EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA'

Por JUAN FRANCISCO ROJAS LEO"

''Avete [orse piú timare voi nel pronunciare questa sentenza que iD nel riceverla"***
Giordano Bruno

El "arte" es manifestación del intelecto y de la creación humana; es deseable que propor-

cione un producto estético, capaz de impregnar al observador de sentimientos positivos

. Esta ponencia es la revisión y profundización del artículo periodístico que con el mismo nombre fue
publicado en la columna del autor en "Actualidad Económica", en el diario La República, el 1 de junio
del 2010, y que se reproduce a continuación: "Los órganos de la Administración Pública (ministerios,
municipios, gobiernos regionales, organismos de regulación, entre otros) tienen la potestad de sancionar
ciudadanos cuando estos infringen normas que les exigen un comportamiento debido. La sanción genera
un perjuicio al infractor que tiene que sufrir un menoscabo en su patrimonio con el pago de una multa
o la imposibilidad de seguir desarrollando la actividad cuando se trata de una orden de cese. La sanción
administrativa expresa el poder del Estado para doblegar conductas resistentes y es un instrumento muy ...
poderoso para la finalidad de asegurar la convivencia. Precisamente por ello, porque se trata del ejercicio
del poder estatal, también es una actividad que debe estar precedida del sentido común y del estricto
respeto a la ley. Los funcionarios que aplican sanciones deben hacerlo con cuidado y con respeto a sus
atribuciones. Salirse de dicho marco configura un abuso de autoridad que tiene carácter delictivo. La
sanción administrativa debe ser el resultado del respeto democrático de una serie de principios, algunos
de los cuales se identifican a continuación. La identificación de la conducta prohibida debe efect~arse
de manera previa a la realización del comportamiento infractor. Con ello se garantiza que el ciudadano
esté advertido de lo que la ley espera de su comportamiento. La falta de claridad en la descripción de la
prohibición impide el ejercicio de la potestad de sanción. No es posible definir interpretativamente los
alcances de una prohibición y sancionar al ciudadano en el mismo acto en que la definición se produce. La
prohibición debe estar contenida en una ley. La tipificación de conductas por la vía del reglamento -tan
difundida en nuestro medio- es ilegal, pues solo procede excepcionalmente en casos de habilitación por
la propia ley. La investigación debe respetar principios elementales como la imputación cierta y precisa
de la conducta infractora; la presunción de inocencia; el derecho de defensa; los plazos máximos y los
razonables. De lo que se trata es de no mantener al ciudadano indefinidamente en la incertidumbre y en
el gasto que significa enfrentar un procedimiento de sanción. En el caso de la sanción, debe distinguirse
entre aquella por omisiones formales, identificables objetivamente y de multa tasada; y aquella otra, de
fondo, que conlleva la evaluación de la culpabilidad del agente y la definición de una cuantía de la multa.
El monto de las multas no puede quedar al arbitrio de la autoridad o a la mera cita de criterios legales
en aparente justificación; es necesario un desarrollo sustentado y explícito de los motivos. La igualdad
ante la ley exige que se sancione por igual a todos los infractores y no solo a algunos. La incapacidad de
la autoridad para procesar a todos los infractores no es justificación suficiente para seleccionar a unos
sin justificación, esto es arbitrariedad. En el Perú, lejos del respeto a estos principios, los organismos
que aplican sanciones los desconocen de manera contumaz y reiterada y, lo que es peor, en la mayoría
de los casos se siguen financiando con las propias multas que imponen a los ciudadanos. ¿Dónde están el
Congreso y la Defensoría del Pueblo para poner freno a toda esta situación?".
.. Profesor de Derecho Administrativo y Derecho de la Competencia en la Pontificia Universidad Católica
del Perú, Universidad de Lima, y Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
~'''Probablemente tengan ustedes mayor temor en expedir esta sentencia, que yo en recibirla".

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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

cercanos a la belleza. En sus orígenes, el arte fue sinónimo de técnica, de procedimiento,

de forma de hacer, incluso con un carácter estrictamente manual. En la actualidad, la ex-
presión está reservada preferentemente a formas más elevadas de la apreciación estética
como la poesía, la música, la literatura.

La sanción administrativa, en la ya clásica expresión del profesor García de Enterría,

es la acción del Estado que "inflige un mal, causa un daño" a un ciudadanol. De manera
magistral, las palabras utilizadas en la definición por el recientemente fallecido profesor
español. ponen en evidencia que el sancionado no la pasa bien, no es feliz, ni tiene alguna
motivación estética frente a la decisión; es la triste realidad del ciudadano que sufre un
mal, padece un castigo; porque dicha acción del Estado afecta su patrimonio 2 y también
menoscaba su estado emocional.

¿Cómo conciliar dos acciones tan distantes y lejanas? ¿Cómo conciliar la belleza es-
tética con la ineludible afectación de la esfera patrimonial y psicológica de un ciudadano
para dar paso al "arte de la sanción administrativa'? En el marco de un Estado Consti-
tucional de Derecho el objetivo se puede y se tiene que lograr respetando los principios
constitucionales que rigen la relación Estado/ciudadano y cumpliendo escrupulosamente
con las garantías legales que acompañan a toda intervención punitiva del Estado. La le-
gitimidad, que tiene muchas manifestaciones, y que el ideario popular grafica en el con-
sabido dicho (algo machista) de "lo justo varón", debiera ser la sensación subyacente en
todo aquel ciudadano que enfrenta una acción punitiva del Estado. La legitimidad, es
convencimiento, es ética, y ella debe estar presente cuando el ciudadano recibe del Estado
la punición que ciertamente merece y que le ha sido impuesta legítimamente.

Los órganos del aparato estatal que investigan, procesan, y definen infracciones, de-
bieran estar comprometidos con la justicia y el Derecho; seguros y firmes de que su ac-
tuación punitiva contribuye a construir legitimidad para el Estado; contribuye a brindar

1 "Por sanción entendemos aquí un mal iliflilJido por la Administración a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal. Este mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación
de un bien o de un derecho, imposición de una multa; anteriormente a la Constitución, como veremos, incluso
arresto personal del infractor". Garda de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo 1I. 9na. Edición. Civitas. Madrid, 1999. Pág. 159.
Z En el Perú, las sanciones administrativas no pueden afectar la libertad personal de los ciudadanos en
atención a la prohibición constitucional que establece expresamente que la detención de las personas
únicamente es posible mediante mandato judicial (art. 20, inciso 20, literal f). La historia en España
es muy ilustrativa: "Según las sanciones administrativas sean disciplinarias estrictamente tales o de
otro carácter tendrán un diferente contenido. Las primeras son típicamente sanciones de privación de
derechos no personales o funcionariales (del derecho al cargo: separación o suspensión temporal; o
a la residencia: traslado; o a la retribución: pérdida de remuneraciones; cfr. arto 14 del Reglamento de
Régimen Disciplinario de 10 de enero de 1986) o de los derecho creados por los actos administrativos
de cuya titularidad se ha abusado, según la técnica rescisoria ya expuesta más atrás. En materia de orden
público, es característica la clausura de las fábricas, locales o establecimientos de un día a dos años (art.
28.1 e de la Ley de Seguridad Ciudadana de 1992), o la expulsión del ten-itorio español si el infractor es
extranjero (ibídem, art, 28.3). Fuera de estos casos, la medida sancionatoria administrativa por excelencia
es la multa. Hasta la Constitución lo fue también la detención personal, aunque ello resulte asombroso".
García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, op. cít., p. 190.

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EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

seguridad jurídica a los ciudadanos; y es la expresión más pura de la actuación que privi-
1egia el bien común en una sociedad. Los órganos del aparato estatal deben actuar con arte
en la construcción de una obra que merezca ser apreciada, incluso con dolor, por el que
la debe sufrir, y con alegría o sana satisfacción, por la colectividad que con ello aprende
cómo el Estado se legitima y crece; se acerca y cumple; se preocupa por el bienestar común
y corrige las conductas lesivas que pueden afectar la vida en colectividad.

El plano ideal permite proyectarse y especular, aspirar al logro del deber ser. Por el
contrario, la constatación de la realidad nacional pone en evidencia que
la actuación de
los órganos del aparato estatal peruano en la primera década del siglo XXI, dista mucho
de acercarse al objetivo de integrar arte al ejercicio del poder punitivo en la función ad-
ministra tiva. La revisión de la estructura punitiva peruana en el ámbito administrativo es
más bien la experiencia de ponerse frente a acciones que expresan impunidad y mucho
desconocimiento de derechos fundamentales de los ciudadanos, es decir, sostenida des-
trucción de legitimidad.

A continuación, en el afán reflexivo de este artículo, se busca poner en evidencia

algunos de los aspectos centrales que, de modo transversal, afectan el sistema de determi-
nación de sanciones administrativas en el Perú y que, recompuestos, debieran servir para
la construcción de la legitimidad antes reclamada.

¿Cuál es la conducta punible administrativamente?

