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El acto administrativo.

Su condición instrumental

Por Marcelo Giganti

La cuestión de determinar si los documentos emanados de funcionarios públicos


en el ejercicio de la función administrativa asumen o no la condición de
instrumentos públicos no es pacífica en la doctrina, como tampoco en la
jurisprudencia.

Podría pensarse que la cuestión carece de trascendencia práctica. Nada hay más
alejado de la realidad, ya que, como se verá en este trabajo, del carácter
instrumental que se le atribuya al documento en el que consta el acto
administrativo dependerá su valor probatorio.

Todo esto ha hecho que me volcara al estudio de esta materia (la condición
instrumental del acto administrativo), tratando de aclarar las diferentes posiciones
de los autores y el camino seguido por los fallos de nuestros tribunales. Para ello,
creo importante comenzar por precisar el concepto de instrumento público y su
función.

El instrumento público

Se han dado distintos conceptos acerca de lo que debe entenderse por


instrumento público.

Para Llambías son aquellos “otorgados con las formalidades que la ley establece,
en presencia de un oficial público a quien la ley confiere la facultad de
autorizarlos”([1]).

Araux Castex agrega que “la seguridad jurídica requiere que ciertos actos queden
documentados de modo que el instrumento en que consten haga fe por sí mismo,
es decir, que no sea normalmente pasible de desconocimiento ni su eficacia
quede supeditada a posteriores pruebas ni verificaciones”([2]).

Spota entiende que es el “otorgado ante un órgano estatal (agente administrativo o


funcionario) que posee atribuciones por ley para darle autenticidad, es decir, para
conferirle los efectos propios de la fe pública en lo que atañe a las circunstancias
de haberse formulado la declaración de voluntad y realizado los hechos jurídicos
cumplidos por él o que ante él sucedieron”([3]).

Cassagne resalta, con razón, que las definiciones citadas fueron hechas para el
ámbito civil, ya que en el Derecho Administrativo el funcionario público es el que
generalmente extiende o emite el acto, no limitándose a autorizarlo. Así, sostiene,
como lo hace Gordillo ([4]), que el funcionario que dicta un acto administrativo
cumple una doble función: como parte u otorgante del acto con la facultad de crear
unilateralmente vínculos obligatorios a los administrados y como fuente de su
autenticidad. Por ello mismo, cree conveniente completar las definiciones
apuntadas con los aspectos propios del derecho público, comprendiendo también
a los documentos “otorgados por órganos administrativos competentes, con los
requisitos formales de autenticidad prescriptos en las normas legales o
reglamentarias”([5]) (en mi opinión, habría que eliminar este último tipo de
normas).

Valor probatorio del instrumento público

Antes de continuar, es necesario puntualizar que existe una diferencia entre el


acto administrativo en sí mismo considerado y el instrumento (público o privado)
que lo documenta ([6]) y que cada uno se rige por principios propios. El acto
administrativo, como declaración de voluntad, puede o no estar escrito; cuando así
suceda, el documento que lo atestigua podrá revestir el carácter de instrumento
público, pero no así el acto autenticado.

Al estar destinados, tanto el instrumento público como el privado, a constatar,


acreditar o documentar un acto jurídico, se entiende que su valor es probatorio de
dicho acto. Pese a ello, el instrumento público difiere del instrumento privado en
que aquél se considera auténtico. Esto significa que es la prueba fehaciente de
que el acto fue dictado, que lo fue efectivamente en la fecha y lugar que indica,
que la firma es verdadera y ha sido puesta por la persona de que se trata.
Además, hace plena fe de la existencia material de los hechos que el oficial
público hubiese anunciado como cumplidos por él mismo, o que han pasado en su
presencia (art. 993 C.C.). En lo relativo al contenido del acto que se instrumenta,
hace plena fe respecto de las manifestaciones de voluntad contenidas, pero no
certifica la exactitud o sinceridad de tales manifestaciones (art 994 C.C.), sin
requerirse para la impugnación de esta última la querella de falsedad. Gordillo dice
que el contenido del instrumento hace plena fe para las partes, pero no para los
terceros, los que pueden utilizar todos los medios de prueba ([7]) (yo me limito a lo
expresado anteriormente).

