Pueblo
Jordania 5,4 M hab. 88.800 km2 Monarquía constitucional Gobernación (12) Municipio(99)
PIB/hab : 2.500 USD
Kuwait 2,5 M hab. 17.818 km2 Monarquía absoluta (emirato) Gobernación (5) Municipio
PIB/hab : 24.040 USD*
Líbano 3,6 M hab. 10.452 km2 República parlamentaria Región (6) (mohafazah) Municipio(930)
PIB/hab : 6.180 USD Departamento (caza)
Omán 2,6 M hab. 309.500 km2 Monarquía absoluta Municipio(43)
PIB/hab : 9.070 USD* (sultanato)
Palestina 3,5 M hab. « Autoridad » Gobernación (14) Municipio(74)
5.842 km2 (Cisjordania) (9 en Cisjordania + (63 en Cisjordania +
+365 km2 (Banda de Gaza) 5 en la Banda de Gaza) 11 en la Banda de Gaza)
Qatar 0,813 M hab. 11.000 km2 Monarquía absoluta (emirato) Municipio(10)

PIB/hab : 28.833 USD***
Siria 19 M hab. 185.180 km2 República presidencial Departamento (14) Ciudad (107)
PIB/hab : 1.380 USD autoritaria Ciudad pequeña (248)
Pueblo (207)
Turquía 72,6 M hab. 783.820 km2 República parlamentaria Administración especial de Municipio(3.519)3
PIB/hab : 4.710 USD departamento (81) Municipios metropolitanos(16)
Pueblo (35.000)
Yemen 21 M hab. 527.970 km2 República presidencial Gobernación Municipio(326)
PIB/hab : 600 USD autoritaria Municipio de provincia (20)
Municipio de distrito (326)
Fuente: Banco Mundial 2005, excepto:

* Fuente: Banco Mundial 2004 3. Junto a los municipios ordinarios, existen municipios metropolitanos. Éstos asumen los
servicios urbanos a escala metropolitana para asegurar una mayor eficacia y eficiencia,
** Fuente: Banco Mundial 2003
mayor armonía y coordinación entre los diferentes distritos municipales. Los municipios
*** Fuente: Banco Mundial 2002 municipales tienen que supervisar los municipios de distrito y prestarles ayuda.
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Turquía es la sola profundo sobre los países del Sur y Este de países, Estados Unidos desarrolla su política
Europa. Tras la Primera Guerra Mundial y la regional por medios directos e indirectos.
democracia
proclamación de la República en 1932, el Ke-
pluralista y laica malismo, del cual el Estado turco actual es Las presiones de tipo económico. Además de
heredero directo, deseó diferenciar el siste- las presiones de tipo político, los países que
del mundo
ma político y social de Turquía de los países carecen de petróleo (el Líbano, Jordania, Pa-
musulmán. árabes con la abolición del Califato y la adop- lestina y Turquía), de economía más frágil,
ción de un alfabeto latino apenas modifica- deben enfrentarse a las presiones de los or-
Siempre ha do4. Por consiguiente, es totalmente normal ganismos financieros internacionales que,
otorgado una gran que por lo que concierne a la organización del en un contexto de globalización neoliberal,
Estado –de concepción moderna y democrá- impulsan la reestructuración, no sólo de la
importancia a tica y cuyas instituciones funcionan relativa- economía, sino también del conjunto de la
desarrollar sus mente bien–, y sobre todo, en relación a la sociedad. El fortalecimiento o establecimien-
descentralización, Turquía no presente to de la gobernanza local es uno de los pi-
relaciones con sus demasiados elementos de comparación con lares de estas reformas, puesto que se
vecinos europeos las otras naciones de la región, tal y como considera un primer paso hacia la aplicación
veremos en los párrafos siguientes. de los principios de la buena gobernanza.
I.1. Los objetivos de la descentralización b) Los factores internos
Durante los diez últimos años, el conjunto de La presión interna de la población. Poco
los países de la región ha emprendido un acostumbrada a alzar su voz, la sociedad
viraje hacia una mayor descentralización civil manifiesta una creciente demanda de
administrativa que se traduce en reformas democracia local por parte de dos grupos
constitucionales y legislativas. Lejos de ser cuyos intereses solamente convergen en la
uniformes, las motivaciones que han gene- necesidad de reformar el Estado: los “radi-
rado esta tendencia son diversas y pueden cales” que desean un Estado más riguroso y
explicarse de forma general por los siguien- la élite intelectual que reclama una demo-
tes factores. cracia real. Véase, por ejemplo, el caso de
los 100 intelectuales saudíes que presenta-
a) Los factores exteriores ron al Príncipe heredero en enero de 2003
una solicitud de cambios. Una presión simi-
La adhesión a la Unión Europea. En Turquía, lar fue la que impulsó al Gobierno jordano a
es el ingreso a la Unión Europea lo que ha restablecer la elección de los alcaldes por
motivado la amplitud de las reformas a favor sufragio universal.
de la descentralización. La Unión Europea
considera la descentralización, junto al respe- Responder a las reivindicaciones autonomis-
to de los derechos humanos, uno de los crite- tas. En el caso concreto de Irak, donde las
rios más importantes de adhesión. La Carta presiones internas son de carácter naciona-
Europea de la Autonomía Local firmada en lista, la descentralización ha permitido con-
1988 y ratificada en 1992, constituye el mar- ceder una autonomía muy amplia –incluso a
4. Estas reformas se
co dentro del que se inscribe la vasta re- nivel legislativo– a una parte del territorio,
inscribieron también
modelación de las estructuras del Estado, con especialmente al Kurdistán, sin concederle,
en el marco de las
nuevas leyes sobre el régimen municipal y el no obstante, la independencia.
“Seis Flechas”, la
proyecto de reforma constitucional.
política nacionalista
global de Atatürk
La necesidad de una reestructuración econó-
cuyo objetivo La política de Estados Unidos en la región: se mica. A excepción de Turquía, el Líbano, Jor-
consistía en apoya en la presencia militar, en particular dania, Palestina y Yemen, las economías de
asegurar la en Irak, y afirma querer promover los princi- la región se basan principalmente en el pe-
modernización de pios de la “buena gobernanza” y de la demo- tróleo; pero sólo Siria y Turquía pueden con-
Turquía. cracia en la región. Con el respaldo de varios siderarse países industrializados.
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L 241
Pero el agotamiento de los recursos petrole- finalmente a los pueblos como un verdadero
ros comienza a percibirse a relativamente nivel de descentralización. Resulta también
corto plazo5. Para anticiparse a este momen- significativo destacar que los municipios
to, los gobiernos intentan reestructurar sus turcos cuentan con la posibilidad de organi-
economías permitiendo un mayor desarrollo zar por iniciativa propia referéndum sobre
de la iniciativa privada. Éste es el caso de ciertas cuestiones de carácter local, lo que
Siria. Dubai, que no posee petróleo, pero representa un interesante sistema de
que se beneficia de las rentas que éste gene- democracia directa.
ra a través de la Federación que constituyen
los Emiratos, es un ejemplo claro de éxito de Del mismo modo, la constitución de 2004 en
reconversión. Irak define la descentralización como una
prioridad y, a diferencia de la constitución de
Dar un nuevo impulso a la gobernanza en 1990, consagra un capítulo entero a las “re-
general. En Palestina, tras treinta años de giones, gobernaciones y municipios”. La cons-
destrucción sistemática de las estructuras titución consagra la autonomía del Kurdistán,
estatales por parte de Israel, los palestinos que pasa a convertirse en una “región” dota- 5. Puede resultar útil
se comprometieron en los acuerdos de Oslo da de un gobierno, parlamento y autoridad comparar los datos
oficiales facilitados
de 1993 a reconstruirlas para crear un Esta- judicial propios. A la vez, fomenta la creación
por los gobiernos y
do. No obstante, ante la imposibilidad de res- de regiones mediante la agrupación de varias
las grandes
tablecer un verdadero gobierno central ya gobernaciones. Contrariamente a la situación
compañías
que no existe continuidad territorial entre en el resto de países de la región, exceptuan-
petrolíferas y
Cisjordania y la Franja de Gaza, son los do Turquía, donde la desconcentración o la aquéllos cedidos por
gobiernos locales los únicos que pueden asu- delegación son la norma, la constitución orga- la ASPO (Association
mir la prestación de servicios a los ciudada- niza la descentralización sobre la base de la for the Study of
nos y permitir que la población se organice autonomía administrativa y financiera de los Peak Oil and Gas).
eficazmente alrededor de los asuntos que la gobiernos locales, y por consiguiente sobre la 6. Sobre los municipios
conciernen. Es a través de las instituciones autonomía de los miembros de los consejos (n° 5393 de 3 de
más cercanas a los ciudadanos que se inten- regionales y municipales respecto al poder julio de 2005),
ta restaurar la confianza en el Estado. central8. sobre los municipios
metropolitanos (n°
5216 de 10 de julio
Es sorprendente constatar que esta preocu- En esta misma lógica, Irán materializó en
de 2004) y sobre la
pación por prestar mejores servicios a los 1999, bajo la Presidencia del reformador
administración
ciudadanos sólo aparece como argumento Khatami, una reivindicación ya presente en
especial del
para impulsar la descentralización en Tur- la Revolución Constitucional de 1907 y reco- departamento (ley
quía. En los otros países, la desconcentra- nocida por la revolución de 1979: la elección n° 5302 de 22 de
ción, como en Arabia Saudita, e incluso una de los consejos. febrero de 2005).
gestión de carácter autoritario, son conside- 7. Ley n° 5355 de 26
radas suficientemente eficaces. De hecho, la Es bueno citar igualmente la reforma que de mayo de 2005.
gestión de la ciudad de Dubai, un éxito bri- está en curso en Jordania, donde el Rey ha 8. En realidad,
llante en términos de urbanismo, infraes- hecho de los principios de la buena gober- solamente se aplica
tructuras, desarrollo económico y prestación nanza uno de los objetivos nacionales. Pro- en el Norte, en el
Kurdistán. En el
de servicios, es el resultado de la voluntad pone dividir el país en tres regiones dotadas
resto del territorio
exclusiva del Emir. cada una de un parlamento regional y de
los municipios
una gestión local de las cuestiones propias.
solamente gozan de
I.2. Avances prometedores una autonomía
El caso del Líbano es particular, puesto que débil, y no es raro
Turquía es el país de la región que ha avan- existía un sistema municipal cuyo funciona- que los concejales
zado más por el camino de la descentraliza- miento era satisfactorio, pero que la guerra municipales y
ción. Entre 2004-2005 se votaron tres de 1975-1990 vació de toda su sustancia. El acaldes sean
nuevas leyes6. Además, la ley de 2005 contexto de seguridad impuesto por la gue- nombrados
sobre las uniones de municipios7 define rra, generó un endurecimiento general del directamente.
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Los municipios, poder central que se acompañó de la centra- los gobiernos municipales bajo la supervi-
lización de todos los servicios en los Ministe- sión y la dirección del Estado”13 y “procurará
verdaderos centros
rios correspondientes. El poder ejecutivo se que los municipios estén en condiciones de
de poder, son concentró en las manos del Presidente de la administrar y supervisar los asuntos de
República, necesariamente de confesión carácter local”. El otro caso es Arabia Saudi-
progresivamente
Cristiana Maronita9. Una vez acabada la gue- ta, que en 2005 celebró la primera elección
más autónomos rra, el Pacto de Taëf, documento con valor de la mitad de los concejales municipales.
constitucional que se firmó para poner fin a
la guerra, concedió un papel más importante En cambio, en Turquía la reforma de los comi-
a las comunidades. En primer lugar se defi- tés ejecutivos (los encümen), es decir los
nió que el poder ejecutivo esté en manos del órganos responsables de la gestión, plantea
Consejo de Ministros, formado por miembros interrogantes. Cada uno de los niveles de
de las distintas confesiones en proporción a descentralización –Administración Especial de
su peso demográfico. Además, este docu- Departamento (AED), Municipio ordinario y
mento menciona la descentralización admi- metropolitano y Pueblo– posee un órgano
nistrativa como una de las grandes reformas deliberativo –el consejo– elegido por sufragio
pendientes, desmarcándose de esta forma de universal. En los dos últimos, el jefe del ejecu-
la constitución, que no la mencionaba, y esta- tivo (el Alcalde y el Muhtar respectivamente)
blece la necesidad de “que la descentraliza- también es elegido por sufragio universal. Por
ción se amplíe hasta el nivel de las unidades el contrario, al frente del departamento se
administrativas más pequeñas10” y de que “se encuentra un Prefecto nombrado por el Esta-
incrementen los recursos de los municipios, do. A la vez, cada consejo cuenta con un ór-
aglomeraciones y uniones de municipios a gano ejecutivo llamado “comité ejecutivo”
través de la concesión de los recursos finan- (encümen). Antes de la reforma, la totalidad
cieros necesarios11”. Este acuerdo favorece de los miembros del comité de los municipios
que las comunidades locales reivindiquen una metropolitanos eran nombrados, en las AED
mayor autonomía. Los 25 municipios creados eran elegidos y, en los municipios ordinarios,
a partir de 2004 son un testimonio de esta la mitad era electa y la otra mitad nombrada.
voluntad del Estado libanés. A tenor de la nueva legislación, la mitad de los
miembros de todos los comités ejecutivos sin
De forma similar, la Autoridad Palestina re- excepción deberán ser electos y la otra mitad
sultante de los acuerdos de Oslo, se fijó nombrados. Aunque esta medida esté funda-
entre sus principales objetivos fortalecer la da en una visión gerencial de la gestión muni-
9. Constitución
gobernanza municipal. La población ha he- cipal, la presencia, en un comité ejecutivo, de
libanesa, art. 17 cho de los municipios el mejor medio para miembros nombrados por el Alcalde o el Pre-
10. Pacto de Taëf [III: expresar y canalizar sus reivindicaciones ciu- fecto, se opone al pleno ejercicio de la demo-
A, art. 3] dadanas y demandas en el ámbito de los cracia local y de la descentralización. De hecho,
11. Id. Art. 4 servicios, sobre todo si se tiene en cuenta ésta es la interpretación que hizo el Tribunal
12. Alcalde de barrio. que ni el Estado, cada vez más frágil, ni los Constitucional turco en 1988 considerando,
Esta institución mokhtars12, que habían perdido la confianza en base a la Constitución, que un órgano deli-
existe en múltiples de los ciudadanos debido al papel que juga- berante debe ser un órgano electo14. No es
países árabes, entre
ron durante la ocupación, son capaces de improbable que estos textos sean enmenda-
ellos el Líbano.
garantizar la prestación de servicios públi- dos en un futuro no muy lejano.
13. Art. 50
cos. De esta forma, los municipios, verdade-
14. Aviso n° 1988/23
ros centros de poder, son progresivamente Del mismo modo, según la nueva ley, el
de 22 06 1988 y
decisión n° 1988/19
más autónomos. consejo de la AED elige actualmente al
de 13 06 1988. presidente del comité ejecutivo en su se-
15. Ley n° 5302 de 4 Asimismo, es pertinente mencionar otros no15. Y aunque este último sea el respon-
de marzo 2005, dos casos. Bahrein, donde la nueva constitu- sable de la agenda del comité, es el
art. 11. ción promulgada en 2002, señala que “la ley Prefecto quien permanece al frente y
16. Id. Art. 25 y 29 velará para garantizar la independencia de quien representa la AED16.
08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 243
L 243
En Irán, la nueva ley sobre los consejos Otros gobiernos, por el contrario, practican La forma de
adoptada en primera lectura por la Asam- una forma de tutela más insidiosa pues, bajo
gobierno
blea Consultiva islámica, también parece una aparente libertad de decisión, se aplican
estar encaminada a limitar el margen de múltiples disposiciones que limitan notable- predominante en la
maniobra de los consejos. mente la autonomía de los poderes locales:
región es muy
I.3. La persistencia La “tutela en cascada”. En Siria e Irán existe centralizada. Es
del modelo centralizado una tutela en cascada de los consejos superio-
res hacia los consejos inferiores. En Irán, la
importante indicar
a) La tutela del Estado central constitución señala que “los gobernadores de que algunos
provincia y los alcaldes [...] deben aplicar, en
Por significativos que sean estos avances, en su jurisdicción, las decisiones del Consejo Su- países, como Omán
la mayoría de los casos quedan confinados perior de las Provincias17, lo que evidentemen- y Qatar, ni tan
en los textos y se limitan a una descentrali- te pone en entredicho la descentralización.
zación administrativa, sin que ésta vaya siquiera
acompañada de las descentralizaciones fis- Los consejos ejecutivos. En dos países exis- mencionan en su
cales y económicas indispensables para su ten, en paralelo a los consejos locales, órga-
funcionamiento. Por consiguiente, la forma nos deliberantes de los municipios. Se trata constitución a los
de gobierno predominante en la región es de entidades investidas de poderes ejecutivos
poderes locales
muy centralizada. Es importante indicar que y que se denominan “Comités ejecutivos” en
algunos países, como Omán y Qatar, ni tan Turquía y “Burós ejecutivos” en Siria. Pero
siquiera mencionan en su constitución a los mientras que los miembros de los consejos
poderes locales. Tampoco están incluidos en locales son elegidos por el pueblo, los miem-
la constitución de Arabia Saudita, pero se bros de los segundos son nombrados, al
mencionan en un texto independiente: la menos en parte, a través de procedimientos
“ley sobre las provincias” de 1992. Esta ley más o menos directos18. Por lo que se refiere
se limita a las provincias, al frente de las a Turquía, la constitución19 define a los go-
cuales se instalan príncipes de la familia real, biernos locales como entidades que poseen
y no hace referencia a los municipios. personalidad jurídica y cuyos órganos deli- 17. Art. 103 “Del poder
[del consejo
berantes son elegidos, lo que, de hecho,
Superior de las
En relación al margen de autonomía dispo- abre la vía a la designación total o parcial de
Provincias] sobre los
nible para la toma de decisiones, aparte de los miembros de los comités ejecutivos, tan-
gobiernos locales”.
Turquía, Palestina e Irak donde, global- to a nivel de las Administraciones Especiales
18. En Turquía, la mitad
mente, los gobiernos locales están dotados de Departamento como de los municipios es nombrada por el
de cierta autonomía, podemos distinguir (véase también más arriba 1.2)20. consejo ejecutivo
dos casos: por un lado, los países que entre los
practican la descentralización y en los cua- El caso de Siria es ligeramente distinto, responsables de
les los municipios están sometidos de facto puesto que un tercio de los miembros del servicios del
y de jure a la autoridad del gobierno a tra- buró ejecutivo puede ser externo al consejo municipio, en el
vés de su ministerio de tutela. Éste es el municipal y elegido en base a criterios que marco del “sistema
caso de Arabia Saudita, donde dependen no están claramente definidos. del alcalde fuerte”.
19. Art. 127.
del Ministerio de Asuntos Rurales y Muni-
20. Sobre esta cuestión,
cipales; de Jordania, donde todas las de- El papel ambiguo de los consejos populares.
el Tribunal
cisiones deben estar previamente avaladas En Turquía, paralelamente a los consejos loca-
Constitucional turco
por el Prefecto que está al frente de la go- les existen, desde el Imperio Otomano, los
ha juzgado que los
bernación; de Bahrein y Omán, como tam- mahalle muhtari, (consejo de barrio) presidido consejos ejecutivos
bién del Líbano donde el 80% de las por un muhtar, equivalente a los mokhtar liba- son órganos
decisiones se someten a un control ex ante neses. El papel de estos jefes de barrio es deliberantes y que
del Ministerio de Interior o del Prefecto, reconocido por el artículo 9 de la nueva ley sus miembros deben
que se haya al frente del poder ejecutivo municipal21. Este texto les confirió funciones ser elegidos.
de las regiones. oficiales, en particular en el ámbito del estado- 21. Ley n° 5393.
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Los progresos en el civil y del cobro de impuestos. Además garan- ción de Turquía, donde el poder pertenece a
tizan la relación con el municipio y representan las instituciones, la tradición en la región se
ámbito de la
a su barrio en los “consejos de la ciudad”, basa en un ejercicio personal del poder, donde
descentralización como portavoz de las demandas y observacio- el gobernador delega, por propia iniciativa,
nes de sus ciudadanos. De esta forma, la nue- una parte del poder a personas de su elección.
que han tenido
va disposición pretende favorecer la En este contexto, establecer una verdadera
lugar en los países participación democrática y representa la posi- descentralización requeriría una refundación
bilidad de mejorar la prestación de servicios. completa de las estructuras de los Estados,
árabes han sido Introducido por la nueva ley, el “consejo de empezando por la separación de los poderes,
muy lentos, en ciudad” –kent konsevi– es un órgano consulti- allí donde todavía no existe, y la elección de
vo inspirado en el éxito del programa Agenda los órganos legislativos por sufragio universal.
particular debido a 21 Local en Turquía. Este consejo reúne a
un nivel desigual representantes del gobierno, autoridades loca- Sin embargo, en el caso particular del Líbano,
les y de la sociedad civil con una participación que reúne estas condiciones, el único punto en
de compromiso con muy amplia (representantes de los trabajado- común de los líderes comunitarios tradiciona-
las reformas res, comités de barrio, mujeres, jóvenes, etc.). les es su voluntad de frenar la gobernanza
municipal. Consideran a los gobiernos locales
descentralizadoras En otros países, no obstante, la existencia de como parte de su espacio de influencia, desti-
instancias paralelas al consejo municipal puede nados únicamente a proporcionar servicios a
representar un contrapoder importante con- sus simpatizantes a cambio de votos, círculo
trolado desde el poder central. Especialmente vicioso que mantiene a los ayuntamientos en
cuando estas instancias paralelas tienen la un estado letárgico. Por este motivo, los dipu-
posibilidad de emitir informes sobre el trabajo tados, ellos mismos líderes tradicionales o con
de los consejos municipales y, eventualmente, vínculos estrechos con éstos, utilizan su posi-
la potestad de frenar sus acciones. Encontra- ción legislativa para debilitar, progresivamen-
mos un ejemplo de esto en las “organizaciones te, el poder de los municipios.
populares” sirias, que representan categorías
socio-profesionales (obreros, agricultores, mu- Este análisis también puede aplicarse a
jeres...) que deben constituir como mínimo un aquellos Estados donde los miembros de las
60% de los consejos locales. Más aún estos familias reinantes o del partido político o
representantes, incluso siendo externos al con- corriente dominante, controlan la integridad
sejo municipal, poseen un derecho de control de los poderes.
de sus actividades.
El factor de la seguridad. La seguridad del
b) El peso del sistema político y social Estado es otro de los factores de peso que
frena la descentralización. Existen grandes
Un informe del PNUD indica que “los progre- fallas que atraviesan la región. La primera es
sos en el ámbito de la descentralización que de carácter comunitario. En efecto, en los paí-
han tenido lugar en los países árabes han sido ses en los que la comunidad chiíta es impor-
muy lentos, en particular debido a un nivel tante, como en el caso de Arabia Saudita, Irak
desigual de compromiso con las reformas y Bahrein existe un riesgo real de movimien-
22. Elissar Sarrouh,
descentralizadoras22”. De hecho, no es difícil tos que puedan subvertir la unidad del Esta-
Decentralized
ver en la persistencia de una fuerte centrali- do. Países como Irán, el Líbano e Irak están
Governance for
zación, cierta reticencia de los gobiernos de la al borde de una desintegración pura y simple.
Development in the
región a aceptar la idea de una gobernanza
Arab States, informe
presentado en el
local y la independencia inherente a ésta. La inercia de la sociedad civil. Nuevamente
Foro sobre la con excepción de Turquía, los grupos gober-
gobernanza en los El rechazo de una pérdida de soberanía. La ra- nantes no son los únicos que no contemplan
Estados Árabes, zón principal que justifica la desconfianza de la descentralización entre sus prioridades.
Sanaa, 6-9 los gobiernos ante la gobernanza local es el te- Fuera de las élites cultivadas de las metrópo-
septiembre 2003. mor a una pérdida de soberanía. Con la excep- lis y de los partidos extremistas, la descen-
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L 245
tralización tampoco aparece como una rei- Bahrein y Omán se han basado en la interpre-
vindicación importante de la mayoría de la tación más estricta para sustituir a los órganos
población, a excepción de aquellos grupos legislativos por una asamblea consultiva, el
que ven en ella una vía de acceso a la auto- “Majlis-al-Shura”, mientras que los mismos
nomía, o incluso a la independencia. ayets, por el contrario, han conducido, en Irán
y Jordania, a la elección de los consejos.
La sociedad civil está reducida a su más simple
expresión, las redes de tipo clientelista pare- La percepción de una identidad supranacio-
cen ser más eficaces y seguras que el Estado, nal. A excepción de Omán y Turquía, la totali-
la estructura comunitaria de las sociedades, la dad de los países de la región reivindican en
tradición de sumisión a la autoridad central, el su constitución la pertenencia a una supra-
sentimiento de impotencia generado por la fal- “Nación Árabe” (Bahrein, Jordania, el Líbano,
ta de libertad de expresión y, como conse- Siria, Kuwait, Qatar, Siria, Yemen) o “Nación
cuencia, la personificación del deseo de Musulmana” (Irán), e incluso a las dos en el
libertad en la religión y no en la política, tiene caso de Arabia Saudita, éste es el objetivo
por consecuencia que los ciudadanos apenas último hacia el cual la estructura nacional sólo
se interesen en la promoción de cambios. Bas- sería una etapa previa. Se trata, en realidad,
ta mencionar que en 6 de los 14 países estu- de la traducción en términos políticos de la
diados (Arabia Saudita, Bahrein, Emiratos pertenencia a la Umma (comunidad de cre-
Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar) no yentes del Islam). Sin embargo, es conve-
23. Corán, [3:159]
existen partidos políticos. En Jordania, éstos niente precisar que esta identidad mítica
24. Corán, [42:38]
se legalizaron en 1992. El desarrollo de nunca podría dar paso a una realidad federal, 25. En orden
corrientes religiosas radicales es una manifes- pero es significativa para percibir tanto la decreciente de
tación de aquellas reivindicaciones que no importancia de las aspiraciones religiosas como población en 2006:
consiguen ser expresadas por la vía política. la preeminencia del grupo sobre el individuo Teherán, Estambul,
y de la política global sobre la política local. Bagdad, Riyadh,
La influencia del factor religioso. La mayoría de Ankara, Ispahán,
los países de la región fundan su legislación en Entre una mutación necesaria y el repliegue Djeddah, Amman,
la Sharia. Es el caso de Arabia Saudita (Const. identitario. Los países de la región, la mayoría Izmir, Alep, Mashad,
Damasco, Kuwait,
Art. 1), Bahrein (Art. 2), Irán (Art. 2), Jordania de reciente creación, se enfrentan actualmen-
Beirut, Sanaa,
(Art. 2), Kuwait (Art. 2), Omán (Art. 2), Qatar te a dos grandes tendencias: la voluntad de
Mossoul, la Meca,
(Art. 2), y Yemen (Art. 3). La constitución de cambio y modernización por una parte, la in-
Dammán Dubai,
Siria introduce un cierto matiz cuando indica fluencia de las corrientes islamistas por la otra.
Tabriz, Bursa, Gaza,
que “la Jurisprudencia Islámica será una de las Atrapados, entre la globalización y el replie- Basora, Shiraz,
fuentes principales de la legislación”. Sola- gue sobre sí mismos, la mayoría de dirigentes Andana, Gaziantep,
mente escapan a esta tendencia Turquía e prefieren ante el riesgo real de desestabili- Qom y Ahvaz.
Irak, estados laicos, y el Líbano, donde un sis- zación, optar por la inmovilidad en detrimento 26. En Yemen, el 8%
tema híbrido confía los asuntos de derecho de las reformas estructurales, sobre todo por- de la población, en
privado a los tribunales religiosos de cada que a menudo se considera que estas refor- Siria y en Irán el
comunidad, cristiana o musulmana, pero se mas son fomentadas por Occidente. 25%, en los
basa en el derecho mercantil y público laico. Emiratos 30%, en
Irak 37%, en
I.4. Estructuras específicas de la
Palestina 38%, En
La originalidad del Islam respecto a otras reli- organización de las grandes metrópolis
Arabia Saudita 43%,
giones es que proporciona una línea de con-
en Jordania 46%, en
ducta, no sólo en materia privada sino La región de Asia Occidental/Oriente Medio
Líbano 55% y en
también en relación a la forma de gobierno, lo cuenta con 28 grandes ciudades de más de Kuwait 72%.
que no significa que su interpretación sea uní- un millón de habitantes25. En 2006, reunían Bahrein, Omán y
voca. Los dos famosos ayets: “consúltenlos en en total a 77,14 millones de habitantes, es Qatar no cuentan
los asuntos que les conciernen23” y “que se decir, un promedio del 37% de la población con ninguna ciudad
consulten entre ellos24” dan lugar a una amplia de la región26. Estas metrópolis están te- de más de un millón
gama de interpretaciones. Arabia Saudita, niendo un crecimiento muy rápido: 10,6% de habitantes.
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La mayoría de de media entre 2005 y 2006, frente a un Por lo que se refiere a la organización misma
2,56% para el conjunto de la población. de estas metrópolis, algunas se organizan
países intentan
según un modelo jerarquizado, es decir un
poner en marcha Sin embargo, un solo país, Turquía, otorgó municipio central que posee la autoridad
en 1984 un estatus especial para los “muni- ejecutiva y municipios de nivel inferior cuyas
una planificación
cipios metropolitanos”, estatuto que fue competencias se limitan principalmente a
urbana que tome en reformado en 200427. Actualmente, los 16 gestionar las diversas autorizaciones (per-
municipios metropolitanos concentran 25,9 miso de construcción,...) y al trabajo admi-
cuenta todos los millones de habitantes, es decir el 38% de la nistrativo. Es el caso, por ejemplo, de
aspectos, en población total del país. Amman. Otras, siguen un modelo “horizon-
tal”, igualitario, como por ejemplo Machhad,
particular, Los municipios metropolitanos permiten una en Arabia Saudita.
socioeconómicos gestión más eficaz de las grandes ciudades.
Se subdividen en dos niveles: el municipio En la mayoría de casos, no obstante, se trata
de tal expansión metropolitano propiamente dicho y los munici- simplemente de grandes ciudades provistas
pios ordinarios y de primer nivel. El municipio de un consejo municipal central dotado a la
metropolitano es responsable de los servicios vez de poder deliberante y de poder ejecuti-
urbanos: urbanismo, gestión de espacios ver- vo, incluso legislativo y, a veces, municipios
des, recolección y tratamiento de residuos de distrito cuyo estatus puede variar de ser
domésticos e industriales, agua, saneamiento, simples órganos de ejecución (Teherán) a
distribución de gas, transportes públicos, ges- ser instancias consultivas (Bagdad). En esos
tión de mercados de alimentación, mataderos, casos, los municipios “independientes” del
infraestructuras deportivas y recreativas... municipio central pero situados en la aglo-
meración metropolitana quedan bajo la
Se constata que la última reforma de 2004 autoridad regional (región o gobernación).
tenía dos objetivos:
a) fomentar la coordinación y la cooperación Merece citarse a parte el caso de Dubai, cuya
entre los dos niveles y gestión ha sido pensada como la de una
b) entre los distintos consejos municipales empresa, al frente de la cual figura el “Direc-
que componen el municipio metropolita- tor General”.
no. Si bien, esta reforma ha conseguido
reforzar las competencias de los munici- Queda claro que, salvo en Turquía y en algu-
pios metropolitanos, la presencia en el nas raras ciudades como Aman y Dubai, el
consejo metropolitano de un alcalde electo desarrollo exponencial de las metrópolis en
por sufragio universal directo y, no menos un período muy corto de tiempo ha tomado
importante, de miembros de los consejos por sorpresa a las autoridades. La mayoría
municipales de los municipios ordinarios y de países intentan poner en marcha una pla-
de primer nivel, debería favorecer el equi- nificación urbana que tome en cuenta todos
librio entre estas dos entidades. los aspectos, en particular, los socioeconó-
micos de una tal expansión.
En otros lugares, cada ciudad se organiza de
forma separada, sin que la ley haya creado II. Responsabilidades, gestión
un estatuto especial para las grandes ciuda- y finanzas
des. Sí se ha planteado en Jordania, pero
nunca se ha llegado a implementar. II.1. Las finanzas
de los gobiernos locales
Las cuestiones ligadas a la seguridad han pro-
vocado que ciertas capitales como Amman, La falta de datos fiables y la transparencia.
27. Ley n° 5216 Beirut y Damasco, esten dotadas de un estatus Es preciso señalar que la obtención de datos
de 10 de julio especial y sus consejos municipales sean una fiables y actualizados sobre las finanzas de
de 2004. simple instancia deliberante sin poder real. los gobiernos locales en esta región repre-
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L 247
senta un verdadero reto. Esto se explica por 4% del PIB (75% para los municipios y 25% Es preciso señalar
varias razones: para las AED), lo que supone una proporción
que la obtención de
superior al resto de países de la región, salvo
• Razones prácticas: en el caso de Jordania (6% según el POGAR). datos fiables y
- La falta de datos fiables y armonizados
actualizados sobre
según las normas internacionales, nin- La constitución y las leyes exigen al gobierno
guna organización internacional está en turco que contribuya a la financiación de los las finanzas de los
situación de publicar datos comparati- gobiernos locales para que puedan asumir
vos sobre los países estudiados. sus competencias. Las transferencias del Es-
gobiernos locales
- La falta de formación de los empleados tado constituyen poco más del 50% de los en esta región
municipales sobre los principios de la presupuestos municipales. La mayor parte de
contabilidad pública y una gestión con- estas transferencias (55%) está constituida representa un
table rigurosa. por un porcentaje de los impuestos naciona- verdadero reto
- La falta de informatización de los archi- les (6%), que son redistribuidos entre los
vos, aunque algunos países estén ha- municipios de manera proporcional a su
ciendo progresos significativos en este población. Además los municipios metropoli-
sentido. tanos perciben el 4,1% de los impuestos re-
- En el caso de Palestina, la destrucción caudados en la región, que a su vez se
de los archivos por parte de Israel. redistribuyen a razón de 55% para el munici-
pio metropolitano y 35% para los municipios
• Razones de tipo informal: ordinarios; el 10% restante se destina al agua
- La cultura tradicional del secreto que y al saneamiento. A esto cabe añadir también
prevalece en la región. un 15% procedente de los subsidios concedi-
- La poca predisposición de ciertos fun- dos por los distintos Ministerios. Los subsidios
cionarios municipales para cooperar. y las transferencias otorgados por el gobierno
son fondos que permiten con mayor facilidad
No está de más apuntar que son escasos los una igualación entre gobiernos locales en to-
países de la región en los que el gobierno cen- do el país.
tral ha realizado esfuerzos en esta materia y
donde los ciudadanos han podido percibir un La proporción de los impuestos locales en los
descenso de la corrupción. No obstante, po- recursos propios de los municipios es bastan-
demos citar el caso del Líbano, donde el Pri- te débil puesto que no llega al 12,4%. A los
mer Ministro Fouad Sanioura decidió realizar recursos propios también se añaden diversos
una auditoría anual e independiente a todos impuestos o tasas recaudados directamente
los Ministerios y proceder a la informatización por los municipios (sobre la propiedad de la
de los datos contables. Jordania, por su parte, tierra, juegos, espectáculos y actividades pú-
ha introducido en el gobierno el Sistema de blicas, consumo de gas y electricidad). A pe-
Difusión de Datos (Data Dissemination Sys- sar de que su nivel sigue siendo bajo, la
tem) del Fondo Monetario Internacional (FMI) proporción de los ingresos fiscales aportados
y ha empezado a comunicar datos verifica- a nivel local está aumentando desde 1988.
bles. Arabia Saudita y Omán también están
haciendo públicos sus datos contables. Final- No obstante, y éste es el principal obstáculo
mente, en Turquía los mayores progresos en del sistema, los gobiernos locales no dispo-
materia de transparencia son resultado de los nen de ningún poder fiscal, a excepción del
esfuerzos realizados por el gobierno en este impuesto sobre la propiedad de la tierra,
sentido y, parcialmente, de una iniciativa ciu- puesto que están representados en la comi-
dadana llamada “la sociedad controla el pre- sión encargada de fijar la base imponible. El
supuesto”. gobierno central fija todos los niveles de los
impuestos, incluyendo el impuesto sobre la
La debilidad de la fiscalidad local. En Turquía, propiedad de la tierra, de acuerdo con el artí-
los gastos locales representan alrededor de un culo 73 par.3 de la constitución, según el cual
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La insuficiencia de “los impuestos, las tasas y derechos de todo ciación de actividades de tipo cultural y social,
tipo son establecidos por la ley” y el Consejo por lo que a menudo los municipios recurren a
recursos impide a
de ministros puede ser habilitado por la ley, la buena voluntad de los notables locales o de
los municipios dentro de los límites fijados por ésta, para fila diáspora. También encontramos municipios
jar exenciones, reducciones y tasas. El Tribu- desprovistos de recursos propios, donde los
asumir
nal Constitucional ha emitido entre 1980 y alcaldes son asalariados del poder central y la
adecuadamente 1990 diversas decisiones interpretando estas integridad de los servicios está asegurada por
disposiciones encaminadas a excluir a los go- otras entidades.
sus misiones. En biernos locales de todo poder fiscal.
Siria, Líbano, En términos generales no se considera que el
Actualmente se está estudiando un proyecto financiamiento de los gobiernos locales sea
Jordania, Palestina de ley que permitiría aumentar los ingresos una prioridad. Los sectores más importantes
y Yemen, los de los municipios y de las AED, como tam- (sanidad, educación, trabajos públicos, abas-
bién una redistribución más equilibrada de tecimiento de agua y energía) están gestiona-
municipios son los recursos sobre el territorio, sin otorgar- dos por los Ministerios, o por entidades
pobres, incluso les, no obstante, poder fiscal. sectoriales centralizadas. Por ejemplo, en
Irán, la ley vigente sobre los municipios no
muy pobres En el Líbano la fiscalidad propia alcanza el menciona las finanzas –para este aspecto es
30%. Sin embargo, todas las leyes aprobadas necesario referirse a la ley precedente de
desde 1992 apuntan hacia una reducción de 1982. También es interesante señalar que en
este tipo de impuestos en beneficio de los re- el presupuesto anual del Estado de Bahrein28
caudados por el poder central, lo que es una para 2006, las partidas “municipios” y “agri-
muestra clara de voluntad política de debilitar a cultura” figuran en la rúbrica “otros”, junto al
los municipios. En Siria, no puede hablarse de mantenimiento de las caballerizas reales.
finanzas locales, ya que todos los gastos pú-
blicos están incluidos en el presupuesto nacio- En Palestina se produjo una pequeña mejora
nal, y las autoridades locales reciben todos sus de la situación en 2002, al concederse a los
medios de funcionamiento del poder central. ayuntamientos la potestad de recaudar direc-
tamente los impuestos sobre los combustibles
Recursos insuficientes y aleatorios. Uno de y la circulación por carretera, sumándose al
los problemas recurrentes de los municipios impuesto sobre la educación, el único que
de la región es la insuficiencia de recursos recaudaban hasta la fecha. No obstante, la
que les impide asumir adecuadamente sus Autoridad Palestina, que supuestamente debe-
misiones. En Siria, Líbano, Jordania, Palesti- ría transferir a los municipios el 90 % de lo
na y Yemen, los municipios son pobres, in- ingresado, sólo lo hace en parte, y por consi-
cluso muy pobres. En Jordania, el total de guiente los municipios son cada vez más
presupuestos de los 99 municipios alcanza- pobres. Además, los municipios no tienen
ban, en 2006, los 161 millones de dólares. capacidad para recaudar los impuestos en su
hinterland. Solamente consiguen salir a flote
Esta situación se explica, en parte, por la aquellos pueblos que son destinatarios de
insuficiencia, que acabamos de mencionar, de remesas importantes procedentes de la diás-
fiscalidad propia y de recaudación directa de pora o los municipios con una antigua activi-
impuestos (cuando ésta existe). Un segundo dad comercial. Es preciso mencionar que los
problema es el bajo nivel de las transferencias gastos de inversión de los gobiernos locales
del Estado, así como su carácter aleatorio y están financiados en un 90% por la Autoridad
arbitrario. La mayor parte del tiempo, los fon- Palestina, gracias a fondos concedidos para
dos transferidos por el Estado cubren apenas esta finalidad por parte de organismos interna-
28. Cifras facilitadas por los gastos de funcionamiento, o ni siquiera cionales (Banco Mundial y la Unión Europea en
el Ministerio de éstos, como sucede en Jordania, el Líbano y las zonas urbanas, el PNUD en las zonas rura-
Finanzas de Palestina. En consecuencia, no queda prácti- les), sin olvidar la ayuda técnica bilateral pro-
Bahrein. camente margen para la inversión o la finan- cedente de los países del G8. No obstante, con
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la llegada al poder de Hamás los municipios se infraestructuras. En prácticamente todos los Los gastos de
han visto privados de prácticamente la mayo- países, los gobiernos locales cuentan con esta
inversión de los
ría de recursos disponibles hasta la fecha, y se alternativa. Las constituciones de Bahrein31 y
prevé una fragmentación de los servicios. Kuwait32 incluso reconocen la posibilidad de gobiernos locales
los municipios para “contratar, consentir o
están financiados
De forma similar, en el Líbano se estima que garantizar un préstamo”. También se recono-
los municipios perciben un porcentaje del ce esta posibilidad en Irán, aunque no para en un 90% por la
total recaudado por las compañías de electri- los consejos municipales, sino para su órgano
cidad, teléfono y agua, a través de los Minis- ejecutivo, es decir, el ayuntamiento.
Autoridad
terios respectivos, y de manera proporcional Palestina, gracias a
al monto recaudado en cada zona geográfica. Sin embargo, estas disposiciones dirigidas a
En realidad, estos organismos desembolsan facilitar la gestión de la tesorería municipal fondos concedidos
las sumas con cuenta gotas y bajo el efecto pueden llegar a ser nefastas, cuando se utili- para esta finalidad
de presiones políticas. zan principalmente para paliar la falta de re-
cursos de funcionamiento y no para inversión. por parte de
A la vez, una parte no desdeñable de los Lo mismo sucede cuando los gobiernos lo- organismos
ingresos de los municipios está constituida cales no disponen de los recursos suficientes
por un porcentaje recaudado por el Estado para devolver los préstamos, como es el caso internacionales,
sobre cierto número de impuestos, cuyo pro- de Jordania, Palestina y el Líbano, donde esta
sin olvidar la ayuda
ducto es gestionado por un organismo llama- situación se traduce en un nivel de endeu-
do “Caja Municipal Independiente”29. Pero damiento cada vez más elevado. En Palestina técnica bilateral
como esta caja nunca se ha creado, las canti- la retirada de las agencias proveedoras de
procedente de los
dades se depositan directamente en el tesoro fondos internacionales que financian directa-
público del Estado del que pasan a formar mente los municipios tras la victoria de Ha- países del G8
parte. Se calculaba que en 2002 estos mon- más, ha agravado su endeudamiento. En el
tos supuestamente destinados a los munici- Líbano, los municipios se ven obligados, a
pios representaban el 0,75% del PIB y el 2% causa de la escasez de recursos fiscales pro-
del presupuesto general del Estado30. A pesar pios, a aceptar adelantos sobre sus derechos
de su poca importancia, su transferencia sólo a elevados intereses por parte de la Caja Mu-
se consigue tras varios años de presiones por nicipal Independiente.
parte de los líderes locales. La situación
comienza a normalizarse, pero el Estado, En Jordania, al contrario, los municipios con-
actualmente en bancarrota y endeudado has- trataban deudas con el Banco de las Ciudades
ta niveles asfixiantes, ha acumulado dos años y los Pueblos para financiar su funcionamien-
de atraso en sus pagos. to y el salario de los empleados municipales
en particular, cuyo servicio absorbía práctica- 29. Instituida por el
Finalmente, aquellos municipios que poseen mente la totalidad de sus recursos. Ante esta decreto n° 1917 de
el derecho teórico de recaudar impuestos a situación, el Estado ha decidido poner fin a 06 de abril de 1979.
nivel local, deben hacer frente a la reticencia este círculo vicioso mediante la reducción de 30. Revista Al-Dawlyia
de las poblaciones a pagar impuestos, ade- casi un 20% de los gastos administrativos en lal Maalumet
más de no disponer de medios para exigir el general, y ha suprimido la deuda de 72 muni- (Revista
Internacional de
pago, tanto por falta de capacidad, como por cipios de niveles 3 y 4 (los más pequeños) y
Información)
razones prácticas, sociales o vinculadas al se ha comprometido a hacer lo mismo con los
31. Art. 108, “De los
contexto de seguridad. Éste es el caso, en 27 municipios restantes de aquí a 2011.
préstamos
particular, del Líbano, Jordania y Palestina.
públicos”.
En Turquía, la multiplicación de las necesida- 32. Const. Art. 136 y
El gran endeudamiento de los municipios. El des, en particular de los municipios metropo- 137. “De los
préstamo es una actividad financiera común litanos, está provocando una progresión del préstamos públicos”
en nuestros días. Es incluso uno de los prin- endeudamiento. En 2002 la deuda equivalía y “de los préstamos
cipales medios utilizados para financiar in- al 4% del PIB o, lo que es lo mismo, a los inde los gobiernos
versiones, sobretodo en materia de gresos anuales del conjunto de los munici- locales”.
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La falta de pios. Sin embargo, no existe ninguna dis- La falta de recursos, ligada a la incapacidad
posición en los textos que obligue a los muni- de asumir las competencias que les son trans-
recursos, ligada a
cipios a equilibrar su presupuesto y el Estado, feridas, convierte a los gobiernos locales en
la incapacidad de hasta la fecha, siempre ha compensado la fal- unidades dependientes del Estado, transfor-
ta de recursos de estas entidades, a través de mándoles en simples ramificaciones del
asumir las
préstamos cuyo reembolso al Banco de los gobierno central. Este último es el que gestio-
competencias que Departamentos es más bien flexible. na el dinero destinado a alimentar la tesorería
de los poderes locales de forma autoritaria y
les son La tutela del Estado sobre las finanzas de los arbitraria. Resulta ilustrativo señalar dos
transferidas, gobiernos locales. El control que ejerce el casos extremadamente interesantes: el mon-
Estado sobre las finanzas de los gobiernos to atribuido a la ciudad de Amman es equiva-
convierte a los locales es una disposición normal, necesaria y lente a una tercera parte del total del
gobiernos locales sana, en la medida en que permite asegurar presupuesto destinado a los municipios jorda-
que los fondos están gestionados de forma nos. A la vez, el Estado libanés ha deducido
en unidades eficaz y con integridad. Este control, no obs- de la Caja Municipal Independiente, a lo largo
dependientes del tante, no debe paralizar la toma de decisio- de los últimos años, sumas enormes destina-
nes. En el Líbano, por ejemplo, el control das a la limpieza de Beirut. En muchos países,
Estado, sobre las finanzas públicas municipales es Jordania y el Líbano en particular, se constata
ejercido tanto por el tesorero nombrado por el la ausencia de redistribución de los recursos
transformándoles
Ministerio de finanzas, el auditor general y por entre el conjunto de municipios.
en simples el Tribunal de Cuentas. Este último ejerce tan-
ramificaciones del to un control ex ante como ex post sobre las II.2. Responsabilidades
finanzas de los gobiernos locales, en particu-
gobierno central lar en relación a la gestión de las propiedades a) Competencias teóricas ampliadas
municipales a partir de cierto umbral, sobre la
adjudicación de los contratos públicos de Prácticamente en todos los países de la región
compras, de obras públicas y prestación de los municipios disponen, en teoría, de amplias
servicios, privando de esta forma a los muni- competencias en toda una serie de ámbitos,
cipios de toda independencia. El mismo siste- desde las atribuciones «básicas» (manteni-
ma lo encontramos en Jordania, Arabia miento de vías y caminos, edificios públicos y
Saudita y Bahrein, donde los presupuestos canalizaciones, alumbrado municipal, recogi-
son propuestos por los consejos municipales, da y disposición final de residuos domésti-
pero no son aprobados por ellos. cos), hasta aquellas competencias que una
concepción moderna del trabajo municipal
En Turquía, para conciliar la descentralización atribuye a los ayuntamientos (sanidad, edu-
y la gestión rigurosa de las finanzas municipa- cación, cultura, deporte, ayudas sociales,
les, se ha creado un sistema basado en órga- etc...). En el Líbano, por ejemplo, la ley sobre
nos internos: los comités de auditoría. Estos los municipios33 concede a los consejos muni-
comités están compuestos de 3 a 5 miembros cipales prerrogativas muy extendidas en
y deben ser elegidos a principios de cada año, todos los ámbitos, incluso la responsabilidad
en el seno de los consejos, en las ciudades de sobre las personas discapacitadas y lo más
más de 10.000 habitantes y en las AED. Su desfavorecidos. Igualmente, los municipios
principal función consiste en controlar los in- palestinos34 y jordanos poseen en principio 27
gresos y los gastos de los gobiernos locales. y 39 competencias respectivamente.
Constituyen una forma interesante de contra-
33. Art. 47 y siguientes.
34. La ley de
poder democrático, en particular frente al al- b) Una realidad a menudo alejada
septiembre de 1997 calde que es a la vez la más alta autoridad del de los textos
les concede un municipio y controlador de gastos.
poder discrecional Existe una amplia brecha entre la legislación
en múltiples El control a posteriori es ejercido, como en y su aplicación, puesto que son múltiples
sectores. todo país moderno, por el Tribunal de Cuentas. los factores que impiden a los municipios
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desarrollar, en la práctica, sus competencias comunicaciones, el abastecimiento de agua,