Una garantía en la construcción de legitimidad para el sistema, y un pilar central del Es-
tado Constitucional de Derecho, consiste en que ningún ciudadano sea sancionado por'
una conducta que, corno tal, no haya sido previamente prohibida mediante una norma de
rango idóneo3 . La prohibición de conductas es -en estricto- una limitación a la libertad de

3 La Constitución Política del Perú de 1993, eleva a categoría de norma constitucional, el principio
penal del nu/Jum crimen, nulla poena sine praevia lege, cuando en el artículo 2, inciso 24, declara que
toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal, y en el literal d) establece: "Nadie será
procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado
en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible, sin sancionado con pena no prevista
en la ley". El Tribunal Constitucional peruano tiene un muy interesante desarrollo de este principio en
la Sentencia N 2192-2004-AAjTC, en los siguientes términos: "( ...) Principio de legalidad y subprincipio
de taxatividad en el derecho administrativo sancionador 3. El principio de legalidad constituye una
auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector
en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo consagra en su artículo 2,
inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: "Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que
al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como
infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley" (subrayado nuestro). 4. Sobre esta base,
este Tribunal, en el Expediente 0010-2002-AIjTC, ha establecido que el principio de legalidad exige no
solo que por ley se establezcan los delitos, sino también que las conductas prohibidas est~n claramente
delimitadas por la ley, prohibiéndose tanto la aplicación por analogía, como también el uso de cláusulas
generales e indeterminadas en la tipificación de las prohibiciones. A partir de esta consideración del
principio de legalidad y sus implicancias en la estructuración del derecho penal moderno, este Tribunal
también ha establecido, en el Expediente 2050-2002-AAjTC, que "( ...) que los principios de culpabilidad,
legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionadO!; que no solo se

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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

acción de los ciudadanos. Es una cesión de libertad individual, en aras de un objetivo ma-
yor de carácter social. Es el límite que todo derecho individual tiene para que su ejercicio
pleno y justo sea posible en un colectivo, en una sociedad4 •

El conocimiento previo de la prohibición y de su alcance es esencial para poder medir

las consecuencias de actuar ilícitamente. Por ello, la formulación de la prohibición debe
ser lo suficientemente clara para que cualquier ciudadano pueda conocer cuál es la con-
ducta que ha sido prohibida y por cuya ejecución se granjearía irremediablemente una
sanción. El conocimiento previo de la existencia de la prohibición permite asumir que si
alguien decide infringirla, actúa con conciencia de ejecutar un acto prohibido y asume la
sanción como una consecuencia de su decisión.

La claridad de la prohibición depende de un proceso de comunicación efectiva a car-

go del Estado, que es quien la estableces. También de una lectura honesta de los propósitos
que subyacen a la prohibición. Es un hecho que el esfuerzo de tipificación taxativa tiene
sus límites y que siempre el proceso de interpretación será requerido como complementa-
rio, tanto del lado de los ciudadanos, cómo de los propios aplicadores de la sanción.

aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador ( ...)".
(Fundamento Jurídico N 8). 5. Este Colegiado también ha establecido que: "( ...) no debe identificarse el
principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el ordinal "d" del inciso
24) del artículo 2 de la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones
y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, constituye la precisa definición de la conducta que la ley
considera como falta ( ...)" (Exp. 2050-2002-AA/TC, fundamento jurídico 9). El subprincipio de tipicidad
o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto
de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones
que definen sanciones, sean estas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión
suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se
está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal ( ...)". Lo que deja claro
que la exigencia de norma con rango de ley en la determinación de la conducta punible y la sanción, es
extensible al Derecho Administrativo Sancionador.
4 El profesor Cabo resefía la sentencia del Tribunal Constitucional Español, 45/1994, del 15 de febrero
de 1994 en la que se consolida la jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 25, inciso 1, de la
Constitución Española de 1978 ("Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación
vigente en aquel momento") y que fija y define el tema de la siguiente manera: "El derecho fundamental
contenido en el art. 25.1 CE, extensible al ordenamiento administrativo sancionador, incorpora una doble
garantia: la primera de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio
de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa
exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas
conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en
el citado arto 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora". Cabo Olvera, Tomas. El
procedimiento a4ministrativo sancionador tipo. Tercera edición. Bosch. Barcelona, p. 32.
5 "El principio de legalidad posee una vertiente material conocida como principio de tipicidad o, más
precisamente, de taxatividad. Consiste en la exigencia de que tanto los comportamientos prohibidos, o
preceptuados, como las sanciones a imponer, sean descritos clara e inequívocamente, de forma que no se
genere inseguridad jurídica. Se trata, en definitiva, de que los ciudadanos puedan en todo momento prever las
consecuencias sancionadoras que se pueden derivar de su conducta." Gómez Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales,
Íñigo. Derecho administrativo sancionador. Parte general. Aranzadi. Tercera edición. Pamplona, 2013, p. 159.

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 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

Así, por ejemplo, la interpretación que "descubre" un aspecto conformador del tipo
prohibido, y que determina o configura aspectos centrales de descripción de la conducta
prohibida, no puede ser aplicada directamente en el procedimiento en el que dicho descu-
brimiento interpretativo se produce. En otras palabras, si en un procedimiento sancionador,
la discusión se centra en el contenido de la prohibición, y este contenido es definido por la
autoridad en lo que constituye una interpretación de la prohibición, el criterio "descubridor"
no puede ser aplicado al ciudadano involucrado en dicho procedimiento, pero sí advertido
y anunciado por la autoridad -a futuro- como criterio para definir la existencia de una con-
ducta infractora, merecedora de sanción. La misma regla es de aplicación cuando lo que se
produce en el tiempo es un cambio de criterio interpretativo en los aplicadores de la norma,
salvo que la nueva interpretación o el retorno a una interpretación anterior, resulte más fa-
vorable para el ciudadano que soporta el procedimiento sancionador6.

De esta forma el ciudadano tiene plena libertad y conciencia para decidir si realiza
un acto contrario a la prohibición, pues la conoce, pudiendo evaluar de manera previa sus
costos y consecuencias al incurrir en la ejecución de dicha ac,dón ilícita.

La autoridad está obligada a actuar de manera predecible y coherente. El ciudadano

tiene que poder estimar el comportamiento futuro de la autoridad, sobre la base del con-
tenido del mandato legal que restringe su libertad -prohibición de una conducta determi-
nada y principio de tipicidad-. Igualmente, las actuaciones de la autoridad en situaciones·
similares, que se repiten en el tiempo, deben responder a los mismos criterios, siendo
coherente, y respetando el principio de igualdad de trat07 •

Finamente, la autoridad tiene que realizar docencia, orientar con su accionar, asegu-
rando el cambio de conducta de los ciudadanos con información e incentivos, antes que

6 Este principio básico en virtud del cual se respeta la exigencia de prohibición previa a la realización
de la conducta, ha sido tratado por el legislador peruano en la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley N 27444, al abordar el tema del precedente administrativo y su mutabilidad. Así, en
el artículo VI del Título Preliminar, se señala: Artículo VI. Precedentes administrativos. 1. Los actos
administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general
el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la
entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada. Dichos actos serán publicados conforme a las
reglas establecidas en la presente norma. 2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades,
podrán ser modificados si se considera que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al
interés general. La nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más
favorable a los administrados. 3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión
de oficio en sede administrativa de los actos firmes. (Las cursivas son mías).
7 "La equidad, término que proviene del latín aequitas que significa igualdad o justicia, constituye un
principio de interpretación de las leyes o un principio general del Derecho que traduce la interpretación
objetiva del derecho natural. Aun cuando no sea fuente del ordenamiento jurídico, en la aplicación
del derecho la equidad acuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la
igualdad abstracta de la ley, en su aplicación al caso concreto, se traduzca en desigualdad o injusticia.
Se ha afirmado que se trata en definitiva de un principio general del Derecho que no aparece diferente
de aquellos que nos inducen a dar a cada uno lo suyo en la proporción que corresponde y a tratar por
igual a los iguales. Se trata, en definitiva, de la justicia del caso concreto." Cassagne, Juan Carlos. Derecho
administrativo. Séptima edición. Abeledo-Perrot. Buenos Aires, 2002, p. 200.

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rUAN FRANCISCO ROrAS LEO

con la aplicación de sanciones. La identificación de una conducta infractora no debiera

conllevar la imposición de una sanción de manera automática, siempre que pueda gene-
rarse un incentivo eficiente de corrección de comportamiento y monitoreo. De la misma
forma, la actuación preventiva, tampoco puede ser un soporte o pretexto para la desidia de
los órganos de fiscalización y por ende, a la impunidad de los infractores 8 ,

La legitimidad se resiente de manera dramática cuando el incumplimiento de las pro-

hibiciones es lo común; cuando la impunidad reina y las autoridades llamadas a exigir
respeto y sometimiento a la ley, brillan por su ausencia.

¿Cuál es la norma idónea jerárquicamente para establecer prohibiciones punibles?

