INTRODUCCIÓN

La conciencia del desarrollo social y el bienestar de la humanidad es un logro muy

reciente: la ONU, que es un organismo dedicado al análisis de las problemáticas
sociales que aquejan al mundo, reconoce que existe la necesidad urgente de
resolver graves problemas sociales, especialmente la pobreza, el desempleo y la
marginación social, que afectan a todos los países.

La manera en que los gobiernos pueden incidir en el proceso de cambio

estructural para modificar las condiciones en las que vive la sociedad es mediante
la implementación de políticas públicas.

En este contexto, el propósito del presente trabajo es abordar el análisis de las

políticas públicas en los distintos ámbitos de su aplicación, tomando a la pobreza,
en cuanto a problemática social representativa del grado de desarrollo, y las
políticas diseñadas e implementadas para abatirlas como una muestra del impacto
en amplios sectores de la población, particularmente de nuestra región.

Se hace una crítica a las políticas sociales que prevalecen en la Zona Conurbada
del Sur de Tamaulipas como desvinculadas de las necesidades de planificación
para el desarrollo y en contraparte se enfatiza en lograr la vinculación entre la
investigación social de los aspectos y problemáticas de la región y el diseño
responsable de las políticas públicas que se puedan instrumentar para incidir
efectivamente en ella.

Según la cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social (1995),dice que para sostener
el desarrollo y la justicia social, es necesario un crecimiento económico de amplia
base y sostenido, en el contexto del desarrollo sustentable; por consiguiente, es
un elemento fundamental de las necesidades y aspiraciones de las personas del
mundo entero y de las responsabilidades de los gobiernos y de todos los sectores
de la sociedad civil: en términos económicos y sociales, las políticas y las
inversiones más productivas son las que facultan a las personas para aprovechar
al máximo sus capacidades, sus recursos y sus oportunidades.

El desarrollo para ser sustentable debe ser concebido como un proceso

multidimensional en Interrelación temporal en el cual la trilogía equidad,
competitividad y sustentabilidad, se basan en principios éticos, culturales,
socioeconómicos, ecológicos, institucionales, políticos y técnico-productivos.

En México se le da gran relevancia a las políticas de asistencia dirigidas a atender

la "emergencia social", es decir, cuya población objeto es aquella que se
encuentra en situación de "vulnerabilidad social".

Esta población es la que no puede satisfacer sus necesidades como consecuencia

de las restricciones de carácter estructural, que impiden la obtención de los
recursos para el consumo, por vía del salario u otros ingresos monetarios. En este
sentido, las políticas adoptadas por los países desarrollados de asistencia social
para reducir las problemáticas sociales, cumplen dos funciones; de cobertura
inmediata y de prevención. Lo que se ha estado arrastrando hasta la actualidad.
Terry (1978), define a la política como una orientación verbal, escrita o implícita
que fija la frontera proporcionada por límites y dirección general en la cual se
desenvuelve la acción administrativa. Según Agesta (1993), considera que la
política debe posee tres sentidos gramaticales:

a) La política como actuación del poder.

b) La política como disyunción , lucha y oposición

c) La política como actividad orientada a un fin.

Es de gran importancia diferenciar que es una política de estado, una política de

desarrollo y una política pública para poder comprender el impacto que cada una
ellas puede tener en un país o región.

Una política de Estado, es una definición estratégica sobre la manera de alcanzar

la modernización de la economía en el largo plazo tal como lo han hecho otros
países en el mundo (Buchanan, 1988). De este modo se debe entender que una
política de Estado: primero, rebasa el limitado horizonte temporal de una
administración, y segundo, va más allá de la definición de la política económica
convencional, abocada al control de las variables macroeconómicas; pues define
la estrategia para establecer en el largo plazo una política de Estado en materia de
educación, salud, infraestructura, seguridad, empleo, desarrollo tecnológico,
competitividad productiva etc. (Amezcua, 1997).

Por otra parte, para Suárez (1998), se considera como política de desarrollo a un
conjunto de medidas institucionales adoptadas deliberadamente por el gobierno
municipal, estatal o federal, y cuyo propósito es alcanzar metas (a corto, mediano
o largo plazo) de contenido social, económico o político. La población debe ser el
principal objetivo de una política de desarrollo, ya que es un desarrollo
socialmente integrado y económicamente equilibrado el que es deseable alcanzar
como meta a largo plazo (Duhau, 1991). En donde, la población desempeña el
papel central, pues es a través de ella como estos cambios suceden.

Las políticas públicas son las acciones del gobierno, que buscan dar respuesta a
las diferentes demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano (1993), se
puede entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas
nacionales, es decir como lo plantea Easton, se trata de extraer recursos de la
sociedad para volver a colocarlos en ella.

Por otra parte son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno,

actuando directamente o a través de agentes y que van dirigidas a tener una
influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos.
En materia de políticas públicas podemos identificar dos grandes lineamientos: las
políticas de prevención y las políticas de asistencia social; las políticas de primer
nivel de prevención, de carácter estructural están constituidas por las políticas de
empleo y por las políticas salariales. Entre las principales políticas sociales de
prevención se consideran las siguientes: a) salud (políticas hospitalarias,
vacunación, alimentación, saneamiento); b) educación; c) vivienda; d)
infraestructura urbana y sanitaria (agua, drenaje, recolección de basura, luz, gas,
pavimento); e) seguridad social (obras sociales, jubilación, pensiones). En el
marco de las políticas de asistencia social, tenemos aquellas dirigidas a atender
las necesidades de grupos en condiciones de "vulnerabilidad biológica" (ancianos,
embarazadas y niños, enfermos crónicos, etc.); y otras destinadas a la atención de
emergencias ocasionales (inundaciones, incendios, terremotos, etc.).

Al analizar las políticas públicas en México, es posible identificar una tendencia

importante hacia modelos asistenciales y de control social, implementadas por un
sistema político que buscaba permanecer en el poder y que se mantuvo en él por
más de 70 años. El descuido que grandes sectores sociales padecieron durante
los gobiernos nacionalistas de los años 70 y de las administraciones de las crisis
de los años 80’s y 90’s fueron el caldo de cultivo para la evolución de un país con
grandes necesidades y sobre todo con una profunda inequidad. Donde el
incremento de pobreza y desempleo son en la actualidad de gran importancia para
el gobierno. La toma de decisiones, los planes y programas son dirigidos a la
atención de la pobreza y el desempleo, siendo este último uno de las causas por
las que se incrementa el nivel de pobres. Sin duda, la pobreza es considerada uno
de los problemas más críticos de nuestro tiempo y es también uno de los más
explorados por la investigación social, a través de la cual se han hecho
importantes avances teóricos. Sin embargo, también se puede decir que hay hasta
el momento, una falta de consenso tanto en su definición como en su medición
(Salles y Tuirán, 2000), aunque el énfasis en los niveles de ingreso ha llevado a la
noción de pobreza más desarrollada en el mundo (Silva, 2000); de ahí que la línea
internacional de pobreza esté marcada por el dólar diario disponible, o el ingreso o
gasto de los hogares por unidad de tiempo (Boltvinik, 2001).

Actualmente México, esta sumergido en la pobreza; en contraste con las cifras

oficiales que declaran que se ha abatido la pobreza extrema y que se ha avanzado
considerablemente en reducir la pobreza de necesidades básicas. Boltvinik (2004)
estima que el 80% de la población permanece en línea de pobreza y que si en el
2002 era considerado como un país de grados medios de pobreza, comparándolo
con respecto a otros países de América Latina, ahora se puede considerar un país
que se manifiesta en las diferentes clasificaciones de pobreza, como se muestra
en la siguiente tabla.

Una persona es pobre cuando se encuentra en una situación precaria en la que

carece de capacidades y oportunidades de desarrollo, lo que manifiesta en
situaciones de escasos ingresos, insalubridad, desnutrición y vulnerabilidad a las
enfermedades y a las inclemencias del medio ambiente, que por supuesto, inciden
negativamente en sus oportunidades de sobrevivir y mejorar su calidad de vida
(Ayala ,2005).

Las cuestiones relativas a pobreza han sido abordadas constantemente a lo largo

del desarrollo de la economía como ciencia, aunque recientemente adquieren un
mayor relieve, a partir de la toma de conciencia universal. La OCDE, ONU y el
Banco Mundial han trabajado en la implementación de estrategias esenciales para
reducir la pobreza, así como también en una serie de estudios basados en datos
obtenidos de encuestas sobre el tema para definir la naturaleza y determinar los
factores de pobreza de cada país.

Cada uno de estos organismos tiene su propia concepción de pobreza, lo cual ha

dado lugar a instrumentos orientados a medirla, sus aproximaciones se
encuentran en el momento de construir indicadores de pobreza. Tales como:

a) El índice de desarrollo humano mide el promedio del progreso y se basa en tres

dimensiones: una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno.

b) El índice de pobreza humana, aplicado a países en desarrollo intenta la

medición de las privaciones que los países en relación con las tres dimensiones
que se han definido para el índice de desarrollo humano.

El Índice de Desarrollo Humano se ha definido como un pacto entre las naciones

para eliminar la pobreza, comprometiéndose a mejorar las capacidades
socioculturales. Se refieren a las posibilidades de llegar a ser un miembro
apreciado en una comunidad. Se relacionan con el “status” social, con la dignidad
y con otras condiciones de orden cultural consideradas indispensables para formar
parte de una sociedad.

El segundo índice combina la probabilidad al nacer de no sobrevivir hasta los 40

años, la tasa de analfabetización de adultos, la población sin acceso sostenible a
una fuente de agua mejorada y el número de niños con peso insuficiente para su
edad. Otro de los enfoques que constituye un elemento vital en la lucha contra la
pobreza es el incremento en el PIB y en el PIB per cápita, con reducciones en el
desempleo y en la inflación, con incrementos en el salario mínimo, con
reducciones en la desigualdad global y con incrementos (o al menos estabilidad)

La pobreza es de corte estructural, empezando por el propio sistema capitalista, la

existencia de dos clases sociales los pobres y los ricos. Se ha incrementado
debido a la ineficiencia de políticas asistenciales que dan como resultado la
generación de más pobres.

Los programas y proyectos de política pública encaminados a corregir el problema

de la pobreza son coordinados desde la Federación, recorre diversas escalas de
administración pública: estatal, municipal y local, cada estado de la Republica
tiene una coordinación encargada de dirigir a todas las instancias
gubernamentales que participan para hacerlo realidad. Todas estas instancias no
tienen capacidad de decisión sobre las etapas operativas de los programas, ya
que todas las decisiones y procesos de planeación que se realizan son en las
oficinas centrales de la ciudad de México, por lo que, teóricamente no tienen
ninguna ingerencia en las fases de selección de los programas ni de intervención
en procesos de evaluación. Notándose una claro centralismo en la toma de
decisiones, sin considerar las carencias reales de cada región, despilfarrando
recursos federales para mantener el poder político , sin una visión de fondo en las
políticas que se aplican, trayendo consigo un sin fin de intereses de las clases
pudientes y un deterioro social.

Si analizamos los planes municipales de la ZCST, encontramos que es un trazado

en líneas muy generales del cumplimiento de la ley de desarrollo municipal donde
sus principales preocupaciones son, en primer término, lograr la aceptación de la
opinión pública a través de los servicios cotidianos como recolección de basura,
alumbrado y obra material más perpetuar su paso por la administración con una
obra monumental, no necesariamente en respuesta a una necesidad general.

Ha faltado visión para anticipar, a través de instrumentos institucionales, el

desarrollo regional. En vez de eso, cada municipio de la conurbación ha creado
organismos cuando los problemas se manifiestan, pero, por lo demás, son tan
independientes entre sí que aunque trabajen sobre el mismo problema no tienen
objetivos ni medios comunes. Así, los resultados obtenidos son tan independientes
como los mismos organismos y obviamente están lejos de encontrarse articulados
entre sí.

El cambio de ejecutivos en las entidades federativas, en las secretarías, en los

organismos y dependencias públicos, obedeciendo al ciclo sexenal, o trianual, en
el caso de los municipios, no despierta interés para invertir recursos en planeación
de actividades de desarrollo a mediano y largo plazo. Los esfuerzos se concentran
en programas propios y, por lo mismo, tampoco se manifiesta interés en la
búsqueda de la coordinación de actividades con otras instituciones.

De aquí que se considere como fundamental para implementar una política de

desarrollo el "institucionalizarla", es decir, el integrarla al "sistema" político-
administrativo, no como un organismo más, sino como el resultado de organizar o
de reformar administrativamente la participación de las instituciones competentes
del ramo. Al institucionalizar la política de desarrollo se podrá, en cierto modo,
asegurar la continuidad y trascendencia del futuro desarrollo.

Los esfuerzos de investigación de la problemática regional no han servido de base

para el análisis, la planeación y la toma de decisiones, terminan siendo material de
consulta para especialistas, cuando deben considerarse como una herramienta
fundamental para el diseño de políticas de desarrollo que impacten a la sociedad
en su conjunto.

Una política de desarrollo no puede soslayar el conocimiento puntual y objetivo de

la problemática que trata, ya que en cada región, y siendo estrictos, en cada
municipio tiene características particulares. Sería relevante estudiar, incorporando
análisis cualitativos y en profundidad, tratando de comprobar si tratamos con
fenómenos locales o reflejo de procesos más globales, y en qué medida el
desarrollo de programas participativos a nivel de las comunidades, tiene influencia
sobre esta relación. Es importante que se realicen evaluaciones de programas
sociales, dentro de una perspectiva teórica crítica, que tomen en cuenta la
naturaleza política de los problemas sociales y de las acciones emprendidas para
hacerle frente.

Es urgente la vinculación entre la investigación de los problemas propios de la

región y el diseño y planificación de políticas públicas incluyentes, democráticas,
con amplia visión de futuro.

CONCLUSIÓN

En el contexto de la economía mexicana, los instrumentos impuestos por las

instituciones internacionales para contrarrestar la problemática social, no han
tenido un impacto significativo, se debe contemplar el proceso histórico, las
características geográficas y las condiciones reales de la población para poder
instrumentar estrategias esenciales adecuadas de desarrollo.

En una perspectiva nacional y regional es necesario promover los programas y los

gastos sociales básicos, en particular los que afecten a los pobres y a los sectores
vulnerables de la sociedad, protegiéndolos de recortes presupuestarios,
aumentando al mismo tiempo la calidad y la eficacia de los gastos sociales;
examinar las repercusiones de los programas de ajuste estructural en el desarrollo
social, con inclusión, según proceda, de evaluaciones de los efectos sociales,
teniendo presentes las diferencias por razón de sexo, y otros métodos pertinentes,
a fin de elaborar políticas para reducir los efectos negativos y aumentar los
positivos; promover un enfoque integrado del proceso de transformación, tomando
en consideración las consecuencias sociales de las reformas y las necesidades de
desarrollo de los recursos humanos; así como asegurar que se utilicen
estadísticas e indicadores fiables para elaborar y evaluar las políticas y los
programas sociales de modo que los recursos económicos y sociales se utilicen
en forma eficiente y eficaz.

En este contexto, la manera en que los gobiernos pueden incidir en el proceso de

cambio estructural para modificar las condiciones en las que vive la sociedad es
mediante la implementación de políticas públicas. Entendemos por política pública
un instrumento de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar desde el Estado,
en forma sistemática y coherente, ciertos objetivos de interés para el bienestar de
toda la sociedad civil.

Por otro lado, una política pública debe estar sustentada en un cuerpo teórico que
oriente los cursos de acción, así como la toma de decisiones, el establecimiento
de prioridades y la asignación de recursos financieros en el ámbito público; de la
misma manera la política debe crear los canales para trasmitir flujos de
información entre el Estado y la sociedad Civil; finalmente, este instrumento de
trabajo debe señalar los objetivos, recursos, señalar límites y plazos para el
cumplimiento de las alianzas o acuerdos y llevar a la práctica la propuesta de
trabajo (Pliego, 1998).

Desde un punto de vista metodológico la política pública debe originarse y

formularse en forma sistemática y coherente, tratando de coordinar el tema
espacial (Internacional, Nacional, Regional, Comunal y Micro - local), con el tema
temporal (corto, mediano y largo plazo), considerando además su viabilidad
política y financiera (Lahera, 1999).

El rol fundamental de la política pública es compatibilizar los intereses colectivos

con el interés individual, sin perder de vista que la razón es alcanzar el bien común
para poder tener posibilidades de desarrollo económico sustentable bien
equilibrado.

BIBLIOGRAFÍA

AGESTA, LUIS. (1993)., “Lecciones de Derecho Político”, Editorial y libro Prieto

Granada, 5 Edición, citado por Piña, en la antología Diseño y Evaluación de
Políticas Públicas, México.

AMEZCUA., N. (1997),” Las afores paso a paso”, Editorial SICO, primera edición.,
México.

AYALA, J., ESPINO, (2005). ,” Gasto Social y Política de Combate a la Pobreza”.,

en Economía de Sector Publico Mexicano, Editorial ESFINGE, Tercera edición,
México.

BOLTVINIK, J. (2001). Métodos de medición de la pobreza. Conceptos y tipología.

En: Luis R. Gallardo et al. (Coord). Los rostros de la pobreza. El debate. Tomo III.
México: Limusa/Noriega Univ. Iberoamericana
La importancia de las políticas públicas
| Sábado 20 septiembre, 2014

Las políticas públicas no siempre responden a las necesidades de las personas a quienes
están supuestamente dirigidas

La importancia de las políticas públicas

El definir bien las políticas y su buena ejecución fortalece la democracia y mejora la
gobernabilidad, en el entendido de que se propicia el bienestar de las mayorías.
Una parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño, gestión y evaluación
de las políticas públicas. Estas se han convertido en una herramienta que incorpora no solo
los intereses del Estado, sino también de la sociedad mediante objetivos y acciones
concretas para dar respuesta a problemas concretos.
Son acciones ejecutadas para responder a las distintas demandas sociales, de salud,
educación, empleo y desarrollo social. Consideramos fundamental la participación
ciudadana en los procesos de establecer políticas públicas porque constituye un elemento
fundamental y una condición para propiciar la gobernabilidad democrática, y puede llegar a
constituir un mecanismo para el empoderamiento social.
Debe existir una sociedad civil que se integre activamente en el proceso y asuma su
implicación en la esfera pública y los asuntos colectivos. Las reflexiones deben considerar
sobre los nuevos conceptos de la sociedad civil y de ciudadanía que están emergiendo en
las sociedades democráticas modernas, como sucedió con la propuesta de dar en concesión
la carretera San José-San Ramón y la activa participación que tuvo el Foro de Occidente y
que determinó que el Gobierno anulara la concesión.
De los resultados de la fiscalización posterior de la Contraloría General de la República
sobre políticas públicas, muchas de las causas de las deficiencias detectadas están
relacionadas con debilidades en el diseño, ejecución y evaluación de resultados, planes y
programas, que se definen en cada periodo de gobierno.
Se debe mejorar en la formulación y ejecución de las políticas sociales dado que no se ha
logrado que estas tengan efecto sobre la pobreza.
No se da la distribución del ingreso y de manera que signifique mejores oportunidades para
los pobres, debido en parte a exceso de burocracia.
Hay más de 20 entidades que ejecutan programas para combatir la pobreza, y sus resultados
son muy deficientes.
Se deben establecer también políticas públicas que tengan el adecuado sustento económico
en los presupuestos y se puedan concretar a través de los planes anuales operativos y planes
operativos institucionales que sean reflejo de las planes estratégicos y del Plan Nacional de
Desarrollo.
Los países en desarrollo se caracterizan, entre otras cosas, por tener gran cantidad de
problemas sociales que requieren la atención del Estado. Pero al mismo tiempo, los
gobiernos suelen tener limitaciones presupuestarias debido a que los ingresos fiscales no
alcanzan o existe déficit fiscal.
Las políticas públicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de promover
integración social: es decir, permitir que la gente viaje en el “mismo avión”.
No obstante en la realidad de los países, esas políticas no son siempre tan públicas, ni
siempre responden a las necesidades de las personas a quienes están supuestamente
dirigidas, pues suele suceder que se hacen diseños “en el escritorio”.

Bernal Monge Pacheco

Consultor

Investigación y Políticas Públicas

En Impacto Social estamos comprometidos con nuestros clientes en el sector público para
innovar en el diseño y la conducción de las políticas públicas. Con un equipo
experimentado y atento a las experiencias de todo el mundo, ofrecemos intervenciones
novedosas, mecanismos innovadores y tecnologías de vanguardia para superar los
problemas sociales de México y América Latina. 

 
Bonos de Impacto Social
Los Bonos de Impacto Social (SIB’s, por sus siglas en ingles) promovidos por Impacto
Social presentan una oportunidad para transformar las políticas públicas y revolucionar la
manera en la que se relacionan el gobierno, el sector privado y las organizaciones sociales.

¿Cómo funcionan?
Diseño de políticas públicas
En Impacto Social contribuimos al diseño de políticas y programas con enfoque en los
resultados. Conducimos un proceso ordenado de identificación de necesidades,
establecimiento de líneas-base, selección de alternativas y definición de un marco lógico
con teorías de cambio efectivas.

Además, ofrecemos servicios para mejorar la implementación de las políticas públicas:

facilitamos la coordinación y cooperación entre instituciones; contribuimos al
establecimiento de criterios de afiliación de beneficiarios para programas universales y
localizados; y eficientamos los mecanismos de distribución de recursos entre regiones,
operadores y ciudadanos.

Evaluación de programas
La escasez de los recursos públicos para atender demandas sociales infinitas, obligan a
los gobiernos a establecer criterios rigurosos y transparentes para asignar el gasto. Para ello,
es indispensable contar con información de calidad y un análisis riguroso de cuáles son las
medidas que funcionan y cuáles no. 

En Impacto Social ayudamos a nuestros clientes identificando intervenciones exitosas con

evaluaciones sólidas, innovadoras y efectivas para establecer relaciones causales entre una
acción de gobierno y su consecuencia social. 
Estudios y análisis de políticas públicas
Actualmente, la función pública requiere de investigación y análisis de los problemas que
enfrenta la sociedad, así como de las maneras en las que es posible superarlos. Una de
nuestras prioridades es conducir investigación rigurosa, cuantitativa y cualitativamente,
para contribuir al desarrollo de políticas públicas diseñadas científicamente, sobre la base
de la evidencia. Por eso, ofrecemos a nuestros clientes estudios rigurosos sobre
problemáticas sociales o marcos regulatorios que permiten tener un diagnóstico preciso
para los tomadores de decisiones.

1.- Objetivo del Estudio

Ser una guía en la comprensión y análisis de lo que lo significan las Políticas

Públicas, así como contribuir al entendimiento de los mecanismos de diseño y
elaboración de las mismas.