teóricas. el saneamiento y el tratamiento de los residuos
sólidos. La ley nº 5302 sobre los municipios
El cruce de competencias con el gobierno ha añadido a las competencias municipales, la
central. En la mayoría de los países se gene- acción económica, aunque no queda claro lo
ra un cruce de competencias que perjudica que implica para las AED. La ley también ha
de forma notable la eficacia del trabajo formalizado una situación preexistente, la
municipal. En Arabia Saudita y Omán, res- implicación de los municipios en el manteni-
pectivamente el Ministerio de los Asuntos miento de los edificios escolares y la provisión
Rurales y Municipales y el Ministerio de los de los materiales necesarios. No obstante, la
Municipios Regionales, del Agua y del Medio- disposición que permitía a los municipios abrir
ambiente, han elaborado una lista muy pre- establecimientos preescolares ha sido sus-
cisa de las competencias municipales35. En el pendida por el Tribunal Constitucional36 alu-
resto, las constituciones son ambiguas sobre diendo que era contraria al espíritu de la
este tema y sólo mencionan los grandes sec- constitución, según el cual la educación es
tores (planificación, sanidad, educación) o una prerrogativa estricta del Estado.
no contienen ninguna disposición. Des- 35. Para la lista precisa,
ver “Saudi
graciadamente, las leyes ordinarias y los En el resto de los países, la casi totalidad de
Commerce and
decretos de aplicación, –cuando existen–, las competencias es ejercida por el gobierno
Economic Review”,
continúan manteniendo la imprecisión sobre central a través de sus Ministerios, dejando a
20 de noviembre de
la atribución de competencias. los gobiernos locales solamente la planifica-
2004. No obstante,
ción de sus necesidades, y sus atribuciones la limpieza urbana,
Turquía es nuevamente un caso excepcional, básicas, tales como el alumbrado público, el la sanidad pública,
ya que existe un modus vivendi entre los mantenimiento de las canalizaciones, de las el urbanismo
municipios y las Administraciones Especiales vías y calles y la recogida de residuos; e inclu- (Viceministerio de
de Departamento (AED), de manera que cada so no siempre es así. Jordania representa el urbanismo) y el
uno proporciona servicios en función de sus caso más extremo, donde se retiraron por ley mantenimiento de
capacidades. Éste es el caso, en particular, a los municipios trece competencias básicas los edificios
para el medioambiente (con la Administración en 1995. En el Líbano, la ciudad de Beirut está públicos, los
transportes públicos
Nacional para la Protección del Medioambien- dotada de un estatuto especial, donde el Pre-
y la gestión del
te) y la vivienda social (con la Administración fecto es quien posee el poder ejecutivo, y el
tráfico, también
Nacional para la Vivienda Social). La distri- consejo municipal es una simple instancia
urbano (Dirección
bución de las competencias se organiza tam- deliberativa desprovista de autoridad real. Por
del Transporte y de
bién sobre una base territorial: allí donde lo que respeta a los municipios ordinarios, la planificación del
existe un municipio metropolitano, éste se incluso se han visto desprovistos del estado tráfico) dependen
encarga de la mayor parte de los servicios, lo civil a favor de los mokhtar. Es importante de la autoridad del
que explica la explosión actual de gastos. Lo subrayar que ésta es la única competencia Ministerio de los
mismo sucede a nivel de los municipios or- efectiva de los municipios, mientras que en Asuntos rurales y
dinarios. En cambio, en las partes del territo- teoría sus atribuciones incluyen el orden pú- municipales, las
rio que no dependen ni de uno ni de otro tipo blico, la sanidad o la educación37. infraestructuras de
de municipio, son las AED las que se encargan distribución del
agua y la red de
de prestar los servicios. La reorganización En Jordania, algunas de las competencias
alcantarillado están
prevista por las leyes recientes contribuye a que se han retirado a los municipios han
administradas por
esta evolución. dado lugar a privatizaciones concedidas a
un Servicio especial
empresas nacionales o extranjeras. Lo mis-
que posee 7
Contrariamente al Líbano o Jordania, en Tur- mo sucede en el Líbano, donde el Estado ha direcciones
quía no existe una cláusula general de com- firmado contratos directamente, sin el aval regionales.
petencias para los municipios. Actualmente, de los municipios y, a veces, sin siquiera 36. Aviso nº2005/14.
las principales competencias de los entes lo- informarles, por ejemplo, para la limpieza de 37. Art. 25 y siguientes
cales, en particular de los municipios, son: la las calles en Beirut y en Monte-Líbano, para de la ley sobre los
planificación urbana, el transporte público y el alumbrado público y el asfalto de las mokhtar.
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En todo país calles. Las sumas correspondientes a estos en términos prácticamente idénticos que
contratos son deducidas directamente por el todos los asuntos locales deben estar gestio-
descentralizado,
Estado sobre los fondos de la teórica “Caja nados por los consejos municipales. En el
el Estado ejerce Municipal Independiente”. En Palestina el caso del Líbano, solamente una media del
poder central ha introducido al sector priva- 20% de las decisiones de los consejos muni-
un triple control
do en la gestión de los servicios que exigen cipales pueden ejecutarse de forma inme-
sobre las fuertes inversiones, tanto para las infraes- diata, el 33% requieren la aprobación previa
tructuras como para su mantenimiento, del Prefecto de departamento o de región y
decisiones –agua, electricidad, saneamiento–, en aras el 47% la aprobación del Ministerio del Inte-
de los gobiernos de proveer servicios locales de manera más rior y de los Municipios38.
rentable.
locales: un control De forma similar, para sus relaciones con las
de legalidad, Control administrativo y tutela del poder administraciones del Estado, los consejos
central. En todo país descentralizado, el Es- locales iraníes deben dirigirse al Consejo
un control tado ejerce un triple control sobre las deci- Superior de las Provincias, una asamblea
financiero siones de los gobiernos locales: un control que reúne al conjunto de los representantes
de legalidad, un control financiero y un con- locales y es responsable del control y la
y un control trol administrativo. Cuanto este tipo de con- coordinación de los asuntos de los consejos.
trol es ejercido ex post, el Estado asume su Este organismo es responsable, entre otros,
administrativo
rol de velar por una sana gestión local; cuan- de la elaboración de proyectos de ley relati-
do este control interviene ex ante atenta vos a los gobiernos locales y de la presenta-
contra la autonomía de los gobiernos locales. ción de estos textos a la Asamblea Nacional.
Ante la falta de recursos, algunas autorida-
des locales, especialmente en el Líbano, ven En Turquía, al contrario, la tutela del poder
paradójicamente en este control una garan- central ha sido aligerada por las últimas re-
tía y una protección. formas. Se ha privado al Prefecto del dere-
cho de control sobre las deliberaciones de los
De hecho, si examinamos la región, pode- consejos locales y sobre sus finanzas. Puede
mos constatar que para las mismas estruc- someter al tribunal administrativo los actos
turas de los gobiernos locales, podemos que considere ilegales. A la vez, en el marco
distinguir dos casos: por una parte, países de la nueva visión gerencial de la gestión
como Arabia Saudita, Kuwait y Omán, donde municipal, las nuevas leyes ponen el acento
los municipios son simples emanaciones de sobre el control de los resultados apoyándo-
su ministerio de tutela y sirven de satélites se sobre todo en métodos modernos de audi-
para otros Ministerios; y por otra, países toría, antes que en un control de legalidad.
donde estas entidades, supuestamente do-
tadas de competencias, se encuentran impo- También es pertinente citar el caso de Pales-
sibilitadas de ejercer sus funciones por tina, donde por falta de posibilidades mate-
diversas disposiciones. riales, el control administrativo a que se
someten los municipios es muy débil, mien-
Hemos señalado cómo el control financiero tras que el control presupuestario y fiscal
ex ante hacía mella en la independencia de que ejerce la autoridad central es mucho
los municipios y les impide igualmente asu- más fuerte.
mir sus funciones. Del mismo modo, a ex-
cepción de Turquía, las deliberaciones de los En Siria, Irán y Arabia Saudita, además del
consejos municipales también están someti- control administrativo, el sistema electoral
das al control ex ante del gobierno central o prevé que todas las candidaturas sean ratifi-
38. Abdelgheni Imad, de sus representantes (Prefecto en el Líba- cadas o rechazadas por una comisión electo-
Les élections no, gobernador de provincia en Jordania), a ral ad hoc. Esta forma de control puede
municipales, Jarrous veces incluso en violación de la legislación. denominarse ex ante absoluto, ya que inter-
Press, p. 20. En estos dos países la constitución dispone viene antes de las deliberaciones mismas.
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El factor de la seguridad. En el caso específico para construir y gestionar infraestructuras co- No es sorprendente
de Palestina, la autoridad exclusiva de la munes. De manera poco sorprendente, esta
que ante todas las
Autoridad sólo se aplica en el 20% de su terri- solución ha seducido a los alcaldes de los
torio (las zonas de categoría A, principalmen- municipios pequeños, pero inquieta a los disposiciones
te urbanas), mientras que el resto del alcaldes de las grandes ciudades que temen
formales o
territorio está gestionado conjuntamente con una pérdida de sus prerrogativas, lo que
o sólo por Israel. Por consiguiente, que se tra- paraliza su actuación. En el Líbano, al contra- informales que
te de urbanismo o de la recaudación de im- rio, la falta de recursos impide el funciona-
puestos, los municipios no pueden hacer miento de las comunidades de municipios,
impiden a los
aplicar sus decisiones en su hinterland tanto puesto que los subsidios del Estado nunca son municipios el pleno
en materia de urbanismo como por lo que se transferidos de manera integral.
refiere a los impuestos. El uso de la fuerza ejercicio de sus
pública encarnada en la Policía Palestina, está En Turquía, donde los municipios urbanos funciones, se
sometido a una autorización previa de Israel, funcionan, la cooperación intermunicipal que-
que tiene el control de la inmensa mayoría de da limitada a las zonas rurales, donde para hayan buscado
zonas rurales. A la vez, todo lo que está rela- paliar la falta absoluta de capacidades de los soluciones
cionado con las infraestructuras pesadas y la pueblos, la reforma de 2005 ha reorganizado
ordenación del territorio depende de una enti- sus uniones, haciendo de la uniones o man- alternativas
dad externa: el Estado de Israel. comunidades un nuevo nivel de descentrali-
zación, dotándolas de competencias que
Por consiguiente, con excepción de Turquía anteriormente estaban en manos de las
donde un cierto número de competencias son Administraciones Especiales de Departamen-
ejercidas realmente por los gobiernos locales to y de un presupuesto propio39. Esta reforma
descentralizados –en particular tras la última debería conducir hacia una mejora de la ges-
ley–, los gobiernos locales del conjunto de la tión local de los servicios en las zonas rurales.
región poseen solamente una autonomía de Gracias a ella, todos los pueblos turcos debe-
fachada. Esto se explica por la mentalidad de rían disponer, antes de finales de 2007, de
los dirigentes que, en la mejor de las circuns- agua potable, de una red de alcantarillado y
tancias, tienen una concepción tradicional del de carreteras de acceso. Estas estructuras
papel de los gobiernos locales o los conside- pueden ser de dos tipos: uniones de munici-
ran incapaces de proporcionar servicios de pios y uniones para la irrigación.
calidad. Mientras que, en el peor de los casos,
no desean que adquieran un papel demasiado Los comités de barrio. En Palestina, tras la
importante. ocupación israelí, se crearon de forma progre-
siva comités de barrio para responsabilizarse
c) Soluciones externas al marco de servicios concretos que en principio habían
municipal sido transferidos a los municipios. Actualmen-
te encontramos ejemplos de este tipo de
No es sorprendente que ante todas las dispo- organización en el barrio Al Mahâta en Khan
siciones formales o informales que impiden a Younes para la recogida de basuras. Este sis-
los municipios el pleno ejercicio de sus funcio- tema existe también en Irak, por ejemplo en
nes, se hayan buscado soluciones alternativas. la ciudad de Basora donde 170 comités de
barrio informales secundan al consejo munici-
Las uniones de municipios. Para paliar la im- pal no electo en la distribución de comida y
posibilidad de ejercer correctamente las fun- gasolina.
ciones que les son atribuidas, algunos
municipios, en Palestina y el Líbano han bus- En Turquía, al contrario, este tipo de organiza-
cado una solución para reunir los recursos ción barrial se trata de una estructura tradi-
disponibles. En Palestina, por ejemplo, el cional que ha sido organizada por la última
Ministerio del Gobierno Local creó los Conse- ley, como un vínculo directo entre los habi- 39. Ley n° 5355 de 26
jos de Cooperación (Joint Service Council) tantes y el municipio. de mayo de 2005.
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Tras las finanzas, La “filantropía” de los notables locales. A desconcentrado en el seno de cada goberna-
pesar de su carácter informal y teórica- ción mediante la creación de consejos dirigi-
la selección y la
mente aleatorio, la filantropía ejercida por dos por el gobernador.
formación de los los notables siempre ha sido un elemento
importante en la vida municipal en Oriente En los países donde los concejales municipa-
funcionarios
Medio. Los ciudadanos acuden al soberano les son parcial o totalmente nombrados por
municipales es o a personas privadas para suplir las el gobierno, encontramos evidentemente
carencias del Estado. Principalmente en funcionarios al servicio del Estado central, y
el ámbito donde Palestina y en el Líbano y, de manera espo- empleados municipales dependientes de
la opacidad rádica, en el resto de Oriente Medio (salvo éstos que no pueden ser realmente conside-
Turquía), la mayoría de municipios se apo- rados como personal territorial. Ésta es la
de la gestión local yan en este tipo de filantropía para todo lo situación de Arabia Saudita, Jordania y Ku-
es mayor que está relacionado con lo cultural y lo wait tras las últimas elecciones.
social (becas escolares, dispensarios médi-
cos, a veces incluso hospitales, provisión La cuestión de la formación del personal de
de comidas gratuitas, centros culturales). los gobiernos locales. La poca formación de
Por ejemplo, en el Líbano, tras la guerra de gran parte del personal de los gobiernos
26 de julio, hombres de negocios y líderes locales representa uno de los principales
tradicionales asumieron la financiación de obstáculos del trabajo municipal. Conscien-
la reconstrucción de un puente. tes de esta realidad, muchos países de la re-
gión, apoyados por el PNUD, han iniciado
II.3. Capacidades administrativas programas ambiciosos de capacitación del
personal local.
Tras las finanzas, la selección y la formación
de los funcionarios municipales es el ámbito En Arabia Saudita, un departamento espe-
donde la opacidad de la gestión local es cial del Ministerio de los Asuntos Rurales y
mayor. De hecho, es extremadamente difícil, Municipales, el “Servicio de mejora de los
o casi imposible, obtener datos precisos y resultados de los presidentes de municipios”,
fiables, sobre los empleados municipales en creó un programa para los presidentes
la medida en que se trata de un espacio de municipales para fomentar la movilidad geo-
acción privilegiada del nepotismo y del clien- gráfica y mejorar sus competencias. Este
telismo. No obstante, es posible destacar al- programa se inscribe en el marco de una
gunas grandes tendencias. acción general de capacitación de los funcio-
narios. El número de funcionarios que han
La tutela del gobierno central. En el Líbano, recibido algún tipo de formación ha pasado
si los municipios gozan de una libertad teóri- de 12.649 en 1989 a 23.056 en 2004 y a
ca para establecer sus propios organigra- 43.132 en 2005.
mas40, este derecho no se aplica ni en los
municipios de las capitales de provincia, ni En Turquía, los municipios han realizado un
en toda una lista de ciudades consideradas esfuerzo importante para racionalizar su tra-
importantes, cuyos empleados son contrata- bajo. La nueva ley municipal impone el pago
dos como funcionarios del Estado a través de salarios en los plazos legales, prevé la
del Consejo Nacional de la Función Pública. fijación de un monto máximo para los gastos
Este consejo depende directamente del Pri- de personal y la responsabilidad personal del
mer Ministro y está a cargo de la contra- alcalde en el caso de que se supere este lími-
tación de todos los funcionarios del Estado te. A la vez, concede mayor flexibilidad a los
de acuerdo a las solicitudes de los ministe- municipios para definir la estructura del per-
rios y dentro de los límites aprobados por el sonal municipal.
40. Ley sobre los Consejo de Ministros. En Jordania la selec-
municipios en el ción de los funcionarios, que dependen del Jordania, tras constatar hasta qué punto la
Líbano, art. 88. Buró de la Función Pública Civil, se ha falta de productividad del personal munici-
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pal frenaba la reestructuración general de En la región la contratación de los emplea- Sin embargo, es
los municipios, ha puesto en marcha una dos municipales no se realiza sobre la base
necesario señalar
serie de programas de capacitación. de sus competencias, sino más bien sobre
bases de clientelismo, de intereses políti- que los efectos
En el Líbano, al contrario, a pesar de que la cos o comunitarios.
nefastos del
ley había dispuesto en 1977 que el Ministro
del Interior debía organizar seminarios de El corolario de esta tendencia es un exce- nepotismo y del
formación dirigidos a los funcionarios dente de empleados poco calificados.
municipales, todavía no se ha emprendido Muchas personalidades utilizan las contra-
clientelismo no se
ninguna iniciativa al respecto, lo que se taciones en el ayuntamiento como un limitan a un trabajo
inscribe en el marco de la decadencia de la medio para reforzar su influencia. Este últi-
función pública en general. Desde 1975, mo caso concierne en particular al Líbano y ineficiente.
una circular gubernamental prohibió toda a Jordania. También
nueva contratación de funcionarios, cuya
media de edad, en los municipios, supera Sin embargo, es necesario señalar que los contribuyen a
actualmente los 55 años. Por consiguiente, efectos nefastos del nepotismo y del clien- perpetuar el
el número de funcionarios es, como en telismo no se limitan a un trabajo ineficien-
todos los organismos del Estado, muy te. También contribuyen a perpetuar el sistema, puesto
insuficiente. sistema, puesto que la persona que ha fa-
que la persona que
cilitado la contratación de un trabajador
En Siria, como en los otros países de la espera, a su vez, que le preste ciertos ser- ha facilitado la
región, pero de manera más importante, vicios. Se trata, por consiguiente, de un
contratación de un
las personas competentes se alejan de los círculo vicioso que alimenta la corrupción.
empleos municipales, menos interesantes La percepción de ésta es particularmente trabajador espera,
en términos de carrera y peor pagados que fuerte en la región. Prueba de ello es la
a su vez, que le
los que ofrece el sector privado evaluación de los ciudadanos en 2002, que
solamente manifestaban un 5,2 sobre 10 preste ciertos
Un modo de contratación marcado por dis- de confianza en los gobiernos locales, lo
funciones. Entre los países de la región que que condujo al gobierno turco a desarrollar
servicios
poseen empleados municipales de carrera todo un arsenal de medidas: creación de
se constata una fuerte tendencia a distor- un comité técnico sobre la corrupción, emi-
sionar el sistema contratando de forma tir tres leyes41... Esto exige una fuerte
creciente empleados temporales. Esta voluntad política. A la vez, es significativo
estrategia permite, en teoría, una gestión que los países que obtienen los mejores
más local de los asuntos. resultados en relación a la corrupción, son
también aquéllos donde es más visible una
En Turquía, por ejemplo, el modo de con- política voluntarista del Estado, como, por
tratación de los funcionarios ha sido una de ejemplo, el caso de Dubai.
las principales preocupaciones del legisla-
dor. Se ha instituido un concurso nacional III. Democracia local
para crear una administración –incluso
municipal– eficaz e independiente. Pero el III.1. Una democracia local en mutación
41. Leyes nº 3628
número de funcionarios permanece esta-
de 4 de mayo
ble, mientras que el número de trabajado- El siguiente cuadro permite una doble lectu-
de 1990 modificada
res temporales, poco calificados y ra, destaca los progresos en materia de
por la ley nº 5020
contratados para una duración media de democracia local pero también su carácter de 26 de diciembre
un año, crece de manera constante: de reciente. Podemos constatar que las eleccio- de 2003,
21,4% a 35% del personal municipal en 8 nes locales se apoyan en algunos países en ley nº 5237 de 26
años (de 1995 a 2003). Este tipo de leyes electorales especialmente concebidas de septiembre
empleados pueden ser contratados y des- para ese fin y que muchas de ésas están en de 2004 del código
pedidos con mayor facilidad. plena evolución. penal.
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Cuadro 2 La ausencia de tradición democrática
País Fecha de las últimas elecciones municipales Fecha de las primeras elecciones del consejo municipal Partidos políticos
Arabia 2005 1963 en Riad –Pero sin elecciones entre 1963 y 2005 (Primera elección a No
Saudita nivel nacional)
Bahrein 2006 1921 en algunas ciudades –Sin elecciones entre 1921 y 2002 (Primera No
elección a escala nacional)
Emiratos Sin elecciones Sin elecciones No

Árabes
Unidos
Irak 2004 (Provincia de Dhi Qar) 1869 –Pero sin elecciones entre 1957 y 1999* Sí
2000 y 2001 (Kurdistán)*
1999 (Resto de Irak)
Irán 2006 1999 Sí
Jordania 2003 187842, sin ninguna elección entre 1957 y 1989 Sí (desde 1992)
Kuwait 2006 (parciales) 1932 No
Líbano 2004 Pero sin elecciones entre 1963** y 1998 Sí

(2001 para los pueblos del Sur)
Omán No hay elecciones municipales No hay elecciones municipales No
Palestina 2005 1927 Sí

Sin elecciones entre 1934 (Banda de Gaza) o 1976 (Cisjordania) y 2005
Qatar 2003 1999 No
Siria 2003*** 1878, Sin elecciones libres entre 1972 y 2007*** Sí
Turquía 2004 1856 (para Estambul), 1878 (para algunas ciudades del Imperio Sí
Otomano), 1930 (para la República de Turquía)
Yemen 2006 2001 Sí
Fuente: Fichas país sobre descentralización (CGLU).