En un Estado Constitucional de Derecho la Leyes el instrumento por excelencia y el que tie-

ne en exclusiva la idoneidad jerárquica suficiente para establecer prohibiciones de comporta-
miento a la libertad de los ciudadanos9 • Esta exigencia, sustancial, es la base conceptual para la
confOrmación del Estado Constitucional, pues el poder constituido es el único con legitimidad
constitucional para definir las conductas que pueden resultar prohibidas para los ciudadanos
y. es la Ley, la que contiene el mandato, expresión de la soberanía popular, que constitucional-
mente las autoridades administrativas están obligadas a cumplir y hacer cumplirlO,

La discusión sobre la oblígatoriedad de iniciar todos los procedimientos sancionadores una

vez identificada la conducta infractora o solo aquellos que no tengan remedio y sean de particular
relevancia, es un tema de discusión en la doctrina española y tímidamente empieza a plantearse en el
. Perú. Al respecto, sería conveniente una regulación al respecto, que despeje las dudas y permita una
cierta discrecionalidad a la administración. En la vereda contraria, la profesora Lozano sostiene: "Nos
adscribimos, por ello, con la que puede considerarse la doctrina mayoritaria, a la defensa del principio de
oficialidad u obligatoriedad sin excepciones del ejercicio de la potestad sancionadora. ( ...) Esta posición
resulta hoy, a nuestro entendel~ la única defendible en cuanto consecuencia ineludible del principio de
legalidad que rige la potestad sancionadora de la Administración ( ...). Lozano Cutanda, Blanca. El Principio
de Oficialidad de la Acción Sancionadora Administrativa y las Condiciones Necesarias para Garantizar su
Efectividad. EN: Revista de la Administración Pública. Núm. 161. Mayo-agosto 2003.
9 Al respecto, el Tribunal Constitucional peruano en su Sentencia N 8957 j2006-PAjTC ha señalado:
"Principio de legalidady principio de legalidad procesal 14. El principio de legalidad en materia sancionatoria
impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si esta no está previamente determinada en la ley, y
también prohfbe que se pueda aplicar una sanción si esta no está también determinada por la ley. Como
lo ha expresado este Tribunal (Caso de la Legislación Antiterrorista, Exp. 010-2002-AljTC), el principio
impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado
(lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (Iex certa). Como
se ha señalado, "Dicho principio comprende una doble garantía; la primera, de orden material y alcance
absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja
la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la
imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones
correspondientes, es decÍl; la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con
suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja
responsabilidad y a la eventual sanCión; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia
de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley o norma con rango de ley.
(Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional espailol 61j1990). (... )"
10 A"t{culo 118 Constitución Política del Perú. Corresponde al Presidente" de la República: 1. Cumplir y

hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales. ( ...)".

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 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
.
El Estado es el resultado de un juego de poderes; los ciudadanos libremente renun-
cian al ejercicio del poder personal para cederlo en exclusiva a la organización política,
con el objetivo de que este Poder -ahora público- sea utilizado por esta organización úni-
camente al servicio de los fines que la propia Ley, generada por acción democrática, haya
establecido o establezca en el tiempo. Así, la Ley está a la base de la relación de tensión
natural entre libertad/restricción que acompaña al ciudadano libre en su relación con el
Estado democráticamente regulador!I.

La experiencia ha sido concesiva y complaciente con la Administración Pública. Se

le ha permitido la tipificación reglamentaria de manera ordinaria y, en el Perú, ha sido
muy frecuente la tipificación de conductas prohibidas utilizando exclusivamente la vía del
Reglamento. Precisamente, cuando algún orden se trató de introducir en el 2001, con la
promulgación de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley 27444), ellegisla-
dor incorpora en el artículo 230, inciso 4, una declaración en el sentido siguiente:

Tipicidad. Solo constituyen conductas sancionables adm~nistrativamente las in-

fracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipifi-
cación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposicio-
nes reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar
por vía reglamentaria. (Las cursivas son mías).

El énfasis de la norma estuvo puesto en el sentido correcto, es decir, exigir la tipifica-

ción de todas las conductas prohibidas administrativamente por una Ley. Esta exigencia,
que podría considerarse la regla general, es la que corresponde válidamente en un Estado
Constitucional de Derecho y todas las administraciones públicas debieran someterse a di-
cho mandato, asegurando la legitimidad de su actuación. Sin embargo, esta exigencia es
constitucionalmente compatible con la posibilidad de que el Reglamento participe en la es-
pecificación de las conductas ya prohibidas, como también contempla el texto del propio
artículo referido, entendiendo que dicha participación es complementaria y subordinada a
las prohibiciones previamente contenidas en la Ley12. Lo que no es aceptable, y constituye

11 "El Derecho Administrativo surgió como manifestación de las concepciones jurídicas de la Revolución
Francesa y como una reacción directa contra las técnicas de gobierno del absolutismo. Este partía de un
principio, básico: la fuente de todo Derecho es la persona subjetiva del Rey en su condición de representante
de Dios en la comunidad, lo que implica que pudiese actuar tanto por normas generales como por actos
singulares o por sentencias contrarias a aquellas. Los revolucionarios rechazaban ambas cosas: la fuente
del Df~recho no está en ninguna instancia supuestamente trascendental a la comunidad, sino en esta misma,
en su voluntad general; y, a la vez, solo hay una forma legítima de expresión de esta voluntad, la Ley general
(lex sin,gularis o privilegio es una contradictio in terminis para la filosofía naturalista del iluminismo que
alimenta a la Revolución), Ley general que ha de determinar todos y cada uno de los acto,s singulares del
poder". Carda de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, op. cit, p. 426.
12 Sobre la materia, también ampliamente discutida en la doctrina y jurisprudencia española, el Tribunal

Constitucional Español, en su Sentencia 45/1994 del 15 de febrero de 1994, ha señalado: "Se ha

precisado por este tribunal que la reserva de Ley no excluye en ese ámbito "la posibilidad de que las leyes
tengan remisiones a nOfmas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible un regulación

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JUAN FRANCJSCO ROJAS LEO

un despropósito, es que, ante las presiones de la burocracia local, el legislador dejara abierta
la posibilidad de que la propia Ley renuncie a su función natural y constitucional, y traslade
la labor de definir las conductas prohibidas (tipificar) a un reglamento posterior que, para
estos efectos, -sería una especie singular de "reglamento autorizadd'13 14. En este último su-
puesto, de acuerdo con la ''concesión'' legal contenida en la norma general de procedimiento
administrativo, el reglamento podría tipificar sin ningún límite previo de la Ley.

El temor a apostar decididamente por la consolidación de un orden constitucional,

en el que la Ley defina las conductas prohibidas y las tipifique, dejando abierta esta puer-
ta, ha traído como consecuencia que, en la práctica, utilizando la previsión de la norma
general, las administraciones públicas asuman sin pudor la labor de tipificar directamente
conductas prohibidas, en aquellos casos en que grandes leyes temáticas o sectoriales ha-
yan introducido, por lo general, subrepticiamente, la facultad de satisfacer el encargo de
la tipificación por la vía del Reglamento. Incluso, se ha ido más allá al permitir que estos
reglamentos puedan ser también la expresión normativa de Consejos Directivos de orga-
nismos legalmente autónomos que, en la práctica, terminan convertidos en autocracias
sin control y sin legitimidad constitucional.

Lo más grave es que muchas veces, por la especialización de las materias y la importancia
de los bienes jurídicos protegidos, la tipificación de conductas prohibidas también viene ile-
galmente acompañada del señalamiento de drásticas consecuencias, particularmente multas,
que incluso podrían tener carácter confiscatorio, y atentan contra la seguridad jurídica de los

. independiente y no claramente subordinada a la Ley" (STC 83/1984). Por consiguiente, la colaboración

reglamentaria en la normativa sancionadora solo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que
le ha de servir de cobertura queden sllficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta
antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer (STC 3/1998, fundamento jurídico 9). En
definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993, el artículo 25 de la Constitución obliga al legislador
a regular por sí mismo los tipos de infracciones administrativas y las sanciones que le sean de aplicación,
sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir
nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no
esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de ley". Nieto, Alejandro. Derecho
administrativo sancionador. Segunda edición. Tecnos. Madrid 1994. Pág. 270.
13 "Reglamentos autorizados o de integración. Son los que emite el órgano Ejecutivo en virtud de una

habilitación que le confiere expresamente el órgano Legislativo. Es una ampliación de las facultades
reglamentarias del Ejecutivo mediante autorización del Legislativo ( ...) En estos casos la ley establece
el principio jurídico generaL dejando a la Administración la facultad de completar, interpretar e integrar
ese principio, precisándolo circunstancialmente." Dromi, Roberto. Derecho administrativo. Sexta edición.
Ciudad Argentina. Buenos Aires. Pág. 300.
14 El sustento para una decisión de esta naturaleza podría encontrarse en alguna doctrina que establece

diferenciación entre la tipificación penal y la administrativa. Así, "la diferencia entfl~ el principio de
reserva absoluta de la Ley -que opera en materia penal- y de "cobertura legal" -aplicable a las sanciones
administrativas- es que en el primer caso la Ley legitimadora ha de cubrir por entero tanto la previsión
de la penalidad como la descripción de la conducta ilícita (tipicidad) sin posibilidad de recurso alguno a
un reglamento de aplicación o desarrollo; mientras que el principio de "cobertura legal" de las sanciones
administrativas solo exige cubrir con Ley formal una descripción genérica de la conductas sancionables
y las clases y cuantías de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la
descripción pormenorizada de las conductas ilícitas, es decir, la tipicidad" (Parada Vásquez, Ramón. El
régimen jurídico de fas administraciones públicasy procedimiento administrativo común. 1993, p. 385).

