El seguro de desempleo

por Javier B. Picone (1)

1 | Introducción y evolución del

seguro de desempleo en Argentina
Uno de los objetivos principales de la Ley Nacional de Empleo fue el de
organizar un sistema eficaz de protección a los trabajadores desemplea-
dos. El mismo se instrumentó mediante la creación del Sistema Integral de
Prestaciones por Desempleo. En el presente, nos proponemos realizar un
breve análisis, partiendo por la evolución y alcance de la cobertura sin de-
jar de hace mención a los distintos programas de protección al desempleo
previstos, fundamentalmente.

La cobertura a la contingencia social de desempleo aparece en nuestro país

con la sanción del Decreto 1502/81, prevista, en aquella oportunidad, para
el trabajador despedido por causas de fuerza mayor o por falta o disminu-
ción de trabajo entre el 1 de mayo de 1981 y la fecha del decreto —30 de
setiembre de 1981—, que al momento del cese se hallare comprendido en
el régimen de la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio
o para el Personal de la Industria y que a la fecha del distracto tuviere hijo
a cargo en las condiciones previstas por el art. 8° de la ley 18.017, con las
excepciones indicadas en la norma.

Este beneficio se aplicó en forma temporaria y su pago estaba a cargo de

las obras sociales en las cuales se hallare inscripto el trabajador.
Doctrina

 (1) falta CV

189
 javier b. picone

En el año 1983 se sancionó la ley 22.752, reglamentada por el decreto 553

del mismo año, donde se estableció un triple beneficio, la percepción de
una prestación en dinero, las prestaciones médico-asistenciales de que
gozaba en actividad y el reconocimiento de la antigüedad —por el lapso
de percepción del beneficio— a los fines jubilatorios.

Como requisito de acceso, se estableció que los trabajadores en relación

de dependencia debían acreditar el cese de la relación en el lapso com-
prendido entre el 1 de enero de 1982 y el 31 de diciembre del mismo año.
El distracto debía ser involuntario y los beneficios se percibían por todo
el tiempo que el trabajador se hallare desocupado hasta un máximo de
6 meses.

Si bien en principio el desocupado era aquel que se desempeñaba en

relación de dependencia también se reconocía el beneficio al trabajador
autónomo cuyo ingreso se situara por debajo del promedio equivalente a
un salario mínimo vital.

Las prestaciones se financiaban en mediante un impuesto del 2 % sobre

intereses y aportes correspondientes a los depósitos a plazo fijo, en mone-
da nacional o extranjera, efectuado en instituciones sujetas al régimen le-
gal de entidades financieras. Y un impuesto del 2 % que se aplicará sobre
el monto sujeto a impuestos del gravamen de emergencia en los premios
de determinados juegos de sorteos y concursos deportivos.

Al año siguiente se dictó el decreto 3984/84 que asignó el beneficio para

los desempleados que no tuvieren derecho a percibir asignaciones fami-
liares conforme al régimen de la ley 18.017, vigente en aquel tiempo. Se
excluyeron de su goce a los trabajadores que hubiesen renunciado a su
empleo voluntariamente por cualquier causa; no se hubiere desempeña-
do en forma continua durante un lapso no inferior a un año en su último
empleo; hubieran iniciado o mantuvieran otra relación de dependencia; y
por último, a quienes hubieren cesado por fallecimiento o por encontrar-
se en condiciones de obtener el porcentaje máximo del haber jubilatorio
ordinario (la exclusión por fallecimiento se refería a los causahabientes, los
que se hallaban facultados por el art. 13 del decreto a percibir los benefi-
cios conforme al art. 18 de la ley 18.037).

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el seguro de desempleo

La prestación consistía en el goce de las asignaciones determinadas más

un suplemento cuyo monto era equivalente al 70 % del salario mínimo vital
vigente al momento del efectivo pago, valor que se mantenía durante los
primeros tres. A partir del cuarto mes se percibirá el 90 % de dicho impor-
te, el quinto mes el 80 %, el sexto el 70 %.

Asimismo se establecía para el Trabajador y su grupo familiar primario, el

derecho a las prestaciones médico-asistenciales, otorgadas por la obra
social a que perteneciera el trabajador al momento del distracto y por el
período de duración de los beneficios previstos en la norma.

