Revista Migraciones #9 2001 PDF

'01, S\nIOH,)o.\!
\HU '1\
S\ ,)1:1\ }I: )()1IH111 S\ U,nCI:Lnl '\
::::L)¡:- ! I 1\ 1\'" ) l' 1\ ,Ir\ \ \
111'111\ 111:'1 ",el '(jl')I<; 1(1 ()I}II\\ ) 11 \1 <;11\ \()I)\ \,111 \1 <; I\()I)
-\ ([')11\ <;\ 1, \ \\,1<;,1 \ \\.1<;1 \1 \()I)\ ,1')11\\1 \ 1 IWIl)" (1" PI')\(» 11
\ ,)"(HU '\1
~'=Z 11 11) 1 I \. I~l 111:1\ ti
\ ,\n\'ISI:>TI 0\ 01'1\ 1"'-)\ '111
(l~l (l:HII}I"¡"III\I)I''-,\IIII\ HIt! 1\ )1(1\1 . . . ()(J\l\ 11 1(1~··j(1

\I<;lld()([d \ \ IUI(HI\ 1 ()II}II\\ 11 \1 IUIII 11 lCl.Il\1 \()Il\IlIII\
\ I )"1\ J ) ,,\ (1 1I1 \ ,,,' 1\ I I I
\ 1\ ]Iltl 'ell>I{I\ 1\ HI 1...,.11 " 1\ I \.(jl )\ I \}I 1I
{III\ III(J ()(I\IIII,?I '" I:IIJIII(I
-\1 :IU ()I l:I \(),Id :U\UII\}I 1111 ),1 11 \1 \ 1 IU" 1 \\ di \ \(11 )\ }I') 11 \1
S\ U'lnU.IYI '11
(l()e \.\\11 \. 1"11111\ \IIII\II"{ 111t! \,\(1\ 1\\ >101>1\ I
"IU ()<;\) 1:1 \d()([ 1:1 \:1 ",1\\ 1\ 11" 11\ <; 1(i()(I\ )1(1 Pld <;() 1 1(1 11.1\,1 11
~ ~' 1 11\1'\.\\'.'111"1 1 11>,11\\ ¡IJd 11\.\>1')11\\1 \(H)
-\ II/()d\ 1\ \(JI)\,II\ \1<;11\ )()I<;I\()I)Ui(),I}i()"\ 1 I(I"()I"\')"()I
I~ 1 111\1 J' ) r 11 11 )1\" \ \ '-,1 1>1 H ItI
'S 1 1 \ \ ([! JlI \ \ 1 ,1 U <; () 1111 <; ( ) 1 1W Il )<; \ (JI ) \ ' ) 1 1"1 \ \ 1 1(1 \ ,1 1 1\ }II 1 1 1
:::()[ /111\.\\ 11II \ 111\(1'\ 1...... 111"\(1 [llll \ \\d"-.., I \ \ 1)\\ >JI \. I
S()I\(LLI\:'I:II\,II\:I\\?I')"(),III\UII\ 1 <;()I 1\1 ()IUPIII (1111\ 1<; 1

()l) 1111:111111111 1II JI 1>1 \ 1;-1\ 1\ 1"111 Illd"( )IH
-I\\)()I\II\() LI\\\d<;I\,I\()I)\,I')II\\I\1 IU I \ ' ) I I \ I I \ I ' ) P I I I
':t \,11<1,1" ) /1<1\..', III ,j',111 ',\
"'1 "1<1 '\\\dSI \,1 (JI\H\ ,11 IU \ 1>1 II() \ 1 \ () JI 1\ ,I')(JI\ III ()d 1I11 II
i(JI'>lII'"II) ",,1 <;TI\ 11)\ ,,\ JII<;"IIIl\,I\)
, \()IS\':I([.II\())j(1 () )(1\1\ <;,II\\()I )\\,1,11\1 <;(JI(j(JI\([')II\ '-;(I! 111
SOHllIS'1 '(
\()I)\ 1\ 1<; Pld
'~})d
3~laNJ
S':I'\OLJV~I~)n\ ~n-IHos SOI<l US:I:I(I OI~I\IIS~n\l\. 1 (JI UIIS'\I

-=:-=':"'~':::"':"-::":-"
---- --~-----=-;-
__!:>I=c~'
-_._-----------
-------------=-=::r ~==-'--
. »-
_.-_.-:-:~.-------
-'.-=---------_. "'----~,~=~'-
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES
1M A D R DI
Directora: Rosa Aparicio Gómez
Consejo de Redacción: Salomé Adroher

Antonio Marzal
Eusebio Gil Coria
Carlos Giménez
Antonio Izquierdo
Antonio Martínez
losé M:' Ruiz de Huidobro
Andrés Tornos
Secretario: Andrés Tomos
Coordinación de Secciones:
Estudios y Opinión: Andrés Tomos
Experiencias: M." Rosa Blanco
Actualidad legislativa: Pablo Benlloch
Convocatorias: M." Rosa Blanco
Referencias bibliográficas: Ana M." López Sala
Dirección y Administración: MIGRACIONES

Universidad Pontificia Comillas, 3
28049 Madrid (Espaf\a)
Teléfono: 91 73439 SO
Fax: 91 734 4S 70
E-Mail: raparicio(n.iem.upco.es
ISSN: 1138-5774 Depósito legal: M. 41490 - 1996

ORTEGA Ediciones Gráficas - Arda. Valdclaparra. 15 - Tel. YI 661 78 ,X - l'-mall. ormagl"ll'l.l's 28108 ALCOBENDAS (Madrldl
PRESENTACiÓN
A inmigración estaría traspasando
L en España, según apreciación común

de los estudiosos del tema, los umbrales
de una nueva fase.
No es meramente que ya sus cifras empiecen
a asemejarse a las de los países nucleares
del sistema migratorio europeo. Es que presentan
nuevas características la dinámica de evolución
de los flujos que nos llegan, las formas de presencia
de los inmigrantes en el mercado de trabajo,
las redes de información y ayuda
de los inmigrantes mismos, la salida
a escena de la problemática de los hijos
de inmigrantes, los debates políticos,
los movimientos contradictorios de la opinión
pública y la irrupción de los temas migratorios
en los medios de comunicación social.
MIGRACIONES hubiera querido ofrecer
ya un primer análisis de los cambios cualitativos
que en todos estos campos se están produciendo.
Pero ha debido contentarse, en la imposibilidad
MIGRACIONES 9(2001) 3-4
4 Presentación
de hacerlo, con seleccionar para su publicación

unos pocos estudios fragmentarios
que rozan el tema.
Con esta perspectiva se enrocan lo.'" trabajos
que ofrecemos acerca de las características
de los flujos migratorios, tal como allOra
se ven también desde España; acerca del impacto
de las migraciones sobre la evolución demográfica
espaflOla, acerca del cambiante régimen legal
de los inmigral1tes y acerca de la literatlira
de investigación sobre los hijos de inmigrantes.
Pero además, con las nuevas situaciones,
está superándose entre los estudi05;05; espalloles
de las migraciones el tiempo en que apenas
se llegaba más allá de elaboraciones
sociodenlOgráfica ..,' y discusiones hUl7wllitarias
o jurídicas. Hoy empezamos a saber más,
y a querer saber más, sobre la convivel7cia real
y diaria con los inmigrantes y COIl .)'us hijos
a nivel local. De ello son reflejo otros textos
de este número y eJ1 particular los recogidos
en la sección de experiencias.
Todas estas novedades ya .·;e habían hecho
sentir en el 11 Congreso sobre la Inmigración
en EspaFía, que se celebró en el último otoilo
en Madrid. De él se ofrece al final
l/na referencia imprescindible.
Querría, pues, MIGRACIONES contribuir
CO/1 este número, de una manera especial,
a que los conocimientos y propuestas
que los estudiosos podemos ofrecer estén
en España a la altura de la l1ueva sitllacióll
en que el1tramos.
l. ESTUDIOS
FLUJOS MIGRATORIOS
INTERNACIONALES.
MARCO DE COMPRENSiÓN
Y CARACTERíSTICAS ACTUALES
COLECTIVO lOÉ·
El presente artículo pretende esbozar un marco para la

comprensión de los flujos migratorios internacionales ac-
tuales, así como definir las principales características de los
mismos.
Para la exposición de lo que se denominan migraciones
internacionales modernas agrupamos en un primer aparta-
do los diversos flujos producidos desde el siglo XVI hasta me-
diados de los años setenta del siglo xx para, a continuación,
detenernos en la situación actual, que registra el impacto de
la globalización económica, traduciéndolo en un incremen-
to de los flujos y, sobre todo, en la gran diversificación de los
mismos. Para concluir, realizamos un breve balance del pe-
ríodo presente y una valoración crítica sobre la significación
de uno de los flujos que más atención concita, las migracio-
nes económicas Sur-Norte, por ser el que más afecta a los
países desarrollados.
* Equipo de investigación sociológica compuesto por Carlos Pe-

reda, Walter Actis y Miguel Ángel de Prada y con sede en Madrid.
ioe@nodo50.or~; www.nodo50.or~/ioe/

8 Colectivo IOE-
j/¡e l)1"e\('/l1 (/I-¡¡c/e (/ill/s lo olll/ille (/ jIWI/('\\'Ulk JOI I/¡c

11I/(/('/'\I(/lldilll.', ui Ihc ¡¡ICSe/l1 ili/(,Il/uliol/o/ 1I111.',/(/1()1'\ j1m\',
u" \\'1'// dS lo olll/iIlC Iheilllldill Imir"
111 ulda lo do Ihis, \\'e jilsl ,l~mll!) I(}!.:,,'I/¡¡'I 1/'" dijj('/'clII
IIÚi.!,I'ii/I)/'\ j/()\\'.\ !)/,(}(/lIccd,i/lCl' I/U' si,\ll'<III// cCllIlIr\' I/!) lo
l/le II/id .\('\'e/llie" ill Ihe 1\\'Clllicl/1 ('CI/(II/\, S(Ul)l)illi.!, (/¡C/I jiJl
o e/OSi'}' /(JO/..: 1/1 (//i' !)}'('snll Slllld(iUI/ \\-Iúe// Il',i.!,i'¡CI (/11'
illl!)(Icl ul ecu/lolllic ,i.!,/o!J(/!i:,O 1i!JII , III/IIS/(/(illl.', i( illlo 1/11
i/lelcuse ui suid j1u\\'s {/Ill/, I/hu\'e ({/I, Iu (/Icil C/I,m/lo//,

di\'c/"\ij!Cll/iul/, fu Clld. \\'!' IllUke u hricl !Ju/uI/cc ul ¡he
lJn',\CI/I !)('riod (II/(/ {/ ('nlicu/ c\'Il!lIll1iol/ Ii/l I/,c Il/cl/l/ill,i.!, o(
UIIC nllhc j1u\\',\ \\'hich ({I/mc'-' I/Ilisl ({I/CI/(iOIl, CCUIIUlllic
ilZi.i.!,U!//iJIIS "Olllh-/lou/z, hC('{/lIsC (hcsc (/11' (/IC UIICS \\-Izieh
/1Il\'e Ihe I/IU,( iI1/1Ji/C( U/I dc\'e!o/wc! ,'(}lIl/llin,
------------ -~- - - - -
PRESENTACIÓN
En \arias ocasiones hcmos tenIdo qUl' a!rontar el rl'!o

de intentar delinear a grandes ras~()s las l'lapas de los Ilu-
jos migTatorios internacionales 1, En ni ngu na de tales oca-
siones nuestro objl'li\o ha sido la reC()\1strucci(l\1 hist()rica
minuciosa del proceso, sine) el intento de comprender los
/lujos producidos (o, al Illenos, de los conocidos) en sus
contextos socialcs, Asimislllo, para establcl'l'\' el contexto
de las actuales migraciones internacionales IIOS hl'Il10S n'-
montado hasta el siglo X\'I, momentu en (jUL' se iniciaron
do:-. procesos histúricos de enO\'ll1e tran:-.celldencia: la pau-
latina constituci(l\1 de una economía-Illund() c~lpitalista \'
el sllrg:imiento de los estados-nación, La Illulldializaci(m
crl'ciente de la economía cre() las condiciollcs para un nue-
vo tipo de procesos migratorios, que alcanzaron dimensio-
PUl'dl' c()ll~ullal~l', C()I HII\() lOE, l/lIili,L;/({)If¡'" /!oJ¡(//"dUl"." C/l/-
dudo/u", l'lli\l'l~ilal dl' \';¡kllcia, Val"llci;I, 1LJ')') , \, 11l;1~ rl'l'il'IlI"11lL'llll',

la i Illl'l,il'IKit'm l'll l'i Sl'm i lIari() Je 11I\l'~II~al'iúll P;\I;\ la Pa/, (l'nll"
Pi~Il;¡Il'11 i, /;\1 ;U-'"/;\. Ol'llI hrl' lk 20()().
Flujos migratorios internacionales 9
nes hasta entonces desconocidas. Por otra parte, la cons-

trucción social de un nuevo sistema político, que comenzó
a organizar las identidades en función de un concepto de
ciudadanía ligado al de nacionalidad, creó a su vez el con-
cepto moderno de extranjero 2.
Para la exposición de lo que se denominan migraciones
intemacionales modemas agrupamos en un primer aparta-
do los diversos flujos producidos desde el siglo XVI hasta
mediados de los años setenta del siglo xx para, a continua-
ción, detenernos en la situación actual, que registra el im-
pacto de la globalización económica, traduciéndolo en un
incremento de los flujos y, sobre todo, en la gran diversifi-
cación de los mismos. Para concluir, realizamos un breve
balance del período presente y una valoración crítica sobre
la significación de uno de los flujos que más atenciún con-
cita, las migraciones económicas Sur-Norte, por ser el que
más afecta a los países desarrollados.
1. ETAPAS PREVIAS DE LOS FLUJOS

MIGRATORIOS INTERNACIONALES
1.1. Siglos XVI a XIX: colonialismo, esclavismo

y servidumbre disfrazada
La «era de los descubrimientos» supuso el inicio de una

importante expansión política, militar y mercantil de las
potencias europeas hacia América, Asia y África. La colo-
nización estuvo acompañada, cuando no basada, en des-
plazamientos masivos de personas. Podemos distinguir al
menos tres grandes modalidades:
, Sobre las implicaciones sociales y jurídicas de la categoría de ex-

tranjero. en distintos períodos históricos, ver ÁL\'AREZ DORRONsORO, L,
Diversidad cultural v conflicto nacional, Talasa, Madrid, 1993,
10 Colectivo lOÉ
1.1.1. Población europea desplazada hacia el resto

de continentes
Soldados, comerciantes, marinos, clérigos, adminis-

tradores políticos y mano de obra en general, cuya im-
portancia fue mucho menos cuantitativa que cualitativa,
debido a los cambios económicos y culturales que intro-
dujeron en las sociedades de destino. Los contingentes
más importantes partieron de las islas británicas, la pe-
nínsula ibérica, los Países Bajos y Francia, es decir, de las
sociedades que ostentaban el poder político y el control
de las rutas de navegación internacionales. Los destinos
principales fueron las colonias de América, Oceanía y
África. Estos flujos establecieron rutas y redes sociales
que sirvieron de base para nuevas corrientes migratorias,
a partir de la era industrial y el inicio del proceso desco-
lonizador.
1.1.2. Tráfico de esclavos desde África

hacia las nuevas colonias
Fundamentalmente para ser empleados en minas y

grandes plantaciones que, a través del comercio interna-
cional, fortalecieron el poder económico y político de Rei-
no Unido y Francia. La esclavitud tiene larga existencia en
la historia de la humanidad pero bajo el capitalismo cam-
bió su función: los imperios emergentes construyeron, uti-
lizándola, un mercado mundial dominado por el capital.
La «trata de negros» se estableció como parte del inter-
cambio mercantil internacional: los barcos salían cargados
de mercancías desde puertos europeos, en África las cam-
biaban por esclavos, y en América intercambiaban la car-
ga humana por dinero, con el que compraban productos
de las plantaciones que llevaban para vender en Europa.
En 1770 había unos 2,5 millones de esclavos en las Améri-
cas, que producían un tercio del valor del comercio euro-
peo. Hasta la prohibición formal del tráfico, alrededor de
1850, fueron transportados entre 10 y 15 millones de es-

clavos 3 •
1.1.3. Trabajadores «aprendices» bajo contratos

de cuasi senJidumbre
A caballo entre este período y el siguiente se desarro-
lló una nueva modalidad, producto de la prohibición
del tráfico de esclavos. Las necesidades de mano de obra
para la expansión capitalista en América, basadas en la
utilización extensiva de trabajadores en plantaciones y
minas, fueron satisfechas mediante el sistema de contra-
tación masiva de trabajadores, reclutados a veces por la
fuerza o el engaño, obligados a trabajar en condiciones
muy severas. La fuente principal de mano de obra se tras-
ladó desde África a Asia; las zonas de origen más desta-
cadas fueron India, China y Japón. El flujo comenzó al-
rededor de 1820, con el empleo de trabajadores de la
India en las posesiones británicas de Mauricio y Reu-
nión; se extendió posteriormente hacia las plantaciones
del Caribe (Guayana, Trinidad, Jamaica y otras islas). Los
trabajadores de origen chino (llamados coolies) se incor-
poraron alrededor de 1840, con destino a Estados Uni-
dos, Australia y las colonias europeas del sudeste asiáti-
co; el flujo desde Japón fue más tardío y su volumen
menor, comenzó en 1868 hacia USA y a finales de siglo
con destino a Perú y Brasil.
1.2. 1850-1945: El surgimiento de un mercado

internacional de mano de obra
El nuevo período se caracteriza por la puesta en mar-

cha de un «libre mercado» de mano de obra, basado en el
desplazamiento relativamente voluntario de trabajadores
3 Ver BLACBURN, R., The Overthrow of Colonial Slavery 1776-1848,

Verso, Londres, 1988, y ApPLEYARD, R. (ed.), The lmpact of lnternational
Migration on Developing Countries, OCDE, París, 1989.
12 Colectivo lOÉ
libres. Esta nueva modalidad se desarrolló en un nuevo

contexto económico v político. El mundo occidental, he-
gemonizado por el imperio británico, comenz() un proce-
so de industrialización v urbanizaci(lIl que dislocaron las
formaciones sociales europeas, basadas hasta entonces
en la producción agrícola v el arll'sanado, ,<liberando»
mano de obra de origen campesino. Las nUl'\aS migra-
ciones internacionales de trabajadores constituyeron un
e1cmento cla\'e cn la constitución delmcrcado capitalista
mundial.
La emigraciún de trabajadores europeos fue la caracte-
rística más destacada de este período: «La emigración eu-
ropea a ultramar de 1800 a 1940 es la que presenta cifras
más importantes entre todos los movimientos migratorios
conocidos» l. Entre 1846 y 1932 el total de europeos emi-
grados se estima en 50,5 millones. Los principales flujos se
dirigieron hacia América, pero también hacia colonias
africanas \' asi ..iticas (destaca el caso francés en el Magreb'
v el sudeste asiático) y en el propio continente europeo (a
Inglaterra llegaron irlandeses v judíos rusos; a Alemania:
polacos, ucranianos, italianos, belgas v daneses, que en
1907 sumaban 950.000 trabajadores; a Francia arribaron
desde Italia, Bélgica, Alemania y Suiza, dondc constituye-
ron alrededor del 10-15 por 100 de la clase trabajadora, en
1911 sumaban 1,2 millones).
1.3. 1945-1973: El auge de posguerra

hacia los países del centro
Tras la 11 GuelTa Mundial se inicia un nuevo período

histórico caracterizado, en el ámbito político, por la hege-
ESPIAr;o. J., l'vligracio/les cxteriurcs, Aula Abicrla Sahal, Barcclona,

1982, p. 12.
, A mediados dcl siglo .\\ hahía 9')0.000 rcsidcnll'.s l'lll"()Pl'OS cn Ar-
gelia, 500.000 cn Marruecos \ 250.000 en Túncz. IIIIIT.K \ \ \. M .. "Frcndl
Colonial MigralIO!l», l'n COIII.,", R. (cd.), TI/e Ca/lhridgc ,'''/11'('\' u!ljI()rld
1\1igratio/l, Camb:'idgl' Uni\'LTsil\ Prcss, Cambridgc, 1Y':J'i. pp. 3.'-38.
monía de los Estados Unidos en el mundo occidental, la

aparición del «bloque socialista» hegemonizado por la
URSS, la aceleración de los procesos de descolonización y
liberación nacional en el «tercer mundo». El modelo de
crecimiento en los países capitalistas, habitualmente de-
nominado «modelo fordista», se caracterizó por la organi-
zación del proceso de trabajo basado en cadenas de mon-
taje que originó un importante aumento de productividad;
el desarrollo de una norma de consumo obrero, que ga-
rantizaba una demanda solvente para la producción en
masa, basada en la estabilidad en el empleo, el sistema de
crédito y las prestaciones por desempleo; la creciente im-
portancia de la regulación estatal, mediando entre las exi-
gencias de la producción capitalista y el consumo de ma-
sas; y la incorporación de las ex-colonias al mercado de
inversiones y de trabajo internacional.
La característica general de este período es el predomi-
nio de las motivaciones económicas por parte de los mi-
grantes, empleadores y gobiernos. La importancia de estos
flujos para las economías de los países de destino fue cru-
cial para su expansión, aportando una flexibilización de los
mercados laborales que ayudó a moderar la inflación, y po-
sibilitó el ascenso laboral de los trabajadores autóctonos
que abandonaron los peores puestos de trabajo. Los países
que más crecieron durante el período fueron los que más
inmigrantes recibieron (Francia, República Federal Ale-
mana, Suiza o Australia), sus índices de incremento del
producto interior fueron mucho más notables que los que
recibieron flujos menores como Estados Unidos y el Reino
Unido.
El auge económico de posguerra en los países centrales
estuvo sostenido, en buena parte, por la aportación laboral
de inmigrantes extranjeros. En este período las migracio-
nes internacionales se caracterizan por un cambio de di-
rección: los desplazamientos de personas siguen a la con-
centración del capital en los países del Centro del sistema
mundial, parten desde los países dependientes hacia Euro-
pa, USA y, en menor medida, el Cono Sur latinoamericano
14 Colectivo lOÉ
y Australia. Se suelen distinguir tres modalidades princi-

pales que describimos a continuación h.
1.3.1. Trabajadores de la Europa periférica

hasta los países Europeos centrales
Ésta fue, en general, una emigración promovida por los
países receptores: además del reclutamiento por organis-
mos estatales o paraestatales se establecieron acuerdos bi-
laterales y multilaterales entre gobiernos. Reino Unido,
Bélgica, Francia, Suiza, Holanda, Luxemburgo, Suecia y la
República Federal Alemana utilizaron este sistema que ex-
perimentó una gran expansión: se trataba, en principio,
del reclutamiento temporal de trabajadores extranjeros de
los países periféricos 7. En una primera fase se dio pre-
ferencia a los trabajadores de países «blancos» aunque
posteriormente se recurrió a inmigrantes turcos y magre-
bíes. Durante este período salieron hacia otros países eu-
ropeos dos millones de italianos y de españoles, más de un
millón de turcos, millón y medio de yugoslavos, medio mi-
llón de griegos y de irlandeses y más de 400.000 finlande-
ses. Hacia el final del período los flujos disminuyeron, de-
bido a una cierta confluencia de niveles de vida entre los
países europeos. Aun así, encontramos que a comienzos de
ó Otras modalidades migratorias de este período fueron los despla-

zamientos masivos de refilgiados (el primero a causa de la 1I Guerra
Mundial y después en Cuba, Uganda, Iraq y Birmania, Vietnam, Cam-
boya y Laos, etc.); el retomo de antigllos colollizadores tras la illdepel/-
dencia (franceses, belgas, holandeses, portugueses, etc.); 1I/OI'ilidad de
personal cualificado (directivos y profesionales de las empresas yorga-
nismos transnacionales), y migraciones Sur-Sur (países del Golfo Pérsi-
co, Libia, Argentina, Suráfrica, ete.).
En Alemania se acuñó ía expresión «trabajadores invitados» yen
Suiza se estableció el «principio de rotación» con el fin de impedir el
asentamiento de estos trabajadores. Estados como Suiza y Holanda se
definieron como «países de no inmigración»; sin embal'go, al final de
este período contaban con altos índices de población extranjera (el 16,7
por 100 en Suiza). Ver HORRMANN-NoWOTNY, H. J., "Switzerland: A Non-
Immigration Immigration Country», en COHEN, R., op. cil., pp. 302-307.
1994 seis de los diez principales grupos de residentes ex-

tranjeros en el conjunto de la UE proceden de otros países
de la Unión: Italia, Portugal, Irlanda, España, Reino Unido
y Grecia 8.
1.3.2. Migración de trabajadores ex-coloniales

hacia las ex-metrópolis
El acceso a la independencia nacional no supuso una
ruptura entre las ex-colonias y las antiguas metrópolis, por
el contrario, las economías y los vínculos de todo tipo en-
tre ambas partes mantuvieron una imbricación notable.
De esta forma, las antiguas colonias se transformaron en
reservas «naturales» de mano de obra para los países cen-
trales. Este tipo de migración tuvo particular importancia
en el Reino Unido (donde llegaron alrededor de 1,5 millo-
nes desde países de la Commonwealth situados en el Cari-
be, África y el subcontinente indio) 9, Francia (que recibió
algo más de un millón de inmigrantes procedentes de Ar-
gelia, Marruecos, Túnez, y un número menor de Guadalu-
pe, Martinica e Islas Reunión) y Holanda (entre 1945-1972
llegaron 300.000 inmigrantes desde Indonesia).
1.3.3. Migraciones permanentes hacia América del Norte

y Australia
La inmigración hacia USA tardó en recuperarse del fre-
nazo experimentado en 1920, de manera que en 1970 el por-
centaje de población nacida en el extranjero había dismi-
nuido en relación a aquel año. No obstante, los flujos
, EUROSTAT, Statistiques sur la migratian 1996, Luxemburgo, 1997,

p.28.
9 Hasta 1962 todos los súbditos de la Commonwealth tenían dere-
cho a la libre circulación dentro de sus fronteras; a partir de esa fecha
el Reino Unido introdujo restricciones para frenar la inmigración de
«no blancos», aunque con resultados limitados. En 1971 residían en In-
glaterra 300.000 inmigrantes nacidos en India y 140.000 procedentes de
Bangladesh y Pakistán.
16 Colectivo lOÉ
migratorios volvieron a ser intensos después de la 11 Guerra

Mundial, primero desde Europa v después desde Asia y
América Latina. Así, como consecuencia directa de la gue-
rra mundial, entre 1946 v 1951 se registraron '100.000 emi-
grantes hritánicos, cuvos destinos principales fueron Aus-
tralia, Canadá, Sudáfrica y Rodhesia "'. Por otra parte, los
procesos de «modernización dependiente» generaron una
desestructuración de las formas producti\'as tradicionales V
un incremento de los \'Ínculos económicos v de comunica-
ción entre los países periféricos v las metrópolis. Un caso
paradigmático de migración Sur-Norte en este período es el
de los hraceros mejicanos en la agricultura californiana 11,
que se ha mantenido hasta la fecha comhinando flujos le-
gales e irregulares.
En 1965 se eliminó en Estados Unidos el sistema de
cuotas hasado en el origen nacional, que daha prioridad de
entrada a los noreuropeos, y se produjo un gran creci-
miento de trabajadores asiáticos 12 y latinoamericanos, más
por la actividad de los empleadores que por la del gobier-
no, pues éste oscilaba entre las políticas de fomento de la
inmigración y las medidas de detención y expulsión.
Canadá fomentó la inmigración durante la posguerra,
privilegiando a los europeos, entre los que destacaron bri-
tánicos, alemanes, daneses, pero también italianos. En
1966 las restricciones hasadas en criterios raciales fueron
le\'antadas y reemplazadas por otras referidas a la califica-
ción de los inmigrantes; esto permitió la llegada de jamai-
canos, filipinos e hindúes, además de portugueses, griegos
e italianos.
1!1Por ejenlplo, COHE', R., op. cit., pp. 1S-l Y.

El Programa Bracero fue inaugurado oficialmcnlL' l'n I Y42 para
sustituir a la mano de obra autóctona nlOvili/ada por la f!ucrra.
" El rechazo a los inmigrantes asi~lticos tiene raíccs antiguas, pc-
ro sc agudiZ() durantc la 11 Gucrra Mundial, a raíz de la l'twl I (lO.OOO ja-
ponescs, inmigranlL's () dc scgunda gcncraciún, fueron cllcarcclados cn
eSA como hipotéticos colaboradores del cncmigo. Durantl' las dos dl'-
cadas siguientes se habl() dcl «peligro amarillo», priml'ro l'jL'mplificad()
por Japún v n1<Ís tardc por China.
Australia promovió la inmigración masiva (<<poblar o

perecer» era la consigna) basado en un criterio de pureza
o afinidad étnica. En principio se pretendió atraer a diez
británicos por cada «extranjero» inmigrante, pero el obje-
tivo no pudo cumplirse. Posteriormente el concepto de
«razas europeas aceptables» se amplió para incluir, prime-
ro, a refugiados anticomunistas bálticos y eslavos, más tar-
de a europeos del norte y del sur (en 1950 la mayoría lle-
gaba de Italia, Malta y Grecia). Hasta finales de los sesenta
no se aceptó a inmigrantes no europeos.
2. SITUACIÓN ACTUAL: GLOBALIZACIÓN

ECONÓMICA y DIVERSIFICACIÓN
DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS
La década de los años setenta del siglo xx representó

el fin del modelo de desarrollo capitalista que se había
puesto en marcha después de la II Guerra Mundial. Los
incrementos de productividad llevaban una tendencia
decreciente y las demandas sociales presionaban al Esta-
do para derivar recursos desde el ámbito de la produc-
ción hacia el consumo; como consecuencia disminuyó la
rentabilidad de los capitales y estalló una «crisis fiscal
del Estado» debido a la imposibilidad de enjugar el défi-
cit estructural. Ante la falta de rentabilidad se produjo
una sobreacumulación de capitales, en los países centra-
les y en los productores de petróleo. En un primer mo-
mento se buscaron salidas externas por dos vías: una, los
créditos masivos y poco controlados a países dependien-
tes (lo que originó más tarde la enorme deuda externa
del Tercer Mundo); otra, el desplazamiento de inversio-
nes productivas hacia los <<lluevos países industriales»
del sudeste asiático. Más tarde la crisis se afrontó en los
países centrales mediante políticas de estabilización (es
decir, de deterioro de las rentas del trabajo) y reestructu-
ración productiva, potenciando la concentración de ca-
18 Colectivo lOÉ
pitales y el redimensionamiento o cierre de sectores in-

dustriales.
Tras e! proceso de ajuste el sistema internacional está
claramente hegemonizado por el capital financiero: las
mayores transacciones de capital se realizan actualmente
en las Bolsas, constituyendo una verdadera «economía de
casino» donde la rentabilidad está cada vez menos ligada
a la suerte de los procesos productivos 11. Los flujos finan-
cieros son de tal magnitud que escapan a la capacidad de
control de los estados nacionales y logran imponer por do-
quier procesos de desregulación. Las consecuencias socia-
les son una disminución del erhpleo en la industria, debi-
do a los cambios originados por la revolución electrónica;
el deterioro de las condiciones laborales en empleos ma-
nuales tradicionales en los países desarrollados; la expan-
sión del empleo en el sector servicios; el crecimiento de
amplios sectores «informales» o de economía sumergida;
y, en general, la precariedad del empleo asalariado (creci-
miento de contratos temporal~s, pérdidas en el salario in-
directo). Todo esto origina una creciente fragmentación de
la fuerza de trabajo en función de criterios diversos como e!
género, la edad o la pertenencia étnica. En los países del
Sur la dislocación social es más importante, especialmen-
te en los que no han conseguido aprovechar una dinámica
de desarrollo dependiente aprovechando la nueva división
internacional de! trabajo. Tienden a crecer las grandes ur-
bes, la infravivienda y los empleos irregulares; los planes
de ajuste sugeridos o impuestos por los organismos finan-
cieros internacionales (FMI, Banco Mundial) privilegian al
pago de la deuda externa a costa del recorte de gastos so-
ciales; el deterioro de las condiciones de vida genera im-
portantes procesos migratorios desde e! campo a las ciu-
dades y hacia otros países.
" Por ejemplo, en 1994 el total de los intercambios comerciales en

el mundo apenas representó el 1 por 100 de las transacciones de capital
realizadas durante el mismo período. Ver ALBAREDA. L., El comercio es-
pallol COIl el Tercer MUlldo: reflejo de tlIl desequilihrio, Intermón, Bal'Ce-
lona, 1996.
El concepto que sintetiza la clave de las transformacio-

nes del período actual es el de globalización. Según Castells
«vivimos en una economía global. Esto no es lo mismo que
en una economía mundial, una realidad que ha existido
desde el siglo XVI. Una economía global es una economía
en donde todos los procesos trabajan como una unidad en
tiempo real a lo largo y ancho del planeta. Esto es, una
economía en la que el flujo de capital, el mercado de trabajo,
el mercado, el proceso de producción, la organización, la in-
formación y la tecnología operan simultáneamente a escala
mundial. Esto no quiere decir que los Estados y las nacio-
nes-Estado desaparezcan. De hecho se convierten en agen-
tes esenciales de la econ0nr,ía global ( ... ). Pero la unidad
económica de operación (y oe análisis) es el sistema global
de interacciones: ya no hay más economías nacionales ni
políticas económicas nacionales. Son estrategias basadas
nacionalmente que operan en un sistema global diferen-
ciado y articulado a través y por encima de los límites na-
cionales» 14. Actualmente todo el planeta está conectado en
una serie de redes aunque de forma selectiva y jerárquica.
Al perder importancia los recursos naturales y el trabajo
manual, en favor del conocimiento y el trabajo cualificado,
muchos países pasan de la explotación dependiente a la
irrelevancia estructural en la nueva economía (poblacio-
nes sobrantes). Esta situación genera una tendencia a la
polarización del orden internacional (la brecha Norte-Sur)
y una serie de intentos de reconstruir la unidad del mundo
en nuevas condiciones. Estos intentos son muy diversos,
desde los movimientos antiglobalización que tuvieron su
última expresión en Praga, bloqueando la Cumbre del
Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, has-
ta los movimientos islámicos radicales de rechazo a «oc-
cidente» que, desde nuestro eurocentrismo, calificamos
14 CASTELLS, M., «Flujos, redes e identidades: una teoría crítica de la

sociedad informacional», en Congreso Internacional Nuevas Perspecti-
vas Críticas en Educación, Universidad Autónoma, Barcelona, 1994,
pp. 37-38.
20 Colectivo lOÉ
rápidamente de fundamentalistas. Aparecen, también,

ciertos intentos de sumarse a la economía global median-
te negocios ilegales (la llamada «conexión perYersa», que
incluve el tráfico de armas, drogas, blanqueo de divisas y
tráfico de personas) o los f1ujos migratorios en masa des-
de el Sur. La globalización económica implica la movilidad
y f1exibilidad de todos los factores productivos, incluida la
mano de obra, lo que origina una generalización de las mi-
graciones internacionales: el trabajo también se mundiali-
za. Las principales corrientes humanas han estado vincu-
ladas, aunque no de forma mecánica, a las dinámicas de
internacionalización de la producción, dependientes a su
vez de las inversiones de capital. Según Sassen-Koob en las
últimas décadas se han desplegado las siguientes tenden-
cias, que inciden en los flujos migratorios 1':
El redespliegue del capital, con inversiones en países
del Sur, crea vínculos materiales e ideológicos con el
país inversor, estableciendo nuevos canales de co-
municación por los que pueden desplazarse f1ujos
humanos.
Algunas grandes ciudades se han convertido en nu-
dos coordinadores del capital transnacional median-
te el desarrollo de servicios, especialmente financie-
ros. Esta situación genera un descenso del trabajo
asalariado tradicional y un crecimiento en el sector
servicios altamente polarizado: en la gama de ocu-
paciones más baja se genera una demanda de mano
de obra inmigrante.
Los Estados Unidos de América se han convertido
en el principal destino de las inversiones extranjeras,
circunstancia que explica el crecimiento del empleo
y la persistencia de una demanda de mano de obra
dirigida a la inmigración extranjera, a pesar de las
políticas gubernamentales restrictivas.
" SAssE'\-K()(Hl. K., The II/ohilitv or lahor ({/Id capital: a slud\' i/l i/l-
lerlwlio/lal illl'eS/I/le/l1 labor ¡lml', Cambridge l)niversity Press,
({1l(1
Cambridge, 1989.
A estas tendencias del capital transnacional, se han uni-

do el fin de la Guerra Fría y la crisis del ex bloque del Este
que aumenta los alcances de la reestructuración mundial y
de los flujos migratorios. Al iniciarse el siglo XXI práctica-
mente no quedan países aislados de los flujos humanos
transnacionales, tal como resumimos a continuación.
2.1. Disminución de las migraciones laborales

a Europa occidental, incremento
de la reunificación familiar
y formación de minorías étnicas
La crisis de 1973 marca el fin de un ciclo e inaugura un

período de restricciones a la inmigración: se pone fin a la
política de reclutamiento por parte de los países desarro-
llados y se fomenta el retomo de los «trabajadores invita-
dos» a sus países de origen. Estas medidas, no obstante, no
han significado un freno a la entrada de inmigrantes, sino
más bien un cambio en la composición de los nuevos flu-
jos, en los que predominan los familiares (cónyuges e hi-
jos) de los ya instalados. La adopción de estas restricciones
tuvo repercusión directa sobre los países del sur de Euro-
pa, en los que se produjo un «embalsamiento» de inmi-
grantes no europeos que vieron frustrada su pretensión de
llegar a las naciones más ricas.
En este período se hizo evidente que la inmigración no
era un proceso coyuntural: los trabajadores no regresaron
a los países de origen sino que se establecieron con sus fa-
milias, constituyéndose en minorías étnicas, que se hicie-
ron visibles como grupo social en el país de residencia. A
pesar del supuesto «cierre de fronteras», en la República
Federal Alemana el número de extranjeros pasó de 4 mi-
llones en 1970 a 5 millones en 1990 y a 7 millones en 1977,
después de la caída del muro de Berlín. Además, algunos
europeos del sur retomaron a su origen, con lo cual cam-
bió la composición étnica de los inmigrantes: la tendencia
muestra un incremento continuo de la proporción de los
22 Colectivo lOÉ
no comunitarios (sólo continúa algún flujo significativo in-

tra-UE de profesionales y directivos). En el mercado labo-
ral se consolidó una tendencia a la precariedad, con incre-
mentos del desempleo y los trabajos de baja cualificación.
El peso de la población inmigrante es especialmente signi-
ficativo en Luxemburgo (35 por 100 de la población total),
en Suiza (19 por 100), en Bélgica, Austria y Alemania (en-
tre el 8-9 por 100), en Francia, Suecia, Dinamarca y los Pa-
íses Bajos (entre el 4-6 por 100). A pesar de que las nuevas
entradas se han reducido ligeramente en la Unión Europea
durante los años noventa (debido a las políticas restricti-
vas de inmigración), el saldo migratorio en 1997 era más
elevado que el saldo vegetativo; de no ser por la población
de origen extranjero Alemania, Suecia, Italia y España ha-
brían visto disminuida su población en los últimos años lb.
2.2. Conversión de los países del sur de Europa

en receptores de inmigración
El papel de cuatro países (Italia, España, Portugal y, en

menor medida, Grecia) se ha modificado durante este pe-
ríodo: prácticamente han cesado las salidas de inmigran-
tes y, desde los años ochenta, se hizo notoria la llegada de
inmigración extranjera. En primer lugar debido a las res-
tricciones existentes en los países del norte y posterior-
mente debido al desarrollo de nichos laborales en los que
se generó una demanda específica. Los principales flujos
proceden de ex-colonias, países vecinos y europeos de la
UE. Actualmente, los extranjeros representan entre el 1,5 y
el 2,5 por 100 de la población total en Italia, Portugal y Es-
paña.
lo SOPEMI, Tendances des migrations intenzatiOlJales: Éditioll 1999,

OCDE, París, 1999, pp. 29-31.
Flujos migratorios intemacionales 23
2.3. Continuación de los flujos hacia Norteamérica

y Australia, pero con cambios de áreas
de origen y formas de migración
En Estados Unidos se ha registrado un crecimiento con-

tinuo de entradas y ha continuado la tendencia al cambio
de composición de los flujos: se reduce el peso de los eu-
ropeos y crece el de latinoamericanos y asiáticos. Entre
1983-1993 han entrado al país 9,8 millones de residentes
permanentes de los cuales sólo un millón procede de paí-
ses europeos (desde 1990 entre estos predominan ex sovié-
ticos y polacos). Continuó de forma des~acada la entrada
de temporeros mejicanos, y siguió creciendo la aportación
asiática. Los flujos de trabajadores irregulares a través de
la frontera mejicana han cobrado gran importancia: en
1986 se realizó una regularización limitada a la que se aco-
gieron 3 millones de inmigrantes. Según el Censo de 1990
los inmigrantes procedían principalmente de países latino-
americanos (43 por 100, la mitad mejicanos), de Asia (25
por 100) y Europa (22 por 100). En aquel año representa-
ban el 7,9 por 100 de la población total y en 1997 el 9,3 por
100 (24,6 millones de personas).
En Canadá también se produjo durante este período un
incremento de entradas, especialmente provenientes de
Asia, África y Latinoamérica, paralelo a un descenso rela-
tivo de los europeos. En la década 1983-1993 ingresaron
1,8 millones de inmigrantes, entre el primer y el último
año el porcentaje de asiáticos pasó de 38 a 51 por 100,
mientras que el de europeos descendió desde 27 hasta 18
por 100. Los planes gubernamentales a inicios de los no-
venta propician más entradas, especialmente de personal
cualificado. El censo de 1991 indica que el 16,1 por 100 de
la población es inmigrante, en su mayoría procedente de
Europa (54 por 100) y Asia (25 por 100) y en menor medi-
da de América (16 por 100) y África (4 por 100). En 1997
los inmigrantes representan el 17,4 por 100 de la población
total (5 millones de personas).
24 ColectIVo lOÉ
En Australia durante los años 1976-19~5 se reiniciall

las entradas importantes, debido al levantamiento de
las restricciones existentes para la entrada de no-blancos.
De esta forma Ilegall refugiados vietnamitas \ lihanesl's,
trabajadores del sudeste asiútico v del subcolltinente in-
dio. Entre 1984 v 1994 entraron 1,1 millones de inmi-
grantes permanentes, el 38 por 100 (unas 420.000 perso-
nas) procedían de ocho países del sudeste asiútico v de la
India. Según el cellso de 1991 el 22,3 por 100 de la po-
blación es extranjera, su compo~ición mllestra aún el pre-
dominio de los europeos (61 por 100) sobre asiúticos (22
por 100), neozelandeses (7 por 100), americanos (4 por
100) v africanos (3,5 por 100). En 1997 los inmigrantes
representan el 21,1 por 100 de la poblaci(¡n (4 millones (le
personas).
2.4. Nuevos movimientos (internos

y transnacionales) en el sudeste asiático
Esta región fue la que experimentó el mayor crecimien-

to econúmico entre 1980 y 1995; junto a los flujos de capi-
tales v comerciales han aumentado las migraciones. Entre
1991 \' 1995 los flujos migratorios anuales superaron el mi-
lIón de personas (sobre todo, de Filipinas, China, Tailan-
dia, Indonesia, Sri Lanka y Hong Kong). La crisis finan-
ciera iniciada en 1997 supuso un freno a los !lujos, e
incluso una disminución del número de residentes en al-
gunos países.
Japón ha constituido una excepción hasta la lecha entre
los países más desalTollados; a partir de la posguerra anim()
la emigración pero impidió la inmigración bajo los argu-
mentos de la sobrepoblaciún del país \' la importancia de
conse)"ar la homogeneidad étnica. A mediados de los
ochenta se produjo una escasez de mano de obra que el go-
bierno intentó solventar exportando puestos de trabajo con
inversiones en ell'\:ll'anjel-o; sin embargo, partes importall-
tes de los seryicios \' la producciún deben plTmanccer ell el
país, lo que ha conducido a una progresiva introducción de

trabajadores inmigrantes. Los primeros flujos fueron muje-
res clasificadas como «entretenedoras» (cantantes, bailari-
nas pero también prostitutas) de Pakistán, Filipinas, Corea
y Bangladesh; más tarde las siguieron hombres que trabajan
irregularmente en la construcción y el sector industrial. El
gobierno intenta regular estos flujos castigando el empleo
de ÍlTegulares y fomentando la importación de extranjeros
de origen japonés (el caso más notorio es el reasentamiento
de 150.000 brasileños). La patronal fomenta la llegada de in-
migrantes, en tanto el gobierno y los sindicatos se oponen a
la misma. En este contexto existen diversas «trampas» para
salvar las prohibiciones, como emplear a supuestos estu-
diantes de japonés, o a «aprendices» de países menos desa-
rrollados, etc. El total de extranjeros en situación regular a
comienzos de 1998 era de 1,2 millones, apenas el 1,1 por 100
de la población total; un millón de personas procede de
otros países asiáticos, el colectivo más numeroso es el corea-
no (690.000) seguido por el chino (195.000); en los últimos
años tiende a crecer la inmigración filipina (62.000) y han
aumentado los contingentes -de origen japonés- prove-
nientes de Brasil y Perú. Se estima que los irregulares son
unas 280.000 personas.
En Singapur el 11 por 100 de la mano de obra es ex-
tranjera, principalmente de Malasia, pero también de Tai-
landia y Filipinas. La política gubernamental es impedir el
asentamiento definitivo de los trabajadores no cualifica-
dos (se prohíben las bodas con nativos, se promueve la
rotación de trabajadores cada pocos años, y se impide la
reunificación familiar), mientras se promete residencia a
trabajadores cualificados provenientes de Hong Kong. La
situación en Malasia se caracteriza principalmente por la
emigración (especialmente a Singapur, algo a Japón, la mi-
noría china a Australia) pero en los últimos años ha reci-
bido importantes contingentes extranjeros (eran 500.000
en 1993 y alrededor de 1.100.000 en 1998); los principales
flujos proceden de Tailandia (agricultura), Indonesia (agri-
cultura y construcción), Filipinas (lo mismo más servicio
26 Colectivo lOÉ
doméstico) y últimamente de Bangladesh 17. Corea del Sur

está dejando de ser país de emigración (fundamentalmen-
te hacia países del Golfo Pérsico) y está recibiendo traba-
jadores de otros países asiáticos, especialmente de China y
Filipinas, y en menor medida de Bangladesh, Indonesia y
Vietnam. La inmigración regular se cifra en 250.000 per-
sonas y la irregular en 120.000 a comienzos de 1998. La
política migratoria es restrictiva, entre 1990-93 se expidie-
ron 55.000 permisos de trabajo, 40.000 de ellos de tipo
temporal, con una duración máxima de tres meses; tras
la crisis financiera de 1997 se realizó un proceso de repa-
triación de irregulares, eximiéndolos de toda sanción, que
permitió la salida del país de 47.000 personas en sólo tres
meses.
Por su parte, Tailandia tiene unos 120.000 emigrados a
Singapur, Malasia, Brunei, Taiwán y Hong Kong, pero reci-
be también a un número significativo de trabajadores de
Birmania y Camboya en las plantaciones de arroz, azúcar y
caucho. A partir de la crisis de 1997 el gobierno ha iniciado
un programa masivo de deportación de extranjeros. Taiwán
es un país densamente poblado, pero el rápido crecimiento
ha originado escasez de mano de obra. A comienzos de 1995
había unos 316.000 trabajadores extranjeros en situación
regular, la mayoría tailandeses y filipinos, además de un pe-
queño contingente de indonesios. Existe un número signifi-
cativo de inmigrantes irregulares, algunas estimaciones los
cifran en 900.000. Sólo al comienzo de los años noventa el
gobierno comenzó a extender visados de trabajo por un año.
Hong Kong ha desarrollado una pujante economía capita-
lista bajo dominio británico que necesita tanto inmigrantes
17 La crisis económica que comenzó a finales de 1997 está tenien-

do como consecuencia la deportación masiva de inmigrantes ilegales
indonesios, previamente recluidos en campos de reclusión (el gobierno
prevé expulsar a unas 10.000 personas por mes). Paralelamente la crisis
generó un caos social en Indonesia, producto del cual fue el éxodo de
buena parte de la población extranjera (salieron 32.000 de 48.000 resi-
dentes), pero también salidas irregulares hacia países vecinos como Ma-
lasia.
cualificados (llegados de Australia, Norteamérica y Japón)

como no cualificados (provenientes de otros países asiáti-
cos). La mayoría de los 368.000 extranjeros registrados en
1994 eran filipinos (115.000), unos 110.000 proceden de paí-
ses desarrollados y el resto de Tailandia, Indonesia, Malasia
e India; la mayoría de estos se emplea en el servicio domés-
tico. A finales de 1997, tras la asunción de soberanía por
parte de China y bajo los efectos de la crisis financiera asiá-
tica, el número total de extranjeros se estimaba en menos de
200.000. En Brunei durante los años noventa el 40 por 100
de la fuerza de trabajo ha sido extranjera, principalmente de
Malasia, Filipinas, Tailandia y Bangladesh; sin embargo,
desde 1998 se viene produciendo una fuerte reducción del
número de inmigrantes debido a la imposición de restric-
ciones gubernativas.
2.5. Reclutamiento de trabajadores de países

no desarrollados en los exportadores
de petróleo
La evolución de los precios del petróleo en los años se-

tenta produjo un gran crecimiento de las economías de los
países productores. Muchos de ellos se convirtieron en
economías rentistas, en las que el grueso de la población
depende, directa o indirectamente, de los ingresos produ-
cidos por la exportación de crudo y buena parte de los em-
pleos son derivados hacia mano de obra extranjera. En Li-
bia la política inmigratoria está vinculada estrechamente
con la política exterior, las admisiones y expulsiones son
cambiantes, en función de las alianzas y rupturas que es-
tablece el gobierno; los principales contingentes extranje-
ros proceden de Egipto, Túnez y Palestina. Iraq, en con-
cordancia con la ideología panárabe de su gobierno, ha
tenido interés en recibir inmigrantes árabes, a los que se
les ofrece un trato jurídico no discriminatorio. A pesar de
estas preferencias también llegaron contingentes asiáticos
e iraníes. La guerra del Golfo produjo una quiebra en este
28 Colectivo lOÉ,
proceso, al provocar la huida de buena parte de los inmi-

grantes, el embargo internacional posterior ha impedido el
relanzamiento económico :v la demanda de mano de obra,
En los países del Golfo hasta la segunda mitad de los se-
tenta la producción petrolífera v buena parte de los selyi-
cios estLl\'ieron en manos de inmigrantes árabes (egipcios,
:vemeníes, palestinos, jordanos, libaneses v sudaneses), El
temor de los gobiernos a la crisis política debido al poten-
cial desestabilizador que suponían estas poblaciones, que
se sentían con legitimidad para rei\'indicar derechos, los
llevó a potenciar el reclutamiento de asiáticos, en especial
mujeres de Filipinas :v de Sri Lanka para el ser\'icio do-
méstico, A mitad de los ochenta, con el descenso del pre-
cio del petróleo, termina la época de inmigración masiva,
se produce una tendencia al desempleo v al retorno de in-
migrantes, Sin embargo, la mano de obra extranjera sigue
siendo un componente estructural irreemplazable para la
economía de la región, con más de 5 millones de inmi-
grantes, Después de la guerra del Golfo muchas Illonar-
quías de la zona no quieren inmigrantes árabes, ante los
que han perdido legitimidad, En 1990 el 63 por 100 de la
mano de obra de los siete estados miembros dd Consejo
de Cooperación del Golfo era de origen extranjero (oscila-
ba entre el 91 por 100 en los Emiratos Árabes Unidos v el
53 por 100 en 8ahrain) 1<,
2.6. Desarrollo y diversificación de otros flujos

laborales Sur-Sur
Además de los dos polos de atracción va citados (los 1ll1C-

vos países industriales dcl sudeste asiático \ los productores
de petróleo), se han establecido nuevos paíscs rcccptores en
el África subsahariana v en América Lat ina, En el África
subsahariana destacan Costa de Marfil ( 1,5 milloJles (k in-
migrantes que suponen el 21 por 100 de la población total)
,. ()IT,\li~~mli()lle" Cilll'hra, I ()l)2, p. o.

y Suráfrica, donde la inmigraci(:m procedente de Mozambi-

que, Zimbabwe y Lesotho se ha disparado en la era posa-
partheid (las estimaciones, incluyendo los indocumentados,
oscilan entre 3 y 8 millones, que suponen entre el 12 y el
25 por 100 de la población). Otros países de inmigración im-
portantes son Ghana (140.000, el6 por 100), Togo (140.000,
el 7 por 100) y Senegal (120.000, un 2 por 100) 19.
En América Latina hasta los años treinta (finales de los
cincuenta en Venezuela) la inmigración llegó masivamen-
te desde Europa (21 millones en el conjunto del subconti-
nente, la mayoría procedente de Italia, España y Portugal);
a partir de entonces los flujos se hicieron intrarregionales.
Los principales países receptores en la actualidad son
Argentina (755.000 extranjeros, procedentes de Chile, Uru-
guay, Bolivia y Paraguay), Venezuela (870.000 colombia-
nos), República Dominicana (Haitianos) y Méjico (Guate-
maltecos).
2.7. Movimientos masivos de refugiados

y solicitantes de asilo en dirección Sur-Norte
pero también Este-Oeste
A partir de la guerra de Vietnam se produce una explo-

sión del problema, al menos desde la óptica de los países
centrales, que comienzan a recibir refugiados de aquella
procedencia. La evolución del fenómeno ha sido vertigino-
sa: en 1970 había 2,5 millones, pasaron a 8,2 millones en
1980, a 15 millones en 1990, en tomo a 20 millones en 1992
y a más de 22 millones en 1997 2°. La procedencia de los re-
fugiados es muy diversa, ha sido generada por conflictos
1'1 ídem., p. 16.

'" Según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Re-
fugiados existen los siguientes tipos: refugiados en otro país (13,2 mi-
llones), desplazados forzosos en el mismo país (4,8 millones), retorna-
dos 0,3 millones) y otras figuras 0,3 millones). ACNuR, La situación de
los refÍlgiados en el mundo. Un programa humal1itario, Icaria, Barcelo-
na, 1997.
30 Colectivo lOÉ
como los del Sudeste asiático, Líbano, dictaduras en el Co-

no Sur latinoamericano, Irán, guerra en Afganistán, crisis
en Uganda, Zaire, Suráfrica, Namibia, más tarde conflictos
en la ex-Yugoslavia, Ruanda, o Burundi. También las zonas
de destino son diversas pero la mayoría permal1ece el1 países
del Sur. Unos 25 millones de personas han salido de sus ho-
gares pero permanecen en sus países, otros 20 millones
cruzaron las fronteras: 9 en Asia y Oriente Medio, de 4 a 6
en África, y en tomo a un millón en América Latina. En los
países de la OCDE los solicitantes pasaron de 116.000 en
1981 a 541.000 en 1991. En USA uno de cada seis inmigra-
dos durante los años ochenta fue un refugiado (alrededor
de 100.000 por año). A comienzos de los noventa los solici-
tantes de asilo son la principal categoría de nuevas entra-
das en países como Alemania, Francia y Suecia. En el caso
de España, los solicitantes de refugio han disminuido como
consecuencia de la reforma legislativa de 1994, que endu-
reció las condiciones de aceptación a trámite; de una me-
dia de 12.000 solicitantes en los primeros años de la déca-
da, se pasó a una media de 6.000 a partir de 1995.
2.8. Incorporación de los países de Europa del Este

a los flujos migratorios internacionales,
tras la desestructuración del «bloque soviético»
y la asunción del modelo capitalista
por dichos países
Contrariamente a ciertas previsiones alarmantes no se

ha producido una «invasión» desde los países del Este de
Europa hacia los de la Unión Europea y Norteamérica, de-
bido en parte a la falta de redes migratorias que faciliten el
tránsito y a la existencia de estructuras demográficas «ho-
mogéneas» en la mayoría de los países. Sin embargo, la
existencia de minorías étnicas sigue siendo un factor de
potencial emigración 21. La principal corriente se ha dirigi-
" Existen minorías de origen alemán (en Polonia, Hungría, Ruma-

nia v la antigua URSS), húngaro (en Rumania v Eslovaquia), polaco (en
do hacia Alemania, a partir de 1989, dando lugar a un flu-

jo de unos 4 millones de personas, pero tanto los flujos la-
borales como los de refugiados disminuyeron a partir de
1993. En cuanto a Rusia, más de 9 millones de antiguos
ciudadanos soviéticos se desplazaron a raíz del hundi-
miento del régimen comunista; entre ellos había muchos
de etnia rusa que se sintieron mal aceptados en las recién
creadas repúblicas (unos 2,7 millones se trasladaron a Ru-
sia entre 1993 y 1996).
Las principales corrientes son producidas por el despla-
zamiento de minorías étnicas, por los conflictos bélicos (ex-
Yugoslavia, Armenia-Georgia) y por la movilidad de mano
de obra que busca empleo en economías más desarrolladas.
Existe una inmigración de tránsito que pretende llegar a los
países de Europa occidental, pero se ve retenida por las me-
didas restrictivas adoptadas por los países receptores. En
estas circunstancias se incrementa la inmigración irregular
desde los países fronterizos de Alemania (Polonia, Repúbli-
ca Checa y Eslovaquia), de Austria y Grecia (Hungría y Bul-
garia) y de Suecia (países bálticos). Los inmigrantes pro-
vienen de otros países del Este, pero también de
Bangladesh, la India o Irán. Los países firmantes del acuer-
do de Schengen han establecido convenios con algunas de
las naciones vecinas (Hungría, Polonia, Chequia y Ruma-
nia): eximen de visado a los ciudadanos de éstas por un pe-
ríodo de tres meses a cambio de que acepten recibir a los
inmigrantes expulsados que hayan salido de ese país (sean
o no nacionales). Algunos de estos países han abolido las vi-
sas de entrada para ciudadanos del Oeste y las han implan-
tado para la mayoría de los países periféricos. De esta ma-
nera se amplía el espacio migratorio europeo, y los países
limítrofes a la Europa occidental se constituyen en colchón
receptor de las migraciones internacionales.
Ucrania, Kazajstán y Siberia), ruso (en los países bálticos), búlgaro (en
la ex-URSS), finlandés (en Rusia y Estonia), griego (en la ex-URSS) y
turco (en Bulgaria). Ver SOPEMI, Tendances del Migrations Intemationa-
les. Raport Annue11994, OCDE, París, 1995, p. 61.
32 Colectivo lOÉ
2.9. Incremento de los flujos de personal altamente

cualificado, temporales y permanentes
Dentro de este sector es posible distinguir tres grupos di-

ferenciados. El primero lo conforman los "profesionales
transeúntes» ", ejecutivos :v profesionales de las empresas
transnacionales CUyo número crece con la internacionali-
zación de la producción, el comercio, las Iinaní'.as v las co-
municaciones. Este flujo es producto de inwTsiones de em-
presas del Norte: aunque la estancia sea corta el impacto
econ{JIllico:v cultural es importante, tanto en el país recep-
tor (influencia de los ejecutivos transnacionales en las é1i-
tes locales) como en el de origen (por ejemplo, los cambios
culturales en Jap(¡n originados por ejecutivos rL'lornados).
La ma~:or parte de estos migran tes proceden de Estados
Unidos, Japón :v países de la Unión Europea; sus destinos
principales están en algunas ciudades centrales de estos
mismos países Y, en menor medida, en países del Sur don-
de se radican filiales de empresas transnacionales". El se-
gundo esta oJllstituido por la "ruga de cerebros» del Sur,
profesionales formados en los países perifcTicos que ocu-
pan plazas en países centrales que, sin costos de formaci(JIl,
cubren las carencias de mano de obra cualificada autócto-
na (médicos de la Commonwealth en hospitales públicos
británicos, ATS latinoamericanos en España, diversos pro-
fesionales del sudeste asiático en Australia, dc.). Durante
los años noventa "arios países han desarrollado políticas
para captar inmigrantes altamente cualificados, tanto en el
Norte (Australia, Canadá, Reino Unido, USA) como en el
Sur (Singapur, Taiwán, Corea del Sur). El tercero reúne a
los expertos de organismo internacionales ~ de diversas
ONGs que desarrollan tareas de cooperación v ayuda al
desarrollo. Aunque diversos en sus objetivos, estrategias :v
-- Exprcsión introducida por Applcvard, R .. <<!Illclllaliollal Migra-

tion ami Dcvcloping COllnlrics», cn AI'I'U:YARIl, R. (cd.). T/¡e fln/hlcl oi
IlIle/'/liIlioll(// Migralioll ill f)e\'e!oJ!ill,!!, ('ol/lIlries, OeDE. París, 1YRY.
FJ'\IlJ,\\, A., «Skillcd lransicnls: tllL' 1l1\isibk FCIlO!\lL'1l011'J», L'1l
COIIJ''', R., O/l. cil., pp. ')1')-:;22.
modos de vinculación con las poblaciones autóctonas, es-

tos migrantes tienen en común que sus desplazamientos a
otro país están avalados por una organización no empresa-
rial y se producen en función de la cualificación especial
que poseen.
3. BALANCE Y VALORACIÓN CRÍTICA
La suma total de migrantes internacionales no se cono-

ce exactamente debido a la carencia de datos en algunas
zonas y a la no congruencia de las fuentes disponibles. No
obstante existen algunas estimaciones que permiten acer-
carnos a la magnitud del fenómeno. En el año 2000 el In-
forme de la OIT estimaba que existen en torno a 120 mi-
llones de personas en el mundo que viven fuera del país
donde han nacido 24. En 1990 este número se calculaba en
100 millones y en 1965 en 75 millones. En el conjunto de
la población mundial (seis mil millones) la estimación ac-
tual de migrantes representa el 2 por 100, una cifra ligera-
mente por encima de la tasa anual de crecimiento de la po-
blación del planeta. Por tanto, en el cómputo global se
trata de un fenómeno de alcances bastante limitados y se
puede afirmar que desde el punto de vista cuantitativo la
migración internacional es la excepción, no la regla, entre
los grupos humanos. Sin embargo, su significación es mu-
cho mayor que lo que indican las cifras: estamos ante una
revolución transnacional que está reestructurando la socie-
dad a escala planetaria y las migraciones internacionales
SOI1 parte de este proceso. Las principales tendencias que
caracterizan a las migraciones en este período de globali-
zación del sistema mundial son, siguiendo a Castles y Mi-
ller 2S:
24 STALKER, P., Workers without frontiers. The impact of globalization

on international migration,OIT, Ginebra, 2000.
2< CASTLES, S., y MILLER, N., The Age of Migration. International Po-
pulation Migration, MacMillan, Londres, 1994.
34 Colectivo lOÉ
• Globalización: según el estudio citado de la OIT, entre