100
s

EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

ciudadanos que desarrollan actividad econórnica1S • Como veremos en seguida al referirnos al

aspecto de la potestad sancionadora, existe un claro mandato legal para que la determinación
de las sanciones, es decir, definir qué es una sanción, sea una actividad exclusivamente asigna-
da por norma con rango de Ley, por lo que, cuando una ley delega en las administraciones pú-
blicas la posibilidad de establecer también el contenido de las sanciones y no solo la tipificación
de conductas, incurre en una violación flagrante del propio sistema de punición administrativa
contemplado en la Ley del Procedimiento Administrativo General16 •

Los grandes cambios se construyen por acción de los propios órganos de la Adminis-
tración Pública, quienes debieran renunciar "de jacto" al ejercicio de una facultad de tipi-
ficación reglamentaria autónoma contraria al orden constitucional y promover más bien la
discusión abierta de la definición de las conductas que deben ser prohibidas y el contenido
de las sanciones en el ámbito del Congreso de la República. Obviamente, también debieran
dejar de lado la inconstitucional e ilegal actividad de definir el contenido de las sanciones
mediante reglamentos. Esto, además, ayudaría a construir conciencia sobre la verdadera
necesidad de la prohibición de determinados comportamientos y sería importante escuela
respecto de la advertencia natural que significa sancionar solemnemente una prohibición,
como incentivo para la no ejecución de dichos actos una vez incorporados en una Ley.

El concepto de Ley alcanza también a todas aquellas normas a las que la Constitución.
Política del Perú reconoce el rango legal, tales como Decretos Legislativos, Decretos de
Urgencia, Ordenanzas, entre otras. Esto como consecuencia natural de reconocer la pri-
macía de un sistema legal, constitucionalmente diseñado.

¿Quién es el revestido de potestad para aplicar la sanción y cuál es el contenido de la

sanción?

La actuación ordinaria de la Administración Pública, dado su carácter servicial, está so-

metida y depende del mandato legal. Esto es lo que conocemos como el siempre vigente y

15 Una explicación al fenómeno en España puede encontrarse en lo señalado por la profesora LOZANO:
"Esta expansión de la potestad sancionadora administrativa ha ido acompañada, además, por un progresivo
endurecimiento de las sanciones económicas que puede poner la Administración. En el ámbito de la
protección del medio ambiente, por ejemplo, las leyes suelen atribuir a la Administración competencia para
imponer sanciones multimillonarias, que pueden llegar a sobrepasar los dos millones de euros. Un poder
sancionador tan exorbitante se explica por el principio de responsabilidad directa de las personas jurídicas
que rige en el ámbito sancionador administrativo, que lleva a que las multas se fijen pensando en las grandes
empresas y con la intención de que superen los beneficios que estas obtengan de su actuación ilícita y /lO
resulten integrables en sus costes de producción." Lozano Cutanda, Blanca. "El principio de oficialidad de
la acción sancionadora administrativa y las condiciones necesarias para garantizar su Efectividad". En
Revista de la Administración Pública. Número 161. Mayo-agosto, 2003.
16 "La suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta,

ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta.

A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye infracción y, además, debe
conocer también cuál es la respuesta punitiva que a tal infracción depara el Ordenamiento. O dicho con
otras palabras: la tipificación es suficiente el/ando consta en la norma una predeterminación inteligible de
la infracción, de la sanción y de la correlación entre unay otra." Nieto, Alejandro, op. cit., p. 293.

101
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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

cada vez mejor comprendido, principio de legalidad)7, Es precisamente a través del some-
timiento de la Administración Pública al mandato legal que las sociedades democráticas
ejercen control del poder otorgado a los órganos públicos y se aseguran que estos utilicen
dicha capacidad únicamente para aquello que les ha sido previamente mandado y que se
encuentra definido positivamente por la Ley18.

La actividad administrativa que significa atribuir una sanción en perjuicio de un ciu-

dadano es, como ya hemos visto, una actividad ciertamente gravosa y, por lo mismo, se
requiere que la atribución de la potestad sancionadora, que es una forma de expresar la
competencia sancionadora, provenga de un mandato claramente establecido en una Ley.
La precisión en cuanto a la necesidad de que sea una Ley y la inexistencia de cualquier
cuestionamiento a esta exigencia y su definición, es naturalmente una consecuencia de
que la actividad pública corresponda al proceso de validación de la conducta infractora y
de aplicación de las consecuencias previstas en la norma de prohibición, en el marco de la
tramitación de un procedimiento administrativo sancionador.

De la misma manera, definir cuál es la sanción aplicable, cuál su contenido, y cuáles

sus rangos de moderación, cuando ello corresponda; es una actividad de suma trascen-
dencia para la libertad de los ciudadanos y no puede quedar librada a los intereses de la
Administración Pública expresados en un Reglamento. Esta definición también corres-
ponde exclusivamente a la Ley.

A diferencia del caso anterior, en que el legislador dejó abierta una situación incons-
. titucional para la posible participación del Reglamento en la tipificación de conductas,
ahora fue contundente. En efecto, al aprobar la Ley del Procedimiento Administrativo Ge-
neral, Ley 27444, no cedió a presiones y ratificó el principio de que la potestad sanciona-

17 La mejor compresión del principio es la que proviene de los clásicos. Así, los profesores García de
Enterría y Fernández citan a Ballbe, a quien identifican como el primero en abordar el concepto
lúcidamente, en los siguientes ténninos: "La conexión necesaria entre Administración y Derecho y la
máxima que lo cifra -quae non sunt permissae prohibita intelliguntur 00 que no está permitido ha de
entenderse prohibido, por diferencia, dice el mismo autor en otro lugar, del principio que rige la vida
privada: permissum videtur in omne quod not prohibitum: ha de entenderse permitido todo lo que no
está prohibido)- implica, ... que toda acción administrativa concreta, si quiere tenerse certeza de que
se trata de una válida acción administrativa, ha de ser examinada desde el punto de vista de su relación
con el orden jurídico; y solo en la medida en que pueda ser referida a un precepto jurídico, o partiendo
del principio jurídico se pueda derivar de él, puede tenerse como tal acción administrativa válida.. Para
contrastar la validez de un acto no hay, por tanto, que preguntarse por la existencia de algún precepto que
lo prohíba, bajo el supuesto de que ante su falta ha de entenderse lícito; por el contrario, hay que inquirir
sI algún precepto jurídico lo admite como acto administrativo para concluir por su invalidez en ausencia
de tal disposición". García de Enterria, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, op. cit., p. 434.
10 "El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo

preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades

de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción
confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como ejercicio
de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal
previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." -García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás-Ramón, op. cit., p. 435.

102
 EL ARTE DE LA SANCiÓN ADMINISTRATIVA

dora, esta grave atribución de poder público, únicamente puede ser conferida válidamente
por una norma con rango de Ley y que es también este mismo instrumento legal, la Ley,
el que tiene necesariamente que definir el contenido de las sanciones que correspondan a
las conductas previamente identificadas como infractoras.

Así, el artículo 220 de la norma referida, inciso 1, señala:

"Legalidad. Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a
título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso
habilitarán a disponer la privación de libertad."

La norma en cuestión tiene dos mandatos absolutos y restrictivos en cuanto a la ido-

neidad jerárquica del instrumento normativo necesario: i) la potestad sancionadora se
establece o atribuye por Ley; y, ii) el contenido de las sanciones se determina por Ley, sin
que se pueda afectar la libertad personal.

En consecuencia, cualquier acción destinada a atribuir competencia sancionadora a

un órgano de la Administración Pública, que no tenga respaldo en una Ley, es una preten-
sión ilícita, arrogación ilegal de facultades, ruptura de la legitimidad. Igualmente, definir
el contenido de las sanciones que correspondan imponerse a las conductas infractoras,· '
por instrumento distinto a una Ley, es una actuación ilegal, nociva como aquella de tipi-
ficar vía reglamento.

En el último supuesto, referido al contenido de las sanciones, cabe preguntarse si la

ilegalidad quedaría salvada por el hecho de que exista una Ley que de manera previa atri-
buya, no solo facultad de tipificación de conductas al reglamento, sino también, facultad
para definir el contenido de las sanciones que se pueden imponer a las conductas identi-
ficadas como infractoras.

La actividad de tipificación, así "autorizada" a un Reglamento, sería contraria al siste-

ma constitucional, y ya hemos sostenido que las autoridades administrativas debieran evi-
tar "de Jacto" ejercer dicha discutible atribución. De otro lado, la autorización para definir
el contenido de las sanciones por la vía del Reglamento es abiertamente ilegal, pues se con-
trapone al mandato expreso de orden público que, en este aspecto, ya contiene la norma
del procedimiento administrativo general, prohibiendo que ello ocurra y determinando
su ilegalidad. Esta disposición de la norma general del procedimiento administrativo es.
además, una garantía fundamental para los ciudadanos, porque no podría sostenerse que
"norma posterior deroga la norma anterior" o que "ley especial prima sobre la ley general':
Las normas de orden público no pueden ser derogadas tácitamente. requiriéndose de una
declaración expresa del legislador.