Entonces, como señala Fiorini ([8]), la autenticidad es un privilegio por el cual el


juez o el particular no necesitan de ningún otro elemento para que se considere al
acto cierto e indiscutido (acá no rige el principio de la carga de la prueba, ya que el
que lo alega en su favor no tiene que probarlo). Estos instrumentos tienen fuerza
probatoria para las partes intervinientes o afectadas, para los terceros y para las
autoridades. Su eficacia probatoria rige y debe acatarse aunque la parte lo niegue
(la verdad que expresa el instrumento público se basta por sí misma).

No obstante ello, la autenticidad no significa prueba indiscutible y absoluta, pues la


eficacia probatoria del instrumento público puede ser impugnada por prueba en
contra. Pero la misma debe demostrarse a través de querella de falsedad, sea por
vía civil o criminal. Se da lugar, entonces, al incidente de redargución de falsedad,
que es la exposición de la prueba en contra que se realiza por el juicio incidental
de la impugnación de la autenticidad. El juicio principal, mientras no se resuelva la
redargución, queda suspendido.

Inversamente, el instrumento privado carece de autenticidad y su valor probatorio


puede desvirtuarse por la mera prueba contraria. Al mismo tiempo, es inoponible a
los terceros hasta que no adquiera fecha cierta.

Por último, es dable resaltar que, a pesar de lo dicho en el artículo 979 C.C., no
son sólo instrumentos públicos los que comprueban el otorgamiento de actos
jurídicos, sino que pueden tener por objeto la comprobación de un acto o negocio
jurídico de derecho privado, como también de un acto o negocio del derecho
público, y hasta de un hecho jurídico.

Tesis doctrinales acerca de la condición instrumental del Acto Administrativo

El artículo 979, inc. 2do, del Código Civil, define como una de las especies de los
instrumentos públicos a “cualquier otro instrumento que extendieran los escribanos
o funcionarios públicos en la forma que las leyes hubieran determinado”. Los
civilistas han determinado que la fuente de este inciso es el artículo 688 del
Esboço de Freitas. Ahora bien, el antecedente brasileño dice “cualquier otro
instrumento que hicieren los mismos escribanos y funcionarios en los casos y en
las formas que las leyes determinen”. Como puede verse, nuestro codificador ha
omitido la frase “en los casos”, lo que, sumado a la ya imprecisa redacción del
inciso, ha originado diversas posturas acerca de qué actuaciones administrativas
deben considerarse instrumentos públicos (algunos aseguran que la omisión
responde a la voluntad de Vélez Sarsfield de ampliar el concepto, por lo que
afirman que todo documento emanado de funcionario público -o del que hace las
veces de él- que comprueba la existencia de un acto administrativo es instrumento
público, con las consecuencias que ello trae).

Las diversas corrientes pueden ser reunidas en tres grupos:

A.- Tesis Amplia: Es instrumento público el otorgado por cualquier funcionario en


ejercicio de sus atribuciones, con las formas exigidas por la ley (basta con la
intervención de un funcionario público). Esta teoría es propiciada por Spota ([9]),
quien afirma que el acto administrativo que reviste la forma escrita, siendo
otorgado por el agente o funcionario administrativo con competencia para hacerlo
surgir a la vida jurídica, es instrumento público, pues tiene todas sus notas
caracterizantes. En el mismo orden de ideas, no concibe que el Estado (que es, a
la vez, el orden jurídico coactivo y quien lo establece) pueda dar nacimiento a
actos administrativos y que el instrumento probatorio no sea considerado
instrumento público, ya que esto equivaldría a negarle lo que la ley civil acuerda a
un funcionario público, como es el escribano. Para él, siempre que se llenen las
formas que las leyes establecen (art. 979, inc. 2do), las que traduce como
exigencias de las normas administrativas, el instrumento probatorio del acto
administrativo (y del contrato administrativo) es un instrumento público.