Que se tenga una idea clara y sencilla de los que son las Políticas Públicas en un
contexto generalizado y los pasos que se debe llevar a cabo para implementarlas.

Dada la importancia de las Políticas Públicas para la transformación social, el

documento explica por qué y bajo qué circunstancias éstas, constituyen un factor
decisivo para promover o inhibir la transformación social.

3.- Definición de Política.

Para seguir analizando este documento, consideramos necesario hacer un

recordatorio de ciertos términos, logrando así ir concretando una idea
generalizada. Iniciando con el término de política.
 

Entiéndase la política como ciencia y arte de gobernar que trata de la organización

y administración de un Estado en sus asuntos e intereses. i[3]

Una política es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no

simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar
ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Es un
proceso, un curso de acción que involucra todo un conjunto complejo de
decisiones y operadoresii[4]. La política también es una actividad de comunicación
pública.

La política real, en tanto lucha por el poder en función de intereses y ventajas, se

expresa y efectúa en el proceso de elaboración de políticas. Las políticas se
clasificarían en regulatorias, distributivas y redistributivas.

La política como finalmente lo señala Luis Aguilar Villanueva es entonces un

resultado de enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones de
conflictos y transacciones convenientes.

Para su estudio haremos la siguiente división: policy analisis (buscar la mejor

Política Pública en términos de eficiencia y equidad) y el estudio de la elaboración
de políticas (policy-making study) orientando positivamente a describir, clasificar y
explicar el patrón de decisión y operación con el que procede un sistema político
administrativo dado o un gobierno particular en las Políticas Públicas. Cada uno de
estas partes conlleva a un profundizar más sobre este tema, generando así un
mayor una idea complementaria.

Componentes de la Política

Después de la Segunda Guerra Mundial fue espontáneo y lógico llamar “análisis

de políticas”, a la actividad de mejorar las decisiones de política mediante la
incorporación sistemática de teoría y método científico. Logrando así una nueva
forma de ver y estudiar las políticas.
  

Los tres componentes principales de cualquier política son: los principios que la
orientan (la ideología o argumentos que la sustentan); los instrumentos mediante
los cuales se ejecuta (incluyendo aspectos de regulación, de financiamiento, y de
mecanismos de prestación de las políticas) y los servicios o acciones principales
que se llevan o deberían llevarse a cabo de acuerdo a los principios propuestos.

El diseño de una estrategia no es tarea de una sola persona u organización.

Tampoco se trata de una política que pueda promoverse en forma tecnocrática,
por un grupo de expertos o instituciones especializadas, es decir, tienen que ser
un conjunto de actores los cuales interactúen y negocien, obteniendo así una
Política Pública que logre beneficios convergentes a todos los involucrados.

4.- Definición de lo Público.

Una vez que ya hemos definido brevemente el aspecto de la política, a

continuación trataremos el término de lo público, logrando así el complemento al
tema de Políticas Públicas.

Entiéndase por público como un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros
del común de la sociedad. Relativo al pueblo. Común del pueblo o sociedad iii[5].

Aquello referido a las políticas, decisiones y acciones de las autoridades

estatales, en cualquier par de coordenadas espacio-temporales. Aunaremos el
concepto de bienestar público como complemento, y decimos que puede ser
precisado como el conjunto de bienes privados y públicos, menos el conjunto de
males privados y públicos, que los miembros de una sociedad producen y
consumeniv[6].

5.- ¿QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

 

Para dar contestación a esta pregunta iremos profundizando poco a poco pasando
desde una forma sencilla hasta una más técnica, para que el lector pueda ir
tomando aquello que considere comprensible.

Iremos formando ciertos criterios que a nuestra consideración se deben tener para
conocer y estudiar las Políticas Públicas. Es por esto que nuestra decisión de
hacer varios apartados es con la finalidad de tomar aquellos extractos de varios
autores para que luego converjan en la idea generalizada.

6.- Lo que se entiende comúnmente por Política Pública.

Generalmente por Políticas Públicas se han entendido los programas que un

gobierno, cualquiera que sea, desarrolla en función de un problema o situación
determinada

7.- Definiciones de Políticas Públicas

Las Políticas Públicas son las acciones de gobierno, es la acción emitida por
éste, que busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad,
como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de
recursos para aliviar los problemas nacionales.

El estudio de las Políticas Públicas como bien plantea Pallares (la cual es una
visión anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo tres
cuestiones:“Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su
actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”. “Analizar
Qué hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce.” Estas
sencillas preguntas nos pueden servir como una sencilla guía para ir analizando
una Política Pública, sin aún entrar en terminología económica o política compleja.

Definición muy ligera pero comprensible de lo que son las Políticas Públicas

Las Políticas Públicas se pueden entender como el ámbito privilegiado de

realización del “pacto” entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el
sentido de hacerlo más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido
participación entre estos dos actores, pero el objetivo final de beneficio a la
sociedad es como lo veremos más adelante un punto que muchas veces queda
olvidado, de aquí el fracaso de muchas Políticas Públicas.

Cabe resaltar que no todo es asunto público y de lo público no todo se convierte

en política y, actualmente asuntos públicos están siendo atendidos solamente y
únicamente por el gobierno.

Las Políticas Públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de

gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener
una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares señala: las
Políticas Públicas deben ser consideradas como un “procesos decisional”, un
conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo.
Pallares, al mencionar esa persuasión sobre la población no comenta si es de
índole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el bienestar se
ve cuestionado en una política restrictiva o de imposición fiscal por ejemplo,
logrando ciertamente esa modificación conductual. Aunque la mayoría de las
Políticas Públicas tienen un impacto directo en el bienestar de la población.

Lo que genera profundo interés en el estudio de la materia que estamos tratando

es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los actores integrantes,
donde unos apoyan y otros se oponen; de esta manera surge la necesidad de
negociar y realizar acuerdos.

 
Las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas a bienes y
servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como objetivo
resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y
preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que
generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las
soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus
diferencias.

Generalmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las Políticas

Públicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen éstos pueden variar.
Para el caso del gobierno a través de sus instituciones al elaborar una propuesta
se basan en los siguientes aspectos:

Las normas jurídicas. Es a través de las normas jurídicas que los poderes
públicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y
también, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan.
Es decir, basarse en todo tipo de norma y ley establecida.

Los servicios de personal. Elaborar las políticas requiere infraestructura

humana, organizativa y de material.

Los recursos materiales. Destacan principalmente los financieros ya que son lo

que suelen ser más restringidos.

La persuasión. Los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión

de la interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por
esto, que se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el
gobierno como ente debe velar por los intereses de los que están bajo su tutela.

 
2.- Objetivos de las Políticas Públicas
 
Hay un gran conjunto de Políticas Públicas que en cierto momento se vuelven
objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se constituyen en potencias
aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento de sus respectivas agendas. Con
esto nos referimos a los intereses que predominan en cada grupo, los cuales
lógicamente no quieren verse afectados.

La participación ciudadana en distintos momentos, es una de las maneras de

contar con Políticas Públicas socialmente relevantes. Más adelante haremos
nuevamente mención sobre esto, a fin de que quede más explicado este punto.

La construcción de alianzas con organizaciones de los sectores público y privado,

es decir que en una Política Pública deben intervenir estos dos actores, a fin de
que cada uno manifieste su postura y en momento dado puedan aportar a la
propuesta. Recordemos que cuando se implemente la política, todos serán
afectados de manera positiva o negativa.

Palumbo sostiene que la Política Pública casi siempre busca forzar o imposibilitar
que la gente haga cosas que, de otro modo, no haría. Confirmando así, la
influencia en el cambio de conducta de aquellos que le toca ajustarse a la política,
de esta manera se marcan rumbos en la sociedad.

¿Por qué Pensar en las Políticas Públicas?

Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Políticas Públicas,

quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidad de centrarnos nuevamente en
el objetivo del manual y dar una respuesta más clara y específica de lo que
realmente estamos buscando. Por lo que podremos decir, desde una perspectiva
de la sociedad civil, las Políticas Públicas son relevantes, ya que constituyen uno
de los instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la
población. La visión que se requiere enfatizar aquí es, una de tipo instrumental
haciendo hincapié que son “medio para”, la resolución de los problemas sociales.

 
Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solución ante los inconvenientes
de la ciudadanía, de aquí traemos a colación la importancia del tema central del
manual.

8.- Ventajas y Desventajas de las Políticas Públicas

Hasta aquí se podría pensar que todo lo referente a las Políticas Públicas son
ventajas, sin embargo, queremos establecer una comparación entre los aspectos
positivos y negativos que vienen a la par con los términos. De esta forma tomarlos
en cuenta para ir concretando la idea que cada lector se vaya generando.

Existen múltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las personas,

la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones sociales, y, por supuesto las
Políticas Públicas. Siendo estás últimas un medio como ya lo hemos comentado
para que el gobierno interactúe (esa es la clave) con otros actores y así buscar
soluciones a las necesidades existentes, inclusive planear a largo plazo.

Ventaja y Desventaja.

Las Políticas Públicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de que

otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y colectivo. Por
ejemplo, una Política Pública de empleo, de vivienda o de educación, puede
debilitar o fortalecer comunidades y familias, así como potenciar o inhibir la
realización personal de los individuos mediante el trabajo o el estudio. Es decir, se
tienen por un lado costos y por otro beneficios.

Ventaja.
 

Las Políticas Públicas tienen la potencialidad de resolver problemas concretos, de

promover integración social: es decir, permitir que la gente viaje en el “mismo
avión.” Este último término hace referencia también a la búsqueda de la equidad,
ya que si bien es cierto que una propuesta de política puede beneficiar a unos y
perjudicar a otros, se debe tener en mente a la mayoría que es quien decide en
una democracia, sin menospreciar claro está, a las minorías.

Desventaja.

En la realidad de los países, las Políticas Públicas ni son siempre tan públicas, ni
siempre responden a las necesidades de las personas a quienes están
supuestamente dirigidas.

El párrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele suceder
que se hacen diseños “en el escritorio”y al momento de implementar surgen
deficiencias. Como también cierto es, desde el diseño se tienen errores que se
transmiten en la política final.

Debido a que las Políticas Públicas son una arena de contienda entre actores
sociales con intereses y agendas particulares, el carácter más o menos público
depende de cuán capaces sean de “agregar demandas” de los grupos en
cuestión, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a los respectivos intereses y
agendas.

No podemos negar la intervención de las preferencias grupales y personales que

en ocasiones predominan. Siendo esto algo que perjudica, obstaculiza y daña a la
clara visión del concepto de lo público y a su vez en la traducción del bienestar
social.

 
Si las Políticas Públicas han de responder a las necesidades de las personas, es
necesario que éstas se lleven acabo en función de, al menos, los criterios de
oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr esto se necesita la participación
integra de todos los actores y a su vez la preocupación final hacia la sociedad.

Más adelante veremos unas imágenes que nos muestran cual es la situación que
actualmente predomina en el diseño de las Políticas Públicas y la que se podría
sugerir como idónea, para que de esa manera se pueda comprender el mejor
desempeño y no caer en este tipo de errores.

Desventaja

Mientras las empresas privadas tienen una alta capacidad de incidencia, las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) tienen una baja capacidad de incidir en
las políticas públicas. Las Políticas Públicas que son producto de las decisiones de
los gobiernos tienden a no representar a los intereses y puntos de vista de los
distintos sectores de la sociedad. Reafirmando así lo que ya anteriormente hemos
comentado, sobre el predominio de uno de los actores sobre otro, protegiendo
siempre sus intereses, lo que lleva solamente a una alta probabilidad de fracaso
en la implementación de las mismas.

Las Políticas Públicas constituyen una herramienta de suma relevancia, no solo

instrumental o práctica (por ejemplo, proveer servicios de salud para toda la
población), sino para promover ciertos principios éticos (por ejemplo, que toda la
población tenga los mismos derechos fundamentales al trabajo, la educación o la
salud, independientemente de sus ingresos). Con esto obtenemos una diferencia
entre subsanar solamente las necesidades de la población y el fomentar ciertos
valores que se requieren para lograr una mayor integración.

9.- ¿Cómo se analizan y elaboran las Políticas Públicas?

 
Para lograr un análisis imparcial se puede mencionar que Han existido dos
modelos: el modelo racional, de H. Simon, que consiste en recoger
informaciones e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los
problemas presentes o posibles. Definir todas las alternativas posibles para
enfrentar cada problema. Hacer un análisis omnicomprensivo de todas las
posibilidades alternativas y de sus consecuencias.

Criticas al modelo racional

En la actualidad vemos cómo no existe prácticamente una política que parta de

cero, casi todas en su inmensa mayoría ya han sido planteadas con anterioridad
por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Sin embargo, cabe
la posibilidad de generar alguna política innovadora o totalmente nueva.

El modelo incremental. Planteado por Ch. Lindblom, el cual consiste en la

elaboración de las políticas y tiene como punto de partida la situación existente
anteriormente, esta plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera
incremental.

En ambos modelos podemos hacer mención de que se requiere un pleno

conocimiento de las fallas de mercado y las fallas de gobierno, que son aspectos
económicos que son fundamentales para que el analista pueda comprender, entre
las cuales sobresalen, las externalidades, información asimétricas, etc.

Para no lograr un documento demasiado técnico, no vamos a definir cada una de

éstas, las que son del pleno dominio de los economistas. Por lo que solamente las
quisimos mencionar para que sean tomadas muy en cuenta

El análisis de la elaboración de las políticas publicas.

 
El punto de partida de este análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”.
Que consiste en analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a
través de los diferentes estadíos. Es decir, que algunas se retoman, pidiéndolas
actualizar algunos factores, no es raro ver ciertas políticas “retro”, que estamos
seguro que el lector podrá comparar la similitud que se tiene entre unas del
pasado y otras del presente.

Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La Formulación
de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la
evaluación de su rendimiento.”

Retomando lo anterior, a continuación vamos a tratar lo que corresponde a la

elaboración de las Políticas Públicas, con la visión de Pallares. Más adelante
haremos un análisis más específico con el punto de vista de otro autor.

Queremos dejar esta como una forma resumida y práctica la siguiente

metodología.

¿Cuál es el papel de la ciudadanía en vincular problemas a soluciones?

A través de Regímenes democráticos, es como los ciudadanos pueden participar y

lograr el impulso de las Políticas Públicas que beneficien a la mayoría.

Principal Objetivo de la Sociedad Civil dentro de la creación de las políticas

públicas.

 
Uno de los desafíos de las organizaciones sociales y no gubernamentales:
contribuir a canalizar las necesidades de la población, traduciendo organización en
“voz” y soluciones.

1. LA FORMULACION DE LAS POLÍTICAS.

La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos. A)

Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La
previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

A)    El Establecimiento de la Agenda Política: Las agendas políticas son

más el resultado de la movilización de demandas y presiones, que de un
proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos. Aquí
cada actor plantea su propia agenda dependiendo de sus prioridades e
intereses, por lo que surge una interacción de las mismas con otros que se
encuentren involucrados.

La importancia de poner un tema en la mesa para que sea analizado debe

llevar a cabo una etapa de negociación para poder generar acuerdos y así
lograr el tema de estudio.

B) La Definición de los Problemas: Debemos definir los problemas, no

basta el hecho de haberlos identificado, sino que es necesario tener mayor
conocimiento de ellos. Es decir, recopilar información, estudios, a fin de ir
concretando a su vez el tema en específico al cual nos vamos a enfocar.

C) La Previsión: Es medir el impacto que podría tener la Política Pública al

momento de su implementación, reacciones, grupos en contra y a favor,
etc. Para lograr o intuir los posibles escenarios, se requiere una gran visión
política, por lo cual sugerimos el asesoramiento de personas que pudieran
contar con esta poderosa herramienta.
  

La previsión nos dará un mayor índice de seguridad, así como el aumento

en las probabilidades de éxito de la política que se quiere impulsar.

D)   Establecimiento de Objetivos: Establecer características genéricas del

futuro deseado en un ámbito determinado. Una vez que ya se ha hecho un
análisis conciso del tema que se quiere tratar y de la recopilación de la
información, se pasa a establecer aquellos objetivos los cuales serán
resueltos en el transcurso de la Política Pública, éstos pueden ir
acompañados del tiempo en el cual se quieran resultados a fin de ir
revisando poco a poco si se van cumpliendo.

E)    Selección de Opción: Se trata de seleccionar la opción concreta, la

que sea viable conforme a estudios realizados y a un previo análisis plural.
Esto va aunado a la identificación de los objetivos, aunque también pudiera
existir la posibilidad de la persona, institución que solicita una Política
Pública en específico ya tenga la situación concreta bien definida.

2. LA IMPLEMENTACIÓN.

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman (1973)

con el fin de traducir la teoría en práctica y de ésta manera generar resultados.

Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de

elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos
que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción.”

Pero básicamente la implementación se lleva a cabo una vez que ya se tiene

todos los pasos anteriores hechos de manera correcta. Es aquí donde esperamos
resultados de todo aquello planeado en el papel.
 

3.                 LA EVALUACIÓN Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO.

Consiste la evaluación en el proceso necesario para medir el grado que están

alcanzando las finalidades deseadas, y sugerir los cambios que puedan situar las
realizaciones de la política más en la línea de espera.

Este paso nos permite realmente ver desde el comienzo algunas fallas o las que
se vayan dando en el transcurso de la implementación. Debemos estar concientes
de la importancia de hacer una evaluación imparcial sobre lo que nosotros mismos
hemos diseñado, con la finalidad de tener un antecedente verídico.

10.- El análisis de Políticas Públicas está orientado a estos objetivos

a)     Descubrir y seleccionar los objetivos que son de interés público.

b)     Utilizar los mejores medios para diseñar y optar entre alternativas que
permitan el logro de esos objetivos.

c)      Identificar mejores sistemas para comprobar que las alternativas

seleccionadas se llevan a la práctica de forma eficaz y eficiente.

 
11.- ¿Qué elementos deberían tener las Políticas Públicas para ser
implementadas?

Como ya hemos mencionado al momento de implementar una Política Pública,

ésta puede llegar a fracasar por no tener una vinculación de tipo social o por un
mal diseño. Es por esto, que queremos mencionar aquellos elementos que pueden
mejorar la política antes de la implementación y después para sus correcciones:

Oportunidad

Que las personas accedan a los servicios que necesitan, cuando las necesitan (y
no, por ejemplo, luego de meses de espera como ocurre en los sistemas de salud
pública; o a cambio de largos viajes, como ocurre muchas veces en la educación
rural; o a cambio de un voto, como en muchos programas de asistencia social).

Se requiere una mayor agilidad en los resultados esperados en las Políticas

Públicas, la gente requiere ver que sus necesidades están siendo satisfechas.

Calidad

Que además de oportunos, las personas accedan a servicios que efectivamente

atiendan sus necesidades en la manera más adecuada, técnica y humanamente.

El hecho que una política sea implementada no quiere decir que ésta conlleve
calidad. Generar apaga fuegos como comúnmente se les llama a aquellas formas
de salir del paso, políticas del ahorita, etc. Solamente traen mayores problemas en
el futuro, es por esto que se necesitan instrumentos que realmente contribuyan al
desarrollo humano y social.

Transparencia
 

Que las Políticas Públicas sean resultado de “reglas de juego” claras y aplicadas
por igual, sin preferencias, a toda la población a la que va dirigida.

Volvemos a tocar el tema de los actores, que más adelante quedará mayormente
clarificado. Donde uno de ellos por diversas circunstancias tiene mayor peso
específico que otros, predominando así sus intereses y agenda, logrando de esta
manera una política hecha a la medida de ese grupo y con un perjuicio grande
para los demás.

Apropiación Social.

Apropiación social significa la resolución de problemas concretos para la

transformación de la realidad.

Requerimos de Políticas Públicas congruentes a las necesidades, ya que en

ocasiones se instrumentan aquellas de difícil acceso y sabiendo de antemano que
no van a funcionar. Se llega a dar también que al querer resolver cierto problema,
por intentar argumentarlo demasiado terminamos generando otros o no plantear
ninguna solución.

La importancia del analista corresponde en darle el sentido actual y práctico a las

políticas, “traducirlas” por así decirlo y sobre todo estar concientes que podrán ser
implementadas para generar resultados.

12.- ¿Cómo reacciona la sociedad ante una Política Pública?

 
 

Hemos remarcado en múltiples ocasiones sobre la importancia que una Política

Pública sea enfocada a la sociedad. Empero, surge un fenómeno también por
parte de ésta, respecto a cuando su conducta se puede ver modificada o alterada
(ya sea de manera positiva o negativa).

El sistema democrático invita a que la sociedad participe y se integre a los

proyectos que de manera directa le benefician o perjudican (según se vea). Es por
esto que veremos este comportamiento y sus etapas.

La participación ciudadana puede dibujarse usando la imagen de una escalera,

que va de menores a mayores grados de involucramiento de la ciudadanía. A
continuación presentamos el esquema representativo de lo anteriormente
expuesto:

“Escalera de participación ciudadana”

  

 
 

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes.

Para que quede lo más claro posible, nos permitiremos definir cada una de las
etapas y a su vez explicarlas brevemente:

Información: Se trata de un nivel básico de participación en el cual se aclaran

dudas, se explican alcances, beneficios y consecuencias de las acciones, y se
atienden temores. Es el escalón en el que actualmente los gobiernos ponen el
énfasis cuando se plantean promover alguna política.

Aquí la sociedad se encuentra un tanto incrédula, apática o temerosa de lo que

puede pasar si ellos apoyan la propuesta, es por esto que el gobierno (incluyendo
los demás actores) se da a la tarea de proveer la información necesaria, a fin de
que poco a poco se despierte el sentido de integración y participación.
 

Consulta: Se trata de un nivel limitado de participación, pero que puede ser

estratégico cuando es vinculante para los tomadores de decisiones a cargo de las
Políticas Públicas en cuestión. Los tomadores de decisiones ponen a
consideración de la población la puesta en práctica de una determinada decisión
política.

Una vez que se generó la información correspondiente, se le transmite cierto

poder a la sociedad para que esta decida lo más conveniente a sus necesidades.
De esta manera se pueden lograr mejores avances y con una mayor rapidez.

Cabe señalar que no en todas la ocasiones se le otorga este importante poder a la

ciudadanía, mejor dicho aún, es raro el caso que se presenta de esta forma. De
aquí la importancia de hacer mención de lo siguiente: el papel que juega la
información que se le proporciona a la sociedad, ya que si está modificada según
a los intereses de cierto grupo pueden crearse incentivos perversos. Y segundo,
aunque la ciudadanía tenga el acceso a discernir una política, ésta se muestra
apática e incrédula a la participación.

