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DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

PARTE GENERAL
Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo
MANUEL GÓMEZ TOMILLO
Catedrático Acreditado de Derecho Penal. Universidad de Valladolid
ÍÑIGO SANZ RUBIALES
Catedrático Acreditado de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid

DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. PARTE
GENERAL
Teoría General y Práctica del Derecho Penal
 Administrativo
TERCERA EDICIÓN
Primera edición, 2008
Segunda edición, 2010
Tercera edición, febrero 2013

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Editorial
Editori al Aranzad
Aranzadi,i, SA 
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9014-072-7
Depósito
Depósi to Legal: NA 52/20
52/2013
13
Printed in Spain. Impreso en España 
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, SA 
Impresión:
Impresi ón: Rodona Indust
Industria
ria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona
A Miguel y Pilar, mis segundos padres 
Sumario 
Página 

 ABREVIATURAS
 ABREVIATURAS...............................................
................................................................................................
................................................. 27
NOTA
NOTA PREL
PRELIMIN
IMINAR
AR A LA TERC
TERCERA
ERA EDICI
EDICIÓN
ÓN ......
.............
..............
.............
.............
..............
........... 33
INTRODUCC
INTRODUCCIÓN......
IÓN............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
....... 37

PARTE PRIMERA 
DERECHO PENAL Y DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 

CAPÍTULO 1
LA TENDENCIA POLÍTICO-CRIMINAL A LA DESPENALIZACIÓN ....... 45
1. Descri
Descripci
pción
ón sin
sintét
tética
ica del pan
panora
orama
ma cie
científico...
ntífico ......
.......
.......
.......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 46
2. El conce
conceptopto const
constitucio
itucionalist
nalistaa del bien jurídi jurídico.co. Brev
Brevee consid
consideracieración ón
crítica .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 50
3. El llama
llamado
do dere
derecho
cho de intervenc
intervención
ión y el dere
derechocho penal de dos veloc veloci-i-
dades. Tercera y cuarta velocidad .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 55
4. Considerac
Consideraciones
iones críti
críticas
cas fren
frente
te a las posici
posiciones
ones anterioress ..................................
anteriore 59
5. La «hui
«huida
da del
del derech
derechoo penal»
penal».. La «pen «penali alizac
zación
ión»» del
del derech
derechoo admi- admi-
nistrativo sancionador ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 68

CAPÍTULO 2
LA DISTINCIÓN ENTRE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA Y EL
DELITO ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 75
1. Intr
Introd
oduucciónn ......
cció .............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 76
2. Las teo
teoría
ríass cua
cualit
litati
ativas
vas o dif
difer
erenc
enciadorass ...
iadora .......
.......
......
.......
.......
......
.......
.......
.......
.......
......
.......
........ 77
3. Lass te
La teor
oría
íass ec
eclé
léct
cticas.......
icas .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 84

9
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
4. Otra
Otrass po
posi
sici
ciones .......
ones .............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 88
5. Toma de posici
posición:
ón: la tesis unita
unitaria
ria como inelu
ineludible
dible punto de partida  91
6. Conclusión: aplic
Conclusión: aplicabilid
abilidad
ad de los princi
principios
pios del dere derecho cho penal al dere dere--
cho administrativo sancionador .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 114
7. Delimi
Delimitac
tación
ión pol
políti
ítico-
co-leg
legisl
islativa .......
ativa ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 120

PARTE SEGUNDA 
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL ÁMBITO SANCIONADOR 
 ADMINISTRATIVO
 ADMINISTRA TIVO

CAPÍTULO 3
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR (I). LA RESERVA DE LEY ..............
.....................
.............
.............
..............
..............
........... 129
1. Intr
Introd
oduucciónn ..
cció  ........
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
..........
.... 130
2. La res
reserva
erva de ley
ley:: «nu
«nullalla poe
poena na sin
sinee leglegee scr
script a» ......
ipta» .............
..............
..............
............
..... 133
2.1. Plante
Planteamien
amiento to gener al .......
general  ..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 133
2.2. Supuestos excepcionales: normas emanadas emanadas de de órganos colegiados repr repre- 
e- 
sentativos ..............
.....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 140
2.3. Supue
Supuestos
stos excepcion
excepcionales ales:: la cues
cuestión
tión de las normas sancionato sancionatorias rias en 
blanco ..............
.....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 147

CAPÍTULO 4
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIO
SAN CIONAD
NADOR
OR (II)
(II).. EL PRI
PRINCI
NCIPIO PIO DE TAXA AXATIV TIVIDAIDAD: D: «NU«NULLA  LLA 
POENA SINE LEGE CERTA» .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 159
1. Conc
Concep
epto
to,, fu
fund
ndam
amen
ento
to y al
alcancee ......
canc .............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
............
..... 159
2. La cuest
cuestión
ión del
del incump
incumplim limien
ientoto de debe deberes res gené
genéric ricos
os establ
estableciecidos
dos
en la misma ley .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 166

CAPÍTULO 5
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD (III). LA PROHIBICIÓN DE ANALO-
GÍA: «NULLA POENA SINE LEGE STRICTA» .......
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 173
1. Concep
Concepto,
to, fun
fundam
dament
entoo y pro
protec
tecció
ciónn con
consti
stituc
tucional ...
ional .......
.......
......
.......
.......
......
.......
........ 1733
17

10
Sumario 

Página 
2. Otrass cuesti
Otra cuestion
ones
es:: las cláusu
cláusula lass genera
generale less de an analalog
ogíaía y la analoanalogí gía 

favorable al infractor .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 178

CAPÍTULO 6
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR (IV): IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA SANCIO-
NADORA NO FAVORABLE Y RETROACTIVIDAD DE LA FAVORABLE 181
1. El pri
princi
ncipio
pio de la irre
irretro
troact
actividad .......
ividad .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 182
2. La retr
retroac
oactiv
tivida
idadd de las las disposi
disposicio ciones
nes favo
favorabrablesles alal infract
infractor: or: plan
plan--
teamiento ...
 ..........
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 184
3. Retroacti
Retroactivid
vidad
ad favor
favorabl
ablee cuando
cuando la
la infrac
infracció ciónn no se ha perfec perfeccio cio--
nado, la sanción no es firme o no se ha ejecutado. Referencia a la 
revocación de la sanción ya ejecutada ..............
.....................
.............
.............
..............
..............
...........
.... 186
4. Criterios
Criterios par
paraa la det
determi
erminac
naciónión de la la ley
ley más
más favor
favorabl able.
e. LaLa cuest
cuestión ión
del recurso de amparo .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 191
5. Retroacti
Retroactivid
vidad
ad en
en el cas
casoo de mod
modific
ificaci
ación
ón dede laslas normas
normas de comp comple- le-
mento de disposiciones sancionatorias .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 198
6. Hipótesis
Hipótesis de
de modifi
modificac cación
ión deldel tipo
tipo lega
legall consti
constitut tutivo
ivo dede infrac
infracció ciónn
administrativa .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 204
7. Leyes
Leyes san
sancio
cionad
nadora
orass int
interme
ermedia
diass y tem
temporaless ......
porale .............
..............
..............
.............
..........
.... 205

CAPÍTULO 7
PRINCI
PRINCIPIO
PIO DE LEG
LEGALI
ALIDAD
DAD EN EL DER
DERECH
ECHO
O ADM
ADMINIINISTR
STRA ATIV
TIVO O
SANCIONADOR (V): «NON BIS IN IDEM» MATERIAL...
.......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 2099
20
1. Fundam
Fundament
ento,
o, reg
regula
ulació
ciónn y doc
doctri
trina
na con
consti
stituc
tucional ...
ional .......
.......
.......
.......
......
.......
.......
......
..... 2122
21
2. Otras
Otras cue
cuesti
stione
ones,
s, en part
particu
icular
lar la inf
infrac
racció
ciónn perma
permanente ...
nente .......
.......
.......
.......
....... 2244
22
3. «Non bis
«Non bis in idem
idem»» y concu
concurso rso «apa
«apare rente
nte»» de normanormass sanci sancionaonatortorias
ias
administrativas ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
........... 226
4. Compatibi
Compat ibilid
lidadad dede sanci
sancione oness penale
penaless y adminiadministr strati
ativas
vas por
por los los mis-
mis-
mos hechos cuando uno de ellos sea cometido cometido por una persona jurí-
dica .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
...... 235

11
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
5. Compatibi
Compat ibilid
lidadad dede sanci
sancioneoness admin
administ istrat
rativa
ivass por unos unos mism mismos os he-
he-
chos impuestas tanto a la persona jurídica, como a la persona física 
que actúa en su nombre. Referencia al supuesto en el que se san-
ciona tanto a una persona jurídica como a las sociedades que la inte-
gran.......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
...... 240

CAPÍTULO 8
PRINCI
PRINCIPIO
PIO DE LEG
LEGALI
ALIDAD
DAD EN EL DER
DERECH
ECHOO ADM
ADMINI
INISTR
STRAATIV
TIVO
O
SANCIONADOR (VI): REFERENCIA A LO ILÍCITO DISCIPLINARIO ... 247
1. Lo ilíci
ilícito
to disci
disciplinar
plinario:
io: algun
algunas
as consid
considerac
eraciones
iones en cuant cuantoo a su natu-
raleza y régimen jurídico sancionatorio ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
........... 249
2. Rese
Reserva
rva de le
leyy e il
ilíc
ícit
itoo di
disc
scip
ipli
linarioo.......
nari ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 255
3. Ilícitoo discip
Ilícit disciplin
linari
arioo y princi
principio
pioss de taxattaxativiividad
dad e irretro
irretroact activi
ividad
dad de de
las normas sancionatorias .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 268
4. El prin
princip
cipio
io «non
«non bis
bis in idem
idem»:
»: aplic
aplicaci
ación
ón a los
los ilíci
ilícitos
tos disc
discipl
iplina
inario
rioss 269

PARTE TERCERA 
TEORÍA GENERAL DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA 

CAPÍTULO 9
LA DEFINICIÓN MATERIAL DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA .............. 285

CAPÍTULO 10
INTRODUCCIÓN A LA CUESTIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DE
LAS PERSONAS JURÍDICAS POR LA COMISIÓN DE INFRACCIONES
 ADMINISTRATIV
 ADMINISTRA AS.......
TIVAS.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 289

CAPÍTULO 11
LA ACCIÓN  ...........
 ..................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..........
... 299

CAPÍTULO 12
LAS INFRACCIONES DE OMISIÓN EN EL DERECHO ADMINISTRA-
TIVO SANCIONADOR .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 313
1. Introducci
Introducción.
ón. Clase
Clasess de infra
infraccion
cciones
es admin
administrat
istrativas omisiónn ..............
ivas de omisió 313