* Febrero de 2000 en las zonas dominadas por la Unión Patriótica Kurda y mayo
de 2001 en las zonas bajo influencia del Partido Democrático Kurdo. 42. Se trata de elecciones municipales celebradas
** Primeras elecciones municipales significativas efectuadas a escala nacional. en las ciudades del Imperio Otomán en 1978
*** Es decir sin lista cerrada. y de acuerdo con la Ley sobre los Municipios
en las Provincias de 18 de mayo de 1877.
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L 257
En Arabia Saudita, el Príncipe Mansour Bin de regresar a su patria manteniéndose en Los únicos dos
Mitab, abanderado de las elecciones munici- bloque al margen de la vida política.
Estados de la
pales y su principal organizador, no ha dudado
en calificarlas de primera etapa, subrayando a En Siria, los concejales municipales son elegi- región donde reina
la vez que todavía deben realizarse diversas dos por sufragio universal desde hace tiempo,
una centralización
mejoras como, por ejemplo, el voto de las y actualmente se vislumbran muestras de un
mujeres. Como prueba de la novedad del mayor compromiso por una verdadera demo- absoluta son los
escrutinio, las circunscripciones electorales se cracia local pluralista. De hecho, en la nueva
fijaron después que los votantes se inscribie- ley que debe entrar en vigor en 2007, la re-
Emiratos Árabes
ran en las listas electorales. forma del tipo de escrutinio permitirá a los Unidos y Omán,
ciudadanos elegir a los candidatos de su elec-
Igualmente, a partir de 1999, fecha de las pri- ción, al contrario de lo que sucede actualmen- donde nunca se
meras elecciones locales, Jordania ha conoci- te, que deben limitarse a seleccionarlos a han celebrado
do un movimiento pendular. En el año 2003 partir de una lista elaborada por el Partido
se volvieron a nombrar los alcaldes pero con Nacional Progresista, una coalición dirigida elecciones locales,
la promesa de celebrar, antes de principios de por el partido Baath en el poder. aunque esta
2007, nuevas elecciones por sufragio univer-
sal, a excepción de la ciudad de Amman, que III.2. Promesas parcialmente cumplidas: posibilidad se
goza de un estatus especial. A pesar de todo, el Estado central y la política local contemple
es posible destacar que, incluso en la si-
tuación actual, en el seno de los consejos so- Los únicos dos Estados de la región donde actualmente de
lamente encontramos 360 miembros reina una centralización absoluta son los
manera oficial
nombrados por 920 miembros electos. El Emiratos Árabes Unidos y Omán, donde
número de municipios ha sido reducido de nunca se han celebrado elecciones locales,
más de 300 a 99. Con la nueva ley municipal aunque esta posibilidad se contemple ac-
de 2007, todos los miembros de los consejos tualmente de manera oficial.
municipales son electos, salvo en Amman.
Las elecciones municipales se celebraron el En el resto de países, se han establecido
31 de julio de 2007; aproximadamente 2.300 elecciones locales. Sin embargo, las tradicio-
candidatos se disputaron 1.022 puestos. nes seculares, basadas más bien en la “con-
sulta” voluntaria del soberano que en la
En el Líbano, la elección directa de los alcaldes soberanía del pueblo, son difíciles de superar
y del primer teniente de alcalde por sufragio y el proceso electoral se ve perturbado de
universal fue abolida justo antes de las elec- manera frecuente por intervenciones más o
ciones de 1998, por una enmienda in extre- menos importantes del poder central.
mis de la ley electoral. Actualmente son
elegidos por el consejo municipal. a) La intervención previa del Estado
En Palestina, el modo de escrutinio no es fijo, Los nombramientos. El tipo de intervención

puesto que en las elecciones municipales de más explícito y oficial es claramente, el nom-
2005, desarrolladas en 5 etapas sucesivas, se bramiento de todo o una parte del consejo
produjo un cambio entre la segunda y la termunicipal y/o de los alcaldes, como sucede
cera etapa, pasando de un escrutinio unino- actualmente en Arabia Saudita, Jordania,
minal a una vuelta proporcional. A la vez, el Bahrein y Kuwait.
derecho a voto tampoco se aplica de manera
uniforme: en la Banda de Gaza, el conjunto En Siria, es, como hemos visto, la existencia
de los refugiados puede votar indistintamente de un consejo o “buró ejecutivo” paralelo al
de su lugar de residencia, pero en Cisjorda- consejo municipal el que encarna este control.
nia, mientras que los habitantes de las ciuda-
des participan también en el escrutinio, los El examen previo de los candidatos. Otra
habitantes del campo expresan su voluntad forma de ingerencia es el examen previo de
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En el resto de la las candidaturas, que permite orientar el es- La intervención sobre la elección del alcalde.
crutinio. Este proceso explica, en particular, la Esta forma de tutela del estado atenta contra
región, en cambio,
duración excepcional de las elecciones de la democracia y la gobernanza local. En el
se constata, de 2005 en Arabia Saudita de febrero a media- Líbano, lo facilita el abandono de la elección
dos de diciembre. Lo mismo sucede en Irán, directa y se apoya en una negociación de los
manera global que
donde las candidaturas son ratificadas o re- líderes tradicionales.
las elecciones chazadas en función de criterios tales como la
intensidad de la fe del candidato o su creencia III.3. La participación ciudadana
locales en la autoridad de un jurisconsulto, el Velâ-
prácticamente no yat-é-Faghih, lo que hace temer sobre la En las elecciones locales de Palestina de
transparencia del proceso. O igualmente, en 2005, las primeras que se celebraron en la
movilizan a los Siria, donde la actual ley establece que el par- Banda de Gaza después de 71 años, y 29 en
electores tido en el poder tiene la potestad de elaborar Cisjordania, se registró una participación
una lista única de candidatos. récord del 82% de promedio llegando inclu-
so al 98% en algunos municipios. El escruti-
La elección de oficio. Este tipo de elección per- nio se percibió como la restauración del
mite ahorrar fondos públicos en los casos en derecho de autodeterminación de la po-
que el número de candidatos no excede el blación palestina, tras varios años de des-
número de puestos a cubrir, pero su uso debía trucción sistemática de las estructuras del
ser excepcional. Cuando, por el contrario, es Estado.
fruto de acuerdos preelectorales, puede resul-
tar perjudicial para el ejercicio de la democra- Igualmente, en Turquía, la tasa de partici-
cia ciudadana. pación es generalmente bastante elevada,
prueba de la implicación de la población en
Es precisamente el caso del Líbano, donde, la vida local. A título de ejemplo, esta partici-
con motivo de las últimas elecciones, 121 pación fue del 72,3% de promedio en 2004.
consejos municipales y 400 mokhtar fueron
elegidos de oficio tras una alianza entre parti- En el resto de la región, en cambio, se cons-
dos políticos y líderes tradicionales, en que las tata, de manera global que las elecciones
dos categorías quedaban muy confundidas. locales prácticamente no movilizan a los
En Jordania, se ha podido observar la misma electores. Dos razones lo explican: la prime-
situación en 17 municipios. ra es la percepción cada vez más general de
que las reglas del juego están alteradas, ya
b) La intervención a posteriori sea por la preselección de los candidatos, de
la existencia de puestos reservados –como
La modificación de los consejos municipales. es el caso de Arabia Saudita o Siria–, o por la
En Jordania en 1999, el Rey modificó la com- manipulación de los resultados, o de las
posición de los consejos municipales para in- leyes electorales. Algunos yemenitas en las
cluir mujeres en cada uno de ellos, lo que últimas elecciones, los chiítas de Arabia Sau-
puede verse como positivo. En 1986, por el dita y prácticamente el conjunto de electores
contrario, el Emir de Kuwait simplemente di- libaneses manifestaron sospechas de fraude.
solvió el conjunto de los consejos municipales. No obstante, en el Líbano, las cifras de parti-
cipación globalmente bajas (33,3%), pue-
En Siria, los consejos locales, una vez elegi- den esconder grandes disparidades en
dos, designan a su vez un “buró ejecutivo”, en función de la realidad regional. La baja parti-
el que un tercio de los miembros pueden ser cipación en Beirut (21,4%) contrasta con el
externos al consejo. A la vez, algunos asuntos 70% de votantes en Bekaa y el 65% en
específicos relativos a los servicios públicos Nabatieh, impulso del que se ha beneficiado
pueden ser confiados a comisiones perma- principalmente el Hezbollah. La segunda ra-
nentes o ad hoc constituidas por personas zón de la baja participación electoral, es la
externas. decepción suscitada por los escrutinios ante-
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L 259
riores, escasamente democráticos y cuyos Las medidas para favorecer la participación No sorprende que
efectos sobre la vida cotidiana de la pobla- de las mujeres. Ante la falta de representa-
el informe de
ción no han estado a la altura de sus expec- ción femenina en la vida pública local y
tativas, por ejemplo en Jordania e Irán. nacional, se han impulsado diversas estrate- Transparency
gias: el sistema de cuotas aplicado en Pales-
Internacional de
Esta tendencia se invierte no obstante tina reserva a las mujeres un mínimo de dos
cuando el voto toma valor de reivindicación escaños por consejo45. En Jordania y Kuwait, 2005 indique que el
o sanción. De esta forma, las elecciones al contrario, han optado por la nominación
municipales de 2006 han tenido una parti- directa de una mujer por consejo. Paralela-
Oriente Medio es la
cipación –claramente a la alza– del 72% en mente, en Jordania y Siria se han realizado zona del mundo
Bahrein, gracias a la implicación de los chi- grandes campañas a favor de la participa-
ítas y del 60% en Irán, por el gran des- ción de las mujeres. donde la
contento contra la política del Presidente representación y la
Ahmadinejad. Por todas las razones que han sido men-
cionadas en los párrafos precedentes, tienen participación
III.4. Un problema específico: la dificultades para asegurar el trabajo muni- política de las
representación de las mujeres cipal; situación que ha llevado a algunos
consejos a dimitir en Jordania, y en un nú- mujeres es la más
Una participación débil. No sorprende que el mero mayor –en los otros países– a renun-
baja
informe de Transparency Internacional de ciar a toda forma de acción concreta.
2005 indique que el Oriente Medio es la zona
del mundo donde la representación y la par- III.5. Las elecciones locales como tribuna
ticipación política de las mujeres es la más ideológica y comunitaria
baja43.
Si bien es necesario y sano que la vida polí-
En Turquía, el derecho a voto de las mujeres tica de un país esté basada en partidos po-
se concedió en 1930, y desde 1934 el dere- líticos constituidos de forma libre, no lo es
cho a ser elegidas44. Las mujeres de Arabia tanto que los intereses políticos nacionales
Saudita no podrán acceder al derecho a voto dominen las elecciones locales. Tampoco es
hasta 2009, mientras que todavía no hay deseable que las cuestiones nacionales se
nada previsto para las mujeres de los Emira- sobrepongan a los problemas locales, puesto
tos. Las mujeres de Kuwait accedieron al de- que las elecciones locales están, ante todo,
recho a voto en junio de 2005. destinadas a instaurar una gestión eficaz del
43. www.transparency.org
territorio. 44. El derecho a voto de
En todas partes, las cifras de su representa- las mujeres fue
ción política son ridículas, alcanzando ape- Encontramos en el Líbano un ejemplo per- concedido en Siria
nas el 2% en los consejos municipales del fecto de esta situación, pues si bien existe en 1948, en 1952
Líbano, el 1,53% en Irán, el 3,4% en Qatar, un número considerable de partidos de en el Líbano, en
el 6,6% en Siria y el 0% en Bahrein. ámbito nacional, las elecciones se celebran 1963 en Bahrein, en
en base a criterios comunitarios de alcance 1974 en Jordania y
En la mayoría de estos países trabajar fuera nacional. en 1980 en Irak.
45. En las grandes
del hogar es ya todo un reto para las muje-
ciudades el consejo
res, acceder a la arena política exige además No es por consiguiente extraño que las elec-
está compuesto por
una gran fuerza de voluntad. Para conse- ciones municipales, menos opacas porque
15 escaños, de 13
guirlo, las mujeres deben hacer frente a tra- no se perciben como tan peligrosas como las
en las ciudades
diciones sociales muy enraizadas, a la nacionales, sobre todo allí donde los partidos medianas y 8 en las
oposición de las familias y al desprecio públi- políticos están prohibidos, se conviertan en ciudades pequeñas,
co, además de la reticencia de los cuadros de una tribuna de las ideologías contestatarias según la ley
los partidos –tradicionalmente masculinos–, hacia el gobierno central, perdiendo, de esta electoral de 1996,
un fenómeno que no es exclusivo de Oriente forma, el propio carácter local. Éste ha sido enmendada en
Medio. el caso de Palestina, con el triunfo de Ha- 2005.
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Muchos países son más, y de Arabia Saudita, donde los chiítas feros más importantes del país. Igualmente,
de la Provincia Oriental se jactan de haber el Rey de Bahrein debe asumir los riesgos de
actualmente
ganado el escrutinio en su feudo. También desestabilización de la mayoría chiíta, tal
escenarios de encontramos una situación similar en el Sur como lo muestran los resultados de las re-
del Líbano, con la victoria de Hezbollah, o en cientes elecciones parlamentarias.
grandes tensiones,
Irán, donde las elecciones municipales de
donde confluyen 2003 en Teherán han permitido el regreso de El riesgo de ruptura es real. Por este motivo
los conservadores, y principalmente del Pre- los gobiernos libanés e irání –donde los per-
cuestiones tanto de sidente Ahmadinejad, alcalde de la ciudad. sas sólo son el 51% de la población– ejercen
tipo político como Igualmente, las elecciones de 2006 han ser- un control fuerte sobre la gobernanza local.
vido para castigar su política puesto que la
religioso, entre las población acudió a las urnas de forma masi- El nacionalismo kurdo. El reconocimiento,
comunidades chiíta va para votar por la oposición. Finalmente, por parte del gobierno irakí de transición, de
Bahrein fue el escenario de la gran alza de una amplia autonomía al Kurdistán, dotán-
y sunita, sobre todo los chiítitas en noviembre de 2006. dolo incluso de capacidad legislativa, ha ge-
allí donde los nerado esperanzas entre las comunidades
III.6. La cuestión comunitaria kurdas de los países vecinos, principalmente
sunitas han y la situación delicada de Siria y Turquía. Por consiguiente no sor-
controlado el poder de los gobiernos prende que las elecciones locales constitu-
yan un terreno de acción privilegiado para
durante largo La cuestión comunitaria. Muchos países son ese nacionalismo activo.
actualmente escenarios de grandes tensio-
tiempo, a pesar de
nes, donde confluyen cuestiones tanto de El extremismo religioso. Otro factor que no
la presencia de una tipo político como religioso, entre las comu- debe despreciarse es el desarrollo del ex-
nidades chiíta y sunita, sobre todo allí donde tremismo religioso. Estos movimientos, sur-
fuerte minoría, o
los sunitas han controlado el poder durante gidos de diversas corrientes del Islam
incluso de una largo tiempo, a pesar de la presencia de una fundamentalista, que desean el advenimien-
fuerte minoría, o incluso de una mayoría chi- to de regímenes basados en una lectura fiel
mayoría chiíta, íta, como en el Líbano, Irak y Bahrein. El de los textos religiosos, no están solamente
como en el Líbano, gobierno de Arabia Saudita, por ejemplo, se en oposición con los gobiernos laicos, sino
enfrenta a una comunidad chiíta que podría también con aquellos que se rigen por la
Irak y Bahrein alcanzar el 20% de la población –en vez del Sharia, como Arabia Saudita y Jordania,
5-15% que se cita habitualmente–, por lo considerados demasiado permeables a occi-
cual ha ejercido un gran control sobre el dente. Algunos de estos movimientos, en
escrutinio de la Provincia Oriental, donde és- Arabia Saudita, rechazan las elecciones le-
tos son mayoritarios y donde, es importante gislativas, porque defienden que “Dios es el
recordar, se encuentran los campos petrolí- único que puede decretar la ley”.
08 PCc MEWA 29/9/08 23:07 Página 261
L 261
Conclusión
Exceptuando a Turquía, este estudio mues- Recomienda asimismo reforzar la sensibi-
tra que la descentralización, entendida como lización de los ciudadanos respecto a la im-
la devolución de competencias y como auto- portancia de la gobernanza local y de
nomía financiera y para la toma de decisio- instituciones eficaces.
nes, no ha avanzado suficientemente en los
países de la región. Hasta la fecha, la mayo- El Programa de las Naciones Unidas destaca
ría de los municipios cuentan con márgenes también que se necesita un fortalecimiento
de maniobra muy reducidos, y están someti- de las capacidades locales y de la transpa-
dos a una doble dependencia, normativa e rencia para mejorar la prestación de los ser-
informal, respecto al Estado y a los líderes vicios y la gestión local en general.
tradicionales.
El éxito de la descentralización depende en
Sin embargo, es conveniente tomar en con- gran medida de la selección y formación de
sideración tanto la organización social como los funcionarios y empleados municipales.
el contexto de seguridad de la región. Los Por lo que debe seguir siendo objeto de una
limitados avances de los procesos de des- atención particular.
centralización o su ausencia deben consi-
derarse en el marco de las tensiones y Finalmente, los gobiernos locales deben po-
conflictos existentes, en la naturaleza de las der disponer de los medios necesarios para
relaciones entre los líderes o personalidades realizar efectivamente su trabajo, es decir,
tradicionales, de tipo religioso o tribal y las recursos fiscales y presupuestarios, que
poblaciones en su conjunto. deben ir acompañados de una independen-
cia en la toma de decisiones.
Todos estos factores explican la prudencia
del programa POGAR de Naciones Unidas46, Por lo que si bien algunos países de la región
que preconiza un proceso de reformas por avanzan en el buen camino, habrá que espe-
etapas, en el marco de una estrategia global rar cierto tiempo antes de que la descentrali-
de reestructuración del Estado, empezando zación sea realmente efectiva.
por el fortalecimiento del poder legislativo.
46. Ver el sito web del

programa POGAR:
http://www.pogar.
org/governance/local
gov.asp
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Anexo 1 Grandes Metrópolis de la Región
País Número de Población % % Crecimiento Presencia Organización municipal

grandes total de las población población de la de una
ciudades grandes del país del país población estructura
(más de ciudades en 2006 en 200547 total municipal
1 M hab.) 2006 del país específica
(en M hab) 2005-2006 en las
(en%) grandes
ciudades
Arabia 4 10,86 43 % 36 % 2,4 % No Un alcalde supervisa a varios alcaldes de barrio

Saudita cuyo papel es puramente administrativo
(Riyadh y Djeddah)
También existe un municipio único (La Meca y
Damman)
Emiratos 1 1,42 30 % 29 % 4,4 % No Estructura única: Dubai se gestiona como una

Árabes Unidos empresa bajo las órdenes de un “Director
General”
Irak 3 10,83 37 % »48 2,8 % No Un municipio único pero consejos
de distrito consultivo
en Bagdad y Basora
Irán 7 17,27 25 % 23 % 0,0 % No Municipio único: alcalde de primer nivel
con un consejo municipal y alcaldes de
barrio. El poder pertenece al alcalde de
primer nivel.
Jordania 1 1,9 34 % 24 % 1,8 % No (pero Amman tiene una estructura metropolitana
está
prevista
una reforma
para las
grandes
ciudades)
Kuwait 1 2,02 72 % 71 % 3,7 % No Un solo consejo municipal
Líbano 1 1,97 55 % 50 % 0,8 % No Municipio único. Pero por razones de

seguridad, el poder real está en manos del
Prefecto.
Palestina 1 1,43 38 % 25 % 5,6 % No Municipio único
Siria 2 4,87 25 % 25 % 2,6 % No Municipio único y ramas de la administración en

los distritos
Turquía 6 22,01 30 % 26 % 1,4 % Sí Municipios municipales metropolitanos y

municipios de primer nivel
Yemen 1 1,92 9% 9% 2,9 % No Estatus especial para Sanaa (gobernación)
Total 28 77,14 37 % 10,6 % 2,56 %
47. Fuente: WBI.

48. Ausencia de cifras para 2005.
L
08 PCc MEWA
Anexo 2 Democracia local

Consejos municipales Órganos ejecutivos locales
29/9/08
País Modo de Una o Duración Participación Alcalde Alcalde Alcalde Duración del Poder ejecutivo Posibilidad de
escrutinio varias delmandato (tendencias) elegido elegido nombrado mandato y ejercido de forma revocación por parte
23:07
(proporcional/ circunscrip- y número por por el por una número colegial o autoridad de los ciudadanos
mayoritario) ciones de manda- sufragio consejo autoridad de concentrada en las o del consejo
tos (2) directo municipal superior mandatos manos del alcalde municipal
Arabia Saudita Mayoritario Varias 4 años49 40 % en 200550 No No Sí (Rey) 4 años Alcalde No
Bahrein Mayoritario Varias 4 años 72% en 2006 (con un fuerte No No Sí (MHHE)51 4 años MHME No
Página 263
crecimiento) 51,3% en 2002

Emiratos » » » » » »52 » » » »
Árabes Unidos
Irak53 Variable Variable Variable 79 % en el Kurdistan en 2001 Variable Variable Variable Variable Variable Variable
Irán Mayoría relativa Única 4 años 60 % en 2006 (en clara No Sí54 No 4 años Alcalde Sí, por el consejo municipal55
alza), 49.96 % en 2003
Jordania Mayoritario Varias 4 años 58 % en 2003 (en descenso) No No Sí (MMRAE)56 4 años Consejo municipal No
Kuwait57 Mayoritario Varias 4 años 50 % (en descenso) No Sí No 4 años Alcalde No
Líbano Mayoritario Única 6 años 33,3 % en 2004 No Sí No 6 años58 Alcalde (excepto Beirut: Sí,porelconsejomunicipal
(illimitado) (en descenso) Mandatosilimitados prefecto de la capital) despuésde3años
Omán » » » » » » » » » »
Palestina Proporcional59 Varias 5 años 82 % en 2005 No Sí No60 5 años Sí Sí, por el consejo municipal
por « falta61»
Qatar62 Mayoritario Varias 4 años 30 % en 2003 (en descenso) No Sí No 4 años MMAA No63
a 1 vuelta
Siria64 (Lista cerrada/ Única (salvo 4 años 29,3 % en 2003 No No66 Sí (Ministerio de 4 años Consejo municipal67 No
puestos reservados) Damasco y Alepo) (fuerte descenso )65 Asuntos Municipales)
Turquía Proporcional Única 5 años 71,75 % alcaldes Sí(escrutinio No No68 5 años Alcalde Sí (informe anual adoptado por menos
3
69.97 % alcaldes metro- mayoritario de /4 de los consejos o moción de
3
politanos en 2004 relativo a una vuelta) censura por /4 de los votos emitidos)
Yemen Mayoritario Única 5 años No No Sí (Ministerio de la 5 años Alcalde No
a una vuelta Administración local)69
49. Sólo la mitad de los consejeros municipales son universal (Bagdad), escogidos por una asamblea 57. En cada consejo, 10 miembros son elegidos y 6 63. Sólo por parte del Ministerio de Asuntos
elegidos, el resto son nombrados. de notables (Mossoul). nombrados. Municipales y Rurales de forma discrecional.
50. Apenas aproximadamente el 18% de los electores 54. La acumulación de mandatos es incompatible 58. La elección del alcalde va pareja a la de los 64. Sin embargo, una nueva ley, más liberal, está en
potenciales, sólo un tercio de entre ellos están con las funciones de Ministro, viceministro, mokhtar. curso y debería aplicarse en 2007.
inscritos en las listas electorales. diputado, director de banco o de 59. La ley n°5 de 1996 sobre la elección de los 65. 21% en las ciudades, 34% en las pequeñas
51. Ministerio de la vivienda, de los municipios y del establecimiento público. consejos municipales fue enmendada en 2004, y ciudades y 33% en los pueblos frente a un 66%
medio ambiente. Se trata de hecho de un director 55. Art. 73 de la ley sobre los consejos municipales. El después dos veces más en 2005. El modo de de media en 1999.
general. consejo puede votar una moción de censura. El escrutinio ha pasado de mayoritario a 66. Debería estar recogido en la nueva ley.
52. Sólo en Sharjah, pero el consejo municipal no es alcalde tiene diez días para presentarse ante él y proporcional. 67. Se trata de hecho de un “consejo de ciudad”.
elegido. responder a las acusaciones que se le atribuyen, 60. A pesar de que entre 1976 y 1993 numerosos 68. Aunque el órgano ejecutivo, el consejo ejecutivo,
53. Existe una variedad de situaciones: consejeros luego una nueva votación del consejo decide su alcaldes han sido nombrados por Israel. está formado por miembros elegidos y
municipales escogidos entre los empleados del eventual destitución. 61. Pero la destitución debe ser aprobada por el nombrados.
Ministerio de Municipios y Trabajos Públicos 56. Ministerio de Asuntos Municipales y rurales y del Ministro del Gobierno Local. 69. Bajo reserva de aprobación por parte del
263
–MMPW– (Bassora), elegidos por sufragio medio ambiente. 62. Sólo existe un consejo municipal para todo el país. gobierno.
09 PCc Metropolis 29/9/08 23:27 Página 264
G OBERNANZA METROPOLITANA
J E F F E R E Y S EL LER S
V I N C E N T H O F F M A N N -M A R T I N O T
GOBERNANZA METROPOLITANA
267
Introducción contribuyen a la transformación de la estruc-

tura social y espacial de las regiones urba-
El desarrollo de las regiones metropolitanas nas. Las actividades de servicios devienen el
(también denominadas “regiones urbanas” o primer componente de las economías ur-
“ciudades-región”) se está convirtiendo en banas tanto en el Norte como en el Sur. La
una de las formas predominantes de asenta- globalización económica ha estrechado de
miento humano. En el año 1800 sólo el 2% manera exponencial los lazos entre las
de la población mundial vivía en ciudades. metrópolis y entre ellas y su periferia, inten-
En los próximos cinco años, cuando en la In- sificando la competencia económica entre
dia o en África algunos hombres y mujeres las ciudades y las regiones. Paralelamente,
abandonen su pueblo para instalarse en cen- la tendencia mundial a la descentralización
tros urbanos, estarán sin saberlo provocan- deja a las autoridades locales de las zonas
do un cambio trascendental en la historia de metropolitanas solas frente a sus propios
la humanidad: por primera vez la mayoría de problemas.
la población mundial vivirá en ciudades. En
el futuro, el ser humano será urbano. Los sociólogos asocian tradicionalmente ur-
banización al desarrollo económico, a la edu-
Con las revoluciones industriales de los si- cación y a otros factores de “modernización”
glos XIX y XX, la ciudad se convirtió en el (Ingram 1997). Por supuesto, las ciudades
principal medio de vida de los habitantes del siguen siendo centros de actividad social y
El desarrollo
Norte. En los países del Sur, la urbe también económica, pero la dinámica de la moderni- de las regiones
se está convirtiendo progresivamente en la zación ha cambiado. Por su tamaño, por su
forma de vida dominante. En América Lati- crecimiento ininterrumpido, por sus fractu- metropolitanas se
na, por ejemplo, la mayoría de la población ras sociales y espaciales, por sus caracterís- está convirtiendo
ya vive en ciudades. Entre 2005 y 2030, la ticas económicas, por sus dimensiones
ONU estima que el 90% del crecimiento de- institucionales, las regiones metropolitanas en una
mográfico mundial tendrá lugar en las regio- plantean desafíos sin precedentes en mate- de las formas
nes urbanas del Sur (UNCHS 2005). ria de gobernanza. Más allá de las regiones
metropolitanas, también los niveles superio- predominantes
El tamaño y la forma de las regiones metro- res de gobierno deben dar respuestas a
de asentamiento
politanas varían sensiblemente, dentro de estos problemas. Y las soluciones no son fá-
los países y globalmente entre el Norte y el ciles. Aquellas que funcionan en una región humano
Sur. En 1950 solamente una ciudad, situada pueden ser ineficaces en otras. Cada región
en el Norte, tenía una población superior a metropolitana, en el Norte o en el Sur, es en
los 10 millones de habitantes, en 1975 eran ese sentido un caso único.
cinco las ciudades que ya superaban este
umbral, tres de las cuales se encontraban en I. Las condiciones de la gobernanza
países en vías de desarrollo. En el año 2000, metropolitana
eran 16 las ciudades que superaban los 10
millones de habitantes, doce de las cuales La urbanización se acompaña, a nivel glo-
estaban situadas en países en desarrollo. bal, de la extensión geográfica de las zonas
Paralelamente también aumenta el número metropolitanas. Este capítulo se centrará en
de ciudades que superan el millón de habi- la gobernanza de estos nuevos modelos,
tantes. Siendo cada vez mayor el porcentaje definida como las “acciones y las institucio-
de la población mundial que vive en zonas nes que regulan, o imponen, condiciones pa-
metropolitanas (UNCHS 2005), estas regio- ra una economía política de las regiones
nes se extienden geográficamente, se diver- urbanas” (Sellers 2002, p.9). Independien-
sifican y se fragmentan. temente de la forma que adquiera la gober-
nanza urbana, la interacción de los ámbitos
Al mismo tiempo, los cambios en las formas político, económico y social plantea los mis-
de gobernanza, en la economía y la sociedad mos retos. Sin embargo, se constatan dife-
rencias notables entre las ciudades del Norte conexión entre los asuntos de los munici-
y del Sur. pios del área metropolitana es una de las
principales problemáticas metropolitanas.
Crecimiento urbano implica aumento de la
población de las ciudades y extensión geo- Estos fenómenos explican en parte que los
gráfica de las mismas, en detrimento del retos asociados a la gobernanza de las zonas
mundo rural. Los progresos tecnológicos en metropolitanas determinen un tipo de rela-
el ámbito del transporte y las comunicacio- ciones entre los poderes tanto verticales
nes han aumentado la movilidad de las como horizontales. Los problemas socio-
empresas y de los ciudadanos. En los países económicos a los que se confrontan los
desarrollados, la total dicotomía entre la ciu- gobiernos nacionales de los países en vías de
dad y el campo ha sido reemplazada por desarrollo o de los países desarrollados –ya
patrones de asentamientos y de actividad sean económicos o de reducción de la conta-
económica policéntricos. En el Sur, se obser- minación–, se confunden a menudo con los
va la misma evolución en zonas de creci- de las regiones metropolitanas. Las oportu-
Más allá miento rápido, como el Pearl River Delta en nidades de gobernanza en estas regiones
China. son a menudo el producto de políticas e ins-
de los límites tituciones nacionales. Por ejemplo, la política
de la región Las regiones urbanas se confrontan al mis- de transportes estaría en correlación con el
mo problema de gobernanza horizontal en desarrollo económico, las leyes anti-conta-
metropolitana, una zona geográficamente extensa. La ocu- minación con la planificación local y las polí-
la movilidad pación del suelo y la actividad económica ticas de ayuda social con la educación.
transcienden a menudo los límites institucio-
de los medios nales desbordando el ámbito de competen- Otras realidades socio-económicas de las
modernos cia de las instituciones gubernamentales zonas urbanas imponen también la necesi-
preexistentes. Este proceso supone diversos dad de una nueva gobernanza de las áreas
de comunicación problemas potenciales: metropolitanas. Recientes investigaciones
subrayan el incremento de las disparidades
ha fortalecido
• Ausencia de control o de directivas sobre socio-económicas en muchas áreas metro-
el vínculo el desarrollo territorial: el desarrollo politanas (Fainstein 2001, Segbers y al.
urbano sólo puede limitarse y regularse 2007). Los hogares acomodados se despla-
socio-económico
mediante una acción cooperativa entre zan hacia zonas con mejores servicios y que
entre los centros los gobiernos locales afectados, que proporcionan mejor calidad de vida. Parale-
aceptan superar sus visiones y estrate- lamente, los hogares más pobres convergen
urbanos
gias particulares; hacia zonas con alquileres bajos. Cuando
y su periferia estas diferencias se corresponden con las
• la debilidad de las capacidades de gestión fronteras entre municipios, se observa,
y de experiencia: las unidades de gobier- como consecuencia, el aumento de las
no pequeñas deben hacer frente a la difi- desigualdades sociales debido a las dispari-
cultad de atraer y desarrollar el potencial dades en la oferta de servicios públicos.
administrativo y técnico para la regula- Cuando no se introducen medidas públicas
ción del territorio. Agrupar sus medios de para reducir las disparidades fiscales, existe
acción les permite ganar en eficiencia y el riesgo de que las diferentes políticas loca-
realizar economías de escala; les acentúen las diferencias espaciales.
• la falta de concertación estructural a la Más allá de los límites de la región metropo-

hora de solucionar problemas comunes: litana, la movilidad de los medios modernos
la acción colectiva es aún una excepción. de comunicación ha fortalecido el vínculo
Las decisiones y acciones adoptadas por socio-económico entre los centros urbanos y
un gobierno local afectan a menudo las su periferia. Las regiones metropolitanas,
decisiones de otros gobiernos. Esta inter- como la mayoría de los centros urbanos,
269
concentran la producción y la distribución barrios espontáneos, o mal planificados