Control Ciudadano: Existe un traslado de competencias a la sociedad civil en

relación a la ejecución de políticas ya formuladas, aunque siempre dentro del
ámbito de la Política Pública la sociedad civil puede hacer un efectivo seguimiento
de los compromisos seguidos por los gobiernos, y buscar que dicho seguimiento
se traduzca en correcciones del rumbo y la toma de decisiones de las respectivas
acciones de política pública.

Cuando se logra la participación ciudadana, ésta puede ser un ojo rector de que
se estén cumpliendo cabalmente los planes establecidos por el gobierno. Se
pueden hacer modificaciones y correcciones a los objetivos iniciales.

Co-gestión: Se trata de una administración compartida en la toma de decisiones,

entre representantes de gobierno y sociedad civil.

 
Aquí la población ya se encuentra integrada y participa de manera activa. Se
pueden hacer observaciones, inclusive se pueden rechazar ciertas propuestas del
gobierno si no son consideradas como prioritarias por la sociedad. Es decir, existe
una interrelación pero al mismo tiempo límites bien establecidos.

Realmente mientras más se sube por la escalera, se llega a un nivel más integro
entre gobierno y sociedad, pero al mismo tiempo más separado, es decir, se lucha
por el mismo bien común pero cada quien hace aportaciones diferentes.

Autogestión: Es el escalón máximo de participación ciudadana mediante el cual

la ciudadanía diseña programas, los administra y ejecuta.

Este podría ser el nivel óptimo al que la sociedad pudiera llegar, no obstante se ve
una sociedad más a la espera de mejores resultados, pero al mismo tiempo más
apática en cierta medida a involucrarse con el gobierno.

Dependiendo de la Política Pública y del entorno institucional y político en

cuestión, los escalones críticos de participación ciudadana pueden ser unos u
otros. Mientras que en algunas políticas puede ser crítico contar con una efectiva
participación ciudadana en el control de los servicios, es posible que en otros
casos el escalón crítico sea, por ejemplo, la consulta.

13.- Actores que intervienen en una Política Pública

Hemos venido haciendo mención de la importancia que tienen cada uno de los
actores participantes en una Política Pública, para mostrarlos de una mejor forma,
a continuación mostraremos la siguiente imagen, la cual gráficamente por sí
muestra a las partes integrantes.

 
 “Triángulo de actores: situación actual”

  

 
 

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes

En el esquema anterior podemos apreciar el porque en ocasiones las

Políticas Públicas no funcionan como deberían, ya que uno de los actores, en este
caso la Sociedad Civil carece de menos poder de incidencia que las Empresas,
por lo que éste último sector será mayormente beneficiado con la implementación
de la política.

Por lo que podemos resaltar que en una Política Pública debe existir
equilibrio entre los actores que intervienen en ella. Y ahora se tiene una mejor
visión de por qué en ocasiones desde el diseño hasta la implementación no
funcionan.

El éxito de una política pública depende de: Que las Políticas Públicas sean
efectivamente públicas, es decir, satisfactoriamente “agreguen” demandas e
intereses de los distintos sectores de la sociedad.

“14.- Triángulo de actores en una política pública: “situación deseable”

 
Una vez que hemos visto las fallas que actualmente subsisten en el correcto
desarrollo de las Políticas Públicas, a continuación se presenta la siguiente
imagen la cual es una propuesta realizada por diversos autores, haciendo mención
de ser la situación idónea para el buen desempeño de la política.

  

 
 

Fuente: Internet y Políticas Públicas Socialmente Relevantes

Se trata de promover, en suma, que las Políticas Públicas logren, efectivamente,

“agregar” intereses y agendas de los distintos sectores de la sociedad.

La anterior figura muestra como debería ser un equilibrio para poder impulsar
Políticas Públicas que beneficien a todos los actores participantes, y sobre todo se
vean reflejadas en la sociedad, que a fin de cuentas es la que recibe el impacto
final.

El lector podría hacer un ejercicio interesante con la finalidad de comprender lo

que hasta ahora se ha explicado. Puede tomar una Política Pública que sea de
actualidad y que se esté impulsado y analizar sus actores principales, ver los
intereses que predominan y sobre todo cuál sería el beneficio que la sociedad
tendría.

Una vez hecho lo anterior, analizar si los actores se encuentran correctamente

relacionados o alguno de ellos tiene mayor peso que los otros. De ahí hacer una
propuesta de equilibrio entre éstos y así lograr la implementación final de la
política.

 
Existen varios tipos de actores clave para dicho acceso, incluyendo públicos,
privados y pertenecientes al llamado “tercer sector” o sociedad civil organizada. La
lógica que orienta el accionar de los gobiernos es la búsqueda de “agregación de
demandas” y su principal arena son las instituciones públicas; la lógica que orienta
el accionar de las organizaciones de la sociedad civil, es la búsqueda de mejorar
el bienestar de dar respuestas a grupos específicos, siendo su arena la sociedad
civil.

¿Cuáles son actualmente los principales actores que buscan incidir en las políticas
públicas relativamente a las nuevas?

A continuación mostramos la siguiente imagen que es muy similar a la anterior,

solamente que aquí podemos notar la diferenciación en los actores
gubernamentales, los cuales se enfocan de diferente manera en la sociedad. Pero
la apreciación general es la misma en cuanto a la relación que cada uno de ellos
tiene y el peso igualitario entre ellos.

 
 

 
 Fuente: Transformación de las Políticas Públicas

¿Cómo modificar una Política Pública?

Una Política Pública se puede modificar cuando ya no responde a las necesidades

de la sociedad, también cuando se requiere una actualización o reforma de la
misma, cuando los actores predominantes consideran que ya no responde a sus
intereses o la propia población va impulsado aquellos cambios.

Los acuerdos sociales respecto a las políticas no se alcanzan de una vez y para
siempre. La incorporación de nuevos temas en la agenda pública es una de las
razones para que este bienestar tenga que ser renegociado.

Para modificar una Política Pública, debe ser a través de formas en las cuales el
tema a proponer sea impulsado por uno de los actores y sea de sumo interés para
ser puesto en la agenda pública. También se puede despertar el interés público o
gubernamental a través de estudios previos los cuales reflejen la problemática
existente y ésta a su vez sea conocida por la sociedad.

Incidencia en las Políticas Públicas: ¿cómo avanzar?

En ocasiones, debido a los múltiples intereses que cada uno de los actores tienen,
se forma una parálisis ante la posible implementación de la política o de su
correcto funcionamiento. Es por esto, que a continuación queremos hacer mención
de algunos aspectos que se pueden usar para agilizar el proceso de avance en las
Políticas Públicas.

 
La sociedad civil organizada cuenta con suficiente experiencia y reflexión como
para poder articular una estrategia con fundamentos éticos y políticos. Siendo
esto, una situación muy deseable, sin embargo, aún en la actualidad no contamos
con una esa cualidad como ciudadanos, por lo que siguen existiendo políticas que
no son aterrizadas a la realidad. Esta falta de interés, genera apatía ante cualquier
iniciativa política o por el contrario una reacción sin fundamentos. Volvemos a
reafirmar la importancia de contar con información para tener una mayor
participación en la toma de decisiones.

La manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus Políticas Públicas, su

proceso, patrón y estilo de decisión y operación, han quedado sin investigación
sistemática. No es necesario enumerar algunos ejemplos ya que estamos seguros
que el lector tendrá múltiples de éstos, por la sencilla razón que la política se ve
orillada a situaciones del momento, sin fundamentos académicos, sin estudio, más
bien de manera intuitiva. El proceso de decisión y puesta en práctica de las
políticas no ocupó el lugar central, la estructura económica, el conflicto de las
clases, el interjuego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social
o cultural del sistema político, eran los factores más socorridos para dar
enteramente cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo
hacían.

Un análisis profundo no es cosa sencilla, y cierto es, que en ocasiones se

requieren decisiones de último momento, para lo cual no hay tiempo de llevar a
cabo toda la metodología de estudio, empero, en la mayoría de las ocasiones
tiende a prevalecer los intereses personales y grupales por sobre los evaluativos.

Este manual, quiere rescatar el objetivo del estudio de las Políticas Públicas como
fundamento del impulso de propuestas que realmente vayan avaladas no por
juicios de valor, sino por argumentos teóricos y empíricos.

15.- Herramientas de una Política Pública.

Toda Política Pública debe tener una instrumentación, en este momento nos
enfocaremos a sus herramientas, las cuales sirven para poder primeramente
plantearla, después concretarla, agendarla, para finalmente traducirla a la
población.

Incentivos

Construcción

De

Capacidades

POLÍTICAS POBLACION

PÚBLICAS

Herramientas

Simbólicas

 
 Aprendizaje

Lo que a continuación sigue son la explicación de los elementos que las

componen:

Los incentivos: son los pagos o retribuciones concretas que se realizan para
provocar ciertas acciones. Se puede entender también como las motivaciones
personales o de grupo que llevan a diseñar una Política Pública, puede pensarse
en el beneficio individual o colectivo.

La construcción de capacidades: es una estrategia que involucra plazos más

largos pero logros más duraderos. Acorde a ella, la función del Estado se
concentrará en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores
sociales para tareas específicas que satisfagan sus deseos y necesidades. Siendo
la educación uno de los principales pilares para que en un futuro las personas
puedan alcanzar un mejor bienestar personal y social, asimismo la capacitación en
determinadas actividades que promuevan la integración y el desarrollo.

Las herramientas simbólicas son estrategias no siempre fáciles de percibir. Son

las dirigidas a cambiar la concepción que la sociedad tiene de algo, con el fin de
que ésta considere a los fines del Estado como deseables.

El aprendizaje. Esto involucra simultáneamente a las agencias gubernamentales

interesadas y a la población a la que está dirigida principalmente la Política
Pública (poblaciones objetivo). Se confía en un proceso de aprendizaje mutuo en
el que las partes podrán ir construyendo sus metas, los procesos necesarios para
lograrlas y aun las formas en que corresponde evaluar los cursos de acción
escogidos.

 
16.- LOS 9 PASOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Anteriormente ya habíamos hecho un estudio previo al análisis de Políticas

Públicas, ahora pretendemos dar una metodología si bien más extensa, pero al
mismo tiempo más fácil de entender y desarrollar.

Este procedimiento se basa en simples pasos, los cuales van llevando poco a
poco al lector en el análisis de cualquier Política Pública. Nosotros quisimos hacer
una síntesis del libro que se cita al final en la bibliografía, viendo lo completo y
concreto de esta información decidimos extraer aquellas partes que a nuestra
consideración son las más importantes.

PASO No.1

DEFINICIÓN DEL PROBLEMA.

La primera definición del problema es un paso crucial. Ésta le da al analista:

1.      Una razón para hacer todo el trabajo necesario, a fin de terminar el
proyecto.

2.      Un sentido de dirección para obtener evidencia e información.

El analista deberá ir más allá de la retórica, a fin de definir el problema de tal

manera que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos políticas
e instituciones disponibles. Es decir, ver si el problema es factible a las
condiciones con que se cuentan y al mismo tiempo saber traducirlo o plasmarlo
en un documento, para que las demás personas además de él, también
comprendan esta problemática.
  

Hay que enfocarse en una sola dificultad. Es decir, no tener diferentes problemas
en el mismo momento, ya que desviaría totalmente de aquel central y terminaría
por complicar o resolver uno de otra índole.

Una sugerencia a fin de llamar la atención sobre el problema que se está tratando
es incluir la palabra “demasiado” en el escrito, en nuestra definición del problema
resulta útil; por ejemplo, “demasiado grande”, “demasiado pequeño”, “creciendo
demasiado lento”, “creciendo demasiado rápido”. Los problemas que merecen
llamar nuestra relación no necesariamente son un problema del presente, pero
pueden serlo en un futuro cercano si no se hace algo, por que cabe resaltar que
se debe tener una visión en lo que a esto respecta a fin de hacer proyecciones
posteriores.

La idea de “un problema” significa por lo general que la gente piensa que algo está
mal en el mundo. Por lo que esto nos puede facilitar el ordenamiento de
prioridades o inclusive la organización de la agenda, sin embargo, no tiene que ser
exclusivamente el punto de vista que debemos tomar en cuenta, porque en
ocasiones se tiende a exagerar al extremo las problemáticas por la poca
información disponible.

Para tener mejores argumentos se deberá incluir, en la medida de lo posible, una

parte cuantitativa, es decir, se deberán incluir aspectos de magnitud. ¿cuán
grande es, “demasiado grande”? ¿Cuán pequeño es, “demasiado pequeño” ¿Qué
significa “demasiado lento” o “demasiado rápido? Cuando hablamos de las
personas sin hogar, a ¿cuántas nos referimos?. Básicamente poner cifras, datos
que demuestren la magnitud del problema, a través de comparaciones en
situaciones similares o con números estadísticos.

Existen diversas instituciones ya sean gubernamentales o no, que periódicamente

se encargar de arrojar valores respecto a diversos temas. Asimismo, podemos
comparar cifras con otros países, etc, es decir, el sustentar de manera numérica o
gráfica independientemente de mostrarlo a los demás, para convencernos
nosotros mismos de lo que estamos realizando.

 
  

Trampas Comunes de la Definición del Problema.

Definir la solución dentro del “problema”, es decir, cuando lo enunciamos éste no

debe incluir una solución implícita que se nos escape por un descuido semántico.
La dificultad debe ser el centro a resolver y la implementación nos dará una
respuesta afirmativa o negativa al respecto.

Sea escéptico al determinar causas implícitas (sobrentendidas). Ya que esas

deben ser reales, no simplemente supuestas, por lo que nos veríamos
forzosamente a tener que demostrar, las suposiciones pueden confundir el
objetivo de la Política Pública desde un comienzo. Volvemos a insistir en el
argumentar cifras o parámetros que nos den un punto de referencia.

La definición del problema es un paso crucial, hay que repetir este paso una y otra
vez permitiendo que la enunciación de éste vaya evolucionando. Hay que
comenzar por desechar algunas alternativas en un intento de resolver o construir
la definición de éste.

PASO No. 2

OBTENCIÓN DE INFORMACIÓN.

En el análisis de políticas, el tiempo se emplea en dos actividades: pensar y

obtener datos para convertirlos en “información”. Pensar es por mucho más
importante, pero obtener datos toma mucho más tiempo: leer documentos, buscar
en bibliotecas, revisar estudios y estadísticas, viajar para realizar entrevistas,
concertar citas, etcétera. “La presión del tiempo” en el análisis de políticas es un
enemigo tan peligroso, o incluso más, que los sesgos provocados por un interés
político particular. La clave: trate de obtener únicamente aquellos datos que
puedan convertirse en “conocimiento” que pueda convertirse en información.
  

El “conocimiento” son los datos que tienen significado. La “información” es el

conocimiento que afecta a las creencias existentes de la gente, ya que es una
aportación y modifica por lo tanto el anterior concepto que se tenía sobre algo.

La información es necesaria para tres propósitos principales:

1.      Evaluar la naturaleza y la extensión de los problemas.

2.      Evaluar las características particulares de la situación concreta de la

política que se pretende estudiar.

3.      Evaluar las políticas que por lo menos algunas personas han pensado que
funcionarían bien en situaciones aparentemente similares a la suya.

El valor de la información depende de:

        La posibilidad de que dicha información le permita sustituir con una

decisión mejor cualquier otra decisión que haya usted tomado sin ella (y
que podría haberse considerado “aceptable”). Que nos ayude a argumentar
y no solamente a dejarse llevar por la intuición.

        La posibilidad de que la “nueva” decisión produzca, directa o

indirectamente, un mejor resultado de política, en comparación con el que
se hubiera dado con la decisión original.

        La magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente

mejorado de la nueva decisión y el valor del resultado original. Es decir, qué
 hubiera pasado si no tomamos en cuanta esa información y cuál es el
resultado de si contemplarla.

La “mejor práctica” es buscar, queriendo decir con esto, en ocasiones la dificultad

de obtener la información puede frustrar la propuesta de política, sin embargo,
debemos ir teniendo las herramientas necesarias (poco a poco), con base en ir a
las fuentes correctas y extraer la esencia que nos ayude a proseguir.

Obtenga credibilidad, cree consenso.

Es una buena estrategia incluir la opinión de críticos potenciales de un trabajo.

Obtener “retroalimentación”, consultar y profundizar aquellas situaciones con los
expertos, además del apoyo de otras instituciones que no puedan ayudar a
complementar nuestra búsqueda.

El estar respaldados por personalidades o instituciones con experiencia y prestigio

en el tema de estudio, ayuda a sentirnos más seguros los argumentos que
estamos planteando.

PASO No. 3

CONSTRUCCIÓN DE ALTERNATIVAS.

Una vez que hemos definido de manera clara y correcta nuestro problema a
continuación daremos paso a las “alternativas”, “opciones de política”, o “cursos
de acción”, las diferentes “estrategias de intervención para solucionar o mitigar el
problema.”

 
Comience en lo general y termine en lo Particular.

Revise las fuentes más comunes de la Política Pública. Para comenzar después al
análisis de casos internacionales en que el tema sea similar o igual, casos a nivel
nacional o en otros estados. Ir descendiendo

Analice las causas del problema.

“Proyección de resultados”. No es necesario conocer las causas de un problema

para solucionarlo. Sin embargo, un buen esquema causal suele ser muy útil para
sugerir posibles “puntos de intervención”.

PASO No. 4

SELECCIÓN DE CRITERIOS

Para el argumento de cualquier política es útil imaginar que se tienen dos líneas
discursivas interconectadas pero separables, la analítica y la evaluativa. La
primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones imparciales de las
consecuencias, la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor.

Es el paso más importante para que los valores y la filosofía entren en el análisis
de políticas, porque los “criterios” son normas evaluativas utilizadas para juzgar la
“bondad” de los resultados de la política que han sido proyectados en cada una de
las alternativas.

 
Aplique Criterios para Juzgar Resultados y no Alternativas.

Los criterios no se utilizan para juzgar las alternativas, sino los resultados.

El criterio más importante es que el resultado proyectado “resuelva el problema de

política”.

PASO No. 5

CRITERIOS EVALUATIVOS

Eficiencia.

Maximice el bienestar de las personas tal como la interpretan los propios

ciudadanos. Este es el enfoque de análisis de “costo-efectividad” y de “costo-
beneficio.”

Equidad, igualdad, “justicia”.

El Análisis Impone una Solución.

Una variante de este enfoque incluye la idea de un “proceso educativo”.

Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar los actores políticos
importantes, –incluido tal vez su jefe o su cliente principal-, a reconsiderar sus
criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría
llamar su atención.
  

Legalidad.

Una política viable no debe violar los derechos constitucionales, estatutarios o de

la ley común.

A veces vale la pena arriesgarse con una política que podría ser juzgada como
ilegal, en caso de llegar a un tribunal.

Aceptabilidad Política.

Una política viable debe ser políticamente aceptable, o al menos no inaceptable.

La inaceptabilidad política es una combinación de dos cosas: “demasiada”
oposición y/o “muy poco” apoyo.

Solidez.

Ideas de políticas que pueden parecer muy buenas en teoría, fallan a menudo en
el momento de su implementación real.

Una opción de política, por lo tanto, debe ser lo suficientemente sólida para que,
aunque el proceso de implementación no sea fácil, los resultados de la política
sean satisfactorios.

Perfectibilidad.

 
Deben permitir que los implementadores de políticas perfeccionen el diseño
original.

Es bueno hacer una evaluación muy cuidadosa de la situación real actual:

personajes, demandas e incentivos institucionales, vulnerabilidad política,
etcétera.

PASO No. 6

PROYECCIÓN DE LOS RESULTADOS.

Éste es el paso más difícil del proceso de los nueve pasos.

Existen (al menos) tres grandes dificultades. Primero, “la política” tiene que ver
con el futuro, no con el pasado o el presente. Segundo, la “Proyección de los
resultados” es otra manera de decir “sea realista”.

“Hacer política”, por consiguiente, impone una carga moral más pesada que lo que
mucha gente estaría dispuesta a aceptar.

Modelos Causales.

Un “mercado”.Los modelos de mercado se pueden aplicar a los bienes o servicios,

aun si no tienen precio.
Modelos de producción

Lo más importante para entender los sistemas de producción es identificar los

parámetros cuyos valores, cuando se salen de cierto rango, tienen mayor
capacidad para provocar fallas, fraudes y abusos, problemas económicos
extraordinarios y distorsionar el propósito original.

Procesos evolutivos: variación, selección y retención aleatorias.

Modelos organizacionales y políticos.

Para la “Proyección de resultados”, muchas veces se requiere pensar tanto en la

dirección general del resultado como en su magnitud.

El Problema del Optimismo.

Formulación de escenarios. Para no caer en el optimismo natural, estudie

sistemáticamente posibles escenarios adversos.

La Heurística desde la Perspectiva del Otro.

Imagínese en el lugar de otra persona. Podrá descubrir las espléndidas formas en

que estos actores se adaptan a la situación de la nueva política que está usted
planteando.

Efectos Secundarios no Deseados.

  

Los analistas también deben preocuparse por las “consecuencias no previstas”.

He aquí algunos efectos secundarios no deseables pero anticipables, que ocurren
en programas públicos.

        El “riesgo moral”, que la gente se responsabilice por las consecuencias de

sus acciones. En ocasiones la Política Pública no llega a implementarse de
manera correcta, debido a que las personas no comprometen de manera
plena al desarrollo de la acción o actividad.

        La “sobrerregulación” en los campos por mencionar algunos: salud y la

seguridad. Lo cual impide poder plantear nuevos conceptos de Política
Pública debido a los enormes candados legales y jurídicos que se tienen

        Los “buscadores de renta” distorsionan el programa en su provecho. Lo que

queremos decir con esto, es respecto a aquellos impulsores de la Política
Pública que olvidan la relación de equilibrio que debe predominar entre los
diferentes actores participantes. Ya que si uno de éstos se quiere beneficiar
particularmente, hay gran probabilidad que la política no cumpla su objetivo
original.

PASO No. 7

CONFRONTACIÓN DE COSTOS Y BENEFICIOS.

Sin la proyección de los resultados no es posible confrontar ni ponderar. Cómo se

quiere comparar algo si no se tienen los resultados, no se puede hacer un análisis
costo– beneficio sin tener este elemento tan importante.

 
Aclarando que los resultados tienen que ser verídicos y con la mayor exactitud
posible a fin de tener los efectos deseados

Un error común al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de

alternativas y no de resultados esperados.

PASO No. 8

¡DECIDA!

Este paso del proceso sirve para verificar que tan bien se ha realizado su trabajo
hasta este momento. Decida, entonces, “qué hacer” sobre las bases de su propio
análisis.

Usted podría, limitar sencillamente su historia a explicar las confrontaciones

pertinentes y dejarle la decisión por completo a su cliente.