12
Sumario 

Página 
2. Trat
ratami
amient
entoo juríd
jurídico
ico de las
las hipó
hipótes
tesis
is de
de comis
comisión ión por omis omisión ión o de
las infracciones de omisión impropias .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 319
3. El supue
supuesto
sto espe
especial
cial de respo
responsabi
nsabilidadlidad solid
solidaria
aria por omisióomisiónn de im-
pedir una infracción administrativa: el artículo 130.3, párrafo se-
gundo, de la LRJ-PAC ...................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 335
3.1. Análi
Análisissis de la
la situac
situación legal l ..............
ión lega .....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 335
3.2. Prob
Problemas
lemas de constitucio
constitucionalid
nalidad ad del sistema de responsabi
responsabilidadlidad solida- 
solida- 
ria por no impedir infracciones ajenas ....... ..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 342

CAPÍTULO 13
LA TIPICIDAD: EL TIPO OBJETIVO ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
............
..... 345
1. La técn
técnica
ica de tipi
tipifica
ficació
ciónn en el
el dere
derecho
cho sanc
sancion
ionato
atorio
rio:: clases
clases dede in- in-
fracciones administrativas, tipo de lo injusto y bien jurídico .......
..................
... 3455
34
2. La tipic
tipicidad
idad de las infrac
infraccione
cioness admin
administraistrativas
tivas comet
cometidas idas por perso perso--
nas jurídicas .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 353
3. Exclusión de la tipic
Exclusión tipicidad
idad por la concu
concurrencia
rrencia de la apro
aprobació
baciónn admi-
nistrativa preceptiva. Supuestos de licencia ilegal ......
.............
..............
..............
............
..... 364

CAPÍTULO 14
LA TIPICIDAD SUBJETIVA (I): INTRODUCCIÓN .......
..............
.............
.............
..............
........... 369
1. Excurso: delim
Excurso: delimitac
itación
ión del princi
principiopio de imputimputación
ación subjesubjetiva
tiva del prin-
cipio de culpabilidad .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 369
2. El princ
principio
ipio de imput
imputación
ación subje
subjetivativa o de de neces
necesaria aria exige
exigenciancia de dolo
o de imprudencia .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 374
3. La difer
diferente
ente consid
considerac
eración
ión punit
punitiva
iva de las infra
infraccione
ccioness dolosa
dolosass y cul-
posas en el derecho administrativo sancionador .......
..............
..............
.............
.............
......... 382
4. El dolo y la impruden
imprudencia cia en las infrainfraccion
cciones es comet
cometidas idas por las perso perso--
nas jurídicas .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 388

CAPÍTULO 15
LA TIPICIDAD SUBJETIVA (II): EL DOLO EN LAS INFRACCIONES
 ADMINISTRATIV
 ADMINISTRA AS   .............
TIVAS ....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 397
1. Conc
Concep
epto
to y cl
clas
ases
es de dolo ......
dolo .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 397

13
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
2. Particular
Particu larida
idades
des del
del dolo
dolo en el
el derech
derechoo admini
administr strati
ativo
vo sanci
sancionaonadordor
español: el artículo 131.3 a) LRJ-PAC. La necesidad de diferente con-
sideración punitiva del dolo directo y el dolo eventual. El dolo como
«criterio de graduación de la sanción» .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 404
3. El erro
errorr de
de tipo
tipo en el der
derech
echoo admi
adminis
nistra
trativ
tivoo sanc
sancionadorr ...........
ionado ..................
..... 4122
41

CAPÍTULO 16
LA TIPICIDAD SUBJETIVA (III): LA IMPRUDENCIA EN EL DERECHO
TIVO SANCIONADOR ..............
 ADMINISTRATIVO
 ADMINISTRA ....................
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 419
1. Concep
Concepto,
to, est
estruct
ructura
ura y cla
clases
ses de inf
infrac
racció
ciónn imp
imprudente ....
rudente .......
......
.......
.......
......
..... 4199
41
2. La regu
regulació
laciónn jurídi
jurídico co posit
positivaiva de la infrac
infracciónción admini
administratistrativava impru-
dente en el derecho español ....... ..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 427
2.1. Neces
Necesidad
idad de una cláusulacláusula general
general de cobertura.
cobertura. El modelomodelo del derecho 
derecho 
 penal  ............
 ...................
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
..........
.... 427
2.2. Los artículos
artículos 131 131.3 .3 a) y 130.1
130.1 de la LRJ-P LRJ-PAC  AC .......
..............
..............
..............
.............
........ 431
3. Compensaci
Compensación
ón de culpa
culpass y dere
derecho
cho admin
administrat
istrativo
ivo sancionador ................
sancionador 436

CAPÍTULO 17
LA ANTIJURIDICIDAD Y SU EXCLUSIÓN. APLICACIÓN DE LAS CAU-
SAS DE JUSTIFICACIÓN PENALES. ESTADO DE NECESIDAD, CUM-
PLIMIENTO DE UN DEBER O EJERCICIO LEGÍTIMO DE UN DERE-
CHO. CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN ESPECIALES .......
..............
.............
.............
..............
........... 441

CAPÍTULO 18
LA CULPABILIDAD (I): CUESTIONES GENERALES Y CULPABILIDAD
DE LAS PERSONAS FÍSICAS POR LA COMISIÓN DE INFRACCIONES
 ADMINISTRATIV
 ADMINISTRA AS.......
TIVAS.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 455
1. Cuestiones gene
Cuestiones generales
rales relarelativas
tivas a la culpa
culpabilida
bilidadd en en la infrac
infracción ción admi-
nistrativa .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 456
2. La culpa
culpabil
bilida
idadd en las las infracc
infraccion ioneses admin
administ istrat
rativa
ivass cometid
cometidas as por
por
personas físicas .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 461
3. Causas
Causas de exc
exclus
lusión
ión de la cul
culpab
pabilidad.......
ilidad..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 471
4. Infrac
Infracció
ciónn adm
admini
inistr
strati
ativa
va y min
minorí edadd .......
oríaa de eda .............
.............
..............
..............
.............
........ 471

14
Sumario 

Página 
5. Otras causa
causass de exclu
exclusión
sión de la imput
imputabili
abilidad:
dad: anoma
anomalía lía o alte
alteració
raciónn
psíquica, trastorno mental transitorio, intoxicación plena y síndrome
de abstinencia y alteraciones en la percepción ......
.............
..............
..............
.............
..........
.... 477
6. La cues
cuestió
tiónn de las cau
causas
sas de dis
discul
culpa
pa no
no codifi
codificad
cadas:as: el prin
principcipioio dede
inexigibilidad de un comportamiento diverso......
.............
..............
..............
..............
............
..... 482
7. El error
error de proh
prohibi
ibició
ciónn y la conc
concien
iencia
cia de la
la anti
antijur
juridi
idicidad .......
cidad ..................
... 4877
48
8. Trat
ratami
amient
entoo de las las hipóte
hipótesis sis dede culpab
culpabili ilidad
dad dismdisminu inuida
ida:: la probl
proble- e-
mática de la semiimputabilidad. Aplicabilidad de las circunstancias
atenuantes genéricas del Código Penal al derecho administrativo san-
cionador ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 507

CAPÍTULO 19
LA CULPABILIDAD (II): LA CULPABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍ-
DICAS POR LA COMISIÓN DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS . 517

CAPÍTULO 20
PUNIBILIDAD .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 537

CAPÍTULO 21
LA INFRACCIÓN ADMINISTRA
ADMINISTRATIV
TIVA
A INTENTADA  .......
INTENTADA  .............
.............
..............
..............
....... 543

CAPÍTULO 22
TRATAMIENTO DE LAS HIPÓTESIS DE PLURALIDAD DE INTERVI-
NIENTES (I): LA AUTORÍA EN LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA ... 547
1. Presupue
Presupuesto
stoss dogmáti
dogmáticos cos:: concept
conceptoo unitariunitarioo y concepto
concepto rest restric
rictiv
tivoo
de autor .......
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 547
2. Clases
Clases de auto
autoría
ría.. La dis
distin
tinció
ciónn entr
entree auto
autoría
ría y partic
participaciónn ...................
ipació ....... 5544
55
3. Sint
Sintét
étic
icaa to
toma
ma de po
posi
sición .......
ción .............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 565
4. Especial
Especial consi
consider
deraci
ación
ón de las cláu
cláusul
sulas
as gene
general
rales
es de det
determi
erminac
nación
ión
de sujetos responsables en el derecho administrativo sancionador .... 570

15
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 

CAPÍTULO 23
TRATAMIENTO DE LAS HIPÓTESIS DE PLURALIDAD DE INTERVI-
NIENTES
NIENTES (II): LA COMPL
COMPLICIDAD
ICIDAD,, COOPE
COOPERACIÓN
RACIÓN NECESARIA
NECESARIA Y LA 
INDUCCIÓN EN LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA  ...
......
.......
.......
.......
.......
......
.......
.... 57
5733
1. Intr
Introd
oduucciónn ..
cció  ........
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
..........
.... 573
2. La ind
inducc
ucción
ión a come
cometer
ter una inf
infrac
racció
ciónn admi
adminis
nistra
trativa ......
..........
tiva  .......
......
.......
.......
....... 5755
57
3. La comp
complic licida
idadd y la coo cooperperaci
aciónón nece
necesar sariaia en
en la infrinfracc
acción
ión admi
adminis nis--
trativa .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 577
4. La auto
autoría
ría y la
la partici
participacpaciónión en en las infrinfraccaccion
ioneses admin
administ istrat
rativa
ivass im-
prudentes .......
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 583

CAPÍTULO 24
TRATAMIENTO DE LAS HIPÓTESIS DE PLURALIDAD DE INTERVI-
NIENTES (III): RESPONSABILIDAD CONJUNTA, SOLIDARIA Y SUBSI-
DIARIA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR  ...................... 5899
58
1. Resp
Respon
onsa
sabi
bili
lida
dadd co
conj
njunta ..............
....................
unta  .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 590
2. La respo
responsabil
nsabilidad
idad solida
solidaria
ria por infrac
infraccione
cioness admin
administra tivas ...........
istrativas ............. 5955
59
2.1. Funda
Fundamento,
mento, regulac
regulación
ión y anál
análisis
isis del derecho
derecho positivo.
positivo. Especial
Especial refe- 
rencia a la cuantía de la cuota de cada responsable .... .......
......
.......
.......
.......
.......
......
..... 595
595
2.2. Crítica político-legislativa al sistema
sistema de responsabilid
responsabilidad solidaria ................
ad solidaria  605
2.3. Prob
Problemas
lemas de constitucio
constitucionalid
nalidad
ad del sistema de responsabi
responsabilidad
lidad solida- 
solida- 
ria. Especial referencia al artículo 42.1 c) de la LGT  ... ......
.......
.......
......
.......
.......
....... 6077
60
3. La respo
responsabil
nsabilidad
idad subsid
subsidiaria
iaria por sanci
sanciones
ones admin
administrativas...................
istrativas ....... 6111
61