Esta postura ha recibido fuertes críticas. Por ejemplo, Fiorini sostiene que el error
principal está en considerar, en forma absoluta, la existencia de dos clases de
instrumentos: los públicos y los privados. Por el contrario, existe una tercera
categoría, como se verá, ya que la administración no emite instrumentos privados,
pero tampoco produce siempre instrumentos públicos. Agrega a esto que el art.
979, inc. 2do C.C. debe interpretarse con carácter restrictivo, limitativo y
excepcional ([10]), lo que surge del mismo articulado. Cassagne, por su parte,
manifiesta que aquello sostenido por Spota de que no otorgar carácter de
instrumento público a los instrumentos probatorios de actos estatales equivaldría a
negarle al Estado la coactividad del orden jurídico no puede compartirse, en
cuanto no se explica por qué la fe pública está ligada a la coactividad del orden
jurídico, la que estaría vinculada, en cambio, a la ejecutoriedad y ejecutividad del
acto administrativo y no a su valor probatorio.

B.- Tesis Restringida: Hay instrumento público cuando una ley formal asigna
especialmente al oficial o funcionario la atribución de crear documentos auténticos
(dar fe).

Fiorini ([11]) sustenta esta postura en que “la autenticidad del instrumento público
es una prerrogativa que desarticula y se impone sobre el principio igualitario de las
pruebas, que se asienta en el art. 16 de la Const. Nac. por el respeto de la libertad
por todos los actos humanos”([12]) y en el derecho de defensa en juicio,
consagrado por el art. 18 de la Ley Fundamental. Por esto, la única autoridad que
puede asegurar la autenticidad de la prueba escrita por medio del instrumento
público es el legislador. El poder administrador, indica, no puede dictar una norma
que establezca que sus actos son indiscutibles porque ella misma los declara
auténticos, ya que los arts. 14, 17, 18 y 19 de la Constitución así lo prohiben.
Tampoco pueden hacerlo los jueces. Para que un documento escrito adquiera el
carácter de instrumento público es imprescindible: 1) una norma del legislador que
establezca para la forma escrita el privilegio de la autenticidad (no es necesaria la
utilización de términos precisos, sino que surja de la norma); 2) el cumplimiento de
las formas que las leyes (no se incluyen los reglamentos, como sí afirma
Cassagne) hubieran establecido; y 3) la determinación por el legislador del sujeto
que invista la función de dar fe (lo esencial no es la presencia del funcionario
público, sino que actúe en funciones fedatarias, las que son sólo otorgadas por el
legislador). En último lugar, rechaza la tajante división entre instrumentos privados
y públicos, y apunta, junto con Comadira, Hutchinson y otros ([13]), la existencia
de otra categoría de documentos, llamados “documentos públicos”, los que tienen
validez política superior a los instrumentos públicos, surgen de la administración
(que nunca produce instrumentos privados por no ser privadas sus actuaciones y
por no provenir de particulares), pero no tienen carácter de instrumentos públicos
por no cumplir con sus requisitos, y valen como prueba en juicio, aunque pueden
ser desvirtuado por la sola prueba en contrario.
C.- Tesis intermedia: Si bien no todo documento proveniente de un órgano
administrativo es instrumento público, para ella, no sólo la ley otorga la potestad
fedante, sino que cabe también reconocer esa calidad en los casos donde hay un
documento autorizado, autenticado o refrendado; o donde el documento fuera
publicado en el Boletín Oficial; o donde una norma legal o reglamentaria le
atribuya el carácter de instrumento público con la sola constancia de su
suscripción por el funcionario actuante.

Cassagne es uno de los máximos exponentes de la misma. En un artículo suyo,


llamado “Sobre la condición de instrumentos públicos de las actuaciones
administrativas y su valor probatorio” (ver cita Nro 6), manifiesta que el
instrumento público es una especie del género documento público, que
comprende también a las meras actuaciones administrativas, las que carecen de
la virtualidad jurídica del instrumento. En cuanto a las formas en que un
documento puede adquirir la condición de instrumento público, enuncia las que se
transcribieron en el párrafo anterior.