PASO NO. 9

CUENTE SU HISTORIA.

Debe usted ser capaz de explicar su historia a cualquiera en términos lo

suficientemente sencillos y realistas como para que ese “cualquiera” sea capaz de
seguir adelante con la tarea de la educación pública y democrática.

 
Piense ¿Quién cree usted que usará su análisis y con qué propósito?

Debe estar seguro de que puede responder y rebatir cualquier posible objeción
que pudieran hacer distintos públicos importantes.

Su “historia” debe tener un estilo narrativo fluido y lógico.

FUENTES

MARTÍNEZ, Juliana, en, Internet y Políticas Publicas Socialmente Relevantes,

¿por qué, cómo y en qué incidir?

MARTÍNEZ Juliana. Visión social de la Internet y Políticas Públicas Ideas Para

debatir estrategias de incidencia desde la sociedad civil

ANTÓN COSTAS, CHRISTIAN DURÁN, MONTSERRAT TERMES. análisis y

evaluación de políticas públicas

AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Estudio Introductorio a las Políticas Públicas

BAZÚA FERNANDO Y VALENTI GIOVANNA. Hacia un Enfoque Amplio de

Política Pública

 
RODRÍGUEZ MEDINA, Leandro, Las políticas públicas como intervención en la
realidad.

BARDACH, Eugene. Los 8 pasos para el análisis de Polìticas Pùblicas, Centro de

Investigación y Docencia Económica.

AGUILAR VILLANUEVA, Luis. El estudio de las políticas públicas, Porrúa.

AGUILAR VILLANUEVA, Luis. La hechura de las políticas públicas, Porrúa

Enciclopedia Encarta 2003

 La Política Social de Venezuela: volver a lo básico

 Luis Pedro España N.
 

De lo anterior a lo actual

Durante décadas la política social del Estado venezolano siguió un programa de

inversión en capital humano y de intervenciones en lo económico (en el mercado
laboral, control de salarios y subsidios indirectos al consumo) que a la postre
convirtió al sector social en un área que absorbía recursos sin evaluar el impacto
de sus acciones y que más bien atendía las demandas de los grupos articulados
políticamente. A consecuencia de la crisis de la década de los 80, cuando los
cambios en las condiciones económicas debilitan la continuidad de las políticas
con fines distributivos, queda en evidencia el bajo impacto de las políticas sociales
dirigidas al fortalecimiento del capital humano para mejorar la pobreza creciente
en el país. La ausencia de objetivos y criterios distributivos, los límites al principio
monopolista del Estado, las ineficiencias derivadas del principio de
universalización, así como los problemas de orden institucional en el sector social
se tradujeron en un deterioro de la calidad de los servicios sociales prestados y
una merma en los niveles de cobertura.

En la década de los 90, junto con los programas de ajuste macroeconómicos

comienzan a instrumentarse un conjunto de programas sociales como estrategia
complementaria de atención a los problemas y déficits de la política tradicional en
este sector, orientados a poblaciones específicas, a través de instituciones
especiales, con una mayor participación de la sociedad civil, de las comunidades y
de los gobiernos regionales y locales. Esta experiencia se inicia con el Plan de
Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) durante 1989 y 1993, y posteriormente con el
denominado Plan de Solidaridad Social y el componente social de la Agenda
Venezuela, durante los años 1994 y 1998.

A partir de 1999, con el comienzo del actual gobierno, el país es escenario de una
serie de cambios en la esfera político-institucional. Se inicia el proceso
constituyente que terminó con la aprobación de una nueva Carta Magna. En este
nuevo marco jurídico se amplían en su alcance y se especifican algunos derechos
sociales contemplados en la Constitución anterior y se reconocen otros a los fines
de garantizar la inclusión de todos los sectores de la población.

Así por ejemplo se consagra: el derecho a la protección integral de la familia como

prioridad absoluta (art. 78); el logro del tránsito productivo hacia la vida adulta de
los jóvenes (art. 79); el derecho a la salud como obligación del Estado (art. 83 al
86); la protección de las personas en situación de discapacidad (art. 81); el
derecho a la educación gratuita y obligatoria hasta el nivel medio y diversificado
(art. 102 y 103); el derecho a la vivienda (art.82), al trabajo, a una remuneración
adecuada y a la seguridad social (art. 80, 86 y 87); se da especial consideración a
los pueblos indígenas otorgándoles por primera vez representación política y
respeto jurídico a sus territorios y sus costumbres (art. 199-121). Así mismo se le
asigna un papel relevante a la participación ciudadana tanto en lo político como en
lo social.

Tratando de responder a los cambios fundacionales, se conforman nuevos

poderes e instituciones públicas, se plantean un conjunto amplio de reformas
legislativas y se realizan una serie de reestructuraciones en los organismos de la
administración central, que llevan a la fusión de algunos ministerios y a la creación
de otros.

Los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la

Nación 2001-2007, se presentan como el instrumento orientador de las políticas
públicas. En él se expresan los objetivos y las estrategias a los fines de lograr el
“equilibrio social”, el cual se alcanzaría mediante la profundización del desarrollo
humano a través de la ampliación de las opciones a la población y de la oferta de
mayores oportunidades de: educación, salud, empleo, ingresos, organización
social y seguridad ciudadana. Se establece el imperativo de superar las amplias
desigualdades sociales, pero “no a partir de acciones benéficas y asistenciales”,
sino en función de los objetivos sociales y económicos consagrados en la
Constitución. En este sentido se señalan como principios del equilibrio social “la
universalidad, la equidad, la participación y la corresponsabilidad con base a la
garantía de todos los derechos”. Se entiende que en la lucha contra las
desigualdades y la pobreza hay que alcanzar mayores niveles de eficiencia
económica, por lo cual la política social se concibe como parte de un conjunto más
amplio de políticas, conformado por la estrategia de desarrollo de los sectores
productivos, la reconstrucción y fortalecimiento de las instituciones públicas, el
desarrollo regional, el incremento de la proporción de las inversiones productivas
sobre las financieras y la construcción de un sólido sector de la economía social.

Hasta aquí el discurso... vamos a los hechos

La política social de la actual administración ha estado signada por una gran

preocupación dados los niveles de pobreza y las condiciones de vida de la
población venezolana, las cuales se han deteriorado de manera espectacular
durante las dos últimas décadas, generando un descontento social que sirvió de
contexto para el florecimiento de proposiciones de cambio y transformación. Sin
embargo, en lo que va de trienio del presente gobierno los problemas de
empobrecimiento lejos de reducirse se han agudizado, al punto que se estima un
aumento en el porcentaje de pobreza de 12,5 puntos porcentuales para finales del
año 2002 con respecto a su valor en 1999.1

La preocupación por lo social de la actual administración no parece manifestarse

en los hechos, en la evidencia empírica de sus errores, sino en un encaramiento
de tipo voluntarista y militante que le exige tanto a los objetos como a los sujetos
de la política social un compromiso político a La Política Social de Venezuela:
volver a lo básico / Luis Pedro España N. 3 favor del régimen. Así la atención a los
grupos o poblaciones especiales (o en pobreza) pretende privilegiar la atención de
“problemas concretos y específicos”, acción ésta que se implementa bajo la
rúbrica de “la emergencia social estructural”. Esta perspectiva ha dotado a la
política social actual de tres características novedosas:

a) No es muy estructurada sino que agrupa una inmensa cantidad de iniciativas de

rango y alcance diverso, tratando con ello de cobijar las numerosas demandas que
puedan presentarse al Estado.

b) Está signada por la exigencia de innovar, incluso en las áreas más estables y
permanentes de la política social (como por ejemplo, el sistema escolar o la
prestación de los servicios de salud), de allí que todo se encuentre “en revisión o
evaluación”. Esto reporta una gran inestabilidad para un sector ya bastante
afectado por razones distintas a las de la revisión completa de la política, por lo
que adquiere a tiempos la forma de un sector “experimental”.

c) Utiliza formas no ortodoxas o alternas de ejecución de políticas, como es el

caso del uso permanente de la Fuerza Armada Nacional como institución
encargada de “hacer llegar los productos de la política social a los sectores más
necesitados”.

Por todo lo anterior, la política social (más allá de la tradicional), al menos hasta el
presente, ha estado orientada a la atención de los síntomas de la pobreza, de
modo que se trata de una política asistencialista y de poca discriminación o
focalización de los beneficiarios de la misma, con un criterio de reparto de bienes
o servicios de manera indiscriminada, y siempre insuficiente, desconociendo las
diferencias regionales, entre lo urbano y lo rural, e incluso sin considerar la posible
heterogeneidad existente en las barriadas de las principales ciudades del país.

De manera que, la política social de la actual administración no ha hecho sino

profundizar los problemas que tradicionalmente venía arrastrando el sector, ellos
son:

a) De carácter estratégico:

a.1) Indefinición en cuanto a los objetivos de la política social, así como de los
medios para alcanzarlos.

a.2) Inestabilidad de las políticas que se emprenden. Cada nuevo funcionario que
toma posesión de una dependencia del sector pretende renovar o reemplazar los
programas o proyectos que ejecuta. Esta falta de continuidad ya no sólo va atada
al cambio de gobierno sino al de funcionarios dentro del mismo régimen.

a.3) Ausencia de evaluaciones de cualquier tipo, bien sea de impacto o de gestión.

Por lo tanto el sector, sus gerentes y decisores actúan bajo la lógica de la “política
ciega”.

b) Para con el beneficiario:

b.1) Insuficientes servicios sociales en cantidad (cobertura) y baja calidad de los

mismos. El Estado en Venezuela mantiene importantes déficits de atención social
en áreas básicas, 1 Ver Matías Riutort, “La Pobreza en el Trienio 1999-2001”,
IIES-UCAB. Revista Temas de Coyuntura, N° 45, junio 2002. La Política Social de
Venezuela: volver a lo básico / Luis Pedro España N. 4 como lo son la atención a
los niños, las embarazadas, los escolares, la inserción social del joven y la
seguridad social.

b.2) Por la forma como se prestan los servicios sociales en el país, es decir, el
carácter monopólico y estatal de su suministro, no existe la posibilidad de que el
beneficiario incida o contribuya en la cantidad o calidad de estos servicios.

b.3) El deterioro de los servicios sociales y su inestabilidad hacen que los niveles
de vida y, lo más importante, la posibilidad de cambiar favorablemente en el futuro,
dependan casi exclusivamente de los atributos y particularidades de cada
individuo y sus familias. Las oportunidades que brindan los servicios sociales en
Venezuela son cada vez más escasas.

c) Organizacionales:

c.1) Aumento de la atomización del sector, producto de la multiplicidad de

instancias existentes y otras creadas recientemente, lo cual conduce al
solapamiento de las responsabilidades por institución.
c.2) Lo anterior genera una mayor anarquía organizacional, la pérdida de impacto
de las políticas y la ausencia de rectoría en el sector.

c.3) La importancia cobrada por la dimensión “voluntarista” de la política social ha

politizado el sector, lo que ha traído como consecuencia: - El desplazamiento del
recurso humano técnico y capacitado por otro político y militante. - Un excesivo
uso o “cobro político” de las acciones del sector, con lo cual se exacerban los
vicios clientelares de la política social. - El estímulo a la participación comunitaria
en la ejecución y definición de la política social, pero bajo una lógica de militancia
política o adhesión partidista como condición.

¿Propuesta?... tratar de volver a lo básico

El grado de institucionalidad de la política social venezolana se ha venido

deteriorando desde hace algún tiempo. No obstante, los avances que se habían
logrado, no sólo por medio de las transferencias tecnológicas implícitas en los
programas de apoyo a los ajustes macroeconómicos y el desarrollo de proyectos
con los organismos multilaterales, sino también y muy especialmente en cuanto a
la participación social y desarrollo institucional del gobierno en sus distintos
niveles, se han visto afectados de manera considerable dado el proceso de
desinstitucionalización que siguió al inconcluso proceso constituyente y los
subsiguientes episodios de inestabilidad política. Así, los cambios institucionales
introducidos por la actual administración no han hecho sino profundizar, como
hemos dicho, los problemas de carácter estratégico, organizacionales y de
impacto sobre los beneficiarios.

La fusión del Ministerio de Salud con el Ministerio de la Familia (antiguo receptor

institucional de la política de desarrollo social) ha conducido a la desaparición de
ese sector. De esta forma el país carece de una red de protección social dirigida a
los grupos más vulnerables, y ni siquiera aquella que se tenía en el pasado, con
todo y sus naturales fallas, puede mostrarse.

Por el contrario, esa red de atención social del pasado reciente ha tratado de ser
sustituida por la creación de un Fondo Único Social que a la postre sólo ha
significado una suerte de “tesorería social”, donde se concentran recursos de
algunos programas sociales, heredados de la administración pasada, más un
conjunto de programas denominados como desestructurados, desde los cuales se
reparten bienes y servicios según sean las demandas formuladas ante esta
dependencia.

La otra red sustituta de lo que pudiera haber existido en el pasado ha sido la de la

Fuerza Armada Nacional por medio de un programa social denominado Plan
Bolívar 2000, cuyos criterios de atención y modos administrativos dejan mucho
que desear desde el punto de vista de la transparencia de sus políticas. De hecho,
este Plan tiene hoy día varías averiguaciones abiertas en la Contraloría General
de la República.
Los planteamientos en el sector social con relación a la articulación de las políticas
sociales y económicas, el mejoramiento de los mecanismos de información,
transparencia y rendición de cuentas, así como en la participación de la sociedad
civil en la ejecución y formulación de las políticas públicas, aguardan por la
superación de mucho de los “vicios” pasados y los introducidos en el presente,
tales como:

a) La definición del papel específico asignado a la política social, ya que éste no

puede ser el de “sacar a la población de la pobreza” o “mejorar la calidad de vida”
por medio de la satisfacción de las necesidades que planteen las comunidades.
No sólo porque el Estado venezolano no dispone de los recursos financieros o los
procedimientos administrativos y la fortaleza institucional para “echarse al hombro
a los pobres”, sino que de hacerlo se incurriría en la más absoluta práctica
clientelar y paternalista sin precedente alguno en la región.

b) La imprecisión o ausencia de un objeto claro de la política social, lo cual impide

que pueda diseñarse un esquema institucional coherente. En cualquier caso, y
suponiendo que el objeto de la política social se mantuviese bajo algunas lógicas
aceptadas, tal como aquella que le asigna a la acción pública ser un instrumento
redistributivo para incrementar las dotaciones de capital social, humano y físico, el
marco institucional en Venezuela requeriría de:

b.1) La especificación de ciertos mínimos de atención social que constituirían las

metas iniciales del sistema, así como de los parámetros desde los cuales permitir
una efectiva rendición de cuentas y contraloría social de la gestión.

b.2) La profundización en estrategias de implementación que favorezcan los

procesos de descentralización de la política, así como la participación de la
sociedad civil, independientemente de su vinculación partidista o su lealtad al
régimen.

b.3) La creación de un organismo rector de la política social con alta competencia

técnica es una necesidad fundamental para el país y su gobierno. La ausencia de
esta instancia organizacional ha hecho que, y dicho sin ambages, se carezca de
una política definida que pueda ser, entre otros aspectos, interlocutora de su
similar en el área económica. Este ente concentraría el monitoreo de las acciones
a fin de superar la lógica de la “política ciega” y en consecuencia intuitiva que
hasta ahora ha caracterizado al sector.

De manera que resulta muy difícil hacer propuestas (desde un punto de vista
técnico y no político) sobre la base de una política social inexistente y, lo que es
peor, frente a unos decisores públicos marcados por la soberbia revolucionaria
que les sesga e impide escuchar a cualquiera que no sea percibido como de ellos.
Así, y aún cuando lo dicho puede ser duro, hay suficiente evidencia de que lo
anterior es cierto, de lo contrario, ¿cómo explicar que el país entre a un programa
de ajuste cambiario y fiscal con características recesivas sin que ello lleve
apareado un programa social?
Una última palabra

Por lo antes expuesto, así como por las particularidades de inestabilidad política
que padece el actual gobierno, parece poco factible proponer reformas tendientes
a construir una red de protección social eficaz, eficiente y sostenible. De igual
forma, se hace difícil evaluar y propiciar la complementariedad de las políticas de
un sector cuya administración se autodefine como abierta e desestructurada.

Por otra parte, la politización del sector no es vista por el actual régimen como un
mal, sino por el contrario, como un vínculo de organización social necesario, de allí
que es improbable cualquier planteamiento tendiente a la despolitización de las
políticas sociales, tal y como ello se entiende en el resto de la región.

En resumen, resulta difícil hacer proposiciones en la medida en que los criterios

más generales no estén al menos medianamente formulados, y en consecuencia
resulta improcedente realizar propuestas de carácter específico, ya que, como
hemos dicho, de lo que se trata es de hacer o definir cuál es la política social.

Todo parece indicar que en Venezuela estamos en presencia de un modo distinto

de hacer política social, la cual se fundamenta en la profundización de lo que
normalmente la literatura especializada considera como inadecuado.
Curiosamente ello es presentado por los actuales gerentes y decisores sociales
como un nuevo paradigma de gestión social, prototipo de política cuyos resultados
están todavía por verse.

5 claves para aumentar el impacto de las

políticas públicas
14 de noviembre de 2017

Tener presentes los sesgos cognitivos en los seres humanos es vital para implementar
políticas públicas eficientes

Los tomadores de decisiones en el sector público generalmente asumen que los individuos
son racionales, es decir, que su comportamiento es el resultado de un análisis entre los
costos y beneficios de realizar una acción determinada.

Sin embargo, los seres humanos presentamos sesgos cognitivos que condicionan o limitan
nuestras decisiones. Tomarlos en cuenta a la hora de diseñar políticas públicas puede
aumentar el impacto de las mismas, un “empujoncito” hacia la dirección correcta puede
hacer la diferencia entre una política exitosa y otra que no lo sea.

A continuación, destacamos 5 fenómenos sobre la toma de decisiones de los individuos y

discutimos sus implicaciones para el diseño de políticas públicas.
1. El comportamiento de un individuo está influido por las fuerzas que lo
impulsan y las que lo limitan. Muchas políticas se enfocan en ofrecer incentivos
para impulsar un comportamiento específico (declarar impuestos, promover la
inscripción en un programa de ahorro, etc.), sin tomar en cuenta que las mismas
también contienen fricciones cuyos altos costos superan ampliamente los beneficios
de la política. Además, frente a un contexto de escasez (de tiempo, dinero, afecto, u
otro recurso) nuestra capacidad cognitiva disminuye y estas fricciones se vuelven
aún más costosas, por lo que cualquier acción que requiera un gran esfuerzo
aumentará el costo de realizarla.

En ese sentido, los formuladores de políticas públicas deben estar atentos a facilitar
procesos para disminuir la cantidad y dificultad de las acciones que el individuo
debe realizar. Por ejemplo, CAF realizó una evaluación de impacto con el Servicio
Desconcentrado de Administración Tributaria del Municipio Sucre en Venezuela
con el objetivo de aumentar la recaudación sobre el impuesto de inmuebles urbanos.
Para ello enviaron notificaciones de deuda por medio de correos electrónicos a
contribuyentes morosos. El mensaje fue personalizado con la información de cada
contribuyente, su nombre, su número de cuenta y el monto adeudado, además se
incluyeron links al pago en línea, así como a planillas para el pago en bancos. Estos
detalles aumentaron en 8% la probabilidad de pago.

2. El comportamiento individual se ve influenciado por lo que hace la mayoría.

Las normas sociales son comportamientos, acciones y valores esperados en un
grupo o sociedad que influyen sobre el comportamiento humano ya sea de forma
implícita, en el comportamiento observado, o explícita a través de leyes específicas.
De esta forma, resaltar un comportamiento que es adoptado por la mayoría puede
incidir sobre las decisiones de los individuos. Por ejemplo, en Guatemala se
enviaron distintos tipos de cartas a contribuyentes para aumentar la recaudación
tributaria, una de ellas incluyó la siguiente frase “Según nuestros registros, 64.5% se
los Guatemaltecos declararon sus impuestos en el año 2013 a tiempo. Usted es parte
de la minoría de guatemaltecos que aún faltan por declarar”, este resultó ser el tipo
de carta más efectivo, aumentando la probabilidad de pago en casi 3% con relación
al grupo control.

3. Los seres humanos son adversos a las pérdidas. A los individuos les desagradan
las pérdidas más de lo que les satisfacen las ganancias de montos equivalentes. En
ese sentido, se puede influir sobre un comportamiento individual relativo a una
política al resaltar las pérdidas o las ganancias de acuerdo con el objetivo deseado.
Por ejemplo, con el fin de mejorar el desempeño académico de estudiantes en
Chicago, se le otorgó a un grupo de profesores un monto determinado de dinero el
cual podrían conservar con la condición de que mejorara el desempeño de sus
estudiantes, de lo contrario debían devolverlo. A un segundo grupo se le indicó que
recibiría una compensación posteriormente si mejoraba el desempeño de los
estudiantes. La primera modalidad resultó ser más efectiva, las calificaciones de los
estudiantes fueron entre 0,22 y 0,33 desviaciones estándar superiores que las del
grupo control. La percepción de una posible pérdida influyó en el comportamiento
de los profesores más que la promesa monetaria en el futuro.
 4. El comportamiento se ve influenciado por las cosas que nos atraen o llaman
nuestra atención. Los individuos son más propensos a realizar una acción si esta es
novedosa y atractiva. Esto indica que la forma como se presentan las alternativas
disponibles a los individuos influye en la toma de decisión. Por ejemplo, CAF llevó
a cabo un experimento con los empleados en el comedor de su sede principal en
Caracas para evaluar si la disponibilidad de información sencilla y atractiva sobre
las porciones consumidas tendría algún impacto sobre el consumo. El grupo de
tratamiento encontraba en el comedor los platos acompañados de información sobre
las calorías por porción promedio servida en formato “semáforo”. Si bien no se
encontró un efecto sobre el consumo neto de calorías, la información disponible
incidió sobre la elección de los individuos, es decir, estos disminuyeron el consumo
de proteínas, pero aumentaron el consumo de ensaladas y postres con alto nivel
calórico.

5. El comportamiento de los individuos se ve influenciado por las características

del entorno. Los individuos son influenciados por las palabras que escuchan, los
sonidos, los olores y las características del entorno. El sector público puede analizar
la forma en la cual podría estar influyendo sobre las personas inconscientemente a
través de las características del entorno y aprovechar esta herramienta para generar
cambios positivos. Por ejemplo, la teoría de las ventanas rotas sostiene que los
espacios públicos desordenados tienen una incidencia sobre el nivel de
criminalidad. Confirmando esta teoría, una evaluación de impacto implementada en
Bogotá demostró que el uso de equipos de limpieza municipales en calles de alto
nivel de criminalidad disminuyó los delitos registrados luego de la intervención.