Se estableció que las prestaciones que surgen del dec. 3984/84 son inde-
pendientes de las indemnizaciones que por cualquier otro régimen pu-
dieran corresponder al trabajador despedido. Asimismo la norma agrega:
en caso de que el trabajador fuese acreedor a otros beneficios análogos
en virtud de otros regímenes que resultasen más favorables, será com-
prendido dentro de estos últimos con exclusión de los establecidos en el
presente decreto.

El decreto 2485/85, básicamente mantuvo el tratamiento del Seguro de

Desempleo, como un suplemento de las asignaciones familiares aunque
incorporó como beneficiarios, a los trabajadores sin cargas de familia. Por
ello, se dictó en base a la facultad conferida al Poder Ejecutivo para esta-
blecer y modificar los requerimientos atinentes al régimen de asignacio-
nes familiares. La “nueva” asignación por desempleo comprendió a “todo
trabajador en relación de dependencia” del ámbito privado. Excluyendo
a los trabajadores estatales.

El pago de los beneficios previstos por las normas enunciadas —asignacio-

nes familiares y el subsidio especial por desempleo— estaban a cargo de la
Caja de Subsidios Familiares en la que el empleador se encontraba o debie-
ra encontrarse inscripto a la fecha de la extinción del contrato de trabajos.

Como se observó, estas medidas fueron de carácter transitorio respon-

diendo a la realidad de la seguridad social de aquel entonces, pero signi-
Doctrina

ficaron un gran avance en la materia y fueron construyendo las bases para

la institucionalización del desempleo.

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A fines del año 1991 entró en vigencia la ley 24.013 que en Título IV deno-
minado “De la protección de los trabajadores desempleados”, aborda la
temática en comentario.

El sistema, aplicable en el ámbito nacional, alcanza a todos los trabajado-

res cuyo contrato de trabajo se rija por la Ley de Contrato de Trabajo. Ex-
cluyendo, expresamente, a los trabajadores comprendidos en el Régimen
Nacional de Trabajo Agrario (2), a los trabajadores del servicio doméstico y
a quienes hayan dejado de prestar servicios en la Administración Pública
Nacional, provincial o municipal afectados por medidas de racionalización
administrativa. También, vale agregar, se encuentran exceptuados del su
ámbito de aplicación, los trabajador es de la industria y construcción, que
gozan de una cobertura específica (3).

Para tener derecho a las prestaciones por desempleo los trabajadores de-
ben acreditar encontrarse en situación legal de desempleo y disponible
para ocupar un puesto de trabajo adecuado (situación que se configura de
conformidad a lo que establece la propia ley en su articulado); estar ins-
criptos en el Sistema Unico de Registro Laboral o en el Instituto Nacional
de Previsión Social hasta tanto aquél comience a funcionar; haber cotiza-
do al Fondo Nacional del Empleo durante un período mínimo de 6 meses
durante los 3 años anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar
a la situación legal de desempleo; y no percibir beneficios previsionales, o
prestaciones no contributivas.

En cuanto a las prestaciones, el sistema prevé dos tipos: una principal pe-
cuniaria y las prestaciones complementarias indicadas en el artículo 119,
a saber: prestaciones médico-asistenciales de acuerdo a lo dispuesto por
las leyes 23.660 y 23.661; pago de las asignaciones familiares que corres-

 (2) Vale poner de resalto que por ley 25.191 y más recientemente por ley 26.727 que instruye
el nuevo régimen de trabajo agrario, se erigió un Sistema Integral de Prestaciones por
Desempleo específico, estableciendo la prestación económica por desempleo; prestaciones
médico-asistenciales de acuerdo a lo dispuesto por las leyes 23.660 y sus modificatorias y
23.661; pago de las asignaciones familiares que correspondieren a cargo de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES); y el cómputo del período de las prestaciones a los
efectos previsionales, con los alcances de los incisos a) y b) del artículo 12 de la ley 24.013.

 (3) Mediante la ley 25.371 se creó un sistema de prestaciones por desempleo, con caracteres
propios, para los trabajadores comprendidos en el Régimen Nacional de la Industria de la
Construcción.