No obstante ello, en trabajos más recientes, tales como la última edición de su


libro “Derecho Administrativo”([14]), se vislumbra un cambio en su postura. En la
obra citada, dice que para que los documentos públicos adquieran el carácter de
instrumentos públicos será necesaria una ley que les atribuya ese carácter.
Además de este requisito, el de la norma legal expresa, establece el del
cumplimiento de las formas prescriptas por las leyes y los reglamentos. Al mismo
tiempo, señala que, por analogía con los dispuesto en el inc. 4to del art. 979, los
actos de los expedientes administrativos firmados por las partes, en los casos y
con las formas que se prescriban, revestirán el carácter de instrumentos públicos
cuando traduzcan la actividad jurisdiccional de la Administración Pública.

Entonces, pareciera que, ahora, otorga carácter de instrumentos públicos a


aquellos que las leyes, o los reglamentos (lo que no surge claramente),
determinan, como también a ese tipo de actos administrativos jurisdiccionales
mentados en el párrafo precedente. Sin embargo, la publicación del acto en el
Boletín Oficial ya no le brindaría calidad de instrumento público al documento.

Jurisprudencia

Los tribunales inferiores de la Nación, no han seguido (ni siguen) un criterio


uniforme, dependiendo la decisión adoptada, esencialmente, de la postura de los
jueces en cuestión. De esta forma, algunos han entendido que las actuaciones
administrativas tienen el valor probatorio de los instrumentos públicos, haciendo
plena fe de los hechos que refieren en tanto no sean argüidas de falsedad ([15]);
otros, han determinado que son instrumentos auténticos pero no instrumentos
públicos, en cuanto no hacen plena fe, pudiendo el particular desvirtuarlos por
cualquier medio probatorio en contra ([16]); mientras que, también se ha dicho,
apoyando la teoría restringida, que “las actuaciones administrativas de cualquier
naturaleza no revisten el carácter de instrumentos públicos, salvo cuando
expresamente alguna ley otorga tal carácter a determinada clase de ellas”([17]).

Amen de ello, en los últimos tiempos, se percibe una tendencia a no considerar,


por lo menos de manera general, a los documentos de las actuaciones
administrativas como instrumentos públicos ([18]), aunque se les reconoce, en
principio, valor de prueba en juicio (se dice “en principio”, porque puede ser
desvirtuada por prueba en contrario).

Respecto de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, sí existe una evolución (a


mi entender, acertada). Comenzó por darles a las constancias de las actuaciones
administrativas carácter de instrumentos auténticos (aunque en realidad ya se las
tenía como instrumentos públicos, al considerarse que hacían plena fe hasta no
ser argüidas de falsas), para pasar, en 1922, a designarlas instrumentos públicos,
y a atribuirles, desde 1960, un simple valor probatorio susceptible de desvirtuarse
por prueba en contrario ([19]).

No obstante, es importante destacar lo expresado por la Corte en el fallo C. M., J.


s/ uso de documento falso del año 1997 ([20]), donde se ha vuelto a dar un mayor
alcance al concepto de instrumento público.

En este caso, el juez de primera instancia y la Cámara apoyan dos teorías


distintas: el primero se inscribe en una postura amplia (o por lo menos intermedia),
que es la de considerar instrumento público a todo documento emanado de un
funcionario público competente; y la Cámara, aferrándose al texto del art. 979
C.C., sostiene la tesis restringida, por la cual sólo las leyes formales pueden
otorgar a los documentos el carácter de instrumentos públicos.

La Corte Suprema, al revocar la sentencia de Cámara, rechaza la teoría


restringida y se inscribe, por lo menos, en la intermedia, ya que entendería que la
propia administración, a través de decretos o reglamentos, puede conferir a los
documentos que acreditan las actuaciones administrativas el carácter de
instrumentos públicos. Y, si bien no lo hace explícito, en base a los argumentos
esgrimidos (protección de la fe pública, evitar dejar sin contenido los tipos
penales), creo que participa de la tesis amplia.