que alimentan a los territorios aledaños. (barrios de chabolas), en los que habita la
Pero también son centros de consumo para población más desfavorecida. Sin embar-
las zonas periféricas, reforzándose el peso go, en muchas ciudades del Sur, la pobreza
de la actividad cultural para la vida intelec- es un fenómeno predominante. Los datos
El tipo de población
tual, educativa y turística. A menudo, el cre- obtenidos por las últimas encuestas reali-
cimiento de la metrópolis se efectúa en zadas muestran que el 25% de la pobla- y las formas que
detrimento de las economías rurales, provo- ción urbana en la India vive por debajo del
cando el flujo de la población rural. umbral de pobreza, el 15% en Brasil, el
toman las
30% en Tanzania, el 19% en Ghana, el aglomeraciones
Diferencia entre las regiones 13% en Jamaica, el 57% en Sierra Leona y
metropolitanas del Norte y del Sur aproximadamente el 7% en Vietnam periféricas difieren
(PNUD 2006). Tomando en consideración también de forma
Más allá de estas características generales los indicadores utilizados por los países
compartidas, las regiones urbanas del Norte desarrollados, al menos la mitad de la considerable. En la
y del Sur presentan diferencias notables y se población de muchas ciudades en los paí- mayor parte de los
enfrentan a desiguales desafíos. ses en vías de desarrollo puede ser consi-
derada pobre. No obstante, el número de países del Norte,
En el Sur, en particular en Asia y África, las hogares que viven por debajo del umbral
las clases media y
zonas metropolitanas crecen a un ritmo sin de pobreza es menos elevado en el medio
precedentes, nunca observado en los países urbano que en las zonas rurales (UNFPA acomodada han
del Norte desde principios de la urbaniza- 2007).
migrado hacia la
ción. Los habitantes de las zonas rurales
contribuyen al crecimiento explosivo de las Los datos más recientes proporcionados por periferia de la
ciudades, debido a la degradación del medio la ONU apuntan que un tercio de la población
ciudad. En la mayor
ambiente, a la falta de empleo y al aumento urbana mundial, el 90% de la cual se
de la pobreza. Aunque las tasas de creci- encuentra en los países en desarrollo, vive parte de los países
miento de la población urbana en el Norte en barrios irregulares, es decir, sin acceso a
presentan grandes disparidades, ninguna los servicios básicos de agua potable, sanea-
del Sur se ha
puede rivalizar con el ritmo de las ciudades miento y electricidad (UNFPA 2007). producido el
del Sur. En gran parte de Europa, el descen-
so de la natalidad junto al decrecimiento de La informalidad –alojamiento ilegal y venta fenómeno inverso,
la población llegan incluso a plantear el pro- callejera– es uno de los aspectos más carac- los centros
blema de la regresión de las poblaciones terísticos de las ciudades del Sur (Gilbert
urbanas. 1998, Segbers y al. 2007). Si el estatus del urbanos se
alojamiento informal varía según las circuns- mantienen
El tipo de población y las formas que toman tancias locales, generalmente se sitúa al
las aglomeraciones periféricas difieren tam- exterior del sistema legal y de la planifica- generalmente muy
bién de forma considerable. En la mayor ción formal, y se encuentra en territorios
poblados, mientras
parte de los países del Norte, las clases irregulares. Existen múltiples formas de este
media y acomodada han migrado hacia la tipo de asentamientos, que las autoridades que la población
periferia de la ciudad (Hoffmann-Martinot y locales terminan de facto por aceptar. Los
con menores
Sellers 2005). En la mayor parte de los paí- políticos locales mantienen a menudo con
ses del Sur se ha producido el fenómeno los residentes de estas zonas relaciones recursos se agrupa
inverso, los centros urbanos se mantienen clientelares y los usan como apoyo electoral.
en la periferia
generalmente muy poblados, mientras que Una de las consecuencias de esta situación
la población con menores recursos se agru- de cuasi reconocimiento es la aparición de
pa en la periferia. un mercado paralelo no oficial de compra y
venta de propiedades. En muchos casos los
En muchas de las principales metrópolis de mismos habitantes alquilan los terrenos que
Estados Unidos y de Europa subsisten no poseen.
En muchos países desarrollados, los gobier- urbanos cada vez más extensos, más com-
noes locales, la planificación, las leyes de plejos y más fragmentados. En múltiples
propiedad y el Estado-Providencia, han ase- áreas metropolitanas, la gobernanza debe
gurado el manejo de los patrones de asenta- afrontar un crecimiento demográfico ininte-
miento de las regiones metropolitanas y rrumpido. A la vez, debe superar la fragmen-
limitado las disparidades sociales. Estas tación de las instituciones cuando no existe
herramientas no son tan frecuentes ni efi- una autoridad global reguladora y solucionar
cientes en los países del Sur. los conflictos de nueva índole e incluso exa-
cerbados que puedan surgir.
Para hacer frente a la urbanización galopan-
te del siglo XXI y a los retos de la gobernanza II.1. La diversidad territorial y social
en las áreas metropolitanas, las metrópolis
del Sur pueden extraer lecciones de los dife- La forma que adoptan las zonas metropolita-
rentes modelos institucionales existentes a nas actuales se aleja cada vez más de las
nivel mundial, que a su vez recogen la expe- formas tradicionales de ciudades. El modelo
riencia en materia de políticas sectoriales y que había fundado durante siglos la identi-
de gestión de grandes metrópolis basadas dad tradicional de la ciudad, sobre todo en
en los pasados procesos de urbanización. Europa, pero también en otras regiones del
Sin embargo, el tamaño desmesurado de las mundo, era el de una aglomeración con ani-
áreas metropolitanas, combinado con la llos concéntricos. Se simbolizaba por las for-
La forma que
influencia creciente de fuerzas externas y de tificaciones, las puertas, las barreras y los
adoptan las zonas la interconexión creciente de las ciudades, boulevares que delimitaban en su interior a
complican la naturaleza de los retos de la la ciudad. Alrededor de la ciudad grabitaba
metropolitanas
gobernanza de manera desalentadora. un ambiente rural totalmente diferenciado
actuales se aleja administrativa y económicamente. Las áreas
El modo de desarrollo de las áreas metropo- metropolitanas contemporáneas son mucho
cada vez más de litanas es el resultado de la combinación de más complejas y diversas, mezclando ele-
las formas políticas públicas y privadas. De manera mentos tomados al mundo rural y urbano,
intencionada o no, las urbanizaciones más fenómenos acentuados por el aumento de la
tradicionales de vastas y más extendidas de la época con- diversidad social.
ciudades temporánea resultan de estas decisiones
políticas públicas. Estas políticas incluyen la Los municipios rurales situados generalmen-
ampliación del sistema de transporte (carre- te en la esfera de influencia de las grandes
teras, trenes y otros medios de transporte ciudades, son los que actualmente crecen
colectivo), de las políticas del uso del suelo, con mayor rapidez. En los países desarrolla-
combinadas a incentivos fiscales y otros sub- dos del Norte, su crecimiento se debe en
sidios y a la planificación de los asentamien- gran parte a la llegada de unidades familia-
tos suburbanos. Al mismo tiempo, los res con hijos pequeños, atraídos por la ofer-
comportamientos de los empresarios y de ta de alojamientos más espaciosos, pero que
los habitantes ejercen una influencia mayor permanecen a la vez muy dependientes de
sobre las pautas de crecimiento. la ciudad central en relación, sobre todo, al
trabajo y a los servicios colectivos.
II. Los principales retos
de la gobernanza En los países en desarrollo del Sur, especial-
de las áreas metropolitanas mente en Brasilia y en Ciudad de México,
también se observa el desplazamiento de
Diversas razones intervienen en la comple- hogares de clase media y con mayores
jidad de la gobernanza de las áreas me- recursos hacia la periferia. Sin embargo, la
tropolitanas. Independientemente de las mayor proporción de inmigrantes que se ins-
instituciones existentes o del contexto re- talan en los municipios rurales de las perife-
gional, la gobernanza concierne espacios rias proceden de zonas rurales pobres o bien
271
son urbanos pobres en búsqueda de aloja- está muy presente en los centros urbanos
mientos menos caros. del Sur aunque, en muchos casos, el sector
de servicios la ha ido desplazando. La venta
El tejido urbano, en estas condiciones, conti- callejera y el sector informal constituyen una
núa expandiéndose y extendiéndose, dejan- fuente de empleo importante para aquéllos
do obsoleta la noción de aglomeración o que se encuentran al margen del sector for-
conurbación, definida como continuidad del mal. El sector informal varía de una ciudad a
área construida, dada la naturaleza ambigua otra, aunque provee como mínimo un 20%
y fluida de las regiones periurbanas. Esta de los empleos.
realidad ha dado pie a medidas implementa-
das para intensificar los transportes regiona- II.2. La fragmentación geopolítica
les así como a movimientos migratorios en
dirección a la ciudad central. De manera sig- Uno de los mayores retos de la gobernanza
nificativa, geógrafos y urbanistas recurren a surge de la fragmentación de las institucio-
todo un amplio conjunto de calificativos para nes en las áreas metropolitanas, cada vez
intentar traducir la metamorfosis en curso más grandes y extendidas. Esta fragmenta-
de la gran ciudad: ciudad emergente, ciudad ción es esencialmente geopolítica. A medida
archipiélago, megalópolis, metápolis, o área que un mayor número de personas elige Uno de los mayores
metropolitana (Ascher 1996, Gottman 1961, vivir en las localidades más alejadas de la
Mongin 1998, Veltz 1995). ciudad central, mayor es el número de muni- retos de la
cipios implicados en la resolución de los pro- gobernanza surge
La diversidad territorial crece bajo la influen- blemas comunes de las grandes áreas
cia del incremento de la diversidad social en metropolitanas. de la
medio urbano. Las áreas metropolitanas de fragmentación de
mayor tamaño de los países desarrollados se Un estudio del Observatorio Internacional de
caracterizan generalmente por una segrega- las Metrópolis (Hoffmann-Martinot y Sellers las instituciones en
ción residencial importante en función del 2005) resultante de la observación de 476
las áreas
nivel económico y social. En Europa y en áreas metropolitanas, ofrece una visión sis-
América del Norte, estas regiones absorven temática de la fragmentación geopolítica en metropolitanas,
igualmente la mayor parte de las personas los países de la OCDE, completada con datos
cada vez más
inmigradas, sobre todo aquéllas procedentes de otros países. Tomando en consideración
de los países en desarrollo. Esta variedad la proporción de población de la ciudad cen- grandes y
económica y social generalmente es abono tral en las áreas de más de 200.000 habitan-
extendidas
para la segregación urbana. Si bien la clase tes, el estudio clasifica a Israel dentro del
media habita normalmente en las áreas grupo de países con mayor fragmentación a
metropolitanas de mayor tamaño, es posible nivel geopolítico, junto a Suiza (30%), Ale-
encontrar localidades o barrios donde coe- mania (31%), los Estados Unidos (34%) y
xisten viviendas de unidades muy acomoda- Francia (36%). En los Países Bajos 50% de
das junto a bolsas de pobreza y zonas los habitantes vive en la ciudad central y en
socialmente desfavorecidas. La segregación el resto la mayor parte de la población conti-
territorial tiende a variar de manera notable núa residiendo en la ciudad centro y no en
entre región. En los Estados Unidos es más los suburbios.
fuerte que en Europa del Oeste o en Japón.
El número de municipios de 100.000 habi-
En el Sur, la incidencia de la pobreza urbana tantes constituye un segundo indicador de la
queda determinada por la situación de cada fragmentación geopolítica (Brunn y Ziegler
individuo respecto al mercado de trabajo. El 1980). Cuanto mayor es este indicador en
salario, la seguridad del trabajo y las venta- un área metropolitana, mayor es su frag-
jas relacionadas con el trabajo asalariado mentación. En cierto número de países estu-
son determinantes para evitar el empobreci- diados por el Observatorio Internacional de
miento de los hogares. La industria todavía las Metrópolis, la fragmentación institucional
es particularmente baja, con un valor infe- la época comunista todos estuvieron sujetos
rior a 5. Se trata de países donde se han a políticas de fusión de municipios. Por
producido recientemente fusiones de muni- ejemplo, la República Checa postsoviética
cipios, como Canadá (1) y Sudáfrica (0), o (3), muy fragmentada, tiene un perfil muy
hace ya más tiempo, como Suecia y los diferente al de Hungría (1,7) o Polonia (0,6).
Países Bajos (2), Polonia e Israel (3) y No- Debido a un proceso de metropolización más
ruega (4). Las áreas metropolitanas españo- reciente y menos pronunciado, España (0,5)
las se han desarrollado sobre todo durante se encuentra mucho más cercana a los Paí-
los últimos años, lo que explica el nivel bas- ses Bajos (0,5), Suecia (0,3) y Noruega
tante bajo de fragmentación institucional (3). (0,8), que a su vecina Francia. Alemania, por
Los valores más elevados se dan en Fran- su parte, presenta una fragmentación eleva-
En su conjunto, la cia (32), República Checa y Suiza (21), da, con una media de 6 y con unos niveles
Alemania (18), Estados Unidos (15) y Hun- particularmente altos en las áreas metropo-
fragmentación gría (12). Puede parecer sorprendente que litanas del Este y en algunas metrópolis del
geopolítica es alta estos valores sean considerablemente más Oeste como Klobenz.
elevados en Hungría y República Checa, an-
en muchos de los tiguos países comunistas, que en Polonia u En su conjunto, la fragmentación geopolítica
países estudiados otros países post-comunistas como Eslova- es alta en muchos de los países estudiados
quia. Este nivel más elevado de fragmenta- por el Observatorio Internacional de las
por el Observatorio ción resulta, en gran medida, de las políticas Metrópolis (Francia, Alemania, Suiza y el
Internacional de las de ruptura con las fusiones llevadas a cabo Este de Estados Unidos) donde la metropoli-
en esos dos países. zación se ha realizado dando continuidad al
Metrópolis legado geográfico y administrativo de las
(Francia, Alemania, Finalmente, se puede recurrir a un índice de ciudades más antiguas. La fragmentación
fragmentación geopolítica –el índice Zeigler avanza rápidamente en la mayoría de países
Suiza y el Este de y Brunn (1980)– basado en los dos indicado- de reciente metropolización (como República
res anteriores y que sirve para evaluar con Checa, Hungría, España e Israel). Sin
Estados Unidos)
una sola medida la fragmentación institucio- embargo, algunas reformas drásticas y
donde la nal y demográfica de los países estudiados espectaculares han conseguido reducir esta
por el Observatorio Internacional de las fragmentación en países tan diferentes
metropolización se
Metrópolis. como Escandinavia, Canadá y Reino Unido.
ha realizado dando
A menudo se tiende a considerar a Francia A excepción de Sudáfrica, que ha sido inclui-
continuidad al como el país de Europa más fragmentado a da en el proyecto del Observatorio, no se
legado geográfico y nivel territorial. En efecto, está más frag- dispone de ningún dato comparativo para
mentado (11) que el promedio americano definir la situación general de fragmentación
administrativo de (7) que se sitúa casi al mismo nivel de la geopolítica de los países del Sur, en desarro-
las ciudades más Confederación Helvética (7). La comparación llo o en transición. Sin embargo, Sudáfrica
internacional de los índices Zeigler y Brunn es el ejemplo más claro de la tendencia pre-
antiguas permite también revisar algunas afirmacio- dominante en estos países de no seguir el
nes y generalizaciones de uso corriente. Así modelo de fragmentación geopolítica del
la evocación de un supuesto modelo nortea- Norte. Las reformas postapartheid han redi-
mericano no puede más que prestarse a señado los límites de las ciudades en aras de
confusión: las áreas metropolitanas cana- hacerlos coincidir con el trazado socio-eco-
dienses son institucionalmente muy diferen- nómico existente, eliminando de esta forma
tes del contexto estadounidense, y sus la fragmentación geopolítica.
recientes reformas de consolidación las sitú-
an actualmente más próximas al modelo del Paralelamente a la consolidación de la me-
Norte de Europa. Del mismo modo, no se tropolización en Europa del Norte, en otros
puede agrupar en una misma categoría a los países en desarrollo se ha producido un
países de Europa Oriental, aunque durante movimiento similar. En 1973, el régimen
273
militar brasileño creó nueve regiones me- da, circulación, etc) pueden igualmente difi-
tropolitanas que han permanecido hasta cultar su actuación.
nuestros días. Igualmente, el régimen sur-
coreano estableció gobiernos metropolitanos II.3. Globalización económica
regionales en el seno de la metrópolis de y competitividad
Seúl así como en otras ciudades del país.
Múltiples ciudades del Sur han instaurado en De forma creciente, tanto en el Norte como
las capitales regionales una forma de autori- en el Sur, se considera a las áreas metropoli-
dad territorial metropolitana. tanas como regiones claves en las estrate-
gias nacionales para promover el estado de
Estos esfuerzos de consolidación no han bienestar. Son espacios con un gran poten-
conseguido erradicar totalmente el problema cial importante para estimular el desarrollo
de la fragmentación política en el Sur. Al económico. Además de la globalización de De forma creciente,
igual que en el Norte, el problema se hace los sistemas de intercambios y de las redes tanto en el Norte
particularmente evidente en las regiones de producción, el desarrollo de las activida-
urbanas de mayor tamaño. Laquian, en un des de servicios y de alta tecnología han for- como en el Sur, se
estudio reciente sobre la gobernanza de las talecido su papel.
considera a las
metrópolis asiáticas, califica la fragmenta-
ción político-adminstrativa como “el proble- Se ha escrito abundantemente sobre las “ciu- áreas
ma más grave” al cual se enfrentan las dades globales”, centrándose inicialmente en
metropolitanas
ciudades (2007, p. 145). En algunas anti- las grandes metrópolis del Norte. Esta litera-
guas colonias, las estructuras administrati- tura analiza la importancia de las regiones como regiones
vas coloniales se han mantenido para definir urbanas en función de su peso en el mercado
los límites de las regiones más allá de las financiero internacional, en función de índices
claves en las
ciudades. En otras zonas, como es el caso de gobernanza corporativa o del nivel de estrategias
del panchayat indio y del barangay filipino, comunicación y de desplazamientos de sus
son las comunidades tradicionales las que élites (Sassen 1991, Taylor 2003). Otro estu-
nacionales para
definen las jurisdicciones municipales. Aún dio sobre las “regiones metropolitanas globa- promover el estado
en presencia de una autoridad metropolitana les” pone énfasis en el papel que juega la
la expansión territorial va frecuentemente especialización económica regional en los de bienestar. Son
más allá de los límites administrativos, hasta sectores de la alta tecnología y de los servi- espacios con un
englobar a las aglomeraciones de su alrede- cios punteros en los países industrializados
dor. Los gobiernos metropolitanos adminis- (Scott 2001). En los países desarrollados, gran potencial
tran actualmente el 50% de la población de regiones urbanas de pequeño y mediano importante para
Ciudad de México, el 71% de la población de tamaño han conseguido estimular su des-
São Paolo, el 45% de la población de Seúl y arrollo atrayendo actividades de alta tec- estimular el
el 38% de la de Johannesburgo. nología, así como empresas y servicios
desarrollo
administrativos y educativos (Markusen, Lee
Cuando la jurisdicción de las autoridades y DiGiovanna, 1999). Esta nueva forma de económico
municipales llega a cubrir el conjunto del competitividad económica no impulsó el des-
área metropolitana, es posible que contra- arrollo en una sola dirección. Los centros
dicciones de otra índole puedan introducir metropolitanos consideran que la excelencia
obstáculos a su acción. En Bangkok, en en el ordenamiento urbano y la calidad de las
Manila, o por ejemplo en Bombay, las autori- prestaciones culturales son un factor impor-
dades metropolitanas ejercen una amplia tante de competitividad (Glaeser, Kolko y Saiz
competencia geopolítica, aunque su eficacia 2000). La dinámica económica refuerza así la
a menudo se ha demostrado limitada. Por un necesidad de una acción colectiva regional.
lado, los gobiernos locales o el nivel nacional
pueden limitar sus poderes; por otro, la frag- Estos procesos son mucho menos homogé-
mentación de las administraciones y de neos en el Sur. A pesar de que existe una
otros prestatarios de servicios (rutas, vivien- mayor demanda por mejorar el desarrollo
económico, la gobernanza de las regiones aumento de la polarización social y espa-

metropolitanas en estos países se enfrenta a cial. Las estrategias regionales asociadas a
retos cada vez más similares a los del Norte. la globalización se preocupan generalmente
Entre principios y mediados del siglo XX, las de estimular el desarrollo económico más
ciudades asiáticas y latinoamericanas con- que paliar esas nuevas disparidades. En las
centraron todos sus esfuerzos en el desarro- regiones más dinámicas, los gastos públi-
llo industrial y su modernización. En la cos tienden a favorecer la construcción de
mayoría de países latinoamericanos y asiáti- infraestructuras generadoras de crecimien-
cos, como Tailandia y Corea del Sur, las prin- to. En particular, cuando van acompañadas
cipales ciudades han concentrado gran parte de una fragmentacion de las regiones
de los procesos de industrialización y de los metropolitanas, estas estrategias pueden
recursos nacionales. Agravado por la pre- originar disparidades en la provisión de ser-
sencia de regímenes autoritarios en muchas vicios públicos locales.
de estas regiones, la primacía urbana ha
reducido el potencial de desarrollo a nivel II.4. Conflictos socio-políticos
nacional (Ades y Glaeser 1994).
La emergencia de regiones metropolitanas
Desde los años 70 sin embargo, la capacidad tiene implicaciones innegables en la apa-
industrial de los países en desarrollo se ha rición de conflictos territoriales. En nu-
desplazado fuera de los centros urbanos, merosos casos, en el Norte, la posición
La emergencia
generalmente hacia las ciudades de la peri- inicialmente casi monopolística de la vieja
de regiones feria. Algunos fenómenos complejos de mi- ciudad en relación a su entorno se ha ido
graciones vinculan estos centros urbanos reduciendo de forma progresiva. Una com-
metropolitanas con las regiones rurales colindantes. De esta petencia económica y política a menudo fe-
tiene implicaciones forma, se han elaborado proyectos para la roz opone a las ciudades cada vez menos
creación de parques industriales y otros vi- “centrales” a los municipios que rechazan
innegables en veros de empresas destinados a las tecnolo- ser meros arrabales o satélites. En Europa
la aparición gías punteras, generalmente situados en la y en América, los conflictos que derivan de
periferia de los centros urbanos más impor- este debate sobre la explotación fiscal fa-
de conflictos tantes. Es el caso de Campinas en la región vorecieron el desarrollo de dispositivos
territoriales de São Paolo (Markusen, Lee y DiGiovanna) mancomunitarios de redistribución de re-
y del Centro HITEC cerca de Hyderabad cursos entre municipios.
(Kennedy 2007). Estos centros continúan
apoyándose en las infraestructuras, el ca- Siguiendo la evolución de la demografía y de
pital y otras ventajas ofrecidas por su pro- la riqueza de la ciudad central y de los mu-
ximidad a la concentración urbana más nicipios periféricos, la distribución de las res-
importante. Este modelo de desarrollo con- ponsabilidades y de la financiación entre
trasta con el modelo de los países del Norte, municipios se convierten en una fuente per-
donde regiones diferentes y más pequeñas manente de tensiones: ¿quién debe finan-
(Montpellier, Toulouse, Austin, Raleigh-Dur- ciar los transportes colectivos?, ¿los grandes
ham) han captado a menudo el mayor cre- equipamientos deportivos y culturales?, ¿las
cimiento generado por las altas tecnologías y redes de saneamiento? Y, ¿en qué medida?
los nuevos servicios (Sellers 2002). Incluso en el interior de un gobierno local
consolidado se observa una polarización
Una de las consecuencias de estos despla- socio-espacial creciente, que genera conflic-
zamientos económicos globales es el tos entre los barrios de la ciudad. A partir de
aumento de las desigualdades. Según Sas- la descentralización y la democratización en
sen (1991), el aumento de las disparidades las ciudades del Sur, los responsables muni-
entre las élites que trabajan en la provisión cipales, tanto en Brasil, como en Sudáfrica o
de servicios a las empresas y los trabajado- en la India, se ven confrotados a este tipo de
res inmigrantes mal pagados generará un conflictos.
275
La segunda categoría de conflictos se produ- el resurgimiento del populismo y también de

cen alrededor de las cuestiones socio-eco- movimientos de defensa de los derechos de
nómicas que transcienden frecuentemente las minorías, como sucede en la mayor parte
las pertenencias territoriales. Un ejemplo de ciudades de Europa, Japón y Estados Uni-
simple de este fenómeno es la oposición dos. Un número creciente de ciudades se en-
entre los intereses del capital por un lado y frenta a estas divisiones étnicas o raciales,
del trabajo y los habitantes por el otro. cada vez más presentes, como se observa
Conflictos de esta índole nos conducen en Bombay o Los Ángeles, donde la identi-
hasta los orígenes mercantiles de la ciudad dad de los grupos cristaliza las tensiones
y plantean claramente el debate sobre la sociales, la contestación política o la violen-
institucionalización de la gobernanza me- cia intergrupal.
tropolitana. Los promotores más activos de
gobiernos metropolitanos, agrupados o no La cuarta discrepancia es de orden ideológi-
en el seno de cámaras de comercio o de co y reside en la oposición de programas y
organizaciones corporativas, son favora- estrategias de organizaciones partidistas. La
bles a un crecimiento regional fuerte y con- pertenencia a los partidos (así como a movi-
tinuo. Sin embargo, tanto en el Sur como mientos y coaliciones no partidistas) varía
en el Norte, los argumentos que justifican según los países y los contextos territoriales. Se constata
este objetivo han cambiado. Los servicios, En parte en reacción a las dos otras categorí-
la alta tecnología y el desarrollo de activi- as de conflictos, los partidos políticos han en numerosos
dades comerciales, han ido substituyendo inventado nuevas prácticas. Se constata en países
progresivamente las actividades industria- numerosos países la ampliación del número
les tradicionales y han captado la mayor de partidos y de formaciones políticas repre- la ampliación
parte de la contratación en las zonas urba- sentadas en las asambleas locales. En Euro- del número
nas. En el Norte, los empresarios pro- pa, han aparecido nuevas organizaciones,
mueven junto a los gobiernos iniciativas ecológicas y populistas. En el Sur, la demo- de partidos
locales que incitan a la instalación de este cratización y la consolidación de las demo-
y de formaciones
tipo de actividades (Sellers 2002, Jouve y cracias locales han diversificado el paisaje
Lefèvre 2002). En el Norte, la mayoría de político local. Tradicionalmente los políticos políticas
los partidarios de los growth limits, o ges- locales han ejercido un control político limi-
representadas en
tión del crecimiento, cuestionan igualmen- tado en numerosas ciudades del Sur. Pero
te de manera regular la búsqueda de un los nuevos partidos étnicos y religiosos com- las asambleas
crecimiento regional sin límites (Clark y piten en muchas grandes ciudades con los
Goetz 1994). En el Sur, los grupos de de- partidos tradicionales. Al igual que en Euro-
locales
fensa del medioambiente ejercen una in- pa, estos partidos más recientes alteran la
fluencia menor por regla general a pesar tradicional dominación uni o bipartidista y
de ser cada vez más activos. contribuyen a fragmentar el sistema parti-
dista local.
Los conflictos étnicos y religiosos son otro
tipo de categoría de conflictos que transcien- III. Alternativas institucionales
den las pertenencias territoriales. Tanto en el para una gobernanza
Norte como en el Sur, la integración de los de las áreas metropolitanas
grupos étnicos, raciales, o religiosos, se
superponen a las diferencias entre ricos y En América de Norte a principios del siglo
pobres. La llegada de minorías, en particular XX, la sub-urbanización generalizada creó
inmigrantes, que se asientan en barrios po- algunas de las regiones más extensas y dis-
blados por etnias o razas diferentes, puede persas de la época. En estas condiciones de
originar conflictos con la población dominan- fragmentación geopolítica intensa, surge un
te a nivel nacional y con la mayoría de los debate que todavía hoy en día continúa
residentes en el barrio. La inmigración y la orientando las elecciones institucionales pa-
ciudadanía son problemáticas que estimulan ra la gobernanza metropolitana.
Desde comienzos de los años cuarenta, uno cientes y desconectados de las expectativas
de los principales representantes de la de los ciudadanos.
Escuela de Chicago, Louis Wirth (1942),
definió la situación de la siguiente manera: El carácter poco democrático de la gober-
“Vivimos en una era que disuelve las fronte- nanza de las áreas metropolitanas sería el
ras, pero la inercia de los juristas y legislado- resultado de su fragmentación en una miría-
res, los intereses depredadores de los da de pequeñas localidades cuya población
políticos locales, de los promotores inmobi- apenas se movilizaría para cuestiones loca-
liarios y de los industriales, la visión parro- les secundarias o triviales frente aquellas
quial y la miopía de los planificadores ha cuestiones cruciales de la región urbana.
El carácter poco impedido que se reconozca la inevitable Éste es el argumento que retoma por ejem-
necesidad de una nueva unidad de planifica- plo el gobierno de Québec en su Libro Blanco
democrático de la ción en la región metropolitana”. sobre la Reorganización Municipal (2000:
gobernanza de las 20):“El tamaño limitado de los municipios se
Le siguieron numerosos estudios en los paí- presenta a veces como una ventaja por lo
áreas ses del Norte, mayoritariamente favorables que se refiere al ejercicio de la democracia,
hasta los años setenta a esta visión. Ése fue pues permite una administración más cerca-
metropolitanas
el principal reto de la reorganización del na a los ciudadanos. Sin embargo en la
sería el resultado gobierno local en los años 60 y 70 en Euro- medida en que la fragmentación de los mu-
pa, en América del Norte y en ciertos países nicipios conduce a su baja capacidad de
de su
del Sur. Los dos argumentos que se apoya- influencia en cuestiones importantes que
fragmentación en ban en la recomendación de crear un gobier- trascienden sus territorios, como la ordena-
no metropolitano agrupando diferentes ción del territorio, el medio ambiente, el
una miríada de
unidades político-administrativas provenían transporte público y el desarrollo económico,
pequeñas de la teoría económica: el efecto “spillover” amenaza en gran medida de reducir el inte-
(externalidades), y las economías de escala. rés de los ciudadanos a participar en la vida
localidades cuya Una organización única, suficientemente municipal”.
población apenas grande para beneficiarse de las economías
de escala y para internacionalizar los “spillo- Estos argumentos deben entenderse a partir
se movilizaría para vers”, debía representar la solución óptima y de ejemplos de Estados muy descentraliza-
cuestiones locales racional a estos problemas. dos. En América del Norte la fragmentación
de los gobiernos locales (municipios, distri-
secundarias o Aplicados a contextos regionales, nacionales tos especiales y escolares) genera dispari-
triviales frente y socio-políticos diferenciados, la multipli- dades importantes en la provisión de
cidad de argumentos expuestos e inter- servicios a la población. En algunos casos,
aquellas cambiados desde hace decenios pueden estas diferencias se originan también en la
resumirse en dos grandes corrientes de pro- variación de las competencias técnicas lo-
cuestiones
puestas: el reformismo supramunicipal y el cales y de profesionalización de los emplea-
cruciales de la policentrismo territorial. dos municipales. En Estados Unidos y
Canadá, los partidarios de formas integra-
región urbana
III.1. El reformismo supramunicipal das de gobierno metropolitano han tendido
a presentar, como principal argumento para
Para los partidarios de la creación de verda- la reforma, la necesidad de reducir las dis-
deros gobiernos metropolitanos destinados paridades socio-económicas al interior de la
a sustituir a las autoridades municipales metrópolis, en particular en materia de
existentes, uno de los principales fracasos educación y de seguridad (Dreier, Mollen-
de las metrópolis fragmentadas es el debili- kopf y Swanstrom 2004). Esta reforma ha
tamiento de la democracia local, que provo- sido promovida como una respuesta que se
ca un declive de la participación política y adapta mejor a la acción colectiva coor-
electoral en muchos países. Además muchos dinada que transcienda los territorios mu-
gobiernos locales son percibidos como inefi- nicipales para abarcar grandes zonas
277
metropolitanas, sobre todo en sectores co- buir financieramente a la reducción de las

mo el agua potable, el saneamiento o la desigualdades de riqueza intrametropolitana
contaminación del aire. y a perseguir el objetivo de la igualdad fiscal.
A la vez, se constata un apoyo limitado al
III.2. El policentrismo territorial principio mismo de la existencia de estructu-
ras de integración metropolitana.
Son los países centralizados del norte euro-
peo y el Reino Unido donde, gracias a los III.3. El «nuevo regionalismo»
sucesivos esfuerzos de fusión de municipios,
se han aproximado más a una reforma En estas condiciones entendemos que la
nacional de las instituciones supra-munici- solución más flexible y que permitiría una
pales. Pero en los Estados Unidos, ha nacido geometría variable de la cooperación entre
un contramovimiento de defensa de las ins- municipios, bajo distintas formas, cuenta
tituciones metropolitanas descentralizadas. con un respaldo amplio, sobre todo conside-
Los opositores a la formación de gobiernos rando que múltiples trabajos de investiga-
metropolitanos les reprochan su peso, sus ción empírica subrayaron las ventajas de
costes elevados de funcionamiento y su dis- esta cooperación más o menos formalizada.
tancia respecto a los ciudadanos.
Desde finales de los años 70, en muchos de Desde finales de
Los defensores de la corriente político- los países donde se habían creado institu-
los años 70, en
económica denominada Public Choice ciones metropolitanas, se generaliza un
(Opción Pública) han sido los principales desencanto con respecto a éstas. En los muchos de los
inspiradores del movimiento que privilegia años 80 se observa la supresión de los con-
las pequeñas unidades locales y sus acuer- dados urbanos y del Consejo del Gran Lon-
países donde se
dos inter gubernamentales para la gestión dres en Gran Bretaña; de las estructuras de habían creado
de las áreas metropolitanas (Ostrom, Bish y aglomeración de Rotterdam y Eindhoven en
Ostrom 1988). Según este enfoque, siguien- los Países Bajos; los repetidos fracasos de
instituciones
do el ejemplo de las empresas privadas que las tentativas federales y estatales de con- metropolitanas, se
compiten por la producción o venta de bie- solidación de los gobiernos locales de las
nes, es más eficiente y democrático que las regiones urbanas australianas; el desman- generaliza un
localidades de un área metropolitana rivali- telamiento de los gobiernos metropolitanos desencanto con
cen entre ellas por la producción y venta de españoles de Valencia y Barcelona; la inte-
servicios públicos. La coexistencia de esas rrupción prematura de la progresiva institu- respecto a éstas
diferentes unidades de gobierno favorece así cionalización de las comunidades urbanas
una elección casi mercantil que permite a los francesas; el fracaso de los esfuerzos de
habitantes escoger el municipio del área creación de áreas metropolitanas en Italia;
metropolitana que se corresponde más el lento proceso de integración de algunas
directamente con el nivel de servicios públi- experiencias alemanas existentes como el
cos que desean. Los bienes cuya prestación Umland Verband Frankfurt o el Kommunal-
comprende diversas ciudades, como pueden verband Ruhrgebiet.
ser la educación, los transportes o la sani-
dad, se negocian a través de acuerdos espe- La problemática de la gobernanza de las
cíficos para estos sectores (Marks y Hooghe metrópolis ha evolucionado substancialmen-
2003). te en estos últimos veinte años. La gran
mayoría de modelos considerados o experi-
Sin embargo, parece simplemente irreal mentados se inscriben en una perspectiva
pensar que un cambio masivo de los límites de gobernanza, más que en una de gobier-
de la metrópolis pueda realizarse de forma no, aplicada ya no esencialmente a las aglo-
efectiva en la mayor parte de países. Las meraciones urbanas sino a vastas regiones
clases medias en particular, se han mostra- urbanas multipolares en expansión y trans-
do generalmente poco deseosas de contri- formación.
Esta tendencia hacia un gobierno más ligero ción, no puede ejercer una influencia real
y policéntrico, calificada en Norteamérica si no es en concertación estrecha con los
como de new regionalism (nuevo regionalis- Boroughs, las empresas privadas de ser-
mo), está conectada con el proceso global de vicios urbanos (special purpose agen-
descentralización que refuerza las unidades cies), pero también con dos agencias
locales de base en detrimento de las grandes regionales de desarrollo y con los depar-
organizaciones supramunicipales, especial- tamentos ministeriales. No es por casua-
mente de las regiones y zonas del mundo en lidad que Canadá, que durante toda la
vías de democratización. Pero también las segunda mitad del siglo XX ha sido un
formas, ritmo y alcance del movimiento de país-modelo del gobierno metropolitano
metropolización contemporáneo provocan integrado, se orienta actualmente hacia
que las formas clásicas de gobierno metro- un neo-regionalismo policéntrico que se
politano sean insuficientes. traduce sobre todo en medidas especta-
culares de desunión vía referéndum de
No se trata simplemente de la substitución municipios agrupados en el interior de las
pura y simple en el tiempo de un modelo por áreas metropolitanas.
otro, sino de una diferenciación aguda de los
No se trata sistemas de gobernanza en vigor. Este movi- • La adaptación de las unidades territoria-
miento puede observarse tanto en la mayo- les existentes y de los gobiernos supra-
simplemente de la ría de países del Norte como del Sur. municipales a los retos emergentes en
substitución pura y las regiones metropolitanas. En el caso
¿Cómo pueden caracterizarse las nuevas de las regiones urbanas extensas como
simple en el tiempo formas de gobernanza metropolitana? El Tokio, París o São Paolo, la unidad de
de un modelo por análisis de experiencias institucionales gobierno regional o federal es un nivel de
recientes muestra cuatro dimensiones parti- administración que se haya por encima
otro, sino de una cularmente significativas: del nivel de gobierno local. Igualmente,
en los Estados Unidos, los condados, que
diferenciación
• El pragmatismo de la implantación: los se encuentran por encima de las instan-
aguda de los gobiernos estatales tienden a no imponer cias municipales, constituyen un marco
más sus concepciones, por el contrario, administrativo más completo para la
sistemas de
se esfuerzan en consultar, sondear, poner implementación de la planificación terri-
gobernanza en en perspectiva, acercar y conciliar. Antes torial o la prestación de servicios sociales
que proponer un modelo institucional más allá de los límites municipales. En los
vigor
aplicable al conjunto de regiones urba- Estados Unidos, los defensores de la
nas, trabajan de forma deliberada “a gobernanza metropolitana tienden cada
medida”. La decisión de emprender un vez más a planear la creación de coalicio-
proceso de reforma se explica general- nes entre los representantes de las ciu-
mente por la presión ejercida y los retos dades y de sus periferias para la
planteados por el crecimiento urbano. elaboración de la legislación y políticas
favorables a las metrópolis a nivel de los
Desde esta perspectiva es más fácil com- gobierno federal y de los estados (Dreier,
prender la evolución de la gobernanza de Mollenkopf y Swanstrom 2004).
la región de Tokio, que no puede quedar
reducida al papel del GMT (Gobierno Me- • El fortalecimiento de la legitimidad de-
tropolitano de Tokio), convertido en uno mocrática: para los partidarios de las nue-
más dentro de la constelación de actores vas formas de gobernanza metropolitana,
implicados (prefecturas vecinas, oficinas la elección directa por parte de la población
ministeriales regionales, Japan Railway, de los órganos de gobierno (asamblea y
compañías privadas, etc…). Igualmente, ejecutivo) responde a un doble objetivo:
la Asamblea del Gran Londres (GLA por emancipar a las instancias metropolitanas
sus siglas en inglés), de reciente crea- de un control demasiado estrecho por par-
279
te de los intereses municipales, garanti- observa frecuentemente una fuerte

zando de esta forma una oportunidad real influencia de los líderes y organiza-
de autonomía, y reforzar al mismo tiempo ciones del sector privado. En Europa
el vínculo entre la ciudadanía y sus repre- como en Estados Unidos, las cámaras
sentantes políticos (responsiveness). La de comercio y las asociaciones de
elección directa de los miembros de Metro empresas juegan un rol determinante.
Toronto ha sido una innovación desde En ciertos países, el rol del sector pri-
1988. En Stuttgart, el control ejercido por vado está definido por el legislador.
los partidos sobre la formación de listas de Existe una gran
candidatos a las elecciones de la Comuni- IV. Panorama de las instituciones variedad de
dad Regional de Stuttgart (Verband de gobernanza metropolitana
Region Stuttgart), creada en 1994, ha per- dispositivos de
mitido limitar el número de electos locales Existe una gran variedad de dispositivos de
municipales presentes en la asamblea gobernanza metropolitana en todo el mun-
gobernanza
regional, lo que ha permitido reforzar el do. Siguiendo la presentación del Cuadro 1, metropolitana en
poder de la misma. Desde el año 2000, la se pueden clasificar, según la importancia
Asamblea del Gran Londres (GLA) y su político-institucional que se les reconoce
todo el mundo.
alcalde son elegidos directamente por la de forma específica, en función de tres Siguiendo la
población. A diferencia del antiguo Consejo aspectos constitutivos: la cobertura espa-
del Gran Londres, la GLA se concentra cial, la consistencia institucional y la inten- presentación de la
sobre todo en las estrategias para favore- sidad democrática. La posición de las Tabla 1, se pueden
cer la competitividad y la cohesión social, regiones metropolitanas en relación a los
más que a la prestación directa de servi- gobiernos estatales y sobre todo a los sis- clasificar, según la
cios (Harloe 2003). temas nacionales, también explica las dife- importancia
rencias en la operatividad y la pertinencia
• La primacía que se da a la misión sobre la de la gobernanza metropolitana. Finalmen- político-
gestión: la administración metropolitana te, si se analizan las competencias de las
institucional que se
se consagra principalmente a la planifica- instituciones metropolitanas, se encuen-
ción, coordinación e integración de las tran globalmente similitudes, pero también les reconoce de
políticas de los gobiernos locales del área un cierto número de contrastes transnacio-
forma específica,
metropolitana, mientras que las tareas nales en la forma de administrar la gober-
propiamente de gestión son limitadas. nanza metropolitana. en función de tres
Esta combinación de enfoques, surgidos
al hilo de debates y confrontaciones de IV.1. La cobertura espacial aspectos
puntos de vista más complementarios constitutivos: la
que contradictorios, se corresponde con Las instituciones existentes pueden cubrir
el estado de la evolución de los análisis todo o parte del territorio metropolitano. Su
cobertura espacial,
de los expertos y científicos sobre el “pro- capacidad normativa, de gestión y de impac- la consistencia
blema metropolitano”, mucho más dife- to varía necesariamente. En particular en
renciados y “ecuménicos” hoy en día que condiciones de crecimiento rápido, la fluidez institucional
hace veinte años. En tanto que agencias de los límites funcionales y demográficos de y la intensidad
de dirección estratégica, las administra- las áreas metropolitanas hace de la cobertu-
ciones de las nuevas estructuras de ra espacial un reto permanente. democrática
gobernanza metropolitana son por natu-
raleza más ligeras: así, la Autoridad del La mayoría de gobiernos metropolitanos
Gran Londres cuenta con apenas 600 tra- deben reformarse para adaptarse a la evo-
bajadores. lución de sus territorios. En ciertos casos,
en el momento de su creación recubrían
• La asociación estrecha con el sector sólo una parte de la región metropolitana;
privado: en todas las fases del proce- en otros es el área metropolitana que rápi-
so de maduración institucional, se damente se expandió más allá de las fron-
Cuadro 1 Las dimensiones de la integración institucional de las áreas metropolitanas
Baja Media Alta