Estas recomendaciones se inspiran en el modelo “EAST Easy, Attractive, Social and

Timely”, desarrollado por el Behavioral Insights Team, una organización que aplica la
economía conductual para mejorar las políticas públicas en diferentes países.

Las políticas públicas están dirigidas a mejorar el bienestar de la población que, al fin y al
cabo, está conformada por seres humanos que no siempre son muy racionales. Por ello,
tomar en cuenta estos fenómenos puede tener un gran impacto en los resultados y en la
efectividad de la gestión pública en general. 
 Cuadro 1

Comparación conceptual del término política pública

Autor Definición de política pública

Rose Transformación y combinación que hacen organizaciones gubernamentales
(1984) de los recursos normativos, humanos, financieros y tecnológicos con el fin
de atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus
comportamientos, satisfacer sus demandas y, de esta manera, lograr
impactos sociales, políticos y económicos.
Subirats Actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a
(1989) través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada
sobre la vida de los ciudadanos.
Lahera Cursos de acción o flujos de información relativos a un objetivo público,
(1999) desarrollados por el sector público con la frecuente participación de la
comunidad o el sector privado.
Repetto Resultado de la interacción entre actores sociales y estatales, moldeados
(2000) por marcos institucionales.
Piñango Proposiciones gubernamentales sobre la mejor forma de lograr
(2003) determinados objetivos sociales. Ideas que contienen toda la fuerza y
debilidades de éstas, no obstante las mejores ideas pueden generar
efectos indeseables.

Fuente: Elaboración propia, 2006

Puede observarse, que los autores tienen como elemento común la participación del
Estado en la elaboración de PP para resolver problemas sociales, la refieren como
actividades, cursos de acción, resultados, proposiciones o como transformaciones. No
obstante, Lahera enfatiza la colaboración de la comunidad y del sector privado, y
Repetto menciona actores sociales participantes en dicho proceso. En tal sentido, y
tomando en consideración estos planteamientos, se propone a efectos de esta
investigación la siguiente definición de política pública: Disposiciones del Estado para
atender determinadas realidades que afectan directa o indirectamente a la sociedad,
sean de tipo social, política o económica.

Pero, para que logren los resultados más cercanos a los óptimos, se requiere que se
diseñen, ejecuten y evalúen en las mejores condiciones y con la mayor utilidad social,
en tal sentido los diferentes autores opinan que; se requiere la acción de un buen
gobierno (Lahera, 2000: 23), los grupos y sectores entran en la dialéctica del conflicto
y la negociación, conformando coaliciones que apoyan la elaboración e instrumentación
de determinada acción u obstaculizan una o ambas (Repetto, 2000: 601), se orientan
hacia el progreso y bienestar de los ciudadanos (Piñango, 2003: 263, 266). En
consecuencia, se podría deducir que las PP determinan el tipo de sociedad existente,
en razón de que a través de ella se dictaminan las prestaciones (tributos, ayudas,
servicios, beneficios, obligaciones) entre el Estado y la sociedad.

Se observa que desde su inicio responde a determinados objetivos, pero los mismos
pueden modificarse en su trámite de elaboración, lo cual resulta comprensible en razón
del largo y complejo proceso que involucra la creación de toda política pública de once
(11) etapas conforme con Subirats (1989: 42), referidas al análisis de: 1) percepción y
definición del problema, 2) intereses afectados, 3) grado de organización, 4) acceso a
los canales representativos, 5) consecución del estatuto propio de tema a incluir en el
programa o agenda de actuación de los poderes públicos, 6) formulación de una
solución o de una acción de respuesta, 7) establecimiento de objetivos y prioridades,
8) soportes políticos presupuestarios y administrativos de la solución propuesta,
9) implementación o puesta en práctica de esa política, 10) evaluación y control de los
efectos producidos y mantenimiento, 11) revisión o terminación de esa política.

Por su parte Rose (1984, citado por Vila y Chedrese, 2003: 10), plantea desde una
perspectiva de análisis, que las PP pueden ser comprendidas como un proceso de cinco
fases estrechamente relacionados entre sí: 1) identificación y definición del problema;
2) formulación de las alternativas de solución; 3) adopción de una alternativa; 4)
implementación de la alternativa seleccionada y 5) evaluación de los resultados
obtenidos.

A partir de los planteamientos de Subirats y Rose, se reconoce analíticamente que las

PP se conciben como un conjunto de fases, para Subirats sumamente complejo y
detallado, que implica un proceso complicado y extenso, por el contrario para Rose
resulta una secuencia racional apropiada, pero pareciera que relega la evaluación solo
a los resultados, sin estimar las otras fases del proceso.

De la confrontación de ambas propuestas, se sugiere un procedimiento de formación

de políticas conformado por seis (6) fases: 1) reconocimiento del problema e inclusión
en la agenda del gobierno, 2) posibles soluciones al problema, 3) aceptación y
reconocimiento de la propuesta de solución, 4) implementación de la propuesta y su
evaluación, 5) seguimiento y evaluación de resultados, 6) seguimiento y evaluación del
impacto de la política.

A continuación se presenta el Diagrama 1, el cual permite apreciar como de entrada la

política, ofrece solución a los problemas que dejados a la acción individual no hallan
salida, también facilita procesos de identidad colectiva al considerar una estrecha
interrelación entre actores sociales y políticos en cada una de sus fases, en razón que,
las acciones enfrentadas por los gobiernos no solo dependen de las decisiones por
parte de los funcionarios públicos, sino más bien del resultado de las interacciones
entre éstos y los actores interesados, que bien pudiera referirse a lo que Subirats
(1989: 129) denomina como intereses afectados.
En todo caso, la PP se relaciona con una variedad de circunstancias, personas, grupos
y organizaciones, de los cuales depende su formulación y puesta en práctica. Estos
factores determinan un escenario complejo y heterogéneo, que se complica al entrar
en escena un elemento axiomático la cuestión social, que relaciona régimen político,
Estado y sociedad, de cuyo acuerdo o convergencia dependen plenamente la
elaboración de políticas públicas sociales de calidad, favorables al colectivo.

3. La Política Pública Social: dimensión social del Estado

Este grupo de políticas están dirigidas a la satisfacción de las necesidades básicas de la

población, para lo cual el estado resulta fundamental, esto fue dejado en claro por los
autores examinados en el punto anterior en su enfoque social de la política (Rose,
1984; Subirats 1989; Lahera, 2000; Repetto, 2000 y Piñango, 2003), al plantear
enfáticamente que toda PP debe tener una dimensión social como principal orientación.

En la gestión de las políticas sociales, la jerarquía del Estado es indiscutible,

perfectamente reconocido por el Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD),
cuando expone “el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el
desarrollo económico, político y social de cualquier país” (1998: 7), toda política,
deriva de la decisión y acción pública, en la cual la actuación de los personajes e
instituciones involucrados adquiere características particulares, por un lado, la puesta
en práctica de estas políticas calibra a través del tema social la relación entre gobierno,
Estado y sociedad, y por otro plasma la dificultad participativa de los beneficiarios al no
lograr constituirse en protagonista del proceso, en la definición de criterios importantes
en torno a éstas, como su cobertura y alcance, y las orientaciones expuestas a
continuación.

Sagasti y otros (1999: 13, 14), en un análisis sobre la política social en América
Latina, la consideran como: el conjunto de pronunciamientos, intervenciones y
acciones gubernamentales conducentes al bienestar de los individuos, las familias y los
grupos sociales, asumiendo un enfoque caracterizado por:

1. Equidad, un nivel de vida mínimo compatible con la dignidad humana, y el pleno

desarrollo de las personas, como nuevo enfoque de política social.

2. Interacciones entre lo social-político- económico para integrar plenamente a la

política social con las otras políticas de desarrollo.

3. Diferenciar criterios tales como nivel de aplicación (nacional regional, local) y según
los sujetos de las medidas de política (género, edad, etnia, ingresos).

4. Considerar explícitamente las dimensiones internacionales de la política social, para

una mayor equidad global y un entorno adecuado para la política social regional y
nacional.

5. Adoptar una actitud pluralista y de experimentación social, que convierta el diseño y

ejecución de políticas sociales en un proceso de aprendizaje colectivo.

De acuerdo con estos autores, la política social contiene fundamentalmente tres

conjuntos de acciones por parte del gobierno:

 Provisión de servicios sociales básicos (educación, salud, nutrición, saneamiento,

seguridad social).

 Lucha contra la pobreza

 Generación de empleos

En este contexto de análisis, a continuación se presenta un cuadro resumen del

concepto de política social y sus diversos objetivos.

El Cuadro 2 muestra que las concepciones de Valadez y Bamberger, Sagasti y Delgado

tienen como fortaleza el rol dominante del Estado en cuanto a estructura institucional-
organizativa y disposición de recursos financieros, pero al mismo tiempo una fragilidad
del lado de los ciudadanos, en detrimento de los beneficiarios, al decidir el Estado
sobre los criterios de los servicios y cobertura, a través de los programas, de modo
que los usuarios no tienen elección, no obstante podrían generar espacios, mediante la
participación ciudadana, que contribuyan a que los derechos y deberes
institucionalmente establecidos sean efectivamente reconocidos, permitiendo un
verdadero intercambio entre la sociedad civil y el poder estatal.

Cuadro 2

Conceptualización y objetivos de la Política Social

 Autor Política Social Objetivo
Valadez y Programas diseñados por el Estado para mejorar Mejorar la calidad
Bamberger, la calidad de vida por medio del mejoramiento de de vida
1994 la capacidad de los ciudadanos para participar, en
actividades sociales, económicas y políticas, tanto
a nivel local como nacional
Sagasti y Pronunciamientos, intervenciones y acciones Bienestar de los
otros, 1999 gubernamentales orientados a aumentar el individuos, las
bienestar de los individuos, las familias y los familias y los
grupos sociales grupos sociales
Garretón, Programas para producir sociedad, igualdad socio- Igualdad socio-
2001 económica y calidad de vida, ciudadanía y actores económica y
sociales fuertes y autónomos que negocien su calidad de vida
representación en las esferas políticas y estatales
Delgado, Conjunto de objetivos, regulaciones, sistemas y Equidad e
2001 entidades por medio de los cuales el Estado se integración social
dirige a crear oportunidades y fortalecer
instrumentos en términos de la equidad y la
integración social.

Fuente: Elaboración propia, 2006.

Por su parte Garretón presenta como debilidad que parte de suponer la igualdad socio-
económica, calidad de vida, ciudadanía y actores sociales fuertes como elementos
presentes en la sociedad y con capacidad de negociación, pero este contexto dista
mucho del existente en América Latina, donde de acuerdo con el CLAD (1998: 8),
problemas estructurales como: consolidación de la democracia, crecimiento económico
y desigualdad social, ocupan aún la atención del Estado. Así mismo, Valadez y
Bamberger, Sagasti, Delgado y Garretón comparten como objetivo de la política social,
la calidad de vida, ya sea en forma explicita o implícita.

A los efectos de esta investigación, y partiendo de la definición teórico conceptual de

los autores antes analizados, se propone la siguiente definición de política social:
conjunto de pronunciamientos y acciones en forma de programas, formulados por el
Estado, en convergencia con las directrices de desarrollo local, regional y nacional,
dirigidos a mejorar el bienestar social. Esta concepción responde a un razonamiento
reflexivo de la naturaleza social, política y económica de toda PP, sobre la base de que
éstas, se identifican como toda forma de acción organizada que busca objetivos de
interés común.

Este escenario refleja lo que para Delgado (2002: 117) serían las transferencias del
Estado hacia la sociedad, bien sea, en forma de recursos financieros, servicios de
salud, educación, seguridad social, seguridad alimentaria, vivienda, protección laboral
y asistencia a las familias, en función de derechos, leyes y políticas de acción positiva.
Garretón (2001, citado por Delgado, 2002), argumenta que la política social, desde
una perspectiva de justicia, participa de una doble dinámica. Primero, se espera que
materialice los derechos del bienestar, mejorando la calidad de vida y facilite una
ciudadanía activa y productiva; segundo, que intervenga directamente en la
generación de reglas de juego e instituciones que permitan el ejercicio de los derechos
civiles y políticos para aquellos que son excluidos de la toma de decisiones.
Esta última apreciación, contiene elementos implícitos como la relación Estado y
sociedad a través de los efectos esperados de la política, con especial referencia a la
ciudadanía activa, capaz de inducir espacios plurales para la toma de decisiones, donde
los actores participantes expresen, argumenten y cuestionen las diferentes propuestas
y decisiones, de modo que se logre favorecer una acción de interés público 3 que
sobreponga el beneficio colectivo sobre el político.

4. Actores de política: Estado y Sociedad

En la actualidad, la dinámica social demanda una PP que opere para reconstruir la

conexión Estado-Sociedad a través de la generación de espacios, vínculos, sentido de
pertenencia y bienestar para la población. Para esto, es propicio un ambiente tendente
a la implementación de determinados mecanismos de participación directa de los
actores afectados que refuercen, por un lado, la función receptiva de la sociedad y, por
el otro, la capacidad utilitaria del Estado.

Para comprender el entramado de los actores de política social, bajo la premisa de que
las decisiones estatales expresen las necesidades del conjunto de la sociedad, se
requiere del concurso de la democracia, que garantice la actuación de una ciudadanía
capaz de intervenir activamente en las decisiones, compartidas con los representantes
del Estado, desvirtuados en la práctica concreta de su función social. En consecuencia
los actores de política desarrollan sus guiones de acuerdo a su escenario estatal o
social

Se aclara brevemente la acepción sobre Estado, Gobierno y Sociedad, los cuales

guardan intrínseca relación. El fenómeno Estado, es la organización política más
importante dentro de la sociedad (Loaiza, 2004: 55). Independientemente del tipo de
Estado, la sociedad que le sirve de base o la ideología predominante, en la práctica el
poder reside en el gobierno “conformado por un grupo de individuos que comparten
una responsabilidad dada en el ejercicio del poder político del Estado” (Loaiza, 2004:
106), en el entendimiento de que ejercen una autoridad legítima y que, mediante unas
decisiones que toman protegen y dirigen la comunidad.

Para el CLAD (1998: 8) “el papel del Estado debe orientarse primordialmente hacia el
área social, asegurando la universalidad de los servicios de salud, y educación y hacia
la creación de instrumentos que ayuden a promover el desarrollo económico”. Pero si
bien es cierto que salud y educación, están entendidamente relacionados con
desarrollo económico, estos no constituyen prioridades a lograr en la sociedad
venezolana por parte del Estado dirigente, no obstante aquella no muestra
intransigencia sobre tales prestaciones, será que desconocen la universalidad de los
mismos o la carencia de ellos les impide actuar.

Por otra parte, el hombre adquiere una personalidad social a través de un proceso de
adaptación y comunicación simbólica asumiendo unos roles que lo capacitan para
vincularse activamente al fenómeno llamado sociedad, para lo cual se precisan ciertos
requisitos que aseguren la permanencia dentro de ésta, como la motivación suficiente,
mediante las posibilidades de desarrollo personal, logro de objetivos sociales y
limitaciones a todo acto pernicioso, así como el manejo de pautas de comportamiento
(Loaiza, 2004: 96, 97), en la realidad representan necesidades que de no estar
resueltas, deberían constituir el objeto de la acción del Estado.
La ilustración de estos términos, evidencia el entablado de la escena de los actores de
política pública, quienes protagonizan los complejos procesos para el diseño e
implementación de éstas, donde es significativa la capacidad de presión de algunos,
mediante el empleo de los recursos de que dispone para conseguir sus fines.

De acuerdo con lo anterior, podemos distinguir en general dos categorías de actores:

sociales y políticos, apoyándonos en Pírez (1995: 3, 4) los actores sociales son
unidades reales de acción en la sociedad, tomadores y ejecutores de decisiones que
inciden en la realidad social de la cual forman parte, actúan como individuos o
colectivos, que están sometidos a ciertas condiciones culturales, étnico-culturales,
políticas y territoriales. Los actores políticos reproducen su poder en relación a los
otros actores y en referencia al gobierno, son unidades abiertas que pueden ser
penetradas por la sociedad, sin la cual no sobrevivirían, tal es el caso de políticos que
sin los votos o sin el apoyo de ciertos grupos dejarían de serlo.

A tal efecto, los actores sociales se consolidan mediante organizaciones no

gubernamentales (ONG), sindicatos, consejos comunales y toda forma de organización
que agrupe a la sociedad civil, de forma que si la actuación del Estado es permeable a
la opinión social, se garantiza una mayor transparencia a la actuación gubernamental,
al tiempo que se incrementa la confianza de la ciudadanía.

Pero, no se debe identificar todo colectivo con un actor relevante, bien sea por parte
del Estado como de la sociedad, se requieren ciertas condiciones que lo definan como
tal. Al respecto, Repetto y Acuña (2001, citados por Vila y Chedrese, 2003: 11)
estiman la presencia de ciertos atributos en determinados colectivos o individuos, que
los califica como actores de política pública:

1. Capacidad de negociación: este atributo da cuenta de la posibilidad de incidir en el

proceso de política pública a partir de la movilización de los recursos políticos y
económicos que se posean. Aun cuando estos autores no plantean de forma explícita el
significado de capacidad de negociación, este podría entenderse en términos de Porter
(1980: 66), como la habilidad o suficiencia de alguno de los actores de influir en el
proceso de creación de una política.

2. Capacidad para descifrar el contexto: Se refiere a la posibilidad que se tenga de

acceso a la información relevante para poder influenciar en las diferentes instancias.

3. Capacidad de representación: Alude a la posibilidad de contar con la legitimidad y/o

legalidad necesarias para actuar en nombre de otros.

4. Capacidad de movilización social: Lo que importa aquí es contar con un número

significativo de adherentes plausibles de ser movilizados en un momento dado, como
medio de presión.

5. Capacidad de acción colectiva: En el caso de actores colectivos, estos elevan sus

reales posibilidades de influencia en la medida que logran controlar el problema del
free rider4. En lo que se refiere a los actores estatales, estos estarían en condiciones de
movilizar un recurso que les es propio, la capacidad de autoridad (posibilidad de
ejercer el poder público en función de que, en última instancia, las políticas son fijadas
e implementadas por el Estado).
Tal como quedo manifiesto, los actores del Estado disponen del atributo de autoridad,
lo que les confiere cierta posición. Se percibe como, estos atributos permiten que los
grupos e individuos dispongan de recursos para participar en las instancias claves del
ciclo de las políticas, por supuesto esta dinámica depende del sistema institucional
vigente.

El Diagrama 2 permite establecer en relación con los actores de política que una vez
que se definen, en función de las potencialidades que tengan o puedan adquirir, la
forma como éstos interactúan incide en las capacidades estatales de resolución de los
problemas sociales. Este contexto permite visualizar la estructura de poder que
pudiera ejercer dominio en el proceso de la elaboración de una política y cuáles actores
impondrían sus intereses en la agenda de gobierno.

Es en este entorno donde los gobernantes pretenden hacer valer su posición frente a
las cuestiones reconocidas como problemas por los actores sociales. En otras palabras,
los actores pueden intervenir estratégicamente en la vida pública a través de las
políticas en función de sus intereses reales para resolver los problemas de la sociedad.
Tal vez, esto explica por qué no siempre encontramos una coherencia entre la
definición del problema y las opciones de solución propuestas.

“El proceso de decisiones, especialmente en sistemas democráticos, obedece a una

dinámica política compleja, en la cual entran en juego los intereses de los sectores
dominantes, las presiones de diversos actores, resistencias burocráticas y finalmente
condiciones objetivas que obligan a decisiones que muchas veces nada tienen que ver
con lo planificado o con la voluntad de quienes formalmente dirigen el aparato estatal”
(Ochoa et al., 1999: 47-48). En fin, la decisión de resolución, mejoramiento o
prevención de determinada situación o complicación, resultaría de la interacción entre
los actores sociales y estatales, los cuales, a través de ajustes recíprocos,
argumentaciones, relaciones de poder, información, conocimiento, destrezas y
mediaciones profesionales, construyen y estructuran una propuesta aceptable, que
alcanza consenso dentro de una perspectiva real, de modo que se de la eficiente
intervención pública.

En este sentido, si entendemos lo público como el punto de encuentro de los intereses

colectivos, es fundamental contar con la participación responsable de la sociedad civil
como elemento de confrontación/acuerdo en cada una de las etapas de los programas
públicos que se implementen (diagnóstico, diseño, ejecución, evaluación y control), de
manera que las organizaciones que conforman esta sociedad civil, contraparte
privilegiada en el seguimiento de las políticas sociales, dada su proximidad a la
ejecución de las mismas, resulta un componente evaluador de la actuación pública.

En nuestro caso, el Estado venezolano ha reglamentado esta participación, mediante la

Ley de los Consejos Comunales (Asamblea Nacional, 2006: 3) y la Constitución
Bolivariana vigente (1999), expone lineamientos que propician la participación social,
como son los controles sociales y participación ciudadana4 en la gestión pública
(artículos 62, 70-72).

Bajo este modelo plural de participación ciudadana5, en el sentido que se propicia la

actuación del colectivo, a través de las diferentes organizaciones civiles o de ciertas
capacidades, antes mencionadas, presentes en los actores sociales y estatales. La
observación del accionar de éstos actores principales, permite comprender la relación
entre el Estado y la sociedad y la normativa por la cual se rigen, que la mayoría de las
veces cruza una línea que separa lo acordado y lo que se hace.

En suma, el consenso requiere la confluencia de diversos elementos que conformarían

un espacio válido para el debate; la democracia, una sociedad participativa, un Estado
eficiente y canales de participación efectiva, para lograr una auténtica relación entre el
Estado y la sociedad civil.

Para analizar las políticas públicas es necesario considerar la presencia de actores

políticos y sociales, partir del análisis de los actores en cada una de las fases del
proceso de políticas, con el propósito de vislumbrar el mapa de actores que interactúan
se podría mejorar y fortalecer el sistema de evaluación de las inversiones públicas,
para aumentar la eficacia del gasto social y su gestión, al logro de los objetivos que
persiguen, generalmente el bienestar social, lo que a su vez sería el soporte que
justifique la renovación o extensión de políticas y/o programas públicos.

5. Evaluación de Políticas Públicas

En la actualidad, la necesidad de diseñar políticas exitosas para mejorar las
condiciones de vida de la población, demandan la cooperación del Estado y la sociedad,
y de la responsabilidad y transparencia del desempeño público, para alcanzar
beneficios en primera instancia sociales y consecuentemente económicos y culturales,
vía para ganar la confianza y respeto de la sociedad.