Adicionalmente. en el Perú las disposiciones de carácter sancionador han sido prote-

gidas de manera expresa para asegurar su intangibilidad ante normas especiales, por una
modificación introducida en la Ley del Procedimiento Administrativo General, que hizo

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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

que el inciso 2 del artículo 229 contemple ahora el siguiente texto: "(... ) Los procedimien-
tos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las
previstas en este Capítulo."19

El hecho de que un reglamento pueda establecer el contenido de las sanciones es ya una

condición menos favorable que aquella expresada en la regla general, en el sentido de que las
sanciones y su contenido se determinan únicamente por Ley. La afirmación se sustenta en el
hecho de que la legalidad es una garantía en sí misma y cualquier vulneración a las garantías
es un menoscabo en los derechos del ciudadano. Además, lo que normalmente ocurre es que
las administraciones públicas, cuando utilizan el reglamento, suelen ser draconianas en el
establecimiento de sanciones, particularmente, de aquellas de contenido pecuniario.

La Administración Pública hace mal cuando sustenta su accionar sancionador en el

reglamento administrativo. Esta norma, el reglamento, le es cercana y familiar, está bajo
su esfera de dominio; la puede generar sin tener que someterse a ningún control previo de
legalidad, razonabilidad, oportunidad, u otro, de algún otro poder público. El reglamento
administrativo es "su" norma. Por ello, la administración debiera legitimarse dejando de
lado la tipificación de conductas prohibidas mediante el reglamento, incluso cuando una
norma así la autorice; y tampoco debiera incurrir en la ilegalidad de establecer el conteni-
do de sanciones por la vía reglamentaria, pues ello contraviene mandatos imperativos de
fuerza vinculante superior a las de cualquier norma especial.

¿Pueden las administraciones públicas financiar su funcionamiento con las sanciones pe-
_ . cuniarias que imponen?

El financiamiento operativo de los órganos de la Administración Pública es un tema de preo-

cupación para toda gestión pública. Es con recursos financieros que las entidades pueden ope-
rar, contratar funcionarios competentes, desarrollar las acciones materiales que son necesarias
para el cumplimiento de sus cometidos y, en general, actuar en cumplimiento del mandato
legal que determina su existencia. Es absurdo aspirar a una Administración Pública eficiente y
diligente, sin que esta pueda contar con los recursos suficientes para su actuación.

Precisamente por esta causa, en la década de los noventa se instituyó un sistema de

funcionamiento, únicamente para determinados organismos de la Administración Públi-
ca (Reguladores, SUNAT, lndecopi, SUNARP, entre otros), que les facilitó la contratación
de funcionarios públicos bajo régimen laboral privado y les permitió una disposición más
ágil de los recursos públicos asignados y de los recursos propios en sus respectivos presu-
puestos. Incluso se hizo una estimación respecto de dónde podrían provenir esos recursos
propios y públicos, identificando para ello el rendimiento de servicios prestados al merca-
do en condición de monopolio, el establecimiento de fondos contributivos de las empresas
reguladas; rendimiento de derechos antidumping, y la infaltable transferencia de recursos
del tesoro público. El rendimiento de las sanciones también fue contemplado, pero como
un aspecto marginal, menor, del presupuesto.

J9 Decreto Legislativo N 1029 del 23 de junio de 200B.

104
 EL ARTE DE LA SANCIÚN ADMINISTRATIVA

Los vientos privatistas, incluso en la función pública, hicieron que a finales de los
noventa varias de estas entidades "rechazaran" las transferencias del Tesoro, en un afán
por "poder operar con autonomía, sin deberle nada al Estado, ni depender de sus recur-
sos". Obviamente, el error de concepto, consistente en intentar convertir una actividad
de naturaleza pública en privada, trajo sus consecuencias: los recursos del Tesoro se
redujeron y el financiamiento empezó a depender de los ingresos propios por servicios
y por el rendimiento de las sanciones (multas). Con el tiempo, el rendimiento de las
sanciones se convirtió en un tema central, sin el cual, hoy los organismos públicos no
podrían operar.

La historia no es la misma para todos los organismos públicos. Cada caso tiene su
particularidad. Incluso están los organismos de reciente creación, en los que ya sin reparo
ni pudor, se establece en sus leyes de creación que el financiamiento se logrará con los
recursos recaudados por la imposición de las sanciones.

La actividad por la que se determina la existencia de una infracción y se impone una

sanción a un administrado no es neutral. No puede serlo porque la administración existe
precisamente para que la ley se cumpla y ella misma es la encargada de determinar si
existió o no un incumplimiento legal que merezca una sanción. Se ha dicho, incluso, que
en estas actuaciones la Administración Pública es ''juez y parte"20. Así es, y no es malo
que lo sea. De lo que se trata en realidad es que la Administración Pública desarrolle una- '
actividad ceñida estrictamente a la tutela del interés público que debe cautelar, haciendo
cumplir la ley.

Actuando de acuerdo al contenido de su mandato legal, la Administración Pública

no es neutral; no puede ni debe ser neutral, En efecto, la Administración Pública está
comprometida con el interés público que subyace a la razón de su intervención punitiva.
Esto es lo correcto, es lo que corresponde en el ejercicio del poder que se le ha conferido
para realizar actividades que concretan un fin públic021 • Esto es lo que la ciudadanía debe
esperar de sus autoridades, en la medida que cada intervención de autoridad es un acto
al servicio del bienestar común de todos los ciudadanos, incluso y muy especialmente, de
aquellos que no se verán afectados directamente por la decisión, pero que tienen un inte-
rés claro en el respeto a la legalidad y al sistema.

20 "En el proceso el juez actúa como un tercero imparcial e independiente. En el caso del procedimiento

administrativo la propia Administración es la que resuelve la cuestión que se le plantea, aunque esta
sea un conflicto surgido entre el particular y ella (v. gl~ resolución de un recurso administrativo);" DIEZ,
Manuel María, Derecho Procesal Administrativo (Lo Contencioso Administrativo), Editorial Plus Ultra.
Buenos Aires, 1996. Pág. 12.
21 "Es, en fin, importante notar que las potestades administrativas pertenecen en su inmensa mayorfa

(quizá todas menos las puramente organÍzatorias) a la especie llamada potestad-función, flsto es, aquellas
potestades que deben ser ejercitadas en interés ajeno al propio y egoísta del titular. Concretamente, las
potestades administrativas deben ejercitarse en función al interés público, que 110 es el interés propio del
aparato administrativo, sino el interés de la comunidad de la cual, como precisa el artículo 103.1 de la
Constitllción, (la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales)". García de Enterría,
Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, op. cit., p. 439.

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 JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

Lo que no debe ocurrir es que el interés público se trastoque por un interés personal
o incluso de beneficio o de solidez financiera de la institución pública para la cual labora
el funcionario. Esta perversión ocurre irremediablemente, cuando los funcionarios saben
que sus remuneraciones y condiciones de trabajo, dependen de la cantidad de sanciones
pecuniarias que imponen. La motivación en la acción sancionadora deja de ser el interés
público por el cumplimiento principista del mandato legal y se desvía hacia el interés pri-
vado, particular, de aquel que impone la sanción en la expectativa de estar contribuyendo
a la viabilidad económica de la organización para la que trabaja y que le paga su remu-
neración. Peor aún, cuando la cantidad de sanciones pecuniarias son parte de los planes
operativos de la entidades y los mismos funcionarios son evaluados, e incluso premiados
o castigados laboralmente, por la cantidad de procedimientos sancionadores que tramitan
o la cantidad de multas que imponen, en un periodo determinado.

Nada justifica que los organismos públicos se financien con las multas que recaudan.
Esto es más bien una distorsión del sistema que hiere gravemente la legitimidad de las
actuaciones sancionadoras del Estado. La justicia contencioso-administrativa debiera es-
tar dispuesta a marcar la pauta constitucional y legal, y anular inmediatamente cualquier
sanción que hubiera sido colocada por un organismo público que financie su actividad
ordinaria con la recaudación de las sanciones impuestas. La valentía aquí es requerida en
los jueces de la justicia especializada.

La magnitud del problema puede apreciarse en una reciente contribución del Ins-
tituto Peruano de Economía (IPE), que ha puesto en evidencia la actuación de algunos
_ .organismos públicos que se financian con las multas que imponen. 2223

....... ~ * ....... ¡pcM MUIG'" 1iGftdDtI•• RO ...."cnu·.•li

[r........,"""' . . .1I

Como puede apreciarse, se trata de sumas significativas y en materias que son de re-
levancia para las actividades económicas de las empresas y de los ciudadanos. Adicional-

22 Ver: http://www.ipe.org.pe/comentario·diario/14-4-2014/onagj,
23 Ver: http://www.ipe.org.pe/sites I defau Iti files I gra Cp resupues to _p ub Bco_porjngresos_m ul taso png,

106
 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

mente, los organismos que lideran la recaudación en el cuadro que antecede, son precisa-
mente los que intervienen en actividades directamente vinculadas con el funcionamiento
de los mercados, el medio ambiente y las actividades productivas.