CAPÍTULO 25
CONCURSOS DE INFRACCIONES .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 617
1. Concurso
Concur so de
de dos o más
más infrac
infraccio
ciones
nes adm
admini
inistr
strati
ativas
vas:: concur
concurso so real
real,,
ideal y medial. La infracción continuada ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
....... 617
2. Concur
Concurso
so de del
delito
ito e inf
infrac
racció
ciónn adm
admini
inistr
strativa .......
ativa .............
.............
..............
..............
........... 631

16
Sumario 

Página 

CAPÍTULO 26
LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD (I): LA PRESCRIPCIÓN
DE LA INFRACCIÓN Y DE LA SANCIÓN .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 635
1. Natu
Natura
rale
leza
za ju
jurí
rídica .............
dica ....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 636
2. Determinaciónn del «dies a quo». Espec
Determinació Especial
ial consid
considerac
eración
ión de las infracinfrac--
ciones de estado, de resultado, de pura omisión, continuadas, perma-
nentes, clandestinas, complejas o de varios actos .......
..............
..............
.............
............
...... 640
3. Inte
Interrup
rrupci
ción
ón de la pr
pres
escr
crip
ipción .......
ción ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 655
4. Determinaciónn del «die
Determinació «diess a quo» en caso de rean
reanudaci
udación
ón del plazo de
prescripción. Límite para la prescripción de las infracciones ...................
....... 6688
66
5. Carga
Carga de la prue
prueba
ba de la pre
prescr
scripc
ipción
ión:: re
remisión .......
misión .............
.............
..............
..............
....... 670
6. Excurs
Excurso:
o: ref
refer
erenc
encia
ia a la
la pre
prescr
scripc
ipción
ión de la sanciónn ...
sanció .......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 6700
67
7. Consideración
Considerac ión de polít
política
ica legi
legislati
slativa
va en cuant
cuantoo al estab establecim
lecimiento
iento de
plazos de prescripción comunes ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 676

CAPÍTULO 27
LA EXTINCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD (II): LA MUERTE DE LAS
PERSONAS FÍSICAS Y LA DISOLUCIÓN DE PERSONAS JURÍDICAS .. 677
1. La muerte.......
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 677
2. La dis
disolu
olució
ciónn de per
person
sonas
as jur
jurídicas .......
ídicas ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 680

CAPÍTULO 28
INDULTO, CONDONACIÓN Y REVOCACIÓN DE LA SANCIÓN: RE-
MISIÓN .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 687

PARTE CUARTA 
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 

CAPÍTULO 29
EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: INTRODUCCIÓN ...
.......
.......
.......
.......
....... 6911
69
1. El proc
procedimi
edimiento
ento admin
administrat
istrativo
ivo sanci
sancionador
onador:: su justificaciónn ......................
justificació 6922
69

17
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
2. El proce
procedim
dimien
iento
to sanci
sanciona
onador
dor como
como proce
procedim
dimien
iento
to admin
administ
istrat
rativo
ivo::
la aplicabilidad directa de las reglas del Título VI de la Ley 30/1992 693
3. La espe
especifi
cificid
cidad
ad del
del proce
procedim
dimien
iento
to sanc
sancionionadoador: r: el pape
papell deldel dere-
dere-
cho fundamental a la tutela judicial efectiva ....... .............
.............
..............
..............
.............
........ 695
3.1. La aplicación
aplicación matizada
matizada de las garantía
garantíass del proceso
proceso penal al proced procedi- i- 
miento sancionador administrativo ..............
....................
.............
..............
..............
.............
............
...... 696
3.2. La incidencia
incidencia del
del derecho
derecho a la tutela judicia
judiciall efectiva
efectiva en el régimen
régimen de 
invalidez de los actos sancionadores ..............
.....................
..............
.............
.............
..............
...........
.... 699
4. El proc
procedi
edimie
miento
nto reg
regula
ulado
do en
en el RPE
RPEPS:
PS: su func
función
ión sup
suplet
letoria ....
oria . ............. 7011
70
5. Lass fa
La fase
sess de
dell pr
proc
oced
edim
imientoo .......
ient ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 705
6. El proce
procedim
dimien
ientoto simpl
simplific ificado
ado en en el regla
reglamenmento to de proc procediedimie
mientonto
sancionador......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 708
7. Las me
Las medidida
dass pr
prov
ovisi
ision
onal es ......
ales .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 709
7.1.. Con
7.1 Concep to .......
cepto  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 709
7.2. Su naturale
naturaleza za jurídica
jurídica no sanciona
sancionadora  dora ..............
.....................
.............
.............
..............
...........
.... 710
7.3. Requi
Requisitos
sitos para su adop ción .............
adopción  ....................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 713
 A. Norma habilitante .................................................................. 713
B. Órgan
Órganoo compe competent tentee .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 715
C. Motiva
Motivación..........
ción.................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
......... 716
D. Instr
Instrumen
umentalid talidadad y provis
provisionalionalidad
idad .......
..............
.............
.............
..............
...........
.... 716
E. No pueden
pueden implic implicar ar daños
daños y perjuici
perjuicios os dede difícil
difícil o imposi-
imposi-
ble repar
reparación........
ación..............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
...........
..... 717
F. Som
Someti etimie
miento nto al pri princi
ncipio
pio de pro propor porcio cional
nalidaidadd ...
.......
.......
......
.......
.... 7188
71
7.4. El procedimi
procedimiento
ento de adopción
adopción de medidas medidas provisi onales s ....
provisionale .......
.......
.......
......
.......
........ 7199
71
7.5. Impug
Impugnabil idad ......
nabilidad  .............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 720
8. Procedimi
Procedimiento
ento sanci
sancionador
onador y exped
expediente
iente admin
administrativo....
istrativo .......
......
.......
.......
......
..... 7222
72

CAPÍTULO 30
EL PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD: EL PRETENDIDO DEBER ADMI-
NISTRATIVO DE SANCIONAR  .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
......... 725
1. El es
esta
tado
do de la di
disc
scusiónn ......
usió .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 725

18
Sumario 

Página 
2. Tratam
ratamiento
iento de los casos en los que la Ley no impon imponee expresexpresamentamentee
el deber de perseguir, sancionar y ejecutar todas y cada una de las
infracciones detectadas ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 729
3. Trat
ratami
amient
entoo de los caso
casoss en loslos que
que la la Ley
Ley impone
impone exp expresresame
amentente el
deber de perseguir y sancionar y ejecutar todas y cada una de las
infracciones detectadas ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 736
4. Excurso: el princi
Excurso: principio
pio de oportun
oportunidad idad en las infrac infraccione
cioness admin
administraistra--
tivas medioambientales ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
........... 740
5. Consid
Considera
eracio
ciones
nes pol
políti
ítico-
co-leg
legisl
islativas.......
ativas..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 741

CAPÍTULO 31
ORGANIZACIÓN ADMINISTRA
ADMINISTRATIVA  .......
TIVA  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 745
1. Los órg
órgano
anoss com
competpetent
enteses y su dif difere
erencinciaci ón ......
ación .............
..............
..............
.............
............
...... 746
1.1. El concepto
concepto de
de órgano
órgano del art. art. 134 LRJ-PLRJ-PAC  AC .............
....................
..............
..............
............
..... 746
1.2.. El órga
1.2 órgano
no inst
instruc tor .......
ructor  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 748
1.3.. El órg
1.3 órgano
ano de
decis or .............
cisor ....................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 750
1.4. El órgano
órgano comp
competent
etentee para incoar ..............
para incoar  ....................
.............
..............
..............
..............
.............
........ 750
1.5. Una separa
separación
ción dede funciones
funciones... ... relaja da .......
relajada  ..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 751
2. La atr
atribu
ibució
ciónn de com
compet
petenc
encia
ia al órg
órgano
ano san
sancio
cionador ....
nador .......
......
.......
.......
......
.......
........ 7511
75
3. La tra
transfe
nsfere
renci
nciaa de com
compet petencenciasias san
sanciocionad
nadoraorass .......
..............
..............
.............
............
...... 755
3.1.. La del
3.1 delega
egació n .............
ción  ....................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 755
3.2. Desc
Desconcen
oncentrac ión .............
tración  ....................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 757
3.3.. La avo
3.3 avocac ión .......
cación  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 758
3.4. La enco
encomiend
miendaa de gesti ón ..............
gestión  .....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 759
4. Inco
Incomp
mpet
eten
enci
ciaa e in
inva
validezz ......
lide .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 759
5. Absten
Abstenci
ción
ón y re
recu
cusa
saci ón.......
ción .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 760
imparcialidad de los órganos administrativos competentes  760
5.1. Objetividad e imparcialidad
5.2. La abstención
abstención y recusaci
recusación ón de los titulares
titulares de órganos
órganos competentes
competentes.. La 
tramitación del incidente de recusación ...... .............
..............
.............
.............
..............
..............
....... 761
5.3. La existencia de una causa de abstención no provoca per se la invalidez 
de la sanción  .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 764

19
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
6. La prohi
prohibició
biciónn de externa
externalizac
lización
ión de funci
funciones
ones sanci
sancionadoras ....................
onadoras 7677
76

CAPÍTULO 32
LA DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y SUS PLAZOS: LA CADUCI-
DAD ......................................................
............................................................................................................
.............................................................
....... 771
1. Dura
Duraci
ción
ón de
dell pr
proc
oced
edim
imientoo .......
ient ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 772
2. Fundamento .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 772
3. Régime
Régi menn ju
jurí
rídi co .......
dico ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
........... .... 773
3.1. Ámbit
Ámbitoo de aplicación:
aplicación: los proced procedimien
imientostos iniciados
iniciados de oficio  oficio ....
.......
..................
..... 7733
77
3.2. El plazo
plazo inicial
inicial y el plazo
plazo final
final de la cadu caducida
cidad  d .............
....................
..............
..............
....... 775
 A. «Dies a quo»: el acuerdo de iniciación y no su notificación.
Los efec
efectostos de la notifinotificació
cación n .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 775
B. «Di«Dies es ad quequem»: m»: el de la not notificificaciación
ón ..........
.......
......
.......
.......
......
.......
....... .......
.... 7766
77
3.3.
3.3. Ef
Efec
ectos ..............
tos .....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 779
4. Susp
Suspen
ensi
sión
ón de pl
plaz
azos
os de ca
cadu
ducidadd .......
cida ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 783
5. La inv
invali
alidez
dez de las san
sancio
ciones
nes ext
extemp
emporá
oránea
neass por
por cadu
caducidad .......
cidad ..................
... 7888
78
6. La aplic
aplicación
ación de la caduc
caducidad idad del art. 44.2 LRJ-P LRJ-PAC AC a los los exped
expedienteientess
disciplinarios ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 792
7. Otrass fo
Otra forma
rmass de cacadu
duci dadd .......
cida ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 795
7.1. Cadu
Caducidad
cidad de accione
accioness o dere chos .......
derechos  ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 795
7.2. Per
Perenció
enciónn del procedimi
procedimiento
ento y perención
perención intermed
intermedia  ia ...
.......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 796
796