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pondieren a cargo de las cajas de asignaciones y subsidios familiares; y

cómputo del período de las prestaciones a los efectos previsionales, con
los alcances de los incisos a) y b) del artículo 12 de esta ley.

El goce de ambas va a estar supeditado al período de cotización previa y

su cobro se extenderá desde los dos meses para una cotización de seis a
once meses, a los doce meses para aquellos que hubieren contribuido por
treinta y seis o más meses. Por decreto 267/06 se estableció para trabaja-
dores de cuarenta y cinco o más años de edad, la posibilidad de gozar del
seguro por desempleo por seis meses adicionales, por un valor equivalen-
te al 70% de la prestación original. Asimismo se estableció, como condi-
ción de acceso a la prórroga, la obligación de participar en los programas
destinados al fomento del empleo y la capacitación que le proponga el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Para establecer el monto de la prestación en dinero, el artículo 118 acordó

como mecanismo de cálculo un porcentaje del importe neto de la mejor
remuneración mensual, normal y habitual del trabajador en los seis meses
anteriores al cese del contrato de trabajo que dio lugar a la situación de
desempleo. El porcentaje aplicable durante los primeros cuatro meses de
la prestación sería fijado por el Consejo Nacional del Empleo, la Producti-
vidad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil.

Asimismo, del quinto al octavo mes la prestación será equivalente al 85

por ciento de la de los primeros cuatro meses; del noveno al duodécimo
mes la prestación será equivalente al 70 por ciento de la de los primeros
cuatro meses. En ningún caso la prestación mensual podrá ser inferior al
mínimo ni superior al máximo que a ese fin determine el mismo Consejo.

Sin perjuicio de la fórmula dispuesta para la determinación de la pres-

tación su valor fue estimado entre los $150 a $300 de conformidad a lo
establecido por Resol Nº 2/94 del Consejo Nacional del Empleo, la Pro-
ductividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil y se mantuvieron fijos hasta
el año 2006, momento en que por imperio del Decreto N° 267/06, se in-
crementaron los montos mínimo y máximo de la prestación mensual por
Doctrina

desempleo a las sumas de $250 a $400 respectivamente, valías que se

mantienen en la actualidad.

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 javier b. picone

1.1 | Programas de protección al desempleo

Tal como lo señalan Fabio M. Bertranou y Jorge A. Paz (4), desde la sanción
de la ley nacional de empleo, se han implementado diversos programas de
protección al desempleo en la Argentina, con diversos éxitos en función
de los objetivos que se plantearon. Entre los más destacados podemos
citar el Programa Intensivo de Trabajo de 1993; el Programa de Asistencia
Solidaria y PRONAPAS, de 1994; el Programa de Entrenamiento Ocupa-
cional, Programa Asistir y Capacitación Ocupacional, todos de 1995; el
Programa Acciones de Empleo, Servicios Comunitarios, Capacitación para
el Empleo, Trabajar I todos de 1996, Trabajar II, Proyectos Especiales de
Capacitación, Programas Especiales de Empleo y Proyecto Joven de 1997,
Programas de Servicios Comunitarios, Trabajar III de 1998, Programa de
Emergencia Laboral, Programa de Formación Técnica y Profesional de Mu-
jeres de Bajos Ingresos (FORMUJER) de 2000, Programa Jefes de Hogar
de 2002, Programa de Empleo Comunitario de 2003, Programa de Inser-
ción Laboral de 2006, Seguro de Capacitación y Empleo y Prestaciones
Anticipadas por Desempleo, previstas en el año 2005, Programa Jóvenes
con más y Mejor Trabajo, año 2008.

Una de las principales diferencias entre el Seguro de Desempleo instau-

rado por la ley de empleo, respecto de los programas enunciados en el
parágrafo anterior, radica en el hecho de que su alcance se extiende ex-
clusivamente entre los trabajadores desempleados del sector registrado,
siendo que quienes se desempeñan en el sector no registrado sean quie-
nes se encuentran más afectados por el desempleo.

En ese contexto no ha de obviarse que en el año 2002 por ley 25561, se

declaró la Emergencia Pública y de Reforma del Régimen Cambiario, lo
que importó la emergencia en materia social, económica, administrativa,
financiera y cambiaria de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 de la
Constitución Nacional.