A mi entender, actuó de manera desacertada y hasta peligrosa. Primero que nada,


olvidó la naturaleza misma del Derecho Penal (ultima ratio) y que los tipos penales
no admiten analogía ni interpretaciones extensivas. Sino, se violaría el principio de
legalidad. La jurisprudencia penal es la que debe ser más restrictiva al considerar
qué documento administrativo puede considerarse instrumento público, ya que
están en juego derechos importantísimos de las personas, como ser su libertad. Si
se diera carácter de instrumento público a todo acto administrativo, asimismo, se
crearía una pesada carga sobre los funcionarios públicos, los que estarían en
peligro constante de incurrir en el delito de falsedad ideológica (art. 293 C.P.).
Sin embargo, no hay por qué entender que lo dicho en el caso sea la nueva
interpretación de la Corte Suprema, aunque no por eso pierde importancia. En
primer lugar, hay mucha más jurisprudencia de la Corte que sostiene una tesis
más limitada. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que las decisiones de los
jueces sólo se aplican al caso concreto. Y, en tercer lugar, no olvidemos que esto
lo dice la Corte en el ámbito penal, aunque si bien, como dije más arriba, debe ser
el más restrictivo, eso no quita que sostenga otra cosa en cuestiones civiles
(aunque podría aplicarse tanto en uno u otro ámbito).

Consideraciones personales

Opino, basándome en distintos elementos, que la tesis restringida es la más


acertada.

Primeramente, si consideráramos que todas las actuaciones administrativas son


instrumentos públicos, estaríamos poniendo al Estado en una situación de
excesivo privilegio respecto de los particulares (se violentaría el principio de
igualdad de la prueba, no teniendo nunca el Estado que demostrar nada ya que el
documento se prueba por sí mismo -no tendría la carga procesal de aportar
prueba para sustentarlo-). Es cierto que el régimen del derecho administrativo es
exorbitante, pero esto significa que hay un “juego” de prerrogativas del Estado y
garantías de los particulares; estas últimas establecidas para protegerlos de los
abusos. Pero, en el caso, si bien se otorgan prerrogativas al Estado, no se
establece ninguna garantía para los particulares (por el contrario, se limita su
garantía de defensa en juicio, ya que para desvirtuar el valor probatorio del
instrumento público hay que llevar adelante un proceso especial). Además, esto
no surge de la ley (no debe olvidarse su carácter restrictiva), y establecer para
todos los casos el proceso de redargución tornaría a la práctica engorrosa
(téngase presente que es un juicio aparte). También estaríamos en presencia de
una afectación general al derecho de defensa (art. 18 Const. Nac.), ya que se
restringiría el cuestionamiento de la legitimidad de los actos estatales.

Por otro lado, la Administración no tiene que poder dar a sus propias actuaciones
el carácter de instrumentos públicos (ya sea mediante la publicación en el Boletín
Oficial o a través de un reglamento), no sólo por los posibles abusos que pudieran
darse, sino también porque está prohibido por la Constitución, ya que, de acuerdo
al art. 14, el único que puede reglamentar los derechos individuales es el
Congreso (y en el caso están en juego el derecho de defensa en juicio y el de
igualdad probatoria -art. 16 Const. Nac.-).

Entonces, debe entenderse que los actos administrativos no revisten el carácter


de instrumentos públicos, salvo cuando expresamente alguna ley formal (es decir,
ley del Congreso) les otorga tal carácter.
Asimismo, existe otro grupo de actos, las llamadas meras actuaciones
administrativas, las que, si bien son documentos públicos (ya que emanan de la
administración), no son instrumentos públicos con los alcances y efectos que les
atribuyen las leyes. Valen como prueba, la que es susceptible de desvirtuarse por
probanzas en contrario, no bastando su desconocimiento expreso.

Ahora bien, que no sea instrumento público el documento donde consta el acto
administrativo, no desvirtúa la presunción de legitimidad de este último (ni
tampoco esta presunción obliga a darle al documento ese carácter), toda vez que
se está en dos planos distintos. La presunción de legitimidad se refiere al acto
administrativo, mientras que la condición de instrumento público hace a la faz
instrumental de dicho acto (el acto sigue considerándose dictado en armonía o de
acuerdo con el orden jurídico hasta que no se demuestre lo contrario, para lo que
no se necesitará del proceso de redargución de falsedad, bastando cualquier
medio de prueba).

