Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 1

TEMA 6. TÍTULO IV - DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIÓN

6.1. EL GOBIERNO

La Constitución, en su título IV, «Del Gobierno y de la Administración», regula dos entidades distintitas: el Gobierno
como órgano constitucional y la Administración como ente instrumental. Por consiguiente, dentro de las distintas
acepciones que pueden predicarse del “Gobierno”, nuestra suprema norma parte de la que se refiere a un órgano
colegiado que, en el marco de la monarquía parlamentaria, es perfectamente distinguible de la Corona y de la
Administración Pública.

La Ley 50/1997 de 27 de noviembre del Gobierno (LG) ha pretendido dar regulación a la organización,
competencia y funcionamiento del Gobierno dentro del espíritu y los principios del Texto Constitucional. La Ley
50/1997, consta de 5 títulos, (26 artículos), 2 disposiciones adicionales y 1 derogatoria.
ARTÍCULO 97
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

A. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA

Se trata de una función de carácter genérico consistente en marcar las pautas de dirección y coordinación
general de la política estatal, de manera que los diversos órganos e instancias estatales actúen lo más
sincrónicamente posible en la consecución de los fines perseguidos.

Esta función está, necesariamente, conectada al programa político con el que el Presidente del Gobierno concurrió
a las elecciones y obtuvo la confianza parlamentaria. La práctica política, por lo demás, ha puesto de manifiesto que
es al Gobierno a quien corresponde elaborar los programas y planes que fijen los objetivos generales que se
pretenden conseguir, tanto en política interior como exterior.

Dirección equivale a orientación e impulso. La función directiva consiste en fijar unas metas a alcanzar
(objetivos de la política económica, social, de relaciones exteriores, etc.) y en impulsar al resto de los órganos
constitucionales para que provean las formas y medios de alcanzar esos objetivos. La dirección política es, por
tanto, en gran parte, una actividad de relación del Gobierno con otros órganos constitucionales. Como
consecuencia, el papel del Gobierno presenta dos dimensiones en parte contrapuestas: es «ejecutor» de
decisiones de otros, pues desempeña la función ejecutiva, y, al mismo tiempo es «director», ejerce una función
creadora e impulsora, que se proyecta sobre los demás poderes del Estado.

B. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA INTERIOR

En el ámbito de la política interior, la función directiva del Gobierno se manifiesta en las atribuciones que la
Constitución le confiere en relación con los restantes poderes del Estado. No se trata, desde luego, de que exista
una «primacía del poder ejecutivo», en el sentido de que pueda hacer éste prevalecer su voluntad sobre la de los
restantes poderes del Estado. Se trata más bien de que el Gobierno dispone de una capacidad —y en ocasiones
monopolio— de la iniciativa frente a estos poderes, orientando y condicionando su actuación.

a) En relación con el poder legislativo, es competencia del Gobierno:

 Decidir la disolución de las Cámaras (art. 115 de la CE) y la correspondiente convocatoria de elecciones.

 La iniciativa legislativa (art. 87.1) esto es, la elaboración de proyectos de ley y su presentación a las
Cámaras, proyectos de ley que serán de tramitación preferente (art. 89.1 CE). Manifestación también de esta
potestad de iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones de urgencia y necesidad (art.
86), si bien, como se vio, sometida a revisión por el Congreso de los Diputados.

 Dispone además el Gobierno del monopolio de la iniciativa del procedimiento parlamentario en un tema
trascendental: el referente a los Presupuestos del Estado. En este aspecto, el artículo 134 de la Constitución
encomienda al Gobierno «la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado», reservando a las
Cortes Generales su «examen, enmienda y aprobación».
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b) En relación con otros poderes y órganos, podemos así señalar:

El Gobierno puede dirigirse directamente al electorado mediante la propuesta de convocatoria de referéndum

(art 92 CE). En efecto, junto a las diversas modalidades de referéndum que prevé la Constitución, y que han sido
desarrolladas por la LO 12/80, de Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum, el art. 92 CE introduce
la figura del referéndum consultivo sobre «decisiones políticas de especial trascendencia». Se configura,
constitucional y legalmente, como la posibilidad (referéndum potestativo, no preceptivo) de que el Presidente del
Gobierno recabe un pronunciamiento de los ciudadanos sobre una decisión política. Ello implica que se trata, no de
que los ciudadanos, mediante referéndum, adopten una decisión (de índole normativa, o de cualquier otro tipo) sino
de que se pronuncien sobre una decisión que corresponde adoptar a un órgano constitucional.

 Respecto de los órganos jurisdiccionales, le compete al Gobierno la propuesta de dos miembros del
Tribunal Constitucional (art. 159 CE) así como la legitimación para iniciar procesos constitucionales (arts.
161.2 y 162 CE) Dentro de este apartado puede también incluirse la propuesta para el nombramiento del
Fiscal General del Estado (art. 124.2 CE)

 En relación con las Comunidades Autónomas, la Constitución confiere al Gobierno la potestad de adoptar
las medidas necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus
obligaciones para la protección del interés general (art. 155 CE), esta actuación, que debe contar con la
conformidad del Senado. También puede impugnar ante el Tribunal Constitucional las leyes y disposiciones
aprobadas por los órganos de éstas, impugnación que produces efectos suspensivos inmediatos (art. 161.2
CE).

 Importante cometido corresponde, también, al Gobierno en las situaciones de anormalidad constitucional.

Así, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros se procede a la declaración del estado de alarma y
de excepción, si bien en este segundo caso se requiere la previa autorización del Congreso de los Diputados
(art. 116.2 y 3 CE).

C. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR

El Rey asume la más alta representación del Estado en las relaciones internacionales (art. 56.1CE), pero ello no
está reñido con la función de dirección de la política exterior que al Gobierno encomienda la Constitución. El ámbito
al que la misma se contrae es amplísimo, pues abarca desde la intervención en organismos internacionales
(ONU, UNESCO, FAO, etc), pasando por la impulsión de programas y convenios de cooperación con otros
países, negociación y suscripción de tratados internacionales de todo tipo y cuanto se refiere al complejo mundo
comprende la representación diplomática y consular en que se desenvuelven las relaciones interestatales de
carácter político, económico y comercial.

Es competencia exclusiva del Estado las relaciones internacionales (art. 149.1.3º CE), cuyo objeto sea las
relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos y con las Organizaciones internacionales
gubernamentales; relaciones que están regidas por el Derecho Internacional General a que se refiere el art. 96.1
CE y por los tratados y convenios en vigor para España.