INTERNO
Cobertura espacial Una fracción del área metropolitana La mayor parte del área metropolitana Toda el área metropolitana
Consistencia institucional Cooperación intermunicipal Autoridad de desarrollo metropolitano Ciudad metropolitana

o sector específico
Intensidad democrática Democracia local Elecciones a nivel metropolitano, pero también Democracia metropolitana integral
democracia local
EXERNO
Centralidad a un nivel superior División al interior de la metrópolis Capital regional Región urbana prevaleciente
de decisión gubernamental Divisiones entre metrópolis Alianza nacional de las regiones urbanas Capital nacional
Representación limitada de Integración de sectores específicos
los intereses metropolitanos
teras administrativas. Una referencia inter- Ribeirao Pires y Rio Grande da Serra),
nacional en materia de gobierno metropoli- están desarrollando una coordinación limi-
tano, Metro Toronto, se constituyó en tada de las políticas públicas que imple-
1953, pero todavía en 1991 no cubría más mentan. Resulta significativo que la ciudad
que el 54% del área metropolitana de central, São Paolo, no participe en este
Toronto. La Corporación Municipal del Gran consorcio.
Bombay (GBMC por sus siglas en inglés),
sólo cubre el 67% de la población de la IV.2. La consistencia institucional
región metropolitana de Bombay, aunque
sirve a 12 de sus 18 millones de habitan- La gobernanza de las áreas metropolitanas
tes. La reforma reciente que ha llevado a la puede estar más o menos concentrada o
creación de gobiernos metropolitanos en integrada a nivel institucional, tanto terri-
las regiones sudafricanas tan sólo ha con- torial como funcionalmente.
seguido reunir al 38% de la población de
Johanesburgo bajo el estandarte de su úni- a) La nueva ciudad
co gobierno central metropolitano. o la ciudad metropolitana
Múltiples instituciones de gobernanza Es bastante raro que una sola autoridad

metropolitana están limitadas territorial y ejerza una competencia general y multi-
socialmente en porciones de las zonas funcional sobre el conjunto del territorio
metropolitanas. En Argentina, la Región metropolitano. Esto ocurre cuando se reali-
Metropolitana del Norte es un consorcio za una fusión del conjunto de los munici-
creado en el año 2000 que agrupa a una pios que lo componen.
parte de los municipios, más ricos, del área
metropolitana de Buenos Aires (San Fer- El área metropolitana se estructura alrede-
nando, Vicente López, San Isidro, Tigre). dor del municipio metropolitano que ase-
De igual forma, 7 de las 39 ciudades del gura la prestación de la mayoría de
área metropolitana de São Paolo, reunidas servicios. La Administración Metropolitana
en el seno de la Cámara Regional del Gran de Bangkok (BMA por sus siglas en inglés)
ABC (Diadema, Sao Caetano do Sul, Sao es el resultado de la fusión de Bangkok y
Bernardo do Campo, Santo Andre, Maua, de Thonburi. Existen en Asia otras ciuda-
281
des metropolitanas que resultan de un pro- sobre Estructuras Municipales de Gobierno

ceso similar: Seúl, Kuala Lumpur, Su- Local) reconocía oficialmente la formación
rabaya o Yakarta. En Seúl, el Gobierno de ciudades metropolitanas, cuyos límites
Metropolitano de Seúl está dirigido por un se precisaron antes de las elecciones locales
alcalde y una asamblea elegidos directa- de 2000 por una comisión especial (Mu-
mente por la población, que tienen bajo su nicipal Demarcation Board –Comisión de
jurisdicción 25 distritos denominados Gu. Demarcación Municipal). Se crearon seis
Así mismo, el gobierno chino ha creado ciudades metropolitanas: Ciudad del Cabo,
ciudades metropolitanas gobernadas por Ethekwini, Johannesburgo, Ekurhuleni,
alcaldes fuertes nombrados por el Estado Tshwane y Nelson Mandela (Camerón y Ál-
en Pekín, Shangai, Guangzhou, Chongqing varez 2005). Por supuesto, es todavía de-
y Tianjín. A escala inframetropolitana sub- masiado pronto para hacer balance de esta
sisten los distritos, dotados de poderes y experiencia única de gobierno metropolita-
presupuestos reducidos, lo que puede pro- no. Sin embargo, en el espacio de unos
vocar tensiones y fricciones entre el nivel pocos años, la creación de ciudades metro-
metropolitano y esos distritos. politanas parece haber contribuido en cier-
tas regiones a una mejora del bienestar de
A iniciativa de las provincias canadienses, la población, en otras, los resultados son
La gobernanza
se han producido una serie de fusiones más limitados.
entre municipios pertenecientes a sistemas de las áreas
metropolitanos a dos niveles. En 1970, el b) La coexistencia de municipios
metropolitanas
Nuevo Partido Democrático mayoritario en y una estructura metropolitana
el parlamento provincial de Manitota deci- puede estar
dió agrupar la Corporación del Gran Winni- Según una lógica federal que impide en
más o menos
peg y sus municipios en la ciudad de principio toda relación jerárquica o de
Winnipeg, para equilibrar las condiciones subordinación entre los dos niveles territo- concentrada o
socio-económicas y financieras de la ciu- riales, esta fórmula permite mantener una
dad central que atravesaba dificultades con proximidad entre los gobiernos locales y la
integrada a nivel
su extrarradio más rico. El gobierno de On- población, mientras se confía la resolución institucional,
tario decidió una fusión del mismo tipo en de los problemas metropolitanos a una
1998 con la constitución de la nueva ciu- entidad supramunicipal específica. Las pro- tanto territorial
dad de Toronto, seguida por la provincia de vincias canadienses de Ontario, Manitota, como
Québec que dos años más tarde instauró Québec o la Columbia Británica crearon es-
los nuevos municipios ampliados de Mon- te tipo de estructuras para el conjunto de funcionalmente
treal y Québec. sus metrópolis a partir de los años 50 y 60;
la de Metro Toronto (1953-1997) ha juga-
Una de las experiencias recientes más des- do durante largo tiempo un papel precursor
tacables en el mundo en relación a esta y servido de modelo. También las encon-
evolución se da en Sudáfrica. El régimen del tramos en Metro Manila, São Paolo, Lima,
apartheid y la segregación institucionalizada Río de Janeiro, Bombay o Calcuta.
impedían antes toda forma de organización
metropolitana. Su desaparición permite en El nivel metropolitano puede adoptar la
los años 90 y en un lapso de tiempo muy forma de un simple consejo de desarro-
corto la creación de ciudades metropolita- llo metropolitano, de autoridad de desa-
nas, bajo la presión del partido dominante rrollo metropolitano, o de verdadero go-
ANC. Las fuerzas mayoritarias del país veían bierno metropolitano.
en el gobierno metropolitano el vehículo
más eficaz para realizar la reforma terri- El consejo de desarrollo metropolitano ga-
torial y reducir las disparidades socio-eco- rantiza el mantenimiento de los poderes de
nómicas. En diciembre de 1998, la Local los gobiernos locales que lo componen,
Government Municipal Structures Act (Ley que delegan en sus alcaldes o delegados,
que a su vez designan entre ellos al ejecu- logra una mayor integración funcional y su
tivo. Encontramos este tipo de estructuras liderazgo es a menudo directamente electo
en la mayoría de metrópolis de Estados por la población. Éste es el caso de Tokio y
Unidos, a imagen del Consejo Metropolita- Toronto.
no de Gobiernos de Washington (WAS-
HCOG, por sus siglas en inglés) creado en El Gobierno Metropolitano de Tokio (el TMG
1957 para el área metropolitana de Was- por sus siglas en inglés) fue creado en
hington, o en El Salvador con el Consejo de 1943 para fusionar la ciudad de Tokio y la
Alcaldes del Área Metropolitana de San prefectura de Tokio. Actualmente se trata
Salvador (COAMSS). de una prefectura metropolitana que com-
prende no sólo la ciudad central y sus dis-
La Autoridad de Desarrollo de Metro Manila tritos, sino también el área de Tama
(MMDA, por sus siglas en inglés), en Filipi- formada por 39 municipios, 26 urbaniza-
nas, se creó por ley en 1995 y está formaciones, 5 localidades y 8 pueblos. El TMG
da por un consejo de 17 alcaldes (7 gestiona prioritariamente los servicios y el
ciudades, dotadas de amplias competen- desarrollo de la Ciudad de Tokio (23 distri-
cias y 10 municipios) y representantes del tos) gracias especialmente a un sistema de
Estado. Reemplaza a la Autoridad Metropo- compensación financiera, gestionando de
El grado de litana de Manila, que a su vez había sucedi- forma más distante la parte occidental de
do en 1990 a la Comisión Metropolitana de su territorio (Tama) (Vogel 2001).
consolidación
Manila, creada en 1975 y dotada de pode-
institucional res relativamente importantes. La MMDA El grado de consolidación institucional se
no es un gobierno local, sino un estableci- mide particularmente por el nivel de auto-
se mide miento público específico que depende nomía financiera de la estructura metropo-
particularmente directamente del Presidente de Filipinas, litana. Las metrópolis chinas han recibido
con el objetivo de asegurar las tareas de del gobierno central una capacidad de
por el nivel planificación, monitoreo y coordinación. acción importante en los campos de la fis-
de autonomía Sus medios son limitados, especialmente calidad y los recursos propios (venta y
desde el punto de vista presupuestario y se compra de terrenos, tarifas y cánones, lan-
financiera considera poco apta para regular las políti- zamiento y suscripción de empréstitos en
de la estructura cas de sus miembros, debido a la debilidad China y el extranjero). En Francia, las
de los instrumentos de integración con los comunidades urbanas son responsables de
metropolitana que cuenta. Aparece limitada entre el presupuestos considerables de acuerdo a
poder de las administraciones estatales y la amplia diversidad de competencias que
la voluntad de los 17 gobiernos municipa- ejercen. Así, el de la Comunidad Urbana de
les de evitar toda orientación o limitación Burdeos (CUB) es el doble que el de la ciu-
procedente de un nivel superior, apoyán- dad de Burdeos, ya que la CUB cubre de
dose en el código del gobierno local de forma facultativa u obligatoria un conjunto
1991 (Laquian 2001). de responsabilidades ligadas a la realiza-
ción de grandes infraestructuras, la moder-
A diferencia del consejo de desarrollo nización de los servicios urbanos, y el
metropolitano, la autoridad de desarrollo desarrollo de la economía local.
metropolitano concentra muchas funciones
en el marco de una gobernanza más tecnó- c) La cooperación intermunicipal.
crata que política. Este modelo ha sido
adoptado por numerosas metrópolis indias En ausencia de una institución metro-
tales como Nueva Delhi, Bombay, Karachi y politana específica, la gobernanza de las
Colombo. áreas metropolitanas se puede gestionar a
través de acuerdos intermunicipales de ni-
Finalmente, el modelo de gobierno metro- vel sectorial o en la prestación de servicios
politano impuesto a las autoridades locales determinados. Parece que este contexto
283
institucional es el más extendido en el y la Autoridad del Tren Ligero (LRTA, por

mundo; por ejemplo, las cooperaciones sus siglas en inglés). En Karachi, existen
más o menos formalizadas en el seno de diferentes estructuras de cooperación: la
áreas metropolitanas, como las de Sydney Corporación Metropolitana de Karachi para
(Kübler 2005), Lima-Callao, Santiago de proyectos de desarrollo económico, la
Chile, Santa Fe de Bogotá, las cooperacio- Autoridad de Desarrollo de Karachi para el
nes entre las ciudades rusas y los oblasts suelo y las infraestructuras, así como la
(regiones) circundantes, o las que se dan Comisión de Karachi para el Suministro de
en Estados Unidos entre condados vecinos. Agua y el Alcantarillado. En Madrás, el
desarrollo urbano y la gestión de servicios
En esas circunstancias, la fragmentación urbanos están gestionados por la Corpora-
territorial subsiste, pero se ve compensada ción Madrás, dotada de una asamblea de
en cierta manera gracias a integraciones 120 miembros electos y de un ejecutivo
sectoriales específicas, generalmente a nombrado por el Estado. En el área metro-
través de agencias creadas en el sector del politana de Dhaka, una serie de agencias
agua y del saneamiento, de la electricidad, especializadas trabajan paralelamente a
del transporte y la gestión de residuos. Se 42 servicios estatales en un conjunto de
considera que generan economías de esca- municipios (pourashavas): entre las más
la para la gestión de servicios intensivos en importantes se pueden citar a RAJUK
capital. (Autoridad de Desarrollo de Capital), DCC
(Corporación de la Ciudad de Dhaka por
Las dos agencias principales de Metro Ma- sus siglas en inglés) y la estructura paraes-
nila son el Sistema Metropolitano de Aguas tatal DWASA (la Autoridad de Dhaka para
y Cloacas (MWSS por sus siglas en inglés) el Agua y el Saneamiento). En otras regio-
nes del mundo como Los Ángeles y São y Beer Sheva), existen muy pocos meca-
Paolo, se observan funcionamientos simila- nismos de gobernanza metropolitana. La
res (ver anexo). mayor parte de los sindicatos intermunici-
pales del área metropolitana de Tel-Aviv
Desde hace unos años, también han tienen una capacidad de organización
comenzado a generalizarse estructuras débil, sobre todo por el hecho de que las
menos complejas para la reflexión y coor- administraciones centrales controlan muy
dinación de iniciativas. Por ejemplo, en São de cerca la planificación del territorio, los
Paolo, a iniciativa del Estado de São Paolo, transportes y las infraestructuras regiona-
se ha creado el Forum Metropolitano para les (Razin y Hazan 2005).
la Seguridad Pública en cooperación con la
ONG Instituto “São Paolo Contra a Violên- IV.3. La intensidad democrática
cia”. El Estado también ha creado un siste-
ma de gobernanza para compartir el agua El papel de la ciudadanía en la designa-
del río en la que participan diversos socios ción y control de las autoridades metropo-
locales (Abers y Keck 2006). litanas es variable, aunque desde hace
El papel de la unos años se asiste a reformas que valori-
En el Sur, en ausencia de una autonomía zan la participación ciudadana. El tamaño
ciudadanía en la
local suficiente, muchos espacios metro- creciente, la complejidad y la intercone-
designación y politanos se caracterizan por una coor- xión territorial de las regiones metropoli-
dinación intrametropolitana débil, sino tanas plantean lo que Devas (2005) llama
control de las
inexistente. En Nigeria, Etiopía y Tanza- un intercambio entre “escala” y “voz” de
autoridades nia, las autoridades urbanas no disponen la gobernanza. Cuando la gobernanza se
de la autonomía real necesaria para llevar ejerce a mayor escala, más difícil es ase-
metropolitanas es
a cabo políticas adecuadas o de coopera- gurar la participación de las unidades
variable, aunque ción con otras unidades locales. En Nige- locales, de los barrios, de la sociedad civil
ria, los límites de las competencias locales y de los ciudadanos.
desde hace unos son vagos. Durante el año 2003, la des-
años se asiste a centralización puesta en marcha por el Las estructuras metropolitanas integradas
gobierno etíope dotó a Addis-Abeba de un han sido impuestas frecuentemente por
reformas que nuevo estatuto que puso fin a un siglo de gobiernos centrales autoritarios en nom-
valorizan la desarrollo centralizado. En Tanzania la bre de criterios tecnócratas de eficiencia
descentralización de los años 70 no fue más de la gestión urbana y de políticas de con-
participación que una mera desconcentración y la nueva trol de regiones urbanas políticamente
ciudadana estructura municipal de Dar-es-Salaam, “sensibles”, que podían ser focos potencia-
operativa desde el 1 de febrero de 2000, les de oposición. Fue en 1973 cuando el
abrió una nueva etapa, como en el caso régimen militar brasileño creó las 9 regio-
de Addis-Abeba, tras un largo período de nes metropolitanas de Belén, Fortaleza,
gestión tecnócrata y centralizada de la Recife, Salvador, Belo Horizonte, Río de
ciudad. En estos tres países, la división Janeiro, São Paolo, Curitiba y Porto Ale-
territorial mediante la creación de nuevas gre; las agencias que se crearon, fuerte-
unidades administrativas contrasta con el mente apoyadas y controladas por el
proceso de unificación que se observa en Estado, desaparecieron en la mayoría de
Sudáfrica. los casos, a principios de los años noven-
ta, en el marco del proceso de democrati-
La intervención de gobiernos de nivel zación y descentralización. La Comisión
superior puede igualmente sustituir la Metroplitana de Manila fue creada en cir-
cooperación metropolitana. En Israel, a cunstancias similares por la dictadura Fer-
pesar de la elevada proporción de habi- dinand Marcos en 1975 y su liderazgo fue
tantes que vive en sus cuatro áreas significativamente confiado a Imelda Mar-
metropolitanas (Tel Aviv, Jerusalén, Haifa cos. Este contexto histórico-político expli-
285
ca que la problemática de la gobernanza teriormente, 20 subconsejos, mientras que

metropolitana haya sido en cierta manera se establecieron comités de barrio en
rechazada por estar estrechamente aso- Johannesburgo, Ekurhuleni, Tshwane y
ciada al régimen militar. Nelson Mandela, sin embargo no existe
ninguna asamblea inframunicipal en
En los sistemas de gobernanza metro- Ethekwini. Las primeras evaluaciones de
politana basados en agencias especiali- su funcionamiento muestran una baja par-
zadas a nivel funcional, la dirección está ticipación de la población en las reuniones
asegurada por técnicos o burócratas, lo de estas instancias a las que los municipios
que necesariamente reduce el control de- son generalmente reticentes a traspasarles
mocrático y su legitimidad. Nombrado por competencias (Cameron 2005).
el Presidente de Filipinas, el ejecutivo de la
Autoridad de Desarrollo de Metro Manila En el caso del Gobierno Metropolitano de
(MMDA, por sus siglas en inglés), a menu- Tokio (TMG por sus siglas en inglés), las
do, se encuentra políticamente desarmado instituciones que favorecen la democracia
frente a los 17 alcaldes de los ayuntamien- submetropolitana han jugado reciente- Los mecanismos
tos de las ciudades de la metrópolis, ele- mente a favor de una intensidad democrá-
gidos directamente por la población, a los tica. Los alcaldes de los distritos del GMT
de participación
que debe reclamar regularmente contri- pasaron a ser elegidos directamente por la que van más allá
buciones financieras al presupuesto de la población en 1974. Desde esa fecha, los
autoridad metropolitana. distritos ya no se consideran meras enti- de los procesos
dades administrativas, sino gobiernos ur- electorales, como
La integración política metropolitana se ve banos especiales que aseguran una parte
favorecida por la elección directa del eje- de los servicios que normalmente son la participación
cutivo metropolitano por parte de la po- competencia de los municipios. La admi- ciudadana en la
blación como en el caso de Tokio, Bangkok nistración metropolitana es responsable
y Yakarta Raya. Las ciudades metropo- de los servicios de lucha contra los incen- toma de decisiones
litanas sudafricanas están dirigidas ya sea dios así como del agua y del saneamiento.
en materia de
por alcaldes (Johannesburgo, Ekurhuleni, En 1998, se adoptó una reforma de la des-
Tshwane y Nelson Mandela), ya sea por concentración de funciones y competen- planificación
ejecutivos colegiales (Ciudad del Cabo y cias financieras a favor de los distritos,
o del presupuesto,
Ethekwini) que no son directamente ele- que entró en vigor en el año 2000.
gidos por la población, sino que son de- son medios para
signados por los partidos en función de sus La intensidad democrática hace referencia
intensificar
resultados electorales. El consejo de la a una aspiración que es difícil de satisfacer
Corporación Municipal de Gran Bombay plenamente. Para alcanzar este objetivo, la democracia
(CMGB) es electo, contrariamente a su eje- conseguir que la participación ciudadana
cutivo que es nombrado por el Estado de sea significativa desde los barrios hasta el
Maharastra. nivel metropolitano, será necesario supe-
rar los procedimientos de participación in-
La democracia puede organizarse a nivel ter-institucionales. Los mecanismos de
inframetropolitano. Los gobiernos submu- participación que van más allá de los pro-
nicipales electos juegan un papel todavía cesos electorales, como la participación
más importante si la autoridad municipal ciudadana en la toma de decisiones en ma-
es extendida. La legislación sudafricana teria de planificación o del presupuesto,
prevé la puesta en marcha por parte de las son medios para intensificar la democracia.
autoridades provinciales de subconsejos Desde que las áreas metropolitanas son la
(sub-councils) o de comités de barrio forma de asentamiento humano más
(ward commities) para incentivar la parti- extendida, los teóricos de la democracia
cipación ciudadana. Primero se crearon en evocan formas democráticas compuestas
Ciudad del Cabo 16 subconsejos y, pos- (Dahl 1969).
IV.4. Relaciones con los gobiernos toma de decisiones en política nacional, la

de nivel superior polarización urbana habría privilegiado a las
élites urbanas en detrimento de la población
Las políticas de la gobernanza metropolita- de aglomeraciones de tamaño más modesto
na permiten interactuar tanto con niveles de y/o de las zonas rurales (Lipton 1977, Bates
gobierno superiores como en el seno de su 1983). Aunque sea verdad que las ciudades,
área metropolitana. Desde la perspectiva de en particular las de mayor tamaño, son más
los dirigentes metropolitanos, una gober- prósperas que las zonas rurales, análisis
nanza eficaz depende a menudo de la capa- recientes contradicen esta conclusión. La
cidad para obtener recursos y apoyo de los prosperidad creciente tanto de las ciudades
organismos nacionales y regionales. Como pequeñas como de las de mayor tamaño, el
consecuencia de la extensión creciente de aumento de la pobreza en el seno de las ciu-
las regiones urbanas, y de una interacción dades, la democratización de las institucio-
creciente con sus hinterlands, se impone nes locales y estatales y la interpenetración
una mejor comprensión de las evoluciones creciente de la ciudad y el campo han modi-
dinámicas intergubernamentales entre las ficado fundamentalmente los presupuestos
grandes ciudades y su región. sobre los cuales reposaba este análisis (Cor-
bridge y Jones 2005). Además, se ha com-
En las naciones
Las relaciones entre las regiones metropoli- probado que la intervención pública altera
más grandes tanas y los gobiernos estatales varían con- las disparidades socio-económicas entre las
siderablemente. En primer lugar están las ciudades y entre las ciudades y el campo
en particular,
regiones urbanas que han sabido conservar (Overman y Vanables 2005). En múltiples
las áreas un lugar central en las decisiones políticas ciudades del Sur, el desarrollo a escala
nacionales, las ciudades de primer rango nacional se articula actualmente alrededor
metropolitanas
que concentran la mayor parte de la pobla- de la explotación de los beneficios comunes
a menudo están ción urbana nacional, de la actividad econó- de la ciudad y el campo, pero también de las
mica y de la producción cultural. La región zonas de expansión situadas entre la ciudad
exentas de este metropolitana de Seúl, por ejemplo, agrupa y el campo.
grado de el 47% de la población surcoreana; Lima
metrópolis el 32% de la población peruana; Si las comparamos con otras áreas metro-
centralización el área metropolitana de Buenos Aires el politanas, las ciudades que disponen de
política, social 32% de la población argentina. El peso una posición privilegiada en la política
demográfico de estas ciudades se acompa- nacional gozan de importantes ventajas.
y económica ña de un centralismo cultural, económico y París, por ejemplo, se vio beneficiado de
político. En países pequeños del Norte, la sucesivas iniciativas de planificación a lo
expansión de ciertas ciudades hasta englo- largo del siglo XIX, mientras que iniciativas
bar su región más próxima ha creado áreas similares no se llevaron a cabo en otras
metropolitanas de este tipo. En los Países ciudades francesas de menor importancia
Bajos, por ejemplo, la economía nacional que a partir de los años 70. Las capitales
gravita alrededor de la región de Randstad, latino-americanas como Santa Fé de Bogo-
que engloba Amsterdam, Rotterdam y La tá o Santiago de Chile, ciudades asiáticas
Haya. Incluso en el caso de que estas ciu- como Bangkok, Manila o Seúl, son ejem-
dades sólo representan una pequeña parte plos destacados de los esfuerzos de cons-
de la población total, el estatus de capital trucción de instituciones gubernamentales
nacional realza la posición de una región metropolitanas.
urbana a nivel de la economía y de las polí-
ticas públicas nacionales. En las naciones más grandes en particular,
las áreas metropolitanas a menudo están
En el Sur ha surgido, a mitad del siglo XX, exentas de este grado de centralización
una crítica a la dominación política de las política, social y económica. Pero incluso
grandes ciudades. En lo que respecta a la en estas condiciones, las áreas metropoli-
287
tanas pueden hacerse oír a nivel nacional y En los países desarrollados, las áreas
asegurarse así un apoyo esencial a nivel metropolitanas tienden a ser cada vez más
metropolitano. En los países con estructura dispersas, fragmentadas y divididas, lo
federal, la hegemonía de una entidad que implica nuevas dificultades, en parti-
metropolitana en el seno de un estado cular en la eficiencia de su representación
puede presentar las mismas característi- política. Igualmente, las divergencias
cas. La región de São Paolo, por ejemplo, entre las diversas áreas metropolitanas
ocupa un lugar más significativo que todo pueden obstaculizar la creación de alian-
el Estado de São Paolo a nivel del país; la zas en la persecución de intereses comu-
región de Bombay es para la India la nes. Las divisiones políticas intra e inter
metrópolis de referencia del Estado del metropolitanas representan actualmente
Maharastra. Los dirigentes y activistas de un dato recurrente en la gobernanza de
la región de São Paolo han participado en los Estados Unidos, mientras que tan sólo
la elaboración de una ley gubernamental están empezando a producirse en Francia,
sobre las reservas de agua y han impulsa- Suiza o el Reino Unido (Hoffmann-Martinot
do su voto, creando así nuevas oportunida- y Sellers 2005). En los países
des a nivel metropolitano. Igualmente,
desarrollados,
empresas públicas y electos locales del IV.5. Diversidad sectorial y límites
Estado de Maharastra han jugado un papel de la convergencia las áreas
esencial en la planificación territorial del
metropolitanas
área metropolitana de Bombay. Según Hooghe y Marks (2003), el modelo
jerárquico tradicional que rige las relacio- tienden a ser cada
En sectores específicos, los ministros del nes entre el Estado y las instituciones loca-
Estado u organismos representativos de les fundamenta los mecanismos de
vez más dispersas,
gobiernos de nivel superior pueden contri- gobernanza basados en la cooperación fragmentadas y
buir a la gobernanza metropolitana sin local, sobre todo en materia de red viaria,
necesariamente comprometer al conjunto educación y control de la contaminación.
divididas, lo que
de sus gobiernos. El ejemplo de las agen- De manera general, las instituciones a car- implica nuevas
cias nacionales para el medioambiente es go de las áreas metropolitanas reflejan una
significativo por su acción a favor de inicia- convergencia alrededor de una aproxima- dificultades, en
tivas anticontaminación. Organismos como ción flexible y sectorial cercana a la particular en la
The Metropolitan Region Development corriente del “nuevo regionalismo”. Los
Authorities de Karachi en Bombay son Estados han jugado un papel clave en múl- eficiencia de su
capaces de movilizar recursos y decisiones tiples sectores, a un nivel en que los deba- representación
de nivel nacional en beneficio del desarro- tes desarrollados en los Estados Unidos
llo local (ver anexo). alrededor del tema de las instituciones política
supra comunales policéntricas no han
A nivel nacional, es posible que áreas repercutido. Los criterios predominantes
metropolitanas muy distintas entre sí se utilizados en el plano internacional en las
alíen para asumir la representación de prácticas de organización señalan las
intereses colectivos. Organizaciones de divergencias sectoriales.
representantes metropolitanos influyentes
a nivel político, como la Städtetag alemana Un estudio de los organismos con mayor
o la Asociación nórdica de gobiernos loca- implicación en la gobernanza de seis de las
les, son ejemplos de esta potencialidad mayores áreas metropolitanas del mundo
(Sellers y Lidström 2007). En otros países, corrobora estas conclusiones (ver anexo).
como en Estados Unidos, los representan- Hemos elegido estos ejemplos para
tes metropolitanos se enfrentan a una cre- demostrar la diversidad de posibles formas
ciente marginalización de los procesos institucionales, también a partir de los dos
políticos nacionales (Dreier, Mollenkopf y casos tomados del mundo desarrollado. El
Swanstrom 2005). ejemplo de Los Ángeles muestra una auto-
ridad relativamente descentralizada en el ño. La administración de carreteras está a

seno de un gobierno federal. El ejemplo de menudo asegurada por agencias nacionales
París es el de una estructura mucho más responsables de las principales rutas del
centralizada en el seno de un Estado único. país, por gobiernos locales responsables de
El ejemplo de Seúl, que se caracteriza por las arterias locales y por otras instituciones
una transición reciente hacia la industriali- responsables de las redes intermedias. Las
zación y la democracia, se puede observar instituciones municipales e intermunicipales
también en las metrópolis de tres conti- asumen la recogida de basura y la plani-
nentes del Sur: Johannesburgo en África, ficación del territorio. En los seis países
Bombay en la India y São Paolo en América estudiados, son los gobiernos locales o me-
Latina. El estudio aborda dos capitales na- tropolitanos los que están a cargo de las
cionales (París y Seúl), dos capitales de políticas medioambientales apoyándose en
También existen Estados federales (Bombay y São Paolo) y la legislación nacional. Estas tendencias
dos metrópolis sin estatuto de capitales reflejan la influencia de las mejores prácti-
contrastes
(Los Ángeles y Johannesburgo). La tabla cas que trascienden las fronteras nacionales
notables. comparativa del anexo se centra en los y de las prácticas sectoriales.
principales organismos encargados de im-
En las áreas
plementar las políticas en nueve sectores, También existen contrastes notables. En
metropolitanas entre los cuales encontramos los servicios las áreas metropolitanas del Sur, como
públicos y privados. Seúl, los ejemplos estudiados muestran
del Sur, como Seúl, que las empresas públicas vinculadas con
los ejemplos La fragmentación geopolítica en sí misma alguna institución nacional o de Estado,
crea dificultades similares en el seno de es- ejercen una influencia importante. Por
estudiados tructuras gubernamentales diferentes. Al ejemplo, en cuatro países, los aeropuertos
muestran que igual que en otras metrópolis, en los casos están controlados por empresas públicas
expuestos, la ciudad central agrupa entre nacionales. Las empresas nacionales o
las empresas el 19 y 67% de la población metropolitana. controladas por el Estado juegan un papel
públicas En todos los casos –incluso en el caso de preponderante en la regulación del uso del
Johannesburgo en el marco de las refor- suelo y sobre el manejo de las carreteras.
vinculadas mas recientes– los gobiernos locales se di- Los gobiernos nacionales o provinciales
viden en múltiples unidades en el interior gestionan la educación secundaria y -a
con alguna
del área metropolitana. Si incluimos la di- excepción de Bombay- la primaria. Incluso
institución mensión de distrito infra municipal en cuando los gobiernos locales asumen la
Johannesburgo, cada gobierno municipal mayoría de las competencias, el poder de
nacional o
generalista comprende unidades locales y las iniciativas locales o de las instituciones
de Estado, ejercen unidades con responsabilidades al nivel del intermunicipales es menos concluyente
conjunto de la metrópolis. En todos los ca- que en las metrópolis francesas y de Amé-
una influencia
sos, ya sea en el interior de los Estados rica del Norte. En las nuevas ciudades de
importante federales como centrales, un gobierno in- rápido crecimiento, el poder de los gobier-
termediario a nivel regional ejerce de tam- nos locales es bajo.
pón entre el Estado y las instituciones
locales. En las áreas metropolitanas de París y Los
Ángeles, el contraste con el Sur muestra
Las similitudes entre estas metrópolis pare- con fuerza la mayor capacidad institucional
cen todavía más impresionantes si se obser- del nivel local y, en particular, la impor-
van de cerca algunos sectores específicos. tancia de los recursos disponibles para las
Por ejemplo, a nivel nacional, local y metro- ciudades periféricas. A pesar de esta si-
politano, las agencias y otras empresas militud, las dos ciudades presentan una
encargadas de la regulación de los transpor- diferencia importante en relación a los mo-
tes presentan estructuras similares, sea delos de fragmentación organizativa. Con
cual sea su nivel de intervención y su tama- mayor peso que la región metropolitana
289
Un examen
completo
de la gobernanza
metropolitana
debería incluir
otros elementos
americana, las 1.584 autoridades locales casi autónoma con respecto a las alcaldías
del área metropolitana parisina son un en este campo. Los diferentes aeropuertos difíciles de
ejemplo claro de un modelo policéntrico pertenecen igualmente a cuatro gobiernos
categorizar sin
adoptado por los partidarios de la frag- locales distintos, si bien el mayor entre
mentación territorial, defensores de la libre ellos (Los Ángeles International) permane- añadir nuevos
elección. Sin embargo, varios sectores ce en manos del poder central metropolita-
como los aeropuertos, el control de la con- no. A diferencia de la región parisina y de
detalles
taminación, la educación y una parte de la otras regiones metropolitanas, la planifica- a nuestro análisis
administración de carreteras, permanecen ción territorial no se haya coordinada. El
centralizados. En otros sectores como la control de la contaminación incumbe a
comparativo
recogida de basura, el tratamiento de organismos fragmentados a nivel de los de casos: normas
aguas, el saneamiento y la planificación del distritos metropolitanos, en lugar de estar
suelo, las instituciones intercomunales han supervisado por el Estado federal. El resul- legales, relaciones
proliferado contrariamente a lo que la teo- tado es un paisaje más fragmentado que el fiscales entre
ría de la libre elección establece. Incluso en de la metrópolis parisina. La participación
estos sectores, muchos municipios depen- del sector privado, práctica generalizada los distintos
den de empresas o de agencias centraliza- en Los Ángeles en el ámbito de la recogida niveles
das. En Francia, con la descentralización de de basura, amplifica la fragmentación en la
los años 80, la regulación del suelo estaba provisión de servicios locales. de gobierno, papel
a cargo de administraciones nacionales
de los actores
desconcentradas. Un examen completo de la gobernanza
metropolitana debería incluir otros ele- privados,
Por el contrario, las 180 alcaldías y cinco mentos difíciles de categorizar sin añadir
dinámicas
condados del gran Los Ángeles presentan nuevos detalles a nuestro análisis compa-
un paisaje organizativo menos fragmenta- rativo de casos: normas legales, relaciones de liderazgo
do que el de los gobiernos locales con com- fiscales entre los distintos niveles de
petencias generales. Sin embargo, muchos gobierno, papel de los actores privados,
de los sectores que en Francia están cen- dinámicas de liderazgo. No obstante la
tralizados, están descentralizados en Los comparación efectuada a nivel de la orga-
Ángeles. La educación primaria y secunda- nización muestra importantes similitudes
ria es sin ninguna duda el ejemplo más en las formas concretas de la gobernanza y
sobresaliente. Contrariamente a las otras contrastes notables que aparecen cuando
áreas metropolitanas, son numerosos los se analizan las diferencias entre los diver-
distritos locales que trabajan de manera sos sectores de la gobernanza.
Conclusión: la agenda metropolitana