Bibliografía

Belluscio, Augusto C. - Zannoni, Eduardo A. Código Civil y Leyes


complementarias. Comentado, anotado y concordado, 2da reimpresión, tomo IV
(Artículos 896 a 1065), Ed. Astrea, Bs. As., 1994, págs. 473-485.

Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, 7ma edición actualizada, tomo II,
Ed. Lexis Nexis - Abeledo-Perrot, Bs. As., 2003, título 4to, capítulo VI, punto 15.

Sobre la condición de instrumentos públicos de las actuaciones administrativas y


su valor probatorio, en E. D. 63-899.

Comadira, Julio R. Algunos aspectos de la teoría del acto administrativo, en J. A.,


06/11/96, No 6.010, pág. 11, punto XXI.

Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros


Estudios, 2da edición actualizada y ampliada, Ed. Lexis Nexis - Abeledo-Perrot,
Bs. As., 2003, capítulo I, punto 18.

D’Argenio, Inés A. Valor probatorio del expediente administrativo, en J. A. 1994-III-


100.

Fiorini, Bartolomé A. Acto administrativo e instrumento público. El método


constitucional, en L.L. 146-1017.
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, 5ta edición, tomo III (El acto
administrativo), Ed. Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 2000, capítulo
VII.

Hutchinson, Tomás. La documentación electrónica administrativa y su


consideración como instrumento público, en E.D. 128-943.

Llambías, Jorge Joaquín. Tratado de Derecho Civil. Parte general, 16ta edición
actualizada con las leyes 23.264 y 23.515 por Patricio Raffo Benegas, tomo II
(Personas jurídicas. Bienes. Hechos y actos jurídicos), Ed. Perrot, Bs. As., 1995,
capítulo XIV.

Spota, Alberto G. Carácter de instrumentos públicos de las actuaciones


administrativas, en J.A. 1955-I-119.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Llambías, Jorge Joaquín. Tratado de Derecho Civil. Parte general, 16ta edición
actualizada, tomo II, Ed. Perrot, Bs. As., 1995, capítulo XIV, pág. 430. Por
oposición, dice que los instrumentos privados son los “documentos firmados por
las partes sin intervención de oficial público alguno” (Llambías, op. cit., pág. 396).

[2] Belluscio, Augusto C. - Zannoni, Eduardo A. Código Civil y Leyes


complementarias. Comentado, anotado y concordado, 2da reimpresión, tomo IV,
Ed. Astrea, Bs. As., 1994, pág. 475.

[3] Belluscio, Augusto C. - Zannoni, Eduardo A, op. cit., pág. 475.

[4] Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, 5ta edición, tomo III, Ed.
Fundación de Derecho Administrativo, Bs. As., 2000, capítulo VII, pág. VII-5.

[5] Cassagne, Juan Carlos. Sobre la condición de instrumentos públicos de las


actuaciones administrativas y su valor probatorio, en E.D. 63-899, pág. 900.
[6] Sup. Corte Just. Bs. As., 1/3/94. Ibarra, Abel D. v. Municipalidad de Escobar, en
J. A. 1994-III-99, pág. 99.

[7] Gordillo, Agustín., op. cit., capítulo VII, pág. VII-16.

[8] Fiorini, Bartolomé A. Acto administrativo e instrumento público. El método


constitucional, en L.L. 146-1017, págs. 1021-1022.

[9] Spota, Alberto G. Carácter de instrumentos públicos de las actuaciones


administrativas, en J.A. 1955-I-119.

[10] Lo mismo afirma Cassagne. Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo,


7ma edición actualizada, tomo II, Ed. Lexis Nexis - Abeledo-Perrot, Bs. As., 2003,
título 4to, capítulo VI, punto 15, pág. 233.

[11] Los Doctores Gordillo (op. cit., capítulo VII) y Comadira (Algunos aspectos de
la teoría del acto administrativo, en J. A., 06/11/96, No 6.010, pág. 11, punto XXI)
adhieren a esta teoría.

[12] Fiorini, Bartolomé A. op. cit., pág. 1019.

[13] En igual sentido, ver: Cámara Nacional Civil, sala C, 8/10/92. Municipalidad de
Bs. As. v. D’Aquino y Cia. S.A., Cesar L., en L.L. 1993-A-211.

14 Cassagne, Juan Carlos, op. cit., págs. 233-235.

[15] Cámara Nacional Cont.-Adm. Federal, sala III. Caja de Crédito Alvear Coop.
Ltda. -en Liquidación- c/ B.C.R.A. y Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil,
sala F, 11/12/96. Amarilla, Clarísimo R. c. Línea 33 J.A. S.A., en L.L.1997-B-805.

[16] Cámara Nacional Civil, sala D, 29/6/90. Leonetti v. Municipalidad de la Capital,


en J. A. 1991-I-340.

[17] Gobierno Nacional v. Novillo Quiroga, Lilia Menéndez C. de, en J. A. 1955-I-


119.

[18] Cámara Nacional Cont.-Adm. Federal, sala 3ra, 21/9/93. Romera, Marcos v.
B.C.R.C. s/ cobro de Australes, ap. V.

[19] Para mayor precisión acerca de las decisiones de la Corte Suprema de


Justicia de la Nación se recomienda ver: D’Argenio, Inés A. Valor probatorio del
expediente administrativo, en J. A. 1994-III-100.

[20] C.S.J.N., 11/11/97. J. C. M. s. uso de documento falso, en L.L. 1999-D-753 y


E.D. 178-506. Jacinto Chambi Montes había sido condenado en primera instancia
a la pena de un año de prisión como autor del delito de uso de documento público
falso (art. 296, en función del 292 del Código Penal), a raíz de la exhibición que
éste hizo, en un procedimiento policial de control de vehículos, de un permiso de
transporte de cargas atribuido a las autoridades de la Municipalidad de la Ciudad
de Bs. As. por el que se lo habilitaba a transportar sustancias alimenticias, el que
resultó ser falsificado. El juez comprendió que el documento debía calificarse
como “instrumento público”, según el art. 979, inc. 2do C.C.. La sentencia fue
apelada y la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Correccional y Criminal de la
Capital Federal decidió absolver a J. C. M. por entender que el permiso municipal
no podía considerarse “instrumento público”, puesto que no encuadraba dentro del
art. 979 C.C., En este aspecto dijo que las formalidades pertinentes al transporte
de cargas, y al respectivo documento, no emanaban de una ley, sino de un
decreto municipal, en ejercicio de atribuciones delegadas por un decreto nacional.
Por esto mismo, no podía entenderse al permiso como integrante del inc. 2do del
art. 979 C.C.. Agregó que era necesaria la ley, ya que la sola intervención del
funcionario municipal no le confería al permiso el carácter de instrumento público.
El Fiscal de Cámara interpuso recurso extraordinario basado en la arbitrariedad de
la sentencia (sostuvo que reputar que un instrumento sólo es público si es creado
por una ley nacional o provincial era evidentemente contrario a lo querido por el
legislador), cuya denegatoria dio lugar a la queja. La Corte, que entendió que
había cuestión federal suficiente para intervenir, criticó la actuación de la Cámara,
porque entendía inadecuado restringir el concepto de instrumento público al texto
literal del art. 979, inc. 2, del C.C., ya que así se dejaba sin tutela el tipo legal de
uso de documento falso (se “vaciaba el tipo penal”) y, sobre todo, a la fe pública.
De esta manera, dijo que hubo una mala inteligencia del derecho común capaz de
dejar en letra muerta las disposiciones penales que prevén la falsificación y el uso
de instrumentos públicos, lo que era causal de arbitrariedad. Así, resolvió hacer
lugar a la queja que se había planteado y al recurso extraordinario, dejando sin
efecto la sentencia apelada y devolviendo las actuaciones para que se dictara un
nuevo pronunciamiento.

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