1970 y 1990 el número de países clasificados como im-
portantes receptores de migrantes, utilizando los mis-
mos criterios de medición, pasó de 36 a 67 (+ 86 por
100); en el mismo período, el número de países im-
portantes emisores pasó de 29 a 55 (+ 90 por 100). Ca-
da vez menos zonas del mundo quedan al margen de
las corrientes migratorias transnacionales.
• Diversificación: los flujos actuales se alejan creciente-
mente de un modelo único, hay refugiados de guerra,
refugiados económicos, mano de obra barata, traba-
jadores altamente cualificados, estudiantes, directi-
vos y empresarios; coexisten tlujos de asentamiento
con movimientos temporales y migraciones circula-
res (con idas y vueltas sucesivas); grupos con estabili-
dad jurídica, con contratos y permisos de corto plazo
e irregulares; colectivos que emigran libremente jun-
to a otros que están sujetos a redes de tráfico de per-
sonas, etc.
• Feminización: se trata de un elemento clave de la nue-
va situación mundial 2". Aunque a lo largo de la histo-
ria las mujeres han estado presentes en los movimien-
tos migratorios, en la actualidad se las encuentra en
'" En general, la lIlirada ciega sohre la situación de las mujeres mi-

gran tes responde o a una desatención sobre su situaciún particular o a
una asimilación a la situación del varón, con la consecuencia de la invi-
sibilización social en amhos casos. Por el contrario, cuando se les ha
prestado atención socialmente surge sohre ellas la sospecha (sohre su pe-
ligrosidad social) o la de.qoalorizaciól1 de sus provectos migratorios con
el resultado de la victil11ación. En suma, desde una úptica androcéntrica,
la migración de la mujer' no es aconsejahle, tal como recuerda H. L. Mo-
ore. Ver' MooRE, H. L., «La mujer v el trabajo asalariado: migración v
proletarización», en Antropología \' feminismo, Cátedra, Madrid, 1'1'16;
ANTHIAS, l., y LAZARIDIS, G., Gender amI Migration in Slwl/them El/rope.
WOlllell 011 the Move, Berg, Oxford, 2000; ZlOT'\IK, H., «Las migraciones
de mujeres del Sur al Norte», en MALGESINI, G. (comp.), Cmz.ando fronte-
ras. Migraciones t'I1 el sistellla IIll/ndial, Icaria-Fuhem, Madrid, 1'1'1S,
pp. 113-145, Y MOROKVASIC, M., «Birds ofpassage are also \\'omen», en ///-
temational Migration. Revie\\', vol. 1S, n." 4, 1'184.
todas las regiones y en todos los tipos de flujos. Ade-

más, junto a las que se desplazan acompañando o pa-
ra reunirse con su pareja masculina, cada vez son más
las que emigran solas, sea de forma independiente o
poniendo en marcha la cadena migratoria a la que
posteriormente se incorporan los hombres. Este pro-
ceso está unido a la tendencia a la «feminización» cre-
ciente de ramas laborales enteras, que es un producto
tanto de los esfuerzos de las mujeres por ganar auto-
nomía como del capital para aumentar su rentabilidad
ofreciendo peores condiciones de trabajo.
En este marco mundial el contexto inmediato de referen-
cia para España es el de los países europeos, especialmente
los de la Unión Europea, donde residen aproximadamente
veinte millolles de inmigrantes con la documentación en re-
gla. Los contingentes más numerosos se ubican en Alema-
nia (7,3 millones), Francia (3,6 millones), el Reino Unido
(2 millones) e Italia (1,2 millones). Más significativo que su
volumen es la importancia relativa de estos contingentes de
inmigrantes. Comparándolos con el total de la población de
cada país se observa la enorme incidencia de los extranjeros
en Luxemburgo (35 por 100) y, a continuación, en Alemania
y Bélgica (9 por 100). La media de todos los países dellla-
mado Espacio Económico Europea (la Unión Europea más
la EFTA) se sitúa en el 5 por 100. Por encima de ese prome-
dio se encuentran Bélgica, Alemania, Austria, Francia, Sue-
cia y Holanda. En el otro extremo, con menos de dos ex-
tranjeros por cada cien habitantes, aparecen los cuatro
países del sur de la Unión Europea (Portugal, Grecia, Italia
y España) y dos de la periferia norte (Islandia y Finlandia).
En la tabla y gráfico que recogemos en anexo se puede
comparar el volumen de la población extranjera en 20 paí-
ses de la OCDE en 1987 y 1997. España se sitúa en el último
lugar de la Unión Europea y en el penúltimo de la OCDE, só-
lo por delante de Japón. Del conjunto de 120 millones de mi-
grantes internacionales a nivel mundial, sólo el 16 por 100
reside en países europeos y de éstos únicamente tres de ca-
36 Colectivo lOÉ
da cien están afincado de forma legal en España 27. Convie-

ne recordar estos datos cuando nos enfrentamos a discur-
sos que enfatizan la supuesta «avalancha» de inmigrantes
e insisten en que la xenofobia está ligada a un supuesto
umbral de tolerancia respecto al número de extranjeros: si
esto fuera así, las manifestaciones de intolerancia serían
muy superiores en Luxemburgo y Suiza que, por ejemplo,
en Francia o el Reino Unido. Y la evidencia no confirma ta-
les supuestos.
4. VALORACIÓN CRÍTICA SOBRE LOS FLUJOS

PROCEDENTES DEL SUR
Para terminar vamos a hacer una bre\'e valoración de

uno de los flujos migratorios más frecuentes.!t< v que es el
que más afecta a los países desarrollados. Nos referimos a
las migraciones económicas Sur-Norte, que proceden de
los países pobres (demográficamente ricos) v se dirigen
hacia los países más desarrollados (demogrMicamente po-
bres). Estos flujos de población, en realidad, son un sínto-
ma de otro problema de mayor alcance, clIal es la existencia
de profimdas desigualdades eco/1ómicas y pohticas a escala
mundial. La brecha de las desigualdades es especialmente
profunda entre el Norte y el Sur, pero se produce tamhién
al interior de cada Estado, entre clases sociales con intere-
ses enfrentados. En los países del Sur la desigualdad es
patente y, junto a una minoría dominante -con frecuen-
C; Al finali/.ar el proceso de regulari/.aei(m de 2000, el número de

inmigrantes con la documentación en regla sobrepasa ligeramente el
millón de personas (2,4 por 100 de la población del país). No obstante,
España sigue siendo actualmente un país de cmigraciún, con 2 millones
de personas residiendo legalmente fuera de sus fronteras.
,< El flujo de refugiados Sur-Sur, con frecuencia entre regiones al
interior de los países afectados, es probablemente más grande ljue el de
migrantes económicos Sur-Norte. Sin embargo, apenas está presente en
la opinión pública de los países desarrollados ni L'1l la agenda política de
sus gobernantes.
cia asociada o colaboradora con los intereses del Norte y

de las empresas transnacionales- y una estrecha capa de
clases medias, existe una amplia base social que se debate
entre la explotación y la supervivencia. En los países del
Norte, a su vez, el resquebrajamiento del Estado de bie-
nestar está produciendo una fragmentación y polarización
social cada vez más acusadas.
En este contexto, una de las estrategias de la población
oprimida del Sur es emigrar para trabajar en un país de-
sarrollado y mejorar así el nivel de vida de sus familias. Sin
embargo, sólo una minoría lo consigue. ¿Por qué? Respon-
der a esta cuestión nos lleva a considerar el papel jugado
por tres instituciones básicas de la sociedad actual: los me-
dios de comunicación, los Estados y la economía de mer-
cado capitalista.
En primer lugar, los medios de comunicación y de trans-
porte facilitan las migraciones en muchos sentidos: las no-
ticias e imágenes se difunden con gran rapidez en todo el
mundo a través de los medios audiovisuales, las telecomu-
nicaciones telefónicas y vía internet son cada vez más ba-
ratas, y lo mismo pasa con los medios de transporte. La caí-
da de los precios del transporte aéreo y la mayor velocidad
de las comunicaciones han modificado el carácter de la
migración internacional, haciendo de ella una acción me-
nos permanente y, sobre todo, menos temible y traumáti-
ca 29. En el contexto de la división Norte/Sur, una parte de
las familias empobrecidas de los países pobres se siente
atraída por el nuevo «El Dorado» de los países ricos y po-
ne en marcha la cadena migratoria que, una vez afianzada,
se convierte ella misma en reclamo de nuevos migrantes.
En segundo lugar, los Estados del Norte se han «fronteri-
zado» y adoptan generalizadamente políticas restrictivas y
selectivas de inmigración en función de sus intereses eco-
'" Hacia 1990 los costos del transporte aéreo eran cinco veces me-
nores que en 1930. En cuanto al coste del teléfono, una conversación de
tres minutos entre Londres y Nueva York pasó en el mismo lapso de
tiempo de 300 dólares a 1 dólar.
38 Colectivo lOÉ
nómicos y demográficos. De este modo, los Estados siguen

siendo los gestores y legitimadores de los derechos de sus
nacionales, excluyendo de los mismos a los no nacionales,
sin considerar el reconocimiento de los derechos humanos
en general. La presencia de inmigrantes, sobre todo de los
residentes permanentes, evidencia este repliegue del Esta-
do-nación: «Los inmigrantes constatan, cuando deciden
quedarse, que políticamente existe una serie de restriccio-
nes que los ciudadanos (nacionales) no tienen. Como acto-
res económicos prácticamente no tienen obstáculos, pero
como agentes políticos todo son fronteras :v límites» 10. El
control de la inmigración tiene efectos perversos como con-
vertir en «ilegales» a los que ponen en práctica su «derecho
a emigrar» y, en general, criminalizar a cuantos agentes
mediadores tratan de facilitar los flujos migratorios, desde
las organizaciones humanitarias que los acogen a las agen-
cias de viajes y financiadores que facilitan los desplaza-
mientos. Según el Informe del SOPEMI en 1999 «el proble-
ma de dirigir las migraciones no puede hacerse de manera
bilateral ( ... ) es un anacronismo encarar el control de la in-
migración en términos de soberanía». En suma, la inmi-
gración clandestina, concluye el SOPEMI, es a la vez una in-
fracción al derecho de los Estados, pero también una
manifestación de la libertad de los individuos; entre el con-
trolador que cumple con su deber y el migrante que se jue-
ga su destino, los cruces de intereses no son de la misma
naturaleza. Y ese es el fondo del problema 11.
En tercer lugar, la economía capitalista, en su actual fase
de globalización, tiende a facilitar los desplazamientos de
mano de obra, de acuerdo con la lógica del libre mercado,
pero sólo hasta cierto punto, pues las diferencias de salario
y demás condiciones laborales son un factor decisivo para
asegurar la fragmentación de la clase trabajadora e impedir
'" ZAPATA-BARRERO, R., <<Inmigración e innovación política», en Mi-

graciones, n." 8,2000, p. 17.
" SOPEMI, «Migrations c1andestines enjeux économiques et politi-
'11 Il'S», op. cit., 1999, pp. 264-265.
su convergencia a escala internacional. La relación laboral

de tipo fordista, que prevaleció en el Contexto de la segunda
postguerra mundial 32, está dando paso a una relación labo-
ral de tipo neoliberal, que se caracteriza por dar prioridad a
la lógica del mercado competitivo entre empleadores y tra-
bajadores individuales; estos últimos compiten también en-
tre sí para ascender peldaños en la escala laboral y llegar a
obtener una mejor posición en un mercado de trabajo po-
larizado. Este se divide internamente en diversos sectores,
niveles de cualificación, etc., siendo la pertenencia nacio-
nal-étnica otro criterio de segmentación (etnoestratifica-
ción de la fuerza de trabajo), tal como es apreciable en Es-
paña en determinados empleos marginales o desregulados
(como los jornaleros agrarios, las empleadas de hogar in-
ternas y los trabajadores de la industria del sexo).
Ante la insuficiencia de las medidas de control de fronte-
ras algunos gobiernos y organismos internacionales han co-
menzado a referirse a acciones sobre las «causas estructu-
rales» de las migraciones. Hasta la fecha, sin embargo, no
existen iniciativas notables en dicho sentido ni está claro
que exista un diagnóstico acertado acerca de cómo interve-
nir sobre las estructuras que generan las migraciones: ¿li-
beralizar el comercio internacional?, ¿aumentar las inver-
siones en el sur?, ¿incrementar la cooperación para el
desarrollo? 33. Las estrategias de las actuales potencias do-
minantes son diversas: Estados Unidos dice preferir el co-
mercio internacional, la Unión Europea las ayudas de coo-
peración y Japón las inversiones directas. Sin embargo,
hasta la fecha, estas políticas están lejos de conseguir, en su
" Esta posición defendía la importancia de las instituciones inter-

medias (el Estado y las organizaciones empresariales y sindicales) para
regular las condiciones del mercado de trabajo. Hemos estudiado la
evolución de los modelos de relación salarial con respecto a la inmigra-
ción en COLECTIVO lOÉ, No quieren ser menos. Exploración sobre la dis-
criminación laboral de los inmigrantes en España, edición interna de la
UGT, Madrid, 2000.
H Ver BÚHNING, W., y SCHOLTER-PAREDES, M. (ed.), AID in place of
migration?, OIT, Ginebra, 1994.
40 Colectivo lOÉ
configuración actual, una reducción de las desigualdades

internacionales y de la llamada «presión mig:ratoria».
En nuestra opinión, una intervención en las causas es-
tructurales de las migraciones Sur-Norte debería cuestionar
tanto el recorte de los derechos humanos por parte de los
Estados, como la lógica neoliheral-individualista del capita-
lismo global. En esta dirección, habría que potenciar un
nuevo concepto de cil/dadanía l/l1iversal ligado a la defensa
de los derechos sociales y políticos de todos y todas, más allá
del corsé impuesto por los nacionalismos q y apoyar los mo-
vimientos sociales que responden a estos planteamientos v
tratan dc promover nucvas formas de cohesión, partici-
pación y equilibrio político y económico a nivel mundial ".
PORCENTAJE DE POBLACIÓN EXTRANJERA

EN 20 PAÍSES DE LA OCDE (1997)
Japón
Espala
Finlandia
PorluglIl
lull.
Irlanda
Nol'1lqll
GnnBrebaa
Holanda
Dinamarca
Suecia
"'randa
Béltlica
AI~m.Dla
Austria
EsUodos UnIdoo
Canadá
Suiza
Australia
_3&
±ti 5:
Luxemburxo
o 5 10 15 20 25 30 35 40
q Ver, en este sentido. BALlBAR, E .. «Racisrnc, naciollalislllc, État",

cn Les ji'o/ltii'res de la délllOcratie, La DécoLl\'crtc, París. 1992, pp. 79-9'="
Vcr VON WI'RIHOF, c.; HEN"H()IIlT-TH()~lS¡", V" \' FIRA( ¡ IS, N, (ed,),
¡here is U/! altl'rI1atil'e, Subsisle/lce al1(/ Wor/dll'ide Resisl(/1!CL' lo Corpora-
le G/oha!i;:alio/l, Zcd Books, Londoll, 2001, \ F¡'R"I'IlF/ DI'R,í', R" Cilfli-
ta¡¡slIlO global, resiste/lcias 'liCia/es \' eSlralcgias del /mt!cr, Vims, Barcelo-
na, 2001,
POBLACIÓN EXTRANJERA EN 20 PAÍSES DE LA

OCDE (1987-1997)
Inmigrantes (miles) % de la población total
1987 1997 1987 1997

Luxemburgo ....... 103 148 26,8 34,9
Australia ............. 3.247 3.908 20,8 21,1
Suiza ................... 979 1.341 /4,9 19,0
Canadá ................ 3.908 4.971 /5,4 17,4
Estados Unidos .. 14.080 24.600 6,2 9,3
Austria ................ 326 733 4,3 9,1
Alemania ............. 4.241 7.366 6,9 9,0
Bélgica ................ 863 903 8,7 8,9
Francia ............... 3.714 3.597 6,8 6,3
Suecia ................. 401 522 4,8 6,0
Dinamarca .......... 136 250 2,7 4,7
Holanda .............. 592 678 4,0 4,4
Gran Bretaña ..... 1.839 2.066 3,2 3,6
Noruega .............. 124 158 2,9 3,6
Irlanda ................ 77 114 2,2 3,1
Italia ................... 572 1.241 1,0 2,2
Portugal .............. 95 175 1,0 1,8
Finlandia ............ 18 81 0,4 1,6
España ................ 335 610 0,9 1,5
Japón .................. 884 1.483 0,7 1,2
FUENTE: SOPEMI, Tendances des Migracions lnternationales, OCDE, Paris,

1999, p. 39.
BIBLIOGRAFÍA
ACNUR: La situación de los refugiados en el mundo. Un progra-

ma humanitario, Icaria, Barcelona, 1997.
ALBAREDA, L.: El comercio español con el Tercer Mundo: reflejo de
un desequilibrio, Intermón, Barcelona, 1996.
ÁLVAREZ DORRoNsoRo, l.: Diversidad cultural y conflicto nacional,
Talasa, Madrid, 1993.
42 Colectivo lOÉ
ApPLEYARD, R.: «International Migration and developing coun-

tries», en ApPLEYARD, R. (ed.): The bnpact of Il1tematiol1al Mi-
gration il1 Developing COlllltries, OCDE, Paris, 1989.
- (ed.): The llI1pact oi" IntematiO/zal Migratioll 011 Developing
COlllltries, OCDE, Paris, 1989.
BALIBAR, E.: «Racisme, nacionalisme, État», en Les (rontieres de la
démocratie, La Découverte, Paris, 1992, pp. 79-95.
BLAcBuRN, R.: The Overthrotv oi" Colonial Slaverv 1776-1848, Ver-
so, Londres, 1988.
BÚHNING, W., y SCHOLTER-PAREDES, M. (ed.), AID ill place o(migra-
tion?, OIT, Ginebra, 1994.
CASTELLS, MANUEL: «Flujos, redes e identidades: una teoría crítica
de la sociedad informaciona¡", en COllgreso Il1temaciol1al
Nuevas Perspectivas Críticas en Educación, Universidad Autó-
noma, Barcelona, 1994, pp. 37-38.
CASTLES, S., y MILLER, N.: The Age oi" Migratiol1. b¡temational Po-
Plllation Migration, MacMillan, Londres, 1994.
COHEN, R. (ed.): The Canbridge Survey of World Migraticm, Cam-
bridge University Press, Cambridge, 1995.
COLECTIVO lOÉ: No qlliere/1 ser menos. ExploracilÍll sobre la dis-
criminación laboral de los inmigrantes ell Espaf¡a, edición in-
terna de la UGT, Madrid, 2000.
- Inmigrantes, trabajadores, ciudadanos, Universitat de Valen-
cia, Valencia, 1999.
ESPIAGO, J.: Migraciones exteriores, Aula AbieJ1a Salvat, Barcelo-
na, 1982.
EUROSTAT, Statistiques sur la migratiO/I 1996, Luxemburgo,
1997.
FERNÁNDEZ DURÁN, R., Capitalismo global, resistencias sociales y
Estrategias del poder, Virus, Barcelona, 2001.
FINDLAY, A., «Skilled transients: the Invisible Fenomenon?», en
COHEN, R., (ed.): The Canbridge Surve.v 01" World Migratioll,
Cambridge University Press, Cambridge, 1995, pp. 515-522.
HEFFERNAN, M.: «French Colonial Migration», en COIlEN, R. (ed.):
The Canbridge Survey oi" World Migratioll, Cambridge Univer-
sity Press, Cambridge, 1995, pp. 33-38.
HORRMANN-NoWOTNY, H. J.: «Switzerland: A Non-Immigration
Immigration Country», en COHEN, R. (ed.): The Cambridge
Survey oi"World Migratioll, Cambridge University Press, Cam-
bridge, 1995, pp. 302-307.
OIT: Migrationes, Ginebra, 1992.
SASSEN-KoOB, K.: The mobility of labor and capital: a study in in-

ternational investment and labor flow, Cambridge University
Press, Cambridge, 1989.
SOPEMI: Tendances des migrations internationales: Édition 1999,
OCDE, Paris, 1999.
- Tendances del Migrations Internationales. Raport Annue11994,
OCDE, Paris, 1995.
STALKER, P.: Workers without frontiers. The impact of globalization
on international migration, OIT, Ginebra, 2000.
VON WERLHOF, c.; BENNHoLDT-THoMSEN, V., y FARACLAS, N. (ed.):
There is an alternative. Subsistence and Worldwide Resistance
to Corporate Globalization, Zed Books, London, 2000.
ZAPATA-BARRERO, R.: «Inmigración e innovación política», en Mi-
graciones, n.o 8,2000, pp. 7-58.
ZLOTNIK, H.: «La migración de mujeres del Sur al Norte», en MAL-
GESINI, G. (comp.): Cruzando fronteras. Migraciones en el siste-
ma mundial, Icaria-Fuhem, Madrid, 1998, pp. 113-145.
EL FUTURO DEMOGRÁFICO Y LA OFERTA
DE TRABAJO EN ESPAÑA
JUAN ANTONIO FERNÁNDEZ CORDÓN *
La situación demográfica de España se caracteriza ac-

tualmente por una fecundidad muy baja, el nivel más bajo
de la Unión Europea, una elevada esperanza de vida, entre
las más elevadas del mundo, y una inmigración de trabaja-
dores extranjeros que se inicia a mediados de los ochenta y
crece en los últimos años. El envejecimiento de la población
se acentuará en el futuro, sin que la inmigración (incluso
con un incremento importante de las llegadas) o la recupe-
ración de la fecundidad puedan invertir la tendencia, siendo
inevitable el deterioro futuro de la ratio de dependencia. La
creación de empleo se verá limitada a medio y largo plazo,
una vez agotada la reserva actual, por una escasez de oferta,
debido a previsible disminución de la población en edad de
trabajar. La inmigración, necesaria para subsanar esta de-
ficiencia, no está garantizada en el futuro porque los países
de origen se encuentran en plena transición demográflca,
con la misma perspectiva de envejecimiento demográfico a
largo plazo, al tiempo que tiende a mejorar su situación eco-
nómica.
* Instituto de Economía y Geografía. Consejo Superior de Investi-

gaciones Científicas. Madrid.

46 Juan Antonio Fernández Cordón
The demographie situation in Spain is clzaracterised bv a

verv 10H' birth rate: the lowest in Europe, a high liji:
expectanc.y, the highest in the world and QlI illlllligratiol1 o(
(oreign H'orkers that was il1itiated il1 the 80s al1d that is
il1creasil1g latel\'. Tlze growil1g old o( the pOJllllatioll \\'Íl!
inerease in the jÍlture. Neither illlmigratioll IlOr the increase
or birth rates wil! reverse this tendency. Therejáre the ratio
o( dependence will be ul1avoidahle. The ereatioll o(
el11ployment \ViII be limited il1 the l11edil/111 and the lcmg temz
by a scarcity ofel1lployment, due to a foreseeahle decrease o(
the populatiol1 at a workil1g age. II1 order to O\'l.'rco/JIe this
deficie/1cy Spaill eamlOt C01ll1 t 0/1 foreigll i 111111 igra t iOIl sÍlIce
tlzis is /1ot gllaranteed i/1 the fúture. COl/lltries or origill are
goil1g through their OWIl demographic transitiOlI, their
populatiol1 wil! also grow old in the long temz while the.\'
attempt to illlprove their ecol1omic sitl/atioll.
La población española ha seguido en los últimos años,

una senda de evolución caracterizada por una disminu-
ción importante de la fecundidad, que alcanza hoy el nivel
más bajo del mundo, con un promedio de 1,2 hijos por
mujer, y una esperanza de vida al nacer creciente, actual-
mente entre las más elevadas del planeta (75 años los hom-
bres, 82 años las mujeres). En cuanto a las migraciones,
España es hoy un país de destino, que acoge un número
creciente de trabajadores llegados de África (especialmen-
te Marruecos) y de América Latina.
Esta evolución determina que el crecimiento demográ-
fico se reduzca y pueda llegar a ser negativo, lo que entra-
ña una disminución de la población, pero sobre todo pro-
voca su creciente envejecimiento, cuyas consecuencias se
extienden ya a ámbitos muy diversos de la realidad social
y pueden acentuarse en el futuro. En este artículo se abor-
dará uno de los aspectos más importantes: los efectos de la
evolución demográfica sobre el equilibrio futuro del mer-
cado de trabajo. Para ello, partiendo de la situación actual,
El futuro demográfico y la oferta de trabajo en España 47 •
se han elaborado proyecciones de la población total y de la

población activa (oferta de trabajo), desarrollando algunos
escenarios que abarcan un amplio abanico de posibilida-
des para el futuro.
Para la evolución futura de la mortalidad, se ha adopta-
do en estas proyecciones una hipótesis única, que anticipa
una mejora notable, pero progresivamente frenada de la
esperanza de vida al nacer, con un límite de 85 años para
las mujeres y de 78,5 años para los hombres.
En lo que respecta a la fecundidad, puede admitirse co-
mo muy probable que en los próximos años se confirme y
amplíe el muy ligero aumento de los últimos datos provisio-
nales. A corto y medio plazo, la recuperación de nacimien-
tos retrasados y la previsible mejora de la situación de los jó-
venes podrían acercar su nivel al de otros países próximos
(de 1,4 a 1,5 hijos por mujer). El cambio a largo plazo es
más azaroso, porque depende de la adopción de nuevas po-
líticas y de la implantación de nuevas costumbres. Por ello,
se han elaborado dos variantes que incluyen, ambas, un au-
mento de los índices de fecundidad a corto plazo, por las ra-
zones apuntadas, pero divergen a largo plazo. En la prime-
ra, el nivel de fecundidad se acerca al que se observa
actualmente en países como Francia o el Reino Unido (en
tomo a 1,7 hijos por mujer), lo que supone un desarrollo im-
portante de políticas adecuadas. En la segunda variante, se
plantea que no se va a producir esta equiparación con los
países europeos más avanzados, por lo que la fecundidad no
superará, en este caso, los 1,5 hijos por mujer.
También en lo que se refiere a la inmigración, se han de-
sarrollado dos variantes, basadas ambas en la proyección de
un flujo anual constante de trabajadores extranjeros a lo lar-
go de todo el período: en la primera el flujo es de 50.000 al
año y en la segunda de 100.000 al año. El número real de in-
migrantes, que incluye, además de los trabajadores, a per-
sonas dependiente, se sitúa en tomo a las 63.000 personas
en la primera variante y en tomo a las 126.000 personas en
la segunda. Por otra parte, se ha estimado el número de in-
migrantes necesarios para la consecución de algunos objeti-
vos demográficos, en la línea de la llamada «inmigración de

sustitución» (Fernández Cordón, 1997; UN, 1999).
EL ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN
Y EL EQUILIBRIO ENTRE GENERACIONES
Los diversos escenarios de proyección de la población

española muestran el carácter inevitable v creciente del en-
vejecimiento de la población española. En el corto y medio
plazo la evolución está fundamentalmente determinada por
la estructura por edades actual; las diferencias entre los es-
cenarios contemplados solo aparecen a partir de 2011 apro-
ximadamente, con efectos moderados, manteniéndose, en
todos los escenarios, la tendencia creciente del número de
personas mayores y de su peso en la población total.
La proporción de personas de 65 años o más, el indica-
dor más usual, que es actualmente (2000) del 17 por 100,
alcanzaría el 18,2 por 100 en 2010, el 20,2 por 100 en 2020
y el 31,5 por 100 en 2050 de acuerdo con una hipótesis me-
dia de proyección, en la que la fecundidad se estabiliza en
1,72 hijos por mujer a partir del año 2015, con entradas ne-
tas anuales de 50.000 trabajadores inmigrantes. El efecto
de la fecundidad sigue siendo relevante a largo plazo: la
proporción de personas mayores (de 65 o más años) en
2050 puede variar entre el 37,2 por 100, si se mantiene in-
definidamente el nivel actual, yel 29,6 por 100, en el caso
de que la fecundidad aumente hasta alcanzar el nivel de re-
emplazo (2,05 hijos por mujer) en 2028. A corto y medio
plazo, sin embargo, el curso de la fecundidad tiene escasa
influencia sobre el indicador de envejecimiento: la propor-
ción de personas mayores no difiere mucho en las dos va-
riantes contempladas (si la fecundidad alcanza 1,7 hijos
por mujer, la proporción en 2050 sería del 31,5 por 100 Y
si solo llega a 1,5, la proporción sería de 33,2 por 100).
Puede afirmarse, por tanto, que la hipótesis más probable
es que la proporción de personas mayores en la población
se duplique en los próximos cincuenta años. A largo plazo,
El futuro demográfico y la oferta de trabajo en España 49
el pronóstico depende exclusivamente de la fecundidad ya

que la proyección del número absoluto de personas mayo-
res es bastante segura (todos han nacido ya), con un mar-
gen de variación pequeño, salvo que se produzca un im-
probable cambio brusco en el curso de la esperanza de
vida. En realidad, el grado de envejecimiento futuro de-
pende del crecimiento de la población, el cual difiere sig-
nificativamente según la variante de fecundidad. La pobla-
ción podría bajar a 31,3 millones en 2050 si no aumenta la
fecundidad, alcanzar 39,3 millones si la fecundidad au-
menta hasta el nivel de reemplazo y situarse entre 35 y 37
millones si se cumplen las variantes medias de fecundidad
(1,5 y 1,7 respectivamente). Vemos que, a pesar de incluir
la llegada de aproximadamente 63.000 personas anuales
durante los próximos cincuenta años, sólo si la fecundidad
alcanza el nivel de reemplazo (un objetivo que puede pa-
recer hoy muy lejano) se podrá mantener a largo plazo el
volumen actual de la población española.
Es deseable que aumente la fecundidad en España
porque su bajo nivel actual es el reflejo de las dificulta-
des que viven los jóvenes y las madres trabajadoras y por-
que, a largo plazo, se produciría una disminución de la
población española cuyas consecuencias son difíciles de
prever, pero que, sin duda, pueden considerarse negati-
vas. Sin embargo, el aumento de la fecundidad no re-
suelve totalmente los problemas que plantea el progresi-
vo envejecimiento de la población, aunque sí los atenúa
a largo plazo. Incluso en el caso, altamente inverosímil,
de que la fecundidad subiera bruscamente y se mantu-
viese a partir de 2001 en el nivel de reemplazo de las ge-
neraciones, la proporción de personas mayores superaría
el 26 por 100, diez puntos por encima de la actual, y la
ratio de capacidad I bajaría de 4 a 2,1. Por lo demás, los
efectos de esta subida, tan brusca y persistente como im-
I Ratio de capacidad: número de personas en edad de trabajar por

cada persona de 65 o más años (es la inversa de la ratio de dependen-
cia) y guarda relación directa con la proporción de cotizantes.
probable, no se harían visibles hasta dentro de unos vein-

te años.
El efecto de la inmigración a largo plazo es discreto.
Tomando como base la variante de recuperación alta de la
fecundidad (en la que se alcanza 1,7 hijos por mujer), la ra-
tio de capacidad sería de 1,70 en 2050 si entran aproxima-
damente 63.000 inmigrantes al año. Sin inmigración, la ra-
tio sería de 1,58 Y con 126.000 inmigrantes al año subiría
a 1,80. Así pues, en un abanico de hipótesis razonables so-
bre los flujos futuros de inmigración, los resultados están
muy próximos, si se compara con el importante aumento
previsible.
La conclusión, en lo que se refiere a la estricta evolución
demográfica, es que el equilibrio numérico entre las gene-
raciones se está alterando profundamente, una situación
nueva, aunque largamente anunciada, que España com-
parte con todos los países desarrollados, para la cual es
preciso prepararse, porque no se puede invertir, sólo, a lo
sumo, atenuar. Este cambio es bueno y malo a la vez. Es
bueno porque es el resultado del alargamiento de la espe-
ranza de vida, un logro unánimemente valorado, y es ma-
lo porque obligará a plantear soluciones que en el corto
plazo pueden defraudar expectativas y, en el largo, impli-
carán una transformación en profundidad de nuestros es-
quemas de gasto y tal vez la búsqueda de un nuevo mode-
lo económico.
LOS DETERMINANTES DE LA OFERTA

DE TRABAJO
Los factores demográficos no afectan solo a la carga

de dependientes a través del aumento del número y
de la proporción de personas mayores. La evolución de
la población activa, la oferta de trabajo, está también
muy condicionada por la demografía, lo que incide di-
rectamente sobre el equilibrio del mercado y tiene efec-
tos sobre la capacidad de afrontar la carga de la depen-

dencia.
La dinámica demográfica condiciona la evolución de la
población en edad de trabajar e impone el marco de las en-
tradas y salidas de actividad. Junto a los determinantes de-
mográficos intervienen factores económicos, sociológicos
y psicológicos que rigen las tasas de participación en la ac-
tividad de las diferentes categorías de población.
LA DINÁMICA DE LA POBLACIÓN EN EDAD

DE TRABAJAR
El volumen de la población en edad de trabajar es el

condicionante principal de la población activa. Su efecti-
vo es el límite máximo que, en condiciones excepcionales,
una sociedad podría llegar a movilizar como población
activa.
La población en edad de trabajar tiene como único lí-
mite formal la imposibilidad legal de trabajar antes de
cumplir los 16 años. La edad de 65 años, habitualmente
asociada al cese de actividad, no constituye un tope legal.
Se trata de la edad mínima, salvo contadas excepciones,
a las que la Seguridad Social reconoce el derecho a per-
cibir una pensión de jubilación. Nada impide ejercer un
trabajo remunerado por encima de esa edad, salvo los
problemas que se derivan de la compatibilidad con la
percepción de pensiones públicas. Puede considerarse,
por tanto, que están en edad de trabajar todas las perso-
nas mayores de 16 años, y la tasa de actividad global se
calcula generalmente sobre esta población. Sin embargo,
la tasa de actividad de las personas de 65 o más años es
hoy prácticamente nula y la de los muy jóvenes (16-19) es
también muy reducida. En este trabajo se ha optado por
utilizar el grupo de 20-64 años como mejor aproximación
al potencial de oferta de trabajo, que es lo que en el fon-
do se intenta medir.
En 1998, esta población en edad de trabajar era de

24,1 millones y su evolución futura se deriva directamen-
te de las proyecciones para el período 1998-2051 presen-
tadas en los apartados anteriores. Según la variante más
probable de estas proyecciones, el grupo 20-64 seguiría
creciendo hasta 2008, alcanzando 25,1 millones. A partir
de ese año empezaría a disminuir llegando de nuevo al
nivel de 1998 (24,1 millones) en 2020. En el límite de la
proyección, 2050, esta población sería de 18 millones
(Gráfico 1), una disminución de 6 millones en los próxi-
mos cincuenta años.
El acercamiento progresivo de la fecundidad al nivel
de reemplazo de las generaciones tiene un efecto mode-
GRÁFICO 1
DINÁMICA DE LA POBLACIÓN EN EDAD
DE TRABAJAR
(España, proyección 2000-2050)
26 t/I
GI
e
25 ~
:§,
24
23
22
19
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 204S 2050
Población de 20-29 o Población de 55-64 - Población 20-64
FlJENTE: Elaboración propia.

rado sobre la población en edad de trabajar que alcanza-

ría, en ese supuesto, 18,8 millones en 2050. Incluso en el
supuesto extremo (y poco realista) de un cambio brusco
de la fecundidad que pasara a 2,05 a partir de 2001, la po-
blación edad de trabajar bajaría a partir de 2008 aunque
su disminución sería mucho más reducida, llegando a
22,3 millones en 2050. Como es obvio, a largo plazo, la
capacidad productiva propia va a depender muy estre-
chamente de la rapidez y de la intensidad con la que se
recupere la fecundidad.
La composición interna del grupo 20-64 años evidencia
un proceso significativo de envejecimiento de la población
activa, considerado como uno de los aspectos más negati-
vos del envejecimiento general de la población. El peso de
los mayores de 55 años en el seno de la población en edad
de trabajar aumentará a partir de 2004, pasando de 16,2
por 100 en 2000 a un máximo de 29,4 por 100 en 2035. En
el otro extremo el grupo de 20 a 29 años tendrá un peso ca-
da vez menor: del 27 por 100 en 2000 pasaría a un mínimo
de 16,2 por 100 en torno a 2018 (Gráfico 1).
Estos cambios configuran una nueva dinámica de la po-
blación en edad de trabajar en la que entran cada vez me-
nos jóvenes, a la vez que aumentan las salidas por acumu-
lación de las personas de mayor edad. Esto significa una
menor presión sobre el mercado de trabajo de los jóvenes,
lo que supone una ventaja para los próximos años que ayu-'
dará a que disminuyan las cifras de paro, pero terminará
erigiéndose en inconveniente como se podrá ver más ade-
lante.
EVOLUCIÓN Y PROYECCIÓN
DE LA PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD
Las tasas de actividad de los hombres
La estructura por edades de la actividad masculina es

estable en el tiempo, salvo en las edades extremas. Los
hombres no están sometidos, en cuanto a las modalidades

de su participación en la actividad, a un proceso de transi-
ción como el que viven actualmente las mujeres, por lo que
puede considerarse que la evolución de las tasas masculi-
nas se rige exclusivamente por factores generales, asocia-
dos a la edad.
En las dos últimas décadas se ha producido una mani-
fiesta reducción de la actividad por los dos extremos de la
vida activa. La prolongación del período educativo ha re-
trasado el momento de la incorporación de los jóvenes al
mundo laboral, y el adelantamiento de la jubilación ha co-
mido espacio a la vida activa por el otro extremo. Estos
rasgos se observan también en los demás países europeos:
tendencia general a disminuir, caída importante de las ta-
sas de jóvenes en edad de formación y disminución de la
participación de los mayores de 55 años.
En España, la caída de la tasa de actividad de los 16-19
años ha sido muy intensa, desde la mitad de los años se-
tenta, siendo en 1999 inferior a la media europea. El com-
portamiento del grupo 20-24 es un tanto paradójico, lo que
se explica por el efecto distorsionado que crea la categoría
«población contada aparte», que corresponde a jóvenes
que están haciendo el servicio militar y que no son clasifi-
cados como activos, pero la tendencia de los últimos años
es también descendente. Las tasas de actividad entre 25 y
50 años son estables, del orden del 90 por 100 Y con una li-
gera tendencia a la baja en todo el período. Entre los ma-
yores de 50 años la participación ha venido disminuyendo
hasta 1995. Aunque muy influida por la coyuntura econó-
mica, sobre todo en el grupo de 50-59 años, la disminución
ha sido sostenida, especialmente en el grupo 55-59 años
(de 84,2 por 100 en 1981 a 71,3 por 100 en 1995). En el
grupo de los 60-64 años la inactividad no es ya una situa-
ción excepcional, como lo era hasta principios de los se-
tenta, puesto que afecta a más de la mitad de sus compo-
nentes. La proporción de activos en este grupo de edad,
en torno al 40 por 100, es hoy la misma que en el grupo de
65-69 hace unos veinte años. En cuanto a los mayores de
65 años, su participación en la actividad es ya práctica-

mente nula (el 2,5 por 100 en el año 2000).
Desde 1995, las tasas de actividad de los hombres de 55 a
65 años se han recuperado en parte. Esta inversión de la
tendencia muestra el menor uso de la jubilación anticipada
como instrumento de gestión de plantillas, en parte porque
las grandes reconversiones de los ochenta están hoy acaba-
das y en parte por la disminución progresiva del colectivo
que puede legalmente jubilarse a partir de 60 años. Tam-
bién ha podido jugar un cierto papel la creciente sensibili-
zación de la opinión pública y ~e los gobernantes a los pro-
blemas que plantea el envejecimiento de la población.
La proyección de las tasas de actividad de los hombres
parte del análisis anterior, planteando dos supuestos: en el
primero, las tasas de actividad por edad se mantienen sen-
siblemente constantes a su valor de 2000 y en el segundo
se cuantifica el supuesto de un retraso de cinco años de la
edad de jubilación que se introduce progresivamente du-
rante un período de cinco años. En este supuesto, las tasas,
a partir de los 45 años, serán, en 2005, equivalentes a las
observadas en 2000 en los hombres con cinco años menos.
Con ello se mantiene la realidad de las salidas progresivas
de la actividad que, en vez de concentrarse, como ahora,
sobre todo entre los 60 y los 65 años, se producirán entre
los 65 y los setenta años.
La proyección de las tasas de mujeres se realiza a partir
de las tasas masculinas proyectadas, aplicando unas ratios
de actividad femenina cuya proyección se basa en el análi-
sis que a continuación se expone.
Las tasas de actividad de las mujeres
En todos los países de la Unión Europea, la tasa de ac-

tividad femenina es inferior a la masculina, aunque las
dos series se van acercando. Las mujeres viven actual-
mente un proceso de transición desde un modelo carac-
terizado por su alejamiento de las tareas productivas y su
dedicación prácticamente exclusiva a las tareas del hogar,

a otro de plena incorporación al mundo del trabajo re-
munerado, a la vez que están sometidas a cambios gene-
rales, por lo que la evolución de sus tasas de actividad es
más difícil de analizar y de prever que la de los hombres.
Existen a la vez factores que tienden a hacerlas dismi-
nuir, como el alargamiento de los estudios o el adelanto
de la jubilación, y una tendencia de fondo a una mayor
partici pación.
Actualmente, las mujeres jóvenes acceden al mundo
laboral después de cursar sus estudios en una proporción
creciente y, sobre todo, dejan en menor medida su traba-
jo cuando llega el tiempo del matrimonio y de la mater-
nidad. En esto se diferencian de las generaciones ante-
riores en las cuales la tasa de actividad disminuía
fuertemente a partir de los 25 años. Este comportamien-
to, que se observa desde hace mucho tiempo en los países
nórdicos y desde algo menos en los países del centro de
Europa, ha empezado a implantarse tan sólo reciente-
mente (en los años ochenta) en los países del Sur yen Ir-
landa. El importante incremento de la actividad femeni-
na no se explica por tanto por la entrada masiva de
mujeres de todas las edades en el mercado laboral, sino
porque las activas permanecen en esa situación (ocupa-
das o en paro) en lugar de retornar a sus hogares y figu-
rar como inactivas en las estadísticas. A medida que las
generaciones envejecen, el aumento de las tasas se pro-
duce a edades más elevadas.
La incorporación de las mujeres españolas a la activi-
dad laboral se ha producido tardíamente, pero de forma
acelerada en los últimos quince años. En 1986, España te-
nía la tasa de actividad de mujeres más baja de la Unión
Europea con un 27,7 por 100. A partir de ese año, la tasa
sube ininterrumpidamente hasta alcanzar 37,5 por 100 en
1999. Estos datos globales encubren el hecho mucho más
significativo de que entre las generaciones de mujeres jó-
venes y de mediana edad se han producido cambios mu-
cho más importantes. La evolución de la tasa de actividad
de las mujeres entre 16 y 24 años ha seguido la misma ló-

gica que la de los hombres de su edad, debido al alarga-
miento de los estudios. En el grupo 20-24 años, la tasa fe-
menina se ha mantenido prácticamente constante desde
1981, pero con un significado muy distinto: en 1999, prác-
ticamente todas las inactivas están en el sistema educativo,
igual que los hombres, cuya tasa de actividad a estas eda-
des ha disminuido fuertemente.
Las generaciones más jóvenes tienen hoy comporta-
mientos menos alejados de los de cualquier país europeo y
manifiestan una tendencia a mantenerse en el mercado la-
boral, a pesar de la escasez de empleos, que ha contribui-
do a la alta tasa de paro femenino. En las mujeres más ma-
yores, las tasas de actividad han aumentado también pero
a un ritmo menor. Contrasta esta evolución con la de los
hombres de misma edad, cuyas tasas han disminuido en el
mismo período.
La evolución reciente en España sigue un curso común
a todos los países de la Unión Europea, con tendencia a la
disminución de las tasas de actividad masculinas y al in-
cremento de las de las mujeres. Las grandes diferencias en-
tre los países miembros deben interpretarse como el resul-
tado de la diversidad de sus historias, que los sitúan en
momentos diferentes del acercamiento de las mujeres a un
modelo de inserción antes casi exclusivamente masculino.
España forma parte de los países del Sur de Europa, los úl-
timos en incorporarse a la vía europea de desarrollo, don-
de la participación de las mujeres es baja porque el cam-
bio no se inicia de forma decidida hasta mediados de la
década de los ochenta.
La proyección de las tasas de actividad de las mujeres
parte de este análisis por cohortes, fijando una situación-
horizonte estable en términos de ratio de actividad feme-
nina, es decir de la posición de las mujeres con relación a
los hombres. En esta situación, las mujeres más jóvenes
empiezan teniendo las mismas tasas de actividad que los
hombres, pero a partir de los veinte años van abandonan-
do el mercado de trabajo para dedicar un tiempo al cuida-
do de los hijos. La magnitud y el calendario de los aban-

donos dependen de la fecundidad. En la simulación que
aquí se comenta, se ha admitido que las mujeres que lle-
garán al mercado de trabajo en 2005 (las nacidas a partir
de 1990) van a adoptar este modelo a lo largo de toda su
vida su vida y que las que las tasas de las nacidas antes de
1990 dependerán del año de su nacimiento: cuanto más
mayores, menor será el impacto de la nueva modalidad de
inserción femenina. El resultado se puede observar en el
Gráfico 2 en el que se han representado las tasas masculi-
nas proyectadas en los dos supuestos contemplados (el pri-
mero equivalente al mantenimiento constante de la situa-
ción actual), así como las tasas femeninas en 2000 y las
tasas correspondientes a la situación-horizonte correspon-
dientes a los dos supuestos anteriores.
GRÁFICO 2
ESCENARIOS DE PARTICIPACIÓN
EN LA POBLACIÓN ACTIVA. TASAS POR EDADES
EN LA SITUACIÓN HORIZONTE ESTABLE
100
. _....... ~~~~. :~, ..
, - - Hombres 2000
00 ,---- ~., ;-!r'~--"~-~~'~ ¡suaVIzado)
• • • Hombres ¡retraso
10
-\ JlbIación)
--------'>\-T---- MUJeres
\ 2000(sua'Jizado )
50
MUJeres ¡lec alta)
40
MUJeres (tetraoo
JlbiIaOOn)
20
10
O
15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70
FUENTE: Elaboración propia

EL EQUILIBRIO DEL MERCADO DE TRABAJO
La existencia actual de una reserva de capacidad pro-

ductiva, sugerida por las bajas tasas de actividad de las
mujeres, plantea como primer interrogante obligado la de-
terminación de la creación de empleo necesaria para ase-
gurar su movilización. A corto y medio plazo el equilibrio
del mercado de trabajo va a seguir dependiendo de la ca-
pacidad de creación de empleo de la economía española. A
más largo plazo, la evolución demográfica y el agotamien-
to de la capacidad actualmente inactiva pueden conducir a
una insuficiencia de la oferta.
El mercado de trabajo en el corto y medio plazo
Tomando como referencia temporal la fecha de 2010,

utilizada por el Consejo de Europa en su reciente reunión
de Lisboa, se han realizado tres escenarios de evolución del
empleo en España en torno a tres objetivos: el primero es el
mantenimiento hasta 2010 de la tasa anual media de creci-
miento del empleo masculino y femenino durante el perío-
do 1990-2000, el segundo es la disminución de la tasa de
paro hasta un nivel próximo al pleno empleo (5 por 100),
tanto para hombres como para mujeres y el tercero retoma
el objetivo, fijado en la citada reunión del Consejo de Eu-
ropa, de una tasa global de empleo del 70 y del 60 por 100
para las mujeres (European Commission, 2000).
En el primer escenario, la tasa de empleo masculina al-
canzaría en 2010 el 75 por 100 y la femenina el 65,4 por 100,
por debajo de los valores fijados como objetivo para esa fe-
cha por el Consejo Europeo de Lisboa. El paro experimenta
una importante disminución, todavía más acusada para las
mujeres, cuya tasa de paro en 2010 pasaría a ser inferior a
la de los hombres. Sólo si se retrasa la edad de jubilación
acabaría la tasa de paro siendo superior a la actual. La difi-
cultad de realización de este escenario radica tanto en el rit-
mo elevado de creación de empleo (1,5 por 100 de media

anual durante los próximos diez años), como en el mante-
nimiento del diferencial entre hombres v mujeres, que ya se
había alterado a favor de los hombres en el último quinque-
nio. La creación de empleo femenino al ritmo indicado pue-
de exigir que en el futuro se adopten políticas explicitas pa-
ra favorecer el acceso de las mujeres a puestos de trabajo
tradicionalmente ocupados por hombres. Se trata de políti-
cas que afectan también al sistema educativo v deben por
tanto ser previstas con tiempo suficiente.
De acuerdo con el segundo escenario, la práctica conse-
cución del pleno empleo en 2010, las necesidades de crea-
ción de empleo van a depender mucho de la evolución de
las tasas de actividad. En el supuesto más probable, en el
que las tasas masculinas no varían y las femeninas au-
mentan de acuerdo con las tendencias anteriores, el em-
pleo total debería crecer a un ritmo medio del 1,6 por 100
anual, algo por encima de la tasa de 1990-2000, que fue de
1,4 por 100, pero por debajo de la tasa observada en el úl-
timo quinquenio (1,9 por 100 según la EPA). Para que se
cumpla también la igualdad entre los sexos en materia de
paro, sería necesario mantener en los próximos diez años
un ritmo medio de crecimiento del empleo femenino del 3
por 100 anual, prácticamente idéntico al de los diez años
anteriores (2,9 por 100 al año) y aumentar ligeramente el
ritmo medio anual de crecimiento del empleo masculino
(del 0,6 al 0,8 por 100). El objetivo global es por tanto al-
canzable si se mantiene el ritmo de creación de empleo de
la década anterior (lo que supone sin embargo la creación
de un mayor número de empleos en términos absolutos),
pero puede ser más difícil conseguir al mismo tiempo la
igualdad entre hombres y mujeres. El ritmo de creaci{m de
empleo femenino ha descendido en el segundo quinquenio
de los noventa, mientras aumentaba el masculino. Para
cumplir el objetivo, el crecimiento del empleo femenino
debería aumentar con relación a la media de los cinco úl-
timos años, lo que podría exigir, como ya se ha apuntado,
una mayor ocupación por parte de las mujeres de puestos
de trabajo tradicionalmente reservados a los hombres. Hay

que tener en cuenta, sin embargo, que en el último año
(2000/1999), la ocupación ha aumentado un 4,9 por 100,
muy por encima de lo que sería necesario de forma conti-
nuada para conseguir el pleno empleo, y que se ha notado
especialmente entre las mujeres. El retraso de la edad de
jubilación, algo que se propone con frecuencia en el deba-
te sobre el equilibrio financiero de los sistemas de protec-
ción social, exigiría crear más empleo (el ritmo anual me-
dio de crecimiento debería ser del 2,2 por 100 anual) y más
entre los hombres que entre las mujeres.
El tercer escenario corresponde al objetivo fijado por el
Consejo Europeo en su reunión de Lisboa, en marzo de
2000. Se trata de un objetivo válido para el conjunto de la
Unión Europea y que, si se traslada a cada Estado miem-
bro, les afectaría de forma muy distinta. Para los que tie-
nen una baja tasa de ocupación, como es el caso de Espa-
ña y de otros países del sur de Europa, es más arduo el
camino. La diferencia con el escenario anterior es que el
objetivo se expresa como proporción de ocupados en la po-
blación, que solo depende del empleo, y no en términos de
la tasa de paro que depende a la vez del empleo y de la evo-
lución de la población activa. Así, cualquiera que sea el
curso futuro de la oferta de trabajo, llegar a la meta fijada
por el citado Consejo Europeo supone un incremento
anual medio del empleo del 2,2 por 100 que se desglosa en
un 3,8 por 100 de crecimiento anual medio del empleo fe-
menino y un 1,3 por 100 del empleo masculino. Si se die-
ran estos crecimientos medios durante la próxima década,
la tasa de empleo de las mujeres al final del período sería
del 60 por 100 (frente al 41,4 por 100 en 2000) y la de los
hombres del 80 por 100 (frente al 70,7 por 100 actualmen-
te). Este escenario supone un ritmo de crecimiento supe-
rior al del período 1990-2000 y también al de 1995-2000 en
el caso de las mujeres. Además de la dificultad que supone
aumentar el ritmo de crecimiento del empleo, alcanzar el
objetivo europeo plantea otra dificultad: la posible insu-
ficiencia de la oferta de trabajo.
Según nuestras proyecciones, en el caso de los hombres,

solo mediante el retraso de la edad de jubilación se esta-
blecería un margen entre la oferta y la demanda (el paro
masculino se situaría entonces en torno a 8,4 por lOO, so-
lo ligeramente inferior al nivel actual). Si se mantiene el
perfil de actividad actual, la oferta igualaría prácticamen-
te la demanda (el paro sería del 0,6 por 100, un nivel infe-
rior al paro técnico resultado del simple funcionamiento
del mercado de trabajo). Aunque la tasa de actividad pue-
da aumentar algo más de lo proyectado, si aumenta la pre-
sión de la demanda, el margen es estrecho y puede antici-
parse que una política de fuerte crecimiento del empleo
como la propuesta por el Consejo Europeo de Lisboa, sin
retraso de la jubilación, provocaría tensiones en el merca-
do de trabajo por insuficiencia de la oferta, una situación
radicalmente distinta a la que impera hoy.
En cuanto a las mujeres, el grado de participación pro-
yectado no basta para asegurar el nivel de empleo fijado
como objetivo en ningún supuesto. Ello implica que, si se
consigue incrementar la creación de empleo, ésta deberá
acompañarse de medidas que promuevan la participación
de las mujeres. Hay que tener en cuenta que el posible au-
mento de la actividad femenina, por encima de los valores
proyectados, afectaría sobre todo a las mujeres más ma-
yores (por encima de 45 años) y a las mujeres casadas,
puesto que las jóvenes y las solteras tienen ya altos nive-
les de participación. Hay que tener en cuenta igualmente
que la disponibilidad para el mercado de trabajo de las
mujeres con carga de hijos dependerá de su capacidad pa-
ra conciliar trabajo y familia, algo todavía más difícil en
el futuro que ahora, por el previsible aumento de la fe-
cundidad, hipótesis adoptada en nuestra proyección. Se-
rían entonces necesarias más ayudas y servicios que ali-
vien la carga de las familias con hijos. Por su parte, las
mujeres algo más mayores, que ya no tienen carga de hi-
jos, pueden plantear un problema de falta de motivación
y carecer de la formación adecuada para acceder al mer-
cado de trabajo.
Si el objetivo europeo es equiparar con los demás a los

países que hoy tienen tasas de empleo muy por debajo de
la media, ello tendría como consecuencia el centrar más la
atención sobre las diferencias que existen actualmente en-
tre los países miembros de la VE en materia de apoyo a la
familia, ya que la insuficiencia de este tipo de medidas po-
dría obstaculizar la adaptación de la oferta de trabajo a un
crecimiento sostenido del empleo.
El mercado de trabajo en el largo plazo
A pesar de que es mucho más aventurado proyectar re-

alidades complejas, como la del mercado de trabajo, a muy
largo plazo, existen indicaciones suficientes en los pará-
metros actuales para anticipar posibles tensiones, sobre
las que conviene reflexionar y, tal vez, actuar desde ahora.
En el largo plazo se presentan con plenitud los efectos
negativos de la evolución demográfica sobr~ la estructura
por edades, con una importante disminución de la pobla-
ción en edad de trabajar, y se habrá agotado la posibilidad
de movilizar las reservas internas de capacidad productiva
disponibles.
En el Gráfico 3 se observa que, en los tres supuestos
contemplados de evolución de las tasas de actividad, la po-
blación activa (oferta de trabajo) disminuye a partir del
2010-2015, en el supuesto más probable, o unos cinco años
más tarde en el más favorable. Suponiendo un crecimien-
to del empleo a largo plazo muy moderado a partir de
2010: 0,6 por 100 de media anual tanto para hombres co-
mo para mujeres (equivalente al incremento anual medio
del empleo masculino entre 1990 y 2000), la oferta de tra-
bajo será insuficiente a partir de 2014 si no se retrasa la ju-
bilación y de 2022 en el supuesto de un retraso de cinco
años con plenos efectos a partir de 2005. En este supuesto
de crecimiento del empleo, la demanda de trabajo será
equivalente a toda la población en edad de trabajar (20-64
años) en 2035.
3 GRÁFICO
OFERTA Y DEMANDA DE TRABAJO

EN VARIOS ESCENARIOS
(España, proyección 2000-2050)
'"
CIl
26
c::
,g 24
:E
22
20
12 i... ,·,··.·,--T.··.·.··, .,.. , , . , . . .. '·c" , .
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
- TA constantes .. aumento TA mUjeres

retraso Jubilación población en edad de trabajar (20-64)
empleo
h'E,'\TE: Elaboración propia.
Los datos anteriores comparan oferta y demanda de to-

dos los sectores y para el conjunto de España. Es previsi-
ble que la rigidez del mercado, tanto entre sectores como
entre regiones, produzca tensiones mucho antes de las fe-
chas indicadas e incluso que se anticipe la escasez de ofer-
ta, antes de que se produzca. Algunos signos recientes in-
dican que pueden darse situaciones y comportamientos de
escasez, aún con una tasa de paro, la actual, muy por en-
cima de la que equivale al pleno empleo.
¿LA INMIGRACIÓN COMO SOLUCIÓN?
El análisis de la evolución más probable del mercado de

trabajo en España sitúa a la inmigración como una varia-
ble clave de nuestro futuro. La relación entre inmigración
y demografía no es nueva. Desde hace mucho tiempo, los
demógrafos han señalado la realidad del creciente enveje-
cimiento de la población europea y, en unas conclusiones
preliminares, Naciones Unidas, hace bien poco tiempo, se
atrevía a decir que Europa, si quería hacer frente al enve-
jecimiento debería recibir 123 millones de inmigrantes en
los próximos veinte años. Este tipo de planteamientos ha
suscitado siempre reacciones negativas. Hasta ahora, la in-
migración se ha visto sobre todo como resultado de la pre-
sión demográfica en los países pobres. Los jóvenes de es-
tos países, muy numerosos y con pocas oportunidades de
trabajo, se ven «empujados» hacia la emigración, que los
países ricos no tienen más remedio que contener y canali-
zar. A corto y medio plazo, este escenario puede seguir
siendo válido. Durante el próximo medio siglo, se sentirán
en todas sus dimensiones los efectos del formidable au-
mento de población experimentado entre los años 1900 y
2000: de 1.500 millones a principios de siglo, la población
mundial pasó a 3.000 millones en 1960 y a 6.000 millones
en 1999 (es decir, se multiplicó por cuatro) y aún ha sido
más vertiginoso el crecimiento de los últimos doce años,
con un incremento de más de 1.000 millones de personas.
Las proyecciones más recientes de las Naciones Unidas es-
timan que en 2050 se alcanzará la cifra de 9.000 millones,
muy por debajo de las previsiones hechas pocos años
atrás, que giraban en torno a 11.000 o 12.000 millones. La
disparidad de los crecimientos demográficos entre países
pobres y ricos explica también que el reparto de la pobla-
ción sufrirá un vuelco geográfico: si en 1960. Europa re-
presentaba al 20 por 100 de la población mundial y África
el 9 por 100, en el 2050 África albergará al 20 por 100 de la
población mundial y Europa al 7 por 100. Los países en
desarrollo contribuirán en gran medida (más de un 98 por

100) al futuro crecimiento de la población sobre la tierra.
Las consecuencias de estos cambios sobre las migracio-
nes son inevitables: flujos interregionales cada vez mayores
(Europa central y oriental, Asia, continente americano,
África, Oriente Medio), movimientos Sur/Norte en constan-
te crecimiento. Actualmente, el desarrollo de las migracio-
nes irregulares pone de manifiesto un impulso migratorio
que las legislaciones de los países del Norte no alcanzan ni
a satisfacer ni a abarcar.
Sin embargo, en los últimos tiempos, dentro de la
Unión Europea, se viene considerando la inmigración co-
mo una necesidad económica, derivada del creciente enve-
jecimiento, así como aportación tecnológica. Nuestro aná-
lisis de la evolución futura del mercado de trabajo en
España pone de manifiesto que, en un plazo relativamen-
te breve, la necesidad de inmigrantes para mantener la ac-
tividad productiva será creciente. Desde un punto de vista
estrictamente demográfico, como puede ser el objetivo de
reducir el envejecimiento de la población, la inmigración
tiene escasa influencia, como se ha visto anteriormente, si
los flujos se sitúan entre 65.000 y 130.000 entradas netas
anuales, niveles superiores a los actuales, pero que no
rompen la tendencia. Frenar el envejecimiento de la po-
blación española, por ejemplo evitar que el número de per-
sonas en edad de trabajar por cada jubilado, que es ac-
tualmente de 4, no baje de 3 (valor que se alcanzaría en
2025), exigiría entradas importantes a partir de esa fecha:
un millón de inmigrantes al año que se irían incrementan-
do hasta alcanzar 1,4 millones en 2040 y se estabilizaría a
final del período en tomo a 600.000 al año. Aunque es du-
doso, ante tales cifras, que la inmigración pueda conside-
rarse como una solución a los problemas demográficos de
España, no cabe duda de que se abre un período en el que,
a la persistencia de factores externos que favorecen la in-
migración, se va a añadir una presión interna, por parte de
las empresas que cada vez tendrán más dificultades para
encontrar personal, en particular jóvenes formados, y des-
de la sociedad, preocupada por el fenómeno del envejeci-

miento y el estancamiento demográficos.
En consecuencia, este doble tirón intensificará los flu-
jos migratorios y hará que las cuestiones que centren el de-
bate en el siglo XXI sean las de la imagen de sí mismas de
las sociedades occidentales (blanca) y la del expolio de los
recursos humanos de los países pobres. Conviene señalar
que el concepto de co-desarrollo, que implicaría nuevas
políticas de cooperación dirigidas a los países de emigra-
ción, es contradictorio con la pretensión de captar inmi-
grantes altamente cualificados. .
A más largo plazo, el mantenimiento regular de un flu-
jo importante de inmigrantes, además de los costes que
conlleva, no está garantizado, a la vista de la previsible
evolución de los países de origen: su población envejece
también y si, como es deseable, su desarrollo económico se
consolida, aumentará la retención de trabajadores en sus
países de origen, especialmente de los más cualificados.
CONCLUSIÓN
La situación demográfica española actual ofrece rasgos

muy parecidos a los de sus vecinos europeos: una mortali-
dad y una natalidad muy bajas, una población con cre-
ciente envejecimiento y una notable inmigración origina-
ria de países pobres. El futuro también plantea retos
comunes: la necesidad de adaptar la economía, las institu-
ciones y las mentalidades a una situación de nulo o escaso
crecimiento de la población en la que figurará una pro-
porción creciente de personas mayores y más reducida de
jóvenes. En España la situación puede ser aún más adver-
sa que en otros países debido al largo período de baja fe-
cundidad, del que todavía no hemos salido. Estos cambios
no pueden ser eludidos, aunque aumente el número de in-
migrantes y se produzca una recuperación de la fecundi-
dad en los próximos años, por otra parte, deseable si se
quieren evitar males mayores.
A largo plazo domina la evolución demográfica y los

cambios en la estructura por edades que terminarán pro-
vocando una disminución de la población en edad de tra-
bajar. El mantenimiento indefinido de un empleo crecien-
te, aunque sea a un ritmo moderado, sólo será posible
mediante un aumento relevante de la inmigración. Una so-
lución que, además de los costes que conlleva, no está ga-
rantizada a largo plazo, a la vista de la previsible evolución
de los países de origen.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BAREA, J.; GÓNZALEZ-PÁRAMO, J. M., et al. (1996): Pensiones y pres-

taciones por desempleo, Fundación BBV, Madrid.
EUROPEAN COMISSION (2000): Employment i1¡ ElIrope 2000, Comi-
sión Europea, Bruselas.
EURosTAT (1999): Statistiqlles démograplziques, Eurostat, Luxem-
burgo.
FERNÁNDEZ CORDÓN, J. A. (1996): Demografía, actividad v depen-
dencia en España, Serie Economía Pública, Fundación BBV,
Madrid.
- (2000): «El futuro de la población española. Simulación en
tres escenarios», en HERCE, JosÉ A., y MESEGUER, JAVIER ALONSO:
La reforma de las pew;iones ante la revisión del Pacto de Toledo.
- (2000): «Demografía, dependencia y ofel1a de trabajo», Re-
vista Economistas, año XVIII, vol. 86, pp. 36-53.
HERCE, JOSÉ A., Y PÉREz-DíAZ, VíCTOR (dir.) (1996): La reforma del
sistema público de pensiones en Espmla, Colección Estudios
Económicos n." 4: La Caixa, Barcelona.
HERCE, JosÉ A., y MESEGUER, JAVIER ALONSO (2000): La refe)l711a de
las pensiones ante la revisión del Pacto de Toledo, Colección
Estudios Económicos n." 19, La Caixa, Barcelona.
INE (2000): Revisión del Padrón Municipal a 1 de enero de 1998.
Resultados naciunales. Explotación estadística, INE, Madrid.
UNITED NATlONS (2000): Replacement Migration: 15 it A Solutioll to
Declinillg m¡d Ageing Populations?, ESA/PIWP.160, Popula-
tion Division, UN, Nueva York.
EL RÉGIMEN LEGAL DE LA INMIGRACiÓN
EN ESPAÑA: EL CONTINUO CAMBIO
JOSÉ MARíA RUIZ DE HUIDOBRO *
Este artículo ofrece un primer análisis de la LO 8/2000,

que ha reformado la LO 4/2000 a los pocos meses de su vi-
gencia. El rápido cambio legal se explica por las vicisitudes
de la aprobación de la LO 4/2000 al final de la anterior le-
gislatura en contra del parecer del Gobierno. El resultado del
entero proceso legislativo es la ruptura del consenso básico
e11tre las fuerzas políticas y que se haya suscitado un debate
social áspero y poco equilibrado respecto el modo de afron-
tar el fenómeno inmigratorio. La reforma supone una revi-
sión de casi todo el articulado de la LO 4/2000 Y trasluce un
cambio de orientación general de la misma, pues el énfasis
pasa de la integración social al control de los flujos migra-
torios. Sin embargo, desde el punto de vista técnico-jurídico,
la refornla legal no merece un juicio positivo. En todo el pro-
ceso descrito se ha olvidado que tan importante como el
marco legal es la aplicación (o gestión) del mismo y la ins-
trumentación de políticas concretas de integración social;
dicho desenfoque deja abiertos serios interrogantes sobre el
futuro de la inmigración en España.
* Profesor de Derecho Civil de la Facultad de Derecho y colabora-

dor habitual del Instituto de Estudios sobre Migraciones de la Univer-
sidad Pontificia Comillas de Madrid.