CAPÍTULO 33
INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 799
1. El proc
procedimi
edimiento
ento sanci
sancionado
onadorr es un procprocedimi
edimientoento inicia
iniciado do de oficio 799
1.1. El procedimi
procedimiento
ento se inicia
inicia por elel acto de iniciació
iniciación, denuncia .. 801
n, no por denuncia 
1.2. Inici
Iniciación
ación por denunci
denuncia:
a: su posibil idad .............
posibilidad  ....................
..............
..............
.............
............
...... 802
2. El de
denu
nunc
ncia
iant
ntee ¿e
¿ess in
inte
tere
resa do?? .......
sado .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 805
2.1. El denuncia
denunciante
nte puede
puede ser inter
interesad
esado o ..............
.....................
..............
.............
.............
..............
...........
.... 805

20
Sumario 

Página 
2.2. ¿El denunciad
denunciadoo tiene derecho
derecho a conocer
conocer la identidad
identidad del denuncia
denunciante? 
nte?  810
3. El ac
acue
uerd
rdoo de in
inic
icia
iación .......
ción ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
.............
...... 811
3.1. El escrito
escrito de iniciación
iniciación como escrito
escrito de inculpac
inculpación. contenido .............. 811
ión. Su contenido 
3.2. Comun
Comunicac
icación
ión y notificaci
notificaciónón del acto
acto de iniciació
iniciación  n ...
.......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 81
8133
3.3. El acuerdo
acuerdo de iniciació
iniciación:
n: su inimpugnab
inimpugnabilida autónoma ....
ilidadd autónoma  .......
.......
.......
......
..... 81
8144
4. Actu
Actuac
acio
ione
ness pr
previass .......
evia ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 815

CAPÍTULO 34
LA INSTRUCCIÓN (I): TRAMITACIÓN ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
....... 819
1. Instruc
Instrucció
ciónn del pro
proced
cedimi
imient
ento:
o: ide
ideas
as gen
generales.......
erales ..............
.............
.............
..............
........... 819
2. Actu
Actuac
acio
ione
ness de
dell in
inst
structorr ......
ructo .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 820
3. Actuac
Actuacion
iones
es del int
intere
eresad
sado:
o: ale
alega
gaciones .......
ciones ..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 821
4. rueeba ..............
La pru .....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.......... ... 822
4.1. Prop
Proposici
osición
ón y medi
medios os de prueba .............
de prueba  ....................
.............
.............
..............
..............
..............
............ ..... 824
4.2. Admis
Admisión
ión y dene
denegació
gación  n .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
........... .... 825
4.3.. Prá
4.3 Prácti
ctica
ca de
de la pru eba .......
prueba  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.................. 826
4.4. Valora ción de la prueba ..............
aloración ....................
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 827
4.5. Valor probator
probatorio io de los hechos constatad
constatados funcionarios ....
os por funcionarios  .......
..................
..... 8299
82

CAPÍTULO 35
LA INSTRUCCIÓN (II): DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCEN-
CIA, CARGA DE LA PRUEBA Y ESTRUCTURA ESTRATIFICADA DEL
CONCEPTO DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA  .......
.............
.............
..............
..............
....... 833
1. La carg
cargaa de la prueba
prueba de los
los hecho
hechoss objet objetiv ivos
os cons
consti titu
tutitivo
voss de la 
infracción: generalidades......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
............
...... 833
2. La carg
cargaa de la prueb
pruebaa de los ele elemen
mentos tos sub
subjet jetivo
ivoss del
del tipo:
tipo: el dolodolo y 
la imprudencia .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 837
3. Carga de
Carga de la prueb
pruebaa de los hec
hechos
hos excl
excluye
uyente
ntess de la
la resp
respons
onsabi
abilid lidad: ad:
las causas de justificación o de exclusión de la culpabilidad ...............
............... 8477
84
4. Carga
Carga de
de la prue
prueba
ba de
de la
la presc
prescrip
ripció
ciónn y apre
aprecia
ciació
ciónn de oficio ......................
oficio 8533
85

21
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 

CAPÍTULO 36
LA INSTRUCCIÓN (III): LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN ...
..................
........... 8577
85
1. Es un act
actoo de trá
trámit
mitee que deb
debee ser not
notificado.......
ificado..............
.............
.............
..............
...........
.... 857
2. Contenido ...
 ..........
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 859
3. Efectoss de la pro
Efecto propue
puestasta de re resol
soluci
uciónón .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 861
3.1. Vincu
Vinculala al órgano
órgano decisor
decisor en cuanto
cuanto a los hechos .............
los hechos  ....................
..............
............
..... 861
3.2. Efect
Efectos
os del cambio
cambio de calificación
calificación jurídicjurídicaa llevado
llevado a cabo por la propia  propia 
administración .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 861
3.3. Abr
Abree el trámite de audienci
audienciaa al interesad (remisión) ......
interesadoo (remisión)  ..........
.......
.......
.......
......
.......
.... 87 8700
4. El trá
trámit
mitee de aud
audieniencia
cia al intinter
eresa
esado do .......
.............
.............
..............
..............
..............
.............
............
...... 870
4.1. En el procedimie
procedimiento nto sancionad
sancionador or es un trámite esencia esenciall cuya ausencia 
ausencia 
genera nulidad de pleno derecho ....... ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 871
4.2.. El momento
4.2 momento de la audienci
audiencia: a: la pr previ
evisió
siónn leg
legal
al y la «ilegali
«ilegalidaddad»» del 
RPEPS .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 872

CAPÍTULO 37
TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 875
1. La re
reso
solu
luci
ción
ón sasanc
ncioiona
nado ra ..............
dora  .....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 876
1.1.. Con
1.1 Conten ido .......
tenido  .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 876
1.2. Su relación
relación con la propuesta
propuesta de de resolución:
resolución: vinculaciones
vinculaciones y actuaciones 
complementarias .............
....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 877
1.3. La posibilida
posibilidadd de adopción
adopción de medidasmedidas cautel ares s ...
cautelare .......
.......
.......
.......
......
.......
.......
.......
.... 878
878
1.4. Notific
Notificació
ación:
n: sus
sus espec
especialid ades .............
ialidades  ....................
..............
.............
.............
..............
..............
............
..... 879
2. Term
ermin
inac
ació
iónn an
anorm
ormalal.......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 881
2.1. ¿Posi
¿Posibilida
bilidadd de
de desist
desistimien to? .............
imiento?  ....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
........ 881
2.2. Terminación por imposibilidad sobrevenida ............. ....................
..............
..............
.............
........ 882
2.3. ¿Cabe la terminac
terminación
ión conve
convenciona
ncional?  l? .............
....................
..............
..............
.............
.............
...........
.... 883
3. La term
termina
inació
ciónn anti
anticip
cipada
ada:: el
el proc
procedi
edimie
miento
nto abrabrevi ado ...
eviado ......
.......
.......
.......
.......
....... 888
888
3.1. Por recon
reconocimi
ocimiento
ento de res
responsa
ponsabilida d .............
bilidad ....................
..............
.............
.............
..............
........... 889

22
Sumario 

Página 
3.2.. Por pag
3.2 pagoo volu
voluntario .......
ntario .............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 890
4. La fo
forma
rma de la re
reso
solu
lución ......
ción .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 892
4.1. La estructura
estructura de
de la resolució
resolución: n: en especial motivación ...
especial,, la motivación  .......
.......
.......
.......
....... 892
892
4.2. Estructura de
de la resolución administrativo-sanciona
administrativo-sancionadora dora y derecho a la 
defensa: la necesaria correlación entre el relato de hechos probados y la 
calificación jurídica .............
....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
897.............
..............
...........
4.3. La forma de exteriori
exteriorizaci
zación
ón de la sanción:
sanción: en especial,
especial, la forma verbal  901
verbal 

CAPÍTULO 38
LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LA 
RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ...
.......
.......
......
.......
.......
.......
.... 90
9055
1. La exig
exigibi
ibilid
lidad
ad unila
unilater
teral
al de inde
indemni
mnizac
zación
ión o repo reposicsición
ión de de bienes
bienes
dañados como potestad administrativa .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 906
2. Su vincu
vinculació
laciónn con el proce
procedimie
dimiento
nto admin
administra istrativo
tivo sanci onadorr ..
sancionado ....... 909
2.1. Difer
Diferenci
encias
as entre
entre ambas
ambas potestades ......
potestades .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
....... 910
2.2. La reg
regulac
ulación
ión legal básica ......
básica .............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
............
...... 912
2.3. Las novedade
novedadess del RPEPS:
RPEPS: su escasa
escasa aplicabilidad ...
aplicabilidad .......
.......
......
.......
.......
.......
.......
....... 9155
91
2.4. ¿Puede
¿Puede la admi
administr
nistración
ación determinar
determinar y exigir indemnizac indemnizaciones iones inter 
 privatos?: la necesidad de ley formal y la imposibilidad de ejecución 
administrativa forzosa ..............
....................
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 917
3. La prog
progres
resiva
iva ind
indepeependendencinciaa de la la potes
potestadtad de exig exigenc
encia ia de resresponpon--
sabilidad respecto del procedimiento sancionador: la solución juris-
prudencial .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 920

CAPÍTULO 39
COMISO DEL BENEFICIO ILÍCITO Y SANCIÓN EN EL DERECHO AD-
MINISTRATIVO.......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 927
1. Intr
Introd
oduucciónn ..
cció  ........
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
..........
.... 927
2. El comis
comisoo del bene
beneficificioo en el
el Derech
Derechoo adminiadministr strati
ativo
vo sanci
sancionaonador dor..
Planteamiento político-legislativo ......
.............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
............
..... 928
2.1. El actual criteri
criterioo del beneficio
beneficio como criterio
criterio graduad
graduador sanción ... 928
or de la sanción 

23
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
2.2. El comiso del beneficio ilícito derivado derivado de la comisión de una infracción 
administrativa ......
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 930
 A. Comiso y sanción administrativa: distinción y consecuen-
cias .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 930
B. Alcan
Alcancece deldel comiso
comiso admin administra istrativo
tivo deriv
derivadoado de la comisi comisión ón
de infra
infraccion
cciones.......
es..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
...........
.... 935
2.3. ¿Artic
¿Articulaci
ulación
ón de un pro procedi
cedimient
mientoo de comiscomisoo autónomo, diferen diferenciad
ciado  o 
del procedimiento administrativo sancionador? ....... ..............
..............
..............
.............
........ 937
3. El crit
criter
erio
io del
del benefi
benefici
cioo en la determ
determin inacació
iónn de la indemnindemniz izac
acióiónn
patrimonial por parte de la Administración como consecuencia de la 
comisión de una infracción .......
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
......... 939