Una de las manifestaciones mas genuinas de la política exterior del Estado consiste en la suscripción de
tratados internacionales entre Estados soberanos, los cuales, válidamente celebrados y publicados en nuestro
país, forman parte del Derecho interno vigente (art. 96.1 CE). La presentación del previo consentimiento para
celebrar los más importantes tratados corresponde a las Cortes Generales, sin perjuicio de que se requerirá
expresamente una autorización mediante ley orgánica cuando éstos atribuyan a una organización o institución
internacional competencias derivadas de la Constitución (art. 93 y 94 CE). En los restantes supuestos considerados
menores, la intervención de las Cortes se restringe a un inmediato derecho de información sobre la conclusión de
un tratado. Siempre queda, sin embargo, a salvo la posibilidad de que el Gobierno o cualquiera de las Cámaras
solicite del Tribunal Constitucional una declaración acerca de la posible contradicción del tratado con la propia
Constitución, en cuyo caso la celebración del mismo requerirá la previa revisión constitucional (arts. 94.2 y 95 CE).

D. LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR Y LA DEFENSA DEL ESTADO

Estas tres encomiendas forman parte de la más genérica función de dirección política y ponen en conexión al
Gobierno con la Administración, en el primer caso y con las Fuerzas Armadas, en el segundo.
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El Gobierno no es sólo un órgano constitucional básico de la estructura del Estado, sino que es, además, el órgano
superior de la propia Administración. Téngase en cuenta que el Ministro/a –que es miembro del Gobierno- es
también cabeza de un Departamento Ministerial y ostenta la doble condición de integrante de un órgano
político y titular de un órgano administrativo. El Gobierno en su función de director de la Administración, dirige
el conjunto orgánico en que ésta se estructura y ejercita, junto a decisiones estrictamente políticas, facultades de
alta dirección y organización de la Administración, además de las meramente ejecutivas. Podemos, entonces,
concluir que la línea de separación entre Gobierno y Administración se sitúa, precisamente, en el Ministro/a, que es
órgano gubernamental en cuanto miembro del Gobierno y órgano administrativo en cuanto superior jerárquico de un
Departamento Ministerial.

La dirección por el Gobierno de la Administración militar y la política militar y de defensa guarda conexión con la
posición que nuestra Constitución reserva a las Fuerzas Armadas y a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del
Estado. A las Fuerzas Armadas la Constitución les encomienda “garantizar la soberanía e independencia de
España, defender la integridad territorial y el ordenamiento constitucional” (art. 8 CE) y a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad “proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”, pero en
ambos casos bajo la autoridad y dirección del Gobierno.

La defensa de la Constitución y de los derechos y libertades a que se alude no es de carácter jurídico (que vendría
encomendada a la jurisdicción ordinaria y, muy señaladamente, al Tribunal Constitucional), sino político, es decir, lo
que se refiere a la adopción de las decisiones y medidas que salvaguarden esos supremos bienes jurídicos a los
que alude la Constitución, a cuyos efectos el Gobierno podrá impulsar la declaración de los estados excepcionales
a que se refiere el artículo 116 CE.

La Administración militar es un aparato organizativo de naturaleza instrumental en orden a hacer efectiva la

política de defensa nacional.

Por otro lado, conviene recordar, que el Rey ostenta “el mando supremo de las Fuerzas Armadas” (art. 62.h), pero
ello tiene una dimensión más simbólica que real, pues es al Ministro/a de Defensa y, por encima de él al Gobierno y
sobre todo a su Presidente, a quien corresponde la efectiva dirección de la política militar y de defensa, ordenando,
coordinando y decidiendo en el marco de la legislación aprobada por las Cortes Generales y con el asesoramiento
de la Junta de Defensa nacional, de la Junta de Jefes de Estado Mayor.

E. LA FUNCION EJECUTIVA. LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Compete exclusivamente al Gobierno la ejecución de las leyes aprobadas por el Parlamento, de ahí la
denominación de “Poder Ejecutivo”. La función ejecutiva consiste en el desarrollo y la puesta en marcha por
parte del Gobierno de las medidas necesarias para cumplir tareas y objetivos al servicio de los ciudadanos,
lo que se realiza, la mayoría de las veces, dictando disposiciones y actos a través de los cuales del Poder Ejecutivo
impone unilateralmente sus decisiones, y en otras ocasiones confiriendo la prestación de estos servicios públicos a
terceros a través de concesiones administrativas o modalidades contractuales. Esos objetivos y fines suelen
venir predeterminados por una ley y a veces, incluso, por la propia Constitución. Así por ejemplo, cuando se
dice que “Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio
histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integra….” (art. 46 CE), encomienda
que después se concretará en sus líneas directrices por la correspondiente Ley de Patrimonio Histórico Español.

En cuanto a la potestad reglamentaria la ley 50/1997, del Gobierno, en su artículo 23 establece que: “el ejercicio de
la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de Ley, ni infringir normas con dicho rango.
Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, no podrán tipificar delitos,
faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o
prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:

a) Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
b) Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
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Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior. Son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o
superior jerarquía que el que lo haya aprobado (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos).

La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo
competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe
sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la
estimación del coste a que dará lugar.

b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y
aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto. En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de
un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o
los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre
el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada
en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la
naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente
motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público,
que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones

mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración
indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará
a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las
disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes
o adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se
conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones
practicadas.

En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin
perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos. Será necesario informe previo del
Ministerio de Administraciones Públicas (debe entenderse Ministerio de Política Territorial) cuando la norma
reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Boletín
Oficial del Estado.

Las decisiones de los órganos regulados en la Ley de Gobierno revisten las formas siguientes:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones que aprueban,

respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga
atribuida al Presidente.

c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas
reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.
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d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar
la forma de Real Decreto.

e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de

tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del
Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o

resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia,
dictada a propuesta de los Ministros interesados”.
ARTÍCULO 98
1. El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que
establezca la ley.
2. El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.

La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en forma muy esquemática, se prevé, la presencia
necesaria de unos miembros, el Presidente y los Ministros, en todo caso y la presencia posible (no necesaria) de
los Vicepresidentes «en su caso», y «de los demás miembros que establezca la ley».

El artículo 1 de la Ley de Gobierno estable que el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o
Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros. Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros
y en Comisiones Delegadas del Gobierno.

A. CONSEJO DE MINISTROS
El Gobierno es un órgano constitucional colegiado, se trata de un órgano pluripersonal cuyas decisiones más
importantes se adoptan en Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros equivale a la reunión del Gobierno en
Pleno, debidamente convocado en tiempo y en forma, y que establece acuerdos previa deliberación al efecto.