Como paliativo y con el fin principal de propender a la protección integral

de la familia y asegurar la concurrencia escolar de los hijos y propiciar, la
incorporación de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educación

 (4) “Políticas y Programas de Protección al Desempleo en Argentina”; Fabio M. Bertranou y

Jorge A. Paz, 1ra. Edición. Buenos Aires, Oficina Internacional del Trabajo, 2007.

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el seguro de desempleo

formal o su participación en cursos de capacitación que coadyuven a su

futura reinserción laboral. Por un lado se declaró la Emergencia Ocupa-
cional Nacional (5) y se creó el recordado Programa Jefes y Jefas de Hogar.

Básicamente el plan daba cobertura a jefes o jefas de hogar, con hijos de

hasta 18 años de edad o discapacitados de cualquier edad, o a hogares
donde la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de
hogar, se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que
residan en forma permanente en el país. El beneficio, consistente en una
suma de dinero durante el plazo de 3 meses, según las distintas realidades
jurisdiccionales, la población afectada por el fenómeno de la pobreza y los
costos diferenciados, podía oscilar entre los $100 y los $ 200 mensuales.

Asimismo estaba prevista la renovación del beneficio, previa acreditación

del cumplimiento de los requisitos exigidos en cada caso para su cobro,
con excepción de aquellos beneficiarios con hijos discapacitados, situa-
ción en la que bastaba con la entrega de un certificado de supervivencia
de la persona discapacitada.

No podemos dejar de formular algunas precisiones en torno a los benefi-

cios creados por la ley 25.994. Mediante esta norma, se creó la prestación
de Jubilación Anticipada, conforme expresamente lo prescribe el art. 1°.

Conviene aclarar que son dos las variables consignadas por la norma
con caracteres y objetivos fácilmente diferenciables, la primera, reglada
por los arts. 1 a 5 claramente se inscribe dentro de la órbita de los be-
neficios por desempleo que analizamos, utilizando al sistema previsional
para definir requisitos y haberes. El objetivo principal de esta prestación
se circunscribe en el compromiso de mitigar la situación de desempleo
de aquellos trabajadores que por su edad se encuentran comprometidos
para reinsertase en el mercado laboral. Quienes cumplan los requisitos se
verán favorecidos con el 50% del valor que corresponda al beneficio de
jubilación que tengan derecho al cumplir la edad requerida de acuerdo a
la ley 24.241 Es por ello que se exige acreditar la situación de desempleo
al 30 del mes de noviembre de 2004 y el beneficio es incompatible con la
realización de actividades en relación de dependencia o por cuenta pro-
Doctrina

pia, y con la percepción de cualquier tipo de planes sociales, pensiones

 (5) Prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2013 por ley 26.729.

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 javier b. picone

graciables o no contributivas, jubilación, pensión o retiro civil o militar, ya

sean nacionales, provinciales o municipales, sin perjuicio del derecho a
opción del beneficiario por el que resulte más favorable. En tanto la pres-
tación establecida a partir del art. 6 (mal llamada jubilación para amas de
casa), se ajusta a los beneficios que otorga la ley 24.241, ya que se ade-
lanta el goce de las prestaciones de la ley a quienes cuentan con la edad
jubilatoria pero no alcancen los servicios mínimos, facilitando el acceso a
los deudores del sistema mediante un plan de pago que podían debitar
directamente de la jubilación que acuerde.

1.2 | Beneficios del Seguro de Desempleo

Una de las principales ventajas del la percepción del seguro, se encuen-
tra en la posibilidad de los trabajadores, durante su goce, busquen em-
pleo sin la urgencia que implica el no disponer de otra fuente adicional
de ingresos. De esta manera se mejoran los enlaces entre la oferta y la
demanda de trabajo y se permite a los trabajadores aceptar el empleo
que más se aproxime a sus necesidades (puede suponerse con mejores
remuneraciones).