CAPÍTULO 40
LA EJECUTIVIDAD DE LAS SANCIONES .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 943
1. Lass pr
La prev
evis
isio
ione
ness le
legaless .......
gale ..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.........
... 943
2. Sobre
Sobre el con
concep
cepto
to de «po
«poner
ner fin a la
la vía
vía adm
admini
inistr
strativa»....
ativa».......
......
.......
.......
......
..... 9455
94
3. Las san
sancio
ciones
nes susc
suscept
eptibl
ibles
es dede recur
recurso so de de alzada
alzada que no no se recrecurre
urrenn
en vía administrativa .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 949
4. Sancio
Sanciones
nes re
recurri
curridas
das en alz
alzada
ada y silen
silencio
cio de la admi
adminis
nistraciónn ....................
tració 9500
95
5. Recurs
Recursoo de alz
alzada
ada y pre
prescr
scripc
ipción
ión de la sanciónn .......
sanció ..............
.............
.............
..............
........... 953
6. La susp
suspens
ensión
ión jud
judici
icial
al y el mant
manteni enimie
miento nto de la la suspe
suspensi nsión
ón admi
adminis nis--
trativa en vía judicial .......
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
.............
...... 957

CAPÍTULO 41
 ALGUNOS ASPECTOS DEL CONTROL JUDICIAL DE LAS SANCIO-
NES ADMIN
ADMINISTRA
ISTRATIV
TIVAS.
AS. ESPE
ESPECIAL
CIAL CONSI
CONSIDERAC DERACIÓN IÓN DEL DERE-
CHO A SER INFORMADO DE LA ACUSACIÓN Y CAMBIO EN LA CALI-
FICACIÓN DEL HECHO INFRACTOR  .......
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
........ 961
1. La compe
competenci
tenciaa de los órgan
órganos
os del orde
ordenn conte
contencios
ncioso-admi
o-administra
nistrativo
tivo 962
2. El pape
papell const
constitucio
itucional
nal de la jurisd
jurisdicció
icciónn conte
contencios
ncioso-admi
o-administra
nistrativa 
tiva 
en el control de las sanciones administrativas ......
.............
..............
..............
..............
............
..... 963

24
Sumario 

Página 
3. Derechoo a ser
Derech ser info
informad
rmadoo de la acu acusac
saciónión y cambi
cambioo en la cali calificaficacióciónn
del hecho infractor...................
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
........... 964
3.1. Punto de partida
partida:: la inaltera
inalterabilida hechos .......
bilidadd de los hechos  ..........
.......
.......
......
.......
.......
......
..... 9644
96
3.2. Inalt
Inalterabi
erabilida
lidadd de la calificación
calificación jurídica
jurídica por parte parte de los órganos de 
la jurisdicción contencioso-administrativa .............. ....................
.............
..............
..............
........... 969
3.3.. Pr
3.3 Prohi
ohibic
bición
ión de cam
cambiobio en la califica
calificació ciónn jur
jurídi
ídicaca in pei peius
us llevada
llevada a 
cabo por los órganos jurisdiccionales ....... .............
.............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 972
3.4. Proh
Prohibici
ibición
ón de cambio en la calificación
calificación jurídica
jurídica en supuestos
supuestos sancio- 
sancio- 
natorios heterogéneos llevada a cabo por órganos jurisdiccionales  ................ 974
3.5. Proh
Prohibici
ibición
ón de cambio por mutació mutaciónn del título de imputació imputaciónn subjetivo 
subjetivo  984
3.6. Cambi
Cambios os en la calificación
calificación jurídico
jurídico sancionato
sancionatoria ria llevados
llevados a cabo por 
la jurisdicción contencioso-administrativa cuando beneficien al infrac- 
tor, sin escucharlo ..............
.....................
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 986
4. Algunass especi
Alguna especiali alidad
dades es del
del contr
control ol judic
judicialial sob
sobre re los
los actos
actos sanc sancion iona- a-
dores .......
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
...........
.... 988
4.1. El rec
recibimie
ibimientonto a prueba ..............
.....................
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
......... 988
4.2. La posibilida
posibilidadd judicial
judicial de dejardejar sin efecto
efecto sanciones
sanciones firmes firmes .......
...........
.......
......
..... 98
9888
4.3. El problema
problema de la anulabilid
anulabilidad ad de las sanciones
sanciones por infracc infracciones
iones proce- 
proce- 
dimentales: la retroacción de actuaciones  ...... .............
..............
..............
.............
.............
...........
.... 989

CAPÍTULO 42
LA AUSENCIA DE UNA REGULACIÓN GENERAL DE INDULTO ADMI-
NISTRATIVO. REFERENCIA A MECANISMOS JURÍDICOS DE EFEC-
TOS ANÁLOGOS   ................
......................
.............
..............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
........... 993
1. Pla
lant
ntea
eamientto .......
mien ..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..............
..............
.............
.............
..........
... 993
2. Condonació
Condonación,
n, revo
revocaci
cación
ón y suspe
suspensión
nsión condi
condiciona
cionall de sanciones ..
sanciones ....... 995
3. La dism
disminu
inució
ciónn de la sanc sanciónión por deb debajoajo del mar marco co lega
legalmelmentente estesta-
a-
blecido.............................................
...................................................................................................
..........................................................
.... 1001

CAPÍTULO 43
 ALGUNAS REFLEXIONES FINALES SOBRE INFRACCIONES ADMI-
NISTRATIVAS Y JURISDICCIÓN PENAL  ............
 ...................
.............
.............
..............
..............
.............
...... 1009

25
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

Página 
BIBLIOGRAFÍA CITADA .......................................................................................
CITADA ................................................. ...................................... 1013
1013
ÍNDICE ALFABÉTICO DE MATERIAS ....................................................
..................................................................
.............. 1065
1065

26
 Abreviaturas

 AA VV = Autores Varios


 Act. Penal = Actualidad Penal
 ADPCP = Anuario de Derecho Penal y Ciencias Penales
 AHDE = Anuario de Historia del Derecho Español
 ARP = Sentencias de la Audiencia Provincial, Audiencia
Nacional y Tribunal Superior de Justicia en materia
penal
 ATC = Auto del Tribunal Constitucional
 ATS = Auto del Tribunal Supremo
BB OO = Boletines Oficiales
BGH = Bundesgerichtshof (Tribunal Federal Supremo de
la Repúb
República
lica Federal de Aleman
Alemania)
ia)
BIB = Documento de Bibliografía disponible en   http:// 
www.aranzadiwestlaw.es  y,
  y, en su caso, en productos
CD/DVD
BIMJ = Boletín de Información del Ministerio de Justicia
BOA = Boletín Oficial de Aragón
BOC = Boletín Oficial de Cantabria
BOCAIB = Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las
Bol
Islas Baleares
BOCAN = Boletín Oficial de Canarias
BOCM = Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid
Bo
BOCyL = Boletín Oficial de Castilla y León
BON = Boletín Oficial de Navarra
BOPA = Boletín Oficial del Principado de Asturias
BOPV = Boletín Oficial del País Vasco
BOR = Boletín Oficial de La Rioja
BORM = Boletín Oficial de la Región de Murcia
Bo
CC = Código Civil
CC AA = Comunidades Autónomas
CCom = Código de Comercio
CE = Constitución Española o Comunidad Europea, se-
gún contexto
27
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

CE E = Comunidad Económica Europea


CGPJ = Consejo General del Poder Judicial
CNMV = Comisión Nacional del Mercado de Valores
CP = Código Penal
CP/1973 = Código Penal de 1973
CP C = Cuadernos de Política Criminal
CP M = Código Penal Militar
DA = Documentación Administrativa
disp. adic. = Disposición adicional
dis
ispp. transit. = Dis
ispposic
iciión tr
traansit
itooria
DM = Decisión Marco
DOC = Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie
«Comunicaciones e Informaciones»
DOE = Diario Oficial de Extremadura
DOG = Diario Oficial de Galicia
DOGC = Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña
DOGV = Diario Oficial de la Generalidad Valenciana
DOL = Diario Oficial de las Comunidades Europeas, serie
«Legislación»
EB EP = Estatuto Básico del Empleado Público
E JB = Enciclopedia Jurídica Básica
F. = Fundamento Jurídico o de Derecho
G. = Gaceta de Madrid
GA = Goltdammerr̀`s Archiv für Strafrecht 
GeoLJ = Georgetown Law Journal
GG. = Grund Gesetz (Constitución alemana)
Hastings LJ = Hastings Law Journal
IRPF = Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Im
IVA = Impuesto sobre el Valor Añadido
 JT = Jurisprudencia Tributaria Aranzadi
 JUR = Documento de Jurisprudencia disponible en  http:// 
www.aranzadiwestlaw.es  y,   y, en su caso, en productos
CD/DVD
 JuZ = Juristische Schulung
 JZ = Juristische Zeitung
LARG = Legislación de Aragón Aranzadi
LBRL = Ley Reguladora de Bases de Régimen Local
LCAN = Legislación de Canarias Aranzadi
LCAT = Legislación de Cataluña Aranzadi
LC M = Legislación de la Comunidad de Madrid Aranzadi
LCTB = Legislación de Cantabria Aranzadi
28
Abreviaturas 

LC V = Legislación de la Comunidad Valenciana Aranzadi


LC yL = Legislación de Castilla y León Aranzadi
LDC
DC//2007 = Leyy de De
Le Deffensa de la Co
Com mpetencia de 2007
LECrim = Ley de Enjuiciamiento Criminal
LE G = Documento de Legislación disponible en   http:// 
www.aranzadiwestlaw.es  y,
  y, en su caso, en productos
CD/DVD
LEXT = Legislación de Extremadura Aranzadi
LFCE = Ley de Funcionarios Civiles del Estado
LG = Legislación de Galicia Aranzadi
LGDCU = Ley General para la Defensa de los Consumidores y 
Usuarios
LG T = Ley General Tributaria
LIB = Legislación de las Islas Baleares Aranzadi
LISOS = Ley de Infracciones y Sanciones de Orden Social
Le
LJCA
LJCA/1
/19956 = Ley de la Ju
Ley Juri
risd
sdic
icci
ción
ón Co
Cont
nten
enci
cios
oso-
o-Ad
Admi
min
nis
istr
trat
ativ
ivaa
de 1956
LJCA
LJCA/1
/19998 = Ley de la Ju
Ley Juri
risd
sdic
icci
ción
ón Co
Cont
nten
enci
cios
oso-
o-Ad
Admi
min
nis
istr
trat
ativ
ivaa
de 1998
LK = Leipziger Kommentar zum Strafgesetzbuch
LL R = Legislación de La Rioja Aranzadi
L MV = Ley del Mercado de Valores
LNA = Legislación de Navarra Aranzadi
LO = Ley Orgánica
LOFAGAGE
E = Leyy de Organización y Funcionamie
Le ien
nto de la Ad
Adm mi-
nistración General del Estado
LOG P = Ley Orgánica General Penitenciaria
L O PJ = Ley Orgánica del Poder Judicial
L O PS C = Ley Orgánic
Ley icaa sobre Proteccióión
n de la Seguridad CiCiuu-
dadana
LOT C = Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
LOT T = Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres
LOU = Ley Orgánica de Universidades
LPA = Ley de Procedimiento Administrativo
LPAS = Legislación del Principado de Asturias Aranzadi
L PV = Legislación del País Vasco Aranzadi
LRJ-PAC = Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común
LR M = Legislación de la Región de Murcia Aranzadi
LR U = Ley de Reforma Universitaria
LSA = Ley de Sociedades Anónimas
29
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