La vigente regulación del Gobierno basa la configuración y funcionamiento del mismo sobre tres pilares esenciales:

1º. El principio de dirección presidencial, que confiere al Presidente del Gobierno la atribución de definir
las directrices políticas que deberán orientar la tarea del Gobierno y cada uno de sus Departamentos en
que se integra.
2º. El principio de colegialidad, que implica el funcionamiento armónico del órgano en cuanto tal y la
consiguiente responsabilidad solidaria de sus miembros, reforzada por el carácter secreto de las
deliberaciones del Consejo de Ministros.
3º. El principio departamental, por cuanto la Administración General del Estado se organiza en
Ministerios, lo que confiere al titular de cada Departamento una amplia autonomía y también de
responsabilidad, en la gestión de los asuntos de su competencia.
Con arreglo al artículo 5 de la LG, al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde:

a) Aprobar los proyectos de Ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
c) Aprobar los Reales Decretos-Leyes y los Reales Decretos Legislativos.
d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.
e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos 94
y 96.2 de la Constitución.
f) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración
del estado de sitio.
g) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.
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h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración
General del Estado.

k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.

A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado cuando sean convocados. Las
deliberaciones del Consejo de Ministros serán secretas.

B. COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO

La creación, modificación y supresión de la Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el Consejo
de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno. El Real Decreto de creación de
una, Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:

a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión.

b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.
c) Las funciones que se atribuyen a la Comisión.
d) El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.
No obstante lo dispuesto en el apartado anterior podrán ser convocados a las reuniones de las Comisiones
Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la Administración General del Estado
que se estime conveniente.

El Real Decreto 639/2009 de 17 de abril por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno,
establece que, además de las que se constituyan por ley, las Comisiones Delegadas del Gobierno serán las
siguientes:

a) Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis

b) Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
c) Comisión Delegada del Gobierno para Política Autonómica
d) Comisión Delegada del Gobierno para Política Científica y Tecnológica
e) Comisión Delegada del Gobierno para Política de Inmigración
f) Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático
g) Comisión Delegada del Gobierno para Política de Igualdad
h) Comisión Delegada del Gobierno para la Cooperación al Desarrollo
i) Comisión Delegada del Gobierno para la Presidencia Española de la Unión Europea en el año 2010
Corresponde a las Comisiones Delegadas como órganos colegiados del Gobierno:

a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integren la Comisión.
b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una
propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
Ministros.
d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo
de Ministros.
Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.
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3. Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario,
ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.
4. La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno.

Por lo que se refiere al régimen de incompatibilidades, los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones
representativas que las propias del mandato parlamentario (ello supone la compatibilidad del Ministro con la
condición de parlamentario de las Cortes Generales), ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni
actividad profesional o mercantil alguna. Será de aplicación, asimismo, a los miembros del Gobierno el régimen de
incompatibilidades de los altos cargos de la Administración General del Estado. La mencionada Ley de
Incompatibilidades las extiende a la percepción de pensiones y a la administración del propio patrimonio si el
interesado participa en empresas que contraten con la Administración en la que desempeñe su cargo.
ARTÍCULO 99
1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así
proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación
parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el
programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.
3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho
candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva
votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría
simple.
4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas
en la forma prevista en los apartados anteriores.
5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la
confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente
del Congreso.

El Presidente del Gobierno puede ser nombrado de dos formas, a las que denominaremos respectivamente
“ordinaria” y “extraordinaria”.

a) Ordinaria. Se realiza en tres supuestos:

1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados

2. Por pérdida de una cuestión de confianza
3. Por fallecimiento
b) Extraordinaria: Procede en el caso de pérdida de una moción de censura (La moción de censura se
regula en el artículo 113 de la C.E.). En la moción de censura debe incluirse un candidato a la
Presidencia del Gobierno que será nombrado como tal por el Rey en caso de que prospere la moción,
es decir, en caso de que la moción de censura sea aprobada por la mayoría absoluta del Congreso de
los Diputados. De ahí que la moción de censura en nuestro país tenga la característica de ser
“constructiva”.

El nombramiento del Presidente del Gobierno se realiza por el Rey con el refrendo del Presidente del Congreso de
los Diputados. El juramento se realiza ante el Rey, jurando o prometiendo cumplir fielmente las obligaciones del
cargo, con lealtad al Rey, y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado.( Real Decreto 707/
1979, de 5 de abril)

Según el artículo 12.1 de la Ley del Gobierno, el nombramiento y cese del Presidente del Gobierno se producirá en
los términos previstos en la CE (art. 99). En caso de vacante, ausencia o enfermedad del Presidente del
Gobierno, sus funciones serán asumidas por los Vicepresidentes, de acuerdo con el orden de prelación, y en
defecto de ellos por los Ministros, según el orden de precedencia de los Ministerios.

El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin
perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su gestión.
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En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno:

a) Representar al Gobierno.
b) Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices de la política interior y exterior y
velar por su cumplimiento.
c) Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o
de las Cortes Generales.
d) Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de
confianza.
e) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa autorización del Congreso de los
Diputados.
f) Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones previstas en la
legislación reguladora de la defensa nacional y de la organización militar.
g) Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 62.g) de la Constitución.
h) Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción, las leyes y demás normas con
rango de Ley, de acuerdo con lo establecido en los artículos 64 y 91 de la Constitución.
i) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías
de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del
Gobierno.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.
l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
n) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución y las leyes.

ARTÍCULO 100
Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.

El artículo 98.1 CE, al determinar la composición del Gobierno, menciona la posible existencia “de los
Vicepresidentes, en su caso”. Se trata, por tanto, de una figura potestativa que queda a la libre voluntad del
Presidente. La existencia, entonces, de uno o varios Vicepresidentes se concreta a la formación de cada Gobierno
y las competencias que a éstos vengan conferidas dependen también de la exclusiva decisión del Presidente. No
es incompatible el desempeño de la función de Vicepresidente con la dirección de un Departamento Ministerial. El
artículo 3.2 LG declara expresamente “El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento
Ministerial, ostentará, además, la condición de Ministro”.

El Vicepresidente o Vicepresidentes suplen, por su orden, al Presidente del Gobierno en los casos de vacante,
ausencia o enfermedad y con carácter general tienen la condición de órganos de apoyo al Presidente. Por ello se
les encomienda la coordinación de parcelas concretas de gestión y administración.

El Real Decreto 543/2009 de 7 de abril, sobre las Vicepresidencias del Gobierno establece la existencia de 3
Vicepresidencias:

 Vicepresidencia Primera del Gobierno: le corresponde ejercer las funciones que le encomiende el
Presidente del Gobierno, así como la Presidencia de la Comisión de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.

 Vicepresidencia Segunda del Gobierno: le corresponde ejercer las funciones que le encomiende el
Presidente del Gobierno, así como la Presidencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos
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 Vicepresidencia Tercera del Gobierno: le corresponde ejercer las funciones que le encomiende el
Presidente del Gobierno, así como la Presidencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Política
Autonómica.

Los Ministros son miembros necesarios integrantes del Gobierno, pero subordinados al Presidente, quien decide
libremente su nombramiento y cese, aunque estos actos sean formalmente decretados por el Rey.