La situación amerita un cambio de estrategia urgente, que recomponga la grave situa-

ción creada y la vulneración de derechos fundamentales de los ciudadanos. No es posible
que la Administración Pública pierda de vista su rol legitimador en la construcción de
una sociedad mejor, dejándose llevar por el afán recaudatorio bajo una mal comprendida
necesidad de funcionamiento.

tEs la responsabilidad objetiva el criterio aplicable para definir la existencia de una

infracción administrativa?

La imposición de una sanción es un acto de atribución de responsabilidad. Todo acto de

responsabilidad conlleva el ejercicio de un comportamiento libre del agente que se expresa
con conciencia y voluntad. Precisamente por ello, cuando se debe atribuir responsabilidad
a un agente es necesaria la evaluación de su culpabilidad, es decir, de los niveles de con-
ciencia y voluntad que tuvo en el desarrollo de la conducta sancionable24•

El Derecho Penal es contundente en la aplicación de esta exigencia configuradora de

la acción delincuencial y utiliza el criterio subjetivo como definidor de responsabilidad deL
delincuente. Por su parte, el Derecho Administrativo ha hecho su propio camino, evolu-
cionando con el tiempo en su manera de comprender la forma en que debe enfrentar esta
exigencia/garantía en su actuación punitiva25 •

En efecto, entendiendo que el sistema de punición administrativa tiene encomendada

la tutela de bienes jurídicos de relativo menor valor que los bienes jurídicos protegidos
en el Derecho Penal, y dada su dedicación mayoritaria a asuntos relacionados con la vida
urbana en colectividad (transito, urbanismo, zonificación -ordenación del territorio-, tri-

24 Al respecto y buscando el sustento de la aplicación del principio de culpabilidad, el profesor Alejandro

Nieto tiene una interesante apreciación, que vincula además la relación del Derecho Penal con el Derecho
Administrativo Sancionador: "A la hora de determinar sí rige en el Derecho Administrativo Sancionador
el principio de culpabilidad, no puede la doctrina, tampoco, acudir directamente a la Constitución -pues su
silencio es en este punto Ilotorio-, sino que ha de proceder de forma indirecta, es decir, conectando esta cuestión
a otra previa: la de si la infracción administrativa está sometida a los principios fundamentales del Derecho
Penal (en el que impera sin paliativos la regla de la culpabilidad), de tal manera que la solución dependerá de
la actitud dogmática que se haya adoptado respecto de tal cuestión prevía." Nieto, Alejandro, Dp. cit., p. 337.
Z5 El profesor Nieto al referirse a la evolución española que va desde la no exigencia de la culpabilidad a su

definitiva consagración jurisprudencial, nos da una interesante referencia del tránsito también producido
en el mismo sentido en otros países de Europa: "Lo sucedido en España corre paralelo a similares tendencias
en el Derecho comparado. En Italia y Alemania ha terminado ya consolidad la tesis de la exigencia de la
culpabilidad- como se proclama de forma expresa en el artículo 3.1 de la ley italiana de 1981 ("en-las infracciones
que lleven aparejada una infracción administrativa, cada tinO es responsable de su propia accíón u omisión,
consciente o voluntaria, sea dolosa o culposa'] yen el artículo 10 de la Ley alemana de contravenciones ("solo
puede ser castigado como infraccíón administrativa un hecho doloso, a menos que una ley expresamente
prevea una multa para un hecho culposo"), que lleva aún más lejos su rigor." Nieto, Alejandro, op. cit, p. 345.

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 ¡UAN FRANCISCO RO¡AS LEO

butos, etc.), se tendió a pensar que las sanciones debían ser impuestas únicamente con la
constatación objetiva de la lesión del bien jurídico tutelado. La práctica discurrió por ese
camino y no fue frecuente el cuestionamiento de dicha opción.

El tantas veces repetido ejemplo de aquel conductor de vehículo que desobedece la

indicación del semáforo de tránsito y se hace merecedor inexorable a la sanción adminis-
trativa, fue utilizado como "soporte" conceptual para sostener que las sanciones admi-
nistrativas se determinan con el criterio objetivo. La debilidad del argumento es notoria,
pues en realidad, en el ejemplo mencionado, la sanción administrativa de tránsito se con-
figura como consecuencia de dos hechos confluyentes: primero, la constatación fáctica
de la infracción, es decir la comprobación de la violación de lo mandado (desobedecer el
mandato de alto de la luz roja) y segundo, el silencio del infractor, entendido este corno
la renuncia a su posibilidad de discutir que los hechos efectivamente se produjeron o que
pudieran constituir una conducta infractora, situación que el sistema legal entiende como
una aceptación implícita de la imputación del comportamiento indebido.

Por su parte, la modernidad también ha contribuido a forzar la necesaria corrección

y la mutación al criterio subjetivo de determinación de responsabilidad, pues la interven-
ción de la Administración Pública en actividades de alta especialización, en la que existe
mucho valor económico involucrado y mucha dificultad técnica para definir la ejecución
de los hechos, ha puesto en evidencia que no es sencillo ni automático definir si una con-
ducta es ya la realización de la conducta infractora prevista por la ley y, en todo caso,
producida esta, determinar si corresponde o no la imposición de una sanción. 26

La imposición de una sanción administrativa exige la verificación de las condiciones

de culpabilidad del agente infractor, es decir, determinar la conciencia y voluntad en su
accionar, como condición previa y constitucionalmente necesaria, a la determinación de
la responsabilidad punible que conlleva que el agente deba enfrentar, con su patrimonio,
el peso de la imposición administrativa.

La Ley del Procedimiento Administrativo General, de manera tímida e imprecisa, da

una orientación sobre la legalidad de la exigencia y aplicación del criterio subjetivo. Así, en
el inciso 3, del artículo 230 de la norma, existe una referencia expresa a la culpabilidad y a
las circunstancias que determinan el comportamiento del agente, cuando se señala que las
autoridades administrativas están obligadas a tomar en consideración -al momento de de-
terminar la existencia de una sanción-, <C(..,) la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio
causado, las circunstancias de la comisión de la infracción (, .. )". El texto menciona expresa-
mente el concepto de "sanción" y pareciera estar únicamente referido a la gradación de la
sanción; no obstante, por la forma en que está redactado el inciso, y la concordancia, se pue-
de afirmar que, por la expresión "determinar la existencia de sanción", es posible sostener que

26 Una experiencia sobre el tránsito del criterio objetivo de sanción al criterio subjetivo en el sistema español,
puede verse en el interesante artículo de Baca Oneto, Víctor Sebastián. "¿Responsabilidad subjetiva u objetiva
en materia sancionadora? Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano". Ponencia en el IV
Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Mendoza, Argentina. Septiembre de 2010.

108
 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

la palabra determinar tiene que ver con el proceso volitivo de definir si la conducta ejecutada
es una conducta sancionable, infractora; y, en consecuencia, afirmar que la intencionalidad
estaría incorporada legalmente en la determinación de la infracción.

Además, una interpretación en el sentido lógico de la afirmación normativa comen-

tada, y la referencia expresa a las" circunstancias de la comisión de la infracción" permite
afirmar que únicamente las actuaciones culposas o dolosas son las pasibles de sanción en
el ámbito administrativo. En ambos escenarios, dolo o culpa, la conciencia y voluntad del
hecho es una exigencia a satisfacer para la determinación de la infracción, aun cuando,
en caso de culpa, la acción u omisión punible que finalmente se sanciona es aquella de
ejecutar imperfectamente u omitir la supervisión debida.

Una interpretación contraria en el sentido de que la norma únicamente está referida

a los criterios de culpabilidad al momento de la gradación de la sanción, dejaría como
interrogante la necesidad de explicar por qué si la culpabilidad no es requerida para la
determinación sobre si la conducta es sancionable o no, ¡por qué sí lo sería en cuanto a
la gradación de la sanción? En todo caso, en la duda, la interpretación debiera ser aquella
que favorezca al ciudadano y la legitimidad constitucional.

En la misma línea, y con mayor precisión, el Tribunal Constitucional ha sostenido

de manera reiterada que la aplicación del principio de culpabilidad, del cual se deriva la
exigencia de responsabilidad subjetiva en el ámbito administrativ0 27, es una condición
básica del derecho sancionador, independientemente de que se trate de derecho penal o
administrativo sancionador28 • La intervención reiterada del Tribunal Constitucional y su
afirmación definitiva y clara del criterio subjetivo en el ámbito de la sanción administrati-
va es un punto final en la discusión al respecto.