Desde esta perspectiva, algunas sociedades poseen mecanismos de aprendizaje

político y social que, desde el gobierno como en el caso de los Estados Unidos, o desde
el control social como en algunos países europeos, favorecen la decisión sobre políticas
públicas, la rendición de cuentas y el conocimiento de la ciudadanía sobre las acciones
de sus gobernantes.

Claro que, la capacidad estatal define quiénes estructuran y llevan adelante las
políticas, con qué medios cuentan para hacerlo y bajo qué reglas de juego operan. Tal
como lo expone Repetto (2001: 53), la acción del estado, no deriva solamente de sus
características endógenas, sino también de la estructura institucional, política y
socioeconómica, no obstante los procesos de la Reforma del Estado, han modificado la
relación y articulación del Estado con la sociedad, en las etapas de definición del
problema, implementación y evaluación de la política.

Para que una política logre sus objetivos, requiere del engranaje de ciertos factores, a
lo largo de todo su proceso, estos factores de acuerdo con Vila y Chedrese (2003: 23)
son: 1. Grado de profesionalización de la administración, 2. Estilo de gestión política y
3. Características de los actores involucrados (grado de participación de la sociedad),
pero lo fundamental es la forma en que estos tres factores armonicen. Reconocen, los
autores el ámbito local (municipios) el lugar por excelencia para innovar, a través de la
implementación de mecanismos de participación que permitan estrechar la relación
Estado/Sociedad, condición sine qua non para la relegitimación del sistema político
municipal.

Dentro de esta temática, la evaluación en el campo político y social, constituye un

efectivo instrumento de aprendizaje para la ciudadanía, así como una herramienta 6 de
transformación de la administración pública, útil para diseñar o modificar políticas,
particularmente aquellas orientadas al mejoramiento de las condiciones de vida de la
población, ya que al analizar la acción del Estado, se puede según los resultados
obtenidos cuestionar o acordar su acción.

La evaluación de políticas, programas y proyectos sociales “es una actividad

programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de
recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios
valorativos fundamentados y comunicables, sobre actividades, resultados e impactos
de esos proyectos o programas y formular recomendaciones para tomar decisiones que
permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura” (Nirenberg et al., 2000:
32).

De acuerdo con las anteriores apreciaciones la evaluación, es un proceso transversal a

toda la política, implica una definición del propósito, carácter, metodología,
instrumentación y análisis de resultados, pero con la particularidad de que aún cuando
es parte de este asunto, constituye un elemento de juicio que le permite a los
gobiernos aprender sobre las consecuencias de sus acciones, para poder decidir, sobre
cierta política, a través de los organismos de control nacionales, regionales o locales,
igualmente los organismos civiles a favor de los intereses del colectivo.
Así mismo, contribuye al mejoramiento de la administración pública, no solo en función
de los resultados obtenidos, sino mediante el mejoramiento o modificación de la
formulación, el diseño y puesta en práctica de sus políticas, en este caso el Estado es
co-actor de la resolución de los problemas colectivos, ya que a la Sociedad le
corresponde el papel estelar. Al respecto, Subirats (1995: 76) considera la evaluación
un proceso global y realista que implica interacción del evaluador con los protagonistas
de la implementación de las políticas y programas, dificultándose una separación
estricta entre las evaluaciones y la política, pero encuentra como mayor problema, no
el reducir el contenido político de las evaluaciones, sino cómo evitar reducir el proceso
de evaluación a un mero ritual destinado a ratificar o atacar una política particular

Se podría afirmar, que la evaluación sobre políticas y programas sociales, es un

proceso que va más allá de analizar los aspectos burocráticos formales, de gerencia
tradicional o la forma en que actúa el aparato público, en sentido amplio y genérico,
incluye la evaluación de políticas, planes, programas, proyectos, servicios, instituciones
y materiales. Sobre esto, Weiss (1997: 19, 20) aclara que se desarrolla en un
escenario de acción, destacando que el objetivo de la evaluación es describir, entender
relaciones entre variables y seguir la secuencia causal de una variable con otra. Por lo
tanto, la evaluación pudiera considerarse como un recurso al servicio de la sociedad,
que apunta a incorporar, con todo lo problemático que esto puede resultar, a los
destinatarios de los programas.

Estas consideraciones teóricas, facilitan observar la evaluación como un instrumento

favorecedor para el Estado al mejorar el desempeño administrativo con transparencia,
donde los actores evaluadores interactúan, en función de sus intereses o los que
representan, dado el caso que la sociedad logre participar en tal proceso evaluativo.
Sobre este análisis Jon-Sung y Khagram, indican que “en sociedades muy polarizadas
por la desigualdad, amplios sectores tienen limitada información, poca capacidad de
organización, y son débiles para monitorear a los grupos minoritarios que concentran
los ingresos. En las elites a su vez, este cuadro de poder concentrado con poco control
social, puede generar incentivos hacia prácticas corruptas porque crea una situación de
cuasi-impunidad” (2004, citados por Kliksberg, 2006: 7).

Una forma de evitar estas prácticas corruptas es asegurar, la transparencia, a través

de la participación ciudadana, a quien le corresponde exigir la practica de la rendición
de cuentas por parte del Estado, tanto la una como la otra deben establecer una
perfecta simbiosis en pro de asegurar una gestión pública sana a los ojos de la
sociedad. En palabras de Guerrero:

“La transparencia y la rendición de cuentas están aliadas, pero no deben confundirse.

El gobierno democrático debe rendir cuentas para reportar o explicar sus acciones. Y
debe transparentarse para mostrar su funcionamiento y ser sujeto de escrutinio
público. Con la rendición de cuentas nos aseguramos que las autoridades se
responsabilicen ante alguien de sus actos. Con la transparencia exigimos a los
funcionarios que actúen según principios admitidos por todos, pues frecuentemente la
necesidad de transparentar no es otra cosa sino la necesidad de contar con el concurso
y la aprobación del público” (2003, citado por Mendoza, 2006: 5).

Es el caso que la rendición de cuentas por parte del Estado, al poner en conocimiento
de la sociedad cuestiones fundamentales sobre los pormenores de la administración
público, desencadena procesos de aprendizaje, pues la sociedad procurará
información, capacitación, organización, pero solo y solo si logra percibir que su
participación puede desencadenar cambios favorables, de modo que sirvan de
motivación para su participación.

La evaluación es vista por varios autores entre ellos, Subirats (1995), Weiss (1997),
Repetto (2001), Niremberg (2000) y Vila y Chedresse (2003), como un proceso de
análisis destinado a producir información válida sobre el desempeño de una política y
que esta información serviría para la toma de decisiones en cuanto a: modificar,
continuar o eliminar una política y/o programa público. En razón de ello emitir un juicio
acerca de una política, deriva en una lógica de conflicto y acuerdo, elementos
presentes en todo proceso de evaluación, por otra parte la externalidad que hasta
ahora ha caracterizado a la evaluación de PP, ha contribuido a agudizar el conflicto que
dificulta su ejecución, planteándose la incertidumbre sobre la posibilidad de convertir
las evaluaciones en prácticas organizacionales normales y efectivas, en todo proceso
de PP, para Ballart (1992: 72) evaluar supone la idea de juzgar el mérito, el valor o la
bondad de las políticas y de los programas públicos..

En el Diagrama 3 expuesto a continuación, se evidencia la relación directa entre los

resultados de una política (productos, efectos directos e impactos) y la toma de
decisiones con relación a ésta, respecto de su continuidad, posible modificación o
eliminación por parte de los actores de política.

En definitiva lo importante es reconocer la función de la evaluación para la sociedad, al

inducir el aprendizaje en cuanto a las formas que tiene el Estado para responder a los
desafíos sociales que impone el desarrollo, este aprendizaje al mismo tiempo traduce
el logro de políticas y programas sustentables en el tiempo con la finalidad de alcanzar
el máximo beneficio y participación de los ciudadanos en procesos plurales,
transparentes y efectivos, que al fin de cuentas deberían contar con el apoyo concreto
y palpable del Estado.
En contraparte de esto, la evaluación promueve controversias del siguiente orden:

-  Relaciones tensas entre responsables de políticas y evaluadores.

-  Discordancias, entre la acción de los políticos, la percepción del problema por la

comunidad y el interés del evaluador.

-  Dificultad para ajustar los resultados con la pluralidad de destinatarios e intereses

comprometidos.

Además la falta de correspondencia entre el discurso y la práctica de las evaluaciones y

la no utilización de los pocos resultados obtenidos, al menos en el ámbito nacional,
reprime la función de la evaluación de las políticas sociales para construir sociedad,
fortalecer actores sociales, reforzar vínculos y colaborar con una convivencia cívica y
democrática que propicie la concertación Estado/Sociedad. En consecuencia, la práctica
de la evaluación en la gestión pública, con pluralidad de actores comprometidos e
interesados en sus resultados, facilitaría la participación ciudadana, que en suma
representa el escenario óptimo para el establecimiento de la articulación
Estado/Sociedad.

6. Conclusiones

Se indican las derivaciones del análisis de los planteamientos teórico-conceptuales

sobre políticas públicas, políticas sociales, actores de política y evaluación de políticas
públicas, en el marco de las relaciones entre el Estado y la sociedad a lo largo del
proceso de las políticas públicas, a manera de deducciones finales.

El proceso de formación de una política pública resulta problemático, y en el caso de

las sociales siempre responde a demandas sociales, bien sea una necesidad o un
problema de la colectividad, cuyas fases desde su inclusión en agenda hasta su
evaluación se relaciona con actores plurales (estatales y sociales), los cuales influyen
en la toma de decisiones, mediante la retroalimentación del proceso. De modo que
para que un problema social (salud, analfabetismo, alimentación, vivienda, servicio de
agua, violencia familiar), logre mutar hacia un problema político es necesario que los
ciudadanos organizados o cierto profesional clave, logren desarrollar, algunas
capacidades que les permita transformarse en actores de política.

Estos actores sociales, con sus necesidades y aspiraciones al lado de los intereses y
presiones por partes de los actores estatales, inician una confrontación hasta lograr
negociar el problema e incorporarlo en la agenda de gobierno, pero aquí no termina
esto, una vez encontradas alternativas de solución, resultado también de una disputa
entre actores interesados, estos nudos críticos del proceso de políticas explica por qué
no siempre encontramos consistencia entre la situación problema y las opciones de
solución. El caso es que no siempre las personas más cercanas al problema hacen
valer sus criterios en las acciones que resultan respaldadas por parte del gobierno,
como políticas públicas.

A pesar, de los logros por parte de la sociedad, en las últimas décadas, para que sus
necesidades sean escuchadas e incorporadas en las agendas gubernamentales, las
características conflictivas y subjetivas del proceso, resaltan la dificultad de hacer
políticas. Precisamente, parte de esta complicación viene dada por la interacción
establecida por los intereses del Estado y por las necesidades de la sociedad, así como
por los marcos institucionales (normativas, reglamentaciones, otras leyes) que
moldean la acción de ambos, no obstante debe reconocerse que la acción de la
sociedad por si sola no es determinante, para la solución de sus necesidades y
problemas, de modo que precisa del apoyo del Estado para tal fin.

Surge obligatoriamente esta interrogante, cómo asegurar que una vez que se ha
logrado la decisión estatal, ésta se traduzca en transferencias reales y plausibles hacia
la sociedad, que aseguren mejores niveles de calidad de vida, aquí también la
sociedad, juega un papel insustituible exigiendo y participando en la evaluación de las
políticas implementadas y solicitando la rendición de cuentas, sobre la gestión de las
políticas sociales, por parte de los funcionarios públicos responsables de ésta.

Otro aspecto importante, además de la transparencia por parte del Estado y de la

participación ciudadana, es la innovación gubernamental, fundamentada en las
tecnologías modernas, tanto organizacionales como administrativas y un capital
humano, profesional y capacitado, de modo que se logre conformar una administración
pública honesta, equitativa, que rinda cuentas, en fin que se rija bajo la cultura de la
eficiencia y beneficio social. No cabe duda, en esta dimensión moderna de la gestión
pública, del rol protagónico del Estado, al lado de una sociedad emprendedora.

Pero, lo más relevante en la concertación Estado-Sociedad, serían los conocimientos,

habilidades y experiencias adquiridos por los ciudadanos, que permitirían un
aprendizaje colectivo, y consecuentemente un empoderamiento social útil, condición
sine qua non para construir el espacio Estado-sociedad óptimo, en estas condiciones
aún ventajosas para el Estado, se vislumbra el principio de los valores que catapultan
un Estado fuerte, eficiente y confiable y una sociedad, informada, participativa y
activa.

En este ámbito político, la parte que toca promocionar es la de la sociedad ya que la

del Estado está asegurada por la naturaleza propia del proceso de PP, lo argumentado
en los párrafos anteriores, nos indica que la construcción de una cultura cívica,
apuntala el seguimiento de la acción gubernamental, mediante la participación social y
la rendición de cuentas. Podría decirse que la participación social, en la experiencia
nacional, permanece “in freezing state”, en los actuales momentos, se espera que con
la puesta en práctica de la Ley de los Consejos Comunales, la participación se haga
activa en pro del bienestar social.

Sobre la base de la evaluación de políticas públicas, éstas distan mucho de ser

imparciales, generalmente, las mismas políticas y/o programas públicos establecen los
criterios para su evaluación en el caso de que la considere, asimismo son llevadas a
cabo por agencias o personal designado por la administración pública, que pone en
duda la objetividad de la misma. Sin embargo en caso de obviar la neutralidad y
relación con el gobierno de los evaluadores, ellos tienen sus inclinaciones políticas, su
ideología y cultura que de acuerdo con su profesionalismo, sesgaría los resultados de
tal evaluación.

Bajo esta premisa se podría especular que en función de las derivaciones de esta fase
del proceso de PP, sería prudente una tendencia pluralista 7, multiactoral orientada a la
utilización8, para que en ella estén representados todos los actores intervinientes, los
estatales y los diversos actores sociales incluyendo los beneficiarios de la política y/o
programa público. Esto, acredita que a medida que se afinan los puntos de interés
para los actores y la utilidad de lo obtenido, simultáneamente, se precisen los
diferentes canales políticos y administrativos a los cuales compete la evaluación de
determinada política social.

En fin, se requiere del concurso de la sociedad organizada que actuando desde el nivel
municipal asuma el seguimiento de las políticas sociales, en función de su proximidad a
la ejecución de las mismas e interés en solucionar sus problemas. Desarrollando,
instancias de intercambio viables y sencillas hacia las autoridades locales, regionales y
nacionales, de modo que se legitime y enriquezca la actuación de cada uno de los
participantes en las políticas públicas, mediante una estrecha relación entre el Estado y
la sociedad.

Notas

1 El autor define la política como aquellos programas de acción, lo que supone la

elección específica de medios para obtener ciertos objetivos (Ballart, 1992: 37), y
alega que un programa, basándose en Rutgnan (1984, citado por Ballart, 1992: 37),
consiste en una intervención o en un conjunto de actividades desarrolladas para
satisfacer alguna necesidad social reconocida o solucionar un problema identificado.

2 A los fines del presente artículo, nos referimos a las políticas sociales y abordamos
su tratamiento como políticas públicas en general. Considerando las políticas sociales
como aquellas, que responden a dificultades sociales, bien sea, modificar o solucionar
situaciones adversas al bienestar social.

3 Existe una íntima relación entre la opinión pública y la dinámica política, expone el
debate público como la única posibilidad de superar los conflictos sociales, gracias a la
búsqueda de consensos que permitan el acuerdo y la cooperación pese a los disensos
(Habermas, 1982, en Forum Barcelona, 2004).

4 Agente libre.

5 La participación ciudadana puede ser entendida como un medio de fortalecimiento de

la sociedad civil, porque le incorpora vigencia, le da viabilidad, es el instrumento de
aproximación a las decisiones públicas (Araya, 2005, citado por Mendoza, 2006: 4).

6 La evaluación como herramienta referencial para conocer y tomar decisiones sobre

los aspectos que están condicionando la marcha sobre los aspectos de la
Administración Pública y herramienta para racionalizar la toma de decisiones (Osuma,
2002: 49).

7 Se centra en la importancia de los valores y de las opiniones de los diferentes

actores que tienen que ver con un programa público. Reconoce la naturaleza política
de la evaluación (Ballart, 1992: 153).

8 Para que la evaluación constituya un proceso orientado a la utilización/relevancia

social, deberían asegurarse a todos los participantes, efectivas oportunidades de
intervenir desde la fase de selección del objeto de la evaluación.

Resumen
Las transformaciones políticas venezolanas en el siglo XX han estado asociadas a la
dinámica de la industria petrolera y a las mutaciones monetarias y financieras en el
ámbito internacional y nacional. En el comportamiento interno reciente, la especulación
financiera en la actividad bancaria, como resultado de la ocurrencia sostenida de déficit
Fiscal y su consecuencia en la economía real como “trampa depresiva” se encuentran
en el centro de un mecanismo explicativo, que permite evaluar la relación deseable
entre Estado y Sociedad Civil (Social choice). El artículo también enfoca los retos
presentados a la política macroeconómica (Public choice) para inducir un nivel más alto
de bienestar colectivo, asociado a un mayor nivel de empleo al considerar la situación
presente de “burbuja petrolera”, “trampa depresiva” y “gobernabilidad restringida”.

Palabras clave: Estado fofo, burbuja petrolera, trampa depresiva, gobernabilidad

restringida y siglo XXI.

Political economy and economic policy for twenty-first century Venezuela:  “The
Flabby State”

Abstract

Political transformations in twenty-first century Venezuela have been associated with

the dynamic of the petroleum industry and monetary and financial mutations in
international and national spheres.  In recent internal behavior, financial speculation in
banking activity resulting from the sustained incidence of a fiscal deficit and its
consequence on the real economy in the form of a “depressive trap” are at the center
of an explicative mechanism that allows for evaluating the desirable relationship
between the state and civil society (social choice).  The article also focuses on the
challenges made to macroeconomic policies (public choice) to induce a higher level of
collective well-being, associated with a higher employment level, when considering the
current situation of the “oil bubble,” a “depressive trap” and “restricted govern ability.”

Key words: Flabby state, oil bubble, depressive trap, restricted govern ability,
twentieth century.

Recibido: 06-06-22 · Aceptado: 06-09-19

Introducción:
 El Fin del Estado Opulento

A partir de 1936, Venezuela transcurrió dentro de un orden económico basado en un

Estado cuyas acciones se apoyan en una renta petrolera (Estado “rico”) y una Sociedad
Civil en donde el empleo dependía en gran parte de la dinámica de trasvase de los
recursos fiscales (Sociedad “pobre”), la “Oil and Civic Republic”, dentro de una
estrategia económica conocida inicialmente como “siembra del petróleo” (1). Y
entendida como “economía mixta” dentro de la opción del Welfare State. Pero el
retroceso sostenido en los niveles de bienestar en las últimas tres décadas hace
necesario replantearse una nueva estrategia.

En efecto, la nación venezolana no ha entrado en el siglo XXI con buen pie. Las tres
últimas décadas muestran una increíble historia de endeudamiento fiscal que, al
traducirse en inversión especulativa bancaria para asistir al Fisco es posible asociarla a
la caída del ingreso per cápita, a un desempleo por tres veces la tasa “natural” y una
sub ocupación e inflación de dos dígitos (Véase Tabla I) (2). Estas circunstancias
además, parecen inmunes a las practicas de la ortodoxia económica o de “derecha”,
incluidas las variantes del llamado “Consenso de Washington” (3), y las relativas al
control económico o de “izquierda” del gobierno instaurado en 1999; contentivas de
controles de los precios relativos y de un incremento de los impuestos “no petroleros”,
fundamentalmente indirectos o regresivos que arrojan montos superiores a los
subsidios mas o menos masivos y a las inversiones en infraestructura.

Ello quiere decir qué durante las tres últimas décadas la gestión del public choice no ha
podido satisfacer las necesidades económicas y sociales del colectivo nacional, ni ha
proporcionado bases sólidas para el desarrollo ulterior (4).

Así la economía venezolana se encuentra, en el momento actual en una situación de

generación insuficiente de empleos, de filtraciones de capitales, a pesar del control de
divisas, de inversión reproductiva insuficiente, e inflación sostenida, conjunto de
circunstancias que llamamos “trampa depresiva”; acompañado todo lo anterior de un
crecimiento del consumo de bienes importados, en su mayor parte, con lo cual las
cifras macroeconómicas de los años recientes reflejan un crecimiento que
denominaremos “burbuja”.

1. La especulación: Eje de la explicación

En nuestra opinión el centro de la explicación de las anteriores circunstancias se
encuentra en la complejidad de las interacciones (vinculación) entre las variables
fiscales y monetarias que inducen a la especulación (trampa depresiva); en lugar de la
inversión productiva.

Como característica esencial del mecanismo explicativo, se hace explicito un “desfase

entre los ajustes en los mercados financieros (instantáneos y susceptibles de
especulación) y los ajustes de los mercados reales (mediano plazo) habida cuenta de
la circunstancia de “exclusión laboral” y de su consecuencia sobre el consumo una vez
considerado la reacción ínter temporal o reiteración de las fases (Mata, 2006).

En efecto, en una primera fase se presentan ajustes en precios y cantidades a partir de

la información a bajo costo (a veces nulo) en los mercados de títulos créditos y divisas.
En una segunda fase las variables de ajuste son las cantidades demandadas y en
menor medida los precios (viscosos o nocionales). Los saldos últimos se realizan en el
mercado monetario (dinero endógeno).

 
 
Los elementos de tensión aparecen cuando el crédito para fines productivos se reduce
por el financiamiento de la actividad especulativa, lo cual obliga ulteriormente, a
liquidaciones de activos reales para cancelar pasivos financieros. Ello se visualiza con
la desvalorización súbita o paulatina de la moneda pública.

Un elemento clave es el proceso crónico de endeudamiento público para gasto no

productivo, que puede venir acompañado de una apariencia de crecimiento (burbujas)
cuando el gasto final conduce a consumos crecientes de bienes importados. Lo dicho se
ilustra con los diagramas de Venn-Euler que se presentan como Grafico 1. En dicho
gráfico la esfera del tráfico internacional (ISYS) relacionado con el Banco Central y las
esferas relativas a la banca privada, al gobierno y al sistema productivo privado se
superponen (interrelacionan) por pares, tríos y cuartetos, reflejando (cada una de las
interrelaciones) variables dependientes.