LTC
TCVM
VMSV
SV = Ley
Ley so
sobr
bree Trá
ráfic
fico,
o, Ci
Circ
rcul
ulac
ació
ión
n de Veh ehíc
ícul
ulos
os a MoMoto
torr
 y Seguridad Vial
Minn. L. Rev. = Minneso sotta Law Review 
NEJC
NE JCCC
CCoon = Ne
Neww EnEnglglan
andd Jo
Jour
urnnal on Cr
Crim
imininaal an
andd Ci
Civi
vill Co
Connfi-
nement 
NJW = Neue Juristsche Wochenschrift  
NStZ = Neue Zeitschrift für Strafrecht 
NYJI
NY JI&C
&ComompL
pL = Ne
Neww Yororkk La
Law
w JoJour
urna
nall of In
Inte
tern
rnat
atioiona
nall & Co
Comp mpar
ara-
a-
tive Law 
OIT = Organización Internacional del Trabajo
OwiG = Ordnungwiedrigkeitgesetz (Ley de Infracciones al
Orden)
PJ = Poder Judicial
RAP = Revista de la Administración Pública
RAAP = Revista Andaluza de Administración Pública
RArAP = Revista Aragonesa de Administración Pública
RCL = Repertorio Cronológico de Legislación Aranzadi
RD = Real Decreto
RDLeg = Real Decreto Legislativo
RDPyC = Revista de Derecho Penal y Criminología
RDUMUMA A = Re
Revis
istta de Derecho Urbanístic icoo y Medio Am Ambbieien
nte
REA
EALALA = Re
Revvis
istta de Es
Esttudio
ioss de la Ad
Admmin
inisisttración Local y Au-
tonómica
rect. = Rectificación
REDA = Civitas Revista Española de Derecho Administrativo
REDC = Revista Española de Derecho Constitucional
RFEF = Real Federación Española de Fútbol
RG = Reichsgericht (Tribunal Supremo del Imperio Ale-
mán)
RGLJ = Revista General de Legislación y Jurisprudencia
RGR = Reglamento General de Recaudación
RIDPGS = Riv
Rivista Italiana de Diritto e Procedura Penale
RIDPP = Rivista Italiana de Diritto e Procedura Penale
Riv.. Trim.
Riv Trim. Dir.
Dir. Pen. = Rivista Trimest
Trimestrale
rale di Diritto
Diritto Penale
Penale della
della Economia
Economia
RJ = Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi
RJCA = Repertorio de Jurisprudencia Contencioso-Adminis-
trativa Aranzadi
RLDC = Reg
Reglamento de la Ley de Defensa de la competencia
RP = Reglamento Penitenciario
RPEPS = Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de
la Potestad Sancionadora
30
Abreviaturas 

RSCDP
DPC
C = Rev
Revue de Science Crimin ineelle et de Dro
roit
it Pénal Com-
paré
RTC = Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional
RVAP = Revista Vasca de Administración Pública
SAN = Sentencia de la Audiencia Nacional
SAP = Sentencia de la Audiencia Provincial
SK = Systematischer Kommentar zum Strafgesetzbuch
SSTC = Sentencias del Tribunal Constitucional
SSTS = Sentencias del Tribunal Supremo
Stan. L. Rev. = Sta
Standford Law Review 
STC = Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH = Se
Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Hu-
manos
StGB = Strafgesetzbuch (Código Penal Alemán)
STS = Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ = Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
TC = Tribunal Constitucional
TCE = Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
TEDH = Tribunal Europeo de los Derechos Humanos
TJCE = Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TRLA = Texto Refundido de la Ley de Aguas
TRL
RLCS
CSPP = Te
Texto Refundido de la Ley de Contr traatos del Secto
torr
Público
TSJ = Tribunal Superior de Justicia
UCLA
LALRLReev = Un
Universit ityy of Ca
Cali
liffornia La
Laww Re
Revvie
iew 

UMic
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Laww Re
Refo
form
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UPaLRev = University of Pensilvania Law Review 
URic
ich
hLR
LReev = Un
Universit ityy of Ri
Ricchmond Law Review 
UTE = Unión Temporal de Empresas
 VaLRev
 VaLRev = Virginia Law Review 
 WashULQ = Washington University Law Quarterly 
 Wis. L. Rev
Rev.. = Wiscosin Law Review 
 Yale LJ = Yale Law
L aw Journal
ZStW = Zetischrift für di gensamte Strafrechtswissenschaft 

31
Nota preliminar a la tercera edición

El título de esta obra, deliberadamente ambiguo, adelanta su contenido:


se ha pretendido formular una teoría general de la infracción administrativa
que proporcione
proporcione los instru instrumentos
mentos necesarios
necesarios para hacer frente a los proble-
mas que se pueden plantear tanto a quien se dedica al estudio científico del
Derecho administrativo sancionador, como a quien ha de resolver problemas
prácticos concretos. Se ha eludido, pues, la polémica en cuanto a la denomi-
nación, puesto que se estima que se trata de algo puramente formal en una
materia de carácter marcadamente interdisciplinar que no se puede patrimo-
nializar por parte de ningún sector del ordenamiento jurídico, ya que puede
ser abordado desde muy diversas ópticas: al menos, la del Derecho penal,
administrativo, procesal, tributario y laboral.
Debe
De be acacla
lara
rars
rsee ququee la obobra
ra titien
enee co
como
mo fin el an análális
isis
is de
dell   Derecho 
administrativo sancionador, o Derecho penal administrativo, español . Dicho con
otras palabras, la finalidad abordada es ya suficientemente compleja, por
lo que se ha preferido acotarla a tal objetivo, prescindiendo, pues, del
Derecho sancionador procedente de la Unión Europea que requiere por
sí mis
mismo
mo un tr trat
atamamieient
ntoo mo
mono
nogr gráfi
áfico
co.. Ell
Elloo no eqequiuiva
vale
le a ig igno
norararr po
porr
comp
co mpleleto
to su ex exis
iste
tenc
ncia
ia,, y, en cicier
erto
toss pu
punt
ntos
os ce
cent
ntra
rale
les,
s, se ha hará
rá algalgun
unaa
referencia a tal ámbito jurídico.
Para hacer más accesible la consulta del libro se ha recurrido a una
estructura peculiar  y,  y, al tiempo, se ha trabajado especialmente el índice. En
cuanto a lo primero, la obra se encuentra organizada en diversos niveles
en función de las necesidades de quien lo emplee. Así, por una parte, en
tamañ
tam añoo ma
mayoyorr se de desg
sgra
rana
nann la
lass cu
cues
esti
tion
ones
es qu
quee se es estim
timanan de ca carárácte
cterr
esencial. Por otra, en letra reducida, el lector interesado en las construccio-
ness do
ne doct
ctri
rina
nale
less y ju juris
rispr
prud
uden
enci
cial
ales
es po
podrdráá en
encocont
ntra
rarr un ma mayoyorr ni
nivevell de
detalle. En cuanto a lo segundo, se ha pretendido que el índice sea lo
más claro y significativo posible. No obstante, al final del trabajo se ha
inclu
in cluid
idoo ununoo de ca cará
ráct
cter
er al
alfa
fabé
béti
tico
co ququee pr
pret
eten
ende
de sisimp
mplifilifica
carr la rá rápi
pida
da
localización de materias concretas.
 A fin de facilitar un estudio más detallado a quien pueda estar interesado
en ello, se encabeza cada capítulo con  un apartado bibliográfico . Éste se ha
33
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

limitado tan sólo a la  literatura española específica  en


  en la materia concreta. No
se ha incluido, pues, literatura extranjera, penal –salvo que expresamente
examinen los problemas desde la perspectiva estricta del Derecho administra-
tivo sancionador–, o administrativa general, aun cuando traten cuestiones
atinentes al objeto de nuestro estudio, puesto que, de lo contrario, serían
inabarcables las potenciales referencias a la materia. Partiendo de las anterio-
res premisas, se ha pretendido ser lo más exhaustivo posible, si bien, ni si-
quiera acotando el objetivo en los términos indicados, será posible evitar
algún injusto olvido.
Los materiales empleados  en
  en la redacción del libro han sido, pues, sobre
todo doctrinales y jurisprudenciales. En cuanto a los primeros, se ha preten-
dido ofrecer una muestra de la situación no sólo de la literatura científica
nacional, sino también de la extranjera, fundamentalmente con aportaciones
italianas, alemanas y anglosajonas, muchas veces estadounidenses, doctrina
esta última frecuentemente olvidada en la dogmática europea continental y,
en menor medida de la que nos hubiera gustado, portuguesas y brasileñas.
Evidentemente, las referencias doctrinales extranjeras tienen que ser necesa-
riamente limitadas a aspectos que se han estimado centrales. Por lo que res-
pecta a la jurisprudencia, a la vista de la ingente cantidad de resoluciones
dictadas en los últimos tiempos en la materia objeto de análisis, nos hemos
procurado ceñir a la que dimana del Tribunal Supremo español y, sobre
todo, de nuestro Tribunal Constitucional, si bien, en alguna ocasión, se hace
referencia a resoluciones de otros tribunales. En la elaboración de la obra,
se ha prescindido, consciente y dolorosamente, de amplias referencias histó-
ricas, a fin de no hacer inmanejable una obra ya suficientemente amplia, no
obstante lo cual, cuando se ha estimado oportuno, se ha incluido argumenta-
ción de tal clase.
 Asimismo queremos agradecer su ayuda a las instituciones que posibilita-
ron nuestro trabajo en los Estados Unidos de Norteamérica, Alemania, e
Italia: al Georgia College & State University y, especialmente, al profesor
Hank Edmondson; al Max Planck Institut für Auslandisches und Internatio-
nales Strafrecht de Freiburg i. Br.; a la Universidad de Trento y, singular-
mente, al Profesor Gabriele Fornasari. Debemos agradecer, asimismo, a la
 Junta de Castilla y León que financió en alta medida este trabajo a través del
Proyecto de Investigación «Límites del Derecho penal: el Derecho adminis-
trativo sancionador» (Orden EDU 1225/2006-BOCyL de 26 de julio de 2006)
 y al Ministerio de Ciencia e Innovación que lo hizo a través del Proyecto
«Límites entre el Derecho sancionatorio y el Derecho civil: daños punitivos,
sanciones resarcitorias y comiso» (DER 2009-08234).
Por último, no sería justo olvidar a nuestra propia Universidad de Valla-
34
Nota preliminar a la tercera edición 

dolid, en cuyo seno desarrollamos nuestra labor docente e investigadora y a


la Editorial Thomson-Aranzadi que nos sugirió y publica esta tercera edición.