La característica esencial de la figura del Ministro es que se trata de un órgano bifronte: desde una perspectiva
política colabora en la dirección de los asuntos del Estado integrándose en el Gobierno de la Nación; desde una
perspectiva administrativa es el supremo vértice de un concreto Departamento Ministerial. Y, aunque ambas tareas
son conceptualmente distintas, ambas son también complementarias por cuanto el Ministro representa la línea
divisoria y el eje de colaboración entre la actividad política y la actividad Administrativa.

Sin embargo, cabe la posibilidad de que un Ministro no sea órgano superior de un Departamento Ministerial y, por
tanto, no gestione ninguna de las ramas en que se organiza la Administración (sanidad, educación, defensa, etc.).
Ésta sería la figura de los denominados “Ministros sin cartera”, expresamente admitidos en el artículo 4.2 LG, a
los que el Presidente podrá atribuir el ejercicio de concretas responsabilidades y funciones
gubernamentales.

El nombramiento de los Ministros se efectúa por Real Decreto expedido por el Rey y refrendado por el Presidente
del Gobierno. Por su parte, el cese tiene, igualmente, lugar por voluntad exclusiva del Presidente del Gobierno y
también es automático en los supuestos expresamente previstos en la Constitución: celebración de elecciones
generales, pérdida de confianza parlamentaria, o por dimisión o fallecimiento del Presidente. La separación de los
Vicepresidentes del Gobierno y de los Ministros sin cartera llevará aparejada la extinción de dichos órganos.

Para ser nombrado miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de
sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial
firme.

La suplencia de los Ministros, para el despacho ordinario de los asuntos de su competencia, será determinada
por Real Decreto del Presidente del Gobierno, debiendo recaer, en todo caso, en otro miembro del Gobierno. El
Real Decreto expresará la causa y el carácter de la suplencia.

Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica
de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:

a) Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos
adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del
Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
El Real Decreto 542/2009 de 7 de abril, ha estructurado la Administración General del Estado en los siguientes
Departamentos Ministeriales, con objeto de facilitar el desarrollo del programa político del Gobierno y de conseguir
la máxima eficacia y racionalidad en su acción. Dicho Real Decreto es desarrollado por el Real decreto 640/2009 de
17 de abril:
 Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.  Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino.
 Ministerio de Justicia.  Ministerio de la Presidencia.
 Ministerio de Defensa.  Ministerio de Política Territorial.
 Ministerio de Economía y Hacienda.  Ministerio de Cultura.
 Ministerio del Interior.  Ministerio de Sanidad y Política Social.
 Ministerio de Fomento.  Ministerio de Vivienda.
 Ministerio de Educación.  Ministerio de Ciencia e Innovación.
 Ministerio de Trabajo e Inmigración.  Ministerio de Igualdad.
 Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 10

ARTÍCULO 101
1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria
previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.

En el régimen parlamentario, el Gobierno existe y subsiste en tanto en cuanto dispone de la confianza del
Parlamento; la desaparición de dicha confianza supone, por tanto el cese del Gobierno. Ahora bien, el cese del
Gobierno en sus funciones puede tener, según la CE, otros motivos.
 Cese automático por finalización del mandato parlamentario: el Congreso de los Diputados es
elegido por un período de cuatro años, y en consecuencia, la duración normal de un Gobierno cubrirá
ese período. La finalización del mandato del Congreso que le elige implica automáticamente el cese del
Gobierno; ahora bien, la finalización extraordinaria del mandato del Congreso acarrea, asimismo, la
dimisión del Gabinete.
 Cese automático por fallecimiento del Presidente del Gobierno: el Presidente del Gobierno es la
figura clave y fundamental del mismo, de ahí que su desaparición implique el cese inmediato de todos
los componentes del Gobierno.
 Cese automático por exigencia de responsabilidad: la exigencia de responsabilidad por parte del
Congreso de los Diputados, tiene como consecuencia la dimisión automática del Gobierno. Esa
realización de la responsabilidad puede actuar a través de dos procedimientos: la votación de censura y
la pérdida de una votación de confianza.

El art. 21 de la Ley del Gobierno establece que: “el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en
los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su
Presidente. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las
limitaciones establecidas en esta Ley”.

Un Gobierno en funciones no es un Gobierno en plenitud de ejercicio, por lo que se reduce legalmente su función
al despacho ordinario de los asuntos en orden al mantenimiento del normal funcionamiento de los servicios
públicos, absteniéndose de adoptar cualquier otra medida de calado político salvo casos justificados de urgencia o
de interés público (calamidades, catástrofes o situaciones de emergencia).

El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el
tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.
ARTÍCULO 102
1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo
Penal del Tribunal Supremo.
2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones,
sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con aprobación de la mayoría
absoluta del mismo.
3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo.

El principio de responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento es consustancial a la estructura del
régimen parlamentario. El Gobierno, que únicamente puede ser nombrado con la confianza del Parlamento, para
continuar en el ejercicio de sus funciones requiere el mantenimiento de dicha confianza; la pérdida de ésta supone
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 11

su cese. Es decir, el Gobierno precisa del Parlamento, no sólo para su existencia, sino también para su
subsistencia. Nuestra constitución establece la responsabilidad política del Gobierno en el artículo 108, al
señalar que el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.

Al lado de la responsabilidad política, la Constitución establece determinadas especialidades para la exigencia de la

responsabilidad jurídica del Gobierno (de carácter penal, civil o administrativa). Los miembros del Gobierno no
están exentos de responsabilidad jurídica. En el ámbito penal su responsabilidad deriva, como la que cualquier otro
ciudadano, de la violación de las leyes penales mediante acción u omisión culpable tipificada en la misma. La
singularidad procesal de los Ministros estriba, sin embargo, en que se trata de un personal aforado, especialidad
que no se confiere como un privilegio personal sino como una garantía funcional.

Tal como sucede con los parlamentarios de las Cortes Generales, el conocimiento del caso se confía a la más alta
instancia judicial de la Nación, el Tribunal Supremo, de la que se predica su superior competencia técnica y su
mayor distanciamiento respecto de las presiones que puede recibir. Como puede apreciarse el contenido del
precepto constitucional no se distingue entre delitos cometidos en el ejercicio de su cargo y delitos
estrictamente privados, por lo que hay que entenderlos comprendidos todos.

El artículo 102.2 contempla un supuesto especialmente cualificado, “si la acusación fuere por traición o por
cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por
iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta de los
mismos”. La intervención del Congreso se alza como un requisito de procedibilidad, pero el enjuiciamiento sigue
correspondiendo a la Sala Segunda del Tribunal Supremo. Por su parte, los miembros del Gobierno disponen de un
procedimiento especial para prestar declaración ante los tribunales, pudiendo hacerlo por escrito, o bien en su
domicilio o en su despacho oficial, con lo que se les exime de la comparecencia personal. Una contrapartida
especial establece, sin embargo, la Constitución, al prohibir expresamente el indulto de las penas por la comisión
de estos delitos.