 
2. Las vinculaciones especulativas en Venezuela: La trampa depresiva

En el caso de Venezuela vemos que el déficit público persistente, su financiamiento

crediticio, la inflación resultante y su validación desde el lado monetario (la
depreciación sostenida del tipo de cambio) ha limitado al bolívar en su función de
“reserva de valor” (5) al interactuar con el deterioro de la intermediación financiera con
propósitos productivos, en favor de actividades especulativas; incluida la adquisición
de bono públicos y la fuga de capitales (refugio en las divisas extranjeras). En otras
palabras se ha establecido una “irracional exhuberancia Fiscal” (6), sostenida por un
incremento de la deuda pública interna, que presiona el alza la tasa de interés y un
crecimiento del endeudamiento externo que, a la larga, atenta contra la estabilidad del
tipo de cambio (7). Ambos elementos encarecen la inversión productiva e incrementan
los precios.
Cabe entonces resaltar los factores relevantes del mecanismo explicativo que han
conducido a la “trampa depresiva”.

El primero de ellos se encuentra en el hecho de que, desde a mediados del siglo XX se

hizo evidente un cambio en la naturaleza del dinero; pues el valor intrínseco de la
moneda metálica o “moneda mercancía” se torno innecesario, sustituyéndose por las
llamadas condiciones morales y financieras de las instituciones y agentes económicos,
cuando cumplen funciones financieras. Es decir, cuando sus activos y pasivos
financieros son susceptibles de circular, con aceptación general, según las condiciones
de intereses y de plazo de redención. Tales instrumentos operan como el antiguo
dinero mercancía mientras están en circulación; pero una vez retornados a su origen
(cancelados) desaparecen (Lavoie, 1987).

Por ello, la credibilidad y estabilidad del moderno sistema monetario-financiero, reposa

en la oportuna cancelación de las obligaciones “privadas” y en la acción
complementaria de un prestamista de última instancia; pero un endeudamiento
público creciente nunca se cancela (la deuda eterna) (8). Las acciones del FMI en las
crisis de finales del siglo XX para cancelar las acreencias de la banca internacional
privada contra algunas deudas públicas son un fuerte indicio de esta afirmación.

En segundo lugar, entre los factores institucionales (estructurales) que en Venezuela

refuerzan la presencia de la “trampa depresiva” puede apuntarse el hecho de que la
Administración Pública, desde la segunda mitad del siglo XX, monopolizó los sectores
de mayor potencial de crecimiento (las llamadas industrias básicas) (9) y dejó al sector
privado las actividades más cercanas al consumo final (visión dicotómica) con menor
potencial multiplicativo a más de haber reducido sensiblemente el componente de
inversión en el gasto público desde 1980 (ver Tabla I). El balance final es que el
desempeño público presenta niveles altísimos de ineficiencia (observables en los déficit
recurrentes de las empresas públicas). También cabe señalar que, según los cronistas
contemporáneos, el aspecto de la actuación pública más visible, la infraestructura física
del país, se “cae a pedazos” (10), y que no es desconocido que, desde hace años, la
pobreza, y la inseguridad de las personas han traspasado los limites atribuibles a
coyunturas petroleras desfavorables, mientras individuos de las elites pública y privada
percibieron recursos de origen público que establecieron diferencias crecientes con los
más pobres de la Sociedad Civil (11).
Así, como tercer factor o agravante, la frontera entre los negocios públicos y los
privados en Venezuela se habría evaporado, con la aquiescencia y complicidad de altos
funcionarios de los poderes públicos (corrupción) en diversas administraciones a lo
largo del siglo XX, para beneficios privados de unos pocos y malestar (pobreza) para la
mayor parte de la población.

Como cuarto factor debe resaltarse que la política fiscal descrita (que devino en
inflación persistente) obtuvo su validación en el lado monetario (la depreciación
sostenida del bolívar, cuando mermó la renta petrolera) a través de la actuación nociva
del Banco Central (alzas de las tasas de interés) para mitigar la fuga de capitales. Ello
estimuló a la banca privada a disminuir la función crediticia y sustituirla por inversión
en títulos públicos en pos de pingues ganancias, en el corto plazo, atentando contra la
estabilidad del sistema financiero y por ende contra la confianza del público general
(12). Al respecto la Tabla I, muestra que la proporción de créditos con relación a los
depósitos ha descendido desde 1980, lo cual refleja la mencionada actuación
especulativa de la banca, en pos de los beneficios de corto plazo que el endeudamiento
del Fisco le ofrece /Véase en la Tabla I, el rubro de endeudamiento interno).

Se comprueba así que la racionalidad del corto plazo en la banca venezolana, atenta
contra la racionalidad del largo plazo, pues en general, con las excepciones del caso,
margina la obtención de utilidades de la intermediación. Una consecuencia gravísima
es que la banca venezolana estaría inmersa en una cadena especulativa de Ponzi,
contando con que el Fisco siempre proporcionará ganancias altas. Esto implica que los
gerentes en ejercicio, en su más alto nivel y en buena parte venidos del exterior, no
han asimilado la experiencia del colapso bancario de 1994-1995 (13).

Como quinto factor depresivo deben apuntarse las “filtraciones”: asociadas primero a
las fugas de capital, por falta de oportunidades de inversión relacionada con la
instauración de monopolios públicos (visión dicotómica) y a la experiencia de
devaluación que limitan el cumplimiento de la función de reserva de valor del bolívar, y
segundo, a las crecientes importaciones de bienes de consumo, como resultado del
relajamiento por presiones comerciales del control de cambios instaurado para
combatir las fugas de capital (14).

Así, ¿a qué se debe la instauración de políticas fiscales, monetarias y cambiarias

contradictorias? Desde el lado oficial: ¿Puede alegarse desconocimiento de la
trascendencia de los cambios monetarios mundiales? ¿Puede alegarse desconocimiento
de las vinculaciones fiscales y monetarias?, ¿Hay algún cambio en las relaciones
Estado-Sociedad Civil que dificulte las correcciones en la política para salir de la
Trampa Depresiva?

3. La economía política y la política económica

En la llamada cultura occidental, durante el siglo XIX comienza a generalizarse la

organización política denominada “democracia representativa” basada sobre torneos
electorales entre los ciudadanos o Sociedad Civil para elegir a los integrantes del
Estado encargados de regir el orden social, en sustitución del “príncipe” o monarca
autoritario y totalitario (absolutista) que imperaba sobre vasallos, desde la formación
de los Estados Nacionales (Siglo XIII).

Dentro de ese régimen, para considerar la interacción entre aspectos económicos,

políticos (15) a partir de la segunda mitad del siglo XX, el pensamiento anglosajón
enfatizará el uso de dos conceptos: El de “politics” referido a la visión estratégica que
tomará especificidad en la literatura de la Economía Política como “social choice”,
evocando en el ámbito político a los electores; y el concepto referido a las acciones
tácticas del Estado o “policy” que en la literatura de la Política Económica tomará
especificidad como “public choice”; lo cual nos permitirá evocar a las “decisiones
políticas” del Estado, referidos a un contexto de “ técnica o cálculo económico”, que en
términos generales se centra en las políticas fiscal y monetaria por su incidencia sobre
el comportamiento de los precios, y, que en el caso de Venezuela incluye de modo
particular a la política petrolera por su influencia sobre aquellas (16).

Manteniéndose dentro del concepto de la “democracia representativa”, Manin (1996)

identifica cuatro principios que le servirían de fundamento para soslayar, mediante
consideraciones institucionales, las limitaciones teóricas encontradas por Arrow (1951)
y Baumol (1965) en la búsqueda del “social choice”, como relación estratégica que
vincula al Estado con la Sociedad Civil.

Estos principios son: a) Los gobernantes se designan por elecciones en intervalos

regulares de tiempo; b) Los gobernantes conservan una cierta independencia en sus
decisiones frente a la voluntad de los electores; c) Los gobernados pueden expresar
sus opiniones y voluntad política sin que sean controlados por los gobernantes; y d)
Las decisiones gubernamentales se someten a la prueba de la discusión pública.
Comentando estos principios, Hollard (2004) señala que pueden considerarse como
dispositivos institucionales que permitirían rendir cuenta del funcionamiento práctico
de la democracia. Al respecto de nuestro trabajo puntualizamos que el primer principio
se relaciona directamente en nuestra opinión, al “social choice” o “politics” y que
interpretaremos como los “pactos sociales de gobernabilidad”. Al principio segundo
corresponde, de forma equivalente, el “public choice” o “policy” y ello tendrá que ver
con las incidencias de las decisiones en materia de petróleo, de los cambios en la
moneda y de su reflejo en el ámbito fiscal. El tercer y cuarto principios responden en
nuestra opinión, al enlace ínter temporal (juego político) para el cumplimiento del
primero.

4. Condicionantes recientes del juego político en Venezuela

Expulsadas del poder político las elites del Pacto de Punto Fijo (17), creadoras de la Oil
and Civic Republic habida cuenta del empobrecimiento general percibido por la
Sociedad civil (régimen agotado) en la oportunidad de las elecciones de 1998, toman
el control del aparato del Estado los elementos marginados del juego político en 1958:
la minoría izquierdista y los militares opositores al régimen de democracia
representativa. Su ascenso al poder incluyo (como había sido declarado) un cambio
constitucional (social choice).

La nueva Constitución aprobada en 1999 relaja un tanto el carácter “civil” de la

república. El orden militar, sometido antes a la supervisión del Poder Legislativo se
deja bajo la potestad del Poder Ejecutivo. Lo mismo ocurre con la organización del
gobierno que se rige ahora por “decretos” del Ejecutivo y no por leyes. La circunstancia
de que la Presidencia de la República sea ejercida por un miembro de las Fuerzas
Armadas hace que, en la práctica, haya un cierto “empowerment” militarista (18);
pues es bien conocido que la organización militar, de estricto orden piramidal o
vertical, no favorece la discusión.

En el extremo la oposición “radical”, conformada por los expulsados del poder en 1998,
califican la situación de tendente al “estado de excepción” habida cuenta del supuesto
establecimiento de una democracia delegativa (surgida de plesbicitos sucesivos) y
caracterizada por un presidencialismo extremo y por la debilidad o nulidad del control
sobre el poder Ejecutivo de las ramas legislativas y judicial (Molina, 2004); lo cual se
considera propio de las llamadas democracias tumultuarias o dictaduras plesbicitarias o
cesaristas, con la consecuente clasificación de “enemigo” para todo actor critico, según
la óptica de Carl Schmitt (1996); lo cual se refleja en las listas de opositores
elaborados por los partidarios del gobierno que impide a los incluidos en ellas a
acceder a contratos y cargos públicos de menor cuantía y jerarquía.

Así, en Venezuela se habrían restringido las prácticas políticas relacionadas con el

tercer y cuarto principio de Manin; por lo cual las circunstancias asociadas al
debilitamiento de la participación efectiva de la Sociedad Civil en el juego político
dificultan las correcciones necesarias en la esfera de la politics o public choice… pero,
¿cuáles serían estas? Y ¿Cuáles las opciones para el social choice? Veamos esto último
en primer lugar.

5. Aspectos económicos del social choice: Modelo subyacente

Admitiendo que lo ideal desde el ángulo económico es que el nivel de vida o bienestar
de la sociedad sea creciente con el paso del tiempo, como en promedio lo muestra la
historia del planeta, resulta evidente que el aumento sostenido del binomio
“producción-ingreso” requiere del aumento constante de los llamados bienes de capital,
del empleo y de la relación denominada “productividad” como equivalente del ahorro
de esfuerzos de trabajo (castigo divino y valor social).

Este aumento de productividad, indicador por excelencia de la eficiencia de la vida en

comunidad, se asocia directamente con el mejoramiento del “saber” y del “hacer” o
progreso científico tecnológico. El incremento del bienestar, en la visión de la llamada
civilización occidental, como vimos (epígrafe 3º), está asociado al establecimiento de
un orden social, conformado por dos grandes (actores) el Estado y la Sociedad Civil y
regido por un cuerpo normativo o legal (imperium) dentro del ámbito político (19).

Dicho cuerpo normativo interactúa con los procesos económicos referidos a conceptos
tan complejos como los de: mercado, oferta, demanda, inversiones productivas
(acumulación), inversiones financieras (especulativas) exigiendo condiciones de
operatividad. Ellas incluyen al régimen de propiedad de los bienes del capital, al
contrato de trabajo y a la emisión monetaria, como las instituciones fundamentales
que permiten la acumulación de bienes de capital en el largo plazo (sistema
capitalista), mediante la libre iniciativa (concurrencia), sacrificios menores en el
consumo inmediato y la cancelación de los saldos de todas las transacciones por
medios monetarios.
El Gráfico 2, elaborado sobre la base de la representación de Venn-Euler, y que
considera las actividades de producción, financiamiento, distribución y de gobierno o
políticas, como círculos, ilustra la codeterminación de los precios relativos, de la
acumulación y del empleo (20), como superposiciones de los círculos mencionados.

Las opciones extremas para el marco regulatorio en el ambiente político, dentro del
régimen económico capitalista, oscilan entre la propiedad colectiva de los medios de
producción, con gestión ordinaria bajo la tutela del Estado (Capitalismo de Estado) y la
propiedad privada de dichos medios (Capitalismo liberal) con gerencia bajo libre
iniciativa.

Se justifica la primera opción por el supuesto de que la propiedad privada sería, en

última instancia, producto de “un robo” -según la conocidísima afirmación de
Proudhon- y para garantizar la igualdad; ya que la propiedad privada sería sinónimo u
origen de graves inequidades. Este extremo, y los sistemas mixtos que dan prioridad a
dichos criterios se denominan de izquierda o socialista. Su inconveniencia es que la
gestión pública limita la libertad de iniciativas o concurrencia y el usufructo privado de
los beneficios derivados de la innovación técnica y por ende se reduce el estimulo para
innovar (Aglietta, 2000 y Screpanti, 2006).

El sistema opuesto, que privilegia la libre iniciativa y la propiedad privada como

garantes de la eficiencia social – en virtud del supuesto de que el egoísmo individual y
la concurrencia, conduce a la “armonía social” (la “mano invisible” de Adam Smith), se
califica de derecha o liberal. Su inconveniente es que llega a tener gradientes
importantes de desigualdad en la distribución del ingreso y de la riqueza, a partir de la
limitación del consumo y del ingreso salarial.

¿Es posible minimizar ambos tipos de inconveniencias? Un elemento básico para

entender la dificultad de encontrar una ruta de equilibrios de intereses para el progreso
colectivo es que el dinero en sus distintas versiones es el enlace entre trabajadores y
empresarios mediante la circulación de activos y pasivos monetarios y financieros
(salarios y compra - venta de bienes y deudas) y que las volatilidades de los diferentes
precios relativos para considerar las variables, tiempo, espacio y bienes, o sea tasa de
interés, tipo de cambio y capacidad adquisitiva, afectan el cierre final de los saldos de
las transacciones que ocurre en el mercado monetario interno (dinero endógeno) (21).
Estas circunstancias resultan condicionadas por las vinculaciones con las acciones
fiscales (la mano visible del Estado) potencialmente especulativas, como vimos en el
segundo epígrafe; lo cual puede acentuar la dinámica volátil asociada a las
incertidumbres resultantes de la presencia del dinero privado (deudas). Es decir, la
ruta del progreso (equilibrio de intereses) es inestable.

De ello se desprende que el mantenimiento dentro de una ruta de progreso social

dependa de la cooperación consciente, o reglas del juego, entre la “mano invisible” de
la actuación privada y la “mano visible “del Estado (Social and public choices).

6. Las concreciones históricas del social y del public choice

A comienzos del siglo XX, la postura liberal inglesa y estadounidense convino, ante el
avance del capitalismo de Estado o “socialismo real” en Europa -1917- en garantizar un
mínimo de igualdad, y ello se denominó welfare-state; con matices dependientes de la
diversidad de partidos y de las características culturales y de las tradiciones políticas
en cada sociedad.

En los países europeos, impregnados de tradición “cameralista” o del rol activo del
Estado los partidos que se alinean en la social democracia han defendido la propiedad
de un volumen significativo al capital en manos del Estado y se han definido a sí
mismo como centro izquierda. La democracia cristiana ha propugnado la generalización
de la pequeña propiedad o todos propietarios, presumiéndose que se trata de una
opción de centro derecha. Y en fin, en los últimos años, desde Inglaterra, se ha
divulgado una alternativa (Giddens, 1994) la llamada tercera vía, calificada
jocosamente por los opositores de izquierda como el tatcherismo sonriente; con lo cual
se hace alusión a un deslizamiento hacia la derecha de una postura originalmente del
tipo centroizquierda para garantizar el avance tecnológico en las empresas antes
estatizadas, por el “laborismo”.

La experiencia de los Estados Unidos de Norte América, constituye la expresión

histórica por excellence del capitalismo y de la “democracia liberal” (22), y este
modelo, tan exitoso según los indicadores macroeconómicos habituales: ingreso per
cápita, por ejemplo, permite desigualdades sociales que se atemperan con programas
de “ayuda asistencial o social” liderados de tiempo en tiempo, por el partido Demócrata
y desmontados, ocasionalmente, por el partido Republicano, según una casi aleatoria
alternativa en el poder (23).

En los países latinoamericanos, muy poco eficientes económicamente referidos: entre

un cuarto y un tercio del nivel de bienestar alcanzado por los indicadores europeos y
estadounidenses, con una mayor desigualdad en la distribución del ingreso y de la
riqueza, con una tradición política cercana a los autoritarismos, se debate entre las
políticas liberales preconizadas por las instituciones multinacionales (FMI-BM ubicadas
en Washington) y las preocupaciones de los políticos e intelectuales sensibilizados por
la discusión europea en lo social para disminuir los niveles de pobreza y el alto riesgo
implícito para el stableshiment político cuando existe la democracia representativa.
Por ello, “la tercera vía” en Latinoamérica adquiere tonalidades que la diferencian de la
visión europea (Lagos, dixit), al hacer énfasis en la oferta pública de capacitación para
el trabajo de los más desposeídos; es decir, fomentando un Estado activo en las áreas
de educación y salud para eliminar las inequidades de base, que impiden la inserción
social, sin que ello deba ocurrir a expensas de la libertad en el ámbito económico y
político. En otras palabras, sin mengua de la propiedad privada (24) en el contexto de
los regimenes de economía mixta o de welfare-state, aunque con diferencias en el
grado de institucionalidad y de respeto a las leyes, en la búsqueda de la mayor
participación de la población en la actividad productiva y en los procesos distributivos
sobre la base del contrato de trabajo asalariado. Esto incluye el respeto al individuo
social, que se distingue de los demás por sus diferencias (25).

Así, lo que es común en los regímenes de la” tercera vía” en la búsqueda de la ruta del
bienestar colectivo, dentro del modelo capitalista, (que como ya vimos, depende , por
una parte de la “mano invisible” del lado de la actuación de los empresarios y
financistas, y por la otra, de la “mano visible” del Estado) es que son dos los elementos
básicos del social choice: el empleo productivo para generar ingresos y la protección
de los niveles alcanzados de éste, en ese orden de prelación.

Por ello, una vez obtenido un nivel aceptable de empleo, el rol esencial de la
Administración Publica estriba en establecer condiciones para minimizar las
volatilidades de los precios relativos básicos, asociada dicha volatilidad a la
incertidumbre propia de los ajustes de los mercados mediante el dinero y sus
vinculaciones fiscales. Esta capacidad de armonizar la actuación de la “mano invisible”
con la “visible” es lo que denominaremos “gobernabilidad”; la cual se manifestará
según la opción seleccionada de public choice.

7. La gobernabilidad en Venezuela para el siglo XXI

De los elementos explicativos (acápites 2 y 6) se infiere que los requisitos para pasar a
una fase expansiva de la economía son: 1º crear una atmósfera que minimice la
especulación financiera, para que el desenvolvimiento de la iniciativa privada
aproveche las oportunidades de inversión y de empleo y por ende disminuya las
restricciones para potenciar la expansión de la oferta nacional de bienes; 2º eliminar
las restricciones a la libre iniciativa, introducidas a mediados del siglo XX por el
capitalismo de Estado (economía dual); 3º aliviar la imposición indirecta y la
devaluación sostenida – con propósitos fiscales para frenar el proceso inflacionario y 4º
reconocer la trascendencia de los procesos de integración (para encontrar
oportunidades de inversión) y de la necesaria coordinación de las políticas fiscales,
monetarias y cambiarias para estabilizar en el tiempo (mantener) dicha” integración”.

En el caso Venezuela las consideraciones precedentes conducen a hacer particular

énfasis en el ámbito de las políticas petrolera, fiscal y monetaria, como variables
centrales en la formación de precios de la economía frente a terceros y de la ocupación
de cara a la Sociedad Civil.

Estos componentes de public choice son los que desarrollaremos a continuación; en el

entendido de que una decisión trascendente dentro del social choice es abandonar la
opción del Capitalismo de Estado, para erradicar la problemática asociada a la visión
dicotómica de la economía. Por supuesto debe quedar claro que no se trata de
abandonar la selección de economía “mixta” asociada al welfare state. Se trata
justamente de adoptarla, haciendo énfasis en la generación de empleo. Un objetivo
ulterior será el anclaje de los precios… lo cual es lo opuesto a la práctica realizada
desde la séptima década del siglo XX.

7.1. Retos en relación a la política Fiscal

Un principio básico generalmente aceptado para la actuación fiscal es que los recursos
puestos a disposición del Fisco deben retornar a la población; esto es, sin negar los
beneficios que se derivan de la existencia del Estado en el orden publico, la actividad
fiscal debe traducirse en potenciar el equilibrio en el mercado de empleo. El enlace con
el punto de vista tradicional, referido al equilibrio entre gastos e ingresos tributarios,
reside en que el financiamiento sostenido, recurrente, de situaciones de déficit,
presiona al alza la tasa de interés y del tipo de cambio, limitando el crecimiento del
empleo nacional.

Ahora bien las anteriores condiciones tienen un corolario relevante: y es que también
deben producirse equilibrios funcionales, según fuentes y destinos, lo cual trasciende
el equilibrio clásico entre ingresos y gastos fiscales totales; privilegiado por la teoría
económica estándar y conocido en forma dinámica como “Sostenibilidad ínter
temporal”; debiendo recordarse que el financiamiento con instrumentos distintos de los
impuestos, a saber: la creación de deuda y el acudir a la devaluación y a la liquidación
de las reservas internacionales acelera los procesos inflacionarios y la volatilidad del
tipo de cambio (Fisher, 1990).

Así en el caso de Venezuela cabe señalar que el nivel de los ingresos petroleros
debería igualar al monto de la inversión pública; lo cual no es lo que ocurre, según los
registros de la Tabla I.

La importancia del “equilibrio funcional” señalado es que considera, simultáneamente,

el requisito de eficiencia orientado a: prevenir las grandes fluctuaciones (estabilización
y crecimiento) y a potenciar las asignación eficiente de los recursos (corregir
desviaciones del mercado) con el requisito de aumentar el bien común (el nivel de
empleo). Es decir, atender las necesidades de equidad mediante la disminución del
desempleo para potenciar “la paz social” al minimizar las tensiones (delincuencia) y los
conflictos de intereses (pobreza) (26).