70 José María Ruiz de Huidobro
This paper provides a tirst anaLysis ot the Organic Law

(LO) 8/2000, which refonned the LO 4/2000 shortly afier the
latter was approved. This speedy modification was due LO
4/2000 having been approved at the end ofthe last legislature
and against the will 01' the government in power. This
legislative process has led to the break up o{ the basic
consensus which had existed among the political parties and
has given rise to a bitter, unbalanced social debate on hOlV
to address the issue 01' immigration. The reform involves
alterations being made to almost al! the articles of the LO
4/2000 and reveals a general change of orientation in this
regard, as the emphasis is transferred from social integration
to the control of migratory flows. However, from the
technical, judicial point of view, the legal reform cannot be
given a positive assessment. The whole legal process has
failed to appreciate that the application or management of
the legal framework and the instrumentation of specifk
policies on social integration are just as important as the
legal framework itsel/: this erroneous focus 011 the issue
raises serious questions regarding the future of immigration
into Spain.
l. PLANTEAMIENTO Y ACLARACIÓN
PRELIMINAR
El 23 de marzo de 2001 el Grupo Parlamentario Socia-

lista ha presentado en el Congreso de los Diputados una
Proposición de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgáni-
ca sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espa-
ña y su integración social l. El ejercicio de la iniciativa le-
gislativa por parte de los grupos parlamentarios, incluidos
los de la oposición, ha de considerarse una manifestación
normal del proceso político dentro de un sistema constitu-
1 Boce. Congreso de los Diputados. Serie B. VII Legislatura,

núm. 127-1, de 6 de abril de 2001.
El régimen legal de la inmigración en España: el continuo cambio 71
cional democrático; sin embargo, en este concreto caso, no

deja de sorprender su ejercicio, pues la Proposición de Ley
se dirige a reformar la reforma de una Ley Orgánica, apro-
bada tres meses. antes, mediante la LO 8/2000, de 22 de di-
ciembre, con el apoyo no sólo del Grupo Popular que os-
tenta la mayoría absoluta en ambas cámaras legislativas,
sino también el de los grupos catalán y canario. A su vez,
según se ha apuntado, la LO 8/2000 reformó la LO 4/2000,
de 11 de enero, aprobada justamente un año antes, con el
apoyo de todos los grupos parlamentarios, excepto el Gru-
po Popular entonces partido gobernante, pero sin mayoría
absoluta.
Los datos expuestos ponen de manifiesto tanto la inten-
sa variabilidad legislativa en la regulación del fenómeno
inmigratorio en España, como la abierta discrepancia so-
bre la misma entre los dos partidos mayoritarios. Ya pue-
de adelantarse que el proceso legislativo de sustitución de
la obsoleta LO 7/1985 -totalmente ajena al fenómeno de
la inmigración-, por una legislación más acorde a los re-
tos planteados actualmente por la inmigración en España,
ha resultado más bien estéril en cuanto al régimen legal
definido, contraproducente en cuanto a los debates políti-
co y social suscitados y claramente negativo en cuanto a la
gestión pública diaria del fenómeno inmigratorio. Resulta-
dos más que decepcionantes si se tiene en cuenta que ya no
vale ampararse en la justificación del carácter nuevo y sú-
bito de la inmigración en España, pues ya se contaba con
la experiencia de más de una década de fenómeno inmi-
gratorio 2 •
El presente trabajo tiene por objeto, principalmente, la
descripción, explicación y valoración de este proceso legis-
lativo y el análisis de sus resultados, y, complementa-
riamente, abocetar un panorama general de las líneas de la
política de inmigración en el momento actual español. Este
2 También se manifiesta en términos muy críticos del proceso le-

gislativo, ESPUGLES MOTA, J.: «Justificaciones para una reforma», en Es-
PUGLES y DE LORENZO, op. cit., pp. 19-24.
72 José Maria Ruiz de Huidobro
artículo aparece en continuidad con otros trabajos publica-

dos anteriormente en Migraciones' y, si bien puede leerse
con independencia de ellos, en ciertos puntos se remitirá a
los mismos para un desarrollo pausado de las cuestiones
apuntadas, evitando así repeticiones innecesarias.
2. LA «HISTORIA» DE LA LEY ORGÁNICA 8/2000:

UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN
Para poder determinar el significado y alcance de la LO

8/2000 es imprescindible, como es lógico, partir del signi-
ficado de la LO 4/2000 a la que reforma aquella. Para ello,
ha de analizarse, entonces, la situación legal v socio-políti-
ca que justificó el proceso legislativo conducente a la LO
4/2000.
2.1. La situación previa al inicio del proceso

legislativo de la LO 4/2000
La situación anterior a la trarritación legislativa de la

LO 4/2000 puede describirse sintéticamente 4 de la siguien-
te fomla: desde el punto de vista formal del régimen legal,
se aprecia un desajuste técnico-jurídico entre la LO 7/1985,
pura ley de extranjería, y su Reglamento, aprobado por el
RD 155/1996, que, al contemplar el fenómeno inmigratorio,
sí contiene disposiciones legales sobre la regulación de los
flujos migratorios y la integración social de los inmigran-
\ En concreto, RUIZ DE HUIDOBRO DE CARLOS, J. M:': «Notas sobre el

proceso de reforma legislativa en materia de extranjería e inmigración»,
Migraciones, 4, 1998, pp. 275-296; ÍOEM, «La LO 4/2000: historia de un
desencuentro y razón de su desenfoque jurídico», Migraciones, 7, 2000,
pp. 57-88; CHARRO BAENA, P., Y RUIZ DE HL'IDOBRO DE CARl.OS, J. M.": «l.a
Ley Orgánica 4/2000: Análisis técnico-jurídico de sus principales nove-
dades», Migraciones, 7,2000, pp. 7-56.
4 Para un desarrollo más pausado, elr. La LO 4/2UOO: historia ... ,
cit., pp. 72-74.
tes; desde el punto de vista de la gestión pública o ejecución

administrativa del marco legal, se aprecia la ineficacia
general del mismo en el control de los flujos migratorios co-
mo pone de manifiesto la existencia de una recurrente bol-
sa de extranjeros en situación irregular, ya originaria ya
sobrevenidamente, sin que los instrumentos legales y ad-
ministrativos puedan evitarlo, lo que permite concluir que
el régimen legal no es, en general, el idóneo; desde el pun-
to de vista político, al primer Gobierno popular formado en
1996, se le imputa, tanto por sus socios parlamentarios co-
mo por la oposición, escasa sensibilidad al fenómeno de la
inmigración y se le urge para que adopte una política acti-
va de integración social de los inmigrantes. Constituye éste
el contexto en el que diversos grupos parlamentarios pre-
sentan individualmente proposiciones de ley con la finali-
dad de lograr un marco legal favorecedor de la integración
social de los inmigrantes, iniciándose el proceso legislativo
que condujo a la aprobación de la LO 4/2000.
2.2. La discutida aprobación de la LO 4/2000

Y su orientación general
No es necesario ahora referirse a las vicisitudes de la

tramitación parlamentaria de la LO 4/2000', basta con des-
tacar, en este momento, el significado político de su apro-
bación, las líneas generales de su orientación y el juicio de
valor sobre su calidad técnica.
Respecto del significado político de la LO 4/2000, su
aprobación produce, de forma explícita, la ruptura del
consenso básico que las fuerzas políticas han mantenido
sobre cómo afrontar, en sus líneas maestras, el fenómeno
de la inmigración extranjera en España desde la Proposi-
ción no de Ley de 1991 6 • La ruptura del consenso básico
, Un desarrollo completo de la tramitación parlamentaria se ofre-

ció en La LO 4/2000: historia ... , cit., pp. 75-82.
o Recuérdese que la Proposición no de Ley de 1991 fue aprobada
por todos los grupos parlamentarios, excepto la abstención del Grupo
de las fuerzas políticas hace que la política de inmigración

-cuestión de Estado- forme parte de la agenda electoral
de los partidos políticos, lo que propicia un debate poco
sereno y escaso de rigor, que es amplificado por los me-
dios de comunicación social coincidiendo con los preocu-
pantes casos de conflicto social de trasfondo xenófobo y
racista (Tarrasa, El Ejido) o el fenómeno de las pateras
con su horrorosa secuela de cadáveres.
Para lograr la finalidad primaria de la LO 4/2000 -la in-
tegración social de los inmigrantes-, el legislador opta por
la máxima equiparación posible entre nacionales y extran-
jeros en el goce de los derechos, presuponiendo que su re-
conocimiento (no sólo de los derechos fundamentales, sino
también de aquellos sociales que están a la base del Estado
del Bienestar) constituye el instrumento básico para la inte-
gración; así, se relativiza la situación de irregularidad del ex-
tranjero como criterio para excluirle del goce de ciertos de-
rechos, apartándose de lo prescrito en la LO 7/1985 Y es
normal en el Derecho comparado. Junto a ello, en la regula-
ción del sistema legal de control de los Oujos migratorios,
basado en la técnica jurídico-administrativa de la autoriza-
ción (de entrada, de residencia y de trabajo), se recogen las
orientaciones siguientes: en primer lugar, se flexibiliza el ac-
ceso a la situación de regularidad, contemplando una vía de
regularización singular permanente 7; en segundo lugar, se
procura incrementar las garantías y reducir en lo posible el
ámbito de discrecionalidad de la autoridad administrativa;
finalmente, se dulcifica el régimen sancionador garante de
Federal de IU, y articulaba la política activa de inmigl'aci('¡n SOhlT tres

ejes: el controlo la regulación de los flujos migratorios, la integración
social de los inmigrantes y, en fin, la ayuda al desarrollo de los países
de origen de aquéllos.
, Nos referimos al reconocimiento del derecho a la residencia re'
guiar desde la residencia de hecho con ciertas condicioncs, contempla-
do en el artículo 29.3 de la LO 4/2000. Un análisis técnico-jurídico de tal
precepto se ofrece en La Ley Orgánica 4/2000: análisis técnico-jurídico ... ,
cit., pp. 42-44. En el siguiente epígrafe prestaremos especial atcnción a
las modificaciones introducidas al respecto por la LO 8/2000.
su efectividad, excluyendo la expulsión, como sanción ad

hoc de la extranjeria, en los casos de encontrarse en territo-
rio españolo trabajar en España sin la pertinente autoriza-
ción. La apreciación conjunta de las líneas de política legis-
lativa expuestas reflejan que el legislador de la LO 4/2000
pone el énfasis no en las técnicas y mecanismos de control
de los flujos migratorios, sino en la remoción de los obstá-
culos juridicos que dificultan la integración social de aque-
llos inmigrantes que se encuentran de hecho en el país, si
bien en situación juridica irregular por no haber obtenido
las oportunas autorizaciones administrativas, en el conven-
cimiento de que el sistema de control de los flujos se mues-
tra ineficaz y su gestión genera recurrentemente irregulares.
Sin entrar en el detalle de las innumerables deficiencias
técnicas del texto finalmente aprobado y con independen-
cia de las mismas 8, el marco legal de la extranjería y la in-
migración diseñado por la LO 4/2000 es, en general, cues-
tionable. En primer lugar, según ya apuntamos:
«El método de trabajo seguido en la redacción de la
LO 4/2000 -relectura en clave de integración social de
los inmigrantes de la LO 7/1985- tampoco ha facilita-
do su correcto enfoque técnico-jurídico, pues sobre el
modelo de una simple y pura ley de extranjería como
fue la LO 7/1985 es prácticamente imposible elaborar
• A título de ejemplo, repásese la enumeración ofrecida en La LO

4/2000: historia ... , cit., pp. 83-84. Para un análisis más detallado de las
cuestiones relativas a la integración social de los inmigrantes, cfr. La
Ley Orgánica 4/2000: análisis técnico-jurídico ... , cit., passim, con las
oportunas referencias a los primeros comentarios doctrinales de la LO
4/2000. Espluges se muestra especialmente crítico: « Una ley que com-
binaba la buena intención de sus planteamientos -buscaba alcanzar
los máximos niveles de equiparación entre los españoles y los extranje-
ros, facilitando la plena integración de estos últimos en la sociedad es-
pañola- con unas soluciones mal resueltas desde un punto de vista téc-
nico-jurídico, por no decir, en ocasiones, mal redactadas sin más»
(op. cit., p. 20), y más adelante: «Años de trabajo parlamentario culmi-
naron en la aprobación de un texto legal insatisfactorio en el que el vo-
luntarismo y la buena intención envolvían una pésima técnica jurídica,
impropia de una (sic) país desarrollado» (op. cit., p. 24).
una ley de inmigración que promueva la integración

social de los inmigrantes, con unos mínimos de calidad
y coherencia jurídicas»".
En efecto, la relación o conexión entre extranjería e

inmigración no está lograda. Si bien el legislador es cons-
ciente de que extranjería e inmigración no coinciden (da-
do que hay extranjeros que, en modo alguno, pueden
considerarse inmigrantes), no extrae de ello las debidas
consecuencias en orden a la delimitación del ámbito de
aplicación de las previsiones legales sobre la integración
social de los inmigrantes, que lógicamente deben circuns-
cribirse a aquellos de quienes se puede predicar la condi-
ción social de emigrante. Señaladamente nos referimos a
la regulación de los derechos sociales, contenida en el Tí-
tulo 1, en los que no se precisa convenientemente quiénes
han de ser sus destinatarios, pues se reconocen de forma
indiferenciada a extranjeros de toda condición, pudiendo
resultar de ello una extensión indebida de tales previsiones
legales (por ejemplo, respecto del derecho a la asistencia
sanitaria, cabría plantear su aplicabilidad a los turistas o a
los jubilados afincados a lo largo de las costas españolas);
la cuestión queda agravada, porque en la regulación legal
de muchos derechos se prescinde de la situaciún de regu-
laridad como presupuesto de su reconocimiento y la adop-
ción de la inscripción en el Padrón Municipal como presu-
puesto sustitutivo no parece suficiente como criterio
delimitador del círculo de destinatarios de tales previsio-
nes legales, con independencia de que contradice las últi-
mas modificaciones legales en materia de empadrona-
miento y obvia las limitaciones de las administraciones
locales para garantizar que el empadronamiento se corres-
ponda con un real arraigo del extranjero '0.
En segundo lugar~ la posibilidad del acceso a la regu-
laridad desde la residencia de hecho en los términos del
" La LO 4/2000: historia ... , cit., p. 57.

10Cfr., para un tratamiento in extel1so de la regulaci('lll de los dere-
chos, La Lev Orgánica 4/2000: análisis técllico-jlfridicu .. ., l'it., pp, 31-40,
artículo 29.3 11, en combinación con la exclusión de la ex-

pulsión como sanción aplicable en las situaciones de irre-
gularidad, ponen en cuestión el entero régimen legal de
control de los flujos migratorios, al ofrecerse fácilmente
permeable ya no sólo desde el punto de vista material por
la ineficacia general manifestada en la gestión del sistema
de control administrativo erigido, sino también desde el
punto de vista formal, habida cuenta las técnicas jurídicas
instrumentadas que facilitan evitar los sistemas de control
ab initio.
Por todo ello, es dudosa la viabilidad a medio plazo de
un régimen legal como el resultante de la LO 4/2000, según
ya tuvimos ocasión de expresar 12. Sin embargo, los avata-
res del juego político no han permitido contrastar con la
realidad el anterior augurio, pues se ha procedido a su re-
forma antes de cumplir el año de vigencia.
2.3. Hacia la reforma de la LO 4/2000
La aprobación de la LO 4/2000 supone una derrota bas-

tante ignominiosa para el Gobierno del Partido Popular.
Ello motiva que su portavoz en el Congreso anunciara, en
la misma sesión parlamentaria de su aprobación, la in-
tención de reformarla cuanto antes. La mayoría absoluta
obtenida por el Partido Popular en las elecciones de mar-
zo de 2000 facilita la consecución de la reforma, cuyo
anuncio fue confirmado en el discurso de investidura. Así,
en septiembre de 2000 el Gobierno remite a las Cortes Ge-
nerales el Proyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica
4/2000 13 • Tramitado también por el procedimiento de ur-
gencia se aprueba como Ley Orgánica 8/2000, de 22 de di-
ciembre 14.
11 Vid. nota 7.
" Cfr. La LO 4/2000: historia ... , cit., p. 88.
" BOCG. Congreso de los Diputados. Serie A. VII Legislatura,
núm. 12-1, de 11 de septiembre de 2000.
14 BOE de 23 de diciembre de 2000.
No es necesario detenerse aquí en los detalles de cómo

se ha desarrollado el proceso legislativo, basta con indicar
que todo él ha aparecido marcado por la precipitación, co-
mo ponen de manifiesto significativamente el que ya en la
preparación del Proyecto de Ley se omitiera inicialmente el
informe preceptivo del Consejo General del Poder Judicial
y la propia tramitación de urgencia en las Cámaras legisla-
tivas. Se da, entonces, la impresión de que se pretende rec-
tificar sin más la LO 4/2000 como adelantó el Sr. Grandes,
portavoz del Grupo Popular, en la sesión de su aprobación:
«... se empecinan en hacer una ley viciada por graves erro-
res, cuya rectificación resultaría ineludible a corto plazo» 1'.
Esta impresión de precipitación se confirma, porque se
acomete la reforma en pleno rodaje de funcionamiento de
la recién creada Delegación del Gobierno para la Extranje-
ría y la Inmigración y antes de la elaboración del prometi-
do Plan Global de Política de inmigración. En fin, el proce-
so parece marcado por la pura improvisación.
Las razones esgrimidas en la Exposición de Motivos de
la LO 8/2000 para proceder a la reforma no resultan con-
vincentes 16. En primer lugar, se refiere a que se han detec-
tado «durante su vigencia aspectos en los que la realidad
del fenómeno inmigratorio supera las previsiones de la
norma», lo cual resulta poco creíble, atendiendo al escaso
tiempo de vigencia de la LO 4/2000, más aún teniendo en
cuenta que su aplicación se ha efectuado apoyándose en el
" Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados. P!t.-no v Diputa-

ción Permanente. VI Legislatura, núm. 283, de 22 de diciembre de 1999,
p. 15268.
'o En el mismo sentido, ESPl.lIGES, op. cit., pp. 20-24, donde se re-
cogen testimonios de algunos de los numerosos informes que se emi-
tieron sobre la oportunidad o/y justificación de la reforma; en concreto:
«Opinión de Jueces para la DemoCl'acia en relación con la CO/ltrarre!ór-
ma de la Ley 412000», <<Informe del Consejo Orgánico del Poder Judicial
al Anteproyecto de Ley Orgánica 4/2000 (. .. ) de 26 de junio de 2000»,
«Obse¡-vaciones de Cáritas española a propósito de la propuesta de mo-
dificación de la LO 4/200 ... », «Posición ante la l-dorma de la LO 4/2000
de CEAR».
RD 155/1996, reglamento de la anterior LO 7/1985, sin que

se llegara a redactar su propio reglamento 17.
En segundo lugar, se achaca al texto reformado poca
conformidad con los compromisos internacionales suscri-
tos por España en el ámbito de la Unión Europea; así, se
afirma: «Nuestra normativa debe ser conforme con los
compromisos asumidos por España, concretamente, con
las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea
los días 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere sobre la
creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia».
Tampoco este argumento es contundente porque, si bien se
prevé la necesidad de desarrollar políticas comunes en ma-
teria de inmigración y asilo, en realidad se hacen declara-
ciones generales que permiten flexibilidad en su concre-
ción y son fundamentalmente indicativas, todavía no
normativas 18.
17 Subyace aquí la imputación a la LO 4/2000 de que origina un de-

nominado efecto llamada de extranjeros por su generosidad. Obviando
la discusión teórica sobre la causalidad en los procesos sociales, el su-
puesto efecto llamada habría de justificarse con los datos disponibles
(limitados e incompletos) y valorando también la influencia de otros
factores causantes de los flujos (expansión económica, recurrentes cri-
sis en los países de origen). Si se ha podido apreciar un incremento de
los flujos, su explicación más natural se encuentra en las expectativas
que crea el cambio que aparece como favorable y, sobre todo, por ir
aparejado de un proceso de regularización extraordinaria. Por tanto, só-
lo después de un tiempo prudencial de vigencia de la ley, podría ha-
blarse con propiedad del efecto llamada de confirmarse los datos sobre
el incremento de los flujos. En el mismo sentido, cfr. Observaciones de
Cáritas ... , cit., núm. 9.
IR En efecto, el punto 3 de las Conclusiones menciona expresa-
mente que «la Unión ha de desarrollar políticas comunes en materia de
asilo e inmigración, teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad
de llevar a cabo un control coherente de las fronteras exteriores para
poner fin a la inmigración ilegal y para luchar contra quienes la orga-
nizan y cometen delitos internacionales conexos. Los principios en los
que deben basarse estas políticas han de ser claros para nuestros pro-
pios ciudadanos y, además, han de ofrecer garantías a las personas que
busquen protección en la Unión Europea o traten de entrar en ella»
Por otro lado, el evidente carácter reactivo de la reforma

ha suscitado un intenso debate tanto entre las fuerzas polí-
ticas como en la opinión pública. Si bien en sede parlamen-
taria fue revisado el texto remitido por el Gobierno, admi-
tiéndose numerosas enmiendas transaccionales, lo cierto es
que no llegó a restablecerse el consenso político y, según se
ha visto, todavía no se ha recompuesto. El enquistamiento
de las posiciones políticas de las fuerzas parlamentarias se
ha trasladado, en gran medida, a la opinión pública, dando
lugar a una polarización de las posiciones sobre el modo de
afrontar los retos de la inmigración en el que no parece pre-
dominen las posturas equilibradas ni la serenidad debida.
Además, la variabilidad del marco legal, aparte de con-
sumir muchas energías de los responsables a todos los ni-
veles de las políticas de inmigración, ha dificultado la ges-
tión ordinaria del sistema legal de control de los Oujos
migratorios y la materialización de las medidas de inte-
gración social, produciéndose una acumulación y agudiza-
ción de los problemas que se venían arrastrando (crecien-
te bolsa de irregulares, situaciones de gran precariedad
social por la deficiente cobertura de necesidades sociales
básicas: vivienda, sanidad, educación ... ). Aunque luego
volveremos sobre la cuestión, ha de tenerse en cuenta que
el marco legal no es condición suficiente para un trata-
(Conclusiones de la Presidencia, Tampere, 15 y 16 de octubre de 1999,

SN 200/99, ES, p. 4). Más adelante se establecen las bases pal'a acome-
ter esta tarea: se parte del firme compromiso de garantil.ar la libertad,
en la que se incluye el derecho a circular libremente por toda la Unión
sin ser patrimonio de los nacionales de los países miembros (dI'. pun-
to 3) y se definen los siguientes elementos: colabOl'ación con los países
de origen, un trato justo de los nacionales de terceros países y la gestión
de los f1ujos migratorios (dI'. puntos 10-27). Por ejemplo, se concreta
así el principio del trato justo: «La Unión Europea debe garantil.ar un
trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en
el territorio de sus Estados miembros. Una política de integración más
decidida debería encaminarse a concederles derechos v obligaciones
comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar
la ausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural v
a desarrollar medidas contra el racismo y la xenofobia» (núm. 18).
miento correcto del fenómeno de la inmigración, es preci-

so complementarlo con una aplicaCión (gestión) adecuada
del mismo y un plan de políticas públicas que aporten los
medios y cauces necesarios par el cumplimiento de los ob-
jetivos previstos. En este sentido, la discusión sobre la ley
ha implicado un descuido de los problemas concretos y co-
tidianos.
Por todo lo expuesto, ha de concluirse que el panorama
después del proceso legislativo es completamente desalen-
tador, porque, entre otras cosas -según se verá en el si-
guiente epígrafe- la LO 8/2000 resultante tampoco es una
ley de calidad, sino un parcheo, con distinta orientación de
la original, de la LO 4/2000, que ya hemos calificado de
técnicamente deficiente. Se confirma así, desgraciadamen-
te, el vaticinio que nos atrevimos a hacer en los primeros
compases del proceso legislativo, sobre la falta de madurez
para acometer la reforma de la regulación legal de la in-
migración con suficientes garantías de éxito 19.
En fin, una vez ya aprobada la LO 4/2000, probable-
mente hubiera sido más oportuno, en vez de proceder a su
reforma de inmediato, haber procedido en la línea apunta-
da por Caritas española en su manifiesto a propósito de la
reforma, del que no me resisto a transcribir unos párrafos
que comparto plenamente:
«Respecto de la oportunidad, es posible que la re-
forma de la LO 4/2000 sea tarde o temprano inevita-
19 «Quien esto suscribe manifiesta su escepticismo por los resulta-

dos que pueden alcanzarse en el proceso legislativo iniciado, es más,
preocupación de que al final prevalezcan algunos criterios subyacentes
a las enmiendas formuladas por el Grupo Popular. Constituiría un sar-
casmo que un proceso iniciado con la elogiable finalidad de procurar
una mayor integración de los inmigrantes, terminara con una agudiza-
ción de las medidas de policía. Ello me hace pensar, parafraseando a
Savigny, que no se ha alcanzado actualmente la madurez política, jurí-
dica y técnica para acometer tal reforma y quizás hubiera sido más
oportuno implementar todas las posibilidades del marco legal vigente,
en especial del Reglamento 155/96, y modernizar las estructuras admi-
nistrativas que gestionan la materia» (Notas sobre el proceso de reforma
legislativa ... , cit., p. 291).
ble, dadas sus deficiencias técnicas o las dificultades

prácticas del régimen legal en lo que respecta al trata-
miento de la irregularidad, pues, de un lado, mantie-
ne un sistema de control de los flujos (que en la prác-
tica ya se ha mostrado más bien ineficaz) y, de otro,
relaja los efectos sancionadores o desfavorables por
infringir el mismo sistema de control (lo que refuerza
su descrédito). Sin embargo, es mucho más dudosa la
necesidad inevitable de acometer la reforma en estos
momentos, sin dejar que se manifiesten (o prueben)
los defectos y virtudes de la LO 4/2000 en su aplica-
ción ordinaria, mediante el correspondiente Regla-
mento (oo.)
Por otra parte, el proceso de reforma propuesto
abre un impasse en la aplicación y ejecución del régi-
men legal común de extranjería introducido por la LO
4/2000 al implicar la paralización y consiguiente retra-
so en la elaboración de su Reglamento (oo.) Una legis-
lación tan difícil de elaborar y de tanta transcendencia
jurídico-social como es la de extranjería e inmigración
no merece que por tercera vez en la democracia espa-
ñola se lleve a cabo deprisa y corriendo. Parece prefe-
rible una evolución reflexiva que una nueva y brusca
ruptura.
Un buen Reglamento puede afinar y aquilatar el
conjunto de previsiones legales y técnicas jurídicas re-
lativas a la materia de la LO 4/2000, logrando superar
las deficiencias técnicas de la misma ( ... )
Mientras tanto se trataría de recuperar el consenso
entre las fuerzas políticas, con la participación de los
distintos grupos y agentes sociales (sindicatos, organi-
zaciones empresariales, organizaciones no guberna-
mentales, propios inmigrantes, etc.) en el rediseño de
una política con mayúsculas como corresponde a una
cuestión de Estado como la que nos ocupa, atinente a
los derechos humanos y de tan honda significación en
la construcción y vertebración de la sociedad (oo.)
También habría de procederse -aquí sí con justifica-
da urgencia- a la mejora de la estructura administra-
tiva gestora de la materia, que hasta la fecha se ha
mostrado muv deficiente (no sólo en tiempo, sino tam-
bién en falta de criterios flexibles y adaptados a las

mudables y diferentes condiciones sociales). Esta defi-
ciente gestión es causa principal de la ineficacia relati-
va del sistema de control de flujos, al que antes hemos
aludido» 20.
3. ORIENTACIÓN GENERAL Y ASPECTOS

RELEVANTES DE LA LEY ORGÁNICA 8/2000
3.1. La orientación general de la LO 8/2000
La Exposición de Motivos de la LO 8/2000 hace re-

ferencia a dos directrices generales que orientan la refor-
ma que se introduce. En primer lugar, se considera la res-
puesta legal al fenómeno de la inmigración como hecho
estructural, que afecta a España como país de inmigración
y como país de tránsito hacia los otros Estados europeos 21.
En segundo lugar, se pretende un tratamiento global de la
inmigración, que conjugue armónicamente los diversos as-
pectos implicados en el mismo 22. Con independencia de
que la crítica implícita a la LO 4/2000 sea justa, la LO
8/2000 procede a una revisión completa de su articulado,
que supone un cambio en la orientación general de la re-
gulación legal.
En efecto, respecto de la revisión del articulado, los
datos cuantitativos resultan inequívocos: de los 63 artí-
culos de la LO 4/2000, sólo 10 conservan intacta su re-
dacción; además, se adicionan ocho artículos nuevos, si
20 ObselVaciones de Cáritas ... , cit., núm. 9.

21 Cfr. apartado 1 de la Exposición de Motivos de la LO 8/2000.
22 « •.• esta normativa forma parte de un planteamiento global y
coordinado en el tratamiento del fenómeno migratorio en España, que
contempla desde una visión amplia todos los aspectos vinculados al
mismo, y, por ello, no sólo desde una única perspectiva, como pueda ser
la del control de los flujos, la de la integración de los residentes extran-
jeros, o la del codesarrollo de los países de origen, sino todas ellas con-
juntamente» (ídem).
84 José María Ruíz de Huídobro
bien uno original es suprimido. A título de ejemplo, se in-

troducen profundos cambios en la regulación de las si-
guientes cuestiones: derecho a la reagrupación familiar,
visado, acceso a la residencia temporal desde la de hecho,
régimen de los estudiantes, permiso de trabajo por cuen-
ta propia, tasas por autorizaciones, calificación de la gra-
vedad de las infracciones y supuestos de expulsión. Se in-
troduce un procedimiento preferente para la tramitación
de los expedientes de expulsión en ciertos casos, nuevas
obligaciones e infracciones de los transportistas y medi-
das adicionales contra los que fomentan el tráfico ilegal
de extranjeros.
Las modificaciones introducidas trascienden el puro
perfeccionamiento técnico del texto legal; dado su carác-
ter generalmente restrictivo, se pone de manifiesto un
cambio de orientación general de la regulación legal en el
sentido de que se procura la regulación de los flujos mi-
gratorios mediante el refuerzo intenso del sistema legal
erigido para su control. La integración social de los inmi-
grantes, objeto de atención preferente de la LO 4/2000,
queda en un segundo plano en la reforma y, además, aten-
diendo a la Exposición de Motivos de la LO 8/2000, cir-
cunscrita a los «residentes extranjeros» el. De ello se resul-
ta que en la regulación del fenómeno inmigratorio el
legislador reformador pone el principal énfasis en el siste-
ma de autorizaciones administrativas que son exigidas a
los extranjeros.
En este trabajo no interesa hacer un análisis técnico-ju-
rídico pormenorizado de las modificaciones introducidas,
cuyo alcance concreto sólo va a poder ser determinado
cuando se concluya el Reglamento de desarrollo de la Ley,
basta aquí con la exposición de cuatro cuestiones relevan-
tes, que ilustran lo afirmado hasta ahora.
2< Vid. nota anterior.

3.2. El debilitamiento del principio general

de equiparación entre los españoles
y los extranjeros
En la LO 4/2000, el artículo 3.1 24 , atendiendo a la inter-

pretación que de él hemos hecho 25, recogía explícitamente
el principio de equiparación entre españoles y extranjeros
con fuerte intensidad (la lÚbrica del artículo era rotunda:
igualdad con los españoles) y expansiva potencialidad, que
alcanzaba no sólo a los derechos recogidos en el Título 1 de
la CE, sino también a las garantías del administrado. Pro-
vocaba, por si mismo, la desaparición de todas aquellas
previsiones de discriminación que afectaran a los extran-
jeros y dejaba establecido hacia el futuro que sólo por Ley
Orgánica podrían introducirse nuevas discriminaciones.
En definitiva, de una norma con tal significado, se des-
prende que al extranjero se le aplicarán las mismas nor-
mas que a los españoles, recibiendo el mismo trato jurídi-
co que éstos, salvo cuando una norma de rango suficiente
lo excluya, por existir fundamento para ello derivado de la
propia condición de la nacionalidad.
En la LO 8/2000, el artículo 3.1 26 recibe una nueva re-
dacción en el que el principio de equiparación queda debi-
litado, pues se condiciona, además de a lo establecido en
la propia LO a lo establecido en los Tratados intemaciona-
" Su tenor: «Artículo 3. Igualdad con los españoles e interpreta-

ción de las normas: 1. Los extranjeros gozarán en España, en igualdad
de condiciones que los españoles, de los derechos y libertades recono-
cidos en el Título I de la Constitución y en sus leyes de desarrollo, en los
términos establecidos en esta Ley Orgánica.»
" Para un análisis in extenso, La Ley Orgánica 4/2000: allálisis téc-
nico-jurídico ... , cit., pp. 26-31.
2. Su tenor: «Artículo 3. Derechos de los extranjeros e interpreta-
ción de las normas: l. Los extranjeros gozarán en España de los dere-
chos y libertades reconocidos en el Título I de la Constitución en los tér-
minos establecidos en los Tratados internacionales, en esta Ley y en las
que regulan el ejercicio de cada uno de ellos. Como criterio interpreta-
tivo general, se entenderá que los extranjeros ejercitan los derechos que
les reconoce esta Ley en condiciones de igualdad con los españoles.»
86 José Marra Ruiz de Huidobro
les y las leyes reguladoras de cada derecho, lo cual signifi-

ca que cabe que existan normas discriminatorias de los
extranjeros a lo largo y ancho de todo el ordenamiento ju-
rídico, siempre que respeten los términos del artículo 13.1
de la CE, según es interpretado por el Tribunal Constitu-
cional 27 • En la redacción original, sin embargo, la equipa-
ración era exclusivamente condicionada por la propia LO
que venía a ser, junto a la CE, la única fuente de discrimi-
nación admisible. La finalidad reformadora de la LO
8/2000 parece clara: evitar la interpretación radical de la
equiparación que propiciaba el texto original y dejar la po-
sibilidad de modalizar el ejercicio y, en su caso, la titulari-
dad de los derechos de los extranjeros al legislador ordi-
nario 2B.
3.3. La menos generosa regulación de los derechos.

En particular, la reunificación familiar
En la redacción original del capítulo 1 del Título 1 de la

LO 4/2000, que aborda la regulación general de los dere-
cho y libertades de los extranjeros, cabía apreciar cuatro
principios: primero, respeto a los límites constitucionales
27 En síntesis, recuérdese que el Tribunal Constitucional establece

una clasificación tripartita de los derechos de los extranjeros, según la
cual no es posible·la discriminación en los derechos que s(;n inherentes al
ser humano, sí es posible la discriminación en los otros derechos (si bien
respecto de los derechos del Título 1 la modalización de su ejercicio por
los extranjeros será acorde con la naturaleza de los mismos) y, finalmen-
te, respecto de ciertos dcrcchos políticos no cabc siquiera la equiparación
por estar reservados a los españoles (SsTC 107/1984,99/1985,115/1987);
bien es cierto que la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en el
sentido dc ser más matizada en la admisión de la desigualdad en el ejer-
cicio de los derechos constitucionales (SsTC 94/1993, 242/1994, 95/2000);
sobre esta evolución, BAl.AGL;ER CALLEJÓN, F.: «Comcntario al artículo 3»,
en MOYA ESCUDERO, op. cit., pp. 477-479.
2H Haciéndose eco dc la línea limitativa. dr. GARCíA Coso. E.: «Co-
mentario artículo 3», en CAMPO CABAL, op. cit .. pp. 58 \' ss.; ESPI:(;l.ES,
op. cit., pp. 43-48, llama la atcnción de que el texto reformado vuelve a
la ,"egulación de la LO 7/1985.
a la equiparación de ciertos derechos políticos entre espa-

ñoles y extranjeros; segundo, el antes visto principio de
equiparación de trato jurídico entre los mismos; tercero, la
relativización de la irregularidad del extranjero como cri-
terio para excluirle de la titularidad de ciertos derechos;
cuarto, la adopción de la inscripción en el Padrón Munici-
pal como presupuesto del reconocimiento de ciertos dere-
chos para los irregulares, pudiéndose dividir a éstos entre
empadronados y no empadronados 29.
El alcance reformador de la LO 8/2000 se concreta en vol-
ver a reforzar la irregularidad como presupuesto para el go-
ce o/y titularidad de los derechos y en suprimir, salvo algún
olvido, la inscripción en el Padrón Municipal como presu-
puesto del reconocimiento de ciertos derechos. Lo primero
se manifiesta en la regulación de las libertades de reunión y
manifestación (art. 7.1), libertad (sic) de asociación (art. 8),
derecho de educación no obligatoria (art. 9.3), derecho al
trabajo y a la Seguridad Social (corrige los términos vagos
de la redacción original) y el acceso al empleo público labo-
ral (art. 10), libertad de sindicación y derecho de huelga
(art. 11), derecho a ayudas en materia de viviendas (art. 13),
derecho a la asistencia jurídica gratuita (art. 22). Las re-
ferencias a la inscripción en el Padrón Municipal se supri-
men en el artículo 13 -ayudas en materia de viviendas-,
artículo 22 -asistencia jurídica gratuita- y en el antiguo
artículo 29.3 como requisito de la regularización singular
permanente; sin embargo, se han mantenido las referencias
al empadronamiento en los artículo 6 -participación en la
vida pública municipal- y el artículo 12 -derecho a la asis-
tencia sanitaria-o No es necesario abundar en el significa-
do restrictivo de tales cambios.
La Ley 8/2000 ha sido objeto de diversos recursos de in-
constitucionalidad (del PSOE, de las Asambleas legislati-
vas de las Islas Baleares, Aragón y País Vasco). Entre las
cuestiones impugnadas, ha de citarse el vincular a la regu-
29 Cfr. La Ley Orgánica 4/2000: análisis técnico-jurídico .... cit..

pp. 32-34.
laridad el ejerCIcIO de las libertades de manifestación y

reunión, derecho de asociación, derechos de sindicación y
huelga y derecho a la asistencia jurídica gratuita como
parte del derecho a la tutela judicial efectiva. A pesar de la
evolución de la jurisprudencia constitucional al respecto \1',
no es previsible que los recursos sean acogidos en lo que
respecta a estos extremos, dados los términos del pronun-
ciamiento del Tribunal Constitucional sobre el recurso pre-
sentado contra la LO 7/1985 (STC 155/1987).
Singular atención merece, sin embargo, la nueva regula-
ción del derecho a la reagrupación familiar. En primer lu-
gar, se aclara definitivamente que este derecho correspon-
de al reagrupante en la nueva redacción del artículo 16.2.
En segundo 11Igal~ se añade la posibilidad de requerir re-
glamentariamente un tiempo de convivencia en España pa-
ra que los reagrupados no vean afectada su residencia por
la ruptura del vínculo matrimonial. En tercer lugar, la re-
ducción de casos de personas reagrupables (se suprimen a
los otros familiares por razón humanitaria y los familiares
extranjeros de los españoles que no les fuera aplicable la
normativa comunitaria. En cuarto lugal~ el incremento de
la regulación al introducirse dos artículos nuevos: uno, so-
bre el procedimiento, otro sobre la obtención de permisos
de residencia independientes a los reagrupados, cuya fina-
lidad primordial es fijar las condiciones básicas de ejercicio
y desenvolvimiento del derecho a la reagrupación familiar
para evitar que el Reglamento impusiera condiciones más
gravosas. Con todo, la nueva regulación no ha revisado el
artículo 16.1 de dudosa constitucionalidad \1, pues parece
circunscribir el derecho a la vida en familia y a la intimidad
familiar a los extranjeros residentes; además de incun-ir en
alguna repetición innecesaria 12.
10 Vid. nota 28.

\) Cfr. La Ley Orgállica 4/2000: allálisis técllico-jllrídico ... , cit., p. 41,
nota 22.
12 Para un comentario completo del derecho a la reagrupación fa-
miliar, vid. MOYA, op. cit., pp. 673-707.
3.4. Las VÍas de acceso a la regularidad

desde la residencia de hecho
La LO 4/2000, en su artículo 29.3 33, añadía un supuesto

novísimo para el acceso a la situación de residencia tem-
poral, consistente en el reconocimiento de un derecho a la
residencia regular desde una residencia fáctica o de hecho,
como vía alternativa al sistema legal ordinario de control
de extranjería, cual es el visado; la idea subyacente parecía
ser que determinadas circunstancias -dos años de estan-
cia ininterrumpida en territorio español, estar empadro-
nado, tener medios económicos suficientes- manifiestan
un arraigo del extranjero en España de tal naturaleza que
le hace merecedor de la residencia legal 34.
La LO 8/2000 no ha dudado en suprimir este supuesto,
porque su configuración como derecho subjetivo abría una
vía para eludir el principal instrumento legal de control de
los flujos migratorios, cual es el visado. Ha sido sustituido
por los actuales números 3 y 4 del artículo 31, en el que se
prevé el acceso a la residencia legal temporal, atendiendo a
las condiciones que se determinen reglamentariamente, en
los siguientes supuestos: quienes hubieran obtenido permi-
so de residencia temporal y no lo hubieran podido renovar,
quienes acrediten una permanencia en territorio español
durante un período mínimo de cinco años, cuando concu-
rran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o
cuando se acredite una situación de arraigo 3S.
H Su tenor era: «Igualmente podrá acceder a la situación de resi-

dencia temporal el extranjero que acredite una estancia ininterrumpida
de dos años en territorio español, figure empadronado en un municipio
en el momento en que formule la petición y cuente con medios econó-
micos para atender a su subsistencia.»
.14 Sobre el significado y alcance del supuesto previsto, cfr. La LO
4/2000: historia ... , cit., pp. 87-88; para su análisis técnico, cfr. La Ley Or-
gánica 4/2000: análisis técnico-jurídico ... , cit., pp. 42-44, Y allí referen-
cias.
" Sin embargo, AGUELO NAVARRO, P., Y ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, A.: «Co-
mentario artículo 31», en CAMPO CABAL, op. cit., pp. 237-239, distinguen
las hipótesis que nosotros hemos agrupado.
Téngase en cuenta que esta es una de las modificacio-

nes más ilustrativas de la nueva orientación general de la
LO; con ella se pretende reforzar el control de los flujos y
combatir el denominado efecto llamada provocado por la
facilidad de obtener papeles en España. Ahora bien, si per-
siste la ineficacia del sistema legal de control de flujos co-
mo ha ocurrido hasta ahora y se dificulta el acceso a la
irregularidad, puede preverse que el resultado de la refor-
ma legal será el aumento del número de irregulares, salvo
que se mejore sustancialmente la gestión de todo el entra-
mado legal de la extranjería y permita una mejor acomo-
dación de los flujos migratorios a la capacidad real de ab-
sorción del país. Por ello, será de muy importante como se
concreten reglamentariamente estas disposiciones legales,
en especial el concepto de arraigo.
3.5. La mayor severidad del régimen sancionador
Esta mayor severidad se manifiesta en los siguientes ex-

tremos: en primer lugar, en la agravación general de los su-
puestos más comunes de infracciones.
En segundo lugar, en la ampliación de los supuestos en
que la infracción puede ser sancionada con la expulsión,
señaladamente el encontrarse irregularmente en territo-
rio español en los términos del artículo 53.a) y el encon-
trarse trabajando en España sin permiso de trabajo,
cuando no cuente con autorización de residencia válida
[art. 53.b)].
En tercer lugar, la previsión de un procedimiento pre-
ferente para tramitar los expedientes de expulsión (arts. 63
y 64), que pretende dotar de mayor eficacia al régimen
sancionador de la extranjería; en este sentido ha de desta-
carse que el citado procedimiento preferente es aplicable,
entre otras, a la infracción grave de encontrarse irregular-
mente en territorio español, salvo que el extranjero haya
acreditado que ha solicitado con anterioridad permiso de
residencia temporal por causa de arraigo; el procedimien-
to preferente puede considerarse otra de las modificacio-

nes introducidas por la LO 8/2000, que reflejan más abier-
tamente la nueva orientación del régimen legal.
En cuarto lugar, se prevén nuevas consecuencias de ca-
rácter sancionador para las infracciones de tráfico ilegal
de inmigrantes y contratación de trabajadores extranje-
ros sin el oportuno permiso, como son, respectivamente,
el decomiso de los medios materiales empleados para su
comisión y la clausura del local o establecimiento de que
se trate. En fin, se contemplan obligaciones e infraccio-
nes de los transportistas. Así, se procura que el endureci-
miento del régimen sancionador no recaiga exclusiva-
mente sobre el extranjero irregular, sino en todos los
intervinientes, que se lucran con los flujos irregulares de
inmigrantes.
3.6. Primera valoración técnica
La reforma de la LO 4/2000 por la LO 8/2000 no mer~

ce en principio un juicio positivo. Si bien ha de reconocer-
se que solventa muchas de sus deficiencias, no resuelve
otras (por ejemplo, la regulación poco matizada del dere-
cho a la asistencia sanitaria del artículo 12, la declaración
sobre el derecho a la vida en familia y a la intimidad fami-
liar del artículo 16.1, las autorizaciones para trabajar de
los empleadores del artículo 36.3 actual, correspondiente
al 33 original, etc.) e introduce otras tantas (por ejemplo,
las repeticiones innecesarias ya apuntadas en la regulación
del derecho a la reagrupación familiar; el conjunto de pre-
visiones sobre los transportistas introducidas en el Títu-
lo 111, en el que se recogen entremezcladas obligaciones,
incumplimiento de obligaciones, infracciones, sanciones y
medidas cautelares).
Más importante aún, si se ha dicho que la LO 4/2000
adolece de un correcto enfoque técnico-jurídico por no ar-
ticular suficientemente la extranjería con la inmigración,
no es posible que la reforma corrija tal deficiencia si se ha
realizado mediante una revisión artículo por artículo del

texto original desenfocado, cambiando la orientación de la
regulación al poner el énfasis en el control de los flujos 1".
Para una reforma de tanto calado como la que incorpo-
ra la LO 8/2000, hubiera sido preferible redactar una Ley
con una sistemática enteramente nueva, siguiendo el ejem-
plo de la ley italiana, cuya primera parte se dedica a la ex-
tranjería y la segunda, a la integración social de los inmi-
grantes.
4. EL ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN

Y LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO.
APUNTE FINAL
4.1. La situación final
Al final del epígrafe 2 de este trabajo, adelantamos que

el panorama de la inmigración en España después del pro-
ceso legislativo es completamente desalentador. Podemos
ahora resumir las datos expuestos de la siguiente manera:
primero, la Ley resultante del proceso no merece un juicio
positivo por el desenfoque de su punto de partida y por ser
fruto de dos impulsos legislativos sucesivos con orienta-
ciones diversas que no se concilian suficientemente en el
texto final, dando lugar a desarmonías o deficiencias téc-
nicas; segundo, se ha roto el consenso básico de las fuer-
zas políticas sobre cómo afrontar la cuestión de la inmi-
gración, generando una agria confrontación con reflejo
amplificado en la opinión pública; tercero, durante el pro-
ceso legislativo, la aplicación o gestión del sistema de con-
trol de los flujos se ha visto profundamente perturbada por
el cuestionamiento sobre el mismo que el cambio legislati-
vo implica, por las lógicas dificultades de adaptación de las
administraciones públicas a la nueva normativa y por las
lO En parecidos términos ESPU:(;I'ES, op. cit., p. 24.

medidas de excepción que suelen acompañar a la transi-

ción de las leyes en la extranjería; cuarto, no ha de olvi-
darse que el fenómeno de la inmigración no sólo se abor-
da con leyes, sino también con un conjunto de políticas
ejecutadas por los poderes públicos que canalizan las ac-
ciones favorecedoras de la integración social de los inmi-
grantes y el proceso legislativo ha paralizado en parte la
instrumentación coherente de las mismas.
Si atendemos a las siete condiciones propuestas por el
sociólogo del Derecho Evan 37 para evaluar la efectividad
social que pueda tener una acción legal, aplicándolas al
proceso legislativo de las Leyes Orgánicas 4/2000 y 8/2000,
tampoco el resultado es muy esperanzador. En efecto, en
relación a la primera -el poder creador de la ley debe es-
tar dotado de autoridad y prestigio-, el apresurado cam-
bio legal y el ácido debate sobre el mismo no ha reforzado
la fama del legislador, con independencia de que esté muy
extendida en España la percepción del Derecho como una
imposición del partido político que manda, Le., el mayori-
tario que ostenta también las responsabilidades ejecutivas.
Respecto de la segunda -la racionalidad de la nueva ley
debe ser compatible con los principios culturales y jurídi-
cos establecidos-, aparte de las críticas que se le pueda
hacer a la Ley desde una teoría de los derechos humanos,
la orientación final de la Ley hacia la pura eficiencia en el
control de los flujos lleva a disminuir las garantías jurídi-
cas que son pieza fundamental del Estado de Derecho (co-
mo, por ejemplo, cuando se introduce el procedimiento
preferente de expulsión) . Respecto de la tercera condición
-la nueva ley ha de establecer modelos pragmáticos de
conformidad-, en relación con el control de los flujos, la
LO 4/2000 resultaba tan pragmática que prácticamente no
17 Evan las fonnuló para analizar el Derecho americano sobre re-

laciones sociales y determinar su efectividad para cambiar las conduc-
tas y actitudes de fonna efectiva (EVAN, op. cit., pp. 554-562). Para una
exposición general sobre la relación entre Derecho y cambio social, cfr.
COTIERRELL, op. cit., pp. 53-69.
ofrecía tales modelos de conformidad, en cambio en la LO

8/2000 los modelos de conformidad se refuerzan, pero
pueden quedar en puro voluntarismo si su apliq\ción no se
acomoda a la mudable realidad social. Atendiendo a la
cuarta condición -el tiempo de transición para la vigen-
cia plena de la nueva ley debe ser lo más corto posible-,
es evidente el mal uso del factor tiempo durante todo el
proceso legislativo que contemplamos; la dilatación en el
tiempo de la reforma conlleva una cierta parálisis de la
gestión del entero si . . lcma legal que, junto a las expectativas
creadas por la reforma en sí y por el proceso excepcional
de regularización que lleva aparejado, ha acentuado los
desajustes entre el orden jurídico y la realidad social. En
relación a la quinta condición -las administraciones pú-
blicas ejecutoras de la nueva legalidad deben comprome-
terse con su aplicación-, no es necesario llamar la aten-
ción de las dificultades de todo tipo que se ofrecen a nivel
de gestión y ejecución de la ley (funcionamiento autónomo
de algunos centros directivos, escasez de medios, falta de
coordinación entre los distintos niveles administrati-
vos, etc.). Finalmente, respecto de las dos últimas condi-
ciones -conjugación equilibrada de las medidas positivas
y las sanciones para lograr la conformidad social y esta-
blecimiento de un sistema de protección efectivo de los de-
rechos de quienes pueden ser perjudicados por el incum-
plimiento de la ley-, la LO 8/2000, según se ha visto, ha
depositado su confianza principalmente en la potestad
sancionadora para garantizar el cumplimiento de las obli-
gaciones legales, lo cual resulta bastante parcial. Este rá-
pido repaso que el lector lo podría completar por sí mis-
mo, prueba que las Leyes Orgánicas 4/2000 y 8/2000 se
muestran problemáticas para todas las condiciones consi-
deradas por Evan.
En fin, el proceso legislativo ha supuesto un empeora-
miento de la situación general de la inmigración en Es-
paña, pues ha agravado la ineficacia general del sistema
de control de los flujos, produciéndose una importante
acumulación de irregulares a causa de las expectativas
suscitadas por el cambio legislativo. Además, mientras

no se normalice la aplicación de la Ley mediante el co-
rrespondiente reglamento, se mantendrá la desorienta-
ción general de las administraciones públicas en la ges-
tión del sistema y en la instrumentación de las medidas
de integración social requeridas, con lo que prima la im-
provisación y la descoordinación. Por último, el debate
sobre la inmigración en la opinión pública ha perdido el
equilibrio y la serenidad.
4.2. Las perspectivas de futuro
El debate social sobre la legislación de inmigración de

extranjeros es inevitable y, además, conveniente, pues el
modo de afrontar tal fenómeno refleja cómo se conciben la
comunidad e identidad propias. Ahora bien, para que el
debate sea fructífero, ha de intentar desligarse del debate
político coyuntural y, más aún, si éste se hace mediante
descalificaciones y con la finalidad aparente de acentuar la
separación ideológica con el rival político y ofrecer así al
electorado una alternativa diferenciada. Los medios de co-
municación social, dados los rasgos estructurales de su la-
bor informativa, intensifican el citado debate político, re-
forzando las posiciones extremas y la visión del fenómeno
como grave problema, lo cual reduce las posibilidades de
equilibrio en su abordaje 38.
" Desde 1992, la Fundación CIPIE elabora, con el apoyo del

IMSERSO, un informe trimestral sobre el tratamiento que recibe la
inmigración y el racismo en los medios de comunicación españoles.
La serie de informes desde la segunda mitad del año 1999 ponen de
manifiesto claramente el efecto amplificador de las fuertes discrepan-
cias políticas sobre la inmigración. Sobre el papel de los medios en el
debate, vid. TORNOS CUBILLO, A.: «La inmigración vista desde la pren-
sa", Inmigración y racismo, CIPIE, Informe enero-marzo 2001, pp. 113
y ss. Desde un punto de vista teórico, sobre los obstáculos que ofrecen
los medios de comunicación social como fuente de legitimación en
una sociedad democrática, resulta interesante el capítulo IV del tra-
bajo de SAAVEDRA, op. cit., pp. 149-167.
Es sintomático de la complejidad de la cuestión, el que

las sensibilidades políticas tradicionales inviertan las posi-
ciones polares que usualmente ocupan en el estilo de plan-
tearse los temas políticos y sociales. En efecto, la izquier-
da radical, inspirada en el universalismo doctrinal de los
derechos humanos que pone en cuestión la legitimidad de
los sistemas de control de los flujos migratorios por ser
contrarios a aquellos, deviene en rabiosamente neoliberal,
pues el no control de los flujos lleva a la libre circulación
de personas '4. A su vez, los neoliberales, entusiastas defen-
sores de la libre circulación de mercancías y capitales co-
mo condición sine qua /10/1 del mundo rico v feliz, no de-
jan de poner dificultades a que la libertad de circulación se
predique también de las personas, con que se completaría
la tríada de los factores productivos, impulsándolos a má-
xima efectividad ~o.
Es previsible que el debate continúe habida cuenta el
carácter estructural de los flujos migratorios, aunque
ofrezcan importantes variaciones coyunturales; con todo,
es posible que pierda la virulencia que presenta actual-
mente una vez que la LO 8/2000 se aplique con plena nor-
malidad. La elaboración de una ley con tan especial signi-
ficado como las LO 8/2000 si es noticia de primera página;
la gestión diaria del marco legal deja de tener tal relevan-
cia informativa, salvo en sus más trágicos desajustes.
La LO 8/2000 tiene como orientación básica la regula-
ción y el control de los flujos migratorios para lo cual se re-
fuerzan las técnicas jurídicas que garantizan tal objetivo (o
en terminología de la sociología del Derecho que fuerzan
la conformidad de las conductas sociales con las previsio-
nes legales) y se prevé dotar de los oportunos medios a las
" Lo apuntamos por primera vez en Notas sobre el proceso de re-

jónna legislativa ... , cit., p. 291.
40 Buen exponente de ello es el provocador ensavo de SARTORI,
op. cit., passim, en el que se postula que la sociedad plural debe de-
fenderse de sus enemigos culturales. La publicación del ensa~() en Es-
paña ha suscitado un amplio debate en la prensa escrita durante los úl-
timos meses.
estructuras administrativas gestoras para hacer aquellas

técnicas efectivas. Una vez lograda la regulación de los flu-
jos, la integración social de los inmigrantes no se cuestio-
na y, por ello, la práctica equiparación de derechos de los
extranjeros residentes con los nacionales; sin embargo, no
se prevé la necesidad de políticas de integración social
complementarias al mero reconocimiento de derechos.
Este planteamiento de la LO 8/2000 descansa en la con-
fianza en la eficacia del sistema legal de control de los flu-
jos migratorios, que los antecedentes desmienten. De una
parte, no se puede obviar la extraordinaria dificultad de lo-
grar una adecuada gestión del marco legal de la inmigra-
ción, que exige conjugar factores diversos y muy variables,
algunos de los cuales quedan fuera del alcance de la ac-
tuación de las autoridades públicas. A título de ejemplo,
pueden citarse:
Primero: La denominada presión migratoria consistente
en la existencia de un número mayor de individuos que es-
tán dispuestos a trasladarse a España que el que puede ser
absorbido en cada momento según las posibilidades socio-
económicas de España.
Segundo: La extraordinaria dificultad de controlar las
fronteras españolas por la importancia del turismo, las ca-
racterísticas de la geografía española (ubicación en una
encrucijada de continentes, la escasa anchura del estrecho
de Gibraltar, la cercanía de las islas Canarias y la situación
geográfica de Ceuta y Melilla, cuya economía no soporta-
ría un estricto control de frontera.
Tercero: Con independencia de las necesidades demo-
gráficas de España, el inmigrante juega un importante pa-
pel económico como factor de flexibilización del mercado
de trabajo, en particular, y de la economía, en general, gra-
cias a su movilidad. No debe desconocerse la relación en-
tre inmigración irregular y economía sumergida y la im-
portancia de ésta como lubricante del sistema económico;
ahora bien, es necesario mantener una relación aceptable
entre la economía regular y la irregular, porque, como
aquélla financia el Estado de Bienestar y ésta no, un ele-
98 José Marfa Ruiz de Huidobro
vado índice de irregularidad crearía graves desequilibrios

financieros del Estado y fuertes desajustes en la asignación
de los recursos.
Cuarto: También ha de tenerse en cuenta que España
forma parte de la Unión Europea, lo que ohliga a atender
al cumplimiento de los compromisos adquiridos por Es-
paña en su seno y las repercusiones que una legislación so-
bre inmigración extranjera pueda tener en otros Estados
de la Unión Europea (y viceversa).
Quinto: La extranjería y la integración social de los in-
migrantes es una cuestión transversal a todos los sectores
del ordenamiento jurídico y los inmigrantes, con mayor o
menor presencia, se encuentran por todo el territorio del
Estado; ello supone la concurrencia de las distintas ad-
ministraciones públicas (central, autonómica, local) y se
hace necesario coordinar tanto las competencias que tie-
nen atribuidas, como las actuaciones concretas que pre-
tendan ejecutar, en consecución de la finalidad última
pretendida por la,LO 8/2000: la integración social de los
inmigrantes; no es necesario insistir en la dificultad de la
tarea 41.
Por otra parte, ha de reconocerse que hasta la fecha

no se han destinado recursos suficientes (financieros, hu-
manos, organizativos .. ) para gestionar la materia adecua-
damente. El sistema de control de los flujos exige gran
flexibilidad y mucha rapidez en la adopción de las reso-
luciones administrativas oportunas, pues éstas son las
que facilitan la canalización de los flujos de trabajadores
inmigrantes al lugar en que se oferta trabajo, caracteri-
zado por su volatilidad y dispersión geográfica. La insu-
41 La LO 8/2000 dedica su Título IV a la coordinación de los pode-

res públicos en materia de extranjería e inmigración. La cuestión es tan
compleja como trascendente a nivel práctico, dado que la extranjería es
competencia del Poder central, mientras que las políticas concretas de
integración social se producen a nivel de las administraciones locales 0,
a lo sumo, de la autonómica. Puede verse al respecto, AJA y ROIG, Illll1i-
gració i comul1itats aUfcJ/lOmes ... , cit., passim.
ficiencia de recursos y la consiguiente lentitud de funcio-

namiento de la administración pública ha sido uno de los
factores determinantes de la ineficacia de todo el marco
legal.
Con la perspectiva de estos años, ahora es más fácil re-
lativizar la importancia del marco legal en la partida por la
integración de los inmigrantes. Ciertamente una LO técni-
camente buena facilita el modo de responder a los retos
que la inmigración plantea en España; pero la LO por si
misma no resuelve ningún problema: necesita ser aplicada
según apuntamos supra y estar acompañada por un con-
junto de actuaciones de los poderes públicos que tengan
un mínimo de coherencia entre sí. Es el momento de cen-
trar la atención en la gestión (tanto la aplicación de la re-
gulación legal como la instrumentación de las políticas pú-
blicas de integración). Ello exige atención, recursos y
acierto. Hasta la fecha la política de inmigración en Espa-
ña ha sido más bien reactiva a los problemas que se iban
presentando y, por tanto, precipitada, a lo más, o, cuanto
menos, improvisada, a pesar de los loables esfuerzos que
siguieron a la Proposición no de Ley de 1991 (Reglamento
de 1996, plan para la integración social de los inmigran-
tes). Pero, sobre todo, ha sido pobre en recursos y extraña
a las prioridades de los gobiernos. Además los dos últimos
años se han perdido, desde el punto de vista de la gestión,
dando vueltas al tema de la LO. Repetimos que el resulta-
do de todo ello es una acumulación notable de irregulares
con los que no se sabe qué hacer, una LO parcheada con
un planteamiento parcial y un debate social desequilibra-
do por el extremismo de las posiciones.
Con todo, hoy por hoy queda abierto un compás de es-
pera para ver qué frutos produce la aplicación normaliza-
da del marco legal reformado cuando se apruebe su regla-
mento de desarrollo, que está ultimándose en estos días.
Paralelamente el Gobierno ha aprobado el Plan GRECO
(Programa Global de Regulación y Coordinación de la Ex-
tranjería y la Inmigración en España) en que se prevé un
conjunto de líneas de actuación, de acciones y de medidas
de las Administraciones Públicas, que configuran un plan

de política global sobre el fenómeno de la inmigración, cu-
ya finalidad es conjugar todos sus factores, pero bascula
principalmente sobre la regulación y control de los flujos
migratorios 42; también se está pendiente de ver qué frutos
produce. Parece que la voluntad del Gobierno es prestar
atención y dedicar recursos a la inmigración; habrá de
confiar en el acierto de sus iniciativas.
El interrogante que se plantea es si la gestión política y
jurídica de la materia equilibrará la orientación de la LO
hacia el control de los flujos y las técnicas sancionadoras
que faciliten su efectividad, mediante un tratamiento flexi-
ble de la irregularidad; además de implementar medidas
positivas que faciliten materialmente la integración de los
inmigrantes. Téngase en cuenta que tan negativo es una
política de fronteras abiertas como otra de fronteras ce-
rradas, que si no se adecúa a la realidad de los flujos, va a
originar una creciente bolsa de irregulares. También está
por ver si se dedican a la tarea los recursos necesarios.
4.3. Apunte final
En el debate de la opinión pública sobre cómo tratar al

fenómeno inmigratorio, se han defendido opiniones extre-
mas que ponen en cuestión la legitimidad del control de
42 Las líneas básicas son: l. Diseño global '1 coordinado de la inmi-

gración como fenómeno deseable para España, en el marco de la Unión
Europea (prevé cinco medidas, de las cuales dos se refieren a la deter-
minación del número de inmigrantes que anualmente necesita España
'1 a la ordenación d~ la llegada de inmigrantes desde los países de ori-
gen). 2. lntegmción de los I'esidentes extranjeros y sus familias que con-
tribuyen activamente al crecimiento de España (pre\'l:' siete medidas,
entl'e las cuales se incluye la revisión de la estnlCtura administrativa
existente para atender a la tramitación de las autori/.aciones v permisos
que son solicitados por los inmigrantes). 3. Regulación de los flujos mi-
gratorios para garantizar la convivencia en la sociedad española (pl"Cvé
seis medidas). 4. Mantenimiento del sistema de proll'cciún pal'a los re-
fugiados v desplazados (prevé cinco medidas).
los flujos migratorios; el fundamento de tal crítica se en-

cuentra en una concepción radical de la teoría de los dere-
chos humanos que excluye los impedimentos a la libre cir-
culación de personas.
No es el momento de entrar a analizar con detalle la
cuestión, pero sí ha de quedar sentado claramente que la
regulación de los flujos no sólo está dentro de las posibili-
dades de actuación de una comunidad política, sino que
está conectado directamente con la propia subsistencia del
mismo. Cuestión distinta será la fijación de los términos
en que el Estado pueda hacerlo. Dada la actual configura-
ción de los Estados no puede privarse a los mismos, en
principio, del poder de excluir al extranjero o de fijar las
condiciones de admisión. Ahora bien, la justificación y
desarrollo del anterior aserto merece ser objeto de otro tra-
bajo en el que se analicen cuestiones tan complejas como
el derecho a emigrar, la obligación de acoger a los inmi-
grantes, etc; aquí nos basta con remitirnos a las lúcidas
ideas de Walzer 4 '.
BIBLIOGRAFÍA
a) Estudios jurídicos sobre el régimen legal de la

extranjería e inmigración 44
AJA, E., Y ROIG, E.: «Inmigració i comunitats autonomes a la no-

va Llei de Drets i Llibertats dels estrangers y la seva Integra-
ció social», El clip, núm. 8, lEA, Barcelona. julio 2000.
" Resulta interesantísimo a este respecto el capítulo 11. «La perte-

nencia». del trabajo de WALZER. M.: Las esferas de justicia, cit.. pp. 44-74.
en el que hace una justificación razonada y profunda de por qué las co-
munidades políticas pueden reservarse el derecho de admisión.
" Con independencia de los artículos ya publicados en Migracio1les
y citados en la nota 3 de este trabajo. Además pueden verse los prime-
ros comentarios que se hicieron a la LO 4/2000 recogidos en la nota bi-
bliográfica de nuestro artículo La Ley Orgánica 4/2000: Al1álisis téCl1ico-
jurídico ...• cit., pp. 55-56.
ASEN SI SABATER, J. (Dir.): Comentarios a la Ley de Extranjería. Re-

formada por la LO 8/2000, de 22 de diciembre, Edijus, Madrid,
200l.
CAMPO CABAL, J. M. (Coord.): Comentarios a la Le:\,' de Extranjería
(LO 4/2000, refonnada por la LO 8/2000), Civitas, Madrid,
200l.
CHARRO BAENA, P.: Las autorizaciones para trabajo de extranjeros,
Aranzadi, Elcano, 2000.
ESPINAR VICENTE, J. M.: Comentarios a la Nueva de Ley de Extran-
jería, Alcalá de Henares, 200l.
ESPUGLES MOTA, J., Y LORENZO SEGRELLES, M. DE: El nuevo régime/l
jurídico de la inmigración en España, Tirant lo Blanc, Valen-
cia, 2001.
MOYA ESCUDERO, M. (Coord.): Comentario sistemático a la Ley de
Extranjería (LO 4/2000 Y LO 8/2000), Comares, Granada, 2001.
b) Otros estudios
COTTERRELL, R.: Introducciól1 a la sociología del Derecho, Ariel,

Barcelona, 1991.
EVAN, W. M.: «Law as an Instrument of Social Change», en
GOULDNER, A. W., y MILLER, S. M. (eds.): Applied Sociology,
1965, reprinted in EVAN (Ed.): The Sociology of Law. A Social-
Structural Perspective, Free Press, New York, pp. 554-562.
SAAVEDRA LÓPEz, M.: La libertad de expresión el1 el Estado de Dere-
cho, Ed. Ariel, Barcelona, 1987.
SARTORI, G.: La sociedad multiétnica, Taurus, Madrid, 200l.
TORNOS CUBILLO, A.: «La inmigración vista desde la prensa;"
Il1migraciól1 y racismo, CIPIE, Informe enero-marzo 2001,
pp. 113 Y ss.
WALZER, M.: Las esferas de justicia. Una defensa del pluralismo v
la igualdad, FCE, México, 1997.
C) Documentación
«Opinión de Jueces para la Democracia en relación con la COI1-

trarrefonna de la Ley 4/2000».
«Informe del Consejo Orgánico del Poder Judicial al Antepro-
yecto de Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social, de 26 de ju-
nio de 2000».
«Observaciones de Cáritas española a propósito de la propuesta

de modificación de la LO 4/200, sobre derechos y libertades
de los extranjeros en España y su integración social».
«Posición ante la reforma de la LO 4/2000 de CEAR».
«Programa GRECO». Delegación del Gobierno para la extranje-
ría y la inmigración.
EL ESTATUTO JURíDICO
DE LOS EXTRANJEROS GRAVEMENTE
ENFERMOS EN FRANCIA Y PORTUGAL *
DANIEL SENOVILLA HERNÁNDEZ **
El presente artículo pretende analizar paralelamente los

ordenamientos jurídicos francés y español en cuanto a la re-
gulación del acceso de los extranjeros a una asistencia sani-
taria de carácter público y en referencia a la protección espe-
cífica en ambas legislaciones de la situación excepcional de
sufrir una enfermedad grave. A nivel comparado es especial-
mente destacable -respecto a la circunstancia de enferme-
dad grave- las diferencias prácticas que pueden encontrarse
entre una protección de «pleno derecho» y una protección
«discrecional». En atención al interés de la materia -salud
del inmigrante- para diferentes profesionales del sector y
precisando que el artículo constituye un documento de aná-
lisis jurídico, se ha procurado, sin embargo, utilizar un len-
* Han quedado excluidos del objeto del presente estudio las per-
sonas extranjeras solicitantes de asilo, los refugiados y los nacionales de
los Estados miembros de la Unión Europea, al regularse el estatuto es-
pecífico de estos colectivos en normas diferentes de las que procedere-
mos a examinar. Este trabajo recibió ex aequo el J." Premio de la 11 CO/1-
vocatoria del "Premio Padre J. M. Rubio para Avances en el
Conocimiento de la Inmigración 2000».
** Juriste a Médecins sans Frontieres. Mission France.