35
Introducción

Frente a lo que viene siendo habitual en otros países, en España el Dere-


cho pen
penal
al adm
admini
inistra
strativ
tivo,
o, o Der
Derech
echoo adm
admini
inistr
strativ
ativoo san
sancio
cionad
nador
or,, vie
viene
ne
siendo objeto de atención preferente por parte de la doctrina administrati-
 vista1. Aun cuando esta última visión es imprescindible y existen muy notables
contribuciones a la construcción dogmática por parte de ese sector de la
literatura científica2, y que serán objeto de atención preferente en este tra-
bajo, se echa en falta en nuestro país un estudio general de tan importante
fenómeno desde la perspectiva del Derecho penal que aporte una visión
interdisciplinar3. Ése es el objetivo con el que se emprende la presente obra.
1. En los paí países
ses de habla alemana
alemana,, los tra
trabaj
bajos
os monográ
monográfico
ficoss y tra
tratad
tados
os relativo
relativoss a las
infracciones administrativas escritos por penalistas son abundantes; así,  vid., por ejem-
plo, J. B OHNERT,  Ordnungswidrigkeitenrecht, Grundriss für Praxis und Ausbildung , 2 Auf.,
2004; W. MITSCH,  Recht der Ordnungswidrigkeiten , Springer, 2 Auf., 2005;  vid., asimismo,
los capítulos firmados por ambos autores, entre otros penalistas, en el  Karlsruher Kom- 
mentar zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten , 3 Auf., München, 2006. En Alemania tam-
bién se detecta un progresivo interés de los penalistas por este sector del ordenamiento
 jurídico, manifestación de la cual es la contribución de H. A CHENBACH CHENBACH  («Ahndung
materiell sozialscha dlichen Verhaltens durch blosse Geldbüsse? Zur Entwicklung und
Problematik «grosser« Wirtschafts-Ordnungswidrigkeiten»,  GA  1-2008,  1-2008, pgs. 1 y ss.). Del
mismo modo, resulta interesante comprobar como en Italia, alguna de las grandes
obras escritas sobre la materia han sido el fruto de la colaboración entre penalistas y 
administrativistas; vid., por ejemplo, C. E. P ALIERO; A. TRAVI,  La sanzione amministrativa.
Profili sistematici , Milano, 1988. Sin embargo, muy frecuentemente los problemas son
abordados por penalistas;  vid., por ejemplo, la obra de M. S INISCALCO,  Depenalizzazone e 
garanzia , Bologna, 1983; este último autor ponía de manifiesto, con razón, que la
sólida elaboración doctrinal de aquel país, se ha orientado con demasiada frecuencia
al estudio de las consecuencias jurídicas derivadas del ilícito, más que al examen de
éste (id .,., pg. 125). Que especialistas en Derecho penal tengan como objeto de investiga-
ción las infracciones y sanciones administrativas es frecuente incluso en medios tan
alejados del nuestro como el norteamericano; destacamos, por ejemplo, K ENNETH
M ANN, «Punitive Civil Sanctions: The Middleground Between Criminal and Civil Law»,
101  Yale L. J.  1795, cuya obra citaremos con alguna frecuencia en este estudio.
2. Result
Resultaa casi tópico
tópico la
la cita como
como pionera
pionera de la obra de M. M ONTORO PUERTO, La infracción 
administrativa: características, manifestaciones y sanciones , Barcelona, 1965.
3. Idé
Idénti
ntica
ca consider
consideraci
ación
ón efectúa
efectúa F.
F. N AV ARRO  C ARDOSO,  Infracción administrativa y delito: 
 AVARRO
límites a la intervención del Derecho penal , 2001, pg. 15. No obstante, también se detecta
un interés creciente
creciente en la doctrina penal española
española por el tema, reflejado en un incre-
mento notable de la literatura especializada de esa área de conocimiento; junto al
trabajo citado de C ARDOSO, se puede hacer referencia al de G. Q UINTERO OLIVARES, «La

37
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

En la medida en que múltiples categorías empleadas por el llamado Derecho


administrativo sancionador proceden de la elaboración científica penalística,
parece más que aconsejable utilizar esta última perspectiva para abordar las
complejas problemáticas que también existen en el Derecho administrativo
sancionador4. La escasez de investigaciones de base penal resulta particular-
mente patente en determinados ámbitos del ilícito administrativo, como la
antijuridicidad (fundamentalmente las causas de justificación), la culpabili-
dad (y singularmente la imputabilidad), la autoría y la participación. En oca-
siones, la jurisprudencia, e incluso la propia Administración, solucionan satis-
factoriamente los problemas que en esos ámbitos se presentan, si bien ello
acaece de forma muchas veces intuitiva, sin la base argumentativa que pro-
porciona una sólida teoría. Esta última, por otra parte, parece especialmente
necesaria para garantizar un trato igualitario al administrado. Se ha afir-
mado, en una idea posteriormente repetida hasta la saciedad, que el Derecho
administrativo sancionador constituía hasta hace muy poco tiempo un Dere-
cho represivo de características prebeccarianas 5.
La falta de una teoría general del ilícito administrativo, en los términos
expresados, quizá se encuentre en la base de la ausencia de una auténtica
parte general de la infracción administrativa análoga a la desarrollada en
autotutela, los límites al poder sancionador
autotutela, sancionador de la Admini
Administraci
stración
ón pública y los princi-
pios inspiradores del Derecho penal»,  RAP  126, 1991; A. T ORÍO LÓPEZ, «Injus «Injusto
to penal
e injusto administrativo (Presupuestos para la reforma del sistema de sanciones)»,
 Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría ,
Madrid, 1991; A. NIETO M ARTÍN, «Ordenamiento comunitario y Derecho penal econó-
mico español. Relaciones en el presente y en el futuro», Act. Penal 34, 1995; R. G  ARCÍA 
 A LBERO
LBERO, «La relación entre ilícito penal e ilícito administrativo: texto y contexto de las
teorías sobre la distinción de ilícitos»,  El Nuevo Derecho penal español. Estudios Penales en 
Memoria del Profesor José Manuel Valle Muñiz , 2001, pgs. 295 y ss.; así, como los importan-
tes capítulos que dedican al tema en sus tratados J. C EREZO MIR , J. M. Z UGALDÍA  E  ESPINAR ,
F. MUÑOZ CONDE; M. G ARCÍA  A  A RÁN
RÁN  y J. CUELLO CONTRERAS, entre otros. Todos ellos serán
objeto de consideración detallada a lo largo de este trabajo.
4. De hecho,
hecho, es posible encontra
encontrarr importantes
importantes obras
obras relativas
relativas al procedimiento
procedimiento sanciona
sanciona--
dor administrativo llevadas a cabo por procesalistas; al respecto,  vid., en España, J.
G ARBERÍ LLOBREGAT; G. B UITRÓN R  AMÍREZ, El procedimiento administrativo sancionador , 4ª ed.,
 Valencia,
 Valen cia, 2001.
Se ha llegado a decir que a raíz de la decisión del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos de 21 de febrero de 1984 en el caso Oztürk, el sistema sancionador adminis-
trativo debe ser entendido como un auténtico subsistema penal o mejor dicho, parape-
nal, C. E. P ALIERO, «Materia penale e illecito amministrativo...»,  op. cit., pg. 921; en
sentido próximo F. S GUBBI, «Depenalizzazione e principi dell`illecito amministrativo»,
Indice Penale , 1983, pg. 265.
5. E. G ARCÍA DE  ENTERRÍA , «El problema jurídico de las sanciones administrativas»,  REDA 
10, 1976, pg. 409, al tiempo que añade que «El capítulo de la actividad sancionatoria de
la Administración es de los más imperfectos de nuestro Derecho público» y «contraría
abiertamente postulados elementales del Estado de Derecho»  (id . pg. 430).