En nuestro sistema, la prestación inicialmente establecida por la Res. 2/94

ut supra referida, tuvo un valor que oscilaba entre los $150 y $300, monto
adecuado, si se tiene en miras la finalidad indicada, pues en aquel mo-
mento, el salario mínimo se situaba en los $200. Si bien este valor se man-
tuvo incólume hasta el mes de julio de 2003, lentamente se fue ajustando
hasta alcanzar el valor actual. Por su parte los montos mínimo y máximo
del seguro fueron ajustados en el año 2006, para adecuarlos a la situación
socioeconómica, permitiendo que la prestación mensual de desempleo
pueda en la práctica cumplir con la finalidad para la cual fue creada (ver
considerandos del decreto 267/2006). Así las cosas, el incremento del sa-
lario con posterioridad a esa fecha, nuevamente plantea la necesidad de
un acomodamiento del cuantum de la prestación.

A fin de ilustrar la situación descripta en el parágrafo anterior, en el cua-

dro se muestra la evolución del Salario Mínimo Vital y Móvil tomando los
meses en los que registró incrementos y se lo compara con el Seguro de
desempleo. En la columna final se muestra el porcentaje del SMVM que
representa la prestación mínima y máxima.

196
el seguro de desempleo

tabla

2003 
Mes  SMVM  SD mínimo SD máximo Porcentaje
Enero  200,00  150,00 300,00 75 a 150
Julio  250,00  150,00 300,00 60 a 120
Agosto  260,00  150,00 300,00 57 a 115
Setiembre  270,00  150,00 300,00 55 a 111
Octubre  280,00  150,00 300,00 53 a 107
Noviembre  290,00  150,00 300,00 51 a 103
Diciembre  300,00  150,00 300,00 50 a 100
2004 
Enero  350,00  150,00 300,00 42 a 85
Setiembre  450,00  150,00 300,00 33 a 66
2005 
Enero  450,00  150,00 300,00 33 a 66
Mayo  510,00  150,00 300,00 29 a 58
Junio  570,00  150,00 300,00 26 a 52
Julio  630,00  150,00 300,00 23 a 47
2006 
Enero  630,00  150,00 300,00 23 a 47
Marzo 630,00 250,00 400,00 39 a 63
Agosto  760,00  250,00 400,00 33 a 52
Setiembre  780,00  250,00 400,00 32 a 51
Noviembre  800,00  250,00 400,00 31 a 50
2007 
Enero  800,00  250,00 400,00 31 a 50
Agosto  900,00  250,00 400,00 27 a 44
Octubre  960,00  250,00 400,00 26 a 41
Diciembre  980,00  250,00 400,00 25 a 40
2008 
Enero  980,00  250,00 400,00 25 a 40
Agosto  1200,00  250,00 400,00 21 a 33
2009 
Enero  1240,00  250,00 400,00 20 a 32
Agosto  1400,00  250,00 400,00 18 a 28
2010 
Enero  1500,00  250,00 400,00 16 a 26
Agosto  1740,00  250,00 400,00 14 a 22
2011 
Enero  1840,00  250,00 400,00 13 a 21
Doctrina

Agosto  2300 250,00 400,00 11 a 17

Fuente: Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social y elaboración propia.

197
 javier b. picone

El salario mínimo mantuvo el valor indicado hasta el mes de julio de 2003,

momento a partir del cual comenzó a registrar incrementos hasta llegar a
los $2300 actuales; en tanto el Seguro de Desempleo sólo modificó su va-
lor en el año 2006. Es más que elocuente brecha que se produce entre am-
bos pues quien percibiera el Seguro durante el 2003 tenía un 75% como
mínimo del SMVM hasta un 150% de este. Mientras que en la actualidad,
cumpliendo con los recaudos el trabajador desempleado sólo alcanza a
percibir un 11% del Salario mínimo y como máximo un 17% de este. Cla-
ro está que además corresponden las restantes prestaciones en especie,
pero en modo alguno parece suficiente a los fines de obtener tranquilidad
hasta obtener un nuevo empleo.