106 Daniel Seno villa Hernández
guaje lo menos técnico posible para facilitar su lectura a per-

sonas i/1teresadas no necesariamente "jllristas».
The present paper aims to compare {rench alld spanish

legislations relating to the regulatiol1S foreigners access to
public health care, with particular re{erence to the way in
which both legislations give especi{ic protectioll ill critical
situations o{ serious illness. /n con/1ectio/1 with this
circunstance o( serious illness and {rom and a comparative
perspective, the different practical outcomes o( a protection
"in full right» and a "discretiona/Y» protection are the most
outstanding {eatures. Because the subjec! malter dealt with
-i.e. immigrants' health- is of interest to the ditferen!
pro{essionals 0/1 this sector of activity and with the precision
that this document oflegal analysis has been made an effor!
to use non-technical languaje whenever possible so tha! it
can be easi/y read by anyone interested who no! have legal
training.
PRIMERA PARTE
EL ESTATUTO JURíDICO DE LOS EXTRANJEROS

GRAVEMENTE ENFERMOS EN FRANCIA
1. EL DERECHO A LA ASISTENCIA SANITARIA
1.1. Evolución histórica
Tras la liberación de Francia de la ocupación alemana

fue creado un nuevo sistema de Seguridad Social que con-
sagraba el principio territorial de los seguros sociales. Es-
to suponía básicamente que el único requisito para acce-
der a las diferentes prestaciones sociales era estar -residir,
encontrarse- en territorio francés. No existía en principio
ninguna discriminación de los extranjeros respecto a Jos
El estatuto jurídico de los extranjeros gravemente enfermos 107
nacionales. Así, la asistencia sanitaria, que garantiza el de-

recho fundamental a la protección de la salud, se prestaba
a todos sin discriminación alguna ni en razón de la na-
cionalidad ni, caso de ser extranjero, de la regularidad o
irregularidad de la situación administrativa.
Esta equiparación estaba consolidada aún más si cabe a
partir de la aplicación de los principios fundamentales del
Derecho francés (principalmente el recogido en el Preám-
bulo de la Constitución de 1946: «La nación garantiza a to-
dos la protección de la salud») y de los diferentes compro-
misos internacionales ratificados por Francia, en especial la
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y la
Convención número 118 de la OIT ratificada en 1974.
Sin embargo, la posibilidad, estable durante cincuenta
años, en cuanto al acceso de todos los extranjeros a una
asistencia sanitaria, iba a cambiar radicalmente a partir de
la aprobación de la Ley de 24 de agosto de 1993 -la de-
nominada Ley Pasqua-. En clara ruptura con el régimen
anterior, el acceso de los extranjeros al sistema público de
salud se iba a condicionar a partir de entonces al cumpli-
miento del requisito de encontrarse en situación de resi-
dencia regular en Francia.
Es así como numerosas personas quedaron en una situa-
ción de enorme precariedad al perder su derecho y el de sus
familias a poder acceder a una asistencia sanitaria. Y no so-
lamente fueron los extranjeros en situación irregular los que
se vieron afectados por este régimen restrictivo: el endure-
cimiento general de las condiciones de renovación de los
permisos de residencia en la citada ley supuso que muchos
extranjeros, hasta entonces legales, cayeran en la irregulari-
dad perdiendo, por· tanto, la mayor parte de sus derechos.
Es más, en contradicción con la Declaración Universal
de los Derechos del Niño -en vigor en Francia desde
1990- los menores que dependieran económicamente de
una persona extranjera en situación irregular se iban a ver
también excluidos del derecho a la asistencia sanitaria.
Incluso las propias restricciones de la Ley se vieron agra-
vadas por las numerosas irregularidades que cometían cier-
108 Daniel Senovilla Hernández
tos funcionarios dependientes de las administraciones

competentes en materia de salud, pareciendo querer dar
ejemplo de esta forma de la nueva tendencia institucional
de «mano dura a los extranjeros». A título de ejemplo, se-
gún el artículo 161 del Código de la Seguridad Social, todas
las personas que pierden su derecho a las prestaciones de la
Seguridad Social pueden, sin embargo, mantener la per-
cepción de las mismas durante un período transitorio de
doce meses; sin embargo, en la época a que nos referimos,
diferentes circulares internas del Ministerio de Sanidad di-
rigidas a las Cajas Primarias del Seguro de Enfermedad I
(organismo competente para hacer efectivo el derecho a la
asistencia sanitaria) recomendaban no mantl'ner a los ex-
tranjeros in'egulares tal prórroga impidiéndoles en la prác-
tica el ejercicio de un derecho reconocido legalmente.
Por otra parte. la Ler Pasqua también restringió las con-
diciones de acceso a la llamada «asistencia social» (aide so-
cialej. Todas aquellas personas, francesas o extranjeras, en
situación de necesidad o de extrema precariedad que se
encontrasen luera del sistema de Seguridad Social, podían
solicitar dicha «asistencia social» y dentro de ella, en par-
tindar, la «asistl'ncia médica del Estado» - AME (aide I/lé-
dicale de l'Etal), posibilidad que constituía para este colec-
tivo de personas la única forma de acceder a una asistencia
sanitaria gratuita.
En función de la entonces nueva regulación de la (lide so-
ciale, a los extranjeros irregulares sólo les quedaba la posibi-
lidad de acceder a la asistel1cia médica estatal hospitalaria en
un establecimiento de salud público. La asistencia a domici-
lio (soil1s el1 ville, muy común en Francia y consistente en
acudir directamente a una consulta privada obteniendo a
!Josteriori un reembolso parcial por parte de la Seguridad So-
cial) era solamente accesible bajo justificación de llevar más
de tres años viviendo de forma no inteITllmpida en Francia.
En consecuencia, los «sin papeles» debían dirigirse a los
hospitales para cualquier problema médico, con el habi-
1 Caisses Prill/lIire.' d'AsslInmc/' Mafadie.

tu al obstáculo añadido de carecer de medios para comprar

los medicamentos prescritos en dicha consulta hospitala-
ria, cuando en algunos casos muy bien podrían dirigirse a
médicos privados más cercanos y no necesariamente más
costosos. El siguiente caso puede clarificarnos cómo era
en la práctica esta situación:
«Magou, joven africana de veinticuatro años, llegó a
Francia en 1993 acompañada de su marido. Estaba em-
barazada de su primer hijo. En situación irregular, Ma-
gou vivió durante una época en Versalles. En aquel
tiempo no se atrevía a salir de casa por miedo a ser de-
tenida.
Sin embargo, en su cuarto mes de gestación, Magou
se decidió a acudir a una clínica de Versalles. Estuvo
ingresada durante una semana en razón de tener pro-
blemas graves de embarazo, pero pronto le invitaron a
marcharse: "No tienes papeles, no tienes derecho a la
Seguridad Social, no podemos continuar atendiéndote
en estas condiciones", le dijeron los responsables de la
clínica. Al tiempo, le pidieron 10.000 francos (alrede-
dor de 250.000 ptas.) por la semana que había perma-
necido ingresada. Su familia pagó lo que pudo de esta
factura.
Magou se quedó encerrada a partir de entonces en
su apartamento de Versalles. Tomaba las medicinas
que le habían prescrito de forma irregular: no tenía su-
ficiente dinero ni para comprar los medicamentos.
Durante el séptimo mes de embarazo volvieron los
dolores. Magou se dirigió esta vez al hospital público de
Versalles. La acogida no fue tampoco demasiado cáli-
da: "¿Por qué vienes aquí? ¡Te pones a hacer hijos sin
tener los papeles!" Sin embargo, afortunadamente, fue
atendida. Magou dio a luz dos días después. Fue nece-
sario practicarle una cesárea» 2.
La marginación de los extranjeros irregulares por parte

de los médicos y servicios administrativos de los hospita-
2 El caso de Magou fue publicado en la revista lmpact Médicin de

29 de octubre de 1997.
les públicos se venía produciendo incluso desde antes de la

aprobación de la propia Ley Pasqua. En general, toda esta
política reaccionaria en cuanto al cierre progresivo del ac-
ceso a la salud pública llegó a afectar incluso a personas de
nacionalidad francesa procedentes de las capas sociales
más desfavorecidas: toxicómanos, personas francesas de
origen extranjero, desempleados, etc.
Además, los hospitales públicos -incumpliendo de es-
ta forma claramente la Ley- no siempre aceptaban aten-
der a los extranjeros irregulares enfermos e incluso pre-
tendían en algunos casos que éstos firmaran compromisos
de pago de los previsibles gastos sanitarios, a pesar de que
en la mayoría de los casos estas personas tenían un dere-
cho adquirido a recibir una asistencia médica. Este fue el
caso de Madame T. que reproducimos a continuación:
«Madame T., tunecina y casada con un nacional
francés, había llegado a Francia a finales de 1992. A los
pocos meses sufrió unos ataques de fuerte dolor intes-
tinal. Fue a consultar en el hospital público de Montar-
gis, la ciudad donde vivía.
En dicho hospital le fue diagnosticada una inflama-
ción de una trompa del útero (salpyngite aigüe),. pero le
fue denegada su hospitalización al no tener su cartilla
de la Seguridad Social.
En situación grave, Madame T. cogió un tren y se di-
rigió a un suburbio cercano a París donde vivía su her-
mana, con la convicción de que en los alrededores de
una gran ciudad sería más fácil presentarse en el servi-
cio de urgencias de un gran hospital y ser atendida.
En el hospital Louis Mourier, del municipio de Co-
lombes, fue confirmado el primer diagnóstico y se re-
comendó la hospitalización inmediata de Madame T.
Sin embargo, el médico de urgencias, en atención a que
no tenía cartilla de la Seguridad Social y a que no resi-
día en ese departamento, rehusó su ingreso en dicho
Centro.
Madame T., visiblemente afectada, pidió ayuda a
una organización humanitaria. El trabajador social que
la atendió pudo comprobar, después de una entrevista
de menos de media hora, que la paciente tenía derecho

a la Seguridad Social en virtud de estar casada con un
ciudadano francés y que, en el peor de los casos, ten-
dría derecho a acceder a la Asistencia Médica del Esta-
do - AME. Finalmente, se constató asimismo que el
hospital había cometido la grave irregularidad de re-
chazar su ingreso argumentando que la enferma co-
rrespondía, en función de su lugar de domicilio, a otro
sector. Hay que precisar que el concepto de sector te-
rritorial no puede aplicarse, en ningún caso, en los ser-
vicios de urgencias.
Una semana después, Madame T. volvió al mismo
hospital acompañada de su hermana. Esta última, a pe-
sar de intentar hacer valer los argumentos y la infor-
mación obtenida de la organización humanitaria, no
consiguió el ingreso de su hermana sin antes firmar un
compromiso de hacer frente a los gastos que pudiese
conllevar la hospitalización.
Sin más demora, Madame T. fue operada con éxito
de un quiste infeccioso en vía de expansión en uno de
sus ovarios. Al tiempo, un hospital público obligaba a
pagar la factura por sus servicios a una persona que te-
nía derecho a una asistencia sanitaria gratuita en vir-
tud de la "Aide médicale de l'Etat"" 3.
A pesar de que, desde su aprobación en 1993, la oposi-

ción de izquierdas había rechazado en masa esta reforma
del derecho a la asistencia sanitaria de los extranjeros que
intentamos describir -en especial por discriminar el ac-
ceso a la misma a la situación de regularidad o irregulari-
dad del interesado-; con el tiempo su protesta se fue di-
luyendo poco a poco. De hecho, el cambio de color político
tras las elecciones de 1997 no supuso ninguna mejora en
esta materia, al menos en principio.
En 1998 se iniciaron por fin los debates parlamentarios
para la refon;rza del acceso al seguro de enfermedad (l'as-
, El caso de Madame T. está extraído del documento «L'Hópital

hors la Lo¡" de fecha 29 de abril de 1993 de la Mission Solidarité Fran-
ce de Médecins sans Frontieres.
surance maladie -nombre que se utiliza para referirse al

derecho adquirido a una asistencia sanitaria dentro del sis-
tema «contributivo» de la Seguridad Social-). El Gobier-
no tenía la pretensión inicial de crear una nueva figura: la
«Cobertura Universal por Enfermedad» (Couverture mala-
die universelle; en adelante, CMU).
En principio, la idea inicial era extender el ámbito de
aplicación de la CMU a cualquier persona que no tuviera
acceso al sistema general de Seguridad Social. Finalmen-
te, sin embargo, la Ley de la Cobertura U¡úversal por Enfer-
medad (aprobada en julio de 1999 y en vigor desde el 1 de
enero de 2000) exige un doble requisito para poder benefi-
ciarse de la misma: demostrar residencia regular y estable
en Francia.
Por tanto, no sólo los extranjeros en situación irregular
iban a quedar una vez más excluidos de la asistencia sani-
taria pública a través de la CMU. También los extranjeros
que, aun encontrándose en situación regulaI~ lleven menos
de tres meses residiendo en Francia incumplen el requisi-
to de estabilidad exigido por la ley CMU.
Asimismo, se impedía en principio que la prueba de la
residencia legal y estable necesaria se pudiese llevar a cabo
a partir de la presentación de un resguardo de solicitud de
un permiso de residencia inicial, excluyendo así a todos los
extranjeros que se encuentran a la espera de la expedición
de su primer permiso 4. Finalmente, y gracias a la presión
de numerosas organizaciones humanitarias, se consiguió
que la ley reconociera que la regularidad de la situación
del extranjero pudiera probarse por cualquier medio.
¿Qué posibilidad de acceso a la Sanidad pública ha
quedado entonces para las personas extranjeras irregu-
lares o para los extranjeros en situación regular que llevan
4 A diferencia de España, en la práctica administrativa francesa el

resguardo de solicitud de una demanda de permiso de resideneia inicial
no se otorga, salvo escasísimas excepciones, salvo a los extranjeros a los
que posteriormente se va a conceder efectivamente tal plTmiso, tenien-
do, por tanto, un valor equivalente al del propio permiso.
menos de tres meses en Francia -sin considerar a los pro-

vistos de un visado de corta duración- después de la ley
de la CMU? La situación no ha variado respecto al régimen
anterior y este colectivo sigue dependiendo del sistema de
la asistencia medica del Estado - AME.
1.2. El derecho a la asistencia sanitaria

en la actualidad
1.2.1. Los tres niveles de protección

El sistema de Seguridad Social en Francia, en todas sus
prestaciones y para todas las personas que están dentro del
mismo, se rige por el principio general de equiparación ab-
soluta entre franceses y extranjeros. Ahora bien, desde
1993 esta «igualdad» se refiere exclusivamente a los ex-
tranjeros que residen de manera estable y regular sobre el
suelo francés.
Hay que precisar para el mejor entendimiento de este
complejo sistema que, en principio, son siempre los mismos
establecimientos hospitalarios y los mismos profesionales
los que prestan la asistencia sanitaria en los tres niveles exis-
tentes que, con mayor precisión, son los siguientes:
• Nivel «contributivo» ({{l'assurance maladie»):

Nivel ordinario que engloba a todos los afiliados al sis-
tema de Seguridad Social que tienen un cierto nivel de re-
cursos económicos. Normalmente, el asegurado (ya sea por
ser trabajador en activo o por ser un miembro de la fami-
lia de éste) deberá siempre hacer frente como mínimo a un
30 por 100 de la factura de asistencia sanitaria respecto a
un límite máximo de precio (la tarifa de convención). To-
dos los honorarios que pasen por encima de este límite (dé-
passement) s, serán satisfechos íntegramente por el intere-
, Por ejemplo. si el límite de cobertura que asume la Seguridad

Social es sobre una base de 150 francos (algo menos de 4.000 pesetas).
el interesado deberá pagar al final 45 francos (30 por 100 del total) y el
sado ". Este sistema se aplica igualmente al gasto en medi-

camentos, rehabilitación, tratamientos especializados que
requieran o no hospitalización, etc. El enfermo, normal-
mente, siempre adelanta la totalidad del pago de las factu-
ras médicas o de farmacia y el 70 por 100 de cobertura so-
cial a que tiene derecho le es reembolsado a posteriori por
las Cajas Primarias de Seguro de Enfermedad.
• Nivel de la Cobertura Universal por El1femledad - CMU

(creado por Ley de 27 de julio de 1999):
Sistema que se crea específicamente para garantizar que
todas las personas residentes en Francia, sean francesas o
extranjeras, puedan acceder sin problema al sistema públi-
co de asistencia sanitaria (cobertura de base). La CMU supo-
ne para sus potenciales beneficiarios (las personas que ten-
gan recursos económicos escasos) una cobertura del 100 por
100 de los gastos médicos (incluido, en su caso, el dépasse-
ment), así como la posibilidad de estar exentos de adelantar
el pago de las facturas (cobertura complementaria).
Las personas extranjeras que desean acceder a la CMU
han de ser residentes legales y estables en territorio fran-
cés (es decir, han de poder demostrar una residel1cia legal
superior a tres meses en Francia).
• Nivel de la asistencia médica del Estado - AME

(reformado por Ley de 27 de julio de 1999):
Se aplica actualmente según lo dispuesto en las Ins-
trucciones de 10 de enero del 2000 del Ministerio del Tra-
bajo y la Solidaridad.
resto se lo reembolsará la Seguridad Social. Sin emhargo, si el enfer-

mo acude a un especialista reputado con unos honorarios de 400 fran-
cos (10.000 pesetas aproximadamente), él mismo deherá pagar toda la
parte no cubierta por la Seguridad Social (sobre la base de 150 que ha-
bíamos calculado, 295 francos cn total).
, Es muy normal contratar los senricios de una Mutualidad -sc-
guro privado- que cubrc todo o parte del gasto sanitario no "cembol-
sado por la Seguridad Social a cambio de una prima.
Es básicamente la única posibilidad que tienen los ex-

tranjeros en situación irregular de acceder a la prestación
de una asistencia sanitaria (sin olvidar a los extranjeros re-
gulares que llevan menos de tres meses residiendo en te-
rritorio francés).
La asistencia médica del Estado - AME está destinada a
permitir que las personas que no pueden beneficiarse jurí-
dicamente de la Cobertura Universal por Enfermedad ten-
gan algún tipo de cobertura sanitaria.
Los requisitos para acceder a la AME son residir en
Francia de forma estable y carecer de recursos económicos.
En cualquier caso, están excluidos de la AME todos los ex-
tranjeros de paso o de turismo en Francia (extranjeros pro-
vistos de un visado de corta duración, extranjeros que han
venido para una visita familiar, etc.) que habrán de atener-
se a la cobertura de que dispongan en función de seguros
privados, seguros de viaje, acuerdo bilateral de Francia
con su país de origen, etc.). En principio, los irregulares
con una estancia inferior a tres meses quedan también fue-
ra de la protección de la AME.
La prueba del requisito de residencia en Francia puede
probarse por cualquier medio y la justificación de la ca-
rencia de recursos ha de llevarse a cabo mediante la pre-
sentación de documentación justificativa de los ingresos
percibidos durante los doce meses anteriores a la solicitud
de AME o, en caso de que la residencia sea superior a tres
meses e inferior a un año, desde que el interesado se en-
cuentra en Francia. Si el interesado no dispone de docu-
mentación que acredite estos requisitos, tal defecto podrá
subsanarse por medio de una declaración jurada, si bien la
admisión de este medio de prueba ha de interpretarse de
forma restrictiva.
Pueden también acceder a la AME ciertas personas a
cargo del beneficiario que cumplan los requisitos exigidos
de residencia estable y carencia de recursos. Éstas serán
principalmente:
el cónyuge o la pareja de hecho del beneficiario;
- los hijos en dependencia económica del beneficiario;
116 Daniel Senovi/la Hernández
un ascendiente, descendiente o cualquier otro fami-

liar a condición de que viva totalmente a expensas
del beneficiario.
La cobertura de la AME comprende los gastos por la

prestación de asistencia sanitaria y el precio de los medi-
camentos hasta un límite máximo idéntico que para el ni-
vel «contributivo» ordinario (tarifa de convención) con la
dispensa de adelantar el pago de las facturas.
Sin embargo, en relación al nivel de cobertura, la regu-
lación legal de la AME vuelve a llevar a cabo una categori-
z.ación entre los propios extranjeros en situación irregular:
los extranjeros irregulares que lleven mellOS de tres
aiios viviendo en Francia tendrán acceso a la AME
comprendiendo solamente la asistencia médica /IOS-
pitalaria, ya sea a nivel interno -hospitalización
efectiva- o externo -consultas dentro del propio
hospital- ya las prescripciones (fármacos) efectua-
das por el médico del hospital:
los extranjeros irregulares que pueden acreditar lle-
var viviendo más de tres afias en Francia, tendrán ac-
ceso -además de a la misma asistencia sanitaria
hospitalaria- a la asistencia smútaria «ell ciudad»
(soins en viller, es decir, a la medicina privada.
Las solicitudes de AME se pueden presentar en cual-
quiera de los siguientes organismos públicos:
los servicios administrativos de las Cajas Primarias
de Seguro por Enfermedad.
Soills de ville hace referencia a la posibilidad (va apuntada en el

régimen contributivo) de acudir a un profesional mL'dico privado. En
Francia, el sistema sanitario está totalmente diferenciado a este respec-
to. Los médicos, en principio, han de optar entre ejercer e/l 11/1 hospital
público (esta opción se asimilaría a un funcionariado, los sueldos no
son excesivos, pero los hospitales sí están normalmente hien dotados de
maquinaria e instrumental avanzados) v el ejercicio pri\'(/do. Salvo raras
excepciones, no pueden compaginal-se amhas posihilidades como es tan
hahitual en España.
los Ayuntamientos o los Centros municipales o in-

termunicipales de acción social;
las asociaciones u organizaciones que tengan un
acuerdo con la Administración a este nivel;
eventualmente, los servicios sanitarios y sociales del
departamento de residencia del interesado y, excep-
cionalmente, en caso de urgencia, los servicios ad-
ministrativos del centro público hospitalario.
En casos de imposibilidad justificada para llevar a cabo
personalmente la demanda de AME, el interesado puede
delegar esta posibilidad en persona que le represente.
La decisión de concesión de AME corresponde al Direc-
tor de la Caja Primaria de Seguro por Enfermedad que co-
rresponda territorialmente por delegación del Préfet com-
petente.
La concesión se efectuará por un año, en principio re-
novable si se mantienen los mismos requisitos que dieron
lugar a la concesión inicial.
1.2.2. El funcionamiento en la práctica del sistema

de asistencia sanitaria en relación
a los extranjeros en situación irregular
Una vez examinados, superficialmente, los diferentes ni-
veles que prevé el sistema de Seguridad Social francés (con
mayor atención al nivel de la AME en función de ser el que
afecta principalmente a los extranjeros en situación irregu-
lar), se hace necesario plantearse la siguiente cuestión. En
atención a las numerosas críticas planteadas por las aso-
ciaciones humanitarias y ONG's que permiten sospechar
que el sistema de asistencia médica del Estado ha funcio-
nado mal y ha estado viciado de numerosas irregularidades
en los años precedentes -ya sea por falta de voluntad o por
falta de medios- cuando tenían acceso a él millones de
personas s -extranjeros o no- que estaban fuera del siste-
, Alrededor de un 10 por 100 de la población, lo que supone cerca

de 6 millones de personas.
ma «contributivo» de la Seguridad Social, ¿cómo podrá

mantenerse ahora que, salvo raras excepciones, la AME
queda reservada para los extranjeros clandestinos?
El corto período de vigencia (un año escaso) del nuevo
sistema con tres niveles de asistencia sanitaria no nos per-
mite sacar demasiadas conclusiones. Es cierto, sin em-
bargo, que -evitando generalizar- ha habido numerosos
hospitales públicos y profesionales médicos que no han
mostrado hasta ahora una especial sensibilidad hacia las
personas extranjeras en situación irregular, imponiéndo-
les numerosas trabas administrativas e incluso negándo-
les en ciertos casos una asistencia médica a la que tenían
derecho.
Por su parte, los propios organismos competentes -prin-
cipalmente las Cajas Primarias de Seguro por Enferme-
dad- han aprovechado en ocasiones la obtención de datos
sobre los extranjeros clandestinos para transmitírselos a las
diferentes Préfectures, brindando de tal manera una opor-
tunidad única a éstas para ejercer su poder sancionador
(práctica que, por otro lado, no es completamente inusual
en Francia y no se produce solamente desde los organismos
de salud, sino también desde centros educativos, servicios
sociales, etc.). Todo ello ha fomentado en años precedentes
la situación de inseguridad jurídica en que se encuentra de
por sí todo extranjero irregular acrecentando su miedo a
ejercer su derecho de acudir a los servicios públicos sanita-
rios por temor a que fuese denunciada su clandestinidad.
El caso que se expone a continuación es un ejemplo (por
desgracia no absolutamente excepcional) de las delaciones
y denuncias a que han estado expuestos los extranjeros in-
documentados en Francia en un pasado reciente:
«M. H., de nacionalidad extranjera, seguía sus estu-
dios en un establecimiento privado en Francia. Su pa-
dre se hacía cargo desde su país de origen de los gastos
propios de dicha escolaridad.
M. H. había solicitado y obtenido, por tanto, un per-
miso de residencia con la mención "estudiante" válido
por un año.
El30 de septiembre de 1993, sin embargo, M. H. fue

hospitalizado. Durante el transcurso de su estancia en
el hospital. se descubrió que sufría una enfermedad
grave bajo pronóstico de evolución reservado.
Cuando salió del hospital volvió a retomar sus cla-
ses. Al poco tiempo, sin embargo, su padre fue deteni-
do y encarcelado en su país de origen por razones polí-
ticas y, lógicamente, no pudo seguir haciéndose cargo
del pago de los estudios de su hijo. M. H. se vio lógica-
mente obligado a interrumpir éstos.
El 8 de febrero de 1994, Monsieur Janno, secretario
del Centro donde estudiaba M. H., remitió una carta a
la Préfecture du Rhóne, advirtiendo a las autoridades
que M. H. ya no proseguía sus estudios en este Centro.
La Préfecture actuó rápido: el permiso de residencia
del que era titular M. H. fue retirado y se le invitó a
abandonar voluntariamente el territorio francés bajo
amenaza de que, en caso contrario, estaría expuesto en
cualquier momento a una sanción de devolución a la
frontera propia de la situación irregular en que se en-
contraba.
Efectivamente, el resultado final fue que, en aquel
momento, M. H. se encontraba totalmente solo en
Francia, sin recursos, sin documentación y gravemente
enfermo. La acusación del Centro de Estudios le con-
virtió en un extranjero enfermo clandestino» 9.
Los hechos expuestos nos permiten al menos dudar so-

bre la actual efectividad real del derecho de los extranjeros
en situación irregular a acceder a una asistencia sanitaria
a partir de la AME y nos hacen temer que, en ocasiones
puntuales, tendrán que ser las organizaciones humanita-
rias que prestan servicios sanitarios las que se habrán de
encargar -dentro de sus lógicas limitaciones- de atender
los problemas de salud de los extranjeros sans papiers.
, El caso de M. H. está extraído del Rapport d'activité de I'ADMEF

de fecha 31 de diciembre de 1994.
120 Daniel SenoviJ/a Hernández
2. LA RESIDENCIA EN FRANCIA
DE LOS EXTRANJEROS EN SITUACIÓN
DE ENFERMEDAD GRAVE
2.1. Evolución histórica
2.1.1. La situaciól1 al1tes de 1997
El endurecimiento legislativo general que supusieron

las leyes Pasqua de 1993 no fue tampoco especialmente be-
névolo con los extral1jeros gravemente enfermos. No sólo
ninguna disposición les protegía de ser expulsados, sino
que además debían, como cualquier otro extranjero, so-
brevivir al día a día además de a su enfermedad: escapar
de los controles de identidad en los alrededores de los hos-
pitales públicos, continuar sus tratamientos con el miedo
a ser denunciados, etc.
La degradación progresiva de las condiciones de vida de
estas personas se agravó si cabe por la continua amenaza
que constituía poder ser condenado por querer ayudarles.
Efectivamente: alojar, alimentar o proteger a una persona
extranjera sin permiso de residencia está considerado en la
ley francesa como un delito susceptible incluso de ser cas-
tigado con una pena de prisión.
«Nathalie, de nacionalidad francesa, es profesora en
un Instituto de Seine Saint-Denis (suburbio al norte de
París). Durante varios años estuvo tomando clases de
danza africana. En su Escuela de Danza conoció a Dia-
110, padre del percusionista en sus clases. Diallo, origi-
nario de Costa de Marfil, se encontraba sin papeles ni
medios económicos en Francia.
En un principio, Nathalie solamente se ofreció a
guardar en su casa los pocos efectos personales de
Diallo. Sin embargo, a partir de febrero de 1996 v
en razón a la ola de frío que castigaba el territorio
francés, Nathalie invitó a Diallo a alojarse regular-
mente en su apartamento, dándole una copia de sus
llaves.
En agosto del mismo año, Diallo fue detenido en un

control rutinario y trasladado al Centro de Interna-
miento de Mesnil-Damelot, donde iba a permanecer
cinco días antes de ser puesto en libertad. La devolu-
ción a frontera de Diallo, sanción correspondiente a su
situación de irregularidad, no pudo ser ejecutada en
virtud de que la Embajada de Costa de Marfil no le re-
conoció como nacional de ese país.
En el momento de su detención, Diallo declaró vivir
en casa de Nathalie. La policía le llevó esposado hasta
esta dirección. Allí. las autoridades pudieron compro-
bar que, efectivamente, la ropa y efectos personales de
Diallo se encontraban en este piso.
Por ello, Nathalie se encontró de pronto en comisa-
ría donde planteó naturalmente y con sinceridad a los
policías que había acogido a Diallo porque tenía un
gran apartamento y no quería que éste viviese en la ca-
lle. No era consciente, sin embargo, de que había co-
metido un delito.
A los pocos días, Nathalie recibió una citación de un
Juzgado penal de Bobigny imputada por haber "facili-
tado por ayuda directa o indirecta la residencia irregu-
lar de un extranjero en Francia, proporcionándole do-
micilio y comida". Su buen corazón le había jugado
una mala pasada: la pena por tal delito puede elevarse
hasta cinco años de prisión y multa de hasta 200.000
fTancos (más de 5 millones de pesetas)>> 10.
En este contexto represivo nació, a principios del año

1994, un colectivo denominado Acción por los Derechos de
los Extranjeros Enfermos en Francia - ADMEF 11 que agru-
10 Extraído del Informe de actividad 1997-1998 de la Cellule Socia-

le el luridiqlle de la Mission France de Médecins sal1S Fromieres.
11 La ADMEF (Aclion pour les droits des malades élrangers en Fran-
ce) estaba compuesta principalmente por organizaciones de lucha con-
tra el SIDA y asociaciones de defensa de los derechos de los extranjeros,
entre ellas: Act-up Paris, Association Franfaise des Diabétiques, Centre
Gai el Lesbien, ClMADE, COMEDE, G/ST!, Ligue des Droils de I'Hol11l11e,
Médecins dll Monde, Médecins sans Fronlieres, MRAP, Réseau REV/H,
Sida info selVice, Syndicat des avocats de France, Syndical de la Magis-
trature, etc.
pó a 35 asociaciones y sindicatos de características y mo-

tivaciones heterogéneas en una experiencia de trabajo en
equipo desconocida hasta la fecha. Este colectivo se pro-
puso, en primer lugar, sensibilizar y llamar la atención de
la opinión pública en cuanto a los problemas de las perso-
nas de nacionalidad extranjera gravemente enfermas. Su
principal objetivo era lograr un cambio legislativo a este
respecto: básicamente dotar a estas personas con un per-
miso de residencia y evitar que fuesen expulsadas. Siendo
un movimiento interasociativo sin precedentes en Francia,
su existencia se limitó a un período de doce meses -de
enero a diciembre de 1994- y su actuación efectiva se lle-
vó a cabo entre los meses de junio y diciembre del mismo
año.
Durante este período, la ADMEF presentó a las autori-
dades competentes hasta 440 expedientes de regulariza-
ción de personas extranjeras sin papeles que sufrían una
enfermedad grave. Hasta 20 expulsiones fueron impedidas
por la acción de sus representantes y, sin embargo, una en-
tre estas 440 personas fue efectivamente expulsada a Cos-
ta de Marfil. Desgraciadamente, seis personas murieron
sin poder llegar a ver materializada su regularización 12. El
caso de Madame F., que reproducimos a continuación, es
especialmente representativo de lo que constituyó la ac-
ción de este colectivo:
«El martes 8 de noviembre de 1994, a las diez horas
de la mañana, Mme. F. se encuentra en la Oficina de la
Préfecture de Police del barrio octavo de París, donde
ha sido citada.
Como todos los días, acaba de dejar a su hijo de cua-
tro años en el colegio. Mme. F. es argelina y tiene vein-
ticinco años. Vive desde hace cinco en Francia, adonde
llegó de forma regular, provista de un visado turista,
para reunirse con su marido. Su solicitud inicial de re-
agrupación familiar fue rechazada en primera instan-
12 Datos obtenidos del Informe de actividad de la ADMEF (Rapport

d'activité de I'ADMEF) de fecha 31 de diciembre de 1994.
cia porque la pareja vivía un apartamento demasiado

pequeño. Cuando pudieron encontrar un alojamiento
de mayor superficie, la aprobación de la ley Pasqua
conllevó el cambio de los requisitos de reagrupación fa-
miliar previstos y la imposibilidad para Mme. F. de ac-
ceder a ésta. De todos modos, su marido murió poco
después.
La gestión en la Préfecture se prolonga. Mme. F.
pregunta al respecto a un funcionario de policía que le
comunica que su dossier está en trámite y que debe vol-
ver a la sala de espera.
De todas formas, la espera forma parte de su vida:
en el hospital, en comisaría, siempre ha de esperar. Du-
rante una hospitalización reciente, le diagnosticaron
una enfermedad grave, no curable por el momento y de
pronóstico de supervivencia reservado. Está viuda, sin
papeles, gravemente enferma, es madre de un niño pe-
queño y, a pesar de todo, lucha día a día para pagar el
alquiler y poder alimentar a su hijo. Lo peor es que ca-
da gestión que hace, sea para intentar regularizarse o
para recibir un tratamiento médico, viene acompañada
de un sentimiento con el que ha tenido que aprender: a
vivir: MIEDO.
A la una del mediodía, un funcionario le aconseja
volver a su casa a comer y regresar a las tres de la tar-
de. Su expediente está tramitándose todavía, pero ese
día hay demasiada gente.
Mme. F. vuelve a las dos y media. Lleva acompaña-
da todo el día por un representante de la ADMEF. Su
caso es uno de los más de 400 expedientes para los que
este colectivo ha solicitado un permiso de residencia y
una autorización de trabajo. Mme. F. ha intentado ya
regularizarse en numerosas ocasiones sin éxito. Esta
oportunidad es su última esperanza.
A las cinco de la tarde empieza a preocuparse. Su hi-
jo va a salir del colegio en media hora. Pide hacer una
llamada telefónica para encontrar a algún amigo que
vaya a recogerlo a la salida.
A las seis de la tarde, por fin, un funcionario llama
a Mme. F. y ambos entran en un despacho privado. El
agente le entrega una hoja para firmar y le dice que es
una citación para comparecer ante el juzgado mañana

por la mañana. Impaciente, Mme. F. la firma sin leerla
y se levanta para irse. Sin embargo, el policía reaccio-
na: "No, señora; no se vaya tan rápido. Usted va a pasar
la noche aquí hoy." Otros policías se acercan y la espo-
san. "¿Por qué hacen esto? No soy un delincuente. No
vaya escaparme."
El representante de la ADMEF le ve salir esposada e
intenta intervenir, pero los policías se lo impiden. In-
mediatamente, éste contacta con la sede del colectivo e
informa de lo que ha pasado. La situación de Mme. F.
es muy diferente a las expectativas iniciales: no sólo no
le ha sido concedido un permiso, sino que ha sido de-
tenida y conducida a un Centro de Intl'rnamiento. En
concreto, al depósito de extranjeros sito en el suhsuelo
del bello edificio del Palacio de Justicia de París.
La ADMEF contacta inmediatamente con la Préfec-
ture de Palie<' para conocer más datos sobre la reten-
ción. En realidad Mme. F. no va a pasar por ningún
Juzgado al día siguiente, sino que está prevista su ex-
pulsión inmediata en el vuelo para Argel de las ocho de
la mañana, con salida del aeropuerto de Orly. Se con-
tacta, asimismo, con la Ministro de Asuntos Sociales v
Sanidad y con el Suhdirector de Extranjería de la Pré-
fecture. Este último, finalmente, anticipa que la expul-
sión se prevé finalmente para las diez de la mañana en
vez de a las ocho, a fin de que haya tiempo para estu-
diar de urgencia el expediente antes de ejecutar tal me-
dida. Es una mentira deliherada. Poco despul's, un co-
laborador del colectivo certifica que no existl' ningún
vuelo a las diez horas con destino a Argel.
A medianoche la movilizaciún continúa. Se ha en-
viado una nota de prensa a las redacciones de todos los
periódicos denunciando que una persona gravemente
enferma va a ser expulsada a la mañana siguiente. Asi-
mismo, una cuarentena de personas, miemhros y cola-
boradores de las treinta y cinco asociaciones que com-
ponen la ADMEF, han sido citados a las seis de la
mañana en el aeropuerto de Orly.
El día siguiente, miércoles () de noviembre de !ljlj4,
un policía despie¡"ta temprano a Mllle. F. \" le cOI1l11ni-
ca, por primera vez, que va a ser expulsada. De mo-

mento, ha de quedarse a la espera de su traslado al
aeropuerto. No tiene gran cosa para preparar como
equipaje. Sin embargo, pretenden separarla de su hijo
vulnerando la Convención Internacional de Derechos
del Niño que, ratificada por Francia, prohíbe separar a
un menor de sus padres en contra de su voluntad.
A las seis y media se confirma la presencia de Mme. F.
entre los pasajeros del vuelo para Argel. La operación
aeropuerto ha comenzado. Una parte de las personas
presentes intentan bloquear la facturación de equipajes
para este vuelo. Otros, han conseguido traspasar la zo-
na de control de pasaportes e intentan impedir que los
pasajeros embarquen.
A las siete y media, el coordinador de la ADMEF in-
tenta sin éxito ponerse en contacto por teléfono con
Mme. F. En el curso de la llamada, el comisario del
Centro de Internamiento le anuncia que no cogerá el
avión de las ocho de la mañana. Ella sigue retenida sin
comprender lo que ocurre.
A las ocho de la mañana aproximadamente, el avión
con destino Argel despega sin Mme. F. en su interior.
La operación aeropuerto ha finalizado con éxito.
El coordinador de la ADMEF consigue finalmente a
las nueve y media, cuando se abre a los visitantes el de-
pósito de extranjeros del Palacio de Justicia, encontrar-
se con Mme. F. No para de llorar. No comprende nada.
Se le explica que se hace todo lo posible por liberarla y
se le dan unos números de teléfono a los que llamar en
caso de urgencia.
A las once de la mañana, una persona portavoz del
Ministerio de Asuntos Sociales y Sanidad asegura a la
ADMEF que harán lo posible por paralizar esta expul-
sión. Por su parte, fuentes de Interior confirman que
Mme. F. va a pasar un examen médico a lo largo del día.
Efectivamente, todavía en el depósito del Palacio de
Justicia, el examen médico comienza. El Médico Jefe
de la Préfecture, escoltado por tres policías, pregunta a
Mme F. por el tipo de enfermedad que padece. Asusta-
da y sin saber qué hacer, ella baja la cabeza y rehúsa
responder. Fin del examen médico. El Médico Jefe emi-
te un seudónimo de "informe" que concluye que el es-

tado de salud de la persona retenida es compatible con
la ejecución de una sanción de expulsión.
A las doce y cuarto se anuncia de nuevo a Mme. F.
que se prepare. Va a ser de nuevo trasladada al aero-
puerto. Entre lágrimas, casi sin poder hablar, previene
a la ADMEF: "Me llevan al avión."
La ADMEF intenta contactar otra vez con los máxi-
mos responsables de las administraciones compe-
tentes. Las informaciones que se obtienen son cada vez
más contradictorias. Durante este intervalo, Mme. F. es
introducida en un coche celular y conducida a Orly pa-
ra coger el vuelo de las tres y cuarto del mediodía con
destino a Argel.
A las dos y media, ya en el aeropuerto, alguien que
se presenta como el Jefe de Policía en Orly vuelve a pre-
guntar a Mme. F. por su enfermedad. Ella no contesta.
Esta persona le insulta y le acusa de querer aprove-
charse del Estado francés y de un sistema para el que
los franceses pagan impuestos. Los agentes la agarran
con violencia para introducirla dentro del avión.
Un cuarto de hora antes de despegar, el responsable
de Policía en Orly recibe una llamada telefónica de la
Préfecture. Mme. F. no va a ser expulsada finalmente.
Todavía esposada, se le vuelve a trasladar a la Oficina
del barrio octavo de la Préfecture de París. Según pudo
saber posteriormente la ADMEF, la ministro de Asun-
tos Sociales y Sanidad, Mme. Simone Veil, había inter-
venido personalmente en su favor.
A las cinco y media de la tarde, tras guardar una co-
pia de su pasaporte, un funcionario advierte a Mme. F.
en tono amenazador: "Si te encontramos por la calle
hoy, mañana o dentro de un mes, te meteremos en el
avión directamente."
Por fin, Mme. F. puede salir de la Préfecture e ir a su
casa a reencontrarse con su hijo. Contactada al día si-
guiente, la Préfecture sigue oponiéndose a regularizar
su situación» ".
II El caso de Madame F. ha sido extraído del Rapport d'activité de

la ADMEF de fecha 31 de diciembre de 1994.
Los frutos del intenso trabajo de la ADMEF no surgie-

ron enseguida a pesar de contar con el apoyo, o quizá más
la simpatía o identificación, incluso de la entonces Minis-
tro de Asuntos Sociales y Sanidad, Madame Simone Veil.
Sin embargo, los responsables de Interior no parecían muy
de acuerdo con la iniciativa. Al parecer, el Subdirector de
la Administración de Extranjeros de la Préfecture de Po/ice
de París, Monsieur Franfois Darcy, en un encuentro con los
representantes de la ADMEF, llegó a ofrecerles -off the re-
cord por supuesto- la regularización de una parte de los
440 expedientes presentados bajo condición de que deja-
ran de «hacer ruido».
2.1.2. El cambio de orientación de los poderes

públicos
El 27 de febrero de 1997, en el marco de las conversa-
ciones parlamentarias para aprobar la nueva Ley Debré 14
-enésima modificación del reglamento de 2 de noviembre
de 1945 sobre la entrada y residencia de los extranjeros en
Francia-, y pese a las grandes reticencias del propio Jean-
Louis Debré 15, la Asamblea Nacional francesa aprobó la
inclusión del siguiente supuesto entre las diferentes cate-
gorías de extranjeros protegidas de las sanciones de expul-
sión y de devolución a la frontera:
«El extranjero residente habitualmente en Francia
que sufre una enfermedad o patología grave que preci-
sa de tratamiento médico cuya carencia podría suponer
consecuencias de excepcional gravedad, siempre que
no pueda beneficiarse de un tratamiento apropiado en
su país de origen o de destino.»
14 Cambio legislativo provocado en parte a partir de la célebre ocu-

pación de la Iglesia de Saint-Bemard por una centena de sal1s papiers,
suceso que dividió a la opinión pública francesa en cuanto al trata-
miento político que se debía seguir en materia de inmigración y que al-
canzó una enorme repercusión incluso fuera de Francia.
" Ministro del Interior que sustituye a Charles Pasqua durante el
tramo final de la legislatura conservadora presidida por Alain Juppé.
Los argumentos que Debré había utilizado para oponer-

se a la inclusión de los extranjeros enfermos dentro de las
categorías protegidas de la expulsión insistían en que el
Ministerio del Interior era extremadamente cuidadoso en
el examen de estos casos antes de tomar una decisión san-
cionadora de este tipo. La realidad era bien distinta: dos
semanas antes, una persona tunecina enferma de SIDA
había sido expulsada por barco a Túnez:
«El señor Ali B., de nacionalidad tunecina y treinta
y ocho años de edad, era titular de una autorización
provisional de residencia para recibir asistencia médi-
ca en Francia válida hasta el mes de junio de 1997. El
señor B. estaba enfermo de SIDA v seguía un complejo
tratamiento a base de "trithéraphie".
Esta persona tenía pendiente una orden de expulsión
que databa del mes de mayo de 1988 v que había sido
dictada a partir de una condena penal por un asunto de
utilización de estupefacientes. Esta expulsión no llegó a
ser ejecutada en su día en función del estado de salud
del señor B. En contraposición, le fue decretada una
medida de residencia obligatoria, en concreto en la re-
gión de Isere. A partir de ese momento, el señor B. se be-
nefició de progresivas autorizaciones de residencia pro-
visionales que se renovaban automáticamente por las
autoridades competentes, atendiendo a la necesidad de
continuar con el tratamiento adecuado que demandaba
su estado de salud.
Sin embargo, a principios del mes de febrero del
año 1997, el Ministro del Interior decidió anular la va-
lidez de la autorización de la que Ali B. era titular ar-
gumentando que "había cometido nuevos delitos".
Por tanto, con fecha 7 de febrero, la Préfecture de
Bouches du Rhone et de I'Isere procedió a ejecutar la
expulsión del señor B. por vía marítima, en concreto
desde el puerto de Marsella, con destino a Túnez. Se-
gún el testimonio del propio interesado lb, sus medi-
camentos le fueron confiscados por las autoridades
aduaneras francesas.
lb Recogido en artículo de prensa del Ql/olidien c/l/ Médl'cin de le-

cha 12 de febrero de 1997.
La expulsión fue efectivamente ejecutada a pesar de

la oposición expresa a la misma reflejada en un infor-
me de la Dirección General de la Salud firmado por el
Jefe del programa de Acción Social, Monsieur Jean-
Yves Fatras. Este informe alertaba a la Préfecture cita-
da del riesgo que para la vida de Ali B. supondría la in-
terrupción del tratamiento que seguía en Francia,
además de especificar que un tratamiento de tales ca-
racterísticas no existía en Túnez 17.
Redundando en este riesgo, el médico encargado de
Ali B., el Dr. Bruno de Goer del Servicio de enfermeda-
des contagiosas del hospital de Chambery, había apor-
tado a su vez otro informe a las autoridades insistiendo
en que la interrupción del tratamiento de "trithérapie"
supondría el avance irremediable de la enfermedad del
SIDA y que el no acceso al medicamento "Bactrim" po-
dría suponer que el afectado desarrollase diferentes en-
fermedades infecciosas.
Finalmente, a principios del mes de abril del mismo
año 1997, el Tribunal Administrativo de Grenoble juz-
gó que la expulsión de AH B. suponía un perjuicio ex-
cesivo para su integridad física y salud y que su ejecu-
ción había violado los artículos 3 y 8 de la Convención
Europea de Derechos Humanos, decretando, por tanto,
la anulación de la misma y permitiendo el retomo del
afectado al territorio francés y, por tanto, la continua-
ción de su tratamiento médico.»
En definitiva, la inclusión de los extranjeros gravemen-

te enfermos a nivel legal como inexpulsables constituyó un
gran avance, pero todavía existían carencias o, más bien,
contradicciones. Los extranjeros enfermos pasaban a par-
tir de entonces a integrar la categoría de extranjeros deno-
minada «NENR» -ni expulsables, ni regularizables-. Se-
guían, por tanto, siendo personas sin derechos.
Además, la redacción del artículo de la Ley Debré al que
, hacíamos referencia sólo incluía a las personas que debían
17 Información obtenida en nota de prensa de la asociación AIDES

Provence de fecha 7 de febrero de 1997.
130 Daniel Seno vil/a Hernández
recibir un tratamiento no disponible en su país de origen.

Quedaban en el olvido aquellos enfermos que, en atención
a la particularidad de su dolencia, precisaban simplemen-
te de una vigilancia médica estricta para, en caso necesa-
rio, proceder a un tratamiento.
2.1.3. El derecho a residir

El cambio de Gobierno en la primavera de 1997 y la
nueva titularidad en la cartera de Interior, que recayó en
lean Pierre Chevenement, abrieron nuevas perspectivas en
cuanto a los derechos de los extranjeros enfermos.
Efectivamente, la Circular de Regularización «Chevene-
ment» de 24 de junio de 1997 reconoció por primera vez el
derecho de las personas extranjeras gravemente enfermas
a acceder a un permiso de residencia.
El procedimiento previsto por la Circular era bastante
simple: los extranjeros enfermos debían presentar una so-
licitud de permiso de residencia en la Préfecture de su lu-
gar de domicilio y, simultáneamente, aportar al Médico
Inspector de la DDASS (Dirección Departamental de Asun-
tos Sanitarios y Sociales) un informe médico que justifica-
se tal solicitud.
Los Médicos Inspectores de la DDASS procedían enton-
ces a dictar una resolución que remitían al Préfet com-
petente y que era favorable o no en función de cuál fuese
su respuesta a las tres preguntas siguientes:
¿La persona extranjera sufre una enfermedad que
hace dudar de sus posibilidades de curación?
¿La ausencia de tratamiento conllevaría consecuen-
cias de enorme gravedad?
¿Existe la certeza de que el extranjero no puede acce-
der a un tratamiento adecuado en su país de origen?
La respuesta afirmativa a cada una de estas tres pregun-
tas en el informe del Médico Inspector de la DDASS tenía
como consecuencia inmediata la regularización del extran-
jero decretada por resolución del Préfet territorialmente
competente.
En cuanto a los puntos débiles del proceso de regulari-

zación, habría que destacar los siguientes:
La independencia de la decisión del Médico Inspec-
tor debía quedar totalmente asegurada. Sin embar-
go, en París en concreto, la Préfecture de Police tenía
por costumbre preguntar a su Médico Jefe sobre la
viabilidad de proceder o no a la expulsión de los ex-
tranjeros enfermos. No parece posible que un médi-
co directamente vinculado y dependiente de Interior
pudiera emitir decisiones objetivas a este respecto.
En función de las características especiales de este
punto de la Circular de Regularización, hubiese sido
necesario crear un tratamiento de urgencia y pre-
ferente para las solicitudes de estas personas grave-
mente enfermas. En los casos de las personas que su-
fren una enfermedad grave, el tiempo es, valga la
redundancia, vital, y las ventajas que supone a todos
los efectos estar en situación regular -principalmen-
te en relación a la posibilidad directa y sin riesgos de
acceder a una asistencia sanitaria- son significativas.
2.1.4. Obstáculos y disfuncionamientos

Si en principio decíamos que el procedimiento de regu-
larización parecía simple, en la práctica surgieron nume-
rosos obstáculos. Hay que destacar, principalmente, la ac-
tuación de numerosos Médicos-Inspectores de la DDASS
que, por acción u omisión, bloquearon, a veces durante
meses, los expedientes de regularización. Muchos argu-
mentaban para justificar su conducta no estar bajo autori-
dad del Ministerio del Interior y, por tanto, no tener por
qué cumplir una Circular de este Ministerio. Otros, sin em-
bargo, no se atrevían a emitir un dictamen tan complejo
como el que se les demandaba, particularmente en lo re-
ferente a la disponibilidad o no de un tratamiento adecua-
do en el país de origen del afectado.
En otros casos fueron otros agentes administrativos -es-
pecialmente funcionarios de la Préfecture- los que proce-
dían a examinar el informe dirigido al Médico Inspector

que debía acompañar a la solicitud de permiso de residen-
cia, violando de esta forma el respeto al secreto médico.
Esta violación del secreto médico fue reiterada durante to-
do el proceso de regularización y no se puso freno a la mis-
ma hasta la promulgación de la Ley de mayo de 1998 que
permite, en este punto, remitir directamente al Médico
Inspector de la DDASS el informe médico sin pasar pre-
viamente por el filtro de los servicios prefectorales.
«Ameyo, togolés de treinta años, llevó a cabo su
solicitud de regularización en virtud de la Circular
Chevenement en los últimos días previos a la aproba-
ción de la Ley de mayo de 1998. Asistido por una ONG,
solicitó permiso de residencia en la Préfecture de Val de
Mame y, paralelamente, envió un informe médico sobre
su estado de salud al Médico Inspector de la DDASS
competente.
Dos semanas después recibió una citación de la Pré-
fecture de Créteil indicándole los documentos que de-
bía aportar durante el transcurso de la misma, entre
ellos, un informe médico en sobre cenado. Cuando
Amevo acudió a la citación, la agente le preguntó por
este informe médico, a lo que él respondió que éste ya
había sido enviado al Médico Inspector de la DDASS
como indicaba el procedimiento de la Circular. La mu-
jer funcionaria, impaciente, le enseñó la hoja de ci-
tación: "Es que no sabe usted leer." Ameyo le indicó
que ese requerimiento de la Préfecture vulneraba el res-
peto al secreto médico; la agente montó en cólera: "En-
cima pretende usted enseñarme a hacer mi trabajo. Es-
to va a complicar enormemente su expediente." Ameyo
solicitó ver a un superior sin éxito. Finalmente, recibió
una nueva citación para la siguiente semana instándo-
le a aportar el informe médico requerido.
De nuevo en la Préfecture una semana más tarde,
Ameyo se presentó con un sobre en blanco cerrado con-
teniendo a su vez otro sobre de un hospital público con
un celiificado médico sin expresar diagnóstico. Amevo
aportaba además una carta expresando que su dossier
médico completo había sido ya remitido al Médico Ins-
pector de la DDASS. El funcionario de tumo, más ama-

ble, recogió los documentos y le pidió esperar un mo-
mento.
A los diez minutos, este funcionario volvió con otra
persona que parecía ser su responsable jerárquico y que
indicó a Ameyo que el sobre que había entregado no te-
nía membrete de ningún hospital. Ameyo respondió que
el sobre del hospital se encontraba en el interior. El po-
licía replicó que nada probaba lo que decía. Ameyo con-
testó que tendria que creer en su palabra. El responsable
invitó entonces a Ameyo a abrir ~l sobre él mismo.
Ameyo sabía perfectamente que tal demanda viola-
ba las reglas sobre el secreto médico, pero ya estaba
cansado. Quería terminar con todas esas gestiones in-
tet-minables y tener su carIe de séjoll r. Tras rasgar el so-
bre extrajo otro con el membrete "Asistencia Sanitaria
de los Hospitales de Paris". El funcionario, satisfecho,
expidió en seguida una nueva citación. Durante esta úl-
tima, Ameyo recibió por fin el resguardo para recoger
su carIe de séjour.»
2.1.5. La Ley «Chevózemenl»
La publicación de la Ley de 11 de mayo de 1998, conocida

como Ley Chevenement, ha supuesto por fin el reconoci-
miento a los extranjeros gravemente enfermos, a nivellegaI.
de poder acceder a una «carte de séjour». Esta carte de séjour,
concedida de pleno derecho, permite trabajar en cualquier
profesión a elección del interesado.
Asimismo, la Ley Chevenement redefine ligeramente la
categoría de extranjeros beneficiarios de este permiso de
residencia temporal. No son ya los extranjeros que surTen
una enfermedad grave que precisa un tratamiento ambula-
torio, sino más bien los extranjeros «cuyo estado de salud
precisa de atención sanitaria cuya carencia puede suponer
consecuencias de excepcional gravedad». Esta nueva re-
dacción solventa los problemas que presentaba el supuesto
previsto en la Circular y tiene mucho más sentido desde un
punto de vista médico.
Finalmente, este reconocimiento legal del derecho a ob-

tener un permiso de residencia en favor de los extranjeros
gravemente enfermos está muy próximo al objetivo que,
cuatro años antes, había pretendido la ADMEF con sus rei-
vindicaciones. El cuadro que presentamos en la página si-
guiente nos ofrece una visión global de cómo ha sido la
evolución de esta serie de cambios legislativos.
3. LA RESIDENCIA DE LOS EXTRANJEROS

GRAVEMENTE ENFERMOS
EN LA ACTUALIDAD. DERECHO APLICABLE
3.1. La regulación en la «Ordonnance n.O 45-2658

du 2 novembre 1945 relative
aux conditions d' entrée et de séjour
en France des étrangers»
La base del estatuto jurídico de los extranjeros grave-

mente enfermos en Francia parte de la Ordonnance de 2 de
noviembre de 1945 y en concreto de la última modifica-
ción realizada con objeto de la Ley Chevenement de 11 de
mayo de 1998.
En concreto, el artículo 12 bis, número 11, de la Ordon-
nance establece que un permiso de residencia temporal (car-
te de séjour temporal) con la mención «vida privada y fa-
miliar» (vie privée et familia/e) será otorgado de pleno
derecho salvo si su presencia constituye una amenaza para
el orden público a:
«El extranjero que resida habitualmente en Francia
cuyo estado de salud precise de una atención médica
cuya carencia pudiera suponerle consecuencias de ex-
cepcional gravedad, siempre que no pueda beneficiarse
efectivamente de un tratamiento apropiado en su país
de origen» '".
" Parece conveniente reproducir el original tipificado en la Ordon-

nance: «Étranger résidant habituellement en France dont l'état de san-
Legislación anterior Circular «Chevenement» Ley «Chevenement» !!!
Ley «Debré» ~
a 1997 (6-97) (5-98) íU
e-
Ningún derecho. Las personas extran- Posibilidad de obtener Obtención de pleno de- 8"
jeras que sufran una un permiso de resi- recho de un permiso 1:'
::3,
patología grave que dencia por parte de de residencia y tra- ~
o
precise de un trata- todas las personas bajo por todas las
"l
miento médico in- extranjeras enfer- personas que preci- ~
e
.~ dispensable y no ac- mas que sufran una sen de un segui-
O-
111
li2 cesible en su país de patología grave que miento médico in- ~
...~~ C3
~
t:
origen no pueden ser precise de un trata- dispensable para su iil
~
(D'
expulsadas ni devuel- miento médico insalud e inaccesible g
-e"l~
~~
lO:
~ tas a la frontera. Sin
embargo, no tienen
dispensable y no ac-
cesible en su país de
en su país de origen.
~
:s'-
lo... lO: as
~ derecho a un penni- origen. Este penniso
"l
~
~
~
;:.
so de residencia. de residencia no da ~
iD
~ un derecho a traba-
~
<:::!
e jar salvo autoriza- ~
~ lb'
\..l ción expresa de la 3
~ Préfecture como con- ~
Q secuencia de infor-
me favorable al res-
pecto del Médico
Inspector de la
DDASS. w
<.n
La carte de séjour expedida de pleno derecho otorga la po-

sibilidad a su titular de ejercer una actividad profesiollal por
cuenta ajena sin limitación de sector profesional ni geo-
gráfica.
Por su parte, el artíclllo 25 de la misma OrdO/mal/ce
enumera las situaciones en que un extranjero /10 podrá ser
objeto de una resolución de expulsión. El lllíl1lero 8 de este
artículo hace referencia a los extranjeros enfermos. En
concreto favorece a:
«El extranjero que resida habitualmente en Francia
CUYO estado de salud precise de una atención médica
cuya carencia pudiera suponerle consecuencias de ex-
cepcional gravedad, siempre que no pueda beneficiarse
efectivamente de un tratamiento apropiado en su país
de origen.»
Como puede comprobarse, los dos supuestos que hacen

referencia a los extranjeros enfermos -el relativo a la ob-
tención de un permiso de residencia temporal y el relativo
a la inexpulsabilidad- son iguales y ambos protectores,
por tanto, de una situación de enfermedad grave absoluta-
mente idéntica.
No conviene olvidar que el originario supuesto de pro-
tección contra la expulsión creado por la Ley Debré de
1997 preveía también la protección del extranjero enfer-
mo ante la posibilidad de una decisión de devolllción (I la
jtDlltera. La inclusión posterior en la Ley Clzet'enelllellt del
número 11 del artÍCulo 12 bis v la posibilidad de regulari-
zación permanente de que se benefician esta categoría de
extranjeros, no ha provocado, sin embargo, la supresión
del supuesto de protección contra la devolución a la fron-
tera, a pesar de ser ésta una slll1ción propia de la situación
de irregularidad. En principio, no tendría sentido sancio-
nar devolviendo a la frontera a aquellos extranjeros que,
té nécessite une prise en char~e Illédicale dont le dl'laut pourr:Jit ell-

tra¡ner pour lui des consl'tjucnces d'une exceptiollnl'lle ~ra\'itL'. sous rL'-
serve tju'il ne puissl' elTcctivl'lllent b<'ndkier d'ull traitenll'nt appropril'
dans le pavs dont il est origjnaire.»
El estatuto juddico de los extranjeros gravemente enfermos 137
en virtud de estar gravemente enfermos, son regulariza-

bIes de pleno derecho. A pesar de ello, el penúltimo pá-
rrafo del artículo 25 también protege a este categoría de
extranjeros de la sanción de devolución a la frontera. Es-
ta protección excluye la posibilidad de que una persona
que no hubiera llevado a cabo los trámites de regulariza-
ción en razón de sufrir una patología grave, por haber de-
cidido optar por otra vía, pueda ser objeto de una sanción
(imaginemos, por ejemplo, un solicitante de asilo grave-
mente enfermo que ha visto denegada su solicitud y está
en fase de recurso -no suspensivo- y, en consecuencia,
en situación irregular susceptible de devolución). En cual-
quier caso, el artículo 25 no protege a los extranjeros en-
fermos contra una posible decisión judicial de prohibi-
ción de territorio 19.
De todas formas, el artículo 25.8 declara inexpulsables
a los extranjeros gravemente enfermos siempre que esta
expulsión se haya decretado en aplicación del artículo 23
de la OrdO/mance, es decir, si la presencia del extranjero en
territorio fTancés constituye una grave amenaza para el or-
derz público. Nada impide que el extranjero que sufre una
enfermedad grave pueda ser expulsado en aplicación del
artículo 26, esto es, si la expulsión constituye una necesi-
dad imperiosa para la seguridad pública)' nacional. Asimis-
mo, en este último caso podría aplicarse el procedimiento
de urgencia absoluta cuando ésta exista.
14 Simplificando al máximo, existen tres tipos de sanciones princi-

pales en el Derecho de extranjería francés. Dos de ellas (la «devolución
a la frontera» que castiga una situación de entrada o estancia irregular
y la expulsióll que se decreta en virtud de que la presencia del extranje-
ro en Francia constituya una grave amenaza al orden público o bien por
necesidad imperiosa de proteger la seguridad pública o nacional), tie-
nen carácter puramente administrativo. La tercera, «prohibición de te-
rritorio», es decretada por el Juez penal en los casos en que el extranje-
ro haya sido procesado por un delito de estas características, aunque a
efectos prácticos de ejecución es equivalente a una devolución a la fron-
tera. Para más información, ver DANIEL SENOVILLA HERNÁNDEZ, Marco ge-
neral del Derecho de extranjería en Francia.
138 Daniel Senovílla Hernández
3.2. El desarrollo a nivel reglamentario
Fuera de la regulación base del derecho a residir de los

extranjeros gravemente enfermos que hace la Ordonnance
de 1945, planteando exclusivamente el derecho a una do-
cumentación y la exceptuación contra su expulsión por
motivos de orden público, sus artículos son desarrollados,
principalmente en referencia al procedimiento a seguir pa-
ra la obtención de una carte de séjour temporal, en diver-
sos instrumentos de carácter reglamentario.
El más importante es el Decreto n. o 46-1574 de JO de ju-
nio de 1946, regulador de los requisitos de entrada y resi-
dencia de los extranjeros en Francia 20, que constituye la he-
rramienta básica y general de desarrollo del conjunto de
disposiciones de la Ordonnance de 1945. La última modifi-
cación de este Decreto data del 5 de mayo de 1999.
Destacar, por último, que, asimismo y siempre en rela-
ción al estatuto jurídico de los extranjeros gravemente en-
fermos, han de considerarse también:
la Resolución del Ministerio de Trabajo y la Solidari-
dad de 8 de julio de 1999, relativa a los requisitos
que han de cumplir los informes médicos previs-
tos en el artículo 7.5 del Decreto de JO de junio de
1946 21 , Y
la Circular conjunta del Ministerio del Interior y del
Ministerio de Trabajo y la Solidaridad de 5 de mayo de
2000, relativa a la expedición de un permiso de resi-
dencia en virtud del artículo 12 bis, número 11, de la
«Ordonnance» de 1945» 22.
20 "Décret n." 46-1574 du 30 juin 1946 réglementant les conditions

d'entrée et de séjour en France des étrangers.»
21 "Arreté du 8 juillet 1999 relatif aux conditions d'établissement des
avis médicaux concemant les étrangers malades prévus a I'article 7.5 du
décret n." 46-1574 du 30 juin 1946 modifié.»
22 "Circulaire du 5 mai 2000 relative a la délivrance d'un titre de sé-
jour en application de I'articlc 12 bis n." 11 de la Ordonnance n." 45-
2658 du 2 novembre 1945.»
SEGUNDA PARTE
EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS EXTRANJEROS