Finalmente sin entrar en detalles que se tratan en el anexo Nº 1, resulta evidente que
el destino del gasto público resulta esencial y no accesorio como querría el
keynesianismo simple o de corto plazo.

7.2. Retos en relación a la política monetaria y cambiaria

A partir de la flotación del dólar (1971), el uso creciente del dinero privado y la
profundización bursátil que lo acompaña, son condicionantes de carácter general y
universal que tornan ineficaces, para los propósitos del desarrollo, la defensa de la
moneda nacional con medidas como el control de cambios y la elevación de las tasas
de interés. En efecto el primero dificulta las transacciones internacionales de bienes y
capitales y la segunda alimenta los factores depresivos. Por ello son, escasamente,
tres países en el planeta los que se encuentra en tan delicada situación: Corea del
Norte, Cuba y Venezuela.

Por contraste, a partir de ese momento, gran parte de los países del planeta transitan
procesos de integración continental; por lo cual los instrumentos financieros y
monetarios son manejados dentro de acuerdos internacionales cada día más explícitos
(Dornbush, 2001; Mundell, 1997). Ello sin mengua de reconocer que las negociaciones
(27) no son fáciles, pues las decisiones involucran la relación entre tasa de desempleo
y tipo de cambio.
El corolario político es que ante la influencia de los mercados internacionales
(globalización) la actuación de las autoridades nacionales (monetarias y fiscales) debe
coordinar su actuación con sus “parternaires” o socios comerciales. Desde el punto de
vista académico la teoría del “preajuste financiero” (Mata, 2006) explica
exhaustivamente esta afirmación y su versión monetaria: un mercado una moneda, en
lugar del precepto tradicional un país una moneda.

El caso de Venezuela, no es una excepción, debiendo resaltarse que la eficacia de la

política monetaria (para la obtención de empleos) estará entonces asociada a la
marcha de los procesos de integración hemisférica. En el ínterin, el reconocimiento de
la fragilidad del bolívar como moneda de reserva, aun para los venezolanos más
pobres, dada la insuficiencia de las reservas internacionales (RIN) para compensar,
simultáneamente, el saldo de deuda externa y la emisión monetaria de las
autoridades, en medio de una atmósfera internacional caracterizada por la existencia
de gigantescos volúmenes de capitales flotantes, obliga a minimizar el atractivo de la
especulación cambiaria, admitiendo la circulación, para fines financieros, de las divisas
internacionales mediante el ajuste del mercado cambiario a través del manejo de los
encaje y del crédito en divisas (matching-rules; García ,1995) con el fin de repotenciar
la alicaída eficiencia del Banco Central.

Sobre lo anterior hay experiencia más que satisfactoria en los casos de Perú y Bolivia,
a pesar de las restricciones sociales que afectan a esos países. Esta opción evita, por lo
demás, la experiencia negativa de la “caja de conversión” en Argentina y de los
dudosos resultados de la “dolarización” en el Ecuador para combatir la especulación
asociada al descontrol fiscal (28).

7.3. Retos en el Régimen Laboral

La teoría estándar en los países desarrollados para tratar la problemática del empleo,
vista como coyuntural, recomienda una estrategia llamada de “aterrizaje suave”; la
cual privilegia la lucha contra la “inflación” desde los bancos centrales, con restricción
monetaria aún a costa del empleo; haciendo referencia a un hipotético nivel “critico” de
desempleo, cuya eliminación llevaría a la inflación. Se trata del conocido NAIRU “non
accelerating inflation rate of unemployment” que se ubicaría contemporáneamente, en
los países industrializados, alrededor del 6%. Las circunstancias de la “exclusión
laboral” y la experiencia en EUA bajo Bill Clinton (Stiglitz, 2003) hacen más que
dudosa la hipótesis aceptadas por la teoría estándar (“curva de Phillips”). Ello permite,
como medida específica en la lucha contra el desempleo, emprender modificaciones
institucionales, como la reducción de la jornada laboral; tal como proponen hoy la
teoría y la política en el ámbito europeo.

En el caso venezolano la masiva exclusión laboral, asociada a un consumo también

masivo de bienes importados, obliga a recurrir en el corto plazo, como mínimo, a la
reducción de la jornada laboral y a la reducción del IVA para los productos nacionales
para disminuir la diferencia de precios con los importados y potenciar su demanda.
Obviamente estas acciones perderían eficacia en la medida que la opción de social
choice límite las inversiones privadas al inclinarse la sociedad por el Capitalismo de
Estado. Cabe aquí reiterar que se trata de optar verdaderamente por la economía
“mixta” en el sentido definido en 8-1 y 8-2 para potenciar el empleo.

Debe resaltarse que además de la visión dual del capitalismo de Estado existe otra
visión dicotómica que pretende separar la pobreza del desempleo; por lo cual habría
soluciones “sociales” clasificables en asistenciales, compensatorias, focalizadas
(pobreza extrema), en general “transitorias”.

A mediados del siglo XX ello se asocio a la “ruralizacion de las urbes” y se estimaba

que tales acciones y el crecimiento de los “servicios” suplirían, provisionalmente, la
falta de demanda del sector industrial. Hoy está claro que la “exclusión laboral” afecta
al mundo urbano, agravando los problemas de vivienda, salud y educación. También
debería estar claro que sin empleos productivos (generación de ingresos suficientes),
sin generación de oportunidades de inversión, no hay ni habrá nunca presupuesto
“social” o “asistencial” suficiente. Por ello en Venezuela el mayor obstáculo al
crecimiento del empleo reside en el capitalismo de Estado, generador de déficit fiscal y
de especulación financiera.

7.4. Retos en el Régimen Petrolero

El régimen liberal (Constituciones de 1914 y 1925) que permite la iniciación de la

industria petrolera en Venezuela se irá transformando paulatinamente en otro de
“Capitalismo de Estado” (Constituciones de 1936, 1947, 1953, 1961 y 2000); bajo la
apariencia de “Economía de Mercados Libres Regulados”; pues aunque se conserva el
derecho de propiedad privada y la producción bajo contrato de trabajo, se introducen
conceptos como los de “utilidad pública y función social de la propiedad” y el uso de
instrumentos como la planificación indicativa, el control de los procesos monetarios y
financieros, el ejercicio de la seguridad social y la reserva de ciertas actividades de la
producción industrial pesada a las empresas del Estado (petróleo, hierro, aluminio e
hidroelectricidad), regulando, a voluntad del Ejecutivo Nacional , el ejercicio de las
“garantías económicas”. Para los sectores dejados a la actividad privada (visión
dicotómica).

En el caso de la explotación internacionalizada de los recursos petroleros se fue

montando un “régimen de reparto” de los beneficios: ley de hidrocarburos de 1943, ley
de ISLR del mismo año, y modificaciones en 1948 y en 1958 que llevaron la
participación fiscal entre el 50% y el 60% y mas, de los beneficios de la actividad, sin
que la nación tuviese que invertir en la industria (29).

Ese régimen fue desmontado en 1974 con la estatización de la industria debiendo el

Estado hacerse responsable por la continuidad de la explotación y por ello de las
inversiones correspondientes y rentabilidad, creando una empresa PDVSA con
autonomía financiera y de gestión. Ello redujo la percepción de los valores retornados
petroleros al fisco y obligaba a estudiar las estrategias y tácticas para obtenerlo. Una
limitante para ese desempeño estribaba en las obligaciones derivadas de la
participación en la OPEP y en la autonomía gestionaría y financiera de PDVSA.

Antes de transcurrir una década, a raíz de la constatación de la insuficiencia de la renta

petrolera para atender las necesidades de re-inversión en la industria y obtener fondos
para otros propósitos (30), después de ensayar diversas estrategias
internacionalización o adquisición de refinerías en el exterior (1982), contratos de
servicio para producción (1989), se retorna a la idea de atraer la inversión extranjera
empleado un “régimen mixto” con el capital extranjero” apertura (1994-1998) y
empresas mixtas (2006) en áreas de reservas probadas. Con ello se cierra el ciclo de
“no más concesiones que indujo al nacimiento de la OPEP. Pero quedan por resolver
cuestiones básicas referidas al alcance del negocio petrolero que se desea abarcar. En
efecto el asunto más trascendente al respecto es sustituir una política centrada en la
concepción de la industria como productora de renta fiscal, que relega a las políticas
fiscal y monetaria a un rol subsidiario y referido al sector no estatal (visión
dicotómica), por otra que considere a la economía nacional como una unidad a los
efectos del empleo en el largo plazo (vinculaciones de la industria con el sector
productivo no petrolero), considerando las circunstancias de la globalización.
Con relación a ello debe quedar claro: a) que el diseño de la política petrolera va
mucho más allá de visiones simplistas, como las asociadas a los fondos
compensatorios para regular el flujo de renta destinado al fisco y b) que la estrategia
de desarrollo nacional no puede someterse impunemente a los fluctuantes intereses de
la OPEP (31); puesto que en más de una oportunidad dicha organización ha respondido
primero a las conveniencias de parcialidades y terceros en particular a la comunidad
árabe y a su vinculación con los EAU como el sistema “Price-Band” (Véase Al-
Shereidah, 2006). Debe entonces decidirse: 1º) sobre la permanencia en el seno de la
OPEP, considerando la dinámica de mercados, las reservas probadas y el tipo de
petróleo, los costos unitarios de producción (32) la industrialización “aguas abajo” y las
opciones de inversión; habida cuenta de que los oferentes concurrenciales, incluidas
las fuentes de energía alternativas, dependen del precio del mercado y 2º) sobre la
forma de control sobre PDVSA, que según Mendoza Pottella (2006) sigue siendo una
“caja negra”.

8. Síntesis, conclusiones y comentarios finales

Las mutaciones de la moneda, desde su etapa de “mercancía” hace unos cinco mil
años, hasta su versión presente de símbolo y medida para las transacciones
privadas(activos y pasivos financieros múltiples) en donde el dinero público (emitido
por los bancos centrales) sólo sirve para transacciones menores y saldar el corte de
cuentas, hace que los más ricos estén en capacidad de crear y obtener dinero
mediante el crédito bancario y las transacciones de títulos diversos, en los mercados
primarios y secundarios, lo cual multiplica el ingreso que generan en el proceso
productivo. Pero en realidad los actores privados crean menos dinero que el potencial
del que disponen, pues el límite es la confiabilidad mutua entre los agentes; es decir
las condiciones morales y financieras o estructura de la deuda. Esta restricción, como
hemos visto, no opera, o tiende a relajarse en la actividad fiscal (33).

Ello nos lleva a que la mayor parte de la población por tener menos ingresos, maneja
pocos instrumentos bancarios, por lo cual hacen reposar su confianza en las
instituciones privadas y públicas que operan y regulan las operaciones principales; las
crediticias y su relación con los bancos centrales. Por ello, solo la exhuberancia
especulativa de los más ricos, no materializada en retornos, desestabilizara al sistema
financiero-económico.
En el caso de Venezuela, la característica de “especulación no materializada en
retornos” o “trampa Depresiva” aparece como vinculación entre el Fisco y la banca
privada al financiar recurrentemente déficit fiscal, habida cuenta del deterioro relativo
de la “renta petrolera” y de los escasos logros económicos y sociales. En efecto como
indicador síntesis del “no retorno” encontramos la paradoja de una economía “rentista”
que en las tres últimas décadas no capitaliza ni social (desempleo) ni económicamente
(deterioro creciente de la infraestructura física y déficit en las empresas públicas).

De manera general, los bancos centrales son responsables de la política monetaria

interna; esto es, de regular la emisión monetaria, de atender las necesidades de
crédito a tasas satisfactorias de interés y de vigilar la marcha de la inflación (o
capacidad adquisitiva del dinero) al tiempo que deben asegurar la capacidad de pago
del país ante las obligaciones internacionales; así resultan responsables del manejo de
las reservas internacionales y del tipo de cambio.

En el caso Venezuela, la especulación se manifiesta de manera sensible en el deterioro

sostenido del tipo de cambio, como muestra inequívoca de la insuficiencia de las
reservas internacionales (RIN) al comparar su volumen con la sumatoria del saldo de
la deuda externa y de la emisión monetaria de las autoridades (véase Tabla I).

Los condicionantes señalados obligan, en consecuencia, a enfrentar los retos definidos

en los ámbitos fiscales, monetario, cambiario y petrolero, como prerrequisitos
macroeconómicos (public choice) para solventar las situaciones de desempleo y de sub
ocupación persistente, resultantes de los cinco factores depresivos que sintetizamos en
la expresión “trampa depresiva” (ver Gráfico 3). Observamos, además, que la
sumatoria de empleo y subocupación refleja el deterioro creciente del bienestar
colectivo, en la segunda mitad del siglo XX y en los pocos años transcurridos del siglo
XXI (Véase Tabla I).

A partir del Gráfico 3, los elementos de solución propuestos para salir de la trampa
depresiva (parágrafo 7) se reflejan en el Gráfico 4.

Desde el ángulo político”strictu sensu” cabe resaltar que el fracaso evidente de las
opciones de social y public choice seleccionadas en el siglo XX y la terca persistencia
en dicha selección por la Administración en ejercicio, muestra que la “mano visible” del
Estado no solo ha sido incapaz de corregir las desviaciones de la “mano invisible” sino
que ha incitado su comportamiento. De allí que, pese al “autoritarismo” que se
desprendería de considerar las actuaciones de “democracia plesbicitaria”, que surgiría
de la sola observación del juego político desde 2000, estaríamos ante una situación de
gobernabilidad restringida que calificamos de “Estado Fofo”.

Finalmente resaltamos que guardando las distancias de la comparación histórica,

encontramos como antecedente aleccionador del fracaso de las situaciones de
“Gobernabilidad restringida” la trayectoria de la extinta URSS, a pesar de las evidentes
ventajas que aquella organización política tenía sobre la existente en Venezuela.

 
Notas

1. En la política la estrategia se visualizó como “convivencia y alianza de los distintos

grupos de interés, debiendo el Estado promover los “estrados medios” y utilizar como
medio de entendimiento y negociación las reglas de la democracia representativa”. Las
formalidades se concretan en el “Pacto de Punto Fijo” (1958) y en la Constitución de
1961.

2. Los indicadores se han construido en valores “per cápita” para considerar la

interacción demográfica en el desenvolvimiento histórico de la política. Así, el criterio
normativo para el juicio conclusivo es que los “activos” deberían ser crecientes y los
“pasivos” decrecientes para alcanzar un proceso positivo de acumulación de capital. La
expresión en “dólares corrientes” facilita la eventual comparación internacional, a más
de ser un valor “Proxy” de los correspondientes a “bolívares constantes”.
3. Práctica política, diseñada de manera conjunta entre el FMI y el Banco Mundial, que
enfatiza la privatización de empresas públicas, la liberalización del comercio y el
equilibrio fiscal global, para acceder a al estabilidad macroeconómica. Este diseño ha
sido criticado entre otros por J. Stiglitz (2003) en el sentido de que la instrumentación
señalada se convirtió en propósito en si mismo ante que como medio.

4. Además resulta que un indicador global como el ingreso per capita en el período
considerado 1970-1999 muestra que otros países latinoamericanos lo han multiplicado
varias veces mientras en Venezuela presenta altibajos alrededor de una media (Véase
Del Bufalo, 2002: 173).

5. La fuga de divisas se puede considerar como una “dolarización de Facto”, realizada

por la Sociedad Civil”.

6. Con el debido reconocimiento a la expresión original de Alan Greenspan,

(1996[2003]).

7. Una ecuación simple del financiamiento del déficit fiscal muestra una compensación;
pero si el proceso es persistente los pagos de intereses en divisas presionan a las
reservas internacionales y las filtraciones por importaciones (asociadas en alguna
medida a los bonos públicos) también, por ello se establece una presión
devaluacionista, que llega a mega devaluaciones, al producirse trastornos en las
exportaciones.

8. En Venezuela, desde1879, hasta el funcionamiento del BCV-1940, los billetes tenían

un respaldo en oro de l00%;a partir de esa fecha, hasta 1960, se garantizó la
convertibilidad en 50%, pues la 2ª ley del BCV la rebaja a 33% y se autorizan créditos
al gobierno hasta el 10% del promedio de ingresos de 10 años. En 1974 se elimina el
respaldo en oro y se traslada a una convertibilidad fija con el US$, que dura
hasta1983. Desde entonces se han intensificado el endeudamiento público (externo e
interno) y las devaluaciones (Tabla I).

9. Siderurgia, petroquímica y generación de energía eléctrica.

10. “Venezuela Colapsa”: Portada y artículos varios de la revista “ Z”, 12 agosto 2005.
11. Véase A. Uslar Pietri: prologo del trabajo de O. García Mendoza (1995).relativo a la
crisis bancaria de 1994-95.

12. A. Uslar Pietri; ibidem.

13. Debe señalarse que los bancos “extranjeros” tienden a capitalizar un 50% menos
que los existentes en manos nacionales, que las tasas de las DPN oscilan entre el 80 y
el 90 por ciento de las activas al sector privado y que los interese devengados son
excluidos del ISLR y que los bonos sirven para obtener liquidez del BCV. De allí el
retorno (5%) en el primer semestre del 2002 duplique al obtenido por la banca
estadounidense en dicho país (F. Faraco, 2002).

14. Caso del CADIVI actual (desde febrero 2002) o de la corrupción en el RECADI de
lapso 1983-1989.

15. Un supuesto básico desde condorat (1794) es la identidad entre el homo

economicus y el homo políticus, lo cual permite el transito entre mercados y juego
electoral.

16. En el contexto teórico, los trabajos más antiguos responden a hipótesis de

“conocimiento de las preferencias individuales” y los más recientes a hipótesis de
“incertidumbre sobre las preferencias individuales” (ver Crozet, Y. y L., Guihéry, 2001.
“La responsabilité públique en amont des choices collectifs: les economistes sur la piste
du politique”. Politiques et Management Public. Septiembre, 19 (3): 37–54).

17. Coalición de los partidos Acción Democrática, Copey y Unión Republicana

Democrática para conformar un gobierno de democracia representativa a raíz del
derrocamiento en enero de 1958 del gobierno militar de Marcos Pérez Jiménez (1948-
1958).

18. Dentro de los documentos a revisar véanse “El Nuevo Mapa Estratégico” (Hugo
Chávez, Nov. 2004) y la Constitución de 1999.

19. Tal como señala Toynbee (1978:592) el progreso humano ha descansado en el

desarrollo tecnológico y en la creación de instituciones impersonales para la
distribución de los logros comunes. La virtud de la institucionalidad es que ella permite
la cooperación entre las individualidades sin restringirlas a las circunstancias de
simpatía o de conexiones familiares. El abandono de la institucionalidad conlleva a la
coerción como fuente de la organización. El autoritarismo corresponde a la fase más
primitiva del orden social.

20. En Mata M. (2006) se explica que el “equilibrio es dinámico” (por fases) y que la
inicial es financiera. Se parte de los teoremas de Allais (1989) y de la hipótesis de
Hicks (1939) de que la tasa de interés considera el paso del tiempo.

21. La emisión pública que no circula (que no se demanda) no es dinero.

22.Alexis de Tocqueville escribió que “la gran ventaja del americano reside en que ha
arribado a un estado de democracia sin haber tenido que soportar una revolución
democrática y que nace libre sin tener que haber tenido que obtener su liberta” de allí
que el estadounidense tome el liberalismo como un presupuesto de la vida
(Shelesinger, 1967:87).

23. La redefinición del liberalismo a la estadounidense fue llevada a cabo por Theodore
Roosevelt (Nuevo Nacionalismo) Woodrow Wilson (Nueva Libertad) y Franklin d.
Roosevelt (Nuevo Trato) lo cual constituyó la base de la concepción de un estado de
bienestar en el cual el gobierno tenía que comprometerse con mantener altos niveles
de empleo, supervisar los niveles promedio de vida, regular los métodos de
competencia mercantil y establecer esquemas comprensivos de seguridad social. Esta
concepción liberal fue aceptada en 1952 por el Partido Republicano como componentes
permanentes del sistema (ver a. Schelesinger, 1967).

24. La primera propiedad privada es el cuerpo biológico del individuo. Se añaden los
bienes que el mismo, con su trabajo, extrae de la naturaleza. Termina con la
acumulación de bienes que forman el capital.

25. El concepto de individuo social difiere del de ciudadano en que este último
concepto hace énfasis en las características comunes. El ciudadano lleva el concepto de
mayoría; el de individuo al de minorías.

26. Corrientemente la literatura fiscal estándar hace caso omiso del principio de
equidad y lo trata como “consideraciones de segunda orden “ que se pueden “obviar”
(Rolph, 1958: 12-29).
27. Este aspecto de relevante interés no es abordado en esta oportunidad por
considerar que los resultados de los estudios previos (Mata, 1999) no han perdido
vigencia. En todo caso ellos atribuyen la mayor importancia a la CAN sobre
MERCOSUR, en el caso de Venezuela.

28. La experiencia negativa de Argentina reside en la excesiva dependencia de la

balanza comercial (schok externo) al tener un cambio fijo en moneda diferente de las
del mercado de integración. En el caso del Ecuador, la dolarización plena delega el
señoreaje en EUA; es decir otorga bienes reales por papel moneda, en primera
instancia, aunque luego facilite las importaciones desde EUA. El rol de prestamista de
última instancia se delega en Washington. En cambio nuestra propuesta admite la
flotación; pero al centrarse los ajustes en la balanza de capitales mediante las reglas
de encaje y crédito, se tiende a la acumulación de reservas y por ende a reducir el tipo
de cambio (revalorizacion del bolívar).

29. En 1943 se unifico el régimen de regalías al 16, 2/3 y se estableció la obligación

del ISLR. En compensación las concesiones se prolongaron por 40 años. En 1948 se
crea el impuesto “adicional” para obligar el reparto de utilidades entre el Fisco y las
empresas en partes iguales o “fifty- fifty”. En 1958 el impuesto adicional obliga al
reparto 60%-40%.

30. Una empresa estatal semejante en producción y calidad de productos como

PEMEX, dejó el Fisco mexicano el doble de valor retornado por PDVSA en el año 2000
(Bone, 2002: 275).

31. En 1999, a Baptista afirmó que “la renta del petróleo no es el futuro del país, pero
sin la renta del petróleo no fuéramos futuro”.

32. Espinasa (2006) señala que los costos unitarios se estarían incrementando con la
reducción de los volúmenes al tiempo que la inversión gubernamental se reduce
incidiendo en la reducción de los volúmenes.

33. No obstante en Venezuela también ha habido abusos en el sector privado,

permitido por una laxa supervisión bancaria. Véase Krivoy, 2002.

 
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