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TRANSFORMACIONES
DEL ESTADO
Editado por
STEPHAN LEIBFRIED,
EVELYNE HUBER, MATTHEW LANGE,
JONAH D. LEVY, FRANK NULLMEIER;
y
JOHN D. STEPHENS
CAPITULO 2
CAMBIAR DE PERSPECTIVAS EN EL ESTADO JONAH D. LEVY, STEPHAN
LEIBFRIED, Y FRANK NULLMEIER
En éste capítulo, analizamos el debate de evolución sobre el Estado y sus
transformaciones. Simplificando un poco, podemos decir que, ha habido tres eras
u oleadas de ciencias sociales, pensando en el Estado desde la Segunda Guerra
Mundial. En la primera ola, la ciencia social líder en perspectiva del período de
auge de la posguerra: pluralismo, marxismo, teoría de la modernización y el
conductismo descuidaron en gran medida el Estado analíticamente. Esta
negligencia fue algo más pronunciado en América del Norte que en Europa
continental.
La segunda y tercera oleadas han estado dominadas por debates entre
institucionalistas históricos y neoliberales. El institucionalismo histórico y el
neoliberalismo divergen en dos puntos principales. El primero, se refiere al papel
del Estado. Los institucionalistas históricos representan al Estado como
fundamental, para un ajuste exitoso a los desafíos políticos y económicos,
mientras que los neoliberales presentan al Estado, como un impedimento para el
ajuste, e incluso, como causante de muchos problemas, en primer lugar. La
segunda divergencia se relaciona con la variación entre países. Los
institucionalistas históricos sostienen que las diferencias políticas, históricas e
institucionales, generan múltiples soluciones funcionalmente equivalentes a
desafíos comunes. Los neoliberales, por el contrario, enfatizan una única solución
óptima para los desafíos comunes y ven la competencia internacional como
impulsora, si no como convergencia, al menos, como una trayectoria fuertemente
convergente.
La segunda ola de debate sobre el Estado, comenzó con el surgimiento del
institucionalismo histórico en la década de 1970. El institucionalismo histórico
surgió, en parte, como un esfuerzo por explicar los desarrollos, como respuestas
diferenciales a los problemas de la economía mundial, el colapso de la democracia
en muchos de los países avanzados de América Latina, rápido crecimiento
económico en Asia oriental y fallas de desarrollo en África. Los institucionalistas
históricos consideran que las capacidades diferenciales de los Estados, son
fundamentales para las distintas respuestas nacionales a estos desafíos políticos
y económicos. En el mundo angloamericano, el institucionalismo histórico y su
perspectiva, fue contrarrestada por una visión neoliberal más crítica del Estado.
Éste enfoque neoliberal ganó influencia con los cambios económicos de los
Estados Unidos (EE.UU.) y el Reino Unido (UK), en los años ochenta y las
dificultades económicas experimentadas por países y regiones: Francia, Japón y
el este de Asia: previamente presentados como modelos de formulación de
políticas.
En la tercera ola más reciente, los desarrollos internacionales, especialmente, la
globalización, la multiplicación de instituciones y organizaciones internacionales, el
colapso de los Estados comunistas, junto con el fin de la Guerra Fría y la rápida
creación y difusión de nuevas tecnologías, han alimentado la sensación de que los
Estados se están volviendo menos poderosos y relevantes. Los neoliberales han
avanzado en este entendimiento de manera más agresiva, pero muchos eruditos
de las relaciones internacionales (cf. Parte II de este Manual), e incluso, algunos
de los institucionalistas, comparten el sentido del declive del Estado. Las
respuestas histórico-institucionalistas han ido en dos direcciones principales.
Algunos han señalado la persistencia o dependencia del camino de políticas e
instituciones estatales establecidas, mientras que otras han enfatizado las
transformaciones estatales, identificando nuevos roles y misiones que los Estados
están asumiendo.
El siguiente análisis de las perspectivas cambiantes sobre el Estado, se divide en
cuatro secciones. La sección 1, describe la negligencia general del Estado antes
de la década de 1970, en la primera ola del pensamiento social sobre el Estado.