GRAVEMENTE ENFERMOS EN ESPAÑA
1. LA ANTIGUA LEGISLACIÓN:
LEY ORGÁNICA 7/1985,
REAL DECRETO 155/1996
Y LEGISLACIÓN COMPLEMENTARIA
1.1. La asistencia sanitaria
La norma base del sistema jurídico español en materia

de extranjería es el artículo 13 de la Constitución de 1978.
El número 1 de este artículo establece el principio general
de equiparación restringida de los extranjeros respecto a los
nacionales españoles, en cuanto al ejercicio de los dere-
chos y libertades recogidos en el Título primero. Básica-
mente, la interpretación dominante determina que este
principio implica el reconocimiento a los extranjeros como
titulares de tales derechos, pero limitando su ejercicio, go-
ce o disfrute a las condiciones que sean establecidas por
una norma de rango legal o por un Tratado internacional.
El derecho a la protección de la salud está recogido en el
artículo 43 del texto constitucional, comprendido, por tan-
to, dentro del Título primero. Siguiendo el dictamen del
principio de equiparación restringida, habrá de ser una
norma de rango legal la que establezca las condiciones ac-
ceso a la asistencia sanitaria por parte de los extranjeros.
En la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y li-
bertades de los extranjeros en España (en adelante, LO
7/1985) -vigente durante cerca de quince años- no se en-
contraba ninguna referencia al derecho a la salud en rela-
ción a las personas extranjeras presentes en territorio es-
pañol. Sólo en la Ley General de la Salud -Ley 14/1986-
se regulaba el acceso de los /10 Ilaciollales a la asistencia sa-

nitaria.
En efecto, el artículo 7.1 de la Ley General de la Salud
establecía el derecho a la asistencia sallitaria de los extran-
jeros residentes en territorio español. Devenía, por tanto, de
extrema importancia delimitar el concepto de extralljero
residente. ¿Había de considerarse el sentido general del tér-
mino? (residir, vivir, habitat~ estar presente; interpretación
que por otra parte es la que se utiliza en, entre otros, el De-
recho francés), o bien, ¿existe un significado jurídico de las
palabras extranjero residente? La respuesta se podía encon-
trar, esta vez sí, en la LO 7/1985, que definía como extmn-
jero residente en el número 4 de su artículo 13 a todo aquél
amparado por un permiso de residencia.
Por tanto, según la reglamentación en vigor hasta prin-
cipios del año 2000, solamente los extranjeros que fueran
titulares de U/l permiso de residencia tendrían garantizado
el derecho (/ la asistencia sanitaria.
En el solo caso de que llevásemos a cabo una interpreta-
ción extensiva del concepto extralljero residellte, equiparún-
dolo al de extranjero en situación ref!,lll{//~ podríamos incluir
también como potenciales beneficiarios de las prestaciones
del sistema de Salud Pública a los extranjeros titulares de
un visado válido por un período máximo de noventa días v
a los documentados con una tarjeta de estudiantl'.
¿Oué ocurría al mismo tiempo con los entonces deno-
minados inmigrantes ilegales? Simplemente que ninguna
norma les concedía el derecho a recibir una asistencia sa-
nitaria. En la realidad práctica, sin embargo, determina-
dos hospitales atendían a las personas «sin papeles», al
menos en las situaciones de extrema urgencia o necesidad.
Esta situación se extendió principalmente a partir de la
aprobación en el afío 1996 del Real Decreto 155/1996, de 2
de febrero, de ejecución de la Lev Or¡sál1ica 7/1985, de dere-
chos v libertades de los extranjeros en EspaJ/{/ (en adelantl',
ROE). En el artículo 8 del llamado Reglamento de extran-
jería, se otorgaba una mínima justificación legal a la pres-
tación de una asistencia sanitaria en caso de urgencia a los
extranjeros irregulares 23. Sin embargo, el artículo 9 de la

misma norma se encargaba de remitir a la legislación es-
pecífica en cuanto a protección de la salud, para condicio-
nar el acceso de los extranjeros a ésta.
En cualquier caso y como consecuencia de este confuso
sistema legal, ni los servicios administrativos de los hospi-
tales ni los propios profesionales médicos tenían claro si
debían prestar asistencia hospitalaria en urgencias a los
extranjeros irregulares, y en caso de hacerlo, si ésta había
de prestarse de forma totalmente gratuita o si procedía ha-
cer pagar los gastos derivados de la misma. A este respec-
to, la práctica variaba enormemente de un hospital a otro
y de una Comunidad Autónoma a otra. En definitiva, en la
mayor parte de los casos eran las ONG's especializadas las
que tenían la responsabilidad de curar a los irregulares y
las que, de forma generalizada, se encargaban de prestar-
les una primera asistencia.
Por otra parte, en referencia a los extranjeros menores
de edad, éstos tenían garantizado su acceso a la asistencia
sanitaria pública -independientemente de cual fuese su
situación administrativa- desde la aprobación de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del
Menor (art. 14, «las autoridades y servicios públicos tienen
la obligación de prestar la asistencia inmediata que preci-
se cualquier menor ... »). Sin embargo, vamos a comprobar
que esta protección teórica no correspondía siempre con
una realidad plagada de abusos y discrecionalidades.
La situación general de desprotección a nivel sanitario
de los extranjeros sin papeles comenzó precisamente a
cambiar a partir de la constatación pública del desamparo
que sufrían los inmigrantes menores de edad. Fue en el
mes de enero de 1999 cuando la Fiscalía del Tribunal Su-
perior de Justicia de Madrid envió un escrito de reclama-
ción al Instituto Nacional de la Salud - INSALUD, denun-
ciando la falta de atención médica a los niños menores de
2.1 «Los extranjeros tendrán acceso a la asistencia '1 prestaciones so-

ciales ante situaciones de necesidad ... »
edad hijos de inmigrantes en situación ilegal. Este hecho,

que alcanzó una enorme repercusión en los medios de
comunicación 24, provocó que la Presidencia Ejecutiva del
INSALUD se apresurará a redactar unas Instrucciones pa-
ra regular el acceso a la asistencia sanitaria de los meno-
res extranjeros (las Instrucciones están fechadas a 3 de fe-
brero de 1999, mientras que la Ley Orgánica del Menor,
que decretaba su protección, estaba en vigor desde el día
15 de febrero de 1996)2'. Para evitar susceptibilidades, con
fecha 5 de agosto de 1999, la misma Presidencia Ejecutiva
del INSALUD dictó unas nuevas Instrucciones regulando
el acceso a la asistencia sanitaria de las mujeres extran-
jeras embarazadas.
Como decíamos, este «escándalo» y la fuerte mediatiza-
ción tuvieron probablemente también una repercusión po-
sitiva en los inmigrantes mayores de edad. Con fecha 21 de
septiembre de 1999, el Congreso aprobó por unanimidad
dos proposiciones de ley del PSOE y de Izquierda Unida pa-
ra extender la cobertura sanitaria en igualdad de condicio-
nes con los ciudadanos españoles, además de a menores y
a mujeres embarazadas, a todos los extranjeros carentes de
24 Destacamos algunos de los titulares de prensa publicados por di-

ferentes diarios en aquella época: «La Fiscalía afirma que el INSALUD
deniega la atención a niños hijos de ilegales en Madrid» (El País, 21 de
enero de 1999). «Exigen a Romay (Ministro de Sanidad) que explique la
denegación de asistencia médica a hijos de inmigrantes» (ABC, 22 de
enero de 1999). «Fiscales y técnicos municipales denuncian que la desa-
tención médica a nifios ilegales es frecuente» (El Pafs, 22 de enero de
1999). «Los extranjeros sin papeles dependen de la buena voluntad de los
médicos para recibir asistencia» (El País, 23 de enero de 1999). «El fis-
cal denuncia otro caso de falta de asistencia a un niño inmigmnte» (El
Mundo, 29 de enero de 1999). «La Fiscalía de Madrid acusa allNSALUD
de desatender a un niño ilegal enfermo de cáncer» (F.l País, 30 de enero
de 1999), etc.
- Es asimismo curioso constatar que un día antes de que las [ns-
trucciones referidas fueran aprobadas, en concreto el 2 de febrero de
1999, el entonces Ministro de Tmbajo y Asuntos Sociales, don Manuel
Pimentel Siles, compareció ante los medios de comunicación para de-
clarar oficialmente que todos los menores sin papeles ohtendrían inme-
diatamente una tarjeta sanitaria (F.l País, 3 de febrero de 1999).
recursos económicos. Este trámite parlamentario se iba a

materializar posteriormente en la regulación actualmente
en vigor que procederemos a examinar más adelante.
1.2. El derecho a residir de los extranjeros

gravemente enfermos
1.2.1. Las posibilidades de regularización
• La exención de visado:
Hasta la aprobación del RDE, ningún instrumento legis-
lativo había contemplado la situación de enfermedad grave
como posible criterio de regularización directa ni de mayor
flexibilidad a la hora de ésta. No es que el RDE constituye-
ra un gran avance en la materia, pero al menos sí supuso la
primera plasmación de la situación de enfermedad como
una circunstancia de carácter no ordinario.
En concreto, el artículo 56, número 9, del RDE preveía
la concesión excepcional por parte del Ministerio de Justi-
cia e Interior de una exención de visado 26 -previa a la so-
20 Conviene llevar a cabo una sucinta explicación del significado ju-

rídico de la figura de la exención de visado para las personas no fami-
liarizadas con el término. En definitiva. la exención de visado no supo-
ne en la práctica sino la dispensa del, por otra parte preceptivo. trámite
de viajar al país de origen a solicitar una visa de residencia. Son raros
los casos (si exceptuamos quizás los supuestos de reagrupación fami-
liar) en que un inmigrante económico puede llegar a España de forma
absolutamente «legaJ". con un proyecto migratorio a medio o largo pla-
zo. El proceso clásico ofrece diferentes variantes: en su primera fase. los
nacionales de aquellos Estados que tienen firmado un acuerdo de su-
presión de visados (de tipo turista) con España. entran de forma regu-
lar; mientras tanto. los nacionales de otros países. bien pueden intentar
tramitar una visa turista o bien consiguen entrar de forma irregular.
Una vez en España. todos ellos buscan una oferta de trabajo (habría que
precisar que hasta la fecha no existen los medios -ni probablemente la
voluntad- para que las ofertas de trabajo no cubiertas en el mercado
nacional español se canalicen adecuadamente hacia los países exporta-
dores de mano de obra). La oferta de trabajo constituye el primer paso
-básico e imprescindible- hacia la regularización. Encontrada la mis-
licitud de un permiso de residencia o de un permiso de re-

sidencia y trabajo- en aquellos casos en que concurrieran
motivos humanitarios, de colaboración con la justicia o de
necesidad de una asistencia sanitaria del solicitante 27.
En abril del mismo año 1996, una Orden Ministerial
-Orden del Ministerio de Justicia e Interior de 11 de abril de
1996 sobre exenciones de visado- iba a desarrollar la apli-
cación del precepto contenido en el RDE. En concreto, el
artículo 2.", número 2, de la Orden establece taxativamen-
te una serie de supuestos (doce en total) en los que, siem-
pre que pueda presumirse la buena fe del solicitante, po-
drá concederse excepcionalmente la exención de visado.
En el apartado L se hace una referencia concreta a la si-
tuación de enfermedad, beneficiando su tenor literal a los
«extranjeros que acrediten sufrir una enfermedad o impe-
dimento que requiera asistencia sanitaria y les i/l/posibili-
te el retorno a su país para obtener el visado».
Merece un especial análisis, en razón a su difícil inter-
pretación jurídica, la conjugación del verbo illlposibilitar.
La breve historia de la legislación española en materia de
ma, existen tres posibles opciones: primera, viajar al país de origen v so-
licitar un visado de trabajo y residencia en la embajada o consulado es-
pañol que corresponda (nada garantiza. sin embargo, que dicho docu-
mento vaya a ser expedido); segunda y más utilizada, esperar -a
menudo trabajando en la economía sumergida- a la apertura de un
Contingente o Cupo (ver nota número 29); tercera y última, encontrar-
se incurso en uno de los excepcionales supuestos de exención de visado,
en cuyo caso, la persona iba a permanecer durante todo su proceso de
regularización en territorio español. Ver también Dlu;o LOPEZ GARRIDO,
«El Estado crea ilegales», 1:'1 Mundo, 26 de octubre de IY99.
27 Recordemos que en el Derecho de extranjería francés, en el año
1996 la legislación protectora de las situaciones de enfermedad grave
no existía todavía. En particular, un extranjero gravemente enfermo en
Francia en el mes de febrero de aquel año, era susceptible de ser ex-
pulsado en cualquier momento y no tenía del-echo a regularizarse. En
España, sin embargo, si el extranjero gravemente enfermo cumplía el
resto de requisitos para solicitar un permiso de residencia excepto dis-
poner del preceptivo visado, tenía la opción de solicitar una exención
del mismo.
inmigración -las recientes modificaciones consolidan

esta tendencia- está plagada de términos jurídicos inde-
terminados o, más bien, de preceptos en los que cabe un
amplio margen interpretativo por parte de las adminis-
traciones competentes. El supuesto de la Orden Ministe-
rial al que hemos hecho referencia es un claro ejemplo de
fuente generadora de discrecionalidades y arbitrarieda-
des administrativas. ¿Cuándo una enfermedad que re-
quiere asistencia sanitaria imposibilita el retorno a un
país lejano?, bien formulando la pregunta de diferente
forma, ¿en base a qué criterios se determina que una per-
sona enferma está en condiciones de viajar o no a su pa-
ís de origen o residencia? Por supuesto, nunca existieron
unas Instrucciones explicativas de tal indeterminación y,
si existieron, desde luego no tuvieron carácter público.
Tampoco se conoce jurisprudencia posterior a la Orden
Ministerial que interprete este precepto 28.
Más adelante la figura de la exención de visado fue tam-
bién recogida dentro de las «Instrucciones de 11 de enero
de 1999 sobre la determinación 'de un contingente de au-
torizaciones para el empleo de trabajadores extranjeros del
régimen no comunitario en el año 1999 y el procedimien-
to para su cobertura» 29. La Instrucción octava presentaba
" Es especialmente remarcable la dificultad para encontrar Juris-

prudencia del Tribunal Supremo o del Tribunal Constitucional en la ma-
teria. La única explicación lógica al respecto se extrae de una cuestión de
tiempo y oportunidad. Como es sabido, una sentencia del Supremo o del
Constitucional puede demorarse varios años desde la fecha de presenta-
ción del preceptivo recurso. Como es obvio, una persona extranjera sin
papeles en situación de enfermedad grave no puede permitirse el lujo de
esperar este plazo. Cualquier otra opción sería más rentable para sus in-
tereses (esperar unos Cupos, una regularización, probar suerte en otro
país, etc.) que seguir la vía judicial en España.
29 En base a la misma justificación utilizada en la nota número 26,
procede asimismo llevar a cabo una breve descripción de la figura del
«Contingente». La posibilidad de llevar a cabo una regularización ex-
traordinaria a partir de los llamados «Cupos» constituyó una de las es-
casísimas vías de que los extranjeros en situación irregular disponían
para conseguir los «papeles». Con carácter previo a las últimas refor-
146 Daniel Seno villa Hemández
la figura de la exención de visado para los destinatarios de

ofertas que se encontrasen en España 10. Al igual que en la
Orden Ministerial de 1996, uno de los supuestos de exen-
ción hacía referencia a las personas extranjeras en situa-
mas legislativas. solamente las solicitudes de los nacionales de Ecuador.

Perú y Chile eran consideradas y tramitadas dentro del llamado Régi-
men General establecido en la LO 7/1985 Y en el ROE. debido a que es-
tos países tenían firmados acuerdos de admisión de trabajadores con
España (a fecha de hoy sólo Chile y Perú mantienen estos acuerdos).
Como decíamos. el resto de inmigrantes de otras nacionalidades. salvo
encontrarse en alguno de los supuestos de exención de visado. matri-
monio o parentesco con nacionales comunitarios u otras reducidas cir-
cunstancias excepcionales o humanitarias. prácticamente no disponían
de otra opción de regularización que los populares «Cupos». El sistema
de funcionamiento de este p"Qceso era pOI' otra parte mu~' sencillo. A
pesar de que los «Cupos» como figura juddica constitu~'en una llamada
a mano de obra extranjera presente en el extranjero para dar cobertlll'a
a ofertas de trabajo no cubiertas en el mercado de trabajo nacional. en
la práctica constituían una regularización implícita de extranjeros que
ya se encontraban en situación irregular en España (ver nota siguiente).
El requisito básico era contar con una oferta de trabajo. Después. ex-
presado llanamente. «hacer la cola». En 1999. los Cupos habían previs-
to la concesión de 30.000 autorizaciones para trabajar en España. La
admisión de solicitudes comenzó el 27 de enero y terminó el 23 de abril.
Aproximadamente un mes después de la apertura del proceso. las soli-
citudes superaban el límite de 30.000 plazas previsto. Para el resto de
solicitantes no quedaba otra esperanza que confiar en posibles denega-
ciones por defecto de forma o por inadecuación o Falsedad de las ofer-
tas de trabajo presentadas. para poder obtener una documentación v
encontrarse en situación regular en España.
'" En la línea de lu que se anticipaba en la nota antlTio!·. ésta es una
clara muestra de que los «Contingentes» constituían procesos de regu-
larización camuflados. Desde 1998. los impresos oficiales a partir de los
que había de llevarse a cabo la solicitud. incluían un fo!'mulario deno-
minado «designación de representante para la solicitud de visado». Es-
te documento implicaba que podía delegarse la solicitud inicial de éste
en otra persona -familiar o amigo- de la que simplemente debían
proporcionarse sus datos personales. Sin embargo. si la solicitud de
«Cupos» era estimada y. en consecuencia. el visado concedido. había de
ser el propio interesado el que había de viajar hasta su país de origen o
procedencia -pasaporte en mano- para recoger el mismo. En el caso
de estar dentro de uno de los supuestos excepcionales de exención de vi-
sado. el solicitante se veía dispensado de este trámilL'.
ción de enfermedad, si bien su redacción no era ni mucho

menos la misma.
En concreto, beneficiaba a los extranjeros presentes en
España que « ••• padezcan una enfermedad o impedimento
que dificulte su desplazamiento al país de origen o de últi-
ma residencia ... para tramitar el visado».
Es obvio que la sustitución de imposibilitar por dificul-
tar en razón de padecer enfermedad y en referencia al via-
je al país de origen para solicitar visado, aunque perma-
nezcamos en el ámbito de la indeterminación y falta de
precisión jurídica, iba a ampliar considerablemente el aba-
nico de casos particulares que podrían beneficiarse de la
exención.
Por último, cabe destacar que dentro de las mismas Ins-
trucciones se introducía asimismo la posibilidad de solicitar
exención de visado por encontrarse cuidando a persona que,
por razón de enfermedad o impedimento, precisara conti-
nuidad en dicha asistencia (supuesto que, por otra parte, no
tenía precedente en la Orden Ministerial de 1996).
• El permiso de residencia por circunstancias

excepcionales:
A través del examen de la figura de la exención de visa-
do, hemos explorado hasta ahora las posibilidades de re-
gularización de personas que, aún encontrándose en una
situación de enfermedad grave que imposibilita o dificulta
su desplazamiento hasta su país de origen o de proceden-
cia para solicitar un visado, cumplen por otra parte con to-
do el resto de requisitos para solicitar un permiso de resi-
dencia y trabajo o bien un permiso de residencia no laboral.
Es decir, son personas extranjeras enfermas que, al mismo
tiempo, bien cuentan con una oferta de trabajo, bien cum-
plen los requisitos previstos de reagrupación familiar, bien
tienen otros medios de vida, etc.
¿Qué ocurre, sin embargo, si una persona extranjera
gravemente enferma no cuenta con una oferta de trabajo,
no tiene un familiar con derecho a reagruparle, ni dispone
de medios de vida? ¿Puede regularizarse de alguna mane-
ra y acceder de esta forma a un tratamiento médico? (re-

cordemos que en la época a la que nos referimos, los ex-
tranjeros irregulares no tenían garantizado el derecho a
una asistencia sanitaria).
La primera y única posibilidad iba a ser introducida por
el RDE en su artículo 53, titulado «Permiso de residencia
por circunstancias excepcionales». Este artículo fue con-
cebido a priori como un complemento al 17.2 de la Ley de
Asilo (novedad de la reforma de 1994) para documentar a
aquellas personas que, habiendo visto denegada o no ad-
mitida a trámite su solicitud de asilo, habían sido autori-
zadas a permanecer en España por razones humanitarias,
en especial cuando se habían visto obligadas a abandonar
su país a consecuencia de conflictos o disturbios graves de
carácter político, étnico o religioso.
Sin embargo, la regulación del permiso de residencia
por circunstancias excepcionales en el RDE ofrecía otra
posibilidad adicional. En concreto, un extranjero podía
optar a obtener este tipo de permiso «... cuando concurran
razones humanitarias, en particular haber sido víctima de
conductas, tipificadas como delitos, racistas o xenófobas,
de interés nacional o de seguridad nacional que así lo jus-
tifiquen».
Posteriormente, la Orden Ministerial de 19 noviembre
de 1997 iba a desarrollar el mencionado artículo 53 del
RDE. La gran ventaja del permiso de residencia por cir-
cunstancias excepcionales es que ni su concesión ni su re-
novación están sujetas a los requisitos previstos con carác-
ter general en la legislación de extranjería (ver a1'1. 53.3
RDE). Es decir, para solicitar este permiso no es necesario
aportar pmeba de disponer de recursos económicos (ofer-
ta de trabajo, dependencia económica, etc.) y, lo que es
más importante, no implica una solicitud previa de visado
o de exención del mismo 11.
q Artículo 2, número 4, de la Orden del Ministerio de la Presiden-

cia de 19 de noviembre de 1997 por la que sc regula el r0gimcn de los
permisos de residencia por circunstancias cxcepcionales -rcquisitos \'
Por otra parte, el permiso de residencia por circunstan-

cias excepcionales abre la vía para solicitar una «autoriza-
ción de trabajo» (no confundir con permiso de trabajo or-
dinario), que puede ser concedida por la Dirección General
de Migraciones sin tener en cuenta el criterio de la situa-
ción nacional de empleo y sin establecer ninguna limita-
ción ni geográfica ni de sector profesional o de actividad,
a diferencia de como es preceptivo en el Régimen General.
Como es posible constatar, el régimen jurídico de los
permisos por circunstancias excepcionales es considera-
blemente más flexible que el establecido con carácter ge-
neral. Sin embargo, existen también otros inconvenientes:
en concreto, volvemos a entrar de lleno en un terreno en el
que la indeterminación jurídica, la arbitrariedad y las po-
sibilidades de los organismos competentes de ejercer su
poder discrecional son absolutamente predominantes. La
obtención de un permiso de estas características depende-
rá en cada caso concreto de la valoración que llevé a cabo
el organismo competente para su concesión (Delegación o
Subdelegación del Gobierno de la provincia correspon-
diente) sobre si la situación particular del extranjero soli-
citante ha de ser considerada como razones humanitarias
suficientes para la expedición del mismo.
En la materia que nos ocupa -los extranjeros que su-
fren una enfermedad grave- y tras una investigación ex-
haustiva prolongada en el tiempo, no se ha podido consta-
tar la existencia de ningún caso en que un extranjero haya
obtenido un permiso de residencia por circunstancias ex-
cepcionales por considerarse su situación de enfermedad
grave como razones humanitarias merecedoras para su
otorgamiento.
Vamos a matizar esta afirmación: hoy por hoy, los su-
puestos de personas extranjeras en situación de enferme-
dad grave son relativamente escasos dentro del conjunto de
documentación para solicitar un permiso de residencia por circunstan-

cias excepcionales-, «no se precisará la presentación de visado ni de
exención del mismo».
la realidad migratoria española. Es de esperar que esta si-

tuación actual, atendiendo a unas cifras de inmigración
que aumentan progresiva e irremisiblemente, no vaya a
prolongarse definitivamente en el tiempo. De hecho, con-
trariamente a lo que se podría deducir, la mayoría de per-
sonas extranjeras gravemente enfermas desarrollan o des-
cubren su patología una vez que el hecho de la inmigración
se ha consumado, es decir, en el momento en que la emi-
gración se produce, estas personas están sanas o bien des-
conocen que están enfermas 32. Estos indicadores permiten
anticipar que la «aparición» de extranjeros que sufren en-
fermedades graves es una simple cuestión de tiempo. Es
más, podría aventurarse una segunda hipótesis alternativa
sobre la base de que este colectivo, en atención a la rigidez
de las normas que les afectan, ha permanecido y sigue per-
maneciendo invisible.
Por otra parte, después de consultar a los responsables
jurídicos de diversas asociaciones y ONG's españolas 3, he-
mos podido constatar que en las pocas ocasiones en que se
han visto confrontados a un caso de estas características,
la inmensa mayoría han optado sistemáticamente por la
solicitud de una exención de visado en detrimento de la vía
más directa de un permiso por residencia por circunstan-
cias excepcionales (algo por otra parte lógico, ya que como
12 Un estudio no publicado sobre el conjunto de pacientes extran-

jeros gravemente enfermos atendidos por los servicios sanitarios y jurí-
dicos de Médeein sans Frontieres - Mission Frailee, indica que el plazo
medio entre su llegada en Francia y el descubrimiento de la enfermedad
que padecen es de cuatro años.
II Omitiendo nombres propios, se ha contactado con las siguientes
asociaciones: «Almería Acoge», «Asamblea de Cooperación por la Paz
-ACPP-, Alcorcón (Madrid)>>, «Asociación Pro Derechos Humanos de
Andalucía, Cádiz», «Asociación de solidaridad con los trabajadores in-
migrantes -ASTI-, Madrid», «Asociación de los trabajadores inmi-
grantes marroquíes en España -ATIME-, Madrid», «Comisión espa-
ñola de ayuda al refugiado -CEAR-, Madrid», «Confederación de
Asociaciones de Vecinos en España -CAVE-, Toledo», «Málaga Aco-
ge», «Médicos sin Fronteras -Proyecto 4." Mundo-, Madrid»,«Unión
Sindical Obrera -USO-, Madrid».
sabemos la enfermedad es una de las situaciones expresa-

mente previstas como merecedoras de tal exención). Sólo
uno de los juristas consultados afirmaba haber intentado
sin éxito en varías ocasiones la solicitud de un permiso de
residencia por circunstancias excepcionales hasta que, se-
gún sus propias palabras, en el curso de una conversación
informal con el responsable de la Oficina de extranjeros de
la ciudad en cuestión, éste le desanimó personalmente a
seguir utilizando esa vía, «ya que ningún extranjero que
tenga necesidad de asistencia médica va a conseguir los
papeles en ... ».
1.2.2. La protección contra la expulsión
A lo largo del año 1996, el movimiento francés de sans

papiers llevó a cabo numerosas movilizaciones en protesta
por las durísimas condiciones en que permanecían desde
el año 1993 con la aprobación de la restrictiva modifica-
ción de la Ley de extranjería por parte del controvertido
ministro del Interior, M. Charles Pasqua. Era especialmen-
te gravosa la situación de numerosas personas que, si bien
estaban protegidas contra una sanción de expulsión prin-
cipalmente en virtud de sus vínculos familiares en Francia
(en la mayoría de los casos por ser progenitores de niños
nacidos en suelo francés), carecían de ninguna vía para po-
der regularizarse. Los encierros en la Iglesia de Saint-Ber-
nard, antecedente histórico de sucesos similares que re-
cientemente se han vivido en España, y la solidaridad que
mostraron diversas personalidades francesas y una gran
parte de la opinión pública con estas personas, motivaron
un cambio en la titularidad de la cartera de Interior y una
nueva modificación de la Ley de Extranjería durante el úl-
timo tramo de un gobierno todavía de color conservador.
Fue, por tanto, a principios del año 1997 cuando en la ley
promulgada por Jean Louis Debré, los extranjeros grave-
mente enfermos que precisasen de un tratamiento médico
no disponible en su país de origen o residencia, pasaron a
formar parte de las diferentes categorías protegidas de una
152 Daniel Seno villa Hemández
sanción de expulsión por motivos de orden púhlico o de

una devolución a la frontera por encontrarse en situación
de irregularidad administrativa '4 .
Por su parte, la legislación española de extranjería an-
terior al año 2000 no hace ninguna referencia a este res-
pecto. No se encuentra ni en la LO 7/1985 ni en el RDE ni
una sola causa válida por la que la ejecución de la expul-
sión de un extranjero pueda paralizarse. Hahrá que espe-
rar a las posteriores reformas legislativas para encontrar
los primeros supuestos de protección que, aún así, como
veremos, continúan siendo insuficientes.
2. LA LEY ORGÁNICA 4/2000, DE 11 DE ENERO,

SOBRE DERECHOS Y LIBERTADES
DE LOS EXTRANJEROS EN ESPAÑA
Y SU INTEGRACIÓN SOCIAL
(EN ADELANTE, LO 4/2000)
2.1. La asistencia sanitaria
2.1.1. El artículo 12 de la « nueva» Ley.

La universalización del derecho a la salud
El artículo 12 de la LO 4/2000, hajo el subtítulo «Dere-

cho a la asistencia sanitaria», establece el derecho de los
extranjeros menores de edad (art. 12.3) Y de las mujeres
emharazadas -durante el embarazo, parto y post-par-
ta- (art. 12.4), que se encuentren en España, a recihir
asistencia sanitaria en igualdad de condiciones que los
españoles. En este punto, la Ley no hace sino integrar en
su articulado el derecho de estos colectivos que va había
sido reconocido en otro tipo de instrumentos de carácter
legislativo anteriores. Por otra parte, el resto de los ex-
tranjeros que se encuentren en España tienen derecho a
q Ver" El estat LIto jUl"Ídico de los ex t ran jero,; gTa \'CJl1ell t L' cn fl'rll1os
en Francia».
la asistencia sanitaria de urgencia ante la contracción de

enfermedades graves o de accidentes por cualquier cau-
sa, y a la continuidad en dicha atención hasta la situación
de alta médica (art. 12.2).
Finalmente, la gran novedad viene constituida por el
número 1 del artículo 12. La consecuencia práctica de es-
ta norma es que cualquier extranjero que se encuentre en
telTitorio español tendrá derecho a la asistencia sanitaria
en iguales condiciones que los españoles siempre que cum-
pla con el requisito de estar inscrito en el Padrón del mu-
nicipio dónde habitualmente resida.
De esta forma, la LO 4/2000 prácticamente universaliza
el derecho de todos los extranjeros -y especialmente de
los que se encuentran en situación irregular- a acceder a
una asistencia sanitaria adecuada de carácter público. Es-
te gran avance respecto a la legislación anterior ha situado
en este punto específico a la ley española en la vanguardia
europea".
" El sistema francés presenta un régimen más restrictivo, no per-

mitiendo el acceso a la asistencia sanitaria en los tres primeros meses de
estancia del extranjero desde su entrada en Francia, además de diferen-
ciar dos niveles diferentes de prestación médica en función de que el
tiempo de residencia (físico) del extranjero en situación irregular sea ma-
yor o menor a tres años. Ningún país nórdico reconoce el derecho a la
salud de los irregulares salvo en casos de urgencia y menos su carácter
gratuito. Alemania deniega la atención médica a los extranjeros clandes-
tinos y Holanda la reconoce tan sólo en casos de extrema urgencia. El
Reino Unido requiere un año previo de estancia antes de acordar la asis-
tencia sanitaria a los «sin papeles». Países como Italia y Bélgica ofrecen
derecho a la asistencia sanitaria a los irregulares en base a un estatuto B
o inferior al que gozan los nacionales o extranjeros regulares. En defini-
tiva y precisando no tener datos de determinados países como Grecia.
Austria o Luxemburgo, quizá no sería aventurado decir que ningún país
de los quince lleva a cabo una equiparación absoluta en cuanto al dere-
cho a la salud entre nacionales y extranjeros -independientemente de la
regularidad de su situación administrativa- como la que lleva a cabo el
artículo 12 de la LO 4/2000.
2.1.2. El requisito previo del empadronamiento

Sin embargo, el derecho a la asistencia sanitaria de los
extranjeros irregulares está sujeto al cumplimiento del re-
quisito previo de la inscripción del extranjero en el Padrón
Municipal de la localidad donde resida habitualmente. ¿Qué
restricciones o limitaciones va a suponer esta condición co-
nocida como empadronamiento? A priori, ninguna. La LO
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local, recoge en sus artículos 15 a 18 la figura del Padrón
Municipal, definiéndolo básicamente como Wl registro ad-
ministrativo donde constan los vecinos de un municipio
(art. 16.1). En consecuencia, no sólo no se condiciona la ins-
cripción de las personas extranjeras en el Padrón Municipal,
sino que ésta constituye una obligación -independiente-
mente de la regularidad o no de su situación administrati-
va- desde el momento en que se encuentran viviendo en
España (art. 15). Por otra parte, el «empadronamiento» no
constituye sino un documento público probatorio de que la
persona reside en el municipio en cuestión ,l>. La Ley de Ba-
ses del Régimen Local en ningún caso exige la presentación
de un permiso de residencia o de un documento similar pa-
ra que las personas extranjeras puedan llevar a cabo el trá-
mite del empadronamiento 37, limitándose a recoger los da-
tos referentes a la identidad de la persona -nombre, sexo,
nacionalidad, fecha y lugar de nacimiento, número de iden-
tidad o de pasaporte y, en su caso, certificado de estudios
realizados- ya su domicilio (art. 16.2). Sin embargo, como
10 Es curioso constatar que en contraposición al criterio -inade-

cuado- que sigue la legislación de extranjería de identificar extranjero
«residente» con extranjero en situación regular, la Ley de Bases del Ré-
gimen Local utiliza reiteradamente el concepto de residencia en su sen-
tido «físico» o general y no en el jurídico.
17 El artículo 18.3 de la Ley constituye la prueba definitiva de que
no es exigible la regularidad de la situación administrativa del extranje-
ro a la hora de empadronarse. Este artículo determina, al contrario, que
«la inscripción en el Padrón Municipal de los extranjeros no constitui-
rá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún de-
recho que no les confiera la legalidad vigente ... ".
veremos más adelante, el cumplimiento de este requisito ha

sido obstaculizado en no pocas ocasiones y determinados
lugares, recortando y vaciando de contenido en la práctica
la positiva universalización del derecho a la salud estableci-
da por la LO 4/2000.
2.1.3. El coste de la extensión de la asistencia sanitaria

a los extranjeros irregulares
Lógicamente, la extensión universal de la asistencia sani-
taria no se había llevado a cabo a la ligera. Por encargo ex-
preso del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y, más
concretamente, del Instituto de Migraciones y Servicios So-
ciales - IMSERSO, la empresa consultora privada Price Wa-
terhouse Coopers presentó el 28 de diciembre de 1999 un ex-
tensísimo informe estableciendo el coste total de la extensión
de la asistencia sanitaria a los extranjeros en situación irre-
gular en España 38. Tomando como base la legislación vigen-
te anterior al año 2000 y con ciertas imprecisiones que no en-
traremos a valorar, el informe concluye que, aparte de los
extranjeros en situación ilegal, tanto los extranjeros deman-
dantes de asilo rechazados que han sido autorizados a per-
manecer en España en aplicación del artÍCulo 17.2 de la Ley
511984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la
condición de refugiado modificada por Ley 911994, de 19 de
mayo, como los extranjeros desempleados y sus familiares
sin derecho al subsidio de desempleo, constituían el colecti-
vo de personas que vivían en España -antes de la LO
4/2000- sin derecho a la asistencia sanitaria. El número to-
tal de personas en está situación estimado para el año 1998
era de 82.749 (74.811 irregulares; 5.825 desempleados; 1.563
familiares de éstos, y 762 acogidos al arto 17.2)39.
.18 El título exacto del Informe es: «Coste adicional de la extensión

de la cobertura de asistencia sanitaria de la Seguridad Social a los ex-
tranjeros», Price Waterhouse Coopers - IMSERSO.
39 El informe llevaba a cabo una compensación de esta cifra con el
número estimado de extranjeros menores de edad amparados por la
Ley Orgánica del Menor.
A partir de estas cifras y partiendo de una complicada

fórmula, se establecía el coste total estimado de la exten-
sión de la asistencia sanitaria a los extranjeros que no go-
zaban de la misma en algo más de 7.500 millones de pese-
tas (6.800 millones si nos atenemos a los extranjeros en
situación irregular).
Esta cifra, que puede parecer enorme, no lo es tanto si
la comparamos con el gasto total sanitario dd INSALUD
para el año 1998, que se aproximó a los 4 hillones de pese-
tas (en concreto y siempre según datos del informe,
3.813.033 millones de pesetas). Es decic el coste de la ex-
tensión universal de la cobertura sanitaria hubiera consti-
tuido en el año 1998 menos de un 0,2 por 100 del gasto to-
tal sanitario. ¿Qué Estado europeo occidental no puede
permitirse este desembolso?
Es asimismo interesante contrastar los datos del info1ll1e
reseñado con los aportados por otro estudio (prácticamente
contemporáneo en el tiempo) del Instituto de Estudios so-
bre las Migraciones de la Universidad Pontificia de Comillas
que, en base también a cifras del año 1998, concluve que las
aportaciones económicas de los extranjeros residentes en
España a las arcas del Estado (vía impuestos directos, coti-
zación a la Seguridad Social, etc.) constituían más del dohle
del presupuesto destinado por la Administración española
para sufragar los diferentes programas de los que se benefi-
cia la población extranjera (asistencia sanitaria, educación,
programas de integración, alojamiento, etc.) .10.
2.1.4. Obstáculos en cuanto a la lIIlÍversalizacú5/l

del derecho a la asistencia sa/litaria
• Los excluidos del artículo 12 de la Le\":

Los meses posteriores a la entrada en vigor de la LO
4/2000 permitieron constatar que la presunta extensión de
4f' En concreto, los extranjeros aportaron al Estado en IlJlJ8 alrede-

dor de 33'1.000 millones de pesetas. Los gastos estatak" destinados a
programas diversos beneficiando a persona~ de nacionalidad extl'anje-
la no llegaban a 150.000 millones de pesetas.
la asistencia sanitaria a todos los extranjeros era más retó-

rica que real. Efectivamente, existe todavía un número re-
presentativo de extranjeros irregulares que, al no poder o
más bien no permitírseles llevar a cabo el ineludible trá-
mite del empadronamiento, quedan excluidos de la sani-
dad pública salvo en casos de urgencia o accidenté.
El colectivo más afectado por esta exclusión es el de los
extranjeros «indocumentados». A efectos legales, se consi-
dera que un extranjero se encuentra en tal situación cuan-
do carece de cualquier documento acreditativo de su iden-
tidad. Este supuesto que podría parecer excepcional, no lo
es, sin embargo, habida cuenta que un importante núme-
ro de las personas que entran irregularmente en España,
principalmente vía patera por las costas de Tarifa o Cana-
rias, llegan desprovistos de cualquier tipo de documenta-
ción. Estos inmigrantes, mayoritariamente africanos de
origen sub-sahariano, sea conscientemente o asesorados
por la mafia de tumo, son conscientes que la ausencia de
documentación impedirá su devolución inmediata, incluso
su expulsión, en caso de ser interceptados por las autori-
dades.
Pero al mismo tiempo, esta ausencia de documentación
de identidad va a suponer a posteriori la imposibilidad de
que estas personas accedan a las prestaciones sanitarias.
Hay que recordar que el requisito básico para llevar a ca-
bo el empadronamiento es aportar una prueba de identi-
dad y domicilio 41.
41 Tuvimos la oportunidad de hablar sobre este tema con uno de

los principales responsables de la asociación KARIBU, organización no
gubernamental que trabaja, entre otras, con la población a que hacemos
referencia y que cuenta asimismo con un Centro médico. Esta persona
nos confirmó que, a pesar de que la Ley 4/2000 garantiza el acceso a la
asistencia sanitaria de todos los extranjeros en situación irregular, el co-
lectivo de extranjeros indocumentados de origen africano ven sistemá-
ticamente rechazadas sus peticiones de empadronamiento por parte de
los Ayuntamientos al carecer de pasaporte o de prueba de identidad.
Igualmente, ciertos extranjeros que cuentan con su pasaporte en regla,
encuentran problemas a la hora de empadronarse en atención a que no
disponen de una prueba de domicilio. Encontrándose en situación irre-
• Los obstáculos al empadronamiento:

Aparte de las personas extranjeras que no pueden llevar
a cabo el trámite de empadronamiento por carecer de un
documento de identidad o de una atestación de domicilio,
fue regularmente posible encontrar artículos en los dife-
rentes diarios españoles denunciando los obstáculos im-
puestos por determinados Ayuntamientos al empadrona-
miento de extranjeros en situación irregular.
Es de especial interés por la repercusión que conlleva
que algo así se produzca en la misma capital del Estado,
una nota de prensa del Proyecto 4." Mundo de Médicos sin
Fronteras, publicada en la página web de la organización
con fecha 13 de julio de 2000, denunciando que diversas
Juntas Municipales en el distrito de Madrid, así como los
Ayuntamientos de diferentes municipios dentro de esta Co-
munidad Autónoma, estaban imposibilitando el empadro-
namiento de los extranjeros sin papeles. En concreto, las
Juntas Municipales de Tetuán, Centro, Ciudad Lineal y
Moncloa, y el ayuntamiento de Fuenlabrada -al sur de
Madrid- exigían a los extranjeros requisitos no contem-
plados por la Ley -tales como contar con un permiso de
residencia, con un pasaporte con visado de entrada o con
documentos probatorios de encontrarse en España desde
hace más de seis meses-o Este abuso de poder y estas
prácticas absolutamente ilegales tenían la gravísima con-
secuencia de limitar el acceso de los extranjeros a un dere-
cho que les está legalmente reconocido.
En la misma línea, el diario Estrella Digital, en su edición
del 25 de julio de 2000, publicaba que la Delegación del Go-
guIar y sin recursos económicos, muchos de ellos viven hacinados en pi-

sos o apartamentos, en número muy superior al admitido por el pro-
pietario. Atendiendo a estas circunstancias, el titular del contrato de al-
quiler que, a su vez, puede ser también extranjero y encontrarse en
situación irregular, rehúsa hacerles un certificado de domicilio.
Todo ello ha implicado que durante el año 2000 -la conversación tu-
vo lugar a mediados de septiembre del mismo-- el volumen de trabajo del
Centro médico de KARIBU ha sido el mismo que en años precedentes.
bierno en Melilla pretendía endurecer las condiciones para

empadronarse de los extranjeros, en razón de la enorme ola
de ciudadanos marroquíes que habían solicitado el mismo
desde la entrada en vigor de la Ley 4/2000. Según el dele-
gado del Gobierno, estas personas marroquíes no vivían en
Melilla, sino que pretendían poder beneficiarse gratuita-
mente de la asistencia sanitaria, la educación pública, etc.
Por tanto, el delegado preveía endurecer unilateralmente
las condiciones de empadronamiento e incluso castigar con
fuertes multas a todas las personas que alojaran a extranje-
ros irregulares 42.
• El funcionamiento deficiente general del sistema

sanitario español:
Es por todos conocido que el funcionamiento del siste-
ma sanitario público español,· intentando evitar generali-
zaciones, no es precisamente modélico: listas de espera,
consultas masificadas, profesionales desbordados de tra-
bajo, deficiente funcionamiento de los servicios de urgen-
cias; son todas ellas situaciones más o menos cotidianas
para millones de personas españolas que no pueden per-
mitirse el lujo de suscribir un seguro o mutualidad priva-
da. Todos estos problemas los encontrará también la per-
sona extranjera, con o sin papeles, en el momento en que
pretenda ejercer su derecho a la asistencia sanitaria. Cabe
esperar asimismo, en atención a que aparentemente nin-
guna previsión o iniciativa pública se ha llevado a cabo al
respecto, que el paciente extranjero encontrará una serie
42 Es probable que ciertas personas estuvieran llevando a cabo cer-

tificados de domicilio falsos, incluso de forma lucrativa, para que per-
sonas no residentes en MeliIla se beneficiarán del sistema sanitario es-
pañoL a priori superior cualitativamente al existente en Marruecos. Es
inadmisible, sin embargo, que el señor delegado del Gobierno en MeJi-
lla declare públicamente que una administración pública va a proceder
al incumplimiento de la legalidad vigente, justificándolo en la picaresca
de algunos, e impidiendo así el acceso a derechos adquiridos de otras
personas que efectivamente se encontrasen viviendo en el municipio
melillense.
de problemas adicionales: dificultad de comunicación, fal-

ta de conocimiento sobre el funcionamiento de los siste-
mas sanitarios occidentales, no especialización de los
prestatarios de servicios sanitarios para atender a un pú-
blico multicultural, incomprensión de determinado voca-
bulario técnico, miedos, tabúes, vergüenzas, etc.
El tema a que hacemos referencia ofrece material sufi-
ciente para escribir un extenso estudio individualizado.
Sin embargo, queda hecha la necesaria reivindicación de
establecer dispositivos especiales para facilitar el acceso de
las personas extranjeras a los sistemas sanitarios públicos
y para ofrecer un servicio especializado de mayor calidad.
No desarrollar este tip\> de programas (como ya vienen ha-
ciendo desde hace años diversos países europeos: destacar
la figura de los mediadores sanitarios en Bélgica; los pro-
gramas interculturales de atención sanitaria de Caritas en
Italia; los programas preventivos para inmigrantes de se-
gunda generación en Holanda, etc.) puede implicar obsta-
culizar tácitamente el acceso a la sanidad de determinados
colectivos de personas extranjeras (baste citar como ejem-
plo obvio a las mujeres de religión musulmana)41. De nada
sirve reconocer legalmente un derecho si al mismo tiempo
no se establecen los mecanismos adecuados para facilitar
el ejercicio del mismo 44.
" En relación a esta materia, resulta particular-mente interesante

la lectura del libro Inllligración, salud v po/ílicas socia/es, editado con-
juntamente en 1997 por la Consejería de Salud de la Junta de Andalu-
cía, la Escuela Andaluza de Salud Pública v la Comisión Europea y que
recoge la transcripción de las diversas intervenciones que se llevaron a
caho en el curso de la «l Reunión Internacional en España sohre Inmi-
gración: salud y políticas sociales».
44 Vamos a limitar-nos a recoger- algunos de los prohlemas que, en
referencia al mal funcionamiento del sistema español de salud púhlica,
fueron constatados durante el período de vigencia de la LO 4/2000 por
las ONG's u otros organismos diversos.
«Médicos del Mundo - Alicante» denunciaha a finales del verano que
las gestiones por parte de los extranjeros irregulares par-a obtener la car-
Ia de solidaridad (nomhre con el que se conoce a la tarjeta sanitaria en
la Comunidad Autónoma de Valencia) se demorahan entr-e dos v seis

gravemente enfermos
La aprobación de la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre de-
rechos y libertades de los extranjeros en España y su inte-
gración social, no cambió gran cosa en cuanto a las posibi-
lidades de regularización a nivel jurídico de los extranjeros
que sufren patologías graves. Ante esta ausencia de nove-
dades, analizaremos brevemente los aspectos de la Ley que
afectan al objeto de este trabajo.
meses, período de tiempo en el que estas personas permanecían sin de-

recho a asistencia sanitaria. Cabe precisar que en esta Comunidad Au-
tónoma, las normas establecidas implican la espera hasta que sea expe-
dida la tarjeta de solidaridad para que el extranjero pueda ser atendido.
En el territorio INSALUD, sin embargo, el resguardo de solicitud de la
tarjeta abre el derecho a la asistencia médica.
Por otro lado, yen información publicada en el diario El Mundo de
20 de julio de 2000, la "Confederación de Sindicatos de Médicos de Ma-
drid - CESMADRID" denunciaba que el sistema público de salud no se
ocupa convenientemente de los 35.000 extranjeros residentes (regu-
lares) en la Comunidad de Madrid. Según su portavoz, está situación
puede generar un grave problema de salud pública: "Los extranjeros
son pacientes nuevos que llegan a consultas saturadas, que tienen gra-
ves problemas de comunicación con los facultativos y que, en ocasio-
nes, sufren enfermedades que son totalmente desconocidas por los mé-
dicos españoles.» No compartía su opinión el director del "Proyecto 4."
Mundo de Médicos del Mundo», quien en declaraciones al mismo dia-
rio admitía la existencia de ciertos problemas de comunicación, pero re-
chazaba la tesis de que pudiera existir un problema de salud pública:
"La mayoría de los extranjeros presentan enfermedades similares a los
españoles y, en todo caso, no son lo suficientemente numerosos para sa-
turar el sistema sanitario español. Se trata de personas jóvenes que, en
la mayor parte de los casos, gozan de una buena salud.»
Finalmente, y siempre dentro del mismo artículo citado, la coordi-
nadora del "Proyecto Sanitario de Médicos sin Fronteras» en Madrid,
expresaba una opinión similar a la de "CESMADRID»: "Los médicos no
tienen tiempo para llevar a cabo una historia clínica a los extranjeros.
El tiempo de media de una consulta en la Seguridad Social oscila entre
El artículo 25.1 de la Ley, bajo el título «expedición del vi-

sado», supuso dar cobertura legal a la figura de la exención
del mismo que, hasta entonces y como sabemos, no había si-
do contemplada sino en la Orden Ministerial de 11 de abril
de 1996. Este artículo se limita a integrar en la Ley un con-
cepto idéntico al de dicha Orden, incidiendo en el carácter
excepcional y en la competencia discrecional del Ministerio
del Interior ( ... podrá eximirse ... ) para conceder la exención
a aquellos extranjeros que se encuentren en territorio espa-
ñol y cumplan el resto de requisitos para obtener un pemli-
so de residencia, siempre que conCUITan motivos humanita-
rios, de colaboración con la Justicia o de atel1cióll sanitaria "'.
dos y tres minutos. Esto genera un problema de comunicación con la

persona extranjera que no comprende bien ni el idioma ni el servicio sa-
nital"io. Me pregunto si existe una verdadera voluntad política de facili-
tar el acceso a la asistencia sanitaria de los extranjeros ... »
En la misma línea de desconocimiento de las enfermedades que pre-
sentan los extranjeros y de los problemas de comunicación, el diario El
País, de fecha 24 de enero de 2000, publicaba un artículo de opinión fir-
mado por el vicepresidente de la ONG «Puericultores sin Fronteras», que
insistía principalmente en la falta de comprensión de las prescripciones
médicas por parte de los extranjeros v, sobre todo, en el ahsoluto desco-
nocimiento que presentan los profesionales sanitarios en cuanto a la me-
dicina y enfermedades tropicales. Esta ONG, en base a fondos propios, ha
puesto en marcha diversos programas de formación a este respecto.
Todo este conjunto de hechos que acabamos de exponer pudo pro-
vocar el 26 de agosto de 2000 la muerte de un hehé marroquí en la sala
de espera del hospital regional de Melilla después de esperar durante
más de tres horas a ser atendido por el servicio de Urgencias. Nada pa-
rece implicar que la falta de asistencia respondiera a una motivación xe-
nófoba, sino a la endémica saturación de! sel-vicio de Urgencias en este
hospital. La Ministra de Sanidad, señora Celia Villalobos, huho de rc-
conocer la responsabilidad de la Administracic'ln en este caso que con-
sideró como un supuesto excepcional y aislado, En cualquier caso, será
el tiempo quien probará si los extranjeros tienen un derecho efectivo a
la asistencia sanitaria en España,
4' El texto del artículo 25.1 dice: "El visado será expedido por las mi-
siones diplomáticas y oficinas consulares de Espaíia \' excepcionalmente,
por moti\'os humanitarios, de colaboración con la Justicia o de atención
sanitaria, podrá eximirse por el Ministerio del Intel'ior de la obligación de
obtener el visado a los extranjeros que se encuentren en Espafla v CUIll-
plan los ITquisitos para obtener un permiso de residencia .. »
• El permiso de residencia por circunstancias

excepcionales:
En cuanto a la posibilidad discrecional de demandar un
permiso de residencia por circunstancias excepcionales, cu-
riosamente la LO 4/2000 no incluye esta figura dentro de
su articulado. Cabe preguntarse si hubiera sido desarrolla-
da a posteriori a nivel reglamentario, si no hubo una vo-
luntad política de incluirla o si, simplemente, fue un sim-
ple y llano olvido 46. En cualquier caso, la reforma de la Ley
actualmente en vigor se de recuperar esta figura.
De todas formas, la LO 4/2000, en su escaso año de vi-
gencia temporal, no llegó prácticamente a tener aplicación
efectiva. Este hecho fue consecuencia de los propios con-
dicionamientos históricos y circunstancias políticas que
rodearon su aprobación y que no entraremos a analizar.
Simplemente cabe decir que la ausencia de desarrollo re-
glamentario de que adujó la Ley impidió, como decíamos,
su efectiva aplicación y, más bien, cabría decir que las di-
ferentes administraciones competentes, al menos en la
parte que nos afecta, se limitaron a continuar aplicando
los diferentes instrumentos de carácter reglamentario que,
no siendo manifiestamente incompatibles con la misma,
existían con anterioridad a su entrada en vigor.

Por el contrario, la hoy reformada LO 4/2000 sí intro-
dujo la necesaria novedad de contemplar una serie de su-
puestos de protección contra una sanción de expulsión.
En concreto, el número 2 del artículo 53 establece una
serie de categorías de extranjeros que, aún habiendo co-
46 Hay que especificar que, a pesar de su marcado espíritu apertu-

rista respecto a legislaciones anteriores, la Ley 4/2000 presentaba unas
deficiencias técnicas realmente acentuadas en algunos puntos, proba-
blemente consecuencia de su accidentada y precipitada aprobación final
y de su propio carácter consensual. Cabe optar, por tanto, por la hipóte-
sis del olvido para explicar la ausencia del permiso por circunstancias
excepcionales.
metido una infracción susceptible de ser sancionada con la

expulsión del territorio y en atención a sus vínculos perso-
nales o familiares en España y por otras ra::,ollcs de tipo hu-
manitario, están protegidas contra la ejecución efectiva de
tal medida.
En la LO 4/2000 sólo gozan de una proteccióll absoluta
las mujeres embarazadas cuando la ejecución de la expul-
sión pueda suponer un riesgo para la gestación o la salud
de la madre.
Están protegidos de forma relativa (es decic no lo están si
reinciden en la comisión de una infracción sancionahle con
la expulsión) las siguientes categorías de extranjeros:
Los nacidos en España con residencia legal durante
los últimos cinco años.
Los españoles de origen que hayan perdido la na-
cionalidad española.
Los titulares de un permiso de residencia perma-
nente.
Los beneficiarios de prestaciones de protección so-
cial (accidente de trabajo, desempleo, prestaciones
de tipo asistencial, etc.).
Los cónyuges, ascendientes e hijos menores de un
extranjero que se encuentre en alguna de las situa-
ciones anteriores, siempre que hayan residido legal-
mente durante más de dos ai10s en España ~7.
Como es posihle constataI~ la Ley no contempla la situa-

ción de enfermedad grave como merecedora de protección
contra la expulsión (es relativamente asimilahle el supues-
to de las mujeres emharazada si consideramos el estado de
gestación como una enfermedad, lo cual sería más que dis-
cutible).
" Las tn's últimas categorías pierden su protección en el caso de

que cometan una infracción muy grave de las cOlltempladas ell los apar-
tados a), h), e) v j) del artículo 50, o hien la infraccic')Jl grave prc\'ista en
la letra j) del artículo 49, La LO 4/2000 recoge l'l n~gimen dc infraccio-
ncs y sanciones en su Título 111, tipificándosc I()s difercntes tipos dc in-
fracciolles en los artÍCulos 4i\ aSO.
Es realmente denunciable la tacañería de la LO 4/2000

Y de su reforma en este punto -de capital importancia-
y su enorme retraso respecto a otras legislaciones de ex-
tranjería europeas. Las leyes más restrictivas -digamos
Francia, mismamente Alemania- integran bien por re-
ferencia directa o bien por redacción adaptada propia,
la protecció/1 contra la expulsión en virtud del artículo 3
-«nadie podrá ser sometido a tortura o tratamientos in-
humanos o degradantes»- y, principalmente, del artícu-
lo 8 -«Derecho a la vida en familia y a la intimidad fa-
miliar»- del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Existe asimismo variada jurisprudencia del Tribunal Eu-
ropeo de Derechos Humanos de Estra~burgo decretando
que la expulsión de una persona gravemente enferma ha-
cia un país donde no dispone de un tratamiento médico
adecuado constituye un trato inhumano y degradante
que viola, por tanto, el artículo 3 del Convenio de Roma -Ix.
Igualmente, sendos Informes y Resoluciones del Parla-
mento Europeo sobre la situación de los Derechos Hu-
manos en la Unión Europea, relativos a los años 1995 y
1996, recomiendan e instan a los Estados miembros a
que ninguna medida de expulsión sea ejecutada contra
un extranjero gravemente enfermo 49.
4< La sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos «D con-

tra el Reino Unido», de 21 de abril de 1997, es un excelente ejemplo.
,,, Informe sobre el respeto de los Derechos Humanos en la Unión
Europea (1995) aprobada por Resolución del Parlamento Europeo de 8
de abril de 1997. Ponente: señora Claudia Roth. Párrafo 81: «Pide a los
Estados miembros que no expulsen de su territorio a una persona que
necesite un tratamiento médico que, de no ser posible continuarlo en
las mismas condiciones. pondría en peligro las posibilidades de resta-
blecimiento o supervivencia.»
Informe sobre el respeto de los Derechos Humanos en la Unión Eu-
ropea (t 996) aprobada por Resolución del Parlamento Europeo de 8 de
abril de 1998. Ponente: señora Aline Pailler. Parrafo 20: «Pide que no se
adopte ninguna medida de expulsión o devolución a la frontera contra
un extranjero reconocido médicamente como enfermo de una patología
grave o contra sus padres o tutores si se trata de un menor o de una per-
sona dependiente.»
En definitiva, es triste y paradójico que la restrictiva re-

forma legal recientemente aprobada en España haya sido
justificada en la necesaria adecuación a que nos obligan
nuestros compromisos y socios europeos y que, al mismo
tiempo, esta legislación de extranjería ignore completa-
mente las disposiciones, recomendaciones y jurispruden-
cia comunitarias en la materia que nos ocupa.
3. LA LEY ORGÁNICA 8/2000,

DE 22 DE DICIEMBRE, DE REFORMA
DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000,
DE 11 DE ENERO, SOBRE DERECHOS
Y LIBERTADES DE LOS EXTRABJEROS
EN ESPAÑA Y SU INTEGRACIÓN SOCIAL
(EN ADELANTE, LO 8/2000)
3.1. El derecho a la asistencia sanitaria
El importante recorte que ha supuesto la reciente apro-

bación de la LO 8/2000, de reforma de la LO 4/2000, que ve-
nimos de analizar, principalmente en lo que afecta a las per-
sonas extranjeras en situación irregular, no ha modificado,
sin embargo, en ningún aspecto el artículo 12 referente a la
. asistencia sanitaIia. Nos remitimos, por tanto, a lo anterior-
mente desarrollado en el punto correspondiente (2.1) de es-
te estudio.
Por el contrario, sí cabe hacer una mención a la per-
sistente falta de voluntad política para que los extranjeros
puedan hacer efectivo este derecho. A este respecto, son
particularmente denunciables las declaraciones que el De-
legado del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración
-señor Enrique Fernández Miranda- llevó a cabo el pa-
sado 18 de enero de 2001 (sólo cinco días antes de la defi-
nitiva entrada en vigor de la LO 8/2000)- instando a los
Alcaldes del Grupo Popular a ser más cuidadosos en el em-
padronamiento de los extranjeros irregulares, llegando a
exigirles no empadronar a los extranjeros que no cuenten
con un permiso de residencia. Estas desafortunadas decla-

raciones, llevadas a cabo en Valencia con motivo de las Se-
siones Intermunicipales del Partido Popular ante más de
500 ediles y que fueron ampliamente recogidas por diver-
sos medios de comunicación, no sólo suponen un recono-
cimiento expreso del actual Gobierno de su voluntad de
imposibilitar a los inmigrantes sin papeles poder hacer
efectivo su derecho a la asistencia sanitaria, sino que in-
cluso, lo que es aún más grave, constituyen una recomen-
dación pública de incumplir la legalidad vigente. Reciente-
mente, en una comparecencia ante el Congreso, el señor
Fernández Miranda negó haber llevado a cabo tales decla-
raciones (a pesar de que fueron plasmadas en su día den-
tro de la página web de su propio grupo parlamentario).
Diversas fuentes expresan que, al menos en el municipio
de Madrid, se sigue ilegalmente exigiendo un resguardo de
haber solicitado permiso de residencia a los extranjeros
que pretenden tramitar su inscripción en el Padrón.

gravemente enfermos.
Como era previsible, el tono restrictivo general que des-
prende la nueva reforma de la Ley de extranjería no ha
supuesto novedades positivas en cuanto a la posible regula-
rización de los extranjeros que sufren enfermedades graves.
La exención de visado se contempla ahora en el artícu-
lo 31.7 de la LO 8/2000 -bajo el título de «Situación de re-
sidencia temporal» y fuera, por tanto, del capítulo de visa-
dos- de forma casi idéntica al artículo precedente que
recogía la LO 4/2000. Sin embargo, y a pesar de seguir siem-
pre presentes los componentes de excepcionalidad, discre-
cionalidad, presencia en territorio español y cumplimiento
del resto de requisitos para solicitar un permiso de residen-
cia, los motivos previstos se reducen a la colaboraci(m con

la Justicia y a los humanitarios. Es previsible v deseable que
las razones médicas sean consideradas como moti\()s hu-
manitarios en la interpretaciún y desarrollo de este artículo,
pero también es cierto que la desapariciún en el texto de re-
fOl-ma de este motivo de exenciún supone ,va un claro retro-
ceso respecto a la legislación modificada '!I.
• El permiso de residellcia por cirClIIlslullcias

excepciO/zales:
La LO 8/2000 ha vudto a recuperar, sin embargo, tam-
bién en su artículo 31, número 4, las posibilidades ilimita-
das de discrecionalidad que conlleva la figura dd permiso
por circunstancias excepcionales. En COl1creto, «podrú
otorgarse un permiso de residencia temporal cuando con-
curran razones humanitarias, circunstancias excepciona-
les o cuando se acredite una situación de arraigo, en los su-
puestos previstos reglamentariamente». lIabrú que
esperal~ por tanto, a la aprobación del futuro Real Dl'creto
de ejecución de la Ley para saber si la sitU<-lci()l1 de enfer-
medad grave entrará dentro de los supuestos de los que ha-
bla el artículo, lógicamente dentro dd concepto de razones
humanitarias. Por el momento, en el borrador que se ha
presentado por el Gobierno a los dilcrenlL's grupos parla-
mentarios, esta causa no está inicialmente predsta '1,
El horrador (k Real Decrl'to de cjeL'llcic)Jl l!L- la Ln t\/2000 quc, a

la espera de su aprobal'iúll y entr'ada en \i¡.>or, hd ~id() informalmcnte
hccho público, de.~arrolla en su artículo 4'1 la Ii¡.>ura de la e'\crlCi()n dc
\'i~ado, El artículo prúcticalllcnte sc limita a copiar, dc forma mús o lllL'-
no~ resumida, la Orden Ministerial de f '1'16 \, dcL'li\amcnlL', L'll su nú-
mero 2, Il'tra 11), \ol\'L'mos a ellcontrar la rcdacciollex~ll'la del supucsto
que va conOCL'rno~: (' Extranjeros que al'rcditcn sub'ir una cllkl'fllcdad o
impedimcllto que requiera asistencia sanitaria \ les imposibilite el re-
torno a su pah para obtener el visado,»
El desarrollo del permi~o dc re"idl'ncia por l'irnlllstallL'ias l'\:-
cepcinnaks se lIe\<I a cabo en el númcro .3 lkl ~;rtículo 4 f del Borrador
del Re¡.>larnl'nto, El único supucsto ill\'ol'able por ra/,'m dc l'ldel rlll'dad
gravl' lo constituye la letra e) qUl', por otra parte, rq)rodlllT e\:al'la-
En cualquier caso, la propia redacción del número 4 del

artículo 31 nos hace sospechar que este precepto será una
especie de «cajón desastre», a partir del cual se procederá
a solicitar la regularización de personas que se encuentren
en todo tipo de situaciones de carácter no ordinario. Ante
el expediente de un extranjero que demuestra sufrir una
enfermedad grave que no puede ser tratada en su país de
origen y que la ausencia de tal tratamiento puede suponer
su muerte, toda lógica indica que habría de ser documen-
tada en virtud del artículo 31.4. Sin embargo, la Ley espa-
ñola de extranjería sigue anclada en el poder discrecional
y, desafortunadamente, es y será la administración com-
petente -a priori la Delegación o Subdelegación del Go-
bierno de la provincia en que se lleve a cabo la solicitud-
quien tendrá la última palabra sobre el incierto futuro de
estas personas.