No obstante y pese a lo que hasta ahora se ha señalado, es posible entender, y la

realidad confirma, que existen determinadas infracciones que pueden ser sancionadas
mediante la aplicación de responsabilidad objetiva. Esta es una situación de excepción,
y como tal debe estar prevista expresamente en la ley que sancione tales conductas. No
es posible en este caso, intentar superar la exigencia de la manifestación expresa de la ley,
con las interpretaciones extensivas o analógicas, o, lo que es peor, las suposiciones de los
funcionarios públicos aplicadores del Derecho, que -además- tienen evidentes intereses
en aplicar sanciones bajo criterio objetivo y no subjetivo. En consecuencia, para que ex-
cepcionalmente una conducta sea sancionada administrativamente de manera objetiva, se
requiere necesaria e impostergablemente de la existencia de una ley que así lo establezca
expresamente29• Adicionalmente, las infracciones que se establecieran en esta línea de ex-

27 Sentencia del Tribunal Constitucional peruano N 2868-2004-AAjTC del 24 de noviembre de 2004.

20 Sentencias del Tribunal Constitucional peruano recaídas en los expedientes números 2050-2002-AAj
TC del 16 de abril de 2003 y 2192-2004-AA/TC dell1 de octubre de 2014.
29 Ver al respecto un interesante artículo de Nakazaki Servigón, César. "La vigencia de las garantías

penales en el procedimiento administrativo sancionador: el principio de culpabilidad". En Gaceta Penal.

Número 49, Lima julio 2013, pp. 189-200.

109
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 •
JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

cepción tendrían que tener un carácter claramente definido, entendiendo por tal conduc-
tas de sencilla identificación y nada dudosa complejidad, como podrían ser, por ejemplo,
la omisión de presentar una declaración en el plazo señalado o el incumplimiento en el
pago de una obligación o carga; y sin posibilidad alguna de que, por esta vía, se incorpora-
sen sanciones de determinación objetiva a conductas de cierta complejidad o vinculadas
a bienes jurídicos de sustantiva relevancia patrimonial.

El silencio del legislador en cuanto al criterio de aplicación para la definición de una

conducta infractora, significa la constitucional exigencia de aplicar la culpabilidad como
elemento necesario para la configuración de la infracción y la prohibición de cualquier
criterio objetivo en la materia.

Finalmente, la opción constitucional por la aplicación del criterio subjetivo enfrenta

el problema de la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas, que es un tema
que requiere de especial atención, pues estas actúan a través de las personas naturales que
las representan, formal o informalmente, y podría sostenerse que, como entes jurídicos,
no tienen conciencia y voluntad, con lo cual, el principio de culpabilidad no les podría ser
aplicable.

Sin embargo, el Derecho Administrativo Sancionador alcanza a las personas jurídicas

y las normas específicas de prohibición así lo declaran expresamente. En efecto, al igual
que en España, no es extraño encontrar normas del ordenamiento jurídico peruano, que al
identificar a los sujetos sometidos al alcance de sus propias regulaciones y prohibiciones,
. menciona expresamente a las personas jurídicas como obligadas al cumplimiento de sus
disposicionesJo • Esto obedece a que las regulaciones administrativas tienden a asegurar
la plena vigencia de un orden preestablecido, el cual asegura la convivencia, y cuya afec-
tación significa poner en riego dicha continuidad, la continuidad del estado de bienestar
ideahnente considerad031 •

30 Para el caso Español, la profesora LOZANO: "En el Derecho administrativo sancionador, por el contrario,

la responsabilidad directa de las personas jurídicas ha sido y es un principio generalmente admitido

legal y jurisprudencialmente. Las disposiciones sancionadoras resultan perfectamente aplicables a las
personas jurídicas, que pueden sufrir las sanciones que se establecen en este ámbito, tanto las de tipo
pecuniario como las que inciden en anteriores actos administrativos favorables (revocación o suspensión
de autorizaciones u otros títulos habilitantes, cierre de establecimientos, prohibición de ejercer
determinadas actividades, etc.), y en las leyes más recientes se aprecia la tendencia de mencionarlas
expresamente como sujetos infractores." Lozano Cutanda, Blanca, op. cit., p. 213.
31 Una opción distinta es negar la posibilidad de que las personas jurídicas puedan, incluso, cometer

infracciones administrativas. En este caso, la infracción es cometida exclusivamente por las personas
naturales que son sus representantes, estableciéndose responsabilidad patrimonial solidaria de
la persona jurídica. "Así se ha hecho en el ordenamiento alemán, que mantiene para los ilícitos
administrativos el principio de responsabilidad de la persona física, pero con correcciones similares a las
que se aplican a los delitos: principio de <actuar a nombre de otro>(art. 9 OWiG) y aplicación a la persona
jurídica de una pena pecuniaria administrativa como consecuencia accesoria de la infracción (art. 30
OWiG), la cual <debe ser superior al beneficio económico que se ha obtenido del ilícito>. En Italia, la Ley
689/1981 respeta también en el ámbito del ilícito administrativo la responsabilidad de la persona física,
pero estableciendo, en el caso de infracciones cometidas <por el representante o el dependiente de una
persona jurídica o de un ente privado de personalidad jurídica o, en cualquier caso, de un empresario,

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 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

Precisamente por ello, se afirma que las conductas infractoras de normas administra-
tivas están prohibidas sin necesidad de afectar un bien jurídico determinado, ni provocar
un efectivo daño concreto; están prohibidas porque la sola realización de la conducta es ya
un peligro para el bien jurídico. en abstracto32 33.

Las personas jurídicas quedan vinculadas a una forma de actuación que viene defini-
da por los parámetros fijados por la Ley. Esto implica que deben organizar su actividad y
-a su vez- obligar a su personal a actuar de una forma tal que puedan satisfacer la exigen-
cia del mandato legal, es decir, organizar la actividad societaria para satisfacer el mandato
legal. Podría decirse que, en el caso de las personas jurídicas su obligación queda mediati-
zada. No se trata específicamente de cumplir directamente con el mandato legal, sino más
bien, que organicen su actividad y, por ende, a su personal, de forma tal que la actuación
de todos sus dependientes, y por ende la suya como ente, signifique el cumplimiento sa-
tisfactorio de la Ley. Es la expresión del cumplimiento de un deber propio a través de un
típico deber de supervisión o vigilancia34 •

en el ejercicio de sus propias funciones o atribuciones>, la responsabilidad, en este caso, solidaria, de la

persona jurfdica, del ente o del empresario con el autor de la infracción para el pago de la cuantía debida
(art. 6, párrafo 3)". Lozano Cutanda, Blanca, op. cit., p. 238.
32 Ver al respecto lo que se menciona con relación a las diferencias de la sanción administrativa con el

delito y la pena en el interesante trabajo de Baca Oneto, Víctor. "¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en .
materia sancionadora? Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano". Ponencia en el
IV Congreso Internacional de Derecho Administrativo, Mendoza, Argentina. Septiembre de 2010.
33 El profesor Nieto tiene, en el mismo sentido, una manera muy didáctica de explicar la diferencia entre

una y otra rama del derecho: 'A diferencia del Derecho Penal, en el que ordinariamente el bien jurídico
está individualmente identificado, en el Derecho Administrativo SancionadOl~ salvo excepciones muy
contadas, se trata de bienes jurídicos generales, colectivos o públicos. Prescindiendo, entonces de los
intereses del Estado o de las administraciones públicas, no existe una persona individual titular de un
bien jurídico agredido por el autor cuya protección justifique la declaración del ilícito. Por descontado que
el uso de aditivos venenosos en un alimento puede provocar una lesión o muerte de una persona concreta
que los haya consumido; pero la prohibición de su empleo -y el ilícito administrativo resultante- no
están concretados en ese daño preciso. Lo que la norma prohíbe -y castiga- es el uso del aditivo, no
el resultado dañoso: lo que se tiene a la vista no es el daño real sino el daño potencial o riesgo: no es la
muerte del consumidor sino el empleo del aditivo. En el Código de Circulación ni se prohíbe ni se sanciona
el atropello de los peatones sino el no respetar los semáforos; de tal manera que puede provocarse la
suerte de un peatón sin cometer infracción administrativa y cometer tal infracción sin daño real alguno
para nadie (por la mera falta de atención a la orden del semáforo)". Nieto, Alejandro, op. cit. Pág. 348.
34 La profesora Lozano, comentando la sentencia del Tribunal Constitucional Español 246/1991,

señala: "La extensión del juicio de reprochabilidad a la empresa se fundamenta de esta forma, ( ...) en <la
necesidad de estimular el riguroso cumplimiento de las medidas de seguridad>, lo que se hace mediante
la configuración de un deber de diligencia de la empresa especialmente amplio. ( ...) La persona jurídica
responde, según lo expuesto, por una infracción propia, pero debida a la conducta de los empleados,
por lo que la entidad podrá ejercer las acciones legales correspondientes contra los mismos [sic], a fin
de reclamarles los daños y perjuicios que de la actuación irregular se hayan derivado para la empresa.
( ...) En el Derecho administrativo sancionador se produce, de esta forma, una modulación o distinta
interpretación del principio de culpabilidad, necesaria desde el momento en que en éste ámbito se
mantiene la ficción jurídica que supone las personas morales. Se admite en los términos señalados, la
capacidad de acción y de culpa de las personas jurídicas, y desde esta construcción de culpabilidad, el
principio de responsabilidad personal o personalidad de las penas no resulta quebrantado". Lozano
Cutanda, Blanca, op. cit., p. 225.