La sección 2, presenta la segunda ola, es decir, el surgimiento del
institucionalismo histórico en las décadas de 1970 y 1980, que a menudo, colocó a
los neoliberales a la defensiva. La sección 3, describe la tercera ola, que fue una
especie de inversión de posiciones, a partir de finales de la década de 1980,
cuando los neoliberales predijeron con confianza el declive de la Estado, mientras
que los institucionalistas históricos parecían estar a la defensiva. Finalmente, la
Sección 4, ofrece reflexiones finales sobre los desafíos y limitaciones, tanto del
neoliberalismo, como de la perspectivas histórico-institucionalistas, mientras tratan
de lidiar con los desarrollos contemporáneos, como la crisis financiera de 2008 y la
recesión subsiguiente, apodada por algunos como "Nuevos tiempos difíciles"
(Gourevitch 2013) o, refiriéndose a la Gran Depresión, la Gran recesión (Kahler y
Lake 2013; Bermeo y Bartels 2014).
1 DESCUIDO DE LA TEORÍA DEL ESTADO EN LAS CIENCIAS SOCIALES: LA
PRIMERA OLA
Irónicamente, la erudita líder en ciencias políticas, especialmente, América del
Norte, marginó durante mucho tiempo la institución más importante de la política:
el Estado. En las décadas después de la Segunda Guerra Mundial, los científicos
políticos y otros científicos sociales, relegaron al Estado a un papel pasivo en la
explicación de los resultados de los procesos políticos. El Estado fue ignorado o
conceptualizado como una especie de caja registradora, una suma vectorial de los
valores e intereses de los actores sociales. Al reconocer las transformaciones
estatales, estos enfoques dejaron poco espacio para diversos arreglos estatales o
para un papel activo del Estado, en el proceso de transformación.
Tanto las teorías marxistas como las pluralistas, vieron al Estado como un mero
reflejo de las relaciones sociales de poder. Para los marxistas, el Estado seguía
siendo el "comité ejecutivo de la burguesía” (Nota 1), o una simple herramienta
utilizada por la clase económicamente dominante, para ejercer su hegemonía
sobre las clases trabajadoras. Sólo en raras circunstancias, en una situación de
estancamiento de la lucha de clases, el Estado podría adquirir autonomía y
convertirse en actor por derecho propio (Marx 1981 [1852]). Los teóricos
pluralistas, por el contrario, no veían al Estado como una herramienta para
ninguna clase o grupo, sino más bien, como un escenario neutral donde las
fuerzas contendientes, persiguieron sus intereses y llegó a algún resultado, a
través de la negociación y el compromiso, reflejando su fuerza relativa (Dahl
1961). Tanto para los marxistas como para los pluralistas, entonces, la esencia de
la política -quién obtiene qué, cuándo y cómo (Lasswel11958) - estaba
determinada por las relaciones de poder en la sociedad y la economía, no por la
acción estatal independiente.
Otras vertientes muy influyentes de la teoría de las ciencias sociales, también
dejaron de lado al Estado. La Teoría de la Modernización enfatizó la difusión de
valores, normas y conocimientos desde las sociedades en desarrollo como los
países industrializados. Desarrollo social y económico, es decir, mayor
prosperidad social y difusión de la educación. Se esperaba que condujera a la
democratización, mediante el cambio de actitudes entre las élites, la clase media y
las masas. Las élites tendrían menos miedo a las masas y la clase media educada
abrazaría los valores liberales y democráticos y la clase baja abandonarían el
radicalismo, todo lo cual, proporcionaría un terreno fértil para el gobierno
democrático (Lipset 1960; Bell1962). En éste proceso, el Estado serviría como un
instrumento burocrático neutral, para ayudar en la búsqueda de la modernización
económica y social. La perspectiva conductista relacionada, explicó los resultados
políticos y económicos sobre la base de las actitudes de los ciudadanos. La
democracia funcionaría donde los ciudadanos confiaran unos en otros y creyeran
en sus propias capacidades, para influir en la política (Almond y Verba 1965). Las
economías florecerían donde los ciudadanos adoptaron los valores de la
educación, el espíritu empresarial y la prosperidad compartida. En esta
perspectiva de la cultura política, el Estado figuraba principalmente como un objeto
de cognición y afecto, no como actor.