El artículo 57 de la LO 8/2000, salvo ligerísimas modifi-
caciones que no afectan al objeto de este artículo, repro-
duce prácticamente los mismos supuestos de protección
que habíamos examinado en el apartado equivalente co-
rrespondiente a la LO 4/2000. Cabe, por tanto, remitirse en
este punto a todo lo previamente expuesto en el pun-
to 2.2.2.
BIBLIOGRAFÍA
Droit des étrangers, Fran~ois Julien-Laferriere, Presses Universi-

taires de France, enero de 2000.
mente el ya previsto en la Orden Ministerial del año 1997: "Se conce-

derá un permiso de residencia temporal en atención a las circunstan-
cias excepcionales que concurran en cada caso ... e) ... a las personas en
que concurran circunstancias humanitarias, en particular haber sido
víctimas de conductas tipificadas como delitos racistas o xenófobos. las
cuales justifiquen la necesidad de autorizar su residencia en España.»
Cuide de la Protection sociale des étrangers en Fumce, GISTI -

Groupe d'information et de soutien des immigrés, Edition Sy-
ros GISTI, 1997.
La protectiml sociale des étrangers en France apres la créatiol1 de
la CM U, GISTI, Les Cahiers Juridiques, 2000.
Dictionnaire permanent Droit des étrangers, Editions Législatives,
1999 (actualizaciones periódicas).
L'H6pital hors la Lui, Conférence de presse de la Mission Solida-
rité France de Médecins sans Frontieres, abril 1993.
Rapport d'activité de ['action pour les droits des nzalades étrangers
en France, ADMEF, diciembre 1994.
Rapport d'activité 1997-1998, Cellule d'accueil Social et Juridique
de Médecins sans Frontieres, Mission France.
Derecho de extranjería en España. Regulación jundica, práctica
administrativa y judicial, PEDRO PABLO MIRALLES SANGRO y otros
autores, Universidad Nacional de Educación a Distancia, Ma-
drid, 1995.
Derecho de extranjería, asilo y refÍlgio, FERNANDO M. MARIÑO ME-
NÉNDEZ y otros autores, Instituto Nacional de Servicios Socia-
les, Madrid, 1995.
Comentarios a la nueva Ley de Extranjería, PEDRO SANTOLAYA MA-
CHETTI .Y otros autores, Lex Nova, Valladolid, 2000.
Inmigración, salud y políticas sociales, OLGA SALAS Y ANTONIO
UGALDE, Escuela Andaluza de Salud Pública, Sevilla, 1997.
Aprocci transculturali per la promozione della salute, Salvatore
Geracci, Caritas di Roma, Anterem, Roma, 2000.
Por una Europa abierta e integradora. Políticas migratorias en la
Unión Europea, Grupo Parlamentario de los Socialistas Eu-
ropeos, Debates Europeos, Comunidades Europeas 2000.
Estudio sobre el coste adicional de la extensión de la cobertura de
asistencia sanitaria de la Seguridad Social a los extrmljems. Re-
sumen Ejecutivo, Price Waterhouse Coopers, Madrid, 1999.
Informe sobre la situación de los Derechos HlImanos en la Unióll
Europea (1995), CLAUDIA ROTH, Parlamento Europeo 1997.
Infomze sobre la situación de los Derechos Huma/lOS en la Unión
Europea (1996), AUNE PAILLER, Parlamento Europeo 1998.
Textos legislativos, archivos de prensa y páginas web diversas.
LA LITERATURA DE INVESTIGACiÓN
SOBRE LOS HIJOS DE INMIGRANTES
ROSA APARICIO GÓMEZ *
En este artículo se revisan las principales investigaciones

realizadas en España -algunas de ellas publicadas, otras
no- sobre los hijos de inmigrantes. lA conclusión es que
aunque se han llevado a cabo más investigaciones de lo que
podría suponerse dado la reciente presencia de este colecti-
vo, éstas en su mayor parte no han salido de las aulas.
In this article, a brief review is made of the main research

carried out in Spain -source of it published, other not- on
the children of international migrants. The conclusion is
that much has been done, considering the presence in
number of these children is still very recent, nonetheless for
the most part it has not overstepped the schoolroom.
Se ha señalado muchas veces que la inmigración extran-

jera de España es un fenómeno relativamente reciente si se
compara con la mayoría del resto de los países europeos.
* Directora del Instituto Universitario de Estudios sobre Migra-

ciones.

172 Rosa Aparicio Gómez
Pero la inmigración empieza normalmente siendo una em-

presa de individuos solos v la ¡-eunificación familiar o la
formación de familias tan sólo ocurre en una etapa poste-
riOl~ Por tanto, no es sorprendente que la presencia de los
hijos de los inmigrantes apenas se haya hecho notar en Es-
paña hasta hace poco y que la bibliografía sobre hijos de in-
migrantes en España no sea tan abundante n)T1lO en otros
países europeos, en muchos de los cuales eslL' tema se ha
convertido en uno de los temas centrales de investigación
relacionados con la inmigración. Lo que sí es sorprendente
es el descubrimiento de que, en términos relativos, hay un
gran número de investigadores que han Ile"ado o están lle-
vando a cabo sus investigaciones sobre el asunto casi desde
el momento en que la inmigración empezú a hacerse «visi-
ble» en España.
Las pdmeras investigaciones, que se centraron en los hi-
jos de inmigrantes, se fechan a partir de 1991, el año en que
los datos de inmigración se dispararon espectacularmente
debido en gran palie al proceso de regularización. Antes de
esa fecha tan sólo encontramos referencias dispersas sobre
los hijos de inmigrantes en inn'stigaciones que se dedicaban
a otras materias. Las tensiones que se produjeron en algu-
nos centros de enseñanza, que no estaban preparados para
el surgimiento repentino de niños de diferentes orígenes en
sus clases, fue la primera señal que tuvieron las autoridades
educativas y otros sectores de la Administraciún para darse
cuenta de que podrían estar frente a un problema el cual,
aunque todavía no estaba muy presente, podría tener con-
secuencias considerables en el sistema educativo v en la in-
tegración de la población inmigrante. Esta preocupación de
la administración marcó el comportamiento para la mayo-
ría de las investigaciones de hijos de inmigrantes que se han
realizado en España. Testimonio de esto es que una gran
parte de las investigaciones conocidas se han financiado por
el ministerio de Educaciún y Cultura a tr~\\és del CIDE I
Entre 1991 \" 1997 sllhvcncion(¡ hasta 26 prO\ect()s de ill\l'st ig,a-

ciún relacionados con los inmigrantes y la cdllcal·i{lll.
La literatura de investigación sobre los hijos de inmigrantes 173
(Centro para la Investigación y la Documentación en la Edu-

cación).
Debido a que Madrid y Barcelona con sus alrededores
son los sitios con más número de inmigrantes, la mayoría
de las investigaciones centradas en los centros educativos
y en la educación -y otras muchas- se inclinaron más a
concentrarse, con algunas excepciones, en estas áreas
(García Castaño, 1994). Y una vez más hay muy pocos es-
tudios que sean representativos de áreas o localizaciones
(a excepción de García Castaño, 1994, y Franzé, 1995; el
primero se centró en seis provincias del sur de España y el
segundo en Madrid). Fuera de éstos, la mayoría son los es-
tudios de un distrito o de un barrio de una ciudad (por
ejemplo, Pascual y Riera, 1991; Tort, 1995; Juliano, 1995;
Franzé, 1996) o incluso de centros educativos concretos
(como Siguan, 1998; Franzé, 1995). Cuando este es el ca-
so, se tiende a centrarse en escuelas públicas más que en
privadas y en las que están situadas en áreas poco privile-
giadas donde hay una tasa relativamente alta de inmigran-
tes. Otra característica común de la mayoría de la biblio-
grafía examinada que va en esta línea es que se concentra
en los primeros años de escolaridad, es decir, niños de has-
ta doce años (a veces hasta de catorce). No se sabe nada de
lo que pasa con aquellos que abandonan la escuela. Pro-
bablemente hay una buena razón para esto: que cuando
los investigadores estaban realizando su tarea habría sin
duda muy pocos niños escolarizados que tuvieran más de
doce años.
Por otro lado, aunque algunas investigaciones conside-
ran como objeto de estudio a todos los niños inmigrantes
de ese área o centro educativo sin pararse a diferenciar na-
cionalidades; algunas se centran sólo en una nacionalidad
específica, siendo la marroquí la más escogida debido en
parte a que los profesores y el personal docente y no do-
cente la consideran la más problemática. De este modo ca-
si un tercio de toda la bibliografía de investigación de la
que hemos tenido noticias, trata exclusivamente sobre los
hijos de inmigrantes marroquíes mientras que ninguno de
los otros estudios ha seleccionado a ningún otro grupo de

otra nacionalidad.
El carácter pionero de la investigación llevada a cabo
en esta área a lo largo de los últimos años ha significado
que los primeros esfuerzos se dirigieran a la delimitación
del objetivo del estudio. Debido a esto, la mayoría de ellos
tienden a ser descriptivos en vez de ser interpretativos o
explicativos y casi nunca se ha intentado elaborar teóri-
camente el tratado. Pascual y Riera (1991) Y Franzé
(1998) son la excepción a esto último; el primero sobre el
proceso de construcción de la identidad de los hijos de in-
migrantes y el segundo sobre la distancia entre los tipos
tipo de procesos de socialización sufridos por los niños
inmigrantes fuera de la escuela y el modelo de aprendi-
zaje al que tienen que acoplarse en los centros educa-
tivos.
Como se ha mencionado anteriormente, gran parte de
las investigaciones sobre los hijos de inmigrantes y los cen-
tros educativos es de nivel local y la mayoría se refieren a
dos áreas del territorio español, lo cual no permite hacer
generalizaciones sobre el tema. Hay que añadir el hecho de
que el tamaño de las muestras y el número de los casos es-
tudiados es generalmente pequeño y, por tanto, suele ser
poco representativo. Sin embargo, el número significante
de estudios llevados a cabo en profundidad han ido inten-
sificando el conocimiento fiable del tema. Pero un aspecto
que se ha dejado normalmente de lado es el de hacer com-
paraciones entre los hijos de inmigrantes y los niños au-
tóctonos. Esto es un aspecto importante, pues sólo en ese
caso los resultados obtenidos se pondrían en la perspecti-
va adecuada (tan sólo Franzé, 1995, 1996, lo toma en cuen-
ta en su investigación).
Dentro de las investigaciones que van en la línea de cen-
trarse en la educación de los hijos inmigrantes, los investi-
gadores han concentrado sus esfuerzos en varios temas es-
pecíficos. Los principales son:
a) Demografía: el número, composición v distribución
de los hijos de inmigrantes en los centros educa ti-
vos (vrg., Bergére Dephazi, 1992; Colectivo lOE,

1996; Juliano, 1996).
b) La respuesta a la situación multicultural en los cen-
tros educativos y en la clase (Pascual y Riera, 1991;
Franzé, 1995, 1996; Bartolomé Pina, 1992, 1995 ... ).
e) La integración de los hijos de inmigrantes (Franzé,
1995, 1996, 1998; Colectivo lOE, 1996; Torres, 1993;
Giménez, 1994 ... ).
d) Actuación educativa en el caso de los hijos de inmi-
grantes (Siguán, 1990, 1998).
e) Atención a la diversidad y medidas específicas para
los niños inmigrantes (Franzé, 1995, 1996, 1998).
Si examinamos cada caso uno por uno vemos que, sub-
yacente el primero de estos temas, hay una preocupación
particular con la concentración posible de los niños inmi-
grantes en algunos centros educativos, dando ocasión al
surgimiento de guetos. La conclusión que más se suele sa-
car es que el número de hijos de inmigrantes en el sistema
educativo todavía es relativamente pequeño cuando se
considera como un todo, pero que existe evidencia de que
se está dando un proceso de formación de guetos en los
centros educativos de algunos distritos o barrios tanto de
Madrid como de Barcelona. Este fenómeno ocurre en par-
te debido a que los inmigrantes tienden a concentrarse en
aquellas áreas donde pueden encontrar viviendas más ba-
ratas y esto se agrava cuando los padres nativos dejan de
llevar a sus hijos al colegio con el argumento de que la pre-
sencia de niños inmigrantes rebaja el nivel escolar.
Si los centros educativos están preparados para tratar
la diferencia es la cuestión principal enunciada en el se-
gundo punto de los temas nombrados. La respuesta uná-
nime es que no lo están. Incluso cuando hay un deseo ex-
plícito de tener en cuenta las diferencias en los procesos
de aprendizaje y otros aspectos, muchos centros educati-
vos a través de su estructura y prácticas organizativas lle-
van a cabo un currículo «oculto» que se adscribe en la
educación a los modelos de «asimilación» y «compensa-
ción» (Franzé, 1995, 1996; Bartolomé Pina, 1994; Colecti-

vo lOE, 1994; México, 1994).
La integración de los hijos de inmigrantes en los centros
educativos es otro punto que interesa a los investigadores
y se hacen aproximaciones desde diferentes perspectivas.
Algunos investigan la estructura de las interacciones entre
los profesores y los hijos de inmigrantes, entre los hijos de
inmigrantes y los alumnos nativos y entre los hijos de in-
migrantes entre ellos mismos. Muchos investigadores tien-
den a observar que hay buena voluntad por parte de los
profesores, aunque modos establecidos de pensar y de ac-
tuar así como presiones del ambiente circundante conlle-
van al final a crear tensiones. A los niños inmigrantes que
muestran dificultades para adaptarse a los demás se les
considera niños molestos y focos de conOictos. Los niños
nativos tenderán a relacionarse con los hijos de inmigran-
tes según lo que ellos perciben a su alrededor tanto en la
escuela como fuera de ella.
Otro modo de acercarse a esta cuestión es observar los
factores y mecanismos que subyacen a los procesos de for-
mación de identidad. Lo importante aquÍ es qué papel jue-
ga el centro educativo en la formación de la identidad de
los hijos de inmigrantes porque esa identidad será la que
les llevará a su integración en la sociedad. Una conclusión
que podemos sacar es que intervienen muchos factores en
este proceso, especialmente la familia (Pascual y Riera,
1991; Tort, 1995; Gregario, 1994), la cual suele empujar en
dirección contraria a la de la escuela o de la sociedad de
acogida, aunque esto no siempre sea así (Colectivo lOE,
1995). Otra idea interesante es que los centros educativos
contribuyen principalmente a la formación de la identidad
social de los hijos de inmigrantes orientándoles a identifi-
carse con la baja posición social que, en general, la socie-
dad suele atribuir a los inmigrantes (Pascual y Riera, 1991;
Franzé, 1998). Sin intención de hacerlo, los centros educa-
tivos y los profesores contribuyen de esta manera a la dis-
criminación de los hijos de inmigrantes. Desde un punto
de vista subjetivo la postura tomada por los hijos de inmi-
gran tes es la de querer hacer y ser como sus compañeros

españoles y, por tanto, su actitud hacia la integración se
podría considerar normalmente positiva, e incluso asimi-
lacionista.
Una cuarta área que interesa a los investigadores está
relacionada con los logros escolares de los hijos de inmi-
grantes. La mayoría de los investigadores analizados se re-
fieren al tema de que los niños inmigrantes tienden a dar
peores resultados y a engrosarse, por tanto, las estadísticas
de aquellos que fracasan en la escuela (Franzé, 1995; Fran-
zé y Ruiz Alonso, 1996). Pero sólo dos de éstos intentan es-
tablecer indicadores fiables para medir la actuación esco-
lar comparando los hijos de inmigrantes y los alumnos
españoles. Tomando como indicador de actuación escolar
la correspondencia entre la edad de un niño y el curso es-
colar en el que está, la conclusión que saca uno de estos in-
vestigadores (Franzé, 1995) es que en el año en que se rea-
lizó el estudio, casi un cuarto de los alumnos extranjeros
que estaban matriculados en el MEC (es decir, en todos los
centros educativos adscritos al ministerio de Educación y
Cultura) estaban uno o varios años por debajo, mientras
que lo mismo tan sólo afecta al 8 por 100 de los niños es-
pañoles. Por otra parte, el porcentaje era considerable-
mente más alto para niños cuya lengua materna no era el
español. Otros indicadores utilizados dieron resultados pa-
recidos. Aunque no hay datos para corroborar esto, la ma-
yoría de los investigadores coinciden en afirmar que la ac-
tuación es mucho más pobre en los niños que se han
incorporado más tarde al sistema escolar español que en
aquellos que realizan toda su educación en este sistema te-
niendo estos últimos bastantes expectativas de continuar
sus estudios una vez acabada su educación elemental. Mu-
chos ven que la competencia lingüística es una de las prin-
cipales barreras (Siguán, 1998), pero otros piensan que se
le da demasiada importancia a este factor. Por ejemplo,
Franzé (1996) considera que este problema está más rela-
cionado con el conflicto entre la estructura mental conve-
niente para el éxito escolar y la adquirida por los niños en
su entorno, compartida con la de otros gmpos sociales

marginados, sean nativos o no. Pascual y Riera (1991) aña-
den a este factor el de las expectativas de los padres de los
niños las cuales a su vez dependen del transfondo cultural
de éstos y de su situación económica en el país de acogida.
Por último y en relación con los centros educativos, los
investigadores indagan sobre las medidas que han tomado
estas instituciones para tratar la diversidad cultural y edu-
cacional del alumno. Un aspecto de esto son los programas
vigentes dirigidos a ayudarles a que se integren en el plan
de estudios normal. Las conclusiones de los investigadores
son que los programas específicos concebidos para este
propósito se llevan a cabo de diferentes maneras en las di-
ferentes áreas o centros educativos -algunos tienen clases
paralelas para niños extranjeros y otros niños con necesi-
dades educativas especiales, otros tienen clases extraesco-
lares para estos niños, algunos separan a los niños extran-
jeros de los niños con necesidades educativas especiales-,
pero cada uno muestra ventajas e inconvenientes (Franzé,
1995, 1996). Otro aspecto es el de enseñar y conservar el
idioma y la cultura de origen de los hijos de inmigrantes.
Franzé encuentra que hay diversos programas dirigidos a
niños de origen marroquí y portugués, pero no ahonda en
la materia. Quizá porque cuando los investigadores esta-
ban llevando a cabo su tarea todavía no era posible evaluar
esas experiencias con la perspectiva suficiente.
Otras líneas de investigación no directamente relaciona-
das con los centros educativos y la educación apenas se han
ensayado según lo antes apuntado. Omito al referirme en
particular a ellas porque son investigaciones muy prelimi-
nares o porqL:e la situación ha cambiado mucho desde que
se llevaron a cabo y actualmente están desfasadas. Por otro
lado, las investigaciones sobre la familia v su influencia en
la socialización y la integración de los hijos de inmigrantes
brillan por su ausencia. Tan sólo hemos encontrado tres re-
ferencias (Pumares,1996; Gregorio, 1994; Gascón, 1998).
Uno de éstos es de particular interés porque saca a la luz la
presencia de familias monoparentales en algunos gnlpos de
inmigrantes marroquíes compuestos sólo por el padre y los

hijos varones. Por último, sólo una investigación toca indi-
rectamente el tema de los hijos de inmigrantes marroquíes
cuando ya no están en edad escolar (Colectivo lOE, 1996).
Aspiramos a contar con más investigaciones en un futuro
cercano sobre los hijos de inmigrantes adolescentes y jóve-
nes por lo rápidamente que aumenta su número entre la
población inmigrante que ha llegado a en España.
BIBLIOGRAFíA
ALEGRET, J. L., Y PALANDARIES, J. M.: «La escolarización de los ni-

ños y niñas en Gerona», en LÓPEZ, B. (coord.) (1996): Atlas de
la inmigración magrebí en España, Madrid, Universidad Autó-
noma Ediciones.
AJA, E., Y otros (1999): La inmigración extranjera en España, Bar-
celona, Fundación La Caixa.
BARTOLOMÉ PINA, M. (1994): Diagnóstico de las diferencias étnicas
y de los procesos educativos desarrollados en la Educación Pri-
maria, Madrid, CIDE (inédita).
- (1995): Evaluación de un programa de Educación Intercultu-
ral: desarrollo de la identidad étnica en Secundaria a través de
la acción lutorial, Madrid, CID E (inédita).
ARNAL, M. (1998): «Educación intercultural y enseñanza de len-
guas: una propuesta para Madrid», en OFRIM Suplementos,
2, pp. 149-162.
CABELLO, E.: «Mujeres emigrantes marroquíes: un caso de segun-
da generación», en MORALES, V. (coord.) (1994): El desafío de
la inmigración africana en España, Madrid, Universidad Na-
cional de Educación a Distancia.
CABELLO, E.; PÁEZ, M. T., Y YETANO, A.: «La evolución de los na-
cimientos de la colonia marroquí en España», en LÓPEz, B.
(coord.) (1996): Atlas de la inmigración magrebí en España,
Madrid, Universidad Autónoma Ediciones.
CARBONELL I PARIS, F. (1999): «Diversidad cultural y educación in-
fanti1», en OFRIM Suplementos, número de noviembre-Di-
ciembre 1999, pp. 11-32.
CASTELLANOS, E. (1990): Aproximació a la realitat socio-cultural de
la immigració marroquina a L'Hospitalet, Barcelona (inédito).
COLECTIVO lOÉ (1995): Presencia del Sur: l1/arroql/ íes ell Catallllla,
Madrid, Fundamentos.
- (1996): La educacióll intercultural a prueba: hijos de illlni-
gral1tes l1/arroquíes ell la escuela, Madrid, Ministerio de Edu-
cación y Ciencia.
- (1996): «Hijos de inmigrantes marroquíes en España», en
LÓPEZ, B. (coord.) (1996): Atlas de la illl1/igracióll l1/agrebí ell
España, Madrid, Universidad Autónoma Ediciones.
CRESPO UBERO, R. (1997): «Inmigración y escuela», en Il Illjónne
sobre Il1l1/igracióll v Trabajo Social, Diputación de Barcelona.
FORO NACIONAL DE INMIGRANTES (1999): «Propuestas educativas pa-
ra la inserción del alumnado inmigrante», en Boletín de I¡¡-
migración v RejÍlgio, 16, pp. 49-84.
FRANZÉ, A. (1995): Illtegración socioedllcat iva de la «segu nda ge-
neración»: Estudio alltropológico en contextos ml/lticl/ltl/rales,
Madrid, Dirección General de Migraciones (inédito).
- (1996): Sobre la COllcel1tración escolar del all/llmado de origen
inmigral1te: estudio de un barrio de Madrid, Madrid, Dirección
General de Migraciones (inédito).
- (1996): «La población infantil marroquÍ en la escuela espa-
ñola», en LÓPEz, B. (coord.): Atla.'·; de la il1lnigración IIUlgrehí
en Espafza, Madrid, Universidad Autónoma Ediciones.
- (1998): «Cultura/Culturas en la escuela: la interculturalidad
en la práctica», en OFRIM Suplel1/e/ltos, 2, pp. 43-62.
- (1999): «Políticas educativas en inmigraciún: algunas notas
sobre la enseñanza de la lengua y cultura de origen», en
OFRIM Suplementos, noviembre-diciembre, p. 86, Madrid:
Ediciones del Oriente y del Mediterráneo.
- (coord.) (1999): Lengl/a y cultura de origen: nÍllos marroql/íes
en la escl/ela espa/l0Ia, Madrid: Ediciones del Oriente v del
Mediterráneo.
FRANZÉ, A., y GREGORIO, C. (1994): Segul1da generación il1/11igran-
te: la Familia y la escuela, Madrid (inédito).
FRANZÉ, A., y RUlz ALONSO (1996): La illtegracióll cultural." lill-
giiística de los il1migrantes: 1I/1 provecto de i/1/lOvaciól1/illvcsti-
gaciól1 coordúwda, Madrid, Memoria Final de Investigación,
Instituto Ortega y Gasset (inédito).
GARCÍA CASTAÑO, F. J. (dir.) (1994): La escolari::.acióll de ni/las v ni-
ños inmigrantes en el sistema edl/cativo espa/lol. Estl/dio COII/-
parado elltre diFerelltes provil1cias espmlolas de la sitl/acióll en
las escuelas de los hijos de i/1/nigral1tes extranjeros desde la
perspectiva de la Antropología Social, Madrid, CIDE (inédito).
l.a literatura de investigación sobre los hijos de inmigrantes 181
GARCfA CASTAÑO, F. J. (dir.) (1996): Evaluación de actividades for-

mativas con inmigrantes extracomunitarios en Madrid, Giro-
na, Murcia y Granada como diagnóstico de las formas y éxitos
de la interacción de inmigrantes, Madrid, Ministerio de Asun-
tos Sociales, Dirección General de Migraciones (inédito).
GARCíA CASTAÑO, F. J.; PULIDO MOYANa, R. A.; MONTES DEL CASTILLO,
A. (1997): «La educación multicultural y el concepto de cultu-
ra», en Revista Iberoamericana de Educación, 13, pp. 223-256.
GARRETA BOCHACA, J. (1994): «Expectativas educativas y sociales
de las familias inmigrantes», en Papers, 43.
GASCÓN, N. (1998): «Familias rifeñas: segunda generación y con-
flicto intergeneracional. Líneas de intervención», en OFRIM
Suplementos, 2, pp. 133-148.
GIMÉNEZ, C. (dir.) (1992): La segunda generación: estudio demo-
gráfICO y sociocultural de los hijos de inmigrantes extranjeros
en Madrid, Madrid, Universidad Autónoma (inédito).
- (coord.) (1993): Inmigrantes extranjeros en Madrid (dos volú-
menes), Comunidad de Madrid.
- (1994): «Los bjos de inmigrantes extranjeros en Madrid: so-
cialización diferencial y problemática sociocultural», Ponencia
en el Foro 94: familia e inmigración, 1994, Instituto de Estudios
sobre Migraciones (IEM), Universidad Pontificia Comillas
(inédito).
- (1994): Variables claves en la integración sociocultural en la es-
cuela: un análisis del contexto educativo desde la Antropología
Social, Madrid, CIDE (inédito).
JULIANO, D. (1993): Educación intercultural: escuela y minorías ét-
nicas, Madrid, Eudema.
LÓPEz, B.: «Niños marroquíes en Canarias», en LÓPEZ, B. (coord.)
(1996): Atlas de la inmigración magrebí en España, Madrid,
Universidad Autónoma Ediciones.
MASLLORENS, A. (1995): Informe sobre la immigració, Barcelona,
Deriva.
MERINO, J.; MUÑoz, A., y SÁNCHEZ, l. (1992): La educación de niños
inmigral1tes extranjeros en los centros escolares de la Comwú-
dad de Madrid, Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia.
MERINO FERNÁNDEZ, J. V. (1994): La educación de niños inmigran-
tes en los centros escolares de la Comunidad de Madrid, Ma-
drid, CIDE (inédita).
PASCUAL, J., Y RIERA, C. (1991): Identitat cultural y socialització deIs
Ims d'il1l111igrants magrebins a la comarca d'OSOl1a, Centre d'ini-
ciatives y recerques europees a la Meditemlnia (CIREM), Bar-

celona (inédito).
PUMARES, P. (1996): La integración de los inmigrantes marroquíes:
familias marroquíes en la Comunidad de Madrid, Barcelona,
Fundación La Caixa.
RAMtREZ GOICOECHEA, E. (1996): Inmigrantes en España: vidas y
experiencias, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas.
SANTAMARIA, A. (1998): "Educación intercultural y enseñanza de
lenguas: una propuesta para la Comunidad de Madrid», en
OFRIM Suplementos, n.O 2, pp. 149-162.
SEPA BONABA, E. (1993): Els negres catalans, Barcelona, Alta Fulla.
SIGUÁN, M. (coord.) (1990): Lengua del alumno, lel1gua de la es-
cuela, Barcelona, ICE/Universidad de Barcelona.
- (1998): La escuela y los il1migrantes, Paidós, Barcelona.
TORRES, J (1993): "Las culturas negadas en el currículum», en
Cuadernos de Pedagogía, 217.
TORT CHAVARRIA, F. (1995): La fomzació de la identitat social: el cas
deIs fllls deis immigral1ts marroquins de Ciutat Vella (Barcelo-
na) y Santa Eulalia (L'Hospitalet) , Universidad Autónoma de
Barcelona (tesis doctoral inédita).
VIRGIL MARTtNEZ, M. (coord.) (1995): "El alumno inmigrante en
los centros rurales», en Educación plural y solidaria, Madrid,
Ministerio de Educación y Ciencia.
LOS GASTOS DE LAS CORPORACIONES
LOCALES EN ATENCiÓN
A LA POBLACiÓN INMIGRANTE
MERCEDES FERNÁNDEZ •
El objetivo del presente articulo consiste en conocer la ac-

tuación que los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Ma-
drid realizan en atención a la población inmigrante.
El trabajo se divide en tres partes: La primera analiza el
perfil de los usuarios extranjeros de los servicios sociales. La
segunda realiza una aproximación al concepto de gasto pú-
blico en inmigración. Por último, se describe el funciona-
miento de los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Madrid.
The aim of this paper is to explore the kind of activities

that Madrid Council Social Servíces províde to ímmigrants.
To reach this goal, the artícle focuses on three poínts:
Jt first describes the background of the foreign users of
Social Services. Second, a quantítatíve approach fo public
immigration expense is performed. Fínally, social benefits
provided by Social Servíces of Madrid Council are concisely
defined.
* Profesora de Análisis Financiero en la Escuela Técnica Superior

de Ingeniería (lCAl) de la Universidad Pontificia Comillas e investiga-
dora en el Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones.

184 Mercedes Fernández
INTRODUCCIÓN
En las páginas siguientes se realiza un análisis sobre los

gastos que las corporaciones locales realizan en atención a
la población inmigrante.
Debemos indicar que no se trata de un aspecto fácil ue
aboruar, por uiversos motivos:
Resulta uifícil acotar qué se entiende por gasto ues-
tinauo a inmigración, pues ueben seleccionarse (1
priori cuáles son las partidas presupuestarias de las
que se benefician los migrantes. Por ello, toua apro-
ximación al concepto de gasto en inmigración tiene
un carácter subjetivo.
No existe una uelimitación clara ue competencias
entre los diferentes niveles de la Administración:
estatal, autonómico y local. Tienen a menudo lugar
múltiples interconexiones entre los tres ámbitos,
con la consiguiente confusión que se genera, incluso
entre los propios funcionarios.
Las administraciones públicas no han guaruado,
hasta el momento, un control informútico de las ue-
mandas que realiza la población inmigrante que se
dirige a los servicios sociales, ni de las ayuuas que
éstos le dispensan. Por ello, cualquier cuantificación
debe hacerse de manera aproximaua, basándose en
las estimaciones del número ue usuarios inmigran-
tes que los propios funcionarios realizan a partir del
total de los beneficiarios ue un ueterminauo servicio
o prestación.
Por último, indicar que el fenómeno migratorio en
nuestro país es relativamente reciente y enormemente
cambiante l. Ello añade un escollo mús a nuestra ta-
Téngase en cuenta que los colectivos inmigrantes que inicial-

mente llegaron <l EspaI1<l fueron, fundamentalmente, marroquíes \ pe-
ruanos. Actualmcnte se está produciendo, sin elllbargo, una allucncia
masiva de ecuatorianos V colombianos, unidos él ciudadanos de ciertos
Gastos de las Corporaciones en atención a la población inmigrante 185
rea, al no ser posible realizar un análisis temporal de

la secuencia del gasto. Es cierto que éste es creciente.
Los problemas aparecen al estudiar su composición a
lo largo del tiempo.
Para abordar la cuestión objeto de estudio, adoptare-
mos el siguiente esquema:
En primer lugar, haremos referencia al perfil socio-
demográfico de los inmigrantes que se encuentran
en nuestro país 2 , pues ya hemos indicado que las ca-
racterísticas y composición de los mismos influyen
directamente en su demanda de servicios y presta-
ciones sociales.
En segundo lugar, realizaremos una somera aproxi-
mación al concepto de gasto público en inmigra-
ción. Aunque contemplaremos inicialmente los tres
niveles de gasto, nos centraremos particularmente
en el realizado por las corporaciones locales.
En tercer lugar, nos centraremos en el análisis con-
creto del funcionamiento de los Servicios Sociales
Municipales. En este sentido, haremos especial re-
ferencia a los Servicios Sociales del Ayuntamiento
de Madrid 3.
países del Este europeo. Los comportamientos y necesidades de todos

estos gwpos son diferentes. También lo son, por tanto, sus estrategias
de aproximación a los servicios sociales. Y esto tiene una influencia di-
recta en la composición y cuantía del gasto público en inmigración.
En este estudio exclusivamente hacemos referencia a los llama-
dos inmigrantes económicos, que no representan el total de los extran-
jeros que se encuentran en España. Hemos adoptado esta postura al
considerar que este gwpo es el beneficiario de la mayor parte de las
prestaciones que las corporaciones locales dispensan al total de los ex-
tranjeros.
El motivo que nos ha llevado a escoger el Ayuntamiento de Ma-
drid es doble: por una parte, se trata de una ciudad muy significativa en
cuanto a la presencia de colectivos migrantes; por otra parte, la infor-
mación oficial facilitada por los Servicios Sociales Municipales del
ayuntamiento de Madrid es abundante y permite la realización de un
análisis detallado.
1. LA POBLACIÓN INMIGRANTE,
SUS NECESIDADES Y SUS DEMANDAS
Para realizar una correcta aproximación a las necesida-

des que plantea la población inmigrante, debemos conocer
más acerca de su composición. Las variables que conside-
ramos significativas para segmentar el colectivo que nos
ocupa son las siguientes: Su distribución por edades; su
distribución por sexos; su distribución por países de ori-
gen y su situación laboral.
• La edad de los individuos resulta determinante a la
hora de considerar la utilización de los servicios sociales
por parte de los mismos. Una población envejecida, como
la española, demandará principalmente servicios de aten-
ción a la tercera edad. Una población más joven estará
más preocupada con aspectos referentes a la educación de
sus hijos.
En este sentido, debe indicarse que la mayoría de los in-
migrantes económicos que se encuentran actualmente en
nuestro país tienen entre veinte y cuarenta y cinco años 4,
lo cual nos puede dar una idea de cuáles son sus necesida-
des, presentes y futuras.
En el momento actual, la cuestión es clara: se trata de
personas en edad fértil, que, o bien tienen hijos a su cargo,
o bien los tendrán (porque los traerán de sus países de ori-
gen o porque formarán familias en España). Cabe suponer,
entonces, que gran número de las demandas planteadas a
las corporaciones locales serán referentes a la educación y
guarda de los menores. Y, de manera algo más indirecta,
también relativas a aspectos de la vivienda.
" A partir de los datos que arroja, por ejemplo, el padrón munici-
pal de Madrid, puede verse cómo la proporción de inmigrantes sobre el
total de la población gira alrededor del 10 por 100 en el intervalo de eda-
des mencionado. Para edades inferiores a los veinte años, la proporción
desciende hasta el 6 por 100; y para edades superiores a los cuarenta v
cinco años, la proporción es del 2 pOI' 100 aproxilllóldamente,
Ahora bien, la aspiración de gran parte de los inmigran-

tes económicos que se encuentran actualmente en nuestro
país es la de quedarse entre nosotros. Este hecho conlleva
un necesario proceso de integración al entorno que les ro-
dea, lo cual implica el progresivo envejecimiento de los in-
dividuos. No parece descabellado, por tanto, pensar que, en
un futuro, existirán inmigrantes mayores que se beneficien
de los servicios sociales 5.
• La distribución por sexos del colectivo permite, asi-
mismo, discriminar el tipo de atención que precisan los in-
dividuos.
Los primeros colectivos migran tes asentados en nuestro
país estaban compuestos por varones magrebíes, princi-
palmente en medios rurales, y por mujeres filipinas y do-
minicanas, para ocupar puestos en el servicio doméstico.
Los primeros, presentarían problemas de soledad y desa-
rraigo; las segundas también, pero muchas veces con car-
gas familiares añadidas.
Siendo, por tanto, la inmigración femenina un fenóme-
no inicialmente más urbano, los servicios sociales munici-
pales, se verían afectados por demandas particulares de las
mujeres, como la necesidad de atención ginecológica o la
prevención de abusos. Y también, de nuevo, por aspectos
referentes a la guarda y educación de menores.
Ya hemos mencionado la enorme mutabilidad que pre-
sentan los flujos de inmigrantes económicos en nuestro
país. Yen este sentido, debemos reseñar que, actualmente,
la distribución por sexos de este colectivo es prácticamen-
te homogénea. Aquí es posible entonces que los individuos
apuesten en gran medida por una reagrupación familiar.
, También es cierto que, cuanto más larga sea la estancia en nues-

tro país, mayores son las posibilidades de integración absoluta del suje-
to, pudiéndose acceder más fácilmente a la nacionalidad. Y en este sen-
tido, es muy posible que los futuros usuarios mayores ya hayan perdido
su condición de «inmigrantes económicos», pasando a ser ciudadanos
españoles que se han sumado al proceso de envejecimiento que afecta a
nuestra población.
Ello erradica, en cierto modo, los problemas de desarrai-

go, pero agudiza los problemas referentes a menores y a
las condiciones de la vivienda.
• La nacionalidad de origen es un buen indicador de
las necesidades de mediación cultural que pueden
presentarse, especialmente para aquellos individuos que
provienen de culturas más lejanas a la nuestra v que no
conocen nuestro idioma ni nuestras costumbres. Pero
también resulta crucial a la hora de determinar las estra-
tegias de integración que caracterizan a los diferentes co-
lectivos.
Un elemento determinante en la integraci()J1 de los emi-
grados es la existencia de redes de apovo en el país de des-
tino que les permitan solucionar los problemas (enferme-
dad, cuidado de los niños, adolescencia) con los que se van
encontrando. Cuanto mayor es el desarrollo de estas redes,
menor es la propensiún de los individuos a acudir a los ser-
vicios sociales.
Valga el ejemplo de los chinos v, en menor medida, el de
los magrebíes. Ambos colectivos cuentan con ullas redes
sociales grandemente arraigadas, a las que acuden en si-
tuaciones de emergencia. No es este el cas() de ciertos gru-
pos de reciente y masiva implantación entre nosotros, co-
mo son los ecuatorianos, que aún no cuentan con redes
establecidas. En este sentido, su afluencia a los SLTvicios
sociales municipales es muy relevante.
Cabría, entonces, hacer una rellexi(ln respecto a la uti-
lización de los servicios sociales municipales, por parte de
la población inmigrante: Un aumento en el número de
usuarios podría suponer que estos colL'Ct i,'os están mejor
informados acerca de las prestaciones que ofrecen los po-
deres públicos, lo cual denota un mavor grado de integra-
ción y conocimiento del entorno. Pero, por otra parte, una
menor utilización de los mencionados Sl'ITicios indicaría
una mayor capacidad por parte de los indi\'iduos para <lU-
togestionar sus problemas.
Podrían, por tanto, extraerse interesantes conclusiones
a partir de un análisis detallado de la composición de los
colectivos migrantes que demandan servicios sociales a lo

largo del tiempo.
• La última de las variables que se ha tenido en consi-
deración es la situación laboral de la población inmigrante.
Es conocido el fenómeno de devaluación profesional
al que se halla sometido la población emigrada: se trata
muchas veces de individuos que presentan una cualifica-
ción profesional media o alta en sus lugares de origen,
que se ven forzados a desempeñar las ocupaciones labo-
rales más bajas dentro de nuestra sociedad. Este hecho
es particularmente significativo en el colectivo sudameri-
cano.
Por otra parte, el tipo de seCtores en los que el emi-
grante económico encuentra empleo son proclives a la rea-
lización de prácticas referentes a la economía sumergida,
con la consiguiente precarización del empl~o. Estamos ha-
blando de sectores como el agrícola, la construcción, la
hostelería, o el servicio doméstico.
En otros casos, los individuos se ven abocados a de-
sempeñar actividades ilegales, como el tráfico de drogas o
la prostitución.
Evidentemente, cuanto más marginal sea la situación
laboral en la que se encuentren los individuos, mayores se-
rán sus necesidades de todo tipo y, por tanto, mayor su
afluencia a los servicios sociales. Los aspectos referentes a
la prostitución o las drogas, hablan por sí mismos. Los em-
pleos en sectores como el servicio doméstico implican fun-
damentalmente demandas de cuidado de los hijos. Los tra-
bajos duros, irregulares y mal pagados pueden implicar
problemas psicológicos, de alcoholismo y problemas eco-
nómicos, que se traducen en demandas de atención perso-
nal y de cobertura de necesidades básicas.
2. APROXIMACIÓN AL CONCEPTO
DE GASTO PÚBLICO
Ya hemos indicado en la introducción las dificultades

que presenta cualquier intento de aproximación al con-
cepto de gasto realizado por los poderes públicos en la po-
blación inmigrante.
No obstante, y teniendo presentes los problemas que el
acercamiento a los números conlleva, siempre será prefe-
rible intentar cuantificar el fenómeno a ignorar por com-
pleto su existencia.
En este apartado trataremos fundamentalmente tres as-
pectos: En primer lugar, abordaremos los posibles enfo-
ques existentes sobre la cuantificación de las partidas pú-
blicas del gasto que afectan a la población inmigrante. En
segundo término, haremos referencia a las partidas presu-
puestarias que deben incluirse en la estimación. Por últi-
mo, nos referiremos a los tres niveles de la Administración:
el estatal, el autonómicu v dlocal.
Para estudiar los nivele~ administrativos regional y mu-
nicipal, hemos tomado como referencia el área de Madrid.
El motivo que nos ha llevado a ello ha sido doble: De una
parte, la imposibilidad de ofrecer datos agregados, al ser
muy desigual la calidad de la información que elaboran las
diferentes autonomías y las corporaciones locales. De otra,
el hecho de que tanto la Comunidad de Madrid como su
Ayuntamiento cuentan con una significativa presencia de
inmigrantes económicos, lo cual ha dado lugar al desarro-
llo de políticas públicas específicas sobre inmigración.
2.1. Cuestiones metodológicas

sobre la aproximación al cálculo
del gasto público en inmigración
Siguiendo las pautas establecidas por Aparicio y Tornos

(2000), existen cuatro modalidades diferentes de aproxi-
mación al cálculo de la incidencia del gasto público:
1. Incidencia del impacto, que intenta asignar el coste

del desembolso del gasto público entre los que lo re-
ciben directamente (programas presupuestarios es-
pecíficos sobre inmigración).
2. Incidencia normativa, que trataría de medir quiénes
son los beneficiarios de las actuaciones públicas
(los inmigrantes, en el supuesto que nos ocupa).
3. Incidencia del beneficio, que abordaría las variacio-
nes de renta que las distintas políticas públicas de
gasto público provocan sobre sus beneficiarios.
4. Incidencia del gasto, que investiga los efectos del gas-
to público sobre los precios y sobre los factores que
influyen en las rentas de las unidades económicas.
Todos los enfoques reseñados presentan problemas. El
principal de ellos sería que, en este momento, ni siquiera
es posible conocer el número real de inmigrantes que se
encuentra en nuestro país. Los datos oficiales (sin consi-
derar las entradas ilegales) se obtienen con dos años de re-
traso y la variabilidad del fenómeno migratorio es enorme,
por lo que las cifras pierden actualidad casi al tiempo que
se editan.
Este hecho nos lleva a escoger, a pesar de sus limitacio-
nes 6, el primero de los métodos de cuantificación. Ténga-
se en cuenta que, al desconocer la cifra y composición del
colectivo de destinatarios, difícilmente podría estimarse
cualquier incidencia del gasto en la renta de los mismos.
Por otra parte, la sencillez de las bases de cálculo que pre-
senta este sistema y la fácil interpretación de sus resulta-
dos, nos permiten realizar, al menos, un primer acerca-
miento a la cuestión.
6 El criterio de incidencia en el impacto tan sólo muestra la co-

rriente de los flujos monetarios provocados por el gasto, sin tener en
cuenta los beneficios indirectos derivados del mismo para economías
externas (sueldos de los funcionarios que trabajan en los servicios so-
ciales, por ejemplo) ni, por supuesto, los efectos distributivos que el
cambio en los gastos públicos produce en los precios relativos de facto-
res y productos.
1 92 Mercedes Fernández
2.2. Las partidas presupuestarias
Como paso previo al estudio de los aspectos referidos a

los epígrafes de las cuentas públicas que deben incluirse
en la cuantificación del gasto público en inmigración, haj'
que realizar algunas matizaciones:
• Deben tenerse en cuenta los tres niveles de la Admi-
nistración Pública: el estatal, el regional j' el local.
Conviene, además, considerar que los niveles adminis-
trativos inferiores al estatal deben llevar sus cuentas con
las mismas pautas establecidas para éste.
Y, efectivamente, los epígrafes presupuestarios de las
comunidades autónomas j' de los aj'ltntamientos coin-
ciden con los de los programas estatales. Pero no al mis-
mo nivel de detalle, por lo que, muchas veces, en las
administraciones regionales o locales, las <lj'udas a inmi-
grantes se encuentran difuminadas dentro de otros pro-
gramas.
• Existen programas que contemplan <lj'udas específi-
cas para la población inmigrante.
Los Presupuestos Generales del Estado incluj'en desde
hace muchos años un programa específico (el 3./.3.H) de
Acción a favor de los inmigrantes. Este programa se en-
cuentra dentro del epígrafe más amplio, 3./. Seguridad v
protección social que, junto con el epígrafe 3.2. Prollloción
social, configura el grupo 3 de las cuentas del gasto públi-
co, Seguridad, protección y promoción social.
En niveles presupuestarios inferiores al estatal tales
partidas no se han considerado hasta fechas muj' recien-
tes 7, incluyéndose las aj'udas específicas a la población in-
migrante dentro de otros programas.
Por ejemplo, el Avuntamiento de Madrid comienza a incluir una

partida específica de atención a inmigrantes en el año 2000. La Comu-
nidad de Madrid no la explicita en sus presupuestos como tal, ni si-
quiera en el año 2001: no obstante, sí hace mención expresa de la ayu-
da específica a la población inmigrante al determinar sus prioridades
del gasto.
• La población inmigrante recibe, además, ayudas a

través de otras partidas del gasto público que afectan a to-
dos los ciudadanos.
Téngase en cuenta que la legislación española (y la ma-
yoría de las legislaciones europeas) 8 intenta fomentar la
plena integración de los emigrados, evitando, en la medi-
da de lo posible, los supuestos de discriminación positiva.
Es decir, los inmigrantes deben ser atendidos en sus nece-
sidades (salud, educación, etc.) por los mismos cauces que
el resto de los ciudadanos. En este sentido, los inmigrantes
absorberían parte del gasto de los servicios sociales que
prestan los diversos entes públicos.
Este aspecto plantea un problema que ya hemos men-
cionado a la hora de cuantificar el gasto público en inmi-
gración: la falta de datos informatizados acerca de la
nacionalidad de los usuarios hace imposible conocer el
porcentaje de inmigrantes que se benefician de las presta-
ciones sociales.
• Los servicios sociales estatales no van exclusivamen-
te dirigidos a los inmigrantes económicos.
Es sabido que la población inmigrante no está sola-
mente compuesta de pobres. Existe un gran número de ex-
tranjeros residentes en nuestro país que ocupan cargos en
multinacionales o que están jubilados y residen en la cos-
ta. Por supuesto, dado el principio de no discriminación
anteriormente expuesto, también se benefician de los ser-
vicios sociales 9.
Al tenor de los razonamientos expuestos en párrafos an-
teriores, las partidas presupuestarias que deberían incluirse,
se dividirían en dos grandes bloques, considerándose para
cada uno de los mismos diferentes bases de cálculo:
1. Programa 3.1.3.H. Acción en favor de los inmigran-
tes. Recoge ayudas y prestaciones específicas a la
, A excepción de la inglesa que, para ciertas cuestiones (por ejem-

plo, la vivienda), acepta criterios de discriminación positiva.
y Aunque, por supuesto, en mucha menor medida que los inmi-
grantes económicos.
población inmigrante. Por ello, puede considerarse

directamente el monto global del programa.
2. Programas no destinados específlcame/lte a inmi-
gra/1tes. Incluiría aquellas prestaciones que los entes
públicos realizan para todos los ciudadanos. Con-
cretamente, nos estaríamos refiriendo a servicios so-
ciales, seguridad ciudadana, instituciones peniten-
ciarias, atención sanitaria, educación y prestaciones
por desempleo 10.
Para realizar una cuantificación del monto que de di-
chos servicios corresponde a los inmigrantes, sería necesa-
rio conocer el porcentaje de usuarios extranjeros. Este da-
to no está siempre disponible, por los motivos que ya
hemos mencionado.
2.3. Las cifras
Una vez delimitado el ámbito que debe abarcar cual-

quier aproximación a las cifras que las administraciones
públicas destinan a la atención de los ciudadanos extran-
jeros, deberíamos, a continuación, intentar acercarnos a la
realidad de los datos.
Desgraciadamente, no podemos conocer cuál es el por-
centaje del gasto destinado a todos los ciudadanos que co-
rresponde a la población inmigrante. Sí tenemos acceso,
en cambio, a los saldos de los programas presupuestarios
específicos de ayuda a los emigrados.
A ellos hacemos referencia a continuación, para cada
uno de los niveles territoriales de la Administración Pública:
lO A la hora de realizar una enumeración de los Sl'I'vicios de los qUl'

se beneficia la población emigrada, hemos tomado los rubros del pre-
supuesto esti\tal, por ser los de contenido más amplio. El espectro de
prestaciones que corresponden a inmigrantes en los niveles autonlÍmi-
co '1 local es más restringido, c¡"cunscTibicndose, prácticamente, a los
servicios sociales.
2.3.1. La Administración central

Las ayudas específicas que el Estado destina a los in-
migrantes se encuentran dentro del epígrafe 3 del presu-
puesto de gasto público, Seguridad, protección y promoción
social, dividido, a su vez, en dos grandes apartados: 3.1. Se-
guridad y protección social y 3.2. Promoción social. El pro-
grama 3.1.3.H Acción en favor de los inmigrantes, se inclu-
ye dentro del primero.
La tabla 1 muestra, para los años 2000 y 2001, las can-
tidades que se han destinado al programa específico de in-
migración, el monto total del epígrafe 3 de gasto y el im-
porte global de los presupuestos.
TABLA 1
GASTO ESTATAL EN PROGRAMAS
ESPECíFICOS DE INMIGRACIÓN
~
2000 2001
Partidas M"ll Significación M'U Significación

Iones ptas. porcentual Iones ptas. porcentual
Programa 3.IJ.H ........ 9.783 0,077 10.687 0,078
Rúbrica 3 ...................... 12.675.940 37,6 13.697.649 38,2
PRESUPUESTO TOTAL ... 33.660.981 35.809.516
FUENTE: Presupuestos Generales del Estado y elaboración propia.
El peso porcentual del programa específico se ha calcu-

lado sobre el total de la rúbrica 3. La mencionada rúbrica,
se ha comparado, a su vez, con el importe global del pre-
supuesto.
Puede verse, por tanto, cómo, acercándonos a las enor-
mes cifras que barajan los presupuestos, los miles de mi-
llones que se destinan a la atención específica de inmi-
grantes son ya insignificantes dentro del propio programa
de servicios sociales.
Más relevante resulta el impacto que los gastos sociales
tienen sobre la cifra global de los presupuestos: se trata de
una cifra creciente, que ronda el 40 por 100. No olvidemos

que la población inmigrante también se beneficia de mu-
chos de los servicios que se encuentran incluidos dentro de
esa cifra.
2.3.2. La Admillistración autonómica
Las ayudas destinadas expresamente a los inmigrantes

por la Comunidad Autónoma de Madrid no cuentan con
una partida específica, sino que se incluyen dentro del có-
digo 3, Seguridad, protección y promociólI social, de sus
presupuestos.
No obstante, sí aparecen desglosadas las cifras que se
destinan al Plan Regional de Inmigración 11 en el detalle de
las prioridades presupuestarias.
porte global de los presupuestos.
2 TABLA
GASTO DE LA COMUNIDAD DE MADRID

EN PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE INMIGRACIÓN
~
2000 2001
Sigllificaciól/ Sigllificllcióll
Partidas Millolles ptllS. .Hil/ol/cs ptllS.
porcel/tl/al porct'll!l/lIl
Plan de inmigración .... 386 0,036 1.488 1,58
Rúbr. 3. S. Sociales ..... 81.869 7,5 93.962 8,0
PRESl"PlESTO TOTAl. ... 1.084.560 31.167.757
FI)f'NTE: Presuput'stos de la ComuIlidad v elaboraciúIl propia.
11 El Plan Regional para la Inmigraciún de la Comunidad de Ma-

drid tiene como objetivo la adopciún de medidas encaminadas pa¡'a fa-
vorecer la integraciún. Abarca el horizonte temporal de los años 2001 a
2003. En 1997 se realizó una primera propuesta. De hecho, se han rea-
lizado dotaciones a ciertas medidas específicas eIl aspectos de inmigra-
ción desde esta fecha.

supuesto.
Aunque en términos absolutos las cifras están muy ale-
jadas de las cantidades que maneja la Administración cen-
tral, no cabe duda de que el aumento en el gasto específi-
co en inmigración ha sido muy significativo. Por otra
parte, debe tenerse en cuenta que las partidas son especí-
ficas para ayuda a la población inmigrante en la comuni-
dad de Madrid, por lo que cuentan con unos destinatarios
más específicos que los de las cuentas estatales.
2.3.3. La Administración local

Hasta el año 2000, el Ayuntamiento de Madrid no con-
taba con programa presupuestario especialmente dedica-
do a la atención de los inmigrantes.
A partir de esa fecha, las ayudas que el Ayuntamiento des-
tina a los inmigrantes, se encuentran dentro del epígrafe 3
de su codificación funcional de gastos, Seguridad, protección
y promoción social, dividido, al igual que en la Administra-
ción central, en dos grandes apartados: 3.1. Seguridad y pro-
tección social'y 3.2. Promoción social. El programa 3.1.3.25,
Atención a inmigrantes, se incluye dentro del primero.
porte total del presupuesto.
supuesto.
La proporción sobre el total del programa de servicios
sociales es más significativa que la observada en el resto
de los niveles administrativos, con excepción del impacto
que ha producido en las cuentas de la Comunidad Autó-
noma de Madrid la implantación del Plan Regional de In-
migración.
3 TABLA
GASTO DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID

EN PROGRAMAS ESPECÍFICOS DE INMIGRACIÓN
~
2000 2001
Mll Signif¡cación Sigllificacióll
Partidas 1 Orles plas. porcell I l/a 1 Mil/olles plas. porcelllual
Programa 3.1.3.25 ....... 300 1,34 339 1,24

Rúbrica 3 ...................... 22.319 6 27.397 7
PRESUPUESTO TOTAL ... 348.578 368.973
FUENTE: Presupuestos de la Comunidad y elaboración propia.
El impacto del importe total de la rúbrica 3, SeliJicios

Sociales, sobre la cifra global del Presupuesto de gastos del
Ayuntamiento de Madrid es, evidentemente, mucho más
reducida que en la instancia estatal. Ello se debe a que las
competencias básicas y más generales sobre los servicios
sociales corresponden al Estado, quedando para instancias
inferiores las tareas más específicas y concretas.
2.3.4. Una reflexión

En este epígrafe hemos abordado la problemática que
implica cualquier intento de realizar una aproximación
cuantitativa al gasto público en atención a los inmigrantes.
Se ha puesto de manifiesto, además, cómo, en princi-
pio, la legislación vigente intenta evitar cualquier aspec-
to de discriminación (positiva, en este caso) favoreciendo
la existencia de unos servicios estatales únicos para to-
dos 12,
Sin embargo, se observa una creciente disposición por
parte de las instancias administrativas menores a la estatal
" En este sentido, para conocer el gasto público en inmigración se-

rían necesarios datos acerca del porcentaje de inmigrantes usuarios de
los servicios estatales.
a la hora de incrementar las partidas del gasto dedicadas

específicamente a la población inmigrante.
Esta aparente contradicción puede explicarse alegando
que, si bien es cierto que la existencia de servicios estata-
les comunes (educación, sanidad, seguridad ciudadana)
aumenta el sentimiento de integración de los extranjeros,
también 10 es que, en muchas ocasiones, las necesidades
que presenta el colectivo migrante 13 vienen motivadas por
causas diferentes a las de los nacionales.
y téngase en cuenta, además, que son precisamente las
corporaciones locales (en menor medida las autonómicas)
las que, día a día, deben hacer frente a las demandas y nece-
sidades que les plantea este colectivo de nuevos ciudadanos.
3. FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS

SOCIALES DEL AYUNTAMIENTO DE MADRID
Los Servicios Sociales Municipales constituyen la res-

puesta organizada de la Administración municipal ante los
problemas sociales. El Ayuntamiento de Madrid desarrolla
la política social municipal a través del Área de Servicios So-
ciales (ASS), dependiente de la Tercera Tenencia de Alcaldía.
Entre las competencias que el ASS tiene encomenda-
das, destacan la garantía de atención específica a los sec-
tores de población en situación de desprotección social
(ancianos, drogadictos, marginados sin hogar, discapacita-
dos, población inmigrante) y la coordinación de la organi-
zación y funcionamiento de los centros de ámbito distrital.
Los Servicios Sociales Generales del Ayuntamiento de
Madrid, se organizan con carácter descentralizado en las
21 Juntas Municipales de Distrito (JMD). En cada uno de
los distritos existe, al menos, un Centro de Servicios So-
13 Piénsese en las necesidades de educación o custodia de los me-

nores, o en el problema de los inmigrantes que se encuentran provisio-
nalmente sin hogar. Evidente, el origen de esos problemas es muy dife-
rente para los nacionales que para los extranjeros.
ciales H. Desde el año 1998 se aplica en todos los Centros

de Servicios Sociales un Modelo de Atención al ciudadano.
Los servicios dispensados por los Servicios Sociales
Municipales están dirigidos a toda la población que se en-
cuentre en situación de desprotección, sea cual sea su na-
cionalidad. Dentro de estas acciones globales, la PI. dada
su situación sociodemográfica, acude en mayor medida a
algunas de ellas.
A partir de los datos expuestos anteriormente, puede
deducirse que la población inmigrante en el municipio de
Madrid recibe atención a través de una doble vía:
Las acciones llevadas a cabo por las lMD, mediante
el desarrollo del Modelo de Atención al ciudadano.
Las acciones que la propia ASS desempeña, a través
de los diferentes programas presupuestarios gestio-
nados por ella.
Por otra parte, debemos indicar que, tanto las JMD co-
mo el Área de Servicios Sociales del Ayuntamiento, satisfa-
cen las demandas de los inmigrantes desde dos perspecti-
vas: bien mediante prestaciones económicas directas a los
inmigrantes o bien a través de la prestación de servicios.
El análisis del funcionamiento de los Servicios Sociales
Municipales del Ayuntamiento de Madrid se realizará ana-
lizando por separado el funcionamiento de las JMD y el del
ASS. Dentro de cada uno de estos puntos se hará referen-
cia, a su vez, a las prestaciones económicas y a los dife-
rentes servicios existentes.
3.1. Acciones de las JMD
3.1.1. Las prestaciones ecollómicas de las lMD
Las ayudas económicas proporcionadas por las Juntas

de Distrito tienen como finalidad prevenir la marginación
" En este momento existen 2'i Centros como eqllipamiento húsico

que garantiza la atenciún social a los ciudadanos.
y favorecer la integración de los ciudadanos. Están dirigi-

das a personas o familias que carezcan de medios.
Pueden ser de tres tipos:
• De carácter periódico. Este apartado cubre las ayudas
concedidas a particulares por un triple concepto: comedor
de mayores, escuela infantil y comedor escolar.
La población inmigrante se caracteriza por la elevada pre-
sencia de jóvenes mujeres trabajadoras con hijos pequeños a
su cargo, por lo que las prestaciones económicas que solici-
tan son las relativas a escuela infantil y comedor escolar.
• Ayudas puntuales. Abarcan la financiación de activi-
dades de ocio de menores (campamentos y escuelas de ve-
rano) y las aportaciones para el arreglo de vivienda.
Por las causas expuestas en el apartado anterior, la po-
blación inmigrante se beneficia de las ayudas referentes a
las actividades de ocio de menores.
• Ayudas de emergencia. Encaminadas a prevenir la
marginación y favorecer la normalización de individuos o
familias. Comprenden fundamentalmente las cantidades
facilitadas para el pago de vivienda, la cobertura de nece-
sidades básicas (manutención, pago de recibos) y la aten-
ción temporal a mayores.
La población inmigrante demanda -y recibe- ayudas
por los dos primeros conceptos.
Las partidas anteriormente mencionadas, se encuentran
en los siguientes programas presupuestarios 313.12. Pre-
vención e integración y 313.22. Atención a la familia e infan-
cia. El contenido específico de dichos programas, se deta-
llará posteriormente.
3.1.2. Los servicios ofrecidos por las lMD

En 1999 tuvo lugar la generalización del Modelo de
Atención que se puso en marcha en 1998.
El objetivo del Modelo es establecer un circuito de
atención homogéneo para los 25 Centros de Servicios So-
ciales, configurado por un acceso a través de la Unidad

Administrativa, una Primera Atención que atiende a
usuarios nuevos y/o urgentes, y la Atención en Zona para
personas que precisan una intervención más prolongada
en el tiempo.
Asimismo, en los Centros de Servicios Sociales se ponen
en marcha Proyectos correspondientes a programas espe-
cíficos, para dar respuesta a la problemática social detec-
tada en su entorno.
El Modelo de Atención se lleva a cabo a través de las
JMD, con la coordinación y apoyo técnico del área de Ser-
vicios Sociales del Ayuntamiento.
La PI es usuaria, al igual que el resto de los ciudadanos,
del nuevo Modelo de Atención de Zona. Una adecuada es-
timación del coste que supone la atención a los colectivos
emigrados, pasaría por aplicar al coste total del servicio el
porcentaje de usuarios extranjeros.
3.2. Acciones del ASS
3.2.1. Las prestaciones económicas del ASS

En este sentido, debe diferenciarse entre aquellos pro-
gramas que benefician a toda la población y los que exclu-
sivamente benefician a la población inmigrante.
Los programas de atención a la población en general que
también benefician a los inmigrantes son los siguientes:
• Programa 313.22. Atención a la familia e hlfal1cia

A través de este programa se ejecutan las competencias
que el Ayuntamiento de Madrid tiene asignadas en materia
de protección de menores.
El desarrollo del programa se estructura en dos niveles
de intervención: los Servicios Sociales Generales (que
aglutinan la atención social, dispositivos y recursos ofreci-
dos a los menores y sus familias) y los Servicios Sociales
Especializados (que ofrecen tratamiento psicosocial a me-
Gastos de las Corporaciones en atención a la pOblación inmigrante 203
nores y familias y asesoramiento técnico a los Servicios

Sociales Generales).
Dentro del Programa de familia e infancia, la población
inmigrante recibe atención básicamente a través de los si-
guientes servicios o prestaciones:
Centros de Atención a la Infancia (CAIs). Se encargan
de la protección de los menores que se encuentren en
situación de riesgo social, posible desamparo y con-
flicto social. Los destinatarios de este servicio son
tanto los propios menores, como la familia o los cui-
dadores de éstos. Actualmente existen cinco CAls,
que dan cobertura a todo el municipio de Madrid.
- Ludotecas. Son espacios en los que se facilitan jue-
gos, actividades lúdicas y material educativo a meno-
res que tendrían difícil acceso a ellos por otras vías.
Los destinatarios del servicio son principalmente me-
nores con edades comprendidas entre los seis y los
doce años. Se gestionan mediante un convenio de co-
laboración con la Cruz Roja.
- Espacio joven. Son espacios para los adolescentes,
en los que se trabajan bloques temáticos que se co-
rresponden con aspectos de interés para la integra-
ción social de este segmento de población (talleres,
dinámicas de grupo, salidas). El proyecto se dirige
a menores de edades comprendidas entre los trece
y los diecisiete años y, al igual que las ludotecas, es-
tá gestionado mediante un convenio con la Cruz
Roja.
• Programa 313.24. Atención a Personas sin Hogar

El Programa de Atención a Personas sin Hogar persigue
dos objetivos fundamentales: la atención básica y la reha-
bilitación e inserción sociolaboral de dichas personas, que
suelen encontrarse en procesos de desarraigo, aislamiento
social, pobreza y marginalización.
En el marco de este programa el Ayuntamiento destina
fondos a la población inmigrante a través de dos cauces:
Centro Municipal de Acogida San Isidro (CASI). Es

un centro de acceso libre ~ voluntario que presta ser-
vicios de alojamiento, manutención, asco ~ atención
de enfermería de cuidados básicos a las personas sin
hogar. Además también atención psicológica v social
para su rehabilitación ~ reinserción social.
Convenio con la Federación de Asociacio/les de Ce/ltros
para la Integración y Ayuda de Marginados (FACIAM).
A través del mismo se lleva a caho la coordinación en-
tre las redes púhlicas ~ privadas de atención al colec-
tivo, lo cual se traduce en una consolidación de la red.
• Programa 313.21. Apo\'O a la Mujer
Los Servicios Sociales Municipales necesitan dar res-

puesta a mujeres en situación de especial riesgo, necesi-
dad o dificultad social (violencia, prohlemas de salud o
prostitución). Para ello, además de coordinarse con otras
Administraciones ~ con la iniciativa social, cuentan con
recursos que se promueven desde el Área de Servicios So-
ciales.
Los recursos gestionados por el Programa de Mujer del
A~untamiento de Madrid, se estructuran en dos pilares
fundamentales:
Centros de día para lIlujeres: Se trata de un convenio
firmado por el Área de servicios Sociales del A~unta
miento ~ Cáritas Diocesana, para la atención a la
mujer con necesidades sociales específicas, a través
de seis Centros de Día, dirigidos a la mujer en gene-
ral. ~ dos Centros de Día especializados en mujeres
con perfiles más marginales.
Apoyo a /1/ujeres en situació/I de especial necesidad, a
través de una dohle vía: los pisos tutelados ~ los cen-
tros de estancias hreves (CEBs).
Los primeros son un recurso de alojamiento alternati-

vo ~ temporal para la atención psicosocial de mujeres con
cargas familiares no compartidas v se gestionan median-
te la contratación de prestación de servicios con la ini-

ciativa privada (Gestión de Recursos Sociales, S.A.). Los
segundos ofrecen alojamiento temporal y alternativo a
mujeres, con o sin menores a su cargo, que se ven obli-
gadas a abandonar su lugar de residencia de manera
urgente; se gestionan a través de un convenio de colabo-
ración con la Compañía de las Hijas de la Caridad Pro-
vincia San Vicente de Paú!.
Los programas específicos de atención a la población in-
migrante que gestiona el ASS, son los siguientes:
• Programa 313.12. Prevención e Integración

Este programa contempla proyectos de prevención e in-
tegración social para colectivos con necesidades especiales
-como los discapacitados o las minorías étnicas- y para
la población con mayores carencias económicas y sociales
del municipio de Madrid. Entre las acciones que se gestio-
nan a través de este programa, destacan el IMI (Ingreso
Madrileño de Integración) y el ISLA (Programa de Inser-
ción Sociolaboral).
• Programa 313.25. Programa de Atención

a los Inmigrantes
A partir del año 2000, el Área de Servicios Sociales del
Ayuntamiento cuenta con una dotación de fondos especí-
fica destinada a la exclusiva atención de la población in-
migrante. Tales fondos se destinan, principalmente, al
desarrollo de proyectos para la integración social de la
población inmigrante en los distritos; a la financiación
del SEMSI (Servicio de Mediación Social Intercultural
desarrollado por convenio con la Fundación General de
la Universidad Autónoma de Madrid) y del Proyecto
APOI (para atención a minorías étnicas nómadas del Es-
te europeo); a la financiación de actividades de ONG's y
otras instituciones sin fines de lucro; y a la realización de
estudios sobre inmigración.
• Programa 461.11. Cooperación nacional

e intemacional para ayuda
humanitaria (0,7%)
Desde 1995, el Ayuntamiento de Madrid invierte por

norma un 0,7 por 100 de sus ingresos en Cooperación al
Desarrollo, principalmente mediante apoyo a proyectos se-
leccionados entre los que le son propuestos por ONG's es-
pecializadas. Pero de aquel 0,7 por 100 se deducen tam-
bién algunas cantidades para atención de la población
inmigrante de Madrid, considerada como parte sufriente
de los países subdesarrollados.
En conjunto, pues, este Programa 461.11 se estructura
en tres tipos de actuaciones:
Convocatoria anual para la cofll1anciaciól1 de provec-
tos de ONGD.
Dentro de este capítulo el Ayuntamiento de Madrid
subvenciona también proyectos a entidades de la
iniciativa social, destinados a la atención de la po-
blación inmigrante. Los proyectos llevados a cabo
durante 1999 y 2000 incluyeron actuaciones de aco-
gida, atención social y sanitaria, formación para el
empleo e integración socio-laboral.
Atención a situaciones catastrófIcas de emergencia y
ayuda humanitaria
Acciones de sensibilización de la población y educa-
ción para el desarrollo, a través de convenios con en-
tidades o subvenciones a actividades 1'.
" Las acciones más relevantes fuemn la;, siguientes: Prograll1a de

educación para el desarrollo 1'/1 centros escolares. a través de un convenio
firmado por el Ayuntamiento con las asociaciones INTERMÓN-FERE.
para sensibilizar a la población escolar en la cooperación al desalTollo,
promoviendo actitudes favorables en el respeto a los derechos humanos,
contra el racismo y la xenofobia. El Servicio de Mediacirin Social Illler-
cultllral (SEMS/) , cuyo objetivo es lograr un mayor acercamiento entre
las instituciones públicas y privadas v la población inmigrante, detectar
sus necesidades v proporcionarles infOlTllación sobre recursos sociales
que favorezcan su integración :v participación en la vida ciudadana.
3.2.2. Los servicios ofrecidos por el ASS

El personal de plantilla del ASS del Ayuntamiento pres-
ta determinados servicios destinados a la población en ge-
neral, a los cuales acude también la población inmigrante.
Principalmente, se trata de los centros de acogida y los
Centros de Atención a la Infancia, incluidos en los si-
guientes programas:
• Programa 313.22. Atención a la familia e infancia

Dentro de este programa existen tres CAIs gestionados
directamente por el ASS, «lo cual implica una inversión en
recursos humanos destinados a la atención de la PI».
• Programa 313.24. Atención a personas sin hogar

El Centro Municipal de Acogida San Isidro, cuyo perso-
nal pertenece al ASS, también atiende a personas sin ho-
gar pertenecientes a la PI. Por ello, debe considerarse tam-
bién a la hora de cuantificar los recursos humanos.
• Programa 313.11. Servicios Sociales Generales

Por último, deben considerarse los trabajos realizados
por el Departamento de Programación, Estudios y Evalua-
ción del ASS, parte de cuyo personal está dedicado a ges-
tionar actuaciones que en relación a la PI se llevan a cabo
desde el ASS.
BIBLIOGRAFíA
APARICIO, R., Y TORNOS, A. (2000): La inmigración y la economía es-

pañola, IMSERSO (Ministerio de Trabajo y Asuntos Socia-
les), Madrid.
NORMAS LEGALES
AYUNTAMIENTO DE MADRID (2001): Presupuestos.