En este orden de ideas, también es dable pensar que en mercados labo-

rales con fuerte asimetría de información, el haber sido beneficiario de
este programa puede ser utilizado por los empleadores como una señal
de baja productividad (o de menor habilidad para procurarse medios de
subsistencia) y, por lo tanto, puede que esto termine reflejándose en re-
muneraciones más bajas para los que pasaron por el seguro. (6)

Conclusiones
La estructura que analizamos, en lo que a la protección contra el desem-
pleo cabe, se manifiesta cuando el este ya se ha producido. Y se enmarca
en las instituciones que incluyen seguros de desempleo, compensaciones
de bienestar y sistema de reentrenamientos y capacitación. Su objeto es
amortiguar el impacto del desempleo producido sobre la persona y la fa-
milia; y lo más importante, permitir su reinserción laboral mediante la ca-
pacitación para las nuevas exigencias de la tecnología. Las formas típicas
de esas políticas consisten en un subsidio de ingresos a los desempleados
y la instrumentación de servicios de empleo, esto es, tratar de conectar y
combinar la demanda de trabajadores con la oferta de ellos.

A esto hay que agregar la cantidad de planes de protección al desempleo

que se enunciaron, cuyos beneficios no dependen de la extinción de la
relación laboral, sino simplemente de acreditar la situación de desempleo
y/o precariedad.

 (6) Para más datos ver Fabio M. Bertranou y Jorge A. Paz, ob. cit.

198
el seguro de desempleo

El rol de Estado en este tipo de estructuras señala Robert Castel, debería

activar las aptitudes del propio individuo para hacerlo capaz de enfrentar
los avatares de la existencia social. Lo que se cuestiona es la distribución
automática de prestaciones que se consumen en forma pasiva como si
se tratara de derechos incondicionales. Por el contrario, toda prestación
propuesta y todo servicio ofrecido deberían dar lugar a una contrapresta-
ción por parte de los beneficiarios. Estos deberían ser activamente parte
interesada en los servicios que se les ofrece y sujetos a condiciones.

En este contexto, planes tales como el Programa Jóvenes con Más y Mejor
Trabajo en donde se brinda una preparación a los futuros trabajadores
que cuentan con una asistencia permantente para la elaboración de es-
trategias adecuadas para la búsqueda de empleo, siendo citados para su
asesoramiento, orientación y evaluación. Y como contraprestación perci-
ben una ayuda económica de $150 por mes por un plazo máximo de hasta
4 meses; o bien el apoyo a la inserción que prevé una ayuda económica
mensual de $400 (debiendo el empleador abonar la diferencia para alcan-
zar el salario del puesto a ocupar establecido en el Convenio Colectivo de
Trabajo aplicable a la actividad o sector) aparecen como los modelos que
mas se ajustan a la tendencia indicada en el parrafo precedente.

Finalmente, un punto que no puede dejar de enunciarse, tal como destaca

el Dr. Rodríguez Mancini (7), es el relativo al desempleo en el sector de tra-
bajadores autónomos. Porque si bien escapa a la temática propia de quien
se preocupa por la ocupación del sector más numeroso de la población
económicamente activa, como es el de los trabajadores subordinados, no
parece que pueda ignorarse que son varias las conexiones entre el campo
de la oferta de trabajo para uno y otro sector. Y por otra parte, la existencia
de desocupados entre aquellos que han encarado su disposición laboral
dentro del marco del desempeño independiente implica una presión ob-
via sobre la demanda de trabajo dependiente y también recíprocamente.
Por eso resulta ineludible considerar aquel sector como integrante del
problema del desempleo, intentando soluciones que trasciendan los as-
pectos formales del encuadramiento de la relación laboral que se preten-
de mantener, pensando más bien que se trata de un fenómeno global que
afecta, en definitiva, a toda la población económicamente activa.
Doctrina

 (7) “Derecho del empleo”; Rodríguez Mancini, Jorge; LA LEY 07/05/2012, 1.

199
 javier b. picone

Bibliografía
“Acerca de las prestaciones por desempleo en “El ascenso de las incertidumbres. Trabajo,
nuestro país”; Cipolletta, Graciela E.Maffei, protecciones, estatuto del individuo”; Robert,
Mario R. DT 1986-A, 789. Castel; traducción de Victor Goldstein; Fondo
de Cultura Económica, 2010.
“Políticas y Programas de Protección al Des-
empleo en Argentina”; Fabio M. Bertranou,
Jorge A. Paz, 1ra. Edición. Buenos Aires, Ofi-
cina Internacional del Trabajo, 2007.

200