emergente
La gobernanza de las regiones metropo- políticas públicas, a la vez que las inspiran,
litanas del siglo XXI plantea a las viejas o incluso participan en su elaboración.
metrópolis del Norte y a las metrópolis
emergentes del Sur problemáticas simi- La participación en la gobernanza metro-
lares. La expansión y la diversidad crecien- politana. La participación en el proceso de
te de las metrópolis ponen de manifiesto gobernanza metropolitana es esencial para
las nuevas exigencias de gobernanza en el desarrollo de la democracia y la imple-
las áreas metropolitanas de las dos regio- mentación de decisiones políticas efectivas
nes. En los dos casos, las instituciones de- y eficaces. La gobernanza metropolitana,
ben enfrentarse a los mismos dilemas de independientemente de la forma que to-
fragmentación y de coordinación. En el me, plantea el problema de la integración
Norte como en el Sur, la gobernanza me- de la participación de un número creciente
tropolitana se ve frente a disyuntivas simi- de intereses diversos. Es necesario consi-
lares y ante la necesidad de conciliar una derar las dimensiones formal e informal de
La gobernanza
diversidad de intereses dispares y conflicti- la participación. Los retos de esta partici-
de las regiones vos. Tanto en el Sur como en el Norte, la pación son particularmente importantes
mobilidad creciente y el desarrollo expo- con respecto a los grupos marginales,
metropolitanas
nencial de la conexiones que van más allá como la población urbana más pobre o per-
del siglo XXI del nivel local y nacional rediseñan las po- teneciente a minorías étnicas o raciales.
sibilidades y las exigencias de una gober-
plantea a las viejas
nanza metropolitana. Medioambiente durable. Las políticas pú-
metrópolis blicas en materia de medioambiente de-
Pero las dificultades que encuentra la go- penden de su implementación eficaz a
del Norte bernanza metropolitana en las regiones nivel local, pero también de la eficiencia de
y a las metrópolis urbanas del Sur difieren de las que se la gobernanza metropolitana. El abasteci-
constatan en el Norte. El crecimiento de miento adecuado de agua y la calidad de la
emergentes las metrópolis del Sur las convierte en las misma, en particular en el Sur, son retos
del Sur mayores áreas metropolitanas del mundo. importantes. Los esfuerzos llevados a cabo
Más compactas, más densas y menos a nivel nacional y mundial para garantizar
problemáticas fragmentadas geográficamente, las me- una buena calidad del aire y de la reduc-
similares trópolis del Sur están a menudo afectadas ción del carbono, dependen de medios de
por las disparidades entre los barrios ri- transporte durables y de políticas de regu-
cos y pobres y por una mayor inseguri- lación del consumo de energía a nivel local.
dad. Estas metrópolis tienen menos Las iniciativas metropolitanas juegan un
recursos económicos y administrativos papel clave en estos ámbitos.
para pesar y resolver problemas más masi-
vos y apremiantes. Desigualdades sociales y territoriales. La
gobernanza metropolitana tiene como
Una gobernanza con distintos niveles. Las prioridad la lucha contra la actividad infor-
regiones urbanas no han cesado de crecer, mal y la pobreza en las ciudades del Sur.
al igual que las interconexiones con sus Las concentraciones de población desfavo-
periferias. Por consiguiente, se hace nece- recida requieren de la intervención pública
sario comprender mejor los cambios en la para combatir problemas relacionados con
dinámica de las relaciones entre las autori- el crimen y la debilidad de los sistemas
dades de las grandes ciudades y las de sus educativos y de sanidad (Pack 1993, Cher-
territorios periféricos. Las áreas metropoli- nick y Reschovsky 1995). En las áreas me-
tanas tanto al Sur como al Norte son cru- tropolitanas diversificadas y fragmentadas,
ciales para el buen funcionamiento de las la gobernanza puede fortalecer las desven-
291
tajas de los más pobres acentuando las tunidades y estímulos para aislarse del res-
disparidades en el acceso a los servicios to de la sociedad. Estos procesos pueden
públicos (Alesina, Baqir y Easterly 1997). debilitar los esfuerzos colectivos para pro-
Igualmente, las regiones metropolitanas porcionar bienes públicos al conjunto de la
extensas y fragmentadas pueden propor- metrópolis.
cionar a las poblaciones acomodadas opor-
Anexo Ejemplos de organización metropolitana, por tareas
Área Los Ángeles París Seúl São Paolo Bombay Johannesburgo

metropolitana
Población 196,2 por km2 927 por km2 1.929 por km2 2.314 por km2 4.089 por km2 1.692 por km2
(por km2)
Porcentaje en 22,29 % 19,00 % 44,94 % 57,32 % 66,90 % 38,23 %

la ciudad-centro
Gobiernos Estado (1), condados Regiones (2), Provincia (1), gobiernos Estado (1), regiones Estado (1), empresas Municipalidades
sub-nacionales (5), municipalidades departamentos (7), locales metropolitanos (2), metropolitanas (3), municipales (7), metropolitanas o de
(180), consejos de municipios (1584) otros municipios (20) municipalidades (139) consejos municipales distrito (3)
gobiernos regionales (13), distritos de Estado
(11) (consejo) (4), pueblos (900)
Tránsito Amtrak (compañía SNCF (compañía Korail (compañía nacional de SecretariadeEstado paralos Indian Railways Spoornet (compañía
nacional de nacional de ferrocarriles), Gobierno TransportesMetropolitanos, (compañía nacional de nacional de
ferrocarriles), Metrolink ferrocarriles), Metropolitano de Seúl, Seoul São Paolo Transporte, SA, ferrocarriles), State ferrocarriles), Metrobus
(agrupación de RATP (compañía Metro Subway Corporation y (compañía privada), Road Transport (compañía municipal);
agencias de nacional de metro, Seoul Metro Rapid Transit Companhia do Corporation, Mumbai gobiernos municipales;
transporte), autobús, tren Corporation (compañías que Metropolitano de São Paolo Metropolitan Region Departamento
autoridades autónomas regional), OPTILE pertenecen a la ciudad), Metro, Companhia Paulista Development Authority Provincial de Transporte
de condados (5), (red de 39 líneas autoridades de transporte de Trens Metropolitanos, y (agencia del Estado con Público, Carreteras y
autoridades públicas y provinciales, sistemas Empresa Metropolitana de participación de la Servicios de Limpieza
intermunicipales (6), privadas), STIVO municipales y líneas privadas, Transportes Urbanos ciudad central), otras
sistemas municipales (red de líneas ministerios nacionales (compañías públicas), agencias del Estado,
(39), líneas privadas públicas y varias empresas privadas servicios de autobús
privadas) con concesión intercomunales y
municipales
Carreteras Federal Highway Ministerio de Ministerio de la Construcción y de Ministerio Federal de los National Highways National Roads Agency
Administration Infraestructuras, los Transportes, Gobierno Especial Transportes (carreteras Authority, Mumbai (carreteras nacionales),
(carreteras nacionales), del Transporte y de la Ciudad Metropolitana, federales), Metropolitan Region Johannesburg Roads
Departamento de Estado Obras Públicas Provincial/Ciudad/Condado/Distrito Departamento Estatal Development Authority (compañía que
de Transportes, Regional (región, Gobierno, empresas públicas de Caminos, Municipios (agencia de Estado), pertenece a la ciudad),
Council of Governments departamento); (Korea Construction (carreteras locales), City Industrial Gobiernos municipales
(consejo), condados, departamentos, Management Corporation, compañías privadas Development Co.
municipios (carreteras municipios Korea Expressway concesiones (compañía de Estado),
locales) (carreteras locales) Corporation) gobiernos municipales
Recogida Privado (42), gobiernos Municipal y Municipios y compañías Gobiernos municipales Gobiernos municipales, Pikitup (compañía que
de basura municipales (13), algunas agencias privadas. Un poco de (la mayoría), uso uso limitado del sector pertenece a la ciudad),
cooperación intermunicipales: cooperación intermunicipal limitado del sector privado otros gobiernos
intermunicipal 65+ (recogida), privado, compañías municipales
30+ (tratamiento) municipales
Agua/ Múltiples agencias que Municipal y Gobiernos municipales, Empresa de Gobiernos municipales, Johannesburg Water
saneamiento pertenecen a condados, algunas agencias compañías públicas nacionales. Saneamiento Básico del City Industrial (compañía que
municipalidades e ínter intermunicipales, Environment Management Estado de São Paolo Development Co. y pertenece a la ciudad),
municipalidades, compañías Cooperation (EMC), ENVICO (SABESP) (compañía del Maharastra Industrial otros gobiernos
compañías privadas privadas (Korea Environment & Resources Estado), gobierno del Development Co. municipales,
Corporation) cooperación Estado, comités de la (compañías del Estado) compañías privadas
intermunicipal bajo la dirección cuenca integrados por
del Ministerio del Medioambiente agentes locales y otros
293
Anexo Ejemplos de organización metropolitana, por tareas (continuación)
Área Los Ángeles París Seúl São Paolo Bombay Johannesburgo

metropolitana
Aeropuertos Cinco (dos pertenecen a Dos (petenecen a Dos (pertenecen a Korea Tres (pertenecen a Dos (bajo el control Cinco (pertenecen a
ciudades, el resto a Aeopuertos de Airport Corporation, compañía INFRAERO, compañía de la Airport Airports Company South
gobiernos municipales París, compañía pública nacional) pública nacional) Authority of India y Africa, compañía
o de condados) pública nacional) uno gestionado por pública nacional)
una empresa
privada)
Regulación Gobiernos municipales, Gobiernos Gobiernos municipales Gobiernos municipales, Mumbai Metropolitan Gobiernos municipales
del suelo condados, consejo de municipales, supervisados por la Korea sector privado, Empresa Region Development con el consejo del
gobiernos cooperación Land Corporation Municipal de Authority (agencia del gobierno provincial
intermunicipal, (compañía pública Urbanización Estado con una
sector privado nacional) y Ministerio de la participación importante
Construcción y de los de la ciudad), City
Transportes, Seoul Industrial Development
Metropolitan Co. (compañía del
Development Corporation Estado), otras agencias
(compañía que pertenece a del Estado, gobiernos
la ciudad) municipales
Contaminación Distritos de control de la Ministerio de la Gobiernos municipales, Ministerio de Estado Oficina del Estado para Gobiernos municipales
del aire calidad del aire Ecología, del cooperación intermunicipal para el Medio Ambiente, el Control de la
establecidos por el Desarrollo y de la bajo el liderazgo del Ministerio Agencia del Estado para Contaminación,
Estado (2), controlados Gestión del Medio Ambiente el Medio ambiente gobiernos municipales
por consejos de agentes Sostenible (CETESB)
locales (oficinas en los
niveles inferiores)
Contaminación Distritos de control de la Ministerio de la Agencias gubernamentales y Ministerio del Estado Oficina del Estado para Gobiernos municipales
del agua calidad del agua Ecología, del municipales y empresas para el Medio el control de la
establecidos por el Desarrollo y de públicas, Ministerio de la Ambiente, Agencia del contaminación,
Estado (3), controlados la Gestión Construcción y de los Estado para el Medio gobiernos municipales
por consejos de agentes Sostenible Transportes, K-Water (Korean Ambiente (CETESB)
locales (oficinas en los Water Resources Corporation
niveles (compañía pública), centros
inferiores) de control de la calidad del
agua establecidos por el nivel
nacional (normalmente
instituciones públicas)
Educación Escuelas gestionadas Ministerio Nacional Ministerio Nacional de la Secretaría de Estado Gobierno del Estado Departamento del
primaria y por los distritos (172) de la Educación Educación para la Educación (secundaria), gobiernos Gobierno provincial
secundaria (elemental y locales (primaria),
secundaria), escuelas privadas
municipios
(elemental)
Fuentes: Abers y Keck 2006; Metropolis 2007; Segbers y al. 2007; y sitios Internet de organismos y de los Estados.
09a PCc Conclusion 29/9/08 23:34 Página 294
CONCLUSIÓN 294 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

295
CONCLUSIÓN
Descentralización y democracia local
en la era de la globalización
Gérard Marcou
La lectura de los distintos capítulos del ciones extremas determinan el espacio

Informe mundial muestra la extraordi- de la autonomía local en el interior del
naria diversidad de los sistemas de ad- cual debe construirse, en cada país, el
ministración local, pero también ciertas equilibrio de la descentralización1. Por el
convergencias. Se destaca, sobre todo, número y la variedad de situaciones y
por el reconocimiento creciente que procesos analizados, el Informe mundial
están adquiriendo los gobiernos locales permite clarificar el sentido de las pala-
en la organización política y administra- bras que usamos para definir lo local, al
tiva de los Estados, aunque esta ten- situarlas en su contexto gracias a la com-
dencia general no sea homogénea ni se paración de los discursos políticos y jurí-
desarrolle por igual en todos los Esta- dicos de múltiples países. Aquí reside
dos, ni en todas las regiones. precisamente uno de los principales apor-
tes del Informe mundial, al que el Colo-
La diversidad es manifiesta entre las fón está consagrado. Las definiciones que
grandes regiones del mundo y, sobre to- se presentan se fundan, por consiguien-
do, al interior mismo de cada una de te, en las realidades socio-políticas de los
ellas. Asimismo, en todas las regiones diferentes países analizados.
del mundo se acentúan las diferencias
entre grandes metrópolis y gobiernos La comparación a escala mundial permi-
locales de las zonas rurales o de zonas te extraer lecciones muy útiles para el
menos urbanizadas. Conviene tener conocimiento de los sistemas de admi-
presente esta distinción cuando se des- nistración local. Las conclusiones pue-
cribe en términos generales la descen- den resumirse en siete puntos:
tralización y las instituciones locales,
1. Las informaciones
puesto que los problemas no son de la • La extrema heterogeneidad en la de-
que se citan en los
misma naturaleza. Las causas de dife- finición de los territorios muestra
siguientes párrafos
renciación son múltiples e importantes. que la noción de lo local no es la mis-
proceden de los
ma en todos los países, lo que a
capítulos del
No obstante, se puede afirmar que no veces dificulta la comparación de las Informe mundial, a
hay descentralización sino es dentro del instituciones y las competencias, excepción de los
Estado y que la misma deja de existir además de plantear problemas de casos en que otras
cuando los gobiernos locales son simples traducción; pero sobre todo impide fuentes son
ejecutores de las políticas definidas por disociar la democracia local de la mencionadas
autoridades superiores. Estas dos situa- definición del territorio; explícitamente.
• esta heterogeneidad contrasta con la I.1. La heterogeneidad

convergencia que se observa en la de los territorios
problemática de la gobernanza de las
grandes concentraciones metropoli- Primera constatación, la definición del
tanas, aunque las metrópolis del Sur territorio de la administración local do-
afrontan algunos retos específicos; tada de una autoridad descentralizada
difiere mucho de un país a otro.
• a pesar de las diferencias en los sis-
temas y las condiciones económicas, Los 27 Estados de la Unión europea su-
vemos cómo se desprende un fondo man, en su conjunto, más de 92.000
común de competencias locales, que municipios, y 482 millones de habitan-
encontramos en todos los continentes, es decir un promedio de 5.200
tes, aunque con ciertas variantes; habitantes por municipio. Ocho de estos
países tienen una población media por
• si la debilidad del poder fiscal de los municipio de 30.000 habitantes (Bulga-
gobiernos locales es generalizada, aun ria, Dinamarca, Irlanda, Lituania, Países
cuando hay excepciones notables, la insu- Bajos, Portugal, Suecia y Reino Unido),
ficiencia crónica de recursos para asumir pero en el Reino Unido el nivel inferior
las competencias es una característica de la división administrativa es de
de los gobiernos locales de los países en mayor tamaño (un promedio de casi
Las políticas de
desarrollo. Además recurrir al sector pri- 150.000 habitantes). En los Estados
reforma territorial vado no es una solución cuando el mer- Unidos y Canadá la población promedio
cado no asegura la rentabilidad; de los municipios o del nivel inferior de
muestran que lo
la administración local es superior a los
local tiende a • los progresos de la democracia local 8 mil habitantes; en Japón a los 70 mil y
son innegables pero, más allá de las en América Latina a los 33 mil habitan-
definirse en base instituciones, resulta difícil evaluar tes. Aunque estas diferencias pueden
a dos criterios: su ejercicio cotidiano, que depende ser igualmente grandes en el interior de
de las estructuras sociales y del con- un mismo país.
el residencial texto político;
y el funcional En Asia, es difícil hacer este tipo de
• en muchos países, los gobiernos locales comparaciones: existen ciudades, aglo-
se ven afectados por la insuficiencia del meraciones y aldeas, pero en general,
personal administrativo indispensable las instituciones locales no son com-
para el ejercicio de sus funciones, y la parables con el municipio europeo o
politización predomina a menudo sobre americano. Hay algunas excepciones:
la profesionalización; Japón y Turquía, que introdujeron el
modelo europeo de municipio en los
• finalmente se constata el desarrollo años 30. En algunos países (por ejem-
de asociaciones de gobiernos locales plo en Indonesia, Malasia y Tailandia),
en todos los continentes. las aldeas o pueblos, unidades de base
tradicionales de asentamiento, no son
necesariamente la sede de una autori-
I. El ámbito territorial: dad administrativa. En otros países, los
¿qué es lo local? pueblos cuentan con una autoridad
electa que ejerce algunas competen-
La heterogeneidad de los territorios difi- cias, acercándose al modelo de los
culta la definición de lo local. Las políti- municipios, aunque no se les denomi-
cas de reforma territorial muestran que nen de la misma forma (los gram pan-
lo local tiende a definirse en base a dos chayats en la India, los barangays en
criterios: el residencial y el funcional. Filipinas).
297
Además, el nivel local no siempre puede I.2. Las reformas territoriales:

distinguirse de los niveles intermedios. la tensión entre los criterios funcional
Por ejemplo, en la República de Corea y residencial
las provincias son consideradas como el
nivel inferior de gobierno local, y no Detrás de esta aparente confusión en la
como un nivel intermedio, a pesar que organización territorial, en todos los
pueden incluir dentro de su territorio 75 continentes se observan las mismas
ciudades y 81 distritos rurales, por contradicciones y tensiones en la defini-
debajo de los cuales se distingue toda- ción del ámbito territorial de nivel infe-
vía otro nivel. En cambio, en Pakistán, rior de la administración local. ¿La
los 111 distritos se consideran como un división administrativa se debe definir
nivel intermedio, por debajo de los cua- en función de los “asentamientos hu-
les existen todavía dos niveles de auto- manos” existentes? Es decir ¿seguir un En Europa el
ridades locales. El nivel inferior de la criterio residencial, o favorecer los cri- municipio es el
administración en Indonesia correspon- terios funcionales (población, recursos
de, desde el punto de vista demográfico disponibles, prestación de servicios)? La producto de un
(más de 400.000 habitantes), al tama- primera opción garantiza la representa- largo desarrollo
ño de un distrito en China, que es consi- tividad de la autoridad local y su cerca-
derado como un nivel intermedio en las nía con los habitantes, pero puede ser histórico, las
zonas rurales. una limitación para la capacidad de ges-
unidades
tión. La segunda opción permite des-
En África, los niveles intermedios son centralizar más fácilmente las tareas y los territoriales
más fáciles de identificar. Pero fuera de recursos generando economías de escala,
tradicionales en
las ciudades, a menudo no existe una pero facilita que la administración local sea
autoridad administrativa para cada aldea integrada en las políticas sectoriales, ale- África y a menudo
o pueblo. En el mejor de los casos sólo jándola de la población. En verdad, todos
existe una autoridad tradicional (por los países han desarrollado institucio-
en Asia fueron
ejemplo: Togo, Zambia, Zimbabwe). La nes que pretenden conciliar estas dos destruidas o
misma situación se observa en aquellos dimensiones.
países donde existe un solo nivel de
absorbidas por las
autoridades locales (por ejemplo: Benín, En Europa esta disyuntiva llevó a mu- divisiones
Ghana, Nigeria). El modelo municipal se chos países a fusionar municipios (países
difundió en África bajo influencia france- nórdicos, Reino Unido, Bélgica, Alemania administrativas
sa, pero los municipios no cubren gene- y Países Bajos) o a promover el agrupa- introducidas por la
ralmente todo el territorio. miento voluntario transfiriendo obligato-
riamente ciertas competencias a una potencia colonial
La historia y la colonización explican en autoridad común (Francia y Hungría). En para satisfacer sus
gran parte estas diferencias. Mientras otros países, se trató de resolver esta
que en Europa el municipio es el pro- contradicción instaurando niveles inter- necesidades
ducto de un largo desarrollo histórico, medios de gobierno o creando oficinas
las unidades territoriales tradicionales locales de enlace bajo el control de la
en África y a menudo en Asia fueron autoridad municipal. En ambos casos
destruidas o absorbidas por las divisio- derivó en la concentración de las compe-
nes administrativas introducidas por la tencias locales más importantes en un
potencia colonial para satisfacer sus gobierno local de mayor tamaño. Otra
necesidades. Las políticas de desarrollo alternativa frecuente es la diferenciación
que durante las últimas décadas inten- en el nivel intermedio (o nivel local su-
taron revitalizar las estructuras tradi- perior) entre zonas urbanas y rurales.
cionales no lograron transformarse en Los nuevos gobiernos locales creados en
una alternativa a los esquemas territo- las zonas rurales agrupan a un gran nú-
riales modernos. mero de localidades las cuales pueden a
su vez ser sede de autoridades locales de (gorodskoj okrug). Aunque ciertas refor-
tipo municipal. mas administrativas tuvieron como obje-
tivo crear gobiernos locales que fueran la
Fuera de Europa y de América del Norte expresión de una comunidad de habitan-
este tipo de reformas territoriales es tes. De manera similar, en los otros Esta-
menos frecuente. El único ejemplo de dos de la ex-Unión Soviética el distrito
políticas comparables de fusión munici- (raion) siguió siendo el zócalo de la
pal es Japón (la última reforma es la ley administración local, convirtiéndose en
de 1999). También se puede establecer el principal nivel de descentralización,
un paralelo con la reforma territorial cuando ésta existe.
efectuada en Indonesia en 1999. En
África, se busca sobre todo crear Se puede continuar esta demostración
gobiernos locales en territorios vacíos en los otros continentes. Existe una
(las llamadas políticas de “municipaliza- tendencia clara hacia el fortaleci-
ción”, por ejemplo en Costa de Marfil y miento de los gobiernos locales a
Túnez). través de medidas de racionaliza-
Las autoridades ción de la administración territorial
En Asia, cuando el nivel inferior de los o, en su defecto, mediante la crea-
locales con gobiernos locales se identifica con la ción de un segundo nivel de go-
“comunidad de la aldea”, o con un con- bierno definido con criterios de
funciones
junto de asentamientos, por ejemplo: funcionalidad. Esto se confirma igual-
especializadas han los barangay en Filipinas, los tambon en mente en África en donde la descentra-
Tailandia y gram panchayat en la India lización beneficia sobre todo a los
ido cediendo lugar,
(240.000 aproximadamente), las fun- municipios en zonas de alta densidad y
salvo en Estados ciones que ejercen son limitadas: pres- a los barrios (distritos, círculos). Amé-
tan algunos servicios, realizan trabajos rica Latina parece escapar de este mo-
Unidos en donde de interés local. Las principales compe- vimiento, fundamentalmente por el
existen más tencias locales son asumidas por el tamaño relativamente importante de los
municipio en los países donde el nivel municipios. Sin embargo, observamos
distritos municipal es más fuerte (la población el desarrollo de mecanismos de coope-
especializados promedio de un municipio filipino es de ración intermunicipal en los países don-
51.000 habitantes, de un distrito en de los municipios son de menor tamaño
que gobiernos Vietnam de 124.000 habitantes y en la (Argentina). En términos generales, la
locales India de 112.000). En otros países la concentración territorial que acompaña
mayor parte de las competencias des- los avances de la descentralización invi-
centralizadas se concentran en el nivel ta a reflexionar sobre los progresos de
intermedio o en divisiones administra- la democracia local.
tivas de gran tamaño con una población
relativamente importante (en Corea, De manera inversa, el desarrollo de pe-
más de 200.000 habitantes de promedio queñas unidades fundadas en la aldea y
por municipio; 453.000 en Indonesia; la vecindad como ámbitos de la descen-
383.000 en Pakistán). Sin embargo, en tralización, puede esconder la persis-
Japón, la repartición de las competencia de una fuerte centralización
tencias entre los municipios (70.000 ha- administrativa y de un acotamiento de
bitantes de promedio) y de los la democracia local. En Bielorrusia y en
departamentos es bastante equilibrada. la mayoría de los Estados de Asia Cen-
tral incluyendo China, los gobiernos in-
En Rusia, la descentralización se concen- termedios y las ciudades están bajo el
tra en las grandes unidades municipales, control directo o indirecto del poder
las de nivel superior, el distrito municipal central. La descentralización está limi-
(municipalnij raion) y el distrito urbano tada esencialmente al nivel más local.
299
I.3. Un ensayo de definición de lo local na. En cambio, la dicotomía entre vivir o

administrar lo local parece mucho más
En casi todos los países se ha impues- marcada en un gran número de países
to un modelo de gobierno local poli- de Asia y de África.
valente. Las autoridades locales con
funciones especializadas han ido ce- II. La gobernabilidad
diendo lugar, salvo en Estados Unidos de las metrópolis
en donde existen más distritos espe-
cializados que gobiernos locales. Hay En las grandes ciudades, el desarrollo
otras excepciones, como los “waterin- de las metrópolis está transformando el
gues” (encargados de la gestión del sentido de lo local y renovando las pro-
agua y el mantenimiento de diques) en blemáticas institucionales y sociológicas
los Países Bajos. En Tailandia los sub- que le atañen.
distritos sanitarios acaban de ser su-
primidos y sus atribuciones transferidas II.1. El desarrollo de las grandes
a l a s n u e va s m u n i c i p a l i d a d e s s u b - metrópolis
distritales. En países como Finlandia,
existen autoridades especializadas que El gran desarrollo de las metrópolis es
también pueden considerarse como una una de las manifestaciones del avance
forma de cooperación entre autoridades de la urbanización a escala mundial.
locales. Según las Naciones Unidas, el 90% del
crecimiento demográfico mundial entre
De lo precedente, se pueden extraer las 2005 y 2030 tendrá lugar en las ciuda-
siguientes conclusiones. En primer lu- des. Al mismo tiempo se está produ-
gar, existen diferentes dimensiones de ciendo una concentración de población
lo local: la vecindad, la aldea o la ciu- sin precedente, sobre todo en los países
dad, pero también las redes de servicios emergentes o en desarrollo: en el 2000,
que estructuran la vida y la economía 12 de las 16 ciudades de más de 10
cotidiana, el lugar de residencia y de millones de habitantes del mundo esta-
trabajo. Lo local se identifica con la traban en estos países. La zona Asia-Pací-
ma poblacional y el hábitat, pero va fico cuenta con 23 de las 40 metrópolis
más allá de éstos si se considera el más grandes del mundo y África cuenta
territorio que debe ser atendido con con 34 metrópolis de más de un millón
servicios para cubrir los requerimientos de habitantes. Tanto en los países del
diarios de la población. En segundo Norte como en los del Sur, las metró-
lugar, la noción de lo local no es la mis- polis son los principales núcleos de
ma para los habitantes que para la desarrollo económico y social. Concen-
administración. Para la población, lo tran a la vez la riqueza y la pobreza,
local se identifica principalmente con el aunque la concentración de la pobreza
espacio residencial y con las actividades afecta aún más a las ciudades del Sur
relacionadas. Para la administración, lo (si el 30% de la población urbana mun-
2. UNCHS (2005),
local tiene que ver con criterios políti- dial vive en asentamientos irregulares,
World Urbanization
cos, técnicos y económicos los cuales el 90% se concentra en las ciudades
Prospects: The 2005
determinan los territorios administrati- del Sur 2) .
Edition, New York,
vos. Así, la percepción de lo local en la
United Nations
vida cotidiana no coincide necesaria- Existe un vínculo entre globalización y el Economic and Social
mente con la visión administrativa. En desarrollo metropolitano. Como lo recono- Division,
los países europeos se ha intentado cieron las Naciones Unidas desde principios http://www.un.org/
siempre conciliar esto, al igual que en de los años noventa, la metrópolis concen- esa/population/publi
los Estados Unidos, Canadá y en la tra población, ingresos y las principales cations/WUP2005/2
mayoría de los países de América Lati- funciones de dirección económica y políti- 005wup.htm
ca, domina además la estructuración de la pias de lo local, también las supera en la

región que la rodea y participa en la econo- medida en que sus funciones la proyectan
mía mundial. El lugar que ocupa en la hacia el espacio global.
economía mundial es quizás incluso el cri-
terio decisivo3. Estas características contri- El estudio comparativo de las metrópolis
buyen a explicar que, a pesar de la demuestra que las opciones de la goberna-
diversidad de situaciones socio-económi- bilidad metropolitana son muy parecidas
La capacidad cas y demográficas entre las metrópolis del entre las metrópolis del Norte y del Sur. Es
de las metrópolis Norte y del Sur los problemas de su gober- preciso recordar que el problema de la inte-
nabilidad territorial se plantean en térmi- gración institucional de las áreas urbanas no
de movilizar nos relativamente comparables. es nuevo y que se planteó en primer lugar
recursos en el mundo desarrollado. Pero, en todos los
II.2. La gobernanza metropolitana: casos, se ha podido observar cierto desen-
destinados al entre integración y expansión canto hacia los intentos de establecer for-
mas integradas de gobierno metropolitano.
financiamiento
La ciudad metropolitana escapa a las divi-
de sus siones administrativas. La definición de su En las metrópolis del Norte y del Sur preva-
área geográfica es en sí objeto de discusión. lecen las cooperaciones sectoriales, por ser
responsabilidades,
No existe un criterio claro de delimitación más flexibles y más fáciles de crear para dar
las distingue a entre la ciudad metropolitana y la región respuesta a necesidades precisas, pero
metropolitana sobre la que tiene competen- también, por razones políticas, ya que per-
menudo de otros
cia, excepto si nos referimos al territorio miten escapar de los modelos de relaciones
poderes locales administrativo sobre el que se extiende la jerárquicas entre autoridades. En las metró-
autoridad de las instituciones creadas para polis del Sur, la influencia de las empresas u
dentro de sus intentar controlar el desarrollo metropolita- organismos nacionales en la cooperación
países no. Por ejemplo, si la autoridad metropolita- sectorial es más determinante; mientras
na de Tokio reúne casi 12 millones de que en las metrópolis del Norte las insti-
habitantes, la región metropolitana de Tokio tuciones de cooperación local están más
cuenta con más de 30 millones. De hecho, desarrolladas.
la ciudad ya no tiene límites, en contraste
con la ciudad clásica, y está más fragmenta- La capacidad de las metrópolis de movilizar
da que nunca, tanto en el plano sociológico recursos destinados al financiamiento de
como administrativo. sus responsabilidades, las distingue a
menudo de otros poderes locales dentro de
La ciudad metropolitana se compone de un sus países.
3. “Metropolitan
conjunto de gobiernos locales, que pueden
governance.
ser de distintos niveles dentro de la orga- II.3. Gobernanza metropolitana
Patterns and
leadership”, informe
nización territorial del Estado. Como con- y democracia local
temático n°1 por G.
junto territorial caracterizado por una
Marcou, fragmentación administrativa, el problema La legitimidad democrática de la organiza-
particularmente principal de las autoridades metropolitanas ción metropolitana se enfrenta a la contra-
p.38 en: United es garantizar cierta unidad de gobernabili- dicción entre el tamaño de la metrópolis y
Nations dad en los temas más importantes y admi- la participación ciudadana; cuando más
(Governance and nistrar las relaciones e intercambios con la alejado se haya el nivel de gobierno de la
Public región que las rodea, de la cual se distin- ciudadanía, más difícil resulta asegurar la
Administration guen claramente. También los poderes pú- participación y la transparencia. La elec-
Branch, Department
blicos nacionales o regionales, según el ción directa del ejecutivo de la autoridad
for Development
caso, están igualmente implicados en fun- metropolitana contribuye a fortalecer su
support and
ción de las particularidades de su desarrollo. legitimidad frente a la ciudadanía y su
Management
Finalmente, si bien la ciudad metropolitana autoridad sobre los otros gobiernos loca-
Services) (1995),
op. cit supra nota 4.
reproduce el tipo de relaciones sociales pro- les. Esto se evidencia en Tokio, Seúl, Mos-
301
cú o Londres. También contribuye a demo- simple. La traducción del término plan-

cratizar las relaciones entre los diferentes tea incluso problemas metodológicos.
niveles de gobierno cuando los alcaldes de No obstante, la comparación permite
los municipios que dependen de la autori- identificar un núcleo de competencias
dad metropolitana participan de la misma, comunes a la mayoría de los gobiernos
como por ejemplo los representantes de locales e identificar las distinguen unos
las comunidades (barangays) en el consejo países de otros.
de desarrollo de Metro Manila. Otro tipo de
reformas que apuntan en la misma direc- III.1. ¿Qué se entiende por competencias?
ción son las unidades desconcentradas de
la administración metropolitana (ejemplo: Se debe ser consciente que, cuando se
Tokio desde 1974, o más recientemente la comparan las competencias materiales de
descentralización en ciudad de México o en los gobiernos locales, el ejercicio tiene sus
Montevideo). Cabe mencionar finalmente limitaciones, sobre todo si no se precisa el
la experiencia de los presupuestos partici- grado de libertad con el cual se ejercen. El
pativos que tienen por escenario las ciuda- intitulado no permite saber cuál es exacta-
des metropolitanas, inicialmente Porto mente la amplitud de una competencia. En
Alegre. un gran número de países las autoridades
locales ejercen competencias materiales
La convergencia de problemas y la posi- amplias, que pueden medirse por el volu-
bilidad de compartir las soluciones es men del gasto, pero que están bajo la
una de las características de las metró- dirección y control de la administración
polis, característica que facilita al internacional. En otros países, las autoridades
cambio de experiencias. locales ejercen pocas competencias pero
sin interferencia de las autoridades supe-
III. Las competencias riores, siempre y cuando se respete la ley.
¿Los dos sistemas son descentralizados?
Las competencias son la sustancia de la ¿Cuál de ellos es más descentralizado?
autonomía local. Responden a la pre- ¿Acaso tiene sentido formular estas pre-
gunta: ¿qué hacen los gobiernos loca- guntas? Un primer elemento de respuesta
les? Pero no se trata de una noción ya se ha dado en este Informe: no hay
Cuadro 1 Competencias, Poderes, Funciones, Obligaciones, Responsabilidades
Mientras que el artículo 4.1 de la Carta europea de la autonomía local se inicia en español con la siguiente frase: “Las competencias básicas de las entidades locales...”,
la versión inglesa comienza así “The basic powers and responsibilities of local authorities…”.
El lenguaje jurídico inglés del Reino Unido distingue functions, sustantivo que tiene un significado más general, powers que se refiere a la libertad de la autoridad local
de hacer o no hacer, y duties, que designa una obligación para el gobierno local: powers y duties son functions. Pero no se usa el término responsability, salvo cuando
se le otorga un sentido trivial. A la vez, en la literatura internacional y americana, encontramos la palabra task, sobre todo en el ámbito de las financias públicas
(assignment of tasks).
La noción de competencia es compleja porque implica dos aspectos. Por un lado se refiere a un poder y por otro a su objeto. El poder depende del objeto sobre el cual
se aplica. Para los gobiernos locales, los que por definición no tienen “competencia sobre las competencias”, la atribución de poderes implica que ésta se acompañe de
la atribución de competencias materiales. De manera inversa, la atribución de competencias materiales no tendría efecto sin la definición de facultades jurídicas y de
recursos financieros que permitan a los gobiernos locales actuar en los temas que les corresponden. Por ejemplo, afirmar que el agua es una competencia local no tie-
ne sentido si esto no se asocia con la facultad de garantizar la distribución de agua potable, de organizar la administración del servicio, de fijar las tarifas u otras facul-
tades relativas a la organización del servicio del agua.
descentralización si no hay autonomía lo- Para la región Oriente Medio y Asia occi-
cal. Pero esta respuesta sólo desplaza el dental sólo se tomó en consideración
debate ya que la autonomía local también Turquía. Los otros países de la región
es una noción relativa debido a que siem- presentan una situación confusa: ya sea
pre está enmarcada, condicionada, ya que porque la ley prevé competencias que,
existen grados de autonomía local. Sin en realidad, no se ejercen, o porque los
embargo, el alcance de este Informe Mun- gobiernos locales no son autoridades
dial no permitió profundizar más este descentralizadas, o porque la situación
aspecto en el momento de comparar a los de guerra o de reconstrucción obstaculi-
países analizados4. za el funcionamiento normal de las ins-
4. Para los países
tituciones.
europeos esta
investigación está
III.2. El núcleo común
actualmente en de competencias locales En todas las regiones del mundo exis-
curso en el Consejo te un conjunto de materias similares
de Europa. Marcou, Con estas reservas, el Informe Mundial que los gobiernos locales asumen nor-
G. (2007), permite constatar que existen ciertos te- malmente como competencias. Esto
L’étendue et la mas o materias en los cuales es común no significa sin embargo que asuman
nature des que los gobiernos locales ejerzan sus la totalidad de las responsabilidades
compétences des competencias y otros en los que los sis- en cada una de esas materias, ni que
collectivités locales
temas de administración local se di- los gobiernos locales ejerzan esas
dans les Etats
ferencian. Los resultados de la competencias de manera exclusiva, al
membres du Conseil
comparación se resumen en el siguiente contrario, a menudo se trata de com-
de l’Europe, Informe
cuadro. Se indican las excepciones cuan- petencias compartidas.
para el CDLR
(Comité Director de
do es pertinente.
Poderes Locales y III.3. Las variables
Regionales), No se ha tomado en consideración los
Consejo de Europa, casos en los que la competencia es mar- Por variables se entiende la ampli-
Estrasburgo, abril ginal puesto que su mención, sin que la tud con que se ejercen las compe-
2007, 101 páginas ponderación sea posible, distorsionaría tencias en cada materia, en función
(próxima edición). el conjunto de la tabla. del mandato con el que se desempe-
Cuadro 2 Principales competencias generalmente ejercidas por la mayoría de los gobiernos locales
(se trata de una muestra en la que se indican algunas excepciones)
• Residuos.
• Alumbrado público.
• Cementerios.
• Urbanismo (planificación/autorizaciones): a excepción de Madagascar y Panamá.
• Desarrollo económico: a excepción de Togo.
• Red viaria: a excepción de Panamá.
• Transportes urbanos: a excepción de Argelia, Kenya, Togo, Túnez, Zambia, Filipinas.
• Provisión de agua potable: a excepción del Reino Unido, Túnez, Australia, Nueva Zelanda, Filipinas, Canadá, Chile, Costa Rica (ciudades), Panamá.
• Servicios sociales: a excepción de Australia, India, Malasia, Nueva Zelanda, aproximadamente la mitad de los países de América latina.
• Vivienda: a excepción de Italia, Países Bajos, Suiza, Madagascar, la mitad aproximadamente de los países de América Latina.
• Servicios de salud: a excepción de Kenya, Tadjikistán, Australia, Nueva Zelanda, Malasia, Canadá; a excepción de aproximadamente la mitad de los países de América lati-
na. En Europa se trata de una competencia habitual de los gobiernos locales de los países de Europa del Este, pero es excepcional en Europa del Oeste (exceptuando
Dinamarca, Suecia y Finlandia).
• Educación: a excepción de Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Filipinas, Kenya, Armenia, Azerbaiyán.
303
ñan las competencias (competencias la reforma de 1999 provocó la trans-