- (2000): Presupllestos.
- (1999): Memoria de los se !Vicios Sociales MUl7icipales.
COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID (2001): Plal/ regiol/al para la il/-
migración 200 J-2003.
- (2001): Presupuestos gel/erales, aprobados por Ley 17/2000, de
27 de diciembre.
- (2000): Presupuestos generales.
MINISTERIO DE HACIENDA (2001): Presupuestos gel/erales del Estado,
aprobados por LO 54/1999, de 29 de diciembre.
- (2000): Presupuestos generales del Estado, aprobados por LO
13/2000, de 28 de diciembre.
EL PAPEL DE LOS PREDICADORES
MUSULMANES EN EUROPA.
EL CASO DE TARIQ RAMADAN
KHADIJA MOHSEN-FINAN •
El presente artículo nos presenta el caso de Tariq Rama-

dan, líder religioso del Islam, como ejemplo de las nuevas fi-
guras religiosas islámicas, los "intelectuales islamistas» que
han surgido en los últimos diez años. Diferentes al imam
tradicional, se caracterizan por una buena formación inte-
lectual, por dotes políticas y organizativas llegando a desem-
peñar un papel importante en la integración de los jóvenes
musulmanes en el contexto europeo promoviendo un isla-
mismo humanista que resalta sus aspectos espirituales y éti-
cos y el compromiso ciudadano.
This article introduces the reader to the case of Tariq

Ramadan, a religious leader of Islam. He is one example of
the new religious "Islamic intellectuals» who have emerged
in the past ten years. "Islamic intellectuals» are different
from the traditional imam; one of their characteristics is
their solid intellectual background. Their aptitudes make
the11'1 leaders in the integration of young Muslims in the
* Dra. en Ciencias Políticas. Investigadora en el Instituto Francés

de Relaciones Internacionales.

210 Khadija Mohsen-Finan
European cOl/text. T/¡ese Islamic il1tellectlla/s ¡nomo/e a

11lmwnitariall Islall1isl11 that emplzasises spirifllal {/l1d
ethical aspects logetlzer tvitlz a citizen C0111111 itllzell t.
Durante los últimos diez años, el Islam europeo ha su-

frido importantes cambios debido a la aparición de nuevos
predicadores que van a dar a conocer el Islam a su mane-
ra, sin tener en cuenta el marco estatal o las referencias
institucionales. De esta forma, vemos como surgen nuevas
figuras que se caracterizan por su buena formación inte-
lectual y por sus dotes a la vez políticas, organizativas e in-
telectuales que les permiten desempeñar un importante
papel en la integración de la población musulmana o al
menos en un sector de dicha población. Estos líderes po-
seen a su vez los medios para establecer un debate en tor-
no a la situación del Islam en el ámbito público.
Los nuevos predicadores se revelan como figuras caris-
máticas. Su poder va muy unido a su capacidad para impo-
nerse, para hacerse escuchar y para orientar a los jóvenes
que se definen como musulmanes y quieren darle sentido a
su vida. Tariq Ramadan nos sirve de ejemplo para ilustrar la
aparición de estos nuevos líderes y su discurso, cuyos fun-
damentos y legitimidad se basan más en la trayectoria per-
sonal que en los conocimientos religiosos.
Queda demostrado que su éxito tiene menos que ver
con el rigor y el compromiso de su discurso que con su len-
guaje, adaptado a las expectativas y a las necesidades de
estos jóvenes. Necesidades como la de conocer su identi-
dad y su cultura, la de aprender a vivir según el Islam en
una sociedad laica, o la de identificarse con los que han
triunfado y no obstante siguen esgrimiendo su Islam y su
identidad.
El papel de los predicadores musulmanes en Europa 211
1. LA DOCTRINA IRRUMPE EN FRANCIA

y EUROPA
La presencia musulmana en Europa es consecuencia

del flujo migratorio procedente de las antiguas colonias.
Desde los años sesenta la práctica del Islam ha ido evolu-
cionando: tras la clandestinidad que caracterizó la llegada
de los primeros inmigrantes, el Islam se reveló durante los
años ochenta como uno de los nuevos temas de inmigra-
ción, y entró más tarde en la etapa actual, la de la ciu-
dadanía l.
Las distintas etapas se corresponden exactamente con el
carácter de esta inmigración. En un primer momento los
hombres venían solos para trabajar, dejando a sus familias
en su país. Más tarde, sus familias empiezan a reunirse con
ellos pero sin dejar de considerar su vida en Europa como
algo provisional. En Francia, tras el cierre oficial definitivo
a la inmigración por trabajo en 1974, el proceso de arraigo
y asentamiento de esta población pasa a ser irreversible.
Así, las perspectivas migratorias de estos pueblos cam-
bian radicalmente. Los padres dejan de soñar con volver a
su país de origen si no es para pasar las vacaciones en fa-
milia. Estas visitas ocasionales les permitirán darse cuen-
ta del abismo que se ha abierto entre su mentalidad y la de
los miembros de su familia. Observan también como sus
hijos no hablan el mismo idioma y no comparten necesa-
riamente los mismos intereses. Acaban comprendiendo
que ya no encajan realmente en aquellos países que pasan
-por situaciones económicas difíciles y en dónde los regí-
menes políticos se endurecen debido a la intensificación
del islamismo.
La noción de retorno deja de ser un leitmotiv en las con-
versaciones y la idea de volver definitivamente al país de
origen para la jubilación deja de ser el ideal. Al mismo
I JOCELYNE CÉSARI, Musulmans el Républicail1S, ediciones Comple-

xe, 1998.
tiempo, el asentamiento en el país de acogida no va acom-

pañado de una mejora del nivel de vida. El cabeza de fa-
milia se encuentra a menudo en paro y el escaso subsidio
acaba sustituyendo al salario. En la mayoría de los casos,
las familias viven en situaciones muy precarias.
Pero a pesar de todo, su asentamiento definitivo en Eu-
ropa no se pone en tela de juicio. Numerosos estudios, en-
tre ellos el de Gilles Kepel', muestran que la «demanda de
Islam», que toma forma a partir de aquellos años, se debe
a que un gran número de inmigrantes de origen musulmán
se da cuenta de que el proceso de asentamiento en el que
se han embarcado es ineluctable.
A partir de este período la proliferación de lugares de
culto nos lleva a creer que cada vez más personas de la co-
munidad musulmana quieren afirmar su pertenencia a
una confesión religiosa dentro del marco de la sociedad de
acogida y a su vez, obtener los medios para practicar este
culto.
Para estas personas, nacidas o llegadas a Europa, el de-
finirse a sí mismos va a suponer un problema crucial. Las
jóvenes generaciones tienen dificultades para entenderse
con sus padres, que ya no hablan el mismo idioma ni com-
parten los valores que condicionan su comportamiento.
Reducido a la condición de proletario, el cabeza de familia
es a menudo menospreciado y trata en vano de mantener
su autoridad trasladando a la sociedad de acogida el siste-
ma cultural de la sociedad de origen. Pero esta educación
se trasmite peor cuanto menos adaptada al contexto en el
que viven estas familias esté. Una encuesta llevada a cabo
en 1996' entre diversas asociaciones de tipo religioso mos-
tró que los jóvenes denunciaban esta situaciún y conside-
raban que la educación que el cabeza de familia quería
transmitirles, era insuficiente y estaba fuera de lugar.
, GIl.I.ES KEI'EI., Les bal1lieues de l'islalll, ediciones du Seuil, 1991.

, Détermil1aticJ/I sur site des tvpes d'il1¡lllel1ce relc\,(lIlt des couml//.\
extrcmes idéolugiqlles ou religieux portés par les associatiolls, estudio rea-
lizado para el FAS, hajo la dirección de Jocelvne Césari. París, 1996.
Como resultado se produce un distanciamiento de la fa-

milia, justificado por el hecho de que los padres no com-
prenden ni practican el «verdadero Islam» y porque en su
comportamiento están mucho más influidos por las cos-
tumbres y las supersticiones que por la fe. Tras la ruptura
con el Islam familiar, que algunos denominan de forma
errónea Islam tradicional o incluso, Islam tranquilo, llega
la búsqueda de un Islam universal, sabio y regido por la ló-
gica individual.
Distanciados del medio familiar, estos jóvenes se definen
como musulmanes e insisten en el hecho de que ellos sí
«practican su religión». Sus expectativas se encuadran en el
medio en el que viven. El malestar producido por la crisis de
identidad va a manifestarse en numerosos casos, en la ne-
cesidad de educación y de descubrimiento de la cultura y la
religión musulmana, la misma religión que sus padres sólo
pudieron o supieron trasmitirles por medio de prácticas y ri-
tos cuyo significado fueron incapaces de revelar. Estos jóve-
nes musulmanes rechazan una identidad que viene dada
por la nacionalidad u origen de sus padres y con la que ellos
ya no se identifican. Rechazan también que se les asigne
una identidad de oficio, la de árabes o beurs (jóvenes ma-
grebíes nacidos en Francia de padres inmigrantes).
El discurso islamista les ofrece una identidad que susti-
tuye a la anterior, que trasciende las referencias naciona-
les, éticas o raciales, una identidad supranacional más re-
lacionada con la construcción europea, incluso universal,
en armonía con el mundo moderno, un mundo en el que
las fronteras pierden importancia y las formas de vida se
hacen uniformes.
Este discurso suscita el interés de una franja de pobla-
ción musulmana que resulta de la inmigración. A estas
personas, cuya cultura se ha vuelto extraña para sus pa-
dres, les preocupa que la pérdida de su identidad que con-
lleva una perfecta integración, sea lo más parecido a una
asimilación.
Pero esta búsqueda del Islam universal adaptado al me-
dio necesita a su vez romper con el entorno familiar y
adaptar sus contenidos al contexto de la minoría musul-

mana, lo que denominamos normalmente reislamización.
No se trata de un proceso sencillo, hacen falta referencias
que sirvan de guía.
Paralelamente a la voluntad de los poderes públicos de
institucionalizar el Islam, asistimos a una adaptación a
nivel local llevada a cabo por diversas asociaciones y por
predicadores que en cierta medida amplían la labor de las
asociaciones religiosas. De esta forma, asociaciones y pre-
dicadores van a ir cubriendo las carencias del Islam en
Francia, cuya mala situación se ve propiciada por el res-
quebrajamiento de la comunidad, la ausencia de repre-
sentación, un marco insuficiente (el que proponen los res-
ponsables de las asociaciones y los imanes con poca
formación), por la voluntad de los países de origen de con-
trolar a estas comunidades, así como por la presión fi-
nanciera de los países árabes que son socios capitalistas.
En Francia se observa además una fragmentación de la
autoridad religiosa como consecuencia de la ausencia de
un centro regulado que controle la expresión religiosa.
A esto hay que añadir la escalada del integrismo activo
durante los años noventa, que hace que Francia sea caldo de
cultivo para el malestar de los barrios de la periferia, el fra-
caso de toda política de integración, los patinazos del siste-
ma escolar y el clima de exclusión. Son tantos los elementos
que crean este ambiente de confusión y de sospechas que de-
bilitan la comunidad musulmana, que la propia comunidad
comienza a refugiarse en una actitud de justificación.
El Islam, que durante los ochenta no planteó ningún
conflicto de inmigración, se ha convertido en la única re-
ferencia. Las revueltas callejeras, el movimiento beur, las
huelgas de hambre de 1981, la marcha por la igualdad de
1983, todo parece haber quedado atrás definitivamente
después de 1995. La mayoría de los jóvenes consideraba
los acontecimientos consecuencia de un enorme engaño
del gobierno. Como testigos de la situación, las organiza-
ciones creadas por jóvenes inmigrantes para promover los
valores republicanos van perdiendo eficacia. Esta época se
vio marcada a su vez por la campaña de asesinatos perpe-

trada contra turistas en Argelia, durante la cual murieron
casi veinte franceses (1993-1995). Estos asesinatos se atri-
buyen a grupos islamistas.
Aquellos años se caracterizan también por la tentativa
de llevar las repercusiones de la crisis argelina a territorio
francés: Francia y Europa sirvieron de refugio político y fi-
nanciero a algunos políticos magrebíes entre los cuales se
cuentan oponentes islamistas deseosos de luchar contra
Francia por el apoyo que prestaba al régimen contrario y
porque a los ojos de numerosos argelinos este país simbo-
lizaba occidente.
Con la llegada de nuevos líderes carismáticos durante
los noventa, el panorama europeo sufre una auténtica con-
moción. El papel de estos predicadores es distinto al del
imán que mediaba entre los poderes públicos y los fieles.
Estos nuevos líderes no tienen ningún vínculo orgánico
con ningún Estado extranjero. Independientemente de su
origen y de su trayectoria personal, todos ellos se distin-
guen por conocer los problemas de estos jóvenes y el en-
torno en el que viven.
El éxito de estos nuevos predicadores, que ciertos so-
ciólogos denominan «nuevos intelectuales islamistas», se
explica por la búsqueda de sentido de una franja de la po-
blación musulmana de origen inmigrante y por la deman-
da de Islam que manifiestan estos jóvenes. Para Olivier
Roy, estos nuevos intelectuales 4 transmiten sus conoci-
mientos con la actitud del que sabe que lo que hace no es-
tá legitimado por el Estado ni por la sociedad, «operan al
margen, por el sesgo de sus doctrinas, en lugares de culto;
en definitiva, en espacios que están fuera de la sociedad
tradicional y qtle el Estado no ha socializado».
Así pues, estos nuevos intelectuales que predican en los
noventa se caracterizan por conocer los problemas de los
4 Expresión empleada por OUVIER Rayen Intellectuels et militants

de l'islam contemporain, bajo la dirección de Gilles Kepel y Yann Ri-
chard, Seuil, 1990.
----------------------------------------
jóvenes musulmanes y por hablar su idioma. Su discurso

se centra sobre todo en hacerles conscientes de los dere-
chos y deberes de los que son responsables en la sociedad
en la que viven. Su discurso incita al compromiso ciu-
dadano, realzando los aspectos espirituales del Islam y las
nociones de justicia y solidaridad. En cierta medida, con-
ciben su papel como el de «desacomplejar» a todas las per-
sonas que se sienten al margen de la sociedad.
Pero además de compartir estas características, todos
disponen de contactos e influencias fuera de la comunidad
musulmana, y algunos de ellos, como es el caso de Tariq
Ramadan, han llegado a tener problemas con los poderes
públicos '.
2. SURGE UNA NUEVA CONCEPCIÓN DEL LÍDER.

TARJQ RAMADAN
Aunque Tariq Ramadan, al igual que los demás, cumple

la labor de guía y predicador, su labor no se reduce a eso.
Tariq Ramadan concibe el Islam como una ideología polí-
tica que engloba todos los aspectos de la vida social, y lo
percibe desde una percepción política de la sociedad. Pero
en el contexto europeo, al contrario que para los funda-
mentalistas que actúan en el mundo musulmán, el Islam
no se percibe como una estrategia geopolítica, sino como
un fenómeno social. Ramadan se encuentra, por tanto, en-
tre los «predicadores de barrio» y el fundamentalismo in-
ternacionalista.
Su proyecto, aunque no lo plantee de forma explícita,
está destinado a reformar la sociedad desde las clases más
bajas. Pero aunque esto no es nuevo ni original, su fuerza
En noviembre de 1995 cuando Ramadan se dirigía a Besam;ol1

para dar una conferencia, la policía francesa le comullica en el puesto
fronterizo con Suiza que el ministerio de Interior francés le prohíbe la
entrada al país. Ocho meses más tarde se le concedi(¡ el acceso aunque
nunca se dieron a conocer los verdaderos motivos.
persuasiva se debe a su enorme carisma, que se alimenta

de su dominio del lenguaje, su formación pedagógica y su
filiación. De hecho, Tariq Ramadan es nieto de Asan El-
Banna, fundador del movimiento de los Hermanos musul-
manes de 1928 en Egipto, e hijo de otra figura histórica de
este movimiento, Sa'id Ramadan, condenado a cadena per-
petua por Gamal Abdel Nasser y exiliado a Suiza.
Las reflexiones de Ramadan se centran en el lugar que
ocupa el Islam y los musulmanes en Europa. El contexto
en el que se desarrolla esta reflexión es importante porque,
por un lado, el Islam debe hoy en día reformularse lejos de
la cultura de origen y en una sociedad dominante que no
es musulmana. Por otro lado, este Islam minoritario está
dentro de un marco en el que las relaciones con occidente
son asimétricas.
Además, mientras que Occidente ha dejado de conside-
rarse religioso, una parte importante de la población mu-
sulmana que vive en Europa se define desde hace unos
años como un grupo esencialmente religioso. Como res-
puesta a esta situación surgen múltiples posturas. La de
Ramadan se basa en la reestructuración y reformulación
de la religiosidad orientándola hacia la espiritualidad y la
ética. Su objetivo es, por tanto, el de aunar fidelidad es-
crupulosa a las enseñanzas del Islam con compromiso
ciudadano. Ramadan ofrece «una argumentación y presta
su voz autorizada» 6 a una población alejada de sus raíces
para la que es difícil encontrar dignidad y una nueva iden-
tidad en el proceso de integración. Franck Frégosi ve en
él un «neo fundamentalismo moderno abrigado por su
carisma como líder, cuyos argumentos se apoyan en la
forma intimista e individual con la que hace llegar la ex-
periencia personal, la confianza, los consejos y la protec-
ción». Se muestra como un «hermano en el Islam» y sus-
, La expresión es de FRANCK FRÉGOSI en Les col1tours discursifs d'llne

religiosité citovanne: laiáté et identité islamique chez. Tariq Ramadan, ar-
tículo procedente de «Paroles d'islam», bajo la dirección de Felice Das-
setto, Maisonneuve et Larouse, París, 2000.
tituye con mucha ventaja al padre infravalorado carente

de autoridad.
Las encuestas realizadas a los jóvenes que asisten a sus
numerosos cursos y conferencias celebrados en Francia y
Bélgica regularmente, revelan que entre ellos y Tariq Ra-
madan existe un vínculo particular. De hecho, esta religión
que dicen practicar y que han decidido no ocultar por más
tiempo (excepto los conversos), es la de sus orígenes so-
ciológicos. Es la religión de un padre, que según ellos no
supo trasmitirla de manera amplia, como identidad y pa-
trimonio. Es, por tanto, la religión del padre sin el padre.
Ramadan le sustituye para transmitir esta religión en toda
su amplitud dando los medios necesarios para defenderse
de las posibles humillaciones, a través de la religión, con-
siderada como un patrimonio, ya que ha contribuido a la
cultura universal.
Vemos así que Ramadan se comporta como un padre
atento, con un tono firme y autoritario. Su discurso es con-
sistente y no transmite dudas. Al igual que un padre, sólo
nos trasmite sus convicciones y creencias de forma pro-
tectora. Entabla un vínculo paterno filial con los jóvenes,
alternando, quizá de forma inconsciente, firmeza y afecto.
Es un vínculo fundado en la autoridad, el afecto y la pro-
tección, sin olvidar la educación y la pedagogía. En este
sentido, podemos decir que Ramadan va más allá del pa-
pel de guía y es diferente a los demás predicadores. Pero
en realidad, lo que de verdad le hace diferente es el saber
sacar provecho a sus aptitudes.
La primera es el carisma, y se la debe a sus dotes de ora-
dor sin parangón. Ramadan maneja el lenguaje con abso-
luto dominio. Se expresa con claridad, sencillez y correc-
ción. Ha elegido hablar desde la experiencia personal y de
manera pedagógica. Posee a su vez el conocimiento nece-
sario para interpretar el Islam. En la escena social también
ha adquirido poder creándose adeptos a los que dirige. A
diferencia de otros líderes que vemos aparecer en el pano-
rama europeo, Ramadan conoce a la perfección el árabe
clásico y maneja las palabras con absoluta destreza al rc-
ferirse tanto a Montesquieu, Tocqueville o Rousseau como

a un texto coránico. Parece dominar también la teología, y
aunque se define como filósofo, tiene la capacidad de
transformar el mensaje coránico en un conjunto de nor-
mas susceptibles de dirigir la conducta individual y la co-
lectiva.
La segunda aptitud, también legítima, es su linaje. Aun-
que reivindica sus orígenes y a menudo los antepone a to-
do lo demás, niega tener nada que ver con el movimiento
de los Hermanos musulmanes. Este grupo es el arquetipo
del movimiento islamista desde un punto de vista global.
Los «Hermanos» son considerados la primera manifesta-
ción organizativa y política de la corriente reformista que
surgió a finales del siglo pasado como respuesta a la su-
perioridad tecnológica y a la hegemonía política y cultural
de Occidente. En Egipto el movimiento comenzó actuando
en el terreno social, que constituye su principal medio de
acción. No empezó a implicarse en política hasta los años
cuarenta cuando toma parte en la primera guerra palesti-
na. Antes de que Nasser y los oficiales libres subieran al
poder en 1952, el movimiento inspiró a un grupo signifi-
cativo de simpatizantes, que en aquel entonces sumaba
más de un millón de personas. El movimiento fue disuelto
a la fuerza más tarde y los Hermanos fueron víctima de
una salvaje represión. EI-Banna fue asesinado en 1949 y
Sayyed Qutb 7 ahorcado en 1966.
Tariq Ramadan que defiende fervientemente su indepen-
dencia ideológica y financiera y que condena la violencia, no
reivindica totalmente su vínculo con este movimiento. De lo
7 En 1965 el movimiento reaparece en la escena política cuando el

presidente egipcio denuncia a todos los miembros por fomentar un
complot contra su persona. Sayyed Qutb, ideólogo del movimiento será
enviado a un campo de concentración en el que redacta una crítica is-
lámica radical contra el régimen de Nasser. Fue ahorcado en 1966. Se-
gún sus ideas, el Islam y el resto de las sociedades de la época debían
disociarse radicalmente. Conviene mencionar que esta ruptura es com-
pletamente particular y se opone a la actitud mayoritaria de los musul-
manes durante aquella época, incluidos los Hermanos musulmanes.
------------------------------------
que se deduce que Ramadan se apropia de esta filiación de
forma selectiva. Cuando le escuchamos o leemos sus escri-
tos', observamos claramente que es nieto de Asan El-Banna,
cuyas ideas de justicia social antepone al aspecto globaliza-
dor del Islam, que queda incluso oculto. No ocun'e lo mis-
mo con Sayyed Qutb, a quien apenas cita debido a la ruptu-
ra que propone entre la sociedad islámica v las otras. Es
evidente que Ramadan goza de una legitimidad histórica
debido a su filiación. Esta herencia le hace creyente y mili-
tante. Tariq Ramadan parece querer combinar el pensa-
miento de los Hermanos musulmanes con la cOlTiente re-
formista musulmana. Está combinación le permite dar a las
ideas del movimiento de los Hermanos una legitimidad
científica que limpia la imagen de violencia con la que se re-
laciona a menudo a este movimiento.
Según Tariq Ramadan, en la acción de los «Illusulmanes
comprometidos» está implícita la continuidad del movi-
miento, la labor de reforma del pensamiento religioso, la
renovación de la espiritualidad y la necesaria vuelta a los
orígenes, vía que permitiría a la vez una dinámica social y
una política alternativa.
Por otro lado, a pesar de que su carisma v su herencia
sean legítimos, Ramadan no es un alil1l en el sentido exac-
to de la palabra. No posee una erudición particular. Aun-
que su conocimiento de los textos sagrados parezca preci-
so y lo exponga con claridad, este saber proviene de la
experiencia. Por eso no explica los versos coránicos desde
un punto de vista absoluto, ni de manera intemporal, sino
remitiéndose siempre a la época actual y a la experiencia
vivida. Según él, «hay que tener en cuenta las enser1anzas
del Islam y el entorno europeo a un tiempo, con el propó-
sito de suscitar una reOexión más profunda en todos los
ámbitos» ".
, TARIQ RAMAIlA~, Al/X SOl/rces dl/ rel101/1'eUlI 1I1II.m/llli/lI, d'AI A(!'.(Jlli Ii

Asan h1-Bal/l1a IlIl sicele de re!órmisllle islumiqlle, ediciones Bavard/Cen-
turión, 1998, p. 478.
'. TARI() RAMADAN, EIre 1//II.q¡/I//(/11 el/ropéell, ediciones Tawhid, Lvol1,
1994, p. 293.
En la actualidad, los musulmanes han desarrollado un

concepto de sí mismos y de su forma de vida desnaturali-
zado, hasta el punto de olvidar lo que el Islam significa en
sí mismo y su contribución a la civilización. En estas cir-
cunstancias, ¿pueden desempeñar un papel en la sociedad
europea y ejercer una influencia positiva por medio de una
convivencia participativa y respetuosa?
Según Ramadan, se trata. de «integrar al individuo res-
petando sus particularidades religiosas y culturales, siem-
pre y cuando se haya comprometido de antemano a respe-
tar las leyes fundamentales del país en el que vive» 10.
Tariq Ramadan explica que vivir en Europa se conside-
ra algo que permite a los musulmanes vivir seguros, con
ciertos derechos fundamentales. Como minoría en un en-
torno no musulmán, pueden practicar y respetar las pres-
cripciones más importantes de las enseñanzas islámicas.
Su margen de actuación es amplio: tienen, entre otros, los
derechos de practicar su religión (derecho que toda legis-
lación europea vigente en la actualidad garantiza), derecho
de asociación y de disponer de infraestructuras que les re-
presenten y que provengan de la comunidad musulmana.
Pero junto a estos, quedan otros por conseguir, como el de-
recho a la identidad, que implica obligaciones de tipo reli-
gioso.
Los poderes públicos deberían tener en cuenta estas
particularidades para crear un sistema de integración al-
ternativo a medio camino entre el modelo de inmigración
anglosajón de tipo comunitario, que conlleva el riesgo de
creación de ghettos y marginación, yel modelo francés asi-
milacionista, que ignora las particularidades. Este sistema
alternativo permitiría al individuo integrarse sin renunciar
a estas particularidades culturales y religiosas, siempre
que se hubiera comprometido de antemano a respetar las
normas fundamentales del país. Es lo que Ramadan llama
JO TARJQ RAMADAN, Les musulmans dans la lai'cité, responsabilité et

droits des musulmans dans les sociétés occidentales, ediciones Tawhid,
Lyon, 1994, p. 92.
integración positiva, y que según él es compatible con la

laicidad.
CONCLUSIÓN
El éxito de Tariq Ramadan está ligado a diversos ele-

mentos. Por un lado su historia, que provoca desconfianza
en las autoridades políticas, y por otro el aura de un hom-
bre que por su forma de comunicar fascina a numerosos
intelectuales occidentales y a una parte de la población
musulmana europea. Además, el contexto es muy impor-
tante ya que es necesario entender la religión en un entor-
no particular. Un entorno en el que los jóvenes reislamiza-
dos que buscan referencias y sentido a su vida, deberían
expresarse libremente ante el prójimo. Y es precisamente
a este nivel en donde cuaja el discurso de Ramadan, un
discurso que propone reflexionar en torno a la integración
de una minoría musulmana en una sociedad laica de tra-
dición cristiana y profundamente marcada por el indivi-
dualismo. Un discurso reformista que apunta a dejar claro
que los pretextos más llamativos que alegan que el Islam es
incompatible con la modernidad y la laicidad, no figuran
en los textos fundamentales, sino que son fruto de inter-
pretaciones posteriores marcadas por circunstancias pre-
cisas.
Pero este paso requería el esfuerzo de instruir a la co-
munidad, algo que los maestros no pudieron llevar a cabo
porque no contaban con las aptitudes pedagógicas necesa-
rias para dirigirse a las masas. Entre el universitario que
trabaja por su cuenta y el militante, había un vacío que Ra-
madan ha conseguido llenar, gracias a que los jóvenes le
aprecian por su autenticidad, porque se expresa de forma
sencilla y su discurso se acerca a ellos siempre desde una
perspectiva europea. Un discurso que cuenta con fuertes
connotaciones políticas, sobre todo cuando denuncia los
regímenes totalitarios del mundo árabe y musulmán, pero
que también insiste en temas espirituales y morales, en la
búsqueda de la dignidad humana y de la realización per-

sonal en la entrega a Dios y en lo lícito y lo ilícito. Lo que
Ramadan llama «el humanismo musulmán».
Ramadan actúa sin preocuparse por el marco estatal o
las referencias institucionales. Pero actuando así, ¿no con-
tribuye a crear las prácticas y las referencias, las normas y
los valores que se impondrán?
Dicho de otra forma, no podría Europa convertirse en
punto de referencia para un nuevo tipo de relación entre
política y religión que integre el Islam?
11. EXPERIENCIAS
INTEGRACiÓN A TRAVÉS
DE LA INTERCULTURALlDAD:
PROYECTO DE INTERVENCiÓN
EN UN lES DE MADRID
M. a DOLORES RODADO DELGADO·
FUENCISLA HERAS GARCIA ••
o. PRESENTACIÓN
La existencia en el lES Infanta Elena de Galapagar de

una gran multiplicidad étnica, nacional, cultural y socio-
económica, llevó a plantear la posibilidad de desarrollar,
como actividad complementaria a la académica-educati-
va ordinaria, un Proyecto diferente. Este Proyecto, inno-
vador en cuanto a sus planteamientos, objetivos y meto-
dología, contemplaba la atención a los jóvenes de nuestra
Comunidad, en horario de tarde y en el propio lES, ofer-
tándoles grupos de apoyo escolar y, también, talleres pa-
ra el crecimiento en la solidaridad, la tolerancia, la crea-
tividad y la autoestima.
* Profesora de Economía y Minorías Étnicas del lES Infanta Ele-

na de Galapagar (Madrid).
** Profesora de Minorías Étnicas del lES Infanta Elena de Gala-
pagar (Madrid).

228 M. a Dolores Rodado Delgado y Fuencisla Heras Garcia
La aplicación práctica de esta iniciativa durante el pa-

sado curso y su evaluación permanente por todos los im-
plicados en la misma (alumnos, colaboradores, profesores
participantes) ha permitido constatar que, efectivamente,
ha sido muy positiva (a efectos de una valoración distinta
y mejor de sí mismo y de los otros); así es, tanto en los pro-
pios chicos como en sus familias y, como consecuencia, en
el resto de integrantes del entorno: otros alumnos, otros
profesores, instituciones ...
1. INTRODUCCIÓN
La experiencia de varios años como educadores en el

lES Infanta Elena de Galapagar ha permitido conocer la
realidad social del entorno. Dicha realidad, múltiple v
compleja, con una gran diversidad tanto étnica como cul-
tural, nacional y económica, planteaba y plantea una serie
de importantes retos:
• ¿Cómo ayudar desde la posición de profesores a que
la multiplicidad, en vez de ser ocasión de conflictos,
pudiera llegar a traducirse en causa de enriqueci-
miento y de nuevas oportunidades?
• ¿Cómo, desde el trabajo junto a los más jóvenes, co-
laborar en el establecimiento de vías de contacto en-
tre los diferentes colectivos?
• ¿Cómo participar, alIado de los demás Agentes de In-
tervención Social, en el establecimiento y mejora de
los mecanismos de integración?
Es en un intento de buscar respuesta a estas interro-

gantes como surgió, el pasado curso, el Provecto de Inte-
gración a través de la Interculturalidad. Dicho Proyecto
pretendía, ofreciendo apoyos escolares y creando talleres
de carácter lúdico, presentar ellES como un pUl/fo más de
encuentro, pero ahora en un horario de tarde y con un en-
foque diferente.
Integración a través de la interculturalidad 229
2. CONTEXTO
El lES Infanta Elena se encuentra en Galapagar, pue-

blo de la Sierra Noroeste de Madrid. Hasta hace poco
más de una década este pueblo era un lugar de veraneo
que, durante el resto del año, apenas rondaba los 8.000
habitantes. En los últimos tiempos la situación ha cam-
biado drásticamente: la población ha crecido hasta acer-
carse a la cifra de 20.000 personas. Gran parte de estos
nuevos vecinos pertenecen a la clase media alta tanto en
el aspecto económico como en el cultural. En estas capas
sociales el trabajo de la mujer fuera de casa es algo habi-
tual.
Paralelamente la actividad económica ha ido girando
hacia el sector de los servicios y al de la construcción.
Una de las consecuencias de todo lo señalado es que se ha
ido demandando cada vez más mano de obra para tareas
como albañilería, atención al hogar. .. y la mayoría de es-
tos puestos ha sido cubierta por extranjeros, sobre todo
magrebíes y latinoamericanos. En efecto, según datos del
Ayuntamiento de Galapagar nos encontramos con un mo-
saico de nacionalidades (en tomo a cincuenta), que en
número creciente están formando parte de la vida del
pueblo.
Esta multiplicidad lógicamente repercute en la realidad
de los Centros Educativos, tanto Colegios como lES, en los
que cada vez hay más alumnos de otros países 1.
Se trata en casi todos los casos de chicos con un desco-
nocimiento total de la lengua vehicular, con un desfase cu-
rricular muchas veces importante; chicos desarraigados de
su tierra de origen y que al llegar aquí se ven obligados a
vivir en condiciones difíciles e incluso precarias ...
1 Número de inmigrantes a 31 de diciembre de 2000, 2.709. Total

población a la misma fecha, 24.825.
3. IDEA PROPUESTA Y VINCULACIÓN

CON EL ENTORNO INSTITUCIONAL
A partir de las necesidades surgidas del contexto ante-

riormente analizado, se presentó el Proyecto de Intercul-
turalidad acogido a la Orden 214/2000, de 27 de enero, de
la Consejería de Educación de la CAM (BOCM de 16 de fe-
brero de 2000), relativo a los proyectos de innovación edu-
cativa.
De acuerdo con los principios recogidos en el Proyecto
Educativo y el Proyecto Curricular del Centro (atención a
la diversidad, educación en la interculturalidad ... ) se deci-
dió ofertar actividades de tarde, lúdicas y de refuerzo,
guiadas por profesores del Centro. El Proyecto contempla-
ba también la elaboración de materiales como carpetas de
talleres, ficheros de servicios ...
A pesar del carácter innovador del Proyecto para ser lle-
vado a cabo, éste no requirió variación alguna de la orga-
nización general del Centro.
Profesores Equipo
Jefe Es tudios'"
Proyecto
Centro
escolar
Asociac ión
Alumno s
---. + Otros organismos
~OYEC~ exteriores:
. -Ayuntamiento, CPR,
AMPA ~
ONGs ...
4. PROYECTO
4.1. Objetivos generales
En coherencia con los principios subyacentes en el Pro-

yecto Educativo y en el Proyecto Curricular del lES lnfan-
Integración a través de la int8rculturalidad 231
ta Elena de Galapagar, van dirigidos a potenciar y promo-

ver una educación que atienda a la diversidad, también
económica, cultural y religiosa de nuestros alumnos.
Se trataba de formar en la autoestima y en la solidaridad
asumiendo la diferencia como factor de enriquecimiento.
Concretamente:
1. Favorecer la integración a través de la intercultura-
lidad incorporando recursos como: documentos
históricos visuales, talleres, actividades de apoyo
escolar individualizado ...
2. Incorporar al proceso sociointegrador los recursos
telemáticos como complemento de los medios di-
dácticos con los que es posible contar hoy.
3. Promover experiencias pedagógicas innovadoras
que impliquen una mejora en la atención socioedu-
cativa a la diversidad, tal y como pide el entorno so-
cial y como concreta el mismo Proyecto Educativo
del lES Infanta Elena.
4. Dotar de mejores medios y recursos al lES Infanta
Elena que impliquen progresar en el conocimiento
mutuo de las diferentes etnias, culturas y nacionali-
dades presentes, para atender así con plenitud a los
objetivos de normalización y máxima integración
en colaboración con el resto de Instituciones y
Agentes del entorno social.
5. Favorecer el intercambio de experiencias y la rela-
ción entre los miembros de la Comunidad Educati-
va y de ésta con otras entidades e instituciones pú-
blicas y/o privadas.
En cuanto a lo que en particular se ha querido conse-
guir, cabría citar los siguientes:
4.2. Objetivos específicos
1. Compensar las carencias educativas detectadas en

preadolescentes y adolescentes residentes en la zo-
232 M. a Dolores Rodado Delgado y Fuencis/a Heras Garcia
na, a consecuencia de las situaciones de marginali-

dad que se dan en su entorno.
2. Promover talleres de Habilidades Sociales destina-
dos a favorecer la comunicación v la integración.
3. Promover la solidaridad en el seno de la Comu-
nidad Educativa por medio de la colaboración en
el Proyecto y en los diferentes tallel'es y activida-
des de alumnos y ex-alumnos del propio lES, Pa-
dres ...
4. Crear talleres dirigidos al logro de la plena autono-
mía personal del alumnado, y de sus familias cuan-
do sea preciso, partiendo de su realidad cotidiana:
rellenar impresos, solicitar ayudas ...
5. Promover la interculturalidad a trmés del conoci-
miento v valoración tanto de tradiciones propias
como de costumbres y tradiciones de otros pueblos
presentes en el lES.
4.3. Metodología y actividades
Se buscó la mayor contextualización posible dando rc-

levallcia dctermillallfe, en el diseño y en la puesta en pr:ic-
tica del Proyecto, a los alumnos ya SIIS falllilias.
El profesor ha sido un simple IJIcdiador en la construc-
ción de experiencias de enseñanza aprendizaje. El profe-
sor, en coherencia con el espíritu del Provecto Curricular
del lES Infanta Elena, ha sido, ha intentado ser, un crca-
dor dc oportunidades y proveedor de medios para un ma-
yor v mejor desenvolvimiento del alumno como tal alum-
no y especialmente como persona, como ser social.
En particular se tuvo en cuenta:
• Trabajar fÍ/era del horario escolar con:
l." Apoyos escolares en trabajo individualizado o de
pequeño grupo.
2." Talleres diversos según necesidades y motivacio-
nes: deportes, intercultural. telares. cerámica ...
• Implicación de la Comunidad en su totalidad, en con-

creto padres, Ayuntamiento, resto de alumnos y pro-
fesores ...
• Conexión con el entorno a través de la programación de
salidas de grupo que faciliten y promuevan la C011vi-
vencia y el conocimiento mutuo y el del entorno.
• Utilización de todos los recursos del lES, incluyendo
los multimedia y explorando nuevos caminos.
4.4. Temporalización: duración, fases

y recursos del equipo
4.4.1. Duración y fases

El presente Proyecto de Innovación se desarrolló a lo
largo del curso 1999-2000 de acuerdo con la siguiente te m-
poralización:
1. o trimestre = dos fases:
a) Fase preparatoria de búsqueda de documentación y
recopilación de experiencias contactando con las siguien-
tes entidades:
• lES Infanta Elena (Galapagar) para obtener datos de
alumnos en situación de riesgo, nivel de integración
de dicho alumnado a nivel tanto socieconómico como
familiar y cultural.
• Instituciones oficiales locales: Ayuntamiento (Conceja-
lía de Educación y Cultura y Concejalía de Asuntos
Sociales) para conseguir datos censales y socio-eco-
nómicos. Cruz Roja Galapagar para recopilar datos de
posibles proyectos similares.
• ONGs de Galapagar: Cáritas, Mensajeros de la Paz ... ,
para recoger sus experiencias en proyectos de in te-
gración.
• Otras entidades públicas o privadas de la Comunidad:
ATIME, AJEMA, Proyecto Sonrisa (Majadahonda),
SOS Racismo, CAM (Consejerías de Sanidad y Servi-
cios Sociales y Consejería de Educación y Cultura).
234 M. • Dolores Rodado Delgado y Fueneis/a Heras Gareia
--------------------
b) Fase de elaboración del Proyecto y de diseño de acti-
vidades, materiales y proyectos de talleres.
Establecimiento de calendario y asignación de tareas y
responsabilidades a cada integrante del Equipo del Proyecto.
2. o trimestre = una fase:
Fase de realización de las actividades y talleres pro-
puestos.
Se practicó, como parte de la metodología elegida, un
análisis periódico de tareas y resultados, elaborándose los
consiguientes materiales y actividades conforme iban
planteándose necesidades surgidas de la práctica.
3.'''' trimestre. Con las dos fases que se señalan:
a} Fase de continuación de la ejecución y desarrollo
del Proyecto.
b} Fase de evaluación y conclusiones. Evaluación final
sumativa y elaboración de la Memoria que se completará
antes de la fecha exigida en la normativa.
4.4.2. Reuniones del equipo y de los chicos

a} EQUIPO: Además de las que deducen de lo anterior,
se realizaron:
1. Reuniones quincenales para coordinar las tareas del
grupo. A estas reuniones podían asistir todos los co-
laboradores y/o participantes, tanto para aportar
opiniones o sugerencias, como para ser, sencilla-
mente, informados.
2. Reuniones de final de trimestre para recoger los re-
sultados y las propuestas de mejora.
b} DE LOS CHICOS: Las que se recogen en el apartado
de metodología: en horario de tarde, con apoyos y talleres.
4.5. Recursos y lugar de realización
Dado que se trataba de una actividad propuesta desde

dentro del propio lES Infanta Elena, apoyada por la Co-
Integración a través de la intercultura/idad 235
munidad Educativa y como aplicación de los principios

del PEC del propio Centro, se ha llevado a cabo en sus mis-
mas instalaciones y utilizándose, siempre que fue necesa-
rio, todos los medios de que allí se disponían.
Se ha contado, pues, en primer lugar con las aulas, los
ordenadores, los patios e instalaciones deportivas y, en ge-
neral, con el mobiliario común.
Asimismo, con respecto al material fungible (folios, cor-
chos, carpetas, fotocopias ... ) se recibió lo necesario.
Han colaborado y apoyado materialmente también
otras instituciones, como el Ayuntamiento que, además de
su respaldo moral, aportó los medios económicas para la
realización de un viaje a Toledo.
En cuanto a la CAM, subvencionó el Proyecto como In-
novación, dando recursos para la adquisición de materia-
les diversos para los talleres
4.6. Evaluación
La finalidad fundamental era la de poder realizar un se-

guimiento continuo del Proyecto que permitiese, en su ca-
so, realizar las adaptaciones pertinentes.
Consistió, ante todo, en pulsar el resultado de la puesta
en práctica de las medidas integradoras y reforzadoras de
la interculturalidad que, dentro del entorno socioeducati-
vo múltiple que caracteriza al Centro, proponía el presen-
te Proyecto.
4.6.1. Elementos que se evaluaron

1. El trabajo en equipo.
2. Rentabilización de los recursos escolares y del en-
torno: lES, CPR de Collado-Villalba, Ayuntamien-
to ...
3. Utilidad y viabilidad de los materiales elaborados y de
las actividades y los talleres propuestos.
4. Resultados finales del Proyecto a efectos de una
mayor integración, de una mayor autonomía, co-
nocimiento y valoración de la propia cultura; de

un mejor conocimiento y valoración de los que nos
rodean.
4.6.2. Instrumelltos de evall/ación
l. Debate y puesta en comlÍn de los integrantes del

equipo del Proyecto, particularmente, en:
a} Rellniunes quincenales, para coordinar las tareas
del grupo, valorando las posibles nuevas situa-
ciones y estudiando alternativas.
h) Relll/iones del fInal de trimestre para recoger,
por un lado, los resultados del análisis de los
trabajos v, por otro, las propuestas de mejora.
En las del 3.'" trimestre se elaboraró la memo-
ria del Proyecto.
2. Actividades periódicas de «(eed-back».

3. Observaciól1 de los logros en cuanto a actitudes,
procedimientos y conceptos que se pretendían pro-
mover.
4.6.3. Periodicidad y tel1lporalizaciól/ de la evaluación
l. Inicial: Al comenzar el Proyecto, para conocer la si-

tuación previa de los alumnos v decidir en qué nivel
trabajar.
2. Formativa o procesual: Realizada por los inte-
grantes del equipo y los voluntarios, sobre la apli-
cación práctica del Proyecto y sobre el trabajo de
los participantes. Permitía hacer las rectificaciones
que, en su caso, se consideraban oportunas.
3. Final o sUl1wtiva:
a) Por los miembros del Equipo, sobre el completo
desarrollo del Proyecto V analizando los resul-
tados obtenidos.
b) Por los alwllnos a ql/iel1es se dirigía el Pro~'Cc
to, tanto sobre el propio Pro~ecto (activida-
des, talleres ... ) como sobre los integrantes del

Equipo (conocimientos, capacidad comunica-
dora ... ).
5. VALORACIÓN
El balance general de la experiencia, si se atiende a lo

manifestado por todos los directa o indirectamente impli-
cados en la misma, es positivo. Sin embargo, se podrían
concretar los siguientes aspectos:
En primer lugar, con relación a los logros, sería preciso
matizar que, en efecto, se ha constatado un aumento en la
autoestima de los alumnos participantes. El hecho de reci-
bir unos apoyos académicos individualizados, el verse con-
siderados de forma particular, animados, y estimulados,
determinó que la valoración propia experimentase una
considerable mejora.
Esto ha traído también consigo un mejor nivel de inte-
gración o, al menos, una toma de conciencia de que esa in-
tegración, posible, es en parte reto particular de cada uno.
y que cada uno debe poner de su parte. Desde el respeto
por la diferencia y la tolerancia.
Al mismo tiempo, las familias han comenzado a ver el
lES de otra forma, a percibirlo como algo cercano y que
es, que puede ser, un puente hacia otros caminos.
En el resto de la Comunidad Educativa -Instituciones,
Profesores, Padres de otros jóvenes- la experiencia ha si-
do germen de nuevas inquietudes. Así, recogiendo lo que
se ha puesto en marcha, empiezan a aparecer otras pro-
puestas en la misma línea de lo que podríamos llamar, si-
guiendo la normativa vigente, «Compensatoria externa».
Por otro lado, este análisis final no quedaría completo
si no se hiciera referencia a las dificultades encontradas y
a los aspectos que, por diversas razones, han quedado «sin
resolver». En este sentido es obligado señalar que al tra-
tarse de una actividad fuera del horario y gratis et amare,
238 M. 8 Dolores Rodado Delgado y Fuencis/a Heras Garcia
no se ha podido contar con toda la colaboración que hu-

biera sido de desear. Pero es lógico.
También hay que citar el aspecto de la participación fa-
miliar. A pesar de que, como se ha dicho, empezó un cam-
bio, aún queda mucho que hacer; sobre todo respecto de
los inmigrantes de origen magrebí. ¿Cómo conseguir que
se acerquen a nosotros? ¿Cómo conseguir que dejen asistir
a las chicas a todas las actividades que se organizan? ¿Có-
mo conseguir que los varones permitan la plena integra-
ción de las madres en nuestro Proyecto?
Son retos difíciles, muchos seguramente imposibles de
abarcar en plenitud por ahora; sin embargo, y estimulados
por el efecto en los chicos de todo lo realizado, es cierto
que estos escollos o «asignaturas pendientes» se convier-
tan en acicate y son los que dan la pauta de las cosas a
cambiar o de lo que hay que trabajar con más perseveran-
cia. Queda mucho por hacer y por «pelear».
MEDIACiÓN INTERCULTURAL
EN EL ÁMBITO LABORAL:
UNA PROPUESTA DESDE EL MARCO
SINDICAL
ALFONSO CUADROS RIOBÓ •
«No preguntes al cazador qué tal

le ha ido si le ves regresar con setas»
(Proverbio Ashanti. África Central)
1. PRESENTACIÓN
La siguiente exposición presenta una experiencia de for-

mación y sensibilización a delegados y delegadas sindicales
respecto a las estrategias de mediación intercultural en el
ámbito sociolaboral. Previamente se realiza un breve resu-
men de los sectores laborales en que se ubican los trabaja-
dores y trabajadoras inmigrantes en España, así como la si-
tuación en sus empleos y las dificultades que encuentran,
en especial por las circunstancias de discriminación que
sufren. Además, se aborda la justificación de la mediación
* Psicólogo. Coordinador del Departamento de Política Social y

Migraciones. Comisiones Obreras de Madrid.