También los miembros del Gobierno pueden incurrir en responsabilidad civil, susceptible de producir una
indemnización cuando lesionen al patrimonio del Estado o de los particulares. Y, por supuesto, en cuanto sujetos al
principio de legalidad en su actuación, los actos del Gobierno y de la Administración que contravengan la ley
son enjuiciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa y susceptibles, también, de provocar un
resarcimiento económico por lesión en los bienes y derechos de los particulares derivado del funcionamiento de los
servicios públicos.

Por otra parte, el artículo 26 de la Ley del Gobierno se refiere al control de los actos del Gobierno que se
ejercerá: el control político por las Cortes y el jurídico por los Tribunales Contencioso-Administrativos y por el
Tribunal Constitucional.

“El Gobierno está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico en toda su actuación. Todos los actos
y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales. Los actos del Gobierno y
de los órganos y autoridades regulados en la presente Ley son impugnables ante la jurisdicción contencioso-
administrativa, de conformidad con lo dispuesto en su Ley reguladora. La actuación del Gobierno es
impugnable ante el Tribunal Constitucional en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo”.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 12

Dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros.
PRESIDENTE Nombrado y cesado conforme art. 99
Art. 2 Puede delegar en:  Vicepresidente/s
Art. 20. 1 a).  Ministros

Competentes y responsables en el ámbito del Departamento Ministerial del que son Titulares
MINISTROS
Nombrado y separado por el Rey a propuesta del Presidente
COMPOSICIÓN
Art. 1.2. Art. 4  Secretarios de Estado
Puede delegar en:  Delegados del Gobierno en las CCAA
Art. 20. 1 b).  Órganos directivos del Ministerio

Ejerce las funciones que le encomiende el Presidente.

VICEPRESIDENTE/S
En su caso Art. 3 Si es titular de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la condición de Ministro.

 Órganos superiores de la Administración General del Estado.

G
SECRETARIOS  Nombrados y separados: R. D. del Consejo de Ministros, a propuesta del
DE ESTADO Presidente o Ministro correspondiente.
Art. 7 y 15  Funciones: Ejecutar la acción del Gobierno en un sector del Dpto. o la Presidencia.

O COMISIÓN GENERAL DE
SECRETARIOS DE ESTADO Y
SUBSECRETARIOS
 Composición: Titulares de las Secretarías de Estado y Subsecretarios.
 Presidencia: Vicepresidente del Gobierno o Ministro de la Presidencia.
 Funciones: Preparar las sesiones del Consejo de Ministros.

B ÓRGANOS DE
COLABORACIÓN
Art. 8

SECRETARIADO Órgano de apoyo del

 Consejo de Ministros.
 Comisiones Delegadas de Gobierno.
 Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

I
Y APOYO DEL GOBIERNO
Art. 9 Se integra en el Ministerio de la Presidencia
 Presidente.

E GABINETES
Art. 10
 Órgano de apoyo político del  Vicepresidente/s.
 Ministros.
 Secretarios de Estado.

R  Funciones: Tareas de confianza y asesoramiento.

 Su composición, retribuciones,... se determina por el Consejo de Ministros

N FUNCIONES:
Políticas
 Dirección de la política interior y exterior.
 Dirección de la Administración civil y militar.
 Dirección de la defensa del Estado.

O Art. 1.1.
Administrativas
 Función ejecutiva.
 Potestad Reglamentaria (capacidad de elaborar Reglamentos)
 Secretario es el Ministro de la Presidencia.
Consejo de Ministros
 Reuniones: decisorias o deliberantes.
(Órgano colegiado)  Pueden delegar funciones administrativas en las
SUS MIEMBROS SE REÚNEN EN: Comisiones Delegadas de Gobierno.
Art. 1.3.
Comisiones Delegadas  Se crean, modifican y suprimen: R. D. del Consejo de
del Gobierno Ministros, a propuesta del Presidente.
 Deliberaciones: son secretas.
(Órgano colegiado)
 Tras la celebración de elecciones generales,
El Gobierno cesa  Por pérdida de confianza parlamentaria previsto en la Constitución
GOBIERNO EN FUNCIONES
 Por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
Art. 21
El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo
Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 13

6.2. LA ADMINISTRACIÓN
ARTÍCULO 103
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de
mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las
garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

A. TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

a) Administraciones Territoriales
La opción descentralizadora seguida por la Constitución al abrir paso al Estado de las Autonomías hace que exista
un doble orden de Administraciones Públicas. Por un lado, los poderes centrales del Estado cuentan con una
Administración Pública propia (Administración General del Estado) para el ejercicio de las competencias que el
bloque de la constitucionalidad les reserva. Junto a ésta, cada una de las Comunidades Autónomas cuenta con su
propia organización administrativa para el desarrollo de las competencias que les corresponden (Administraciones
Autonómicas). Pero, además, la Constitución reconoce la autonomía de otros entes territoriales para la gestión de
sus intereses (art. 137 CE); pues, bien, cada uno de esos entes provinciales, municipales, insulares, etc., cuenta,
también, con sus respectivos aparatos administrativos (Administraciones Locales).

La organización territorial adoptada por el Estado no sólo determina en buena medida la existencia de distintas
Administraciones Públicas; junto a ello sirve, también, de estructura para la actuación de esas mismas
Administraciones, en especial de la Administración General del Estado. En efecto, la división territorial en
Comunidades Autónomas y Provincias repercute en la propia organización y funcionamiento de la Administración
del Estado, que toma esas divisiones como base de su actuación.

La organización de la Administración General del Estado en las unidades territoriales provinciales y autonómicas da
lugar a la Administración Periférica del Estado, dirigida por los Delegados del Gobierno, en las Comunidades
Autónomas, y por los Subdelegados del Gobierno, en las Provincias (arts. 22 y 29 LOFAGE). Esta Administración
Periférica no es, en consecuencia, una Administración autónoma, sino el conjunto de los servicios de la
Administración General del Estado que desarrollan su actuación en ámbitos territoriales infraestatales y, en
consecuencia, es parte de esa Administración General del Estado.

b) Administraciones no territoriales
La anterior distinción entre Administración General del Estado, Administraciones Autonómicas y Administraciones
Locales tiene su fundamento, como se ha visto, en la organización territorial constitucionalmente adoptada. Ahora
bien, en ocasiones la gestión de determinados intereses generales, dadas las particularidades de éstos, se lleva a
cabo por entes administrativos de base no territorial que poseen personalidad jurídica propia y que, en
consecuencia, se encuentran formalmente fuera de las organizaciones administrativas territoriales; sin embargo,
estas Administraciones no territoriales están vinculadas de una u otra manera a las Administraciones territoriales.