La literatura de la posguerra ofreció una idea de los factores que podrían impulsar
al Estado en sus transformaciones. Tanto para la teoría de la modernización como
para el Marxismo, con la industrialización se esperaba que el desarrollo de una
economía de mercado, produjera cierto tipo de política. La teoría de la
modernización anticipó controversias pacíficas y limitadas, dentro de un aceptado
sistema capitalista democrático y el fin de las ideologías. El marxismo, por el
contrario, predijo una intensificación del conflicto de clases bajo el capitalismo
industrial, que finalmente conduciría a la revolución, y el conflicto de clases
terminaría sólo dentro de un sistema socialista plenamente realizado. La
perspectiva de la cultura política apuntó a otro motor de cambio, en forma de
valores políticos y económicos de los ciudadanos y las élites.
Al identificar posibles motores de transformación del Estado, la literatura de
posguerra puso en marcha una concepción muy delgada de cómo se verían
eventualmente estos Estados transformados o por hacer. En algunos casos, los
Estados estaban esencialmente ausentes, como en la perspectiva pluralista, o se
describieron en términos muy vagos, como en la caracterización marxista de la
realización del socialismo cuando el Estado "desaparecería" (Nota 2). En otros
casos, los Estados eran uniformes, indiferenciados entre países en etapas
similares de desarrollo histórico, como en las descripciones tanto del marxismo
como de la teoría de la modernización liberal. Y en todos los casos, incluido,
según la teoría conductista de la cultura política, los Estados estaban claramente
subordinados a fuerzas económicas y sociales más poderosas. Había poca
sensación de que los Estados desempeñaran un papel en su propia
transformación o de Estados en situación similar que evolucionan a lo largo de
líneas distintivas. En cambio, el entendimiento predominante era que los Estados
eran objetos, no actores, que estaban siendo transformados por fuerzas
económicas, sociales y culturales fuera de su control, que eran construcciones
técnicas uniformes, y que se estaban moviendo hacia un punto final, donde
prácticamente no tendrían autonomía ni influencia.
Esta noción del Estado como un objeto uniforme, también era válida para la teoría
dominante de relaciones internacionales, neorrealismo, sin perjuicio de que los
Estados fueron conceptualizados como los únicos actores importantes del sistema
internacional. Neorrealismo representado en los Estados y sus gobiernos, como
poco más que bolas de billar, cuyas acciones estaban determinadas por los
imperativos de la competencia y la supervivencia en un sistema internacional
amoral (Vals 1959, 1964; Aron 1966). Los Estados eran actores racionales que
buscaban maximizar su seguridad y poder. Considerando que el pluralismo, el
marxismo, el conductismo y la teoría de la modernización consideraban que las
transformaciones del Estado derivaban de fuerzas socioeconómicas (nacionales),
la teoría neorrealista de las relaciones internacionales describió el comportamiento
y las transformaciones del Estado como consecuencia de la estructura del sistema
internacional, ya sea unipolar, bipolar o multipolar.
Los académicos de Europa continental y del norte, especialmente los juristas,
prestaron mucha más atención al Estado (para una descripción general, véase
Mollers 2008). En la tradición europea de pensamiento político centrada en el
Estado, el Estado era visto como unificado y jerárquicamente superior a la
sociedad, se identificaba con una burocracia que perseguía el bien común, y
estaba claramente demarcado de la esfera potencialmente caótica de intereses
privados particulares (Schmitt 1957/2008 [1928]; Böckenförde 1958; Forsthoff
1964, 1971-para síntesis, ver Kersten 2005; Meinel 2007, 2011). La tradición
estatista inicialmente tenía una inclinación autoritaria, particularmente en
Alemania, pero en el período de posguerra, la democratización del Estado se hizo
generalmente aceptada (Kelsen 1945), y términos como el "constitucionalismo" y
el "sistema político" comenzaron a ganar prominencia en los estudios de ciencias
jurídicas y políticas (Mollers 2008; Anter y Bleek 2013). El mayor avance
conceptual consistió en abrir la esfera estatal a la influencia de la sociedad.
También, en el período de posguerra, el enorme alcance de la intervención estatal
y la modernización "de arriba hacia abajo" en Europa fue reconocido y descrito,
entre otros, por forasteros de las ciencias sociales en estudios de planificación
racional (Masse 1965; Shonfield 1965). Intervención estatal en los mercados, la
política industrial y tecnológica y la gestión de la demanda keynesiana fueron
enmarcados positivamente y se convirtió en parte de una concepción del Estado
tecnocrático. Por lo tanto, en Europa existían elementos de un nuevo enfoque
estatista en las ciencias sociales y en el derecho, ya en la década de 1960,
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