240 Alfonso Cuadros Riobó
intercultural en el medio laboral, y cómo desde el marco

sindical puede favorecerse la convivencia de los diferentes
actores laborales. Finalmente, se expone el programa de
trabajo y las acciones de formación/sensibilización en Me-
diación Sindical Intercultural (MSI) desan'olladas con de-
legados y delegadas sindicales, así como una sucinta refle-
xión final sobre un futuro inmediato en el que pueda
garantizarse la no discriminación y la promoción en e! es-
pacio laboral de los diversos valores culturales.
2. POBLACIÓN INMIGRANTE EN EL MEDIO

LABORAL
Es sabido que en las últimas décadas la conjunción de di-

versas variables de índole estructural está promoviendo la
movilidad de millones de personas a nivel planetario. Aun-
que los denominados «países de! Sur» son los que acogen la
mayor parte de los refugiados e inmigrantes económicos, e!
desigual reparto de la riqueza a escala mundial (a partir de
una globalización básicamente centrada en los intereses mo-
netarios) está provocando que los «países de! Norte» sean
también polos de atracción para los grandes flujos migrato-
rios. Europa en general, y en particular los países meridio-
nales del arco mediterráneo, atraen en la actualidad a un
porcentaje significativo de población trabajadora proceden-
te de Latinoamérica, África y el Este europeo a la que se le
oferta una gama de empleos de estatus bajo o medio-bajo.
España, como es obvio, no queda exenta de ese eje de
oferta-necesidad a la que responden porcentajes de pobla-
ción trabajadora inmigrante cada vez más significativos.
2.1. Principales sectores laborales de ubicación

Los porcentajes de personas trabajadoras no comunita-
rias en cada uno de los principales sectores económicos
varía notablemente en e! ámbito territorial del Estado. Por
cada cien personas ocupadas en la agricultllra, la impor-
Mediación intercultural en el ámbito laboral 241
tancia de la inmigración destaca en las provincias de Mur-

cia (20 por lOO), Barcelona (19 por lOO), Almería (15 por
100) y Gerona (9 por 100). En la construcción los índices
más elevados se encuentran en Gerona (4,3 por lOO), Ma-
drid (3,7 por lOO), Barcelona (2,7 por lOO), Segovia (2,2
por 100) y Baleares (2 por 100).
En lo referente a la Comunidad de Madrid, territorio en
el que se desarrolló esta experiencia, el sector Servicios
aglutina laboralmente a la mayor parte de la población in-
migrante extracomunitaria, en especial el servicio domés-
tico, mayoritariamente femenino. La construcción y hos-
telería son los otros dos sectores en que se localiza a un
número significativo de trabajadores extranjeros.
Los datos aportados de la intervención de CCOO Madrid,
desde la asesoría CITE (Centro de Información a Trabaja-
dores Migrantes), a partir de una reducida muestra de 1.003
personas del total de personas inmigrantes atendidas en los
años 1999-2000 (Cuadro 1), son también coherentes con es-
ta última información sobre la adscripción de la población
extranjera no comunitaria a ciertos sectores laborales.
CUADRO 1
PORCENTAJES DE POBLACIÓN INMIGRANTE
EN SECTORES LABORALES
SECTORES
NACIONALIDADES Agricul- Servicio Otros
Industria Cons- Hosteleria
tura trucción doméstico servicios
Ecuador ............ 0,8 3,9 14,8 6,9 58,7 12,2
Colombia .......... 1 3,7 3,7 11,3 54 18,3
Marruecos ......... 2,6 4,6 33,S 11,4 20,8 16,1
Perú ................... O 2,7 5,5 8,2 66,9 11,9
R. Dominicana .. O 1,4 11,9 11,9 62,6 5,9
Polonia .............. 2,5 5,1 29,8 O 44,1 7,7
Bulgaria ............ O 3,8 30,7 9,6 40,3 11,5
Rumania ........... 1,6 O 39,3 4,9 42,6 9,8
FUENTE: CITE-Madrid.
2.2. Situación laboral de trabajadores

y trabajadoras inmigrantes
En un Estado como el español, en el que los aspectos

socioeconómicos y sociopolíticos se han desarrollado de
manera exponencial en los últimos veinte años, se ha pro-
ducido paradójicamente un clima laboral propicio a la dis-
criminación-selectividad en el empleo, no sólo hacia la po-
blación inmigrante, sino también respecto a la excluida
por aspectos de género, discapacidad u otras situaciones
de vulnerabilidad social.
Sin embargo, las situaciones de precariedad laboral
de los trabajadores y trabajadoras inmigrantes vulneran
derechos humanos básicos en lo referente a la perma-
nencia/acceso al empleo. Los salarios bajos de los inmi-
grantes (respecto a la población trabajadora autóctona) e
incluso el ahorro en cotizaciones sociales (en el caso de
la población en situación documental irregular), son ele-
mentos atractivos para algunos empresarios, por la re-
ducción de costes laborales. Además, las condiciones de
insalubridad laboral, trabajos a destajo o hacinamiento
en las supuestas contrapartidas «en especie» (vivienda,
servicios, etc.) configuran un escenario surrealista para
una sociedad que se presume desarrollada en el seno de
la actual Unión Europea.
2.3. La discriminación en el medio laboral

Las circunstancias expuestas resumen per se una clara
situación de discriminación en el medio laboral que afec-
tan plenamente a los colectivos inmigrantes. Pero además,
y por si fuera poco, las prácticas discriminatorias por ra-
zón de nacionalidad u origen étnico en el acceso al empleo
y en la promoción interna afectan de manera especial a las
personas procedentes de los países más pobres. Aunque es-
tas prácticas no parecen darse por igual en las diferentes
ramas laborales, siendo máximas en el sector Servicios (en
especial Servicio Doméstico), son una constante que legiti-
ma la dominación tanto a través de esas acciones como a

través de actitudes y discursos más o menos imperantes en
los entornos socioeconómicos.
Las diferencias sobre las que gravitan los presupuestos
discriminatorios respecto a la población inmigrante son,
resumidamente (Colectivo lOE, 2000): la nacionalidad (po-
sesión de una documentación que acredita ser «ciudadano
de»), la cultura (dominación de la mayoritaria sobre la mi-
noritaria), el fenotipo ( diferencias físicas en color de la piel
y otros rasgos), la posición económica (no se da discrimi-
nación con la inmigración cualificada de las empresas
multinacionales) y el género (la mujer, una vez más, desti-
nataria habitual de las acciones de discriminación social y
laboral).
3. LA MEDIACIÓN INTERCULTURAL
EN EL ÁMBITO LABORAL
3.1. Necesidad de la intermediación con la fuerza

del trabajo inmigrante
Las situaciones de precariedad laboral extrema y de dis-
criminación señaladas fundamentan la necesidad de dise-
ñar estrategias que faciliten la incorporación e integración
real de las personas procedentes de otras culturas y na~
cionalidades en el ámbito del empleo.
La mediación intercultural es un sistema de interven-
ción basado en el apoyo de una tercera parte con los acto-
res involucrados, para que establezcan una comunicación
positiva y lleguen a los acuerdos que estimen oportunos. El
proceso de mediación implica un cambio de actitudes, una
transformación, en definitiva, de las partes implicadas. Se
dice que, en última instancia, es un proceso de educación
de esas partes que intervienen.
Se hace necesario impulsar acciones de mediación in-
tercultural en el ámbito laboral ante el evidente desconoci-
miento que, respectivamente, tienen de sí tanto la pobla-
ción trabajadora inmigrante como el colectivo de trabaja-

dores autóctonos y el conjunto del grupo social mayorita-
rio; ese desconocimiento muchas veces facilita los actos de
discriminación y diferenciación negativa, agudizados por
la ignorancia de la lengua autóctona, de los patrones cul-
turales dominantes o, sencillamente, por el bajo nivel de
instrucción e información sobre los propios derechos de
los extranjeros sin recursos.
Se considera que el marco de una organización sin-
dical, con tradición en el abordaje de la realidad de la
población inmigrante trabajadora y con acceso de prime-
ra línea al entorno laboral, es un espacio idóneo para de-
sarrollar programas de mediación intercultural que com-
plementen y refuercen, en una acción de defensa de los
derechos culturales básicos, la actividad sindical tradi-
cional.
3.2. Experiencias transnacionales

Comisiones Obreras participó en el año 1999 en una ac-
ción transnacional junto a organizaciones sociales y enti-
dades públicas de cuatro países de la VE (Alemania, Fran-
cia, Italia, España), denominada REDIM, y en la que se
realizó un diseño del posible perfil del mediador socio-labo-
ral intercultural. El hecho de que las necesidades de inte-
gración social y laboral de la inmigración en la VE sean co-
munes y de características similares facilitó sobremanera
la puesta en común y el acuerdo sobre las funciones que
podía desempeñar esta figura:
• Función de orientación (hacia el inmigrante y hacia el
empleador y otros trabajadores, para facilitar la adap-
tación a la nueva situación laboral y social).
• Función de fomento de la autoayuda o autonomía (fa-
cilitar información sobre derechos y obligaciones, le-
yes, servicios, ayudas ... ).
• Función de asesoramiento (sobre problemas labora-
les, individuales, familiares; va dirigido a inmigrantes
y autóctonos).
• Función interpretativa (ayuda y mediación para el

análisis de claves culturales desconocidas).
• Función de servicio (el papel de intermediación ayuda
a conectar con los recursos existentes relacionados
con el empleo y otros ámbitos).
• Función de transformación (fomento del cambio de
las instituciones, del propio inmigrante y de los servi-
cios de la sociedad acogedora en función de las nue-
vas realidades).
• FW1ción transcultural (transmitir la idea de que la in-
terrelación de las distintas culturas crea una realidad
nueva que no implica la absorción de una cultura por
asimilación) .
También se concluía que las metas concretas del me-
diador/a variarán según desarrolle su labor (entre trabaja-
dor extranjero y empleador, entre inmigrantes e institucio-
nes o entre los propios trabajadores) y en función de cuál
sea el contexto institucional y el marco sectorial.
4. LA ACCIÓN SINDICAL Y LA INMIGRACIÓN
La intervención del sindicato en el ámbito socio-laboral

con los trabajadores y trabajadoras inmigrantes viene justi-
ficada por la tradicional defensa que CCOO ha desarrollado
con acciones dirigidas a conseguir la igualdad y la justicia
en el contexto del empleo y, por extensión, en el conjunto de
la sociedad. A nivel europeo, la Confederación Europea de
Sindicatos (CES) viene desarrollando propuestas para com-
batir la discriminación racista en el trabajo, las tendencias
que puedan enfrentar a trabajadores nacionales versus ex-
tranjeros y combatir también las políticas de exclusión de
los gobiernos europeos o de la propia VE. Así, los sindicatos
firmaron en 1995, con las organizaciones empresariales eu-
ropeas, la Declaración Conjunta relativa a la prevención de
la discriminación racial y la xenofobia, así como el fomento
de la igualdad de trato en el centro de trabajo.
Desde 1998 Comisiones Obreras propuso introducir en

todos los Convenios Colectivos una cláusula general contra
la discriminación que garantizara la igualdad de oportuni-
dades en la contratación y la promoción interna, la igualdad
de trato sin distinción alguna por razón de origen nacional,
étnico o cultural, sexo, orientación sexual, condición física,
psíquica o sensorial, creencias religiosas o color de piel. En
resumen, este sindicato desarrolla su intervención de apoyo
con los trabajadores y trabajadoras basándose en dos líneas
de trabajo:
• Evitar la discriminación laboral: acceso a ciertos

empleos, procesos de selección, salarios, horarios,
responsabilidades.
• Negociar cláusulas antidiscriminatorias en Con-
venios Colectivos y acuerdos sectoriales (en es pe-
cial mujeres y jóvenes inmigrantes).
~
Z,..;¡ • Control y regulación de la contratación temporal
'0<
.... U y otros tipos de contratos .
u ....
U&:l
<Z .... t ·• Ocupación de puestos de trabajo en justa compe-
tencia con los trabajadores autóctonos.
...;r.r;
rn •
•
Informar y sensibilizar a los empleadores .
Promoción y cualificación profesional de los in-
migrantes.
Estrategias y acción sindical (sectorial/territorial)
que promuevan afiliación y participación activa
de las personas inmigrantes en el sindicato.
• Procurar que CCOO sea el referente organizado
de trabajadores/as inmigrantes.
• Cooperar con el movimiento sindical de países de

procedencia de la inmigración.
• Cooperar con otras organizaciones en materia mi-
gratoria.
• Favorecer políticas de cooperación al desarrollo.
• Reconocer a los trabajadores y trabajadoras inmi-
grantes como agentes directos de cooperación
con sus países de origen.
5. FORMACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN
EN EL ENTORNO SINDICAL
Con la justificación de los apartados siguientes, se pro-

puso y diseñó un programa de formación/sensibilización
en Mediación Sindical Intercultural (MSI) dirigido a dele-
gados y delegadas sindicales. El Programa incluía dos ám-
bitos de intervención:
a) Edición de una Guía de Mediación Sindical Inter-
cultural.
b) Realización de Talleres de Mediación Intercultural
en el ámbito laboral.
La Guía de MSI, pensada como material documental bá-
sico para los talleres, incluía los apartados siguientes: 1. Pre-
sentación. 2. Por qué emigran las personas. 3. La población
inmigrante en el medio laboral. 4. La mediación intercultu-
ral. 5. El papel de CCOO en la intermediación. 6. Directorio
de organizaciones públicas y privadas que trabajan con in-
migrantes en el ámbito del empleo.
Los Talleres de Mediación, dirigidos a delegados y dele-
gadas sindicales, tenían como objetivos:
• Aportar infonnación suficiente a los agentes sindica-
les sobre los fenómenos migratorios en la Comunidad
de Madrid y en el Estado español.
• Infonnar a los participantes sobre las Políticas Socia-
les relacionadas con las migraciones, tanto las desa-
rrolladas por CCOO como por parte de las Institucio-
nes y Movimientos Sociales.
• Fom1ar y sensibilizar a los participantes en la media-
ción intercultural, enmarcada y normalizada ésta en
el conjunto de la actividad sindical respectiva.
El Programa incluía cuatro módulos, y en conjunto su-
maba 16 horas de trabajo, con los siguientes contenidos
por sesión:
Módulo I
(Sesión 1.",4 horas):
1.0. Presentación del Taller y participantes. Expectati-
vas.
1.1. Concepto de inmigración y variables del hecho
migratorio. La inmigración en España v en la Co-
munidad de Madrid.
1.2. Políticas Sociales y Colectivos desfavorecidos v/o
en situación de Exclusión Social. Programas y
Proyectos dirigidos a la población inmigrante: ini-
ciativas públicas y privadas.
1.3. Actuaciones del Sindicato CCOO dirigidas a los
colectivos inmigrantes. Agentes Implicados (pro-
fesionales y no profesionales).
Módulo 2
(Sesión 2.", 4 horas):
2.1. Normativa y legislación básica en materia de ex-
tranjería.
2.2. El Sindicato y sus proyectos específicos con inmi-
grantes:
Los Centros de Información a Trabajadores
Migrantes de CCOO (CITEs).
La Sensibilización y las Actividades Intercul-
turales.
La Formación a inmigrantes.
Respuestas y Propuestas de CCOO en inmigra-
ción.
Módulo 3
(Sesión 3.", 4 horas):
3.1. Concepto de cultura.
3.2. Estereotipos y prejuicios en los grupos culturales.
3.3. Los fenómenos del Racismo y la Xenofobia.
3.4. Concepto de Educación Intercultural. Objetivos a
trabajar en la El.
3.5. Campos de trabajo y Técnicas en la El.
Módulo 4
(Sesión 4. a , 4 horas):
4.1. La mediación intercultural: El conflicto y la inter-
mediación.
4.2. Papel del mediador/a intercultural: Aptitudes y
Actitudes.
4.3. Mediación intercultural y acción sindical:
Papel del sindicato en la mediación intercultu-
ral en el espacio laboral.
Ámbitos de intervención: la Negociación Co-
lectiva.
Propuestas y estrategias de CCOO en materia
de mediación.
4.4. Evaluación del Taller.
La población objetivo del Programa era, inicialmente,

cuadros sindicales y delegados de las Federaciones de
Hostelería, Construcción, Enseñanza, Administración Pú-
blica, y cuadros de la Comarca Sur de la región madri-
leña. Sin embargo, a lo largo de 1999 y 2000 sólo se rea-
lizaron tres talleres, en los sectores de Construcción,
Hostelería y con cuadros sindicales de la Comarca Sur de
la región.
La metodología desarrollada fue una metodología acti-
va, en la que se combinaba tanto la exposición teórica co-
mo la realización de supuestos prácticos y trabajos grupa-
les (dinámicas), primando en cualquier caso tanto la
experiencia de los formadores como la de los propios par-
ticipantes en lo referido al ámbito sindical, cultural y la-
boral.
Los elementos de evaluación extraídos del Programa fue-
ron esencialmente positivos, en especial por la aceptación
de los contenidos por parte de los participantes. A tenor de
las expectativas que cada uno de ellos expresaba al co-
mienzo de los talleres, consideraban que los temas que se
iban a abordar iban a ser demasiado densos (<<¡Uf!, temas
jurídicos ... ») o lejanos a sus inquietudes e intereses (<<To-
davía /10 hay tantos inmigrantes en mi sector... )}). Sin em-

bargo, el esfuerzo en ofrecer una metodología muy prácti-
ca (supuestos, simulaciones, juego de roles ... ) y activa, que
alternaba la acción y la ret1exión con puesta en común fi-
nal, permitió que esos contenidos se hicieran accesibles y
comprensibles. Aunque no se diseñaron indicadores de
comprobación directa (cuestionario pre-post respecto a
percepciones o actitudes sobre la inmigración) , sí se apre-
ciaron cambios actitudinales y atenuación de estereotipos
en los participantes respecto a la población inmigrante a la
finalización de los talleres. En este sentido, el objetivo de
la sensibilización sí creemos que se alcanzó suficiente-
mente.
En la parte de los déficits que arroja la evaluación, y
además de la posibilidad señalada de introducir test pre-
vios y posteriores sobre cambio de actitudes, debe rese-
ñarse la imposibilidad de realizar los talleres previstos por
la falta de tiempo (horas sindicales, procesos de nego-
ciación colectiva, etc.) de buena parte de participantes de
los sectores elegidos. Otro elemento podría ser que hace
dos años el clima social de interés/curiosidad por la reali-
dad migratoria no era, indudablemente, el que prima ac-
tualmente en nuestra sociedad.
6. UN POSIBLE FUTURO DE NORMALIZACIÓN

DESDE EL INTERCAMBIO CULTURAL
Como resumen, y continuando con la argumentación

precedente, es obvia la necesidad de continuar con estas
estrategias de formación y sensibilización de los agentes
sindicales en la mediación intercultural. Esto es así por
tres razones a nuestro juicio:
• Por el hecho de que, en apenas cinco años, la presen-
cia de personas procedentes de países extracomunita-
rios en nuestro entorno laboral haya crecido expo-
nencialmente, y cada vez sean más (y deben ser y
serán más) las que se incorporan al empleo en condi-
ciones normalizadas y en cuasi igualdad (al menos

contractualmente) con la población trabajadora au-
tóctona.
• Por la necesidad que tienen los sindicatos en gene-
ral, y Comisiones Obreras en particular, de dar un
salto cualitativo en todo lo referente al apoyo de los
trabajadores y trabajadoras inmigrantes. Es decir,
tras más de diez años de ofrecer los necesarios ser-
vicios de asesoría jurídica y orientación hacia los re-
cursos (escasos) sociales, es obligado comenzar a
considerar en las relaciones laborales la presencia
de otros valores culturales, de otros códigos, que si
son bien entendidos pueden no sólo constituirse en
algo exótico y llamativo, si no que pueden enrique-
cer los sectores de producción con algo más que los
esfuerzos tradicionales aportados por la fuerza del
trabajo.
• Porque a la hora de redactar y editar estas líneas, como
se decía más atrás, diversos factores de índole estruc-
tural, como las políticas y necesidades socioeconómi-
cas centradas en la exclusiva producción de riqueza
(versus la reflexión y redistribución de la misma), las
políticas mediocres o inexistentes para el control de los
flujos migratorios y, finalmente, la distorsión mediáti-
ca, están conduciendo a la creación de un clima desor-
bitado y agresivo hacia la población inmigrante. Son
cada vez más necesarias las acciones de intermedia-
ció n cultural que concilien, informen, sensibilicen y es-
timulen positivamente no sólo a los principales actores
del sistema productivo (población trabajadora y agen-
tes empresariales), si no al conjunto de la ciudadanía.
Pudiera ocurrir que ésta comience a creer, en una atroz
falacia, que se sufre una invasión de personas extran-
jeras y que existe el riesgo de una pérdida de la identi-
dad colectiva.
No cabe duda de que estas modestas propuestas de me-
diación desde la perspectiva sindical deben ser el apéndice
de otras mejoras apuntadas en los párrafos anteriores, pe-

ro seguramente el diseño de claves que prevengan o eviten
dolorosas situaciones de discriminación facilitará lo que
podríamos denominar una normalización en la conviven-
cia, en el intercambio, de las diversas culturas que van a
configurar las futuras relaciones laborales en la sociedad
española.
111. ACTUALIDAD
LEGISLATIVA
1. NOVEDADES LEGISLATIVAS
NORMATIVA ESTATAL
LEY ORGÁNICA 8/2000, ROE de 23 de diciembre de

de 22 de diciembre, de refor- 2000.
ma de la LO 4/2000, de 11 de
enero, sobre derechos y liber-
tades de los extranjeros y su
integración social t •
ACUERDO administrativo ROE de 23 de diciembre de

para la aplicación del Conve- 2000.
nio de Seguridad Social entre
España y Ucrania, hecho en
Madrid el 17 de enero de 2001.
REAL DECRETO 142/2001, ROE de 17 de febrero de

de 16 de febrero, por el que se 2000.
establecen los requisitos para la
regularización prevista en la
Disposición Transitoria 4.a de la
LO 8/2000, de 22 de diciembre,
de reforma de la LO 4/2000, de
11 de enero, sobre derechos y li-
bertades de los extranjeros y su
integración social.
1 Respecto al texto aprobado. hay que hacer especial mención a la «desa-

parición» del párrafo 2.° del artículo 1 del texto de la LO 4/2000 Y a los errores
en la numeración de los artículos. Circunstancias ambas solventadas por la co-
rrección de errores posterior. De cualquier forma hasta la fecha no se ha publi-
cado un texto oficial que incorpore las modificaciones introducidas por la LO
8/2000, por lo que hay que actuar con la necesaria prudencia respecto a cual-
quier texto que haya incorporado las mismas.

256 Pablo Benlloch
CORRECCIÓN de errores BOE de 21 de febrero de

de la LO 8/2000, de 22 de di- 2001.
ciembre, de reforma de la LO
4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos .v libertades de los
extranjeros v su inte¡.':ración
social.
SEGUNDO Protocolo Adi- BOE de 12 de abril de 2001.

cional al Convenio de Doble
Nacionalidad de 28 de julio de
1961, suscrito entre España v
Guatemala, modificado por el
Protocolo de fecha 10 de fe-
brero de 1995, hecho (Id re-
{erel1dwl/ en Guatemala el 19
de noviembre de 1999.
APLICACIÓN Provisional BOE de 12 de abril de 2001.

del Protocolo Adicional entre
el Reino de España y la Repú-
blica Argentina modificando
el Convenio de Doble Na-
cionalidad de 14 de abril de
1969, hecho en Buenos Aires
el 6 de marzo de 2001.
REAL DECRETO 344/2001, BOE de 13 de abril de 200 l.

de 4 de abril, por el que se crea
el Consejo Superior de Política
de Inmigración.
REAL DECRETO 345/2001, BOE de 13 de abril de 200 l.

de 4 de abril, por el que se re-
gula el Observatorio Perma-
nente de la Inmigración.
REAL DECRETO 367/2001, BOE de 13 de abril de 2001.

de 4 de abril, por el que se re-
gula la composición, compe-
tencias .v funcionamiento del
Foro para la integración Social
de los Inmigrantes.
Actualidad Legislativa 257
PROTOCOLO Adicional en- BOE de 13 de abril de 2001.

tre el Reino de España y la Re-
pública de Paraguay modifi-
cando el Convenio de Doble
Nacionalidad de 25 de junio de
1959, hecho ad referendum en
Asunción el 26 de junio de
1999.
RESOLUCIÓN de 17 de· BOE de 19 de abril de 2001.

abril de 2001, de la Delegación
del Gobierno para la Extranje-
ría e Inmigración, por la que
se dispone la publicación del
Acuerdo del Consejo de Minis-
tros de 30 de marzo de 2001,
por el que se aprueba el Pro-
grama Global de Regulación y
Coordinación de la Extranje-
ría en España.
NORMATIVA COMUNITARIA
REGLAMENTO (CE) n.o DOCE de 21 de marzo de

539/2001 del Consejo, de 15 de 2001, L 81/1.
marzo de 2001, por el que se
establecen la lista de terceros
países cuyos nacionales están
sometidos a la obligación de vi-
sado para cruzar las fronteras
exteriores y la lista de terceros
países cuyos nacionales están
exentos de esa obligación.
DECISIÓN n.o 1/2001 del DOCE de 21 de abril de

Consejo de Asociación UE- 2001, L 112/14.
MARRUECOS, de 4 de abril de
2001, relativa a la creación de
un grupo de trabajo sobre
asuntos sociales y migraciones.
258 Pablo Benlloch
INFORMACIÓN sobre la DOCE de 21 de abril de

entrada en vigor del Acuerdo 2001, L 112/16.
entre la Comunidad Europea
y la República de Islandia y el
Reino de Noruega relativo a
los criterios y mecanismos pa-
ra determinar el Estado res-
ponsable de examinar las peti-
ciones de asilo presentadas en
un Estado miembro en Islan-
dia o Noruega.
REGLAMENTO (CE) n." DOCE de 26 de abril de

abril de 2001, por el que el
Consejo se reserva competen-
cias de ejecución en relación
con determinadas disposicio-
nes detalladas y procedimien-
tos prácticos de examen de so-
licitud de visados.
REGLAMENTO (CE) n." DOCE de 26 de abril de

abril de 2001, por el que el
Consejo se reserva competen-
cias de ejecución en relación
con determinadas normas de
desarrollo y procedimiento
prácticos para la realización
de controles y vigilancia en
fronteras.
DECISIÓN del Consejo de DOCE de 26 de abril de

24 de abril de 2001 relativa a 2001, L 116/32.
la actualización de la parte VI
y los anexos 3, 6 Y 13 de la Ins-
trucción Consular Común, así
como de los anexos 5, 6, Y 8
del Manual Común.
2. ACUERDO ENTRE LA REPÚBLICA DE ECUADOR

Y EL REINO DE ESPAÑA RELATIVO
A LA REGULARIZACIÓN Y ORDENACIÓN
DE LOS FLUJOS MIGRATORIOS
El colectivo de ecuatorianos en España es en la actualidad el

más numeroso tras el que representa la inmigración magrebí. Se
calcula que son 150.000 los ecuatorianos que de forma legal o
ilegal residen en nuestro país. Las graves circunstancias en que
se encuentra el Ecuador hacen que se haya producido la salida
forzosa de alrededor del 10 por 100 de su población, suponien-
do las remesas la segunda fuente de ingresos del país, tras los
que se generan por el petróleo.
El aumento exponencial del flujo migratorio hacia nuestro
país ha obligado al Gobierno a adoptar una serie de medidas es-
peciales en relación a la inmigración ecuatoriana, que se han
concretado en la firma del Acuerdo entre la República de Ecua-
dor y el Reino de España relativo a la Regularización y Ordena-
ción de los Flujos Migratorios rubricado en Quito el 31 de enero
de 2001, pendiente de ratificación por el Parlamento de ambos
países.
El Acuerdo pretende «ordenar de forma ordenada y coor-
denada los flujos migratorios» dentro del objetivo fundamen-
tal de implementar los «hábitos de legalidad» entre los inmi-
grantes que pretenden abordar un proyecto migratorio en
nuestro país; al mismo tiempo, y reconociendo que la inmi-
gración «es un fenómeno social enriquecedor» que puede
«contribuir al desarrollo económico y social» de ambos pue-
blos, pretende propiciar la diversidad cultural y fomentar la
transferencia de tecnología. Por último, el Preámbulo del
Acuerdo menciona como objetivo la prevención de las migra-
ciones clandestinas y la explotación laboral de los extranjeros
en situación irregular.
El Gobierno, en un proceso que se ha revelado sin duda al-
guna como precipitado y confuso, adoptó al principio del pre-
sente año una serie de medidas -Normas dictadas por el Dele-
gado del Gobierno para la Extranjería e inmigración de 31 de
enero de 2001- dirigidas a posibilitar el retomo voluntario de
inmigrantes ecuatorianos que residían y trabajaban de forma
irregular en nuestro país. Después de fijar un plazo máximo pa-
260 Pablo Benl/och
ra la presentación de solicitudes 2 -el 28 de febrero pasado- y

de garantizar primero el pago de viaje de retorno a todos los que
lo solicitasen, y posteriormente sólo previa selección de los can-
didatos, el 8 de febrero del presente año dictó unas Instruccio-
nes sobre el procedimiento para la tramitación de los permisos
de trabajo de los nacionales ecuatorianos que se acojan al retor-
no voluntario',
Procedimiento sumamente complicado que está generando
gran confusión, con independencia de haber desbordado las po-
sibilidades de atención en el Consulado General de España en
Quito,
3. PROCESO DE ELABORACIÓN DEL REGLAMENTO

DE EJECUCIÓN DE LA LEY ORGÁNICA 4/2000,
DE 11 DE ENERO
En la actualidad el Delegado del Gobierno para la Extranjería

e Inmigración está llevando a cabo diferentes consultas con los
representantes de los grupos políticos sobre el segundo horrador
del Proyecto de Reglamento·, Hay que recordar que de 'acuerdo
con las previsiones contenidas en la LO 4/2000, de 11 de enero,
el plazo para la aprobación del Reglamento se fija en seis meses
a partir de su entrada en vigor.
4. REGULARIZACIÓN
En cumplimiento del acuerdo alcanzado entre el Gobierno v

el Grupo Parlamentario Socialista el 16 de fehrero pasado, el
Gohierno aprueha el Real Decreto 142/2001, de 16 de fehrero,
por el que se establecen los requisitos para la regularización
El número ue las presentauas -alreueuor ue 2S,OOO- ueshoru'" clara-

mentL' las previsiones guhernamentales al respecto,
, A las Instrucciones se acompal1an siete anexos, que dificultan aún más el
proceso, y que han posihilitauo que el Gohierno haya «creauo» un contrato de
trahajo «especial» para inmigrantes ecuatorianos que va ha generado cierta alar-
ma entre los sinuicatos \' que plantea serias uuuas sobre su legalidad \' acomodo
const it ucional.
Hasta la fecha existen uos horrauores CUYO texto pueue consultarse en la
página weh uel Colegio de Ahogauos de Zaragoza (www.reicaz.l.s).
prevista en la Disposición Transitoria 4. a de la LO 8/2000, de 22

de diciembre, de reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros y su integración social.
Con ello se pretende la regularización de los alrededor de
71.000 inmigrantes que quedaron fuera del proceso abierto co-
mo consecuencia de la entrada en vigor de la LO 4 /2000, de 11
de enero.
No obstante, la fuerte presión social' para ampliar el proceso
de regularización a todas aquellas personas que se encontraban
en España en el momento de entrar en vigor la LO 4/2000, de 11
de enero, ha provocado en primer lugar que se hayan sucedido
varias iniciativas parlamentarias para ampliar la regularización
Ó
iniciada, todas ellas rechazadas en el Pleno del Congreso de los

Diputados del día 20 de febrero.
Paralelamente y desde principios de año se han efectuado di-
versos encierros por colectivos de inmigrantes en Iglesias de di-
ferentes puntos de la geografía española, que culminaron con la
conclusión de diferentes acuerdos ente la Delegación o Subdele-
gación del Gobierno respectiva y Asociaciones, ONGs y coordi-
nadoras de asociaciones de inmigrantes en Barcelona, Murcia,
Almería, Huelva y Valencia.
Transcribiremos a continuación -dado que el texto del
acuerdo parece que es sustancialmente idéntico en todos los ca-
sos-los compromisos asumidos en el suscrito en la Comunidad
Valenciana 7, en el bien entendido -lo que está generando
gran confusión- que hasta la fecha no hay una declaración
expresa del Gobierno de extender dichos compromisos a
otras Comunidades Autónomas o ciudades distintas a las
anteriormente citadas":
, La propia CEOE criticó el proceso por su lentitud y complicación.

ó Las iniciativas presentadas lo fueron a instancias del Grupo Parlamenta-
rio Federal de Izquierda Unida en el Congreso de los Diputados (BOCG, serie D,
n." 126, de 5 de febrero de 2001), del Grupo Parlamentario Socialista en el Con-
greso de los Diputados (BOCG, serie D, n.o 126, de 5 de febrero de 2001), del Gru-
po Mixto (BOCG, serie D, n.o 129, de 9 de febrero de 2001) y del Grupo Parla-
mentario Catalán (CiU) (BOCG, serie D, n.o 129, de 9 de febrero de 2001).
7 El texto completo puede consultarse en la página web del Colegio de Abo-
gados de Zaragoza (www.reicaz.es). fuente de donde se ha extraído los compro-
misos que transcribimos.
, De hecho, en la Comunidad Autónoma de Madrid se sigue negociando en-
tre el Delegación del Gobierno y los grupos de inmigrantes encerrados y las aso-
ciaciones que los representan.
262 Pablo Benlloch
« ... 2. Colectivo incluido el1 el Proceso de Regularización

previsto en la Disposición Transitoria Primera
de la LO 4/2000, de // de enero
Los expedientes de regularización, instruidos al amparo
del Real Decreto" 239/2000, de 18 de febrero, dictado en desa-
rrollo de la Disposición Transitoria Primera de la LO 4/2000,
de 11 de enero, serán objeto de reexamen, conforme a los si-
guientes criterios:
A) Las solicitudes denegadas se resolverán en los términos de
máxima amplitud al amparo del Real Decreto 142/2001,
de 16 de febrero.
B) Las solicitudes archivadas por causa imputable al intere-
sado, al no haber aportado la documentación preceptiva
y desatender el requerimiento efectuado por la Adminis-
tración, serán reexaminadas para determinar su inclu-
sión en el apartado que corresponda.
C) Los que no posean pasaporte en vigor, habrán de docu-
mentarse en sus respectivas representaciones diplomáti-
cas, sin que se les pueda conceder los permisos corres-
pondientes hasta tanto no aporten dicho documento
identificativo. Las Oficinas de Extranjería facilitarán las
certificaciones necesarias a tal fin.
3. Colectivo que encontrándose en Espa/la

al1tes del 23 de enero de 200/,
carezca de documentacióll
A) Las solicitudes de penniso de trabajo y residencia, presen-
tadas en el procedimiento ordinario, en las que haya reca-
ído resolución denegatoria por la situación nacional de em-
pleo, o hubieran sido presentadas dentro del Proceso de
Regularización-2000 y no estén incluidas en el párrafo 2."
anterior, serán objeto de revisión al amparo del artícu-
lo 31.4 de la LO 4/2000, siempre que se aCI"Cdite la estancia
continuada en la Comunidad Valenciana antes del 23 de
enero de 2001, mediante certificado de empadronamiento
en cualquier municipio de la Comunidad o cel1ificado de
convivencia expedido por el Ayuntamiento correspondien-
te o cualquier otro medio público de prueba admisible en
Derecho vinculado a la Comunidad Valenciana.
B) Los inmigrantes que no hayan presentado solicitud,
siempre que acrediten la estancia continuada en la Co-
'. Ver Migraciones n." 8.

munidad Valenciana antes del 23 de enero de 2001, me-

diante certificado de empadronamiento en cualquier mu-
nicipio de la Comunidad o certificado de convivencia ex-
pedido por el Ayuntamiento correspondiente o cualquier
otro medio público de prueba admisible en Derecho vin-
culado a la Comunidad Valenciana, podrán solicitar Per-
miso de trabajo y residencia, si cuentan con una oferta de
trabajo firme o un permiso de residencia temporal, al am-
paro del articulo 31.4 de la Ley 4/2000 modificada, si care-
ciesen de oferta de trabajo.
C) La presentación de estas solicitudes impedirá la aplica-
ción del procedimiento de expulsión preferente, aplicán-
dose el artículo 63.3 en su referencia al artículo 31.4 de
la Ley Orgánica de Extranjeria.
D) En estos supuestos, podrán solicitarse la exención de vi-
sado, interpretando la Administración con la máxima
amplitud posible los criterios humanitarios o excepcio-
nales que justifiquen dicha exención y contando entre
ellos las circunstancias de\ desastres naturales, situacio-
nes de grave conflicto o pobreza, países lejanos o de difí-
cil relación, así como también las circunstancias perso-
nales que puedan acreditarse, entre ellas las mujeres
maltratadas, los menores y las colaboración con la justi-
cia en los términos de la LO 8/2000.
E) Si fuera exigible el visado, por no poder aplicarse una
medida de exención, se reconocerá su petición por apo-
deramiento a una persona del país de origen, en los tér-
minos del artículo 24.2 del Real Decreto 155/1996.
5. RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
INTERPUESTO POR 50 DIPUTADOS
DEL GRUPO PARLAMENTARIO SOCIALISTA
EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
El 23 de marzo de 2001,50 diputados del Grupo Parlamen-

tario Socialista en el Congreso de los Diputados han interpues-
to recurso de inconstitucionalidad contra la LO 8/2000, de 22 de
diciembre, de reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre
derechos y libertades de los extranjeros en España y su integra-
ción social y en concreto la redacción que su artículo l.a, apar-
tados 5, 6, 9 Y 16, ha dado a los artículos 7, 8, 11 Y 22 de la LO
4/2000.
264 Pablo Benlloch
El recurso que se promueve trata de determinar si la condi-

ción común que se ha establecido en los artículos 7.1, 8 Y 11.1,
11.2 Y 22.2 de la LO 4/2000, permite un adecuado disfrute de los
derechos fundamentales amparados y reconocidos en los artícu-
los 21, 22, 24 Y 28 de la Constituciún. En concreto, el recurso ha-
ce referencia a los derechos de reunión, asociación, libre sindi-
cación huelga y asistencia jurídica gratuita.
6. OTRAS NOTICIAS
• El Gobierno -de acuerdo con diversas declaraciones efec-

tuadas por el Delegado del Gobierno para la Extranjería v
la Inmigración- pretende suscribir Acuerdos similares al
firmado con la República de Ecuador, con Marruecos, Po-
lonia, Rumania v Colombia antes de finalizar el presente
año.
• El Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los
Diputados ha presentado una Proposición de Ley 111 de re-
forma de la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y li-
bertades de los extranjeros y su integración social, en la re-
dacción dada por la LO 8/2000, de 22 de diciembre. La
citada Proposición de Ley ha sido admitida a trúmite por la
Mesa de la Cámara el 3 de abril de 2001 v remitida al Go-
bierno para su posterior trámite parlamentario.
'" BOCe, serie B, de 6 de abril de 20()!, 11." 127-1.

IV. CRÓNICA
11 CONGRESO SOBRE LA INMIGRACIÓN
EN ESPAÑA: ESPAÑA Y LAS MIGRACIONES
INTERNACIONALES EN EL CAMBIO
DE SIGLO
Durante los días 5, 6 Y 7 de octubre de 2000 tuvo lugar en Ma-

drid el 11 Congreso sobre la Inmigración en España, bajo el títu-
lo «España y las migraciones internacionales en el cambio de si-
glo», organizado por el Instituto Universitario de Estudios sobre
las Migraciones de la Universidad Pontificia Comillas, en co-
laboración con el Instituto Universitario Ortega y Gasset. En lí-
nea con el primer Congreso, organizado tres años antes por el
Instituto Universitario Ortega y Gasset, este segundo se propo-
nía tres tareas básicas:
1. Hacer un balance del estado actual de los conocimientos
acerca de la inmigración en los diversos sectores interesa-
dos; revisar los nuevos problemas que se han ido haciendo
más presentes desde el Congreso anterior y examinar la re-
percusión sociológica de los marcos legales españoles de
ordenación de las migraciones y la evaluación de éstos.
2. Ofrecer espacios de intercambio de pareceres sobre enfo-
ques científicos y prácticas de intervención.
3. Contribuir a institucionalizar este campo de estudio me-
diante la constitución de una organización que reúna y
coordine a las personas interesadas en la materia y que
asuma la celebración de Congresos periódicos.
No obstante, la intensidad y lo significativo de los cambios

ocurridos durante estos últimos años en la realidad inmigratoria
española marcaron con especial fuerza la celebración de esta se-

268 Crónica
gunda edición. Se trata, por una parte, del salto cuantitativo ~

cualitativo que ha experimentado este fenómeno durante los últi-
mos años, ~ que confirma con toda claridad a España como país
receptor. En este sentido, parecía más que justificado el cambio
de planteamiento por el que se optó en esta segunda edición,
abandonando la fórmula más reducida v estrictamcnte científica
del 1 Congreso, para intentar dar cabida a un tipo dc público mu-
cho más amplio y variado que reflejase, desde todas las perspec-
tivas implicadas, elcstado actual de la investigación cspañola en
este campo, así como el tipo de intervención social hasta ahora
desarrollado.
Pero se trata además, ~ sobre todo, de un momcnto impor-
tante, delicado y de tránsito, en el que España se juega su con-
creta definición como país de inmigración. Esto es, cn definitiva,
lo que trasluce el actual contexto de enzarzado debate político
que sirvió de marco a la celebración de este II Congreso. El acci-
dentado proceso de elaboración de la Le~ Orgánica 4/2000, así
como la aprobación luego de la denominada «contrarreforma})
(cuya discusión parlamentaria coincidió con la celebración de es-
te Congreso), introduce a este país en un tipo de dinámica ~ de
discusión política de la que hasta ahora se había mantenido ale-
jado, v revela las importantes carencias en este ten'cno. Unas ca-
rencias para las que durante todos estos años parl'Cía bastar la
simple retórica política, consensuada por un pasado franquista
aún mu~ presente.
En el Congreso se presentaron 30 ponencias, distribuidas por
áreas temáticas en nueve mesas o sesiones (flujos migratorios;
grupos nacionales ~ ámbitos migratorios; inmigraci(¡n, economía
~ mercados de trabajo; teorías, enfoques v métodos; legislación ~
políticas de inmigración en España ~ su entorno; estrategias de
integración social de los inmigrantes; los inmigrantes, la escuela
y la formación intercultural; experiencias de intervención; inmi-
gración en El Ejido ~ el poniente almeriense). Se relataron ade-
más 46 comunicaciones, 26 menos de las recibidas, lo que signi-
fica que en total hubo 102 propuestas de ponencia. Esta cifra re-
sulta abrumadora comparada con el número de las recibidas en
la edición anterior (12 ponencias ~ 24 comunicaciones).
No siendo posible abarcar en esta crónica el conjunto de tra-
bajos presentados, mencionaremos a continuación algunas de las
apOJ1aciones más originales realizadas en aquellos días de octu-
bre ~ remitimos a los lectores interesados a la web dellMSERSO
Crónica 269
para acceder al texto íntegro de la mayoría de las ponencias y co-

municaciones. En este comentario genérico, nos alejaremos un
poco de lo que fue la estructura organizativa del Congreso, limi-
tándonos a resaltar cuáles fueron las grandes aportaciones por
áreas temáticas, tanto de carácter teórico como empírico, ha-
ciendo especial hincapié en aquellas que destacaron rasgos pro-
pios del fenómeno inmigratorio en España.
El área de flujos migratorios (limitaciones de las teorías
existentes y políticas de control de flujos) fue una de las áreas
mejor tratadas y más completas de todo el Congreso. Se logró en
este caso la complementariedad deseada entre la revisión de or-
den teórico, la crítica política y la realización de propuestas con-
cretas. Luis Abad y Joaquín Arango se encargaron de repasar las
teorías tradicionales, señalando sus límites para explicar los ac-
tuales movimientos migratorios, cuyas características parecen
desbordar los esquemas clásicos expulsión-atracción (push-pull).
Abad denunció el carácter parcial de la tan manida globalización:
«Los Estados han perdido el control sobre los capitales, pero con-
trolan férreamente las fronteras a los trabajadores.» A la vez, re-
saltó que lo que sí que se ha producido es una asunción universal
de los valores de legitimación de los esfuerzos individuales que
explica la iniciativa individual de movilidad en el origen de las
migraciones económicas masivas. Esa globalización limitada
profundiza la divergencia económica entre países pobres y ricos
y, mientras la brecha siga ensanchándose, los medios de comu-
nicación y transporte desarrollándose y la cultura del éxito y el
con~umo difundiéndose, según Abad, ningún control sobre las
fronteras podrá impedir las migraciones.
Aunque quizás el objetivo no sea tanto impedir como simple-
mente regular. A hacer propuestas en este sentido dedicó su po-
nencia, concisa y clara, Miguel Pajares, para quien la Ley 4/2000
sí representaba un indudable avance en materia de reconoci-
miento de derechos para los inmigrantes una vez en el territorio
español (incluidos los irregulares, lo que constituye ya de por sí
una innovación fundamental), pero, sin embargo, seguía sin re-
solver el que suele ser el principal problema de la política mi-
gratoria en general: la organización de mecanismos de entrada.
Según Pajares, aun y no planteándose una política de fronteras
abiertas, sí resulta imprescindible la organización de los flujos
migratorios, es decir, la organización de vías o cauces legales de
entrada. En este sentido, planteó distintas posibilidades como la
270 Crónica
figura del contingente anual (necesariamente acompañado de

otro mecanismo paralelo y complementario de regularización
permanente), el visado de entrada para buscar empleo o la aco-
gida familiar o comunitaria del inmigrante recién llegado. Com-
plementando este planteamiento, y desde una perspectiva más
estrictamente jurídica, Aurelia Álvarez analizó la evolución de
la legislación española en materia de extranjería, haciendo una
valoración de lo que la reforma de la Ley 4/2000 había significa-
do y de lo negativo e incoherente de una precipitada contran-e-
forma.
Por su parte, Liliana Suárez, bajo la expresiva y sugerente
imagen del «fetichismo de los papeles», reflexionó sobre los pro-
cesos de regularización y sobre el desmesurado valor que los
«papeles» adquieren para el inmigrante, hasta el punto de gene-
rar una identidad artificial, nada espontánea, basada en la lega-
lidad. En opinión de la autora, el mecanismo de los «papeles» es
la clave de una dinámica expresiva de las relaciones de poder en
las sociedades occidentales y que desvía u ofusca el verdadero
debate sobre la legitimidad del poder de exclusión del Estado y
de la regulación existente. La regularización absorbe en su pro-
pia dinámica al conjunto de los actores que en ella intervienen,
imponiendo artificialmente unos determinados comportamien-
tos. En última instancia, por tanto, la ley, lejos de representar un
mecanismo neutro y de garantía de la igualdad de derechos,
perpetúa las relaciones de poder y el monopolio de la violencia
en manos del Estado.
Los trabajos de Cristóbal Mendoza, Rosa Aparicio, Mikel Ba-
rreda, Diana Cuadros y Amparo González abordaron de pleno el
complejo debate en torno a los efectos económicos de la inmi-
gración. Cada una de ellas analizaba aspectos diferentes, pero
siempre entrelazados: efectos sobre sectores concretos como la
agricultura, efectos sobre el erario púhlico y efectos sobre el em-
pleo y los salarios nacionales, respectivamente. Se apreciaron di-
versos elementos comunes. En primer lugar, quizá por la propia
naturaleza de la materia, un enfoque glohal que trataba de refu-
tar o confirmar planteamientos teóricos con análisis empíricos
concretos. En segundo lugar, una desazón y crítica generalizada
por la ausencia de datos disponibles. Y, por último, una convic-
ción compartida: pese a la importancia del tema, la inmigración
ni puede ni debe ser valorada exclusivamente desde un punto de
vista económico. Como señala Rosa Aparicio en su ponencia,
Crónica 271
hay que tratar de ir más allá del momento actual. hay que dise-
ñar estudios que no se pierdan en el número y permitan incor-
porar una previsión de potenciales tendencias e impacto en el fu-
turo. Con esta finalidad, su investigación no se limitaba a la tra-
dicional pregunta ¿cuánto le cuestan los inmigrantes al Estado
que los recibe?, sino que trataba de desentrañar cuáles eran los
principales componentes del consumo de las unidades domésti-
cas compuestas por inmigrantes. La razón, muy sencilla: esto úl-
timo nos informa mucho más sobre la situación social del co-
lectivo que los análisis fiscales y presupuestarios de la inmigra-
ción. Así, además, lograba vincular la situación socio-económica
de los inmigrantes con su impacto sobre la economía nacional.
Algo similar hizo Cristóbal Mendoza, que destacó la importancia
de los factores domésticos para explicar por qué se contratan in-
migrantes para la agricultura de determinadas provincias y no
de otras. Aparte de las propias características del sector y las
transformaciones estructurales referidas a la producción o el re-
chazo de la mano de obra autóctona al trabajo agrícola, resaltó
el papel de la política migratoria que, una vez más, con su siste-
ma de cuotas con determinación expresa de sector y provincia
de actividad, fomenta la concentración y limita las oportunida-
des de movilidad ocupacional de los inmigrantes. Y de nuevo,
como conclusión, la crítica a esa visión de corto plazo que suele
imperar en los análisis económicos de la inmigración: una es-
trategia que se basa en la mano de obra barata tiene pocas posi-
bilidades de ser competitiva a largo plazo.
Andrés Tomos y Paloma Gómez Crespo nos dieron las claves
para lidiar con el espinoso tema de la integración. Ambos, de un
modo u otro, coincidían en afirmar que la integración no es una
cuestión de grados, cuantitativa, sino cualitativa. Por ello, A. Tor-
nos, con su habitual tono cordial y extraordinariamente didáctico,
sometió a un riguroso ekamen crítico los indicadores tradiciona-
les de integración que, en el mejor de los casos, «pueden mostrar
el nivel alcanzado en el proceso, pero no ayudan a identificar las
causas de los problemas o deficiencias en esa integración». Palo-
ma Gómez Crespo resaltó un punto a menudo olvidado: el debate
no es inclusión/exclusión, pues los inmigrantes sí que están inte-
grados y tienen, de hecho, un determinado papel asignado en la
sociedad de acogida; la cuestión es más bien analizar cómo es esa
integración. Para ello propone examinar cuatro ámbitos: el traba-
jo, la cobertura de las necesidades, la legislación y la política mi-
272 Crónica
gratoria, y las relaciones sociales, para después evaluar global-

mente cuál es el grado de autonomía real de los inmigrantes en la
vida cotidiana, en comparación con los autóctonos.
De entre esos cuatro ámbitos señalados por P. Gúmez Crespo,
el tema estrella, como siempre, fue la incorporación laboral.
Junto a él, la integración en otros ámbitos de enOlme trascenden-
cia para futuras generaciones como la escuela, al que se dedicó
una sesión completa. De entre la ingente cantidad de trabajos de-
dicados a la primera cuestión, hemos decidido resaltar la apot1a-
ción del Colectivo lOÉ que, en su línea habitual de investigación
rigurosa e innovadora, acude a la noción de discriminación, para
reflexionar acerca de la posición del trabajador extranjero en el
mundo del trabajo. Dos son los elementos que quelTíamos desta-
car de su ponencia. Por un lado, que ,dais diferencia/s» no son el
origen de la discriminación, sino el pretexto usado para perpetuar
unas relaciones de poder pre-existentes (en el caso de los trabaja-
dores extranjeros, la diferencia principal que se explota en el pro-
ceso de marginalización es la diferencia de clase). Por otro, que la
integración es un proceso cuyo resultado depende no sólo de los
trabajadores inmigrantes, sino también de la sociedad de acogida,
por lo que en su investigación analizan también los diferentes dis-
cursos y estrategias de los otros agentes económicos implicados
(empleadores y trabajadores asalariados autóctonos). Todo ello
pemlitió analizar, como en el caso de L. Suárez, las relaciones de
poder subyacentes en el fenómeno inmigratorio.
Los trabajos relativos a la integración en la escuela giraron
en torno a dos grandes ejes. Por un lado, el grado de concen-
tración de alumnos extranjeros en los centros educativos espa-
ñoles, con un aporte valioso de datos y reflexión para los casos
de Barcelona y Madrid, realizado por S. Carrasco y P. Soto y
por M. Díaz y S. Cabala, respectivamente. Y por otro, la forma-
ción intercultural, como necesidad acuciante, que debe pensar-
se no sólo para el alumnado inmigrante sino también para el
profesorado, hoy que "el otro, el extranjero y la extranjería for-
man parte, directa o indirectamente, de la vida cotidiana de
cualquier español» (F. J. García Castaño).
Un enfoque distinto y muy concreto se adoptó en las dos úl-
timas sesiones, dedicadas respectivamente a las experiencias
de intervención y a la inmigración en El Ejido y el poniente al-
meriense, y que pusieron el broche final a esta segunda edición.
En ellas se proporcionaron las claves concretas de las que debe
Crónica 273
partir el análisis teórico y la propuesta de soluciones, y permi-

tieron, en efecto, el conocimiento de realidades específicas como
contrapunto necesario y complementario al tipo de análisis que
había dominado el resto del Congreso. Ello fue, sin duda, un
nuevo acierto en la organización del Congreso que, en estas se-
siones de cierre, recogió una amplia variedad de testimonios de
esa realidad, relativos a la promoción de empresas en población
inmigrante y refugiada, a la concreta experiencia socioeducativa
de Murcia Acoge, o relatos de encuentros con mujeres inmi-
grantes. Conviene asimismo resaltar, por otro lado, el testimonio
de Isabel Carvajal, que dio cuenta de la labor de un organismo
fundamental como es el Observatorio Permanente de la Inmi-
gración (OPI), pionero en dar respuesta a un importante déficit
en nuestro país, al organizar y facilitar la información necesaria
para abordar debidamente el estudio del fenómeno de la inmi-
gración en España.
Finalmente, a El Ejido y a los alarmantes acontecimientos ocu-
rridos en dicha localidad en febrero de 2000, se dedicó la sesión fi-
nal del Congreso. Un caso, éste, que puso de manifiesto el proble-
ma fundamental de falta absoluta de previsión y de planificación
social de la inmigración en nuestro país, y de las graves conse-
cuencias que ello puede comportar. Entre los ponentes, Ubaldo
Martínez Veiga expuso y denunció con agudeza las circunstancias
que habían llevado a tal deterioro de la situación, así como la pa-
sividad y negligencia de las autoridades públicas, incluso después
de advertida oficialmente la gravedad de la situación.
CONCLUSIONES
Una vez finalizado el Congreso y sin haber digerido aún la

cantidad de información suministrada, algunos de los asistentes
comentábamos lo que se había echado de menos. A pesar de las
distintas procedencias e intereses, las opiniones coincidían en
resaltar los siguientes extremos:
1. Apenas se habló de «políticas». Quizás el motivo sea sim-
plemente que, como repitió en varias ocasiones Javier de
Lucas y como se deducía del propio título de la ponencia
de R. Zapata, «en España no tenemos políticas de inmi-
gración, sino que se hace política con la inmigración». In-
cluso a día de hoy, con la Ley 8/2000 en vigor, seguimos
274 Crónica
en el mismo punto, pues, pese a su enorme trascenden-

cia, las leyes de extranjería no son políticas de inmigra-
ción. Es cierto que la intervención pública dirigida a in-
migrantes está en España muy poco articulada aún; sin
embm"go, convendría ir estudiando con detalle las medi-
das hasta hoy adoptadas en los diversos ámbitos, pues de
su conocimiento y crítica depende la posibilidad de su
mejora.
2. Escasos fueron también los estudios de naturaleza com-
parada. Ni comparaciones de España con otros países, ni
entre CCAA o ciudades españolas, ni comparaciones en-
tre diferentes colectivos de inmigrantes. La denomina-
ción del Congreso -«Sobre la inmigración en España»-
no excluye la utilidad de la comparación internacional,
en especial teniendo en cuenta el carácter reciente del fe-
nómeno en nuestro país frente a la larga experiencia de
otros países. Sólo algunos trabajos sobre aspectos econó-
micos o sobre políticas de inmigración aprovecharon las
enormes potencialidades de la comparación, en cualquie-
ra de sus niveles, como estrategia de investigación.
3. La pel"spectiva de género apareció siempre de forma mar-
ginal y, cuando lo hizo, vinculada a los temas de siempre
(prostitución y servicio doméstico). Esto, aunque habi-
tual, reviste especial gravedad en el caso del estudio de las
migraciones contemporáneas, pues, como señalan los es-
tudios más recientes, hombres y mujeres suelen afrontar
la emigración con expectativas y recursos muy diferentes
y, además, la planificación familiar de la emigración no
es hoy la misma que hace veinte o treinta años. Todo ello
ha de tener consecuencias importantes en las propias es-
trategias de integración que deberían ser analizadas.
4. Faltó debate. Fue literalmente un triunfo de la organiza-
ción acoger a casi 700 personas, con la eficacia y rapidez
con que se hizo, sin embargo, es difícil que entre un au-
ditorio de tal magnitud pueda generarse una discusión en
profundidad de la que salgan propuestas. Quizá, para
próximas convocatorias, convendría considerar la posibi-
lidad de organizar verdaderas mesas de trabajo: un re-
parto de los asistentes por áreas, favoreciendo siempre,
eso sí, la composición mixta de las mismas, es decir, la
presencia simultánea en cada mesa de investigadores y
Crónica 275
representantes de la intervención social del área en cues-

tión, a fin de facilitar el debate y la comunicación entre
ambos.
Ya, para tenninar, nos resta felicitar a los organizadores y
aprovechar la ocasión para animar a otras instituciones, que tra-
bajan en el campo de la inmigración, a que asuman la condición
de anfitrionas en futuras ediciones, convencidas de la utilidad de
estos encuentros, ya que como señalaba una de las ponentes: «Si
bien es muy loable querer ir directamente a la actuación, esto va a
ser poco eficaz si no se conoce primero sobre qué hay que actuar,
el mecanismo por el cual se producen determinadas situaciones,
las raíces de los problemas, cómo interactúan los distintos ele-
mentos en juego. Por eso es necesaria más investigación rigurosa,
con más medios, con proyectos a más largo plazo, más integrales,
más comunicación entre proyectos e investigadores, más comuni-
cación y coordinación entre investigación básica y aplicada y en-
tre teoría y práctica» (P. G6mez Crespo).
EllA MARZAL
(Instituto Universitario Europeo, Florencia)
AMPARO GONZÁLEZ
(Instituto Juan March, Madrid)
v. REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
BACARIA, Jordi (ed.): Migra- Ante esta situación, los países
ción y cooperación medite- ricos se sienten muchas veces
rráneas. Transferencias de amenazados por el peligro de
los emigrantes residentes una invasión, en ocasiones
más percibida que real.
en España e Italia, Barce-
Estos hechos han llevado a
lona, 1998, Institut Catala numerosas instancias interna-
de la Mediterdmia. cionales a plantearse las polí-
ticas de fomento al desarrollo
El entorno globalizado en económico de los países emi-
que nos hallamos inmersos se sores de migrantes como una
caracteriza no sólo por la ma- posible solución al incremen-
yor amplitud de las interrela- to de la presión migratoria.
ciones entre los países, sino Basten como botón de mues-
también por un aumento de tra el Consejo Europeo de
las desigualdades entre los Es- Edimburgo de 1992, la Confe-
tados. Existen naciones gana- rencia Mundial de Población
doras, adaptadas a la pujante de la ONU de 1994, la Confe-
y demoledora economía de rencia Euromediterránea de
mercado y otras perdedoras o Barcelona de 1995 o el infor-
periféricas. Es sabido que el me sobre la «Creación de una
empobrecimiento sostenido zona de libre comercio y los
de los pueblos provoca, en flujos migratorios» emitido en
ocasiones, el éxodo de las per- 1996 por, el Comité Económi-
sonas hacia lugares que ofre- co y Social de las Comunida-
cen mayores oportunidades. Y des Europeas. La propia Orga-
es cierto que muchas naciones nización Internacional para
han construido su prosperi- las Migraciones asume tam-
dad económica gracias a la bién la «relación entre migra-
emigración, lo cual aumenta ción y las condiciones econó-
los deseos de partir hacia una micas, sociales y culturales de
supuesta Tierra Prometida. los países en desarrollo».

280 Referencias Bibliográficas
Es precisamente este con- por Jordi Bacaria V Étienne

texto lo que motiva el surgi- Butzbach, respectivamente, v
miento de la obra que en este plantea cuestiones metodoló-
momento nos ocupa: a finales gicas. Aspecto éste crucial, sin
de 1993, la Dirección General duda, al ser. precisamente, los
de Relaciones Exteriores de la problemas que supone cual-
Comisión Europea (DGI) en- quier aproximación cuantitati-
cargó a un equipo multidisci- va a un fenómeno sobre el que
plinal' de científicos <.lel área existen múltiples v difusas uni-
mediterránea un estudio so- dades de medición, la causa de
bre el comportamiento de los la escasa contundencia de al-
emigrantes provenientes de gunos de los datos finales que
los países no comunitarios de alToja el estudio. Téngase en
la región mediterránea como cuenta que no existe consenso
actores de la cooperación des- acerca de qué se entiende por
centralizada, bajo el prisma «transferencias» (monetarias,
del impacto económico pro- de bienes, inmateriales), ni de
ducido por las remesas envia- cuáles son los cauces adecua-
das al país de destino. dos para su cuantificación (ba-
Parte de los resultados del lanza de pagos o vías alternati-
mencionado estudio ven ahora vas, como los giros postales).
la luz, con la publicación de es- Por otra parte, deben conside-
te libro por el Institut Catala de rarse aquellos factores que dis-
la Mediterrimia, bajo la coordi- torsionan el impOl"te real de
nación y dirección del profesor las cantidades transferidas, co-
Jordi Bacaria, de la Universi- mo son las diferencias en el ti-
dad Autónoma de Barcelona. po de cambio y el impacto de
La obra consta de seis capí- la inflación. Debemos, por úl-
tulos, escritos en su mayoría timo, destacar, un aspecto de
por autores que participaron paJiicular interés que subyace
en el estudio original, y puede en toda la obra: la perspectiva
dividirse en tres grandes blo- elegida para realizar el análisis
ques temáticos: metodológico, de los flujos financieros, que
empírico y teórico. Dado el ca- trasciende de los aspectos me-
rácter fundamentalmente em- ramente económicos, conside-
pírico de la obra, la extensión rando aquéllos como una de
de los bloques resulta desigual, las bases fundamentales de la
predominando el segundo de cooperación al insuficiente ni-
ellos sobre los dos restantes. vel de desan'Ollo que presen-
La primera palie comprende tan los países emisores de emi-
los capítulos I y Il, realizados grantes.
Referencias Bibliográficas 281
Los capítulos III, IV YV con- parte, de gran interés la apro-

forman la parte empírica de la ximación que en el capítulo V
obra, en la que se aborda la di- realizan Abdellatif Bencheri-
fícil tarea de la cuantificación fa, Mohammed Refass y Jordi
de las remesas generadas en Bacaria acerca de la repercu-
los países receptores de emi- sión socioeconómica de las
grantes y el impacto que las remesas en el país de origen
mismas tienen en los lugares (concretamente Marruecos).
de origen. Los capítulos III No sólo reparan los autores en
(Jordi Bacaria) y IV (Raimon- los flujos meramente financie-
do Cagiano de Azevedo y Cris- ros y en su consecuente con-
tina de Giudici) presentan un tribución al desarrollo de sec-
enfoque novedoso, en tanto en tores industriales como la
cuanto toman como países re- construcción o el comercio;
ceptores de inmigrantes dos hacen también referencia a
de los más tradicionales emi- aspectos que serán determi-
sores: España e Italia. Las di- nantes en el cambio estructu-
ficultades de cálculo reseña- ral a largo plazo en las socie-
das en capítulos anteriores se dades de origen, como son las
hacen patentes físicamente en habilidades profesionales ad-
esta parte del libro, llevándo- quiridas por los migran tes du-
nos a cuestionar la validez ab- rante su éxodo, o el nuevo rol
soluta de las cifras; aunque social que pasa a desempeñar
pueden damos una idea apro- la mujer a partir de la aventu-
ximada de la magnitud de los ra migratoria. Aspectos éstos
recursos económicos que se ciertamente difíciles de cuan-
mueven a través del envío de tificar; de hecho, a pesar del
remesas: la falta de armoniza- enfoque teórico planteado, en
ción entre los instrumentos el capítulo exclusivamente se
contables de los diversos Esta- hace referencia a las cifras ge-
dos implicados; la existencia neradas por los flujos finan-
de cauces extraoficiales de cieros. Merece destacarse, de
transmisión de flujos financie- nuevo, la coherencia interna
ros; la inestabilidad que pre- que presenta la obra, conside-
sentan el monto y frecuencia rándose, en todos los capítu-
de las cantidades enviadas; y los, los flujos económicos ge-
la relación existente entre esta nerados por el fenómeno mi-
irregularidad y las diferentes gratorio desde la óptica de la
políticas migratorias, son al- ayuda al desarrollo, mediante
gunos de los obstáculos en- el fomento de la vinculación
contrados. Resulta, por otra en las políticas de coopera-
ción a autoridades e institu- bierno de la sociedad recepto-

ciones pertenecientes tanto a ra, gobierno de la sociedad de
los países de origen como a origen, inmigrantes extranje-
los de destino. ros y trabajadores autóctonos.
La última parte del libro, La utilización oe la teoría de
configurada por el capítulo VI, juegos resulta particularmen-
a cargo de la profesora Carlo- te adecuada para la resolución
ta Solé, ofrece un tratamiento de situaciones cuyo resultado
teórico de la inmigración co- depende de la conjunción de
mo estrategia de cooperación, decisiones de diferentes agen-
que viene a complementar los tes. La exposición resulta muy
aspectos empíricos tratados clara, al igual que las solucio-
en el bloque anterior. Toman- nes aportadas a los proble-
do como punto de partida el mas. Cabría entonces pre-
hilo conductor presente en to- guntarse si tal vez no se ha
do el estudio, esto es, la in- planteado un modelo excesi-
fluencia beneficiosa que la vamente simplista en el que
emigración extranjera -vía re- no se incluyen restricciones
mesas- tiene en la moderni- que lo asemejen en mayor me-
zación y el desarrollo del país dida a la realidad, como la di-
de origen, la autora plantea ferente capacidad de nego-
un dilema que afecta directa- ciación de los oiferentes acto-
mente a todos los actores par- res, o la posible asimetría en
ticipantes en el fenómeno mi- los resultados obtenidos por
gratorio: el impacto que la los integrantes del juego.
adopción de una determinada La preocupación que en los
política de inmigración (res- foros internacionales alcanza
trictiva o permisiva) en los la necesaria creación de un
países receptores tiene sobre nexo entre inmigración y coo-
los flujos de fondos recibidos peración al desarrollo ha sido
en el lugar de origen. Aplican- sobradamente puesta de ma-
do la teoría de juegos como nifiesto en los primeros párra-
herramienta que permite cla- fos de este comentario. Y, evi-
rificar la opción más satisfac- dentemente, avala la oportu-
toria que pueden alcanzar nidad de la puhlicación de és-
simultáneamente dos indivi- ta y de otras ohras posteriores
duos con intereses contra- del profesor Bacaria en la mis-
puestos, se establecen las po- ma línea.
sibles estrategias que emplea- Se trata de un estudio que
rían los diferentes integrantes abarca una mínima parte de
del proceso migratorio: go- un problema amplio y com-
pIejo, léase, en última instan- tructurales Norte-Sur, no co-

cia, el establecimiento de la mo un medio para frenar la
completa libertad de flujos presión migratoria.
económicos y humanos, en el El reto de la cooperación
marco de una cooperación en- implica tanto a los países emi-
tre el Norte yel Sur. El enfo- sores como receptores de mi-
que de aproximación -meto- grantes, que deberían tender a
dológico, empírico y teórico, maximizar el impacto de las
unido por una línea ideológi- migraciones en sus políticas
ca- facilita un rápido acerca- de desarrollo. En palabras de
miento a la cuestión, a pesar Bimal Gosh, fomentando los
de las carencias metodológi- países emisores «las tres R»,
cas de las que todo análisis remesas, retorno y recluta-
empírico de fenómenos com- miento. Y modificando los
plejos adolece. Supone, por países receptores sus políticas
tanto, el trabajo un notable es- económicas relativas a comer-
fuerzo de síntesis, aunque tal cio, inversiones, ayuda y pago
vez se ha sacrificado una vi- de deudas.
sión más panorámica del pro- Se trata de un complicado
blema, en aras de la claridad rompecabezas ... Bueno es, en-
expositiva. tonces, haber alcanzado una
Es cierto que las remesas parte.
enviadas por los inmigrantes a
sus países de origen suponen Mercedes FERNÁNDEZ GARCfA
un elevado porcentaje del PIB;
también es cierto que el mon-
to total de remesas supera la
cantidad anual destinada a la
CARENS, Joseph H.: Culture,
ayuda al desarrollo. Ahora
bien, el despegue económico Citizenship and Commu-
de una nación no se logra sino nity, Oxford University
tras una inversión continuada Press, 2000.
en el largo plazo; la reinver-
sión inicial de las remesas en Vivimos tiempos de cuestio-
el desarrollo de un país puede, namiento cultural y político.
incluso, provocar un aumento La masiva extensión mundial
inmediato de las migraciones. de los sistemas democráticos
Por otra parte, la cooperación constitucionales tras la 11 Gue-
al desarrollo debe buscarse rra Mundial fuera de las fron-
como un fin en sí mismo, que teras europeas y americanas a
nivele los desequilibrios es- las que hasta entonces se ha-
bían visto reducidos, los acele- ciudadanos, con una solidez

rados procesos de globaliza- aparentemente inquebranta-
ción económica, política e in- ble.
formacional de las últimas dé- Pero esa solidez era, en efec-
cadas, los incrementos tam- to, sólo aparente o estaba his-
bién acelerados de las tasas tóricamente fechada. De ello
migratorias y la aparición de dan cuenta los procesos a los
nuevas formas y estilos de vida que empezamos aludiendo y
en el seno de las metrópolis que ponen en cuestión, como
han supuesto, entre otros fac- indicamos, los supuestos de
tores, un cuestionamiento de aquel entendimiento común,
la homogeneidad cultural y so- público v compartido, de
cial sobre la cual o junto a la nuestras instituciones políti-
cual se formularon los supues- cas democráticas. No es, en-
tos básicos e institucionales de tonces, sorprendente que du-
la democracia constitucional. rante el último tercio del si-
Los ideales de justicia, libertad glo xx asistiéramos, a la vez, a
e igualdad que se correlacio- vigorosos intentos de re-com-
naron con la aparición de los prender las bases del entendi-
regímenes políticos del tronco miento público \' a no menos
liberal y democrático se apo- agudas críticas de las formas
vaban también sobre entendi- anteriores de dicho entendi-
mientos culturales comparti- miento. Ese proceso de crítica
dos y configuraban a su vez y de reconstl'l1cción abarca
una cultura pública común de multitud de niwles: tiene lu-
instituciones, valores, prácti- gar en los conflictos sociales,
cas y lenguajes. Esta cultura a veces brutalmente bélicos,
pública común (con frecuen- en las instituciones, en las for-
cia más imaginada e impuesta mas del imaginario colectivo,
que real, mucho más encubri- en las metodologías del análi-
dora o arrasadora de diferen- sis social ,ven sus objetivos,
cias de lo que estaría dispuesta también en la teoría misma.
a avalar nuestra conciencia En este último terreno -la
contemporánea) pudo estable- Academia, cuando es buena,
cerse dentro de los márgenes tiene a veces la virtuosa fun-
de los estados nacionales y fue ción social de reflejar .\' acotar
así una cultura nacional que, las líneas de tensión del espíri-
fraguándose de manera dife- tu del tiempo-- el debate ha
renciada durante los siglos XIII sido particularmente visible e
y XIX, se presentó ante otras intenso: por una parte, cono-
naciones v ante sus propios cimos en el último tercio del
siglo potentes reformulacio- los distintos contextos cultura-

nes teóricas de las ideas de les y sociales si es que preten-
justicia, libertad e igualdad den, como hacen, ser teorías
(cuyo emblema podría ser el normativas para ellos, ni estas
turning point que supuso la sensibilidades contextua les
teoría de la justicia como pueden ser sólo descriptivas; si
equidad de John Rawls) y, por han de ser normativas debe-
otra, asistimos también a for- rán, también, establecer no-
tísimas críticas a dichos inten- ciones normativas de qué es
tos que acentuaban, por su justo, y por qué, y cómo.
parte, la relevancia política de El libro de Joseph Carens
ámbitos, prácticas y contextos que comentamos se ubica,
culturales que aparecían, ya, precisamente, en este nodo de
como diversos y como no ho- discusión y lo hace desde un
mogéneos y que cuestiona- trasfondo de pensamitmto po-
ban, desde su punto de vista