propias o delegadas, exclusivas o com- ferencia de un gran número de com-
partidas) y del grado de libertad de su petencias a las 450 autoridades
ejercicio (las competencias propias a municipales existentes (kotamadya
menudo están reglamentadas: la ley fija para las aglomeraciones urbanas y
el marco y las condiciones de las compe- kabupaten para las zonas rurales), jun-
tencias locales). Finalmente algunas to con dos tercios de los funcionarios En lo que respecta
materias que son competencias locales de las administraciones desconcentra-
a la naturaleza y
comunes en ciertas regiones, están das del Estado. A pesar del control po-
ausentes en otras. lítico ejercido por el poder central y de grado de libertad
que más del 70% de sus recursos pro-
para ejercer las
La amplitud también hace referencia a vienen de impuestos compartidos y de
las materias o actividades que están transferencias presupuestarias, los go- competencias, los
bajo el poder de la autoridad local. Por biernos locales se están apropiando
ejemplo, en materia social, las compe- progresivamente de las competencias
datos recopilados
tencias de los municipios de Suecia, Rei- transferidas. Pero todavía es difícil en el Informe
no Unido o de los Países Bajos, son más apreciar los resultados 6.
amplias que los municipios de Alemania,
Mundial no
Francia o España. Pero también hay que Finalmente, la provisión de energía y la facilitan, en
considerar la naturaleza de las respon- seguridad son dos factores notables de
sabilidades que implica ejercer una de- diferenciación. En general, los gobier- general, las
terminada competencia. Por ejemplo, en nos locales no tienen competencia en comparaciones
materia de educación y de servicios de materia de distribución de energía, sal-
salud, es posible que los gobiernos loca- vo en todos los países de la región precisas
les administren al personal y su remu- euroasiática, con excepción de Azerbai-
neración o que, por el contrario, sólo yán. Lo mismo sucede en China, Esta-
tengan a su cargo los edificios y el fun- dos Unidos y varios países europeos
cionamiento cotidiano. Cuando se trata (excepto Austria, Hungría, Reino Unido,
de servicios de mano de obra, esto se Irlanda, Croacia, Grecia, Letonia, Litua-
refleja en los presupuestos. nia, República Checa y Eslovaquia parti-
cularmente). En cuanto a la seguridad
En lo que respecta a la naturaleza y grado (policía y orden público) las situaciones
de libertad para ejercer las competen- son muy diferentes. En un gran número
5. Ver la ficha país
cias, los datos recopilados en el In- de países africanos los gobiernos lo- sobre Tanzania.
forme Mundial no facilitan, en general, cales tienen competencia en este tema. 6. Bert Hofman, Kai
las comparaciones precisas. Sin em- En Europa, en ciertos países es una Kayser (2006),
bargo, algunos ejemplos ayudan a competencia tradicionalmente local so- Decentralization,
medir la importancia de esta variable. bre la cual el Estado ejerce un control democratic
En Asia Central los gobiernos locales creciente (Reino Unido, Bélgica y Países transition and local
siguen siendo considerados órganos Bajos). En otros países, la seguridad es governance in
locales del Estado lo que significa que un tema ajeno a los gobiernos locales Indonesia, pp.83-
124 en: Pranab
ejercen sus competencias bajo la di- (Suecia y Hungría) y en otros se están
Bardhan, Dilip
rección del poder central. Por otro lado, abriendo nuevas competencias en este
Mookherjee (eds),
en Tanzania se considera que la ad- tema para ellos (Francia). En la región
Decentralization and
ministración local no es más que un Asia-Pacífico no es frecuente que las
local governance in
grado de la organización administrativa autoridades locales tengan competencia developing
y que las autoridades locales deben en materia de seguridad (Nueva Zelan- countries. A
rendir cuentas al ministro de la admi- da y Tailandia). En América del Norte se comparative
nistración local. Sin embargo, se pre- trata de una competencia local en los perspective,
vén reformas para dar más autonomía Estados Unidos, pero no en Canadá. En Cambridge (Mass.),
a los gobiernos locales 5. En Indonesia, América Latina, el gobierno local tiene Londres, MIT Press.
competencia en materia de seguridad regionales, aun y cuando el poder cen-

en 9 de 18 Estados; por ejemplo, en tral debe negociar con las regiones más
Costa Rica y Colombia, pero no en Ar- ricas y poderosas.
gentina ni en Uruguay.
Cabe subrayar que el régimen de com- IV. Las finanzas locales

petencias no está generalmente
c o rrelacionado con la forma del Estado De acuerdo con principios universal-
(federal o unitario). Se pueden en- mente reconocidos, los recursos finan-
contrar gobiernos locales con amplias cieros de los gobiernos locales deberían
competencias o con competencias li- ser proporcionales a las tareas y res-
mitadas tanto en Estados unitarios ponsabilidades que les corresponden y
De acuerdo con como en Estados federales o compues- suficientes para garantizar su viabilidad
principios tos. La misma observación se puede financiera y su autonomía. Una parte
hacer sobre la relación entre el gasto importante de los recursos financieros
universalmente público local y el presupuesto total del debería ser de origen fiscal y del cobro
reconocidos, los Estado, siendo baja en algunos Estados de servicios sobre los que las autorida-
federales (por ejemplo, Australia y Mé- des locales tienen el control directo.
recursos xico) y alta en otros (como Estados Uni- Estos ingresos deben completarse con
dos, Brasil y África del Sur). subsidios o transferencias del Estado.
financieros de los
La viabilidad financiera de los gobiernos
gobiernos locales Más sorprendente es la débil correlación locales debe estar garantizada a través
que existe con el nivel de desarrollo de un sistema de redistribución finan-
deberían ser
económico. Aunque en África el nivel del ciera tanto vertical (entre el Estado y
proporcionales a gasto público local es globalmente bajo, las autoridades locales) como horizontal
en los países económicamente más (entre gobiernos locales), sobre todo
las tareas y avanzados de la región el gasto público cuando la base impositiva local es muy
responsabilidades local representa una parte significativa baja o inexistente.
del gasto público total (África del Sur y
que les Uganda). En la región Asia-Pacífico Ahora bien, en relación a los ingresos, los
corresponden y algunos países en desarrollo o emer- resultados aportados por el Informe son
gentes tienen un nivel elevado de gasto claros y espectaculares: el poder fiscal
suficientes para público local con relación al gasto pú- de los gobiernos locales es en gene-
garantizar su blico total. Tal es el caso de Indonesia ral bajo o inexistente.
con el 33% (gasto público local/gasto
viabilidad público total) y de la República de Corea IV.1. La insuficiencia de la fiscalidad local
financiera y su con 44%, comparados con Japón (54%)
y, por contraste, con Australia (7%). En En la mayoría de países de América lati-
autonomía China y en Vietnam el gasto público na, los gobiernos locales dependen del
local alcanza un porcentaje elevado del poder central (de las provincias o esta-
gasto público total (81% y 54% res- dos en los Estados federales) para la
pectivamente). Pero en estos dos últi- determinación de la fiscalidad local. En
mos la descentralización presupuestaria África el poder fiscal de los gobiernos
o fiscal no significa necesariamente locales es inexistente o marginal y sólo
autonomía local (cf infra IV). Sobre todo tiene un peso proporcional si se consi-
en China, la elevada descentralización dera el bajo nivel de los ingresos en su
presupuestaria sólo es posible porque el conjunto. Dos países son excepción:
poder central ejerce un fuerte control África del Sur y Zambia en donde los
político sobre los gobiernos locales, el impuestos locales representan respecti-
cual sirve para equilibrar el control de vamente 90% y 77% de los ingresos de
los recursos de las autoridades locales y los gobiernos locales. La situación no
305
mejora en los países del Medio Oriente o pagan los usuarios, aunque la situa-
en Asia Occidental, incluyendo Turquía. ción varía considerablemente depen-
En todos los países de la región euroa- diendo del país ya que a veces dicho
siática los ingresos por impuestos pro- pago no entra en el presupuesto con-
pios son inferiores al 5% del total de los solidado de los gobiernos locales. La centralización
recursos de los gobiernos locales. La ex- de los ingresos
cepción es Azerbaiyán (22%) y Kazajstán IV.2. La preponderancia
en donde las autoridades locales no tie- de las transferencias permite también a
nen ningún poder fiscal. y de los impuestos compartidos los Estados
La situación es un poco más favorable Correlativamente, esto significa que la descentralizar las
en la región Asia-Pacífico. Entre los paí- financiación de los presupuestos locales
competencias
ses estudiados, los ingresos por procede esencialmente de las transferen-
impuestos propios representan alrede- cias presupuestarias y del producto de materiales sin
dor del 30% del total de ingresos en los impuestos compartidos. Pero en
transferir los
China (29%), en Filipinas y en los paí- muchos países, la legislación no garanti-
ses más desarrollados (Corea, Japón, za la transparencia, la equidad y la es- recursos. Esto
Australia y Nueva Zelanda). Este nivel tabilidad en la atribución de los ingresos
implica trasladar a
es más bajo en los otros cuatro países de los gobiernos locales. Y aún cuando
estudiados: Indonesia (menos del10%), dichas normas existen, el control ejercido los gobiernos
Tailandia (12%), Vietnam (24%) y por el Estado, particularmente a través
Malasia (26%). En Canadá y Estados de las transferencias o de subvenciones
locales el
Unidos los recursos fiscales propios al- para usos predefinidos, pone a los racionamiento de
canzan 41% y 38% del total de los re- gobiernos locales en una situación de
cursos de los gobiernos locales. En gran dependencia frente a las decisiones los servicios que
cambio, en Europa la situación es glo- presupuestales del poder central. Es cier- les competen
balmente menos favorable y tiende a to que en los países de grandes di-
degradarse. El producto de los ingresos mensiones, con marcadas desigualdades
fiscales de los gobiernos locales sólo territoriales, la centralización de los
supera al total de transferencias y de recursos es indispensable para asegurar
impuestos nacionales compartidos en una redistribución más equilibrada de los
sólo ocho países: Bélgica, Dinamarca, recursos a nivel horizontal (como en el
Finlandia, Francia, Islandia, Noruega, caso de Rusia). También es cierto que
Suecia y Suiza. En todos estos países, cuanto mayor sea la parte de los gobier-
los ingresos fiscales propios represen- nos locales en el total del gasto público y
tan más del 40% del total de los presu- cuantas más funciones que van más allá
puestos locales. En los otros países, del simple interés local asuman, más se
éstos representan menos del 30%. justifica la financiación local por la vía de
transferencias y de impuestos comparti-
Esta constatación global debe acotarse dos para garantizar cierto equilibrio entre
en dos puntos: gastos y necesidades.
1. Las grandes ciudades tienen en La centralización de los ingresos per-

general mayor capacidad para reca- mite también a los Estados descentrali-
bar recursos locales, cuando poseen zar las competencias materiales sin
poder de decisión sobre la fiscalidad transferir los recursos. Esto implica
local o porque pueden atraer más trasladar a los gobiernos locales el
fácilmente la inversión privada. racionamiento de los servicios que les
competen. Este problema, denominado
2. Varios servicios se financian total o “unfounded mandates” no es nuevo y
parcialmente con las tarifas que fue identificado como característico de
las políticas de descentralización en los sión privada en las infraestructuras de

países en desarrollo desde finales de los los países en desarrollo entre 1983 y
años ochenta 7. Pero también en los paí- 2004, sólo 10% de los capitales priva-
ses desarrollados se ha reprochado al dos que financiaron infraestructuras se
gobierno central descargar competen- canalizaron hacia infraestructuras urba-
cias en los gobiernos locales sin otor- nas. Estas inversiones se concentraron
garles los recursos suficientes para en un pequeño grupo de países de Amé-
La insuficiencia hacer frente (por ejemplo, Estados Uni- rica Latina y del Extremo Oriente (con
dos, Alemania y Francia). Esto ha dado 64% de las inversiones concentradas en
de recursos para lugar a que los gobiernos locales bus- 5 países) y sufrieron un rápido declive
hacer frente a las quen garantías a nivel constitucional desde finales de los años noventa 8. El
(Alemania y Francia) o a nivel legislati- informe Camdessus sobre el agua no
necesidades ha vo (Rusia) para prohibir la transferencia fue más optimista: “la experiencia de
llevado al poder de competencias si no se acompañan de los últimos quince años puede resumir-
de los recursos adecuados. Incluso en se de la siguiente manera: la introduc-
público a Alemania se llegó a impedir cualquier ción de grandes operadores privados en
medida del legislativo federal que un país sin experiencia en este tema
orientarse hacia
imponga nuevas tareas a los munici- resulta larga y difícil. Cuando se compa-
la inversión pios. También se ha pugnado por insti- ra con otro tipo de infraestructuras, el
tucionalizar la negociación entre el sector del agua fue el que menos atrajo
privada. Pero
poder central y los gobiernos locales, a los inversionistas privados y donde los
las políticas representados por sus asociaciones, montos movilizados fueron particular-
para la repartición de ingresos (el caso mente modestos” 9.
implementadas de Austria es ejemplar). Esta última vía
no han tenido es la más frecuente en la actualidad. Dicho de otra manera, el recurso del sector
privado no constituye en la actualidad una
los resultados IV.3. Los límites de la inversión privada alternativa para la financiación pública en la
esperados, mayoría de los países y particularmente en
La insuficiencia de recursos para hacer los del Sur. El problema reside en la capaci-
particularmente frente a las necesidades ha llevado al dad financiera de los gobiernos locales para
en los países en poder público a orientarse hacia la in- hacer frente a sus responsabilidades, es-
versión privada. Pero las políticas imple- tablecer una cooperación viable con el sec-
desarrollo mentadas no han tenido los resultados tor privado y responder a las necesidades
esperados, particularmente en los países de sectores como el agua, que no pueden
en desarrollo. El marco legislativo suele subordinarse a la solvencia de la demanda.
ser inadaptado para facilitar el acceso al Para dar respuestas, es necesario desarro-
financiamiento necesario. Pero también llar la fiscalidad propia y mejorar el acceso
es necesario interrogarse sobre la oferta de los gobiernos locales al mercado de ca-
existente. pitales, que a menudo se encuentra obs-
taculizado por una reglamentación muy
De acuerdo con un estudio del Banco restrictiva así como por la inadaptación de
Mundial sobre el conjunto de la inver- los mercados y de los intermediarios finan-
7. Ver los comunicados que se presentaron en la conferencia de Toluca del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas en 1993
(cf. informe de síntesis: G. Marcou, "La décentralisation et la démocratisation de l’Etat", pp.95ss en IIAS, Redéfinir le profil de l’Etat en
vue des changements et développements socio-économiques, Bruselas).
8. Patricia Clarke Annez (2006), “Urban infrastructure finance from private operators: what have we learned from recent experience?”,
World Bank Policy Research Working Paper 4045, noviembre 2006, particularmente pp.4-6.
9. Financer l’eau pour tous, Rapport du panel mondial sur le financement des infrastructures de l’eau, bajo la presidencia de Michel
Camdessus, relator James Winpenny, Consejo Mundial del Agua / 3er Foro Mundial del Agua / Partenariat Mondial pour l’Eau, marzo
2003, p.7.
307
cieros a las necesidades y posibilidades de como la ejecutiva. En la actualidad este sis-

los gobiernos locales10. Una vez más, tema es cuestionado en gran número de
este diagnóstico no es nuevo. Ya desde países, particularmente en África, debido a
principios de los años 90 el primer texto del que favorece el control del gobierno central
Banco Mundial dedicado a la financiación del sobre la administración local.
desarrollo urbano concluía que hacía falta
que las grandes ciudades fueran más auto- Con el fortalecimiento de los poderes del
suficientes para financiar su desarrollo a alcalde, los procedimientos de llamada al
partir de los recursos locales11. orden por el consejo o por el cuerpo
electoral se han difundido en todos los La participación
V. La democracia local continentes.
electoral en el nivel
En la mayoría de los países, la administra- V.2. La tendencia a la estabilización local se estabilizó a
ción local se encuentra en manos de una y al descenso de la participación
asamblea electa por sufragio directo y las de en las elecciones locales un nivel
un ejecutivo igualmente electo. Las eleccio-
relativamente bajo
nes locales se han generalizado en África, La participación electoral en el nivel local
América Latina, Asia y Eurasia y progresan se estabilizó a un nivel relativamente o tiende a disminuir
desde hace algunos años en el Oriente bajo o tiende a disminuir en muchos países,
Medio. La representación proporcional o los particularmente en aquellos donde la demo-
en muchos países,
regímenes mixtos son los más comunes, cracia parecía estar mejor implantada. particularmente en
salvo en América del Norte y en los países
euroasiáticos y del Oriente Medio, en los En Asia-Pacífico, fuera de los países en don-
aquellos donde la
cuales domina el escrutinio por mayoría. La de el voto es obligatorio y en los países con democracia parecía
duración del mandato de los electos locales régimen comunista, el porcentaje de vota-
oscila entre 3 y 6 años (dos años en Cuba), ción tiende a acercarse al 50%, salvo en Fili- estar mejor
pero en la mayoría de los países es de 4 a 5 pinas en donde la tasa de participación se implantada
años. eleva al 80%. Algo similar sucede en Améri-
ca Latina. En Europa, la participación sigue
V.1. La difusión de la elección directa siendo superior al 70% en numerosos paí-
del ejecutivo local ses (como Dinamarca, Finlandia, Italia y
Suecia), aunque también esta dismi-
En todos los continentes, la evolución nuyendo. En otros países se acerca al 50%,
más significativa ha sido la progresión o es aún inferior en Europa central y orien-
de la elección del ejecutivo municipal tal. En Turquía la participación supera el
por sufragio directo. Esta evolución está 70%. En los Estados Unidos la participación
transformando la naturaleza de la función promedio es del 29% en las elecciones
del ejecutivo local. municipales y entre 31 y 49% en Canadá.
10. CGLU (2007),
Una concepción a la vez más política y más La tendencia a la baja en la participación Documento técnico
managerial se impone a la visión colegial de electoral requiere de una atención particular sobre finanzas
locales, pp. 45 y sig.
la función ejecutiva. Por otro lado, en los por parte de los electos y debe ser objeto de
11. Roy W. Bahl,
países influenciados por la tradición británi- un estudio más detallado.
Johannes F. Linn
ca, también está en regresión el modelo de
(1992), Urban public
organización caracterizado por la existencia V.3. El desarrollo y la diversificación finance in
de un alcalde con funciones esencialmente de las formas de participación developing
protocolarias y un jefe de administración countries, World
quien detenta en realidad el poder ejecuti- El desarrollo y la diversificación de las for- Bank, Washington
vo. A menudo este jefe está bajo el control mas de participación de la población en DC, pp.69
formal de un consejo el cual se supone debe la gestión de los asuntos locales es tam- y siguientes
concentrar tanto la función deliberante bién otro factor de convergencia. La partici- y pp.479-480.
pación pueden apoyarse en prácticas tra- mente han sido marginadas tras la coloni-
dicionales o, por el contrario, en formas zación o las guerras en su propio país. El
institucionales modernas (referéndums, problema de la representación de las
audiciones…), y su desarrollo interesa en minorías ha dado lugar a reformas consti-
distintos grados a todos los países, siempre tucionales, legislativas y de jurispruden-
y cuando el marco político lo permite. cia en países como Canadá, Australia,
Nueva Zelanda, México, Brasil, los países
Indudablemente Se trata también de un ámbito en el que la andinos y centroamericanos y también en
es alrededor innovación puede proceder de los paí- Europa (particularmente en Hungría,
ses del Sur y suscitar aplicaciones en Rumania y Eslovaquia).
de la democracia los países del Norte, como lo demues-
tra el ejemplo de los presupuestos par- Más allá del principio de equidad de género,
donde hoy
ticipativos, un procedimiento que apareció las mujeres son los primeros usuarios de los
se constata en Brasil, y que ha sido retomado en otros servicios urbanos y su participación es pri-
países de América latina y de Asia e incluso mordial en el proceso de toma de decisión
una mayor
en Europa. Pero ni su difusión ni su alcance local. Bajo presión de la opinión y de los
convergencia deben exagerarse12. El presupuesto partici- organismos internacionales se observa en la
pativo de Porto Alegre, por ejemplo, cuyo mayoría de los países la definición de polí-
de ideas a nivel éxito ha sido reconocido, demuestra que la ticas y reformas legislativas que tienden a
global, tanto para democracia no se decreta, sino que se mejorar la representación de las mujeres en
aprende a través de su práctica. Han sido las asambleas y ejecutivos locales. Pero los
las instituciones necesarios diez años para que los procedi- resultados son desiguales.
locales como mientos y los métodos maduren. Tampoco
se trata de un proceso espontáneo, sino que V.4. Los límites de la convergencia
las nacionales se ha organizado y conducido de forma con-
tinua. Sin duda es en América Latina donde Indudablemente es alrededor de la de-
las constituciones y la legislación son más mocracia donde hoy se constata una
ricas en disposiciones sobre participación mayor convergencia de ideas a nivel
ciudadana y democracia directa. No es global, tanto para las instituciones loca-
seguro que esta normativa sea suficiente les como las nacionales. Pero la imple-
para integrar a los más desfavorecidos en mentación de programas y reformas,
los procesos de decisión, pero otros países incluso cuando éstos vienen apoyados
confrontados a la pobreza de masa no han por organizaciones internacionales, está
12. En relación a los
desarrollado este tipo de instituciones. condicionada por las estructuras políti-
presupuestos cas y sociales existentes. Los sistemas
locales, ver: Licha, Conviene no olvidar sin embargo, que hay de valores modernos no hacen desapa-
I. (ed.) (2004), todavía muchos países donde no existen recer las tradiciones; al contrario, entran
Citizens in charge, autoridades electas a nivel local, o don- en competición y se combinan. Podemos
Washington, Inter- de la transparencia de los escrutinios está observar esta dinámica particularmente
American asegurada. en el funcionamiento de las instituciones
Development Bank. administrativas modernas, fundadas en
Para unos análisis
Se observa también a nivel mundial una la constitución y las leyes. Su funcio-
más profundizados
convergencia en la promoción de la parti- namiento puede ser alterado o desviado
de las prácticas:
cipación de la mujer y de las minorías en por diferencias en los roles de los grupos
Marion Gret (2002),
las instituciones. Se trata de dos proble- sociales que las apoyan. La autoridad
De l’expérience de
démocratie
mas distintos, pero tanto uno como el del poder formal entra entonces en
participative de otro van más allá del problema de la demo- competencia con múltiples formas de
Porto Alegre, tesis cracia local. control informal fundadas en poderes
de doctorado, tradicionales (tribales, religiosos, fami-
IHEAL-Université Entendemos por “minorías” las poblacio- liares...), y es este control informal que
Paris III. nes, a veces mayoritarias, que histórica- incide sobre la autoridad del poder for-
309
mal13. Los promotores de las reformas de- tampoco con estadísticas actualizadas
ben ser conscientes de estos procesos si para la mayoría de los países latinoame-
quieren asegurar el éxito de sus esfuerzos. ricanos y para la región euroasiática.
El buen
Tampoco existe para la mayoría de las
funcionamiento de la
VI. Los recursos humanos regiones del mundo información com-
pleta sobre el estatuto de los electos democracia requiere
El buen funcionamiento de la democra- locales y su remuneración. Consideran- también de una
cia requiere también de una buena do sus implicaciones para la gobernabi- buena
administración. Esto se cumple relativa- lidad de los gobiernos locales, estos
administración. Esto
mente en los países en los que la des- temas merecerían también un estudio
centralización es antigua, en aquellos en profundidad.
se cumple
en los que los gobiernos locales ejercen relativamente en los
competencias relativamente amplias y Muchos países que se fijan como priori- países en los que la
en los que los empleados locales supe- dad mejorar la eficacia de los gobiernos descentralización es
ran en número a los empleados del locales, deberían comenzar por estable-
antigua, en aquellos
Estado (en los países nórdicos de Euro- cer reglas claras y velar por el respeto
pa y en el Reino Unido, en Estados Uni- de las mismas. La multiplicación de en los que los
dos, en Canadá, en Japón y en Corea). leyes sobre el personal de los gobiernos gobiernos locales
Sin embargo, en la mayoría de los paí- locales es un signo alentador, aunque ejercen
ses los sistemas de administración local no en todos los países se prevean
competencias
sufren de graves déficits y los proble- garantías suficientes ni se controle su
mas son más significativos en la medida aplicación. Algunos países consideran relativamente
en que el sistema administrativo está que la creación de un servicio de carrera amplias y en los que
más descentralizado (por ejemplo en de derecho público es la mejor solución los empleados
Indonesia, 77% de los empleados públi- para profesionalizar y elevar el nivel de
locales superan en
cos son empleados de los gobiernos calificación del personal de los gobier-
locales de primer nivel o de nivel internos locales. Esto no es incompatible con
número a los
medio). El personal es insuficiente tanto la existencia de cargos políticos reser- empleados del
en cantidad como en calidad y lo que es vados para los puestos más altos con Estado
peor, no se intentan resolver las raíces procedimiento de contratación que
de los problemas. Entre ellas, la insufi- dejan un mayor márgen de libertad a la
ciencia o ausencia de procedimientos autoridad política y cuya duración equi-
para garantizar sistemas de servicio vale a la del ejecutivo local. Otros paí-
civil de carrera con sueldos adecuados y ses están optando por procedimientos y 13. Ha sido demostrado
procesos de contratación y promoción regímenes laborales cercanos a los del por Fred Riggs
transparentes por mérito. Esto no sólo sector privado, como en Europa del Nor- desde los años 60, a
desalienta a los mejores empleados a te, Italia y América del Norte. Para eva- partir de conceptos
trabajar en el gobierno local, sino que luar la situación de cada país se de la sociología
alimenta la desconfianza de la ciudada- necesitaría un análisis cuidadoso y parsoniana
nía hacia la administración local. detallado de las disposiciones jurídicas (diferenciación e
integración) y su
y las prácticas.
análisis permanece
Ahora bien, la insuficiencia de capacida-
válido en las
des administrativas constituye un freno VII. Las asociaciones grandes líneas
para la descentralización. En la mayoría de gobiernos locales actuales
de los países de África, salvo en los de (Administration in
África del Norte, es imposible saber Las autoridades locales han constituido developing
exactamente cuál es el número y asociaciones de electos o de gobiernos countries: the
estructura del personal empleado por locales para defender sus intereses theory of prismatic
los gobiernos locales, e incluso el régi- colectivos ante los poderes centrales y, society, Boston,
men laboral aplicable. No se cuenta en particular, su autonomía institucio- 1964).
nal, sus competencias y recursos. Muchas ción, la de finales del siglo XX, está aso-
de estas asociaciones han sido reconocidas ciada al cuestionamiento del keynisianis-
por el gobierno central. La Carta Europea mo y del Estado providencia, lo cual se
de la Autonomía Local consagra este fenó- traduce por la búsqueda de alternativas al
meno como la expresión de un derecho, ejercicio de las grandes funciones colecti-
incluyendo el derecho a pertenecer a una vas por parte del Estado. Esta evolución,
asociación internacional de gobiernos loca- que tiene lugar en el contexto de la globa-
les (art.10.2). lización y de la desaparición de la Unión
soviética, orienta los distintos Estados del
En los países que introdujeron reciente- mundo hacia la lógica del mercado y hacia
mente un régimen de autonomía local, las la descentralización. Se apoya en los pro-
organizaciones internacionales han im- cesos de integración regional, sobre todo
Si la pulsado la creación de asociaciones nacio- en Europa.
descentralización nales capaces de participar en las políticas
de descentralización y representar colecti- Pero esta evolución no puede interpretar-
no es una novedad, vamente los intereses de los gobiernos se, como con frecuencia se hace, como
la universalización locales. una “desaparición” del Estado. No se trata
de un retorno al Estado-policía del siglo
de la La globalización ha inducido la expansión XIX que dejaría solamente un lugar muy
internacional de las asociaciones de limitado a las políticas públicas en la esfe-
descentralización
gobiernos locales, no sólo en el plano ra económica y social. Al contrario, la
como política regional, como lo demuestra la creación de agenda pública no ha cesado de ampliar-
organizaciones a escala europea, la- se. Con la globalización y a pesar de la
y como modelo
tinoamericana y africana, sino también a difusión de la lógica del mercado hacia
de organización nivel mundial, con Ciudades y Gobiernos casi todas las esferas, más que un retiro
Locales Unidos como su máxima expre- del Estado, se constata una transmisión
administrativa sión. Éstas trabajan para dar voz a los de las funciones de éste hacia otras ins-
es un fenómeno gobiernos locales en la escena mundial. tancias que participan en la implementa-
ción de dicha agenda pública ampliada.
relativamente Las asociaciones han contribuido a difundir Tal es el caso de las instituciones suprana-
reciente, y defender ante los gobiernos de todos los cionales e internacionales, así como de
continentes las nociones y los principios los gobiernos locales independientemente
vinculado fundamentales sobre los que descansan la de su nivel o de su naturaleza. Las expec-
a las mutaciones descentralización y la democracia local. tativas en las grandes funciones colecti-
vas (educación, salud, solidaridad social)
socioeconómicas VIII. Perspectivas no han disminuido y su peso económico
emprendidas de la descentralización: no ha cesado de aumentar (por ejemplo,
de la gestión de los asuntos con el progreso de la medicina y la pro-
desde los años 80 locales a la participación longación de la esperanza de vida). Y
en los asuntos mundiales estas expectativas son aún mayores en
los países emergentes o en desarrollo.
Si la descentralización no es una novedad, Dichas expectativas se han consagrado
la universalización de la descentralización como derechos fundamentales reconoci-
como política y como modelo de organi- dos y garantizados por las constituciones
zación administrativa es un fenómeno y gran número de convenciones interna-
relativamente reciente, vinculado a las cionales. Además, todas las actividades
mutaciones socioeconómicas emprendi- públicas y privadas enfrentan el desafío
das desde los años 80. Mientras que la de desarrollarse de manera sostenible.
primera descentralización, la del siglo XIX, Todos sabemos que las respuestas no lle-
estaba vinculada a la construcción del garán por el simple juego de las leyes
Estado liberal, la segunda descentraliza- económicas, ya sea a la hora de economi-
311
zar la energía, de luchar contra el efecto Gran parte de la responsabilidad atañe a

invernadero y el cambio climático o de los Estados quienes deberán de ins-
proteger los recursos hídricos indispensa- trumentar políticas de descentralización
bles a toda actividad humana, etc. que ayuden a cumplir con los objetivos
de largo plazo que muchos de ellos se
Esta evolución trae consigo nuevas rela- han fijado en convenciones internacio-
ciones entre poderes públicos de todos los nales (como los Objetivos de Desarrollo
niveles. Lo que se conoce como regu- del Milenio mencionados más arriba y
lación no es sino una función del poder los acuerdos internacionales para prote-
público para encontrar un equilibrio entre ger el medio ambiente). Asimismo, las
la lógica del mercado y la satisfacción de organizaciones internacionales (mun-
los objetivos de política pública, que la diales o regionales como la Comunidad
lógica mercantil no permitiría alcanzar sin Europea) deberán garantizar el cum-
intervención pública. plimiento de estos compromisos y fo-
mentar las buenas prácticas tanto de los Gran parte de la
En el contexto de esta importante evolu- Estados como de los gobiernos locales.
ción se tienden a ampliar las competencias
responsabilidad
de los gobiernos locales. La descentraliza- Así, la democracia local se relaciona atañe a los Estados
ción ya no tiene únicamente como objeto directamente a la construcción de la
la gestión de los asuntos locales, aunque opinión pública a escala mundial. Las
quienes deberán de
éstos no pueden ser descuidados, sino que agendas 21 locales, los planes de acción instrumentar
lleva a los gobiernos locales a participar en local contra el cambio climático, las po-
la satisfacción de las grandes funciones líticas locales para la inclusión social, políticas de
colectivas cuyo interés general ya no es la vivienda y el acceso a los servicios descentralización
local sino que se extiende a la sociedad en públicos son un buen ejemplo de esto.
su conjunto. Así, los gobiernos locales pue- El debate a nivel local sobre su elabo- que ayuden a
den contribuir desde su nivel a promover ración se vincula con los grandes desa- cumplir con los
soluciones favorables para un desarrollo fíos y objetivos definidos a nivel mundial
sostenible. La mayoría de las acciones pre- durante la “Cumbre de la Tierra”, la objetivos de largo
vistas por la comunidad internacional Cumbre del Milenio, la Cumbre de
plazo que muchos
para alcanzar localmente los Objetivos Johannesburgo sobre el Desarrollo Sos-
de Desarrollo del Milenio recaen en los tenible, así como con la agenda de ONU de ellos se han
gobiernos locales con el objetivo de real- Hábitat.
fijado en
mente disminuir la pobreza, mejorar el
acceso a los servicios básicos como el agua En esta perspectiva, las relaciones entre convenciones
potable y el saneamiento, la educación y la el Estado y los gobiernos locales ya no
salud en el 2015. pueden limitarse exclusivamente a la
internacionales
repartición de competencias o al control
De cualquier forma, nada de esto es o garantía de la autonomía local. Éstas
espontáneo ni existe un círculo virtuoso deben traducirse en nuevas formas
que derive de la descentralización. En su de cooperación y, en cierta medida, de
propia escala los gobiernos locales tam- coparticipación política. Los gobiernos
bién pueden ser llevados a optar por pro- locales acceden así a una corresponsa-
yectos de alto costo ambiental o de bilidad con el Estado para enfrentar los
exclusión social. Lo que cambia la dimen- grandes desafíos. Por su parte, el Esta-
sión de la descentralización es su perte- do también puede ampliar su margen de
nencia a un sistema, que todavía queda acción al beneficiarse del apoyo y com-
en gran parte por construir, en el cual las promiso de los gobiernos locales, y al
interacciones llevan a los gobiernos loca- aceptar que éstos jueguen un papel más
les a actuar en dirección de un desarrollo activo en los acuerdos internacionales
sostenible y de solidaridad social. relacionados con su accionar.
09b PCc Postface 29/9/08 23:37 Página 312
COLOFÓN 312 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