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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

El incumplimiento o el defecto en el proceso organizativo de la persona jurídica, que

pudo ser previsto y que acarrea como consecuencia la infracción de la ley, es un hecho
voluntario por el cual la organización debe responder administrativamente en condición
de autor 35• En caso contrario, cuando el proceso de organización ha adoptado todas las
medidas razonablemente previsibles para que el comportamiento sea satisfactorio, y sean
más bien los representantes quienes desarrollen una acción propia, que -además- no pudo
razonablemente ser detectada y corregida, la responsabilidad administrativa no debiera
trasladarse a las personas jurídicas.

¿Dónde queda el componente de conciencia y voluntad de las personas jurídicas?

En la decisión o neglige.ncia de sus directivos en no organizar o tomar las previsiones de
seguridad. para que el comportamiento final de la organización respete satisfactoriamente
el mandato legal.

Es verdad que los supuestos de exclusión debieran ser excepcionales; y evaluados con
mucha diligencia por la autoridad. pero existen; y deben necesariamente considerarse en
la discusión de la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas por las autori-
dades encargadas de aplicar las normas.

Precisamente por esta relación entre la persona jurídica y sus representantes es que
en algunos casos estos representantes responden también administrativamente por sus
conductas en representación de las personas que integran o dirigen 36 • Excepcionalmente,
la responsabilidad se extiende a los accionistas.

35 Abordando el interesante y polémico tema, desde una perspectiva distinta en cuanto al criterio

definidor de la culpabilidad, Gómez Tomillo y Sanz Rubiales señalan: ''Aceptada la responsabilidad de las
personas jurídicas por la comisión de infracciones, debe procederse a reformula algunas de las categorías
que concurren en la estructura del concepto de infracción administrativa ( ...) En ese contexto, caben, al
menos, tres opciones. En primer lugar, estimar que el caso de infracciones administrativas cometidas
por personas jurídicas no es posible diferenciar entre infracción dolosa o culposa, considerando que
se trata de categorías elaboradas fundamentalmente pensando en las personas físicas que no admiten
se extrapoladas a los entes colectivos. En segundo lugar, cabe realizar una construcción particular del
dolo o de la culpa de las personas jurídicas. Una tercera opción es tomar como punto de partida del
carácter doloso o imprudente de la persona o personas físicas que han actuado para la sociedad, empresa
o asociación infractora de que se trate. ( ...) Desde nuestra perspectiva, debe aceptarse la tercera de las
opciones apuntadas, esto es, tomar como punto de partida el carácter doloso o imprudente de la persona o
personas físicas que han actuado para la sociedad, empresa o asociación infractora de que se trate. Gómez
Tomillo, Manuel y Sanz Rubiales, Íñigo, Derecho adminístrativo sancionador, Parte general. Aranzadi.
Tercera edición. Pamplona, 2013, p. 388.
)6 "( ".) algunas normas han introducido la posibilidad de castigar simultáneamente a la persona

jurídica autora de la infracción y a las personas físicas que han actuado como órgano ejecutivo para su
comisión. ( ...) En estos casos se sanciona a los directivos de las sociedad por una infracción imputable
a la persona jurídica, lo que ha de explicarse, para no violar el principio de personalidad de la sanción,
como <una responsabilidad por la participación en una infracción cometida por otro, aunque sea en la
forma especialmente intensa de tomar parte en la ejecución de los hechos (art. 14.1 Código Penal».
Aunque actúen por cuenta de la persona jurídica y como órganos de la misma [sic]", se trata de individuos
responsables de sus actos y que pueden ser castigados por su participación en el ilícito. Lozano Cutanda,
Blanca, op. cit., p. 238.

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 EL ARTE DE LA SANCIÓN ADMINISTRATTVA

Claro está que la responsabilidad civil seguirá su propio camino y, en caso de haberse
configurado un daño, la reparación civil es la que debiera aplicarse para recomponer la
situación dañada.

¿Qué busca el principio de confianza legítima en la actuación del Poder Púbico: el caso
del tránsito vehicular?

Los principios no se crean, solo se descubren. Es decir. están siempre a la base de los sis-
temas normativos. Se acude a ellos reiteradamente cuando los tiempos hacen necesaria su
aplicación orientadora, por eso, su presencia destacada en un ámbito jurídico, puede ser
coyuntural, pero sin duda determinante37 •

El principio de confianza legítima es requerido insistentemente en el mundo jurídico

administrativo peruano de la segunda década del siglo XXI. Ello se debe precisamente a
la notoria falta de institucionalidad de los organismos públicos en la aplicación de sancio-
nes. El principio es el refugio de los que claman justicia y no tienen cómo explicar algunas
actuaciones públicas que vulneran sus derechos, sus dignidades, sus patrimonios, sin los
sustentos legales apropiados. El principio, además, por ser un principio, engloba a otros
principios como son el de razonabilidad, de legalidad, de debido procedimiento, etc.

Definitivamente se trata de un principio mayor. El principio que nos hace saber que.
la Administración Pública, representante del Estado, de nuestro Estado, juega limpio, es
honesta, no engaña, no fuerza interpretaciones antojadizas, ni utiliza interpretaciones
alambicadas, no se beneficia con incentivos perversos en las acciones que realiza, es equi-
librada y ponderada con el resultado de sus actuaciones. En conclusión y en una palabra,
la Administración Pública que es justa.

Es evidente que la gama de situaciones que pueden ser evaluadas bajo los alcances de
este principio es abundante. Es más, podría decirse que es un principio transversal a toda
situación que ponga en relación a una Administración Pública con un particular. Por ello,
en la necesaria selección, únicamente haremos referencia al caso de las infracciones de
tránsito vehicular.

Así, no es legítima la actuación y no respeta el principio de confianza legítima, cuan-

do los agentes públicos de tránsito se escoden detrás de los matorrales o el cemento para
súbitamente "aparecer" en el preciso momento que un conductor transgrede el límite de
velocidad vehicular. La autoridad está obligada a advertir previamente cuáles son las vías
sometidas a control de velocidad y dónde se realiza dicho control, a vista de todos los

37 "[S]iempre que en el lenguaje de los juristas aparecen los "principios" se encuentra latente el problema
de la plenitud del sistema o la necesidad de elegir entre distintos significados de una disposición
normativa dudosa; sin perjuicio de que se persiga también algún otro objetivo, como, por ejemplo, alcanza.-
soluciones moralmente plausibles cuando una determinada norma o regla conduce a un resultado que se
juzga inaceptable, vigilando "desde arriba" la corrección del Derecho en su conjunto y, de modo especial,
en su fase aplicativa." Prieto Sal1chís, Luís. Sobre principiosy normas problemas del razonamiento jurídico.
Palestra-Temis. Lima-Bogotá, 2013. p. 20.

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JUAN FRANCISCO ROJAS LEO

ciudadanos que transitan por la vía. Nótese que no se trata de decir "en estas vías tengo
instalado el control yen las otras no, por lo que, puedes hacer lo que quieras en las otras vías'~
La confianza legítima, también asume la existencia de la responsabilidad del privado, que
sabe y debe cumplir con los límites de velocidad no porque exista control. sino porque
provienen de un mandato válido.

De la misma forma, la autoridad debe ejecutar una señalización racional de los límites
de velocidad impuestos a los conductores, pues no hacerlo es generar el incumplimiento
frecuente de disposiciones imposibles o alejadas de la realidad, lo que destruye la racio-
nalidad de la obligación. Igualmente, si la autoridad utiliza instrumentos electrónicos de
medición para la velocidad vehicular, dichos instrumentos deben ser fiables y sus reportes
cercanos a la realidad. Destruye la confianza legítima que las mediciones de la autoridad
no guarden correlato alguno con los instrumentos privados o sus resultados sean fácil-
mente modificables. Por el contrario, cuando el instrumento de medición es creíble, la
justicia de la intervención queda fuera de toda duda.

Finalmente, la autoridad no puede obtener un beneficio directo o indirecto de la impo-

sición de una sanción pecuniaria a los agentes. Cuando esto ocurre y el beneficio se traslada
a la institución o las remuneraciones del agente, como en el caso en que un porcentaje de las
multas de tránsito se destina a los bonos de las remuneraciones policiales, se destruye cual-
quier manifestación de legitimidad y se burlan las expectativas del ciudadano.

Lo que ocurre en el ejemplo propuesto -multas de tránsito- es perfecta y plenamente

asimilable a cualquier intervención punitiva de la administración y en cualquier ámbito.

El mismo razonamiento es el que debe acompañar la actuación de los agentes públi-

cos para verificar sus propias competencias punitivas, la pulcritud del mandato legal de
prohibición y de previsión de sanciones, los instrumentos creíbles para la determinación
de la conducta infractora, el debido procedimiento y la absoluta distancia con el resultado
pecuniario fruto de la intervención sancionadora.

Esta es la clave para construir un sistema de sanciones administrativas que goce de la

confianza legítima de la población, es decir, que construya justicia.

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