38
Introducción 

otros ordenamientos jurídicos de nuestro entorno jurídico cultural 6. Las dis-


posiciones contenidas en el Título IX de la LRJ-PAC, si bien consiguieron un
avance en relación con la situación precedente, no proporcionan un cuadro
suficientemente satisfactorio y completo. Son múltiples las lagunas que se
detectan en la citada Ley, algunas de las cuales han sido denunciadas por la
doctrina y que van desde la punición de las infracciones culposas, al régimen
de la comisión por omisión, pasando por las causas de justificación, la inim-
putabilidad, cuestiones conexas con el error, la tentativa, la multiplicidad de
intervinientes o los casos de pluralidad de infracciones, entre otras 7. Se trata
de problemas, todos ellos, no resueltos satisfactoriamente en los artículos 127
a 138 de la LRJ-PAC de los que sólo secundariamente se ocupa.
En las leyes sectoriales y en las autonómicas, no obstante, se ha produ-
cido algún avance parcial. En cuanto a las primeras, probablemente, merezca
destacarse los artículos 178 y ss. de la Ley 58/2003 General Tributaria de 17
de diciembre. Por lo que respecta a las segundas, nos referimos a la Ley 2/
1998, de 20 de febrero de Potestad Sancionatoria de las Administraciones
Públicas del País Vasco, la cual inequívocamente resulta más completa que
la citada LRJ-PAC. Desde nuestra perspectiva, no obstante, se trata de una
materia que requiere la interven
intervención
ción reguladora
reguladora del Estado que garan
garantice
tice la
plena igualdad de todos los españoles ante la Ley 8; basta considerar al res-
6. En Italia fundame
fundamentalme
ntalmentente debe
debe citarse
citarse la Ley 689/1981
689/1981 que contiene
contiene una
una verdadera
verdadera
parte general del derecho administrativo sancionador de inspiración claramente pena-
lística: por todos, R  AFFAELE BERTONI, et al.,  Modifiche al sistema penale. Legge 24 novembre 
1981 n. 689 , T. I, Milano, 1982, pg. 14. En Portugal, el Decreto-ley 433/1982, de 27 de
octubre (vid.  sobre el mismo en la literatura en español, con carácter general, M.
B AJO FERNÁNDEZ; B. MENDOZA  B  BUERGO, «Hacia una Ley de contravenciones: el modelo
portugués»,   ADPCP  1983, que proporcionan una útil traducción y comentario del
mismo que usaremos como referencias frecuentemente). En Alemania la  OWiG . En
este último país se ha llegado a proponer un libro del Código Penal dedicado a las
Ordnungswidrigkeiten :  vid. Alternativ-Entwurf eines Strafgesetzbuches. Besonderer Teil (Strafta- 
ten gegen die Person) , 1 Halbb
Halbband,
and, vorgelegt
vorgelegt von J. Baumann, Tübingen,
Tübingen, 1970, pg. 42.
7. En est
estee sen
sentid
tido,
o,  vid. J. S UAY  R 
 R INCÓN
INCÓN, «El Derecho Administrativo Sancionador: perspec-
tivas de reforma», RAP , núm. 1099, 1986, pgs. 195 y ss.; en la doctrina penalista, A.
TORÍO LÓPEZ, «Reflexión sobre la protección penal de los consumidores»,  Estudios sobre 
derecho del consumo , Iberdrola, Bilbao, 1994, pgs. 149-150 y especialmente pg. 164; A.
NIETO M ARTÍN, «Ordenamiento comunitario y Derecho penal...»,  op. cit., pgs. 605-6.
8. Semej
Semejante
ante demanda
demanda aparec
aparece, e, por ejemp
ejemplo,
lo, también
también en R  AFFAELE
 AFFAELE BERTONI  et al.,  Modifi- 
che al sistema penale..., op. cit., pg. 8. En Alemania, el § 2 de la  OWiG  establece
 establece claramente
que tal Ley es aplica
aplicable
ble a las infracciones
infracciones administrativas
administrativas tanto derivadas del derech
derechoo
de los  Lander  como las que tengan que ver con el derecho dimanante del propio
Estado Federal. Cabe la posibilidad, no obstante, de ciertas desviaciones en el Derecho
de los  Lander , justificadas por razón de la materia:  vid.  R EBMANN
EBMANN-R OTH
OTH-HERMANN,  Gesetz 
über Ordnungswidrigkeiten , Band 1, Stand 2005, § 2, 5; un planteamiento muy próximo
al del texto  vid.  En W. MITSCH,   Recht der Ordnungswidrigkeiten ,  op. cit., § 1, 6, quien
destaca como tampoco en el catálogo de las competencias federales aparece la regula-

39
M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

pecto, la identidad sustancial entre infracciones administrativas y penales y 


la impor
importante
tante potencialidad
potencialidad incisiva que presentan las infrac
infraccione
cioness admini
adminis-
s-
trativas, para destacar los riesgos ciertos que el principio de igualdad corre en
este ámbito. En definitiva, sin ánimo de profundizar en el tema que excede el
perímetro propuesto de este trabajo, pese a que existe una conexión entre
la competencia sancionatoria y la competencia material, tal Ley debería ema-
nar del Estado y se ampararía en las competencias que para ello le otorgan
los artículos 149.1.1º, en conexión con los apartados 6 y 18 del mismo artí-
culo. En todo caso, tal regulación se entendería sin perjuicio de la existencia
de normas sectoriales que estableciesen justificadas especialidades derivadas
de cada materia, como puede ser, por ejemplo, la sanción tan sólo a título
de dolo, la excepcional punición a los partícipes, inductores o cooperadores,
 y,, por supuesto, determinase las concretas infracciones punibles 9.
 y
ción general de las  Ordnungswidrigkeiten , pero que tal competencia incuestionable del
Estado deriva de la material adscripción de este sector al Derecho penal en sentido
amplio (ibid., con abund
abundantes
antes referencias
referencias bibli
bibliográfic
ográficasas y jurisp
jurisprudenc
rudenciales;
iales; en igual
sentido,  vid.  K. R OGALL
OGALL,  Karlsruher Kommentar...,  op. cit., vor § 1, 3; § 2, 7-10).
Por otro lado es bien conocido como en los países de nuestro entorno jurídico cultural
rigen leyes generales reguladoras de la potestad administrativa sancionadora de clara
inspiración penal, como las ya citadas Ley 689/1981, de 24 de noviembre italiana, o
el Decreto-ley
Decreto-ley 433/1982, de 27 de octubre portugués,
portugués, además de la  OWiG  alemana.
 alemana.
9. Sobre esta cuest
cuestión,
ión, con carácter
carácter gener
general,
al, ya
ya J. S UAY R INCÓN
INCÓN, «El derecho administrativo
sancionador: perspectivas de reforma»,  op. cit., pgs. 185 y ss.; M. R EBOLLO EBOLLO PUIG, «Dere-
cho administrativo sancionador de las comunidades autónomas»,  Revista Andaluza de 
Administración Pública  2, 2, 1990, pgs. 39 y ss. y partic
particularme
ularmentente pgs. 43 y ss.; J. O LIVÁN DEL
C ACHO,  Procedimiento sancionador y Estado autonómico  , 1996, pgs. 49 y ss. y  passim , todos
ellos en la línea aquí defendida. Sobre las especialidades que se pueden plantear en
relación con las sanciones en la articulación de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, con especial referencia a las medioambientales,   vid. M.
C ALVO CHARRO,  Sanciones medioambientales , Madrid, Barcelona, 1999, pgs. 25 y ss.; de la
misma autora, «Peculiaridades del Derecho administrativo sancionador en materia de
medio ambiente»,  Revista Interdisciplinar de Gestión ambiental , 53, 2003, pgs. 74 y ss.
Cuestión aparte es la competencia de los entes locales en materia sancionatoria, donde
destacamos el estudio de I. S ANZ  R UBIALES
UBIALES, «La competencia sancionadora local en
materia de consumo»,  REALA , 2001, pgs. 31 y ss.; sobre el tema volveremos  infra  Capí-  Capí-
tulo 3.2.2. En el específico ámbito disciplinario, me parece especialmente interesante
la exposición que efectúa J. J. O RTIZ BLASCO, «Régimen sancionador de los funcionarios
locales (en especial, el régimen jurídico aplicable a Cataluña)»,  Cuadernos de Derecho 
Local  3,
  3, 2003, pgs. 91 y ss. El Tribunal Constitucional, como es harto conocido, ha
dispuesto, entre otras, en la STC 87/1985, de 16 de julio (RTC 1985, 87) que «las
Comuni
Com unidad
dades
es Aut
Autóno
ónomasmas pue
pueden
den ado
adopta
ptarr nor
normas
mas admadminis
inistra
trativ
tivas
as san
sancio
cionad
nadora
orass
cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposi-
ciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en este ámbito del Dere-
cho sancionador...y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al
fin perseguido respecto al régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio» (F.
8º); en el contexto específicamente disciplinario,  vid. la STC 37/2002, de 14 de febrero
(RTC 2002, 37). En general, sobre la materia,  vid.  A LEJANDROLEJANDRO NIETO,  Derecho administra- 

40
Introducción 

Entiendo que la relativamente reducida penetración del punto de vista


científico característico del Derecho penal se encuentra en la base de la
reducida protección que los derechos del ciudadano experimentan cuando
el legislador, la Administración o el poder judicial abordan temas como el
principio de taxatividad, la reserva de ley, particularmente en el caso de las
llamadas relaciones de especial sujeción, o la exigencia de responsabilidad
solidaria en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, entre otros.
En los últimos tiempos, la situación se complica con el surgimiento de
la potestad sancionatoria de la Unión Europea 10. Esta última será objeto de
atención en la medida en que constituye ya una imprescindible referencia
en la materia, si bien no será analizada de forma sistemática ya que ello
requeriría un tratamiento prácticamente monográfico.
El estudio prescinde de una fundamentación teórica de la potestad san-
cionatoria administrativa, cuya legitimidad parece ya incuestionable desde
un punto de vista constitucional (como se desprende de los artículos 9, 25,
45 CE)11, pragmático y comparado, en la medida en que se trata de una
técnica que, con un perfil u otro, se encuentra consolidada en prácticamente
todos los países de nuestro entorno jurídico cultural. Las dudas se centran
más bien en el alcance que debe tener, lo cual se encuentra íntimamente
relacionado con el alcance del propio Derecho penal en sentido estricto;
tivo sancionador  (4ª
 (4ª edición), 2006, pgs. 110 y ss.
En Alemania se sigue el modelo propuesto a grandes líneas en el texto, así,  vid., por
ejemplo, W. F ERNER ,  Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Kommentar , 59, Lief., 2006, § 2, en
español,  vid.  la exposición que efectúa A. H UERGO LORA ,  Sanciones administrativas , Ma-
drid, 2007, pgs. 66-7.
10. Desta
Destacamos,
camos, así,
así, el Reglamento
Reglamento n. 2988/1995
2988/1995 relativo
relativo a la protección
protección jurídica
jurídica de los
los
intereses financieros de la comunidad, al control a la inspección y a las sanciones
aplicables, reglamento que surge sobre la base de los artículos 235 CE y 203 Euratom;
del mismo se ha dicho que constituye la única norma que atribuye una competencia
general sancionatoria a los órganos comunitarios ( vid. A. HEITZER , Punitive Sanktionen 
im europkischen Gemeinschaftrecht , Heidelberg, 1997, especialmente pgs. 150 y ss.). Asi-
mismo, se viene planteando la necesidad de un Reglamento que contenga una parte
general que regule los principios a los que se deben someter las infracciones y sancio-
nes comunitarias.  Vid.  una propuesta de Reglamento en el DOC núm. 137 de 6 de
 junio de 1990, propuesta de Reglamento CEE, del Consejo relativo a los controles y 
a las sancio
sanciones
nes aplicables
aplicables a las políticas agrícolas
agrícolas y de pesca comunes.
En general, sobre la cuestión, no objeto de estudio específico aquí,  vid., además de
la ya citada obra de A. H EITZER , por ejemplo, el trabajo de A. N IETO  M ARTÍN, «El
derecho sancionador administrativo comunitario»,  Justicia Administrativa , 1, 2001, pgs.
259 y ss.; K. T IEDEMANN, «Reglas y garantías de la comunidad europea en materia
penal administrativa», Estudios de Derecho penal económico  (L.  (L. Arroyo Zapatero; K. Tiede-
mann eds.), 1994, pgs. 255 y ss.
11.   Vid., por ejemplo, J. A. S ANTAMARÍA  P  P ASTOR ,  Principios de Derecho administrativo general ,
II, 2005, pgs. 377 y ss.

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M. GÓMEZ TOMILLO/Í. SANZ RUBIALES:  Derecho
  Derecho Administrativo Sancionador 

ambos sectores del ordenamiento jurídico se comportan como vasos comuni-


cantes. De ahí que la obra dedique un espacio al estudio de la tendencia, más
teórica que práctica, a la despenalización, y otro, a la técnica de tipificación
característica tanto del Derecho administrativo sancionador, como del Dere-
cho penal.

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