313
COLOFÓN
Nociones claves: un intento de clarificación
Gérard Marcou
El Informe Mundial se refiere explícitamen- I. La descentralización

te a dos conceptos: la descentralización y
la democracia local. Conjuntamente con Diferentes actores e instituciones inter-
la noción de desarrollo, estos conceptos pretan de manera muy diversa la noción
estructuran actualmente el discurso so- de descentralización, lo que puede in-
bre la administración local. Conviene ducir a malentendidos y confusiones.
precisar su significado y su estatus den- La descentralización se refiere esencial-
tro de los sistemas políticos y jurídicos mente a las relaciones entre los poderes
estatales, distinguiéndoles de otras no- públicos y se la asocia actualmente a la
ciones similares. Esta clarificación debe democracia. Pero debe precisarse su defi-
ser comparativa y debe apoyarse, en la nición y su diferencia con otras nociones
medida de lo posible, en nociones admi- similares.
tidas y utilizadas por los Estados en las
diferentes regiones del mundo, fruto de a) Descentralización, gobernanza
su historia y de sus instituciones. Estos y liberalización
conceptos son al mismo tiempo, objeto
de grandes debates impulsados por or- Del informe publicado por el PNUD sobre
ganizaciones internacionales y por al- la gobernanza descentralizada, consa-
gunos Estados, debate que contribuye grado a la prestación de servicios a la po-
a acercarlos y a dotarlos de términos de blación más desfavorecida, se extrae la
referencia comunes. siguiente definición sobre la descentra-
lización: “Conceptualmente, la descen-
En un principio, se pueden distinguir tres tralización se refiere al rol entre las
campos semánticos distintos: descentra- instituciones centrales y subnacionales,
lización, autonomía y democracia. El pri- independientemente que éstas sean pú-
mero se refiere a las relaciones entre los blicas, privadas o de organizaciones de la
diferentes niveles de poder, el segundo al sociedad civil. El avance de la gobernan-
estatuto de las autoridades y el tercero a za necesita del fortalecimiento de los go-
la forma de ejercer el poder. No se abor- biernos centrales y locales, pero también
darán aquí la relación de estos conceptos de la participación y colaboración de las 1. Work, R., 2002, The
con el federalismo o con las autonomías organizaciones de la sociedad civil y del Role of participation
regionales. Pero de la comparación entre sector privado en todos los niveles”1. De and partnership in
en estas tres nociones se puede cons- acuerdo con esta definición, las rela- decentralised
tatar a nivel global una convergencia en ciones entre el Estado, los gobiernos lo- governance: a brief
las ideas políticas y en las nociones jurí- cales, las empresas privadas y las ONGs synthesis of policy
lessons and
dicas, aunque algunos Estados puedan forman parte de la problemática de la
recommendations of
quedarse fuera de esta tendencia. Asi- descentralización.
nine countries on
mismo esta comparación permite un ver-
service delivery for
dadero debate sobre la noción misma de El informe distingue cuatro tipos de des-
the poor, UNDP,
descentralización. centralización. La primera es la descen- New York, p.3.
tralización administrativa en la cual las mas tradicionales de descentralización

autoridades locales rinden cuentas a una cuarta forma, la “descentralización
autoridades superiores. La segunda es la económica”, que comprende “la liberali-
descentralización política en la cual las zación del mercado, la desregulación, la
autoridades locales son independientes privatización de las empresas públicas y
del Estado, están dotadas de poderes la colaboración público-privada”2.
propios y a menudo son electas, pero no
necesariamente. La tercera es la descen- Esta visión no es totalmente nueva. Se
tralización presupuestaria que se refiere origina en la crítica del Estado del bienes-
a la transferencia de los recursos necesa- tar (Welfare State), desarrollada particu-
rios para el ejercicio de las competencias larmente en los años ochenta. En ella se
transferidas. Y por último, el cuarto tipo preconizaba la competencia a través del
de descentralización es la del mercado mercado para la prestación de los ser-
El informe
(“divestment or market decentralisa- vicios que el poder público no pudiera
distingue cuatro tion”) que corresponde a la transferencia ofrecer. Del mismo modo, la descentrali-
hacia el sector privado (empresas, ONG, zación era la alternativa para que la com-
tipos de
etc.) de funciones otrora asumidas por petencia fiscal presionara a favor de la
descentralización: instituciones públicas, incluyendo la pla- disminución del gasto público y para que
nificación y la administración. El discurso la competencia electoral entre autori-
La descentralización pasa de la descentralización a la gober- dades locales indujera a mejorar la res-
administrativa, la nanza. Se puede reconocer que para me- puesta a la demanda ciudadana3. Se
jorar la gobernanza es necesario implicar distinguía además entre “descentraliza-
descentralización a los actores privados, pero esto interesa ción económica” según la modalidad de
política, la a todos los niveles de gobierno. toma de decisiones económicas (descen-
tralizadas si son el resultado difuso del li-
descentralización Esta concepción es la que se defiende bre juego del mercado, y centralizadas si
presupuestaria y la también una publicación reciente que son adoptadas por el gobierno), “descen-
reúne a diversos expertos de las Nacio- tralización administrativa”, referente al
del mercado nes Unidas y que propone una perspecti- grado de dispersión o de concentración
va más amplia de la descentralización, de las decisiones públicas y “descentrali-
como parte de una nueva concepción de zación política” que concierne al tipo de
la gobernanza, en el marco de la globali- autoridades con capacidad de decisión
zación. Según los autores, actualmente la política.4
descentralización no puede ser entendida
solamente como una transferencia de po- En este contexto, se propone clasificar a
deres y competencias en el interior del todos los sistemas de descentralización
Estado. La descentralización implica la en función de dos dimensiones: por un
redistribución de la autoridad y de los re- lado, según la forma de distribución de
cursos para la elaboración de políticas recursos (en donde el mercado puro o
públicas en beneficio de la población. El los Estados con economía planificada
concepto ampliado de “descentralización representarían los dos extremos), y por
de la gobernanza” lleva a añadir a las for- otro, dependiendo de los niveles de
2. G. Shabbir Sheema, Dennis A. Rondinelli, 2007, “From government decentralization to decentralized governance”, p.6 en: G. Shabbir
Sheema, Dennis A. Rondinelli (eds), Decentralizing governance, Brookings Institution Press, Ash Institute for Democratic Governance
and Innovation.
3. Se pueden citar entre los textos fundamentales: Tiebout, C.M., 1956, “A pure theory of local expenditure”, Journal of Political Economy,
vol.64, p.416; Buchanan, J.M., Tullock, G., 1962, The calculus of consent: Logical foundations of constitutional liberty, University of
Michigan Press, Ann Harbor.
4. Wolman, H., 1990, « Decentralization: What it is and why we should care », p.29-42 en: Bennett, R.J. (ed), Decentralization, local
governments and markets. Towards a post-welfare agenda, Oxford, Clarendon.
315
organización política y administrativa Es preferible reservar la noción de

que se benefician de la distribución de descentralización para referirse a las
los ingresos (central, local o interme- relaciones entre poderes públicos,
dia). Evidentemente, todos los sistemas en donde unos se encuentran bajo el
reales son sistemas mixtos, pero se control de otros y no a las relaciones En su sentido más
sitúan entre los cuatro modelos teóricos entre los poderes públicos y la eco-
extremos siguientes: el modelo centra- nomía o la sociedad en general. No amplio, la
lizado público, el modelo centralizado obstante, no ignoramos la importancia de
descentralización
de mercado, el modelo descentralizado las relaciones con la economía, las cuales
público y el modelo descentralizado de pueden ser consideradas al analizar la expresa una
mercado 5. Estos modelos permiten eva- gobernanza, pero no necesariamente pa-
cualidad de las
luar las características de los sistemas ra definir la descentralización.
reales y situarlos a unos con respecto relaciones entre
de otros. b) La descentralización como modo
autoridades en
de organización
A pesar de su valor heurístico, se le pue- donde una está
de reprochar a esta teoría global de la Incluso con una definición tan acotada, la
descentralización que genere ciertas con- noción de descentralización es aún sus-
bajo el control de
fusiones. En primer lugar, las relaciones ceptible de ser interpretada de dos ma- otra
entre poderes públicos y entre éstos y la neras diferentes: un sentido amplio que
economía no son de la misma naturaleza. se refiere a la economía pública o a la
A diferencia de los poderes públicos, las sociología de las organizaciones y un sen-
decisiones de los agentes económicos no tido estrecho de naturaleza jurídica y
pueden someterse a procedimientos de- política. El primero se ha impuesto como
mocráticos. Además, el hecho de recurrir el sentido general o banal y el segundo,
al mercado para producir o proveer un más preciso, es el único que tiene un al-
bien o servicio dado no significa que la cance normativo. Se debe también distinguir
autoridad pública, local o no, pierda su a la descentralización de otras nociones
competencia. Si su responsabilidad es cercanas como la devolution, noción de 5. Bennett, R.J., 1990,
garantizar la provisión de algún bien o origen inglés, la desconcentración, de “Decentralization,
servicio a la población y si la ley le per- origen francés y la delegación. intergovernmental
mite optar por la forma de hacerlo, ésta relations and
estará en posibilidad de decidir si es pre- En su sentido más amplio, la descentrali- markets: towards a
ferible crear una organización pública, zación expresa una cualidad de las rela- post-welfare
agenda?”, pp.1-26
licitar u optar por la concesión del servi- ciones entre autoridades en donde una
dans: Bennett, R.J.
cio en cuestión. Sin embargo, la autori- está bajo el control de otra. Se podría
(ed), op. cit.;
dad pública seguirá siendo responsable decir que estas relaciones están más o
Bennett, R.J., 1994,
ante la ley y ante la población de la pro- menos descentralizadas si el poder infe-
“An overview of
visión del servicio. Evidentemente, no su- rior goza de una relativa libertad de developments in
cede lo mismo en los casos en que la acción en el ejercicio de sus atribuciones, decentralization”,
privatización es decidida por el Estado y bajo el control del poder superior. La pp.11-37 en:
sus consecuencias son impuestas a las noción de descentralización puede enton- Bennett, R.J. (ed.),
autoridades locales o si la ley obliga a ces aplicarse a las relaciones entre el Local government
que éstas recurran al sector privado, aun poder federal y los Estados federados and market
cuando conserven facultades de orga- (por ejemplo, el federalismo austriaco o decentralization.
nización y control. Por ese motivo es australiano es más centralizado que el Experiences in
industrialized,
paradójico utilizar el término “descentra- federalismo estadounidense o canadien-
developing and
lización” para caracterizar medidas que se), a las relaciones entre el Estado y los
former Eastern Bloc
se traducen en una disminución del papel gobiernos locales en un Estado unitario, a
countries, United
y de las responsabilidades de las autori- las relaciones entre las entidades federa-
Nations University
dades locales. das y los gobiernos locales que los com- Press.
ponen o a las relaciones internas de una asuntos internos. La palabra fue utilizada
empresa o de un grupo de empresas con- para designar los proyectos de los años
sideradas como una organización. sesenta y las reformas de 1998, a tra-
vés de las cuales se transfirieron facul-
En sentido estricto, la descentralización tades y recursos importantes a las
significa que los municipios (o provincias, autoridades regionales. Pero ésta se uti-
departamentos, regiones) han sido esta- liza también en la actualidad en un senti-
blecidos por la ley, han sido dotados de do más amplio, particularmente en el
En sentido personalidad moral y son administrados Reino Unido, para designar la transferen-
por órganos a través de los cuales se cia de poderes a los gobiernos locales o
estricto, la
ejercen, con cierta libertad, las compe- regionales.
descentralización tencias que derivan de una ley bajo con-
trol del Estado. Esta noción se consolida El sentido de la palabra devolution parece
significa que los
primero en Francia. Para otra variante asimilarse a una distinción que común-
municipios (o que nace en Inglaterra y que encontra- mente se hace en la actualidad entre des-
mos en diversos países influenciados por centralización política y descentralización
provincias,
la tradición británica, no son a los munici- administrativa. Pero el criterio de dis-
departamentos, pios sino a sus órganos a los que la ley tinción está lejos de ser claro. En la tipo-
confiere personalidad moral y poderes. logía de la descentralización propuesta
regiones) han sido Desde los años noventa, ésta es la con- en el informe del PNUD citado más arriba,
establecidos por la cepción que han seguido con algunas la descentralización administrativa se ca-
diferencias la legislación rusa y la de los racteriza en el hecho que las autoridades
ley, han sido otros países de la ex-Unión Soviética. La locales deben rendir cuentas (accoun-
dotados de descentralización, entendida así y en table) a la autoridad superior. Esto co-
cualquiera de sus variantes, se ha tradu- rresponde con lo que llamaremos la
personalidad moral cido en regímenes diferentes desde el desconcentración o delegación (según
y son punto de vista de las instituciones locales sea el caso, ver más abajo). Esta rela-
y del nivel de autonomía que se les reco- ción de control (accountability) de la
administrados por noce. Sin embargo, la descentraliza- autoridad superior no existe en la
ción siempre implica, y esto es el descentralización política, ni en la
órganos a través de
fundamento de su unidad, una diferen- devolution, la cual implica una trans-
los cuales se ciación institucional y política entre ferencia completa de competencias,
el Estado y los gobiernos locales y la poder de decisión y recursos, in-
ejercen, con cierta
legitimidad de la representación en cluyendo la facultad de procurarse
libertad, las el nivel local de intereses públicos recursos.6 Sin embargo, la devolution
distintos de los que asume el Estado. no implica necesariamente que la autori-
competencias que
dad local resulte de una elección, pero
derivan de una ley c) Descentralización y devolution tampoco la descentralización implica ne-
cesariamente la elección de autoridades
bajo control del Conviene analizar más de cerca y dis- locales.
Estado tinguir la noción de descentralización, de
la noción inglesa de “devolution” la cual La distinción entre descentralización
dudamos en traducir literalmente como política y descentralización administra-
“devolución”. Se trata de una noción que tiva se basa comúnmente en otros cri-
aparece a finales del siglo XIX con el terios como se ejemplificará a
movimiento independentista irlandés al continuación. La descentralización políti-
cual se trata de responder con un marca atañe al ejercicio del poder político,
cado régimen de autonomía interna (Ho- como en el caso de los gobiernos federa-
me Rule). La devolution consiste en la dos dentro de un Estado federal. La des-
transferencia de poderes amplios a una centralización administrativa consistiría
6. Op. cit. p. 4.
asamblea política para la gestión de los solamente en la institucionalización de
317
personas morales encargadas de la ges- lebrado elecciones locales en los últimos

tión de los intereses locales7. Entonces, años, a excepción de los Emiratos Árabes
lo que se considera la expresión de una Unidos. Mientras que la idea clásica
descentralización política es el ejercicio de descentralización admitía la
de un poder legislativo en unidades autonomía de las autoridades loca-
territoriales subnacionales, en contraste les en el marco de la ley, actualmente
al caso clásico del Estado unitario en el la descentralización es indisociable
cual la unidad de la legislación es la del contexto democrático. No hay
expresión de la unidad del poder.8 Más duda al respecto, aun y cuando su trans-
aun, cabe subrayar que la descentraliza- posición y puesta en práctica son a me-
ción política implica la dispersión del nudo objeto de críticas.
poder de decisión política, es decir una
cierta libertad de acción en cuanto a la A partir del momento en que se recurre al
determinación de las políticas, la capaci- sufragio universal para la designación de
dad de obtener recursos y la libertad de las autoridades locales, es inevitable que
utilizarlos 9. En este caso, la descentrali- la descentralización cobre una dimensión
zación es política, independientemente política. Esto sucede incluso en los países
del estatus constitucional de las autori- en que los partidos políticos no tienen
dades, desde el momento en que los ciu- derecho de participar en elecciones loca-
dadanos participan en la designación de les o en aquellas ocasiones en que el
representantes políticos y en la determi- vocabulario oficial sigue hablando de des-
nación de las políticas públicas 10. Sin centralización “administrativa” o de elec-
embargo, algunas definiciones de des- ciones “administrativas” cuando se trata
centralización administrativa no difieren de elecciones locales. Esto sucede porque
de esta última concepción. Según Mauri- la elección da lugar a una forma de res-
ce Hauriou, es la necesidad de libertad ponsabilidad de los electos frente a sus
7. Bourjol, M., 1975,
política, más que la administrativa, lo electores, incluso cuando exista tutela de La réforme
que justifica a la descentralización 11. una autoridad superior. En efecto, lo que municipale, Paris,
Según Charles Eisenmann, la descentra- marca la diferencia es el sentido (la di- Berger-Levrault,
lización administrativa “consiste en rección) de la accountability como lo indi- pp.56-58.
otorgar a autoridades con competencia ca el informe del PNUD: no más hacia el 8. Aja, E., 1999, El
local los poderes de acción y primera- Estado sino hacia los electores. Estado autonómico.
mente de decisión, independiente de las Federalismo y
autoridades centrales”12. En este caso, la devolution no se distin- hechos
diferenciales,
gue de la descentralización por su dimen-
Madrid, Alianza
d) Descentralización y democracia sión política, sino por su posible alcance.
Editorial, pp.23 y
En efecto, la idea de devolution no im-
siguientes.
En la actualidad, más allá de la teoría, plica límite alguno a las transferencias
9. Wolman, H., op. cit.
debemos tener en cuenta el criterio de que podrían realizarse, salvo el punto en pp.29-30.
elección de las autoridades locales como el que se llegaría a la independencia. Por 10. G. Shabbir Cheema,
determinante. Aunque desde un punto el contrario, la idea de descentralización Dennis A. Rondinelli,
de vista teórico las nociones de descen- es indisociable de la idea de la unidad ibid.
tralización y de devolution no implican del poder. Los gobiernos descentralizados 11. Hauriou, M., 1919,
necesariamente que haya elección de se administran a sí mismos sin dejar ser Précis de droit
autoridades locales, el hecho es que hoy parte integrante del Estado y sin que éste administratif, Paris,
en día la descentralización territorial es conceda una parte de sus funciones cons- Sirey, prefacio.
12. Eisenmann, Ch.,
indisociable de la legitimidad democráti- titucionales. Cuando la descentralización
1982, Cours de droit
ca de las autoridades locales, y en todos se amplía para transferir facultades legis-
administratif, Paris,
los países la institución de los concejos lativas, se trata de una descentralización
LGDJ, tomo 1 p.278
locales es la regla. Inclusive en los Es- política que corresponde de hecho a una
(curso de 1966-
tados de la península arábiga se han ce- noción diferente de la descentralización 1967).
en sentido estricto. El resultado es que toral debilite el control de la autoridad

más allá de esta hipótesis, devolution y superior o que, por el contrario, el peso
La noción
descentralización pueden considerarse si- de las competencias delegadas debilite la
de autonomía nónimos, particularmente en los gobier- descentralización debido al control que
nos locales de nivel municipal, para ejerce la autoridad superior.
significa
quienes la transferencia de poderes le-
literalmente gislativos nunca se contempla. f) Una definición estricta
de la descentralización
el poder de fijar por e) Desconcentración y delegación
si mismo las reglas De lo que precede se extrae una defini-
Por otro lado, la desconcentración debe ción estricta de la noción de descentra-
por las cuáles distinguirse claramente de la descentrali- lización, que subraya las diferencias con
uno se rige. No zación y no asimilarse a una aplicación las demás nociones cercanas. La des-
restringida de la idea de descentraliza- centralización se caracteriza por la
obstante, esto ción, como se pretende desde la concep- existencia de autoridades locales
se puede entender ción amplia de descentralización. La electas, distintas de las autoridades
desconcentración es una noción de origen administrativas del Estado y que
de dos maneras francés que se aplica a las relaciones en- ejercen, en el marco de la ley, com-
diferentes. tre la administración central y las admi- petencias propias para las cuales
nistraciones locales que dependen de ésta disponen de cierta autonomía, ba-
La autonomía y que son objeto de alguna delegación de jo el control del Estado. Entendida
poderes por parte del Estado. La des- así, la descentralización en sentido
política se refiere a
concentración contrasta con la des- moderno es indisociable de la idea
una reivindicación centralización porque la primera de autonomía local y del principio
organiza las relaciones dentro de una democrático. Sin embargo, el volumen
de soberanía cuyo
jerarquía administrativa, mientras de competencias ejercidas no es su-
límite es que la segunda excluye toda relación ficiente para apreciar el nivel de des-
jerárquica entre Estado y gobierno centralización en un país dado. Éste
la independencia, local. La desconcentración tiene dos ele- también dependerá del régimen bajo el
pero que es distinta mentos: cual se encuentran dichas competencias
y del control que efectivamente ejerza el
de ella. i) la existencia de servicios administrati- Estado.
La autonomía vos con competencia territorial que
son parte de la administración del En sentido amplio, la descentralización
administrativa Estado existe en prácticamente todos los países,
define y aunque se presente con características
ii) la delegación de poder a dichos servi- muy diferentes. Sin embargo, en el senti-
la posibilidad para cios administrativos. do estricto que acabamos de definir, la
un gobierno local descentralización está ausente en mu-
No obstante, el término delegación tam- chos países. Así, ante el artículo 96 de la
de resolver bién puede utilizarse para designar una constitución de la República Popular de
situación intermedia en la que las compe- China que afirma que “los congresos lo-
por si mismo
tencias del Estado son delegadas a una cales del pueblo a diferentes niveles son
sus propios autoridad descentralizada (es decir, pro- los órganos de poder del Estado”, podría-
cedente de una elección y no de una mos hablar de descentralización en el
asuntos
nominación por parte de la autoridad sentido amplio, pero no en el sentido es-
y los asuntos que superior) que las ejerce en su nombre y tricto. Ésta era la concepción dominante
le rinde cuentas. Esta situación se conoce en la Unión Soviética que hoy ha sido
le confiere la ley comúnmente como “competencia delega- abandonada por el artículo 12 de la cons-
da”. Dependiendo del caso, es posible titución de la Federación Rusa. Sin em-
que la legitimidad derivada del voto elec- bargo, algunos Estados de la ex-Unión
319
Soviética mantienen de manera más o Reino Unido) y en otros continentes (por

menos explícita esta concepción (en ge- ejemplo, la autonomía de Karakalpakstán
neral los Estados de Asia Central y Bie- en Uzbekistán o de Aceh en Indonesia) se
lorrusia). En Cuba, mientras que las refieren a la primera acepción de autono-
asambleas del poder popular se descri- mía local. La constitución francesa admi-
ben en la constitución como “los órganos te en la actualidad ambas acepciones
locales del poder superior del Estado”, se pero las aplica a entidades de naturaleza
reconoce sin embargo que éstas cumplen distinta: la primera acepción se aplica a
funciones propias más allá del apoyo que los gobiernos locales de ultramar dotados
otorgan a la realización de los objetivos de autonomía (Art. 74) (Polinesia France-
del Estado (artículos 102 y 103). Otras sa) y a Nueva Caledonia (Art. 76 y 77)14,
concepciones políticas pueden conducir a y la segunda a los gobiernos locales (Art.
principios que excluyen la descentraliza- 72). Es a la segunda acepción a la que se
ción de la administración local. Tal es el refieren la Carta Europea de la Auto-
caso de Arabia Saudita, del Sultanado de nomía Local y las “Directrices” reciente-
Omán o de Qatar. En otros países del mente adoptadas por el Consejo de
mundo árabe y en Irán se han dado pasos Administración del programa Hábitat de
a favor de la descentralización en las Naciones Unidas. Esta autonomía tam-
constituciones y leyes recientes. Sin em- bién tiene una dimensión política, dimen-
bargo, la constitución iraní instituye con- sión que deriva de las elecciones y no del
cejos locales electos pero los somete a estatuto de los gobiernos locales.
los principios del régimen islámico pre-
viendo su “subordinación” a la autoridad En el sentido que acabamos de ex-
del gobierno central (artículo 100)13. Se plicar, la autonomía local está siendo
observa sin embargo una difusión del cada día más y más reconocida en los
13. Jalali, M., 2005,
modelo de descentralización y del reco- distintos continentes a excepción de
«Iran: une
nocimiento de la responsabilidad propia los Estados que no se refieren a la des- décentralisation en
de las autoridades locales, al menos de centralización en el sentido jurídico del trompe l’œil? Les
principio, incluso en países que parecen término y a algunos países que atribuyen fondements
alejados de estos conceptos. a la autonomía municipal un estatus polí- essentiels de la
tico. décentralisation en
Iran», Revue
II. La autonomía Las diversas formas jurídicas a través de iranienne de Droit
las cuales se define la autonomía local se constitutionnel,
verano 2005, n°4,
La noción de autonomía significa literal- diferencian en el enunciado, pero no tan-
pp.74-86.
mente el poder de fijar por sí mismo las to en el contenido. En algunos países
14. Aunque ni estos
reglas por las que uno se rige. No obstan- europeos las constituciones hablan for-
artículos ni la ley
te, esto se puede entender de dos mane- malmente de autonomía local (Italia: art.
orgánica del 19 de
ras diferentes. La autonomía política se 5; España: art.140, Portugal: art. 6; Ru- marzo de 1999
refiere a una reivindicación de soberanía manía: art. 120; Grecia: art. 102.2 emplean la palabra
cuyo límite es la independencia, pero que “autonomía administrativa”). En los de- “autonomía”, la idea
es distinta de ella. La autonomía adminis- más países europeos la expresión em- y las instituciones
trativa define la posibilidad para un pleada corresponde literalmente con la están presentes.
gobierno local de resolver por si mismo expresión alemana Selbstverwaltung (Ley 15. En este sentido :
sus propios asuntos y los asuntos que le fundamental: art. 28.2) definida como “el Breuillard, M., 2000,
confiere la ley. Es en esta segunda acep- derecho a regular, bajo su propia respon- L’administration
locale en Grande-
ción que se habla generalmente de auto- sabilidad, todos los asuntos de la comuni-
Bretagne, entre
nomía local (local self-government). Los dad local”. Esto se corresponde con la
centralisation et
estatutos de autonomía regional (regio- noción de “libre administración” de la
régionalisation,
nal autonomy), como existen en diversos constitución francesa (art. 72) y con la
L’Harmattan, coll.
países europeos (por ejemplo España o el noción inglesa de self-government. 15 «GRALE» Paris.
La autonomía Aunque esta última expresión podría dis- no es más profunda en la República de
tinguirse de las demás debido a que su Corea que en India. Pero la descentraliza-
local es un elemento
contenido depende de la ley, esta limita- ción sí se está imponiendo como una nor-
constitutivo de la ción está disminuyendo tanto en el Reino ma de referencia de la administración
Unido como en Estados Unidos y Australia territorial. Es esta norma la que se desa-
descentralización. (constitución de algunos de los estados rrolla en la Carta Europea de la Autono-
Las expresiones federados en estos dos últimos países) mía Local y en las Líneas Directrices de
por el vínculo que tiene con una relativa ONU Hábitat sobre la descentralización.
“autonomía libertad de organización en el nivel local
local”, “libre (home rule). Esta noción de libre admi- Conviene hacer algunas precisiones sobre
nistración se encuentra en la constitución esta tendencia general. En los países de
administración” y rusa de 1993 (mestnoe samoupravlenie, África, la concepción de descentralización
“self-government” art. 130 a 133) (incluyendo la libertad que se ha plasmado en las constituciones y
de organización de la ley 131/2003), la las leyes nacionales derivan principalmen-
designan una constitución ucraniana de 1996 (mitzeve te de la antigua potencia colonial. Sin em-
samovriaduvania, art. 140) o la constitu- bargo, desde la independencia predomina
misma y única
ción polaca de 1997 (samorza c
d teryto- la voluntad de garantizar la unidad del Es-
noción. Ésta supone rialny: art. 163 y siguientes). En los tado, lo que ha favorecido la centralización
países de América Latina, la noción de y la visión eminentemente instrumental de
que la autoridad
autonomía es la de uso más frecuente, la descentralización. Por otro lado, desde
local goza de tanto en los Estados unitarios (Colombia, hace varios años las reformas llevadas a
art. 287) como en los federales (en Ar- cabo en varios países los acercan de la ten-
libertad de acción y
gentina, el artículo 123 garantiza la auto- dencia general al dar a la descentralización
organización, en el nomía municipal como un deber de las un contenido de autonomía local más sus-
constituciones provinciales; por ejemplo tancial (por ejemplo, en África del Sur,
marco de la ley. Esta La Rioja, art. 154). En Asia, los países Uganda, Zambia, Burkina Faso, Níger y
libertad puede ser colonizados por los británicos conserva- Senegal).
ron la noción británica de local government
más o menos amplia y de local self-government, recobrando Algunos países se distinguen, por el con-
pero el grado de incluso formas tradicionales de organiza- trario, por considerar al municipio como
ción local (no sólo en Australia y Nueva uno de los componentes del Estado o
libertad no afecta a Zelanda, sino también en India, Pakistán como la modalidad de expresión de la
la noción misma y Malasia) mientras que los demás países soberanía. Suecia es el único país euro-
se refieren más a la noción de autonomía peo en cuya constitución se declara que
local (Japón, Indonesia, República de la “gestión autónoma de los gobiernos
Corea y Filipinas). locales” contribuye a la realización de
la “soberanía nacional” (1:1). Asimismo,
No obstante, se aprecia que las diferen- la constitución de Ucrania afirma que la
cias en la terminología y a menudo en la soberanía del pueblo se ejerce por los
forma de conceptualizar no tienen inci- órganos de poder del Estado y por los
dencia en el contenido real de la noción órganos de la autonomía local (art. 5),
de autonomía o de la libre administra- pero esta fórmula se asemeja más a la
ción. No hay nada que permita afirmar antigua pertenencia de los órganos lo-
que la autonomía local implica un grado cales al poder del Estado. En Brasil, la
de descentralización más elevado que la constitución de 1988 le reconoce al mu-
libre administración, si se comparan las nicipio una autonomía política de principio.
instituciones, los poderes y el contenido Los municipios, así como los estados
de las competencias. Los municipios de federados forman los componentes de
Alemania o de Francia no gozan de una una “unidad indisoluble” que conforma
descentralización menos extensa que los la República Federal del Brasil (art. 1º) y
de Italia o Portugal. La descentralización la constitución federal define las bases
321
para su organización y sus competencias de la ley. Pero esto no siempre ha sido

(art. 29 a 31). El alcance práctico de es- así. El sufragio censitario o la autoridad
ta concepción parece ser limitado. 16 En que se le reconocía a las elites tradiciona-
cambio, en Indonesia la referencia a la les fueron en algún momento del pasado
autonomía introducida en las leyes de la base para la descentralización.
1999 y en otras posteriores corresponde La democracia
a un cambio de concepción ya que intro- Esto no ha desaparecido por completo.
permite que los
duce la transferencia de competencias Por el contrario, en algunos países las
amplias y recursos, así como la elección instituciones le reconocen un papel a los ciudadanos
directa del ejecutivo local. líderes comunitarios o a los jefes religio-
sos dentro la estructuración de la socie-
expresen sus
La autonomía local es un elemento dad civil. A menudo, la ley les otorga un preferencias para
constitutivo de la descentralización. lugar en los órganos representativos que
Las expresiones “autonomía local”, “li- ejercen el poder público (por ejemplo, orientar el ejercicio
bre administración” y “self-govern- en Ghana, Uganda, Níger, África del Sur, del poder que los
ment” designan una misma y única etc.). En algunos países del Medio
noción. Ésta supone que la autoridad Oriente la autoridad de los miembros de gobiernos locales
local goza de libertad de acción y orga- la aristocracia local sigue siendo domi- obtienen de la ley
nización, en el marco de la ley. Esta nante aún y cuando haya elecciones
libertad puede ser más o menos amplia (Emiratos Árabes Unidos, Arabia Saudi-
pero el grado de libertad no afecta a la ta, Bahrein).
noción misma.
Pero se destaca una tendencia general hacia
la elección de los órganos de autonomía lo-
III. La democracia cal y al desarrollo de formas institucionales
16. Franck Moderne,
de participación ciudadana. Incluso cuando
2006, «Le municipio
La noción clásica de descentralización no la elección no es muy competitiva, se consi- comme entité
implica necesariamente la democracia. Una dera que la elección es constitutiva de la politique dans
organización puede estar descentralizada y autoridad y de la legitimidad del gobierno l’organisation
no fundarse en principios democráticos17. local. La legislación tiende a ampliar la in- territoriale fédérale
Por el contrario, una organización basada fluencia que ejercen los electores (por du Brésil», pp.347-
en principios democráticos puede estar ejemplo, en Vietnam durante las elecciones 363 en Mélanges en
centralizada. locales de 2004 o en China al nivel de los l’honneur de Jean-
comités de aldea o de barrio). Claude Douence. La
profondeur du droit
Sin embargo, en la actualidad el vínculo
local, París, Dalloz.
entre descentralización y democracia se En conclusión, es evidente que se está
17. Un jurista francés,
ha hecho más estrecho y directo, de consolidando a nivel global una visión de la
Charles Eisenmann
manera similar a como existió en el pasa- descentralización que implica: un recono-
afirmaba que “la
do en Europa un vínculo entre parlamen- cimiento de la autonomía de los gobier- descentralización es
tarismo (nacido del régimen censitario) y nos locales, la existencia de instituciones un sistema sin color
democracia. Como modo de orga- representativas electas y de modalidades político
nización, la descentralización en de participación a través de las cuales los determinado: ésta
sentido estricto implica hoy la demo- habitantes expresan sus preferencias co- puede ser no
cracia. La descentralización supone lectivas e intereses propios. Cabe subrayar democrática como
la autonomía del gobierno local en el que aunque esta noción de descentraliza- democrática”; lo
marco de la ley, pero es la democra- ción aún no prevalece en todas partes, su único que se
requiere es que la
cia la que le da contenido a la auto- difusión está avanzando y no existe otra
designación de la
nomía local. En efecto, la democracia visión que compita con ella. Sin duda, su
autoridad local sea
permite que los ciudadanos expresen sus fuerza reside en que puede encarnarse
“independiente de la
preferencias para orientar el ejercicio del en una gran variedad de modelos institu-
autoridad central”
poder que los gobiernos locales obtienen cionales. (op. cit. p.277).
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Primer Informe Mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unuidos

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La descentralización y la democracia local en el mundo

UCLG desea reconocer el apoyo de:

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Diseño gráfico y producción MIS Productions

Coordinado por el Grupo de Investigación

bajo la dirección científica de Gérard Marcou,

América del Norte 74

Asia Pacífico 112

Oriente Medio y Asia Occidental 234

Gobernanza metropolitana 264

PREFACIO 8 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Primer Informe Mundial

Es para mi un honor, como Presidente de la En un mundo en el que más de la mitad de la

PREFACIO 10 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

1. ONU Habitat, 21º

Responsables de la publicación – Secretariado Mundial de CGLU

AGRADECIMIENTOS 14 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Medio Oriente y Asia Occidental: Michel Azcueta (Perú), Felix Barrios

Otras colaboraciones 3: Asia Pacífico:

África : Andy Asquith (Nueva Zelanda), Chris

Tzinovadze (Georgia), Grigorij A. Vasile-

Yves Cabannes, (Reino Unido), Adrian Generalitat de Catalunya

Norteamérica: DEXIA Group

Jean-Pierre Collin (Canadá), Jefferey Se-

Oriente Medio y Asia Occidental:

Mustapha Adib (Líbano), Najem Al Ahmad

INTRODUCCIÓN 16 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

INTRODUCCIÓN 18 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

b) las competencias, la gestión y las fi- emergencia de nuevos liderazgos políticos

2. La Carta europea de la autonomía local aborda en particular los principios siguientes:

INTRODUCCIÓN 20 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

recursos humanos de los gobiernos lo- Nuestro agradecimiento también va dirigi-

ÁFRICA 24 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Introducción y de los gobiernos locales de ciertos países,

habitantes/superficie) políticos estados regional provincial supramunicipal aglomeración urbana

Argelia Presidencial Unitario 48 Wilaya 1541 municipios

Benín Presidencial Unitario 77 municipios

Camerún Presidencial Unitario 10 regiones 2 Mancomunidades urbanas / 11 municipios urbanos

16,3 hab / 475.412 km2 11 Municipios de distrito 316 municipios rurales

Gabón Presidencial Unitario 47 departamentos 50 municipios

Ghana Presidencial Unitario 166 asambleas de distrito

Guinea Presidencial Unitario 38 municipios urbanos / 303 comunidades rurales de

Kenya Presidencial Unitario 8 provincias incluyendo 175 autoridades locales

Malí Presidencial Unitario 8 regiones 49 círculos. Distrito de Bamako 703 municipios

Marruecos Monarquía Unitario 16 regiones 49 provincias y 13 prefecturas 1497 municipios

Mozambique Presidencial Unitario 10 provincias 33 municipalidades urbanas

Nigeria Presidencial Federal 36 Estados federados 774 municipalidades

Togo Presidencial Unitario 6 regiones* 30 prefecturas* 30 municipios urbanos

Uganda Presidencial Unitario 79 distritos 1 ciudad, 13 municipalidades urbanas

ÁFRICA 28 Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

En materia de descentralización, la actua- nizador. El modelo privilegiado adoptado para

Cuadro 2 Datos demográficos, urbanización y número de gobiernos locales

Regiones Población (millones) Tasa de urbanización Municipios

Norte de África 154 62 4.200

África Occidental 264 40 3.000

África Central 98 47 1.000

África del Este 245 31 1.900

África Austral 148 36 1.300

Conjunto de África 909 38 11.40 0