Dentro de las Administraciones no territoriales, se distinguen, a su vez, dos grupos principales: entes de base
corporativa y entes de base institucional:

 Los primeros, Corporaciones Públicas, se caracterizan por tener una estructura basada en el elemento
personal; un ejemplo presente en la Constitución es el de los Colegios Profesionales (art. 36).
 El segundo tipo de entes administrativos no territoriales son aquéllos de naturaleza institucional, Organismos
Públicos (art. 23 LOFAGE), y se caracterizan por crearse para el cumplimiento de un determinado fin público
de tipo administrativo (Organismos autónomos) o empresarial (Entes públicos empresariales) (art. 43
LOFAGE). Muchos son los ejemplos de este tipo de administraciones públicas; puede destacarse el de los
entes encargados de la administración sanitaria (Instituto Nacional de la Salud -INSALUD), o de la seguridad
social (Instituto Nacional de la Seguridad Social INSS), o de gran parte de la actividad económico-empresarial
que el Estado desarrolla de forma directa (Correos y Telégrafos).
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 14

Tanto las Administraciones corporativas como institucionales dependen, de una u otra manera, de alguna de las
Administraciones territoriales, aunque posean personalidad jurídica propia. En consecuencia, existen entes
corporativos e institucionales de naturaleza pública de ámbito estatal, de ámbito autonómico y de ámbito local

Existen determinadas Administraciones sometidas a pocos instrumentos de tutela y control de Administraciones

territoriales y que gozan de una amplia autonomía; es el caso, por ejemplo, el del Banco de España, el de la
Comisión Nacional del Mercado de Valores, o el del ente público Radio Televisión Española.

c) Otras Administraciones Públicas

Además de las distintas Administraciones Públicas hasta ahora mencionadas, existen otros entes administrativos
ajenos a la organización territorial del Estado, es decir, no vinculados ni a la Administración del Estado, ni a la
Autonómica, ni a la Local. Dentro de este grupo hay que destacar, en primer lugar, los órganos constitucionales.
Si una de las características de los órganos constitucionales es su completa independencia y autonomía respecto
de los demás, resulta claro que han de contar con un aparato administrativo propio para la gestión de sus asuntos,
que no dependa de ningún otro órgano o administración. Ello se traduce en que los órganos que encarnan los
poderes del Estado poseen sus propios aparatos para ejecutar funciones administrativas; así, las Cortes Generales,
el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial poseen un aparato administrativo distinto e
independiente del de la Administración del Estado, sometida al Gobierno. Otro tanto sucede con el Poder Judicial,
que, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con una Administración (Administración de Justicia) propia e
independiente de la Administración del Estado.

Algo similar sucede con otros órganos establecidos en la Constitución, dada la función que cumplen, presidida
también por su independencia; es el caso del Defensor del Pueblo o del Tribunal de Cuentas. Un ejemplo de
Administración particular, independiente del resto de las Administraciones Públicas, es el de la Administración
Electoral. En efecto, la LOREG configura una Administración Electoral absolutamente independiente que se justifica
por el fin que debe cumplir: «garantizar. . . la transparencia y objetividad del proceso electoral» (art. 8. 1 LOREG).

Lo que sucede en al ámbito estatal también ocurre, salvando todas las diferencias, en el ámbito autonómico; las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o los órganos de fiscalización similares al Defensor del
Pueblo o al Tribunal de Cuentas, asimismo poseen sus estructuras administrativas propias.
Los poderes del Estado precisan de una serie de medios personales y materiales que les permitan
desarrollar las funciones que le vienen constitucionalmente encomendadas. El instrumento fundamental a
través del cual se llevan a cabo estas funciones y que integra aquellos medios materiales y personales es la
Administración Pública. Tipos de Administraciones Públicas:
(organización territorial adoptada por el

ADMINISTRACIÓN ORGANOS CENTRALES

PÚBLICAS

GENERAL DEL ORGANOS PERIFÉRICOS: Delegados y Subdelegados del

ESTADO Gobierno
TERRITORIAL

ADMINISTRACIÓN ORGANOS CENTRALES

Estado)

AUTONÓMICA ORGANOS PERIFÉRICOS

ORGANOS UNIPERSONALES: Alcalde,

* MUNICIPAL
ADMINISTRACION Presidente de Diputación o de Cabildo
* PROVINCIAL
LOCAL ORGANOS COLEGIADOS: Pleno, Junta de
ADMINISTRACIONES

* ISLAS
Gobierno...
La gestión de determinados intereses generales se lleva a cabo por entes administrativos de
NO TERRITORIAL

base no territorial que poseen personalidad jurídica propia y que están vinculadas de una u
otra manera a las Administraciones Territoriales (dependen de alguna u otra manera)
Corporaciones Locales: Se caracterizan por tener una estructura basada en el elemento
personal, ej. Colegios profesionales
Organismos Públicos: Se crean para el cumplimiento de un determinado fin público de tipo
administrativo (Organismos Autónomos) o empresarial (Entes públicos empresariales). Ej.:
INSS, INSALUD, CORREOS-TELÉGRAFOS, SERVICIO CANARIO DE SALUD, O. A. DE
MUSEOS
Existen otros entes administrativos ajenos a la organización territorial del Estado, es decir
no vinculados a la organización territorial del Estado, ni a la Autonómica, ni a la Local. Dentro
AA. PP.
OTRAS

de este grupo hay que destacar, los órganos Constitucionales.

Una de las características de los órganos constitucionales es su completa independencia y
autonomía respecto a los demás, cuentan con un aparato administrativo propio para la
gestión de sus asuntos. Ej.: Las Cortes, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del
Poder Judicial, el Poder Judicial, Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 15

B. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN

Los arts 103 a 107 de la CE establecen los principios básicos de la organización y funcionamiento de la
Administración Pública, que han sido objeto de desarrollo en el art. 3 de la la Ley 6/1997 de 14 de abril de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en ella se distinguen entre
principios de organización y principios de funcionamiento de la Administración General del Estado al disponer que:
La Administración General del Estado se organiza y actúa, con pleno respeto al principio de legalidad y de
acuerdo con los principios que a continuación se indican:

1. De organización:
 Jerarquía
 Descentralización funcional
 Desconcentración funcional y territorial
 Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales
 Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos
 Coordinación
2. De funcionamiento:
 Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados
 Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
 Programación y desarrollo de objetivos y control de la gestión y de los resultados
 Responsabilidad por la gestión pública
 Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de
gestión
 Servicio efectivo a los ciudadanos
 Objetividad y transparencia de la actuación administrativa
 Cooperación y coordinación con las otras Administraciones Públicas

El artículo 103 de la CE establece una serie de principios relativos a su organización y estructura. Estos
principios constitucionales poseen carácter general, de forma que se imponen a todas las Administraciones
Públicas, sea cual sea su ámbito territorial y no solo a la Administración del Estado.

a) Principio de jerarquía. Una de las características fundamentales de las estructuras administrativas es,
en efecto, su organización piramidal jerárquica. La Administración del Estado, se encuentra dirigida por
el Gobierno (art. 97 CE). A partir de él, la Administración va abriéndose en distintas ramas que coinciden
con cada uno de los Ministerios, siguiendo con múltiples subdivisiones que se traducen en una multitud
de órganos administrativos, que se encuentran conectados entre sí por relaciones de tipo
fundamentalmente jerárquico. Esa línea jerárquica es la que determina el camino a seguir tanto en la
toma de decisiones como en su ejecución.

b) Principio de descentralización. La idea de descentralización adquiere sentido entendida en un sentido

amplio como criterio de acercamiento de la toma de decisiones y de la actuación administrativa al
ciudadano mediante técnicas jurídicas de distinta naturaleza, en especial la denominada
descentralización funcional, consistente en crear Administraciones especiales para prestar determinados
servicios.

c) Principio de desconcentración. La desconcentración, al igual de lo que sucede con la

descentralización, se refiere a la necesidad de acercar la toma de decisiones y la gestión administrativa a
los ciudadanos. Sin embargo, se distingue del principio de descentralización en que mientras éste se
predica respecto de distintas administraciones públicas, el de desconcentración se proyecta sobre una
única Administración. Se trata, pues, de hacer que la acción administrativa corresponda al órgano
situado lo más cerca posible del administrado dentro del entramado administrativo.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 16

d) Principio de coordinación. La coordinación es otra de las exigencias que la Constitución impone al

funcionamiento de cada una de las Administraciones Públicas. Las relaciones entre los distintos
elementos de la organización administrativa no pueden reducirse solamente al principio general de
jerarquía; el cumplimiento de las funciones que corresponden a la Administración Pública exige que, más
allá del mandato o la orden del superior, existan instrumentos que hagan posible la acción conjunta,
racionalizada y eficaz de todos y cada uno de esos elementos. En definitiva, constitucionalmente se
exige que la Administración Pública posea una organización coordinada y actúe también respondiendo a
ese mismo principio.

e) Sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico: La fórmula del sometimiento de la

Administración a la «ley y al Derecho» significa que está sujeta al ordenamiento jurídico. La
Administración actúa sujeta a todo el sistema de fuentes: Constitución, normas con fuerza de ley,
reglamentos, principios generales del derecho, etc.. El sometimiento de la Administración al
ordenamiento jurídico implica, como es obvio, que su actuación puede ser controlada jurídicamente por
los jueces y tribunales, y así lo dispone el art. 106. 1 de la CE.

f) Principio de legalidad orgánica. El último de los principios constitucionales relativos a la organización

administrativa es el de legalidad orgánica, expresamente previsto por el art. 103.2 de la CE. Como
manifestación del principio general de legalidad, supone que « los órganos de la Administración del
Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley», de manera que el legislador ha de
dar cobertura a esa organización administrativa, legitimándola así democráticamente.

El artículo 103 establece también principios constitucionales relativos a la acción de la Administración

Pública.

g) Principio de objetividad. El art. 103.1 de la CE comienza señalando que «la Administración Pública
sirve con objetividad los intereses generales». Este principio ha sido calificado también como principio de
«neutralidad» de la Administración por el Tribunal Constitucional. Posee otra manifestación
constitucional en el art. 103.3, donde se hace referencia a la «imparcialidad» de los funcionarios en el
ejercicio de sus funciones.

La objetividad de la Administración en el Estado democrático supone que ésta, en cuanto aparato, debe
actuar sometida a las directrices de cualquier Gobierno, sea cual sea su “color político”. Pero, por otra
parte, como consecuencia de la definición del Estado como «Estado de Derecho», la Administración ha
de someterse, tal como se ha visto, al ordenamiento jurídico; este sometimiento al Derecho representa
una garantía del ciudadano frente a la arbitrariedad y, en consecuencia, la concreción fundamental de la
objetividad. En definitiva, pues, la Administración es un instrumento de concreción y gestión de la política
que en cada caso determine el Gobierno, pero su acción debe someterse a los criterios objetivos fijados
por el ordenamiento jurídico.

h) Principio de eficacia. El art 103.1 de la CE exige también a la Administración Pública que su acción sea
eficaz. Esta idea representa un principio general que tiene que concretarse en toda la regulación jurídica
de la organización y acción de la Administración. La eficacia hace referencia al grado de cumplimiento de
los objetivos establecidos. No obstante, conviene recordar que la necesaria eficacia administrativa no
puede desligarse de los principios básicos del Estado de Derecho, de forma que nunca puede justificar
actuaciones que prescindan de los límites formales, procesales y materiales marcados por el
ordenamiento jurídico a la Administración.

i) Principio de participación del ciudadano. Como manifestación de la configuración democrática del

Estado, la Norma Fundamental establece en su art. 105 una serie de reglas que pueden resumirse en la
idea general de la participación del ciudadano en la Administración; principios como el de audiencia a los
ciudadanos en la elaboración de normas de carácter general que les afecte (art. 105.a]), el de acceso a
los archivos y registros (art. 105 b]) o el de audiencia del interesado en el procedimiento administrativo (
art. 105,c]) son la concreción de esa idea general de participación, que ha de verse completada por un
deber general de información de la Administración a los ciudadanos.

j) Principio de responsabilidad de la Administración. El último de los principios constitucionales

relativos a la acción de la Administración es el de responsabilidad de ésta (art. 106.2 CE). También este
principio es consecuencia del sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico como exigencia
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 17

del Estado de Derecho. La actuación administrativa, en ocasiones, puede generar daños en los bienes y
derechos de los ciudadanos, lo que obliga a que dichos daños sean debidamente indemnizados por la
propia Administración, con independencia de la responsabilidad personal en que, en su caso, hubieran
podido incurrir sus funcionarios o agentes.
ARTÍCULO 104
1. Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
2. Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de
seguridad.

Esta ley es la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en ella se establece que:

La Seguridad Pública es competencia exclusiva del Estado. Su mantenimiento corresponde al Gobierno de la

nación. Las Comunidades Autónomas participarán en el mantenimiento de la Seguridad Pública en los términos que
establezcan los respectivos estatutos y en el marco de esta Ley. Y las Corporaciones Locales participarán en el
mantenimiento de la Seguridad Pública en los términos establecidos en la Ley Reguladora de las Bases de
Régimen Local y en el marco de esta Ley Orgánica.

El mantenimiento de la Seguridad Pública se ejercerá por las distintas Administraciones Públicas a través de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad:

a) Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la nación.
b) Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas.
c) Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.
Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad ajustarán su actuación al principio de cooperación
recíproca y su coordinación se efectuará a través de los órganos que a tal efecto establece ésta Ley.

Son principios básicos de actuación de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, entre otros, los
siguientes:

 Ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico.
 Actuar, en el cumplimiento de sus funciones, con absoluta neutralidad política e imparcialidad y, en
consecuencia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión u opinión.
 Actuar con integridad y dignidad. En particular, deberán abstenerse de todo acto de corrupción y
oponerse a él resueltamente.
 Sujetarse en su actuación profesional, a los principios de jerarquía y subordinación.
 Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla en los términos establecidos en la Ley.
 Observar en todo momento un trato correcto y esmerado en sus relaciones con los ciudadanos, a
quienes procurarán auxiliar y proteger, siempre que las circunstancias lo aconsejen o fueren requeridos
para ello.
 Secreto profesional, deberán guardar riguroso secreto respecto a todas las informaciones que conozcan
por razón o con ocasión del desempeño de sus funciones. No estarán obligados a revelar las fuentes de
información salvo que el ejercicio de sus funciones o las disposiciones de la Ley les impongan actuar de
otra manera.
 Responsabilidad, son responsables personal y directamente por los actos que en su actuación
profesional llevaren a cabo, infringiendo o vulnerando las normas legales, así como las reglamentarias
que rijan su profesión y los principios enunciados anteriormente, sin perjuicio de la responsabilidad
patrimonial que pueda corresponderá a las Administraciones Públicas por las mismas.
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 18

ARTÍCULO 105
La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa
del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia
del interesado.

En concreto, será la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, la Ley 30/1992, la que regule con detenimiento los derechos de reconocidos en este artículo.
ARTÍCULO 106
1º. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifica.
2º. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.

La Administración Pública está sometida a controles de distinta naturaleza, en especial de tipo político y de tipo
jurídico. Ello es lógico ya que la Administración, como se ha visto, por un lado, es un instrumento para la ejecución
de la política del Gobierno y, por otro, está sometida en su actuación al ordenamiento jurídico.

El control político, y por tanto de oportunidad, de la Administración corresponde, fundamentalmente, a las Cortes
Generales ya que es a éstas a las que les compete controlar la acción del Gobierno; así, el control sobre la acción
del Gobierno se proyecta y prolonga sobre la Administración en la medida en que esa acción debe desarrollarse a
través de esta última.

El control jurídico de la Administración deriva de su sometimiento al ordenamiento jurídico en cuanto poder

público que es. Desde el punto de vista de su naturaleza, los controles jurídicos de la Administración pueden
diferenciarse en dos grandes grupos: controles jurisdiccionales y no jurisdiccionales, según estén ejercidos por
jueces y tribunales, o por otro tipo de órganos.

a) Controles jurisdiccionales
El art. 106.1 de la CE dispone que «Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican». En este precepto se
condensan los principios básicos del control jurisdiccional de las Administraciones Públicas.

Por lo que respecta a los órganos de control, éste se lleva a cabo, básicamente, por el orden contencioso-
administrativo, formado por órganos especializados en la materia dentro del Poder Judicial para conocer de las
pretensiones que se deduzcan respecto de las normas y actos de cualquier Administración Pública.

En relación con el objeto del control jurisdiccional, todos los actos de las Administraciones Públicas son
susceptibles, en principio, de ser controlados en su adecuación al ordenamiento jurídico, sin que existan ámbitos de
inmunidad exentos de ese control. El ordenamiento jurídico delimita profundamente la actuación administrativa
pero la Administración cuenta con un margen de apreciación o discrecionalidad para poder ser realmente eficaz y
para cumplir con las obligaciones que constitucionalmente le corresponden. Esa discrecionalidad, como es lógico,
no es fiscalizable judicialmente, salvo que se prescinda del marco legal que determina cómo se debe actuar o se
abuse de la discrecionalidad apartándose de los fines que debe perseguir (desviación de poder)

Son normalmente los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo los encargados de controlar la
acción de las Administraciones Públicas. Este control se desarrolla a través de los recursos contencioso-
administrativos.

b) Controles no jurisdiccionales
 Curso de Constitución Española: Título IV: Del Gobierno y de la Administración - 19

Como complemento de los controles jurisdiccionales necesarios en todo Estado de Derecho, el ordenamiento
jurídico español ha incorporado otros controles de naturaleza no jurisdiccional, buscando una mayor eficacia a la
hora de asegurar el sometimiento de las Administraciones Públicas a la Constitución y al resto del ordenamiento. Al
igual que sucede con los controles jurisdiccionales especializados, esos controles, a menudo, están vinculados a la
protección de los derechos fundamentales bien con carácter general, bien en relación con algún derecho en
concreto. Las instituciones diseñadas con ese fin: es el caso del Defensor del Pueblo, cuya función es defender
los derechos consagrados en el Título Primero de la CE (art 54 CE), el de las figuras equivalentes existentes en el
ámbito de buena parte de las Comunidades Autónomas, o el de la Agencia de Protección de Datos, encargada de
proteger los derechos del ciudadano frente al uso de la informática y otras técnicas de tratamiento automatizado de
datos.
ARTÍCULO 107
El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Una ley orgánica regulará su composición y competencia.

Está regulado por la L. Orgánica 3/1980 de 22 de abril, el Consejo de Estado ejerce su función consultiva con
autonomía orgánica y funcional en aras de garantizar su objetividad e independencia.

Su cometido consiste en velar por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Su
consulta es preceptiva cuando así lo dispone su ley de creación o lo establezcan otras leyes, siendo en los demás
casos facultativa. Sus dictámenes no suelen ser vinculantes, salvo que una ley disponga lo contrario. En sus
dictámenes no se pronuncia sobre criterios de oportunidad y conveniencia, salvo que lo requiera la índole del
asunto o le sea expresamente solicitado.

Actúa en Pleno y en Comisión Permanente y está integrado por el Presidente, los Consejeros Permanentes
(inamovibles), los Consejeros natos, los Consejeros electivos (mandato de cuatro años) y el Secretario General. El
Presidente, los Consejeros permanentes (inamovibles) y los Consejeros electivos (mandato de cuatro años) son
nombrados por el Consejo de Ministros, exigiéndose como requisito haber ocupado puestos de especial
responsabilidad o prestigio en el Gobierno o en las Administraciones Públicas, tales como Ministros, Presidentes de
Comunidades Autónomas, Académicos, Diputados o Senadores, Magistrados del Tribunal Constitucional, etc. (arts.
7 y 9 LOCE). Los Consejeros natos, en cambio, lo son en virtud del cargo que ocupan en determinados órganos de
las Administraciones Públicas (art. 8 LOCE).

Debe ser consultado en una serie de asuntos, entre los que destacan los anteproyectos de leyes que hayan de
aprobarse en ejecución de tratados internacionales, los proyectos de Decretos legislativos, en las dudas o
discrepancias sobre interpretación del cumplimiento de tratados o de resoluciones emanadas de organismos
internacionales, en los anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, revisión de oficio de
actos administrativos, reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración, y en general, será oído
en cuantos asuntos el Presidente del Gobierno o cualquier Ministro lo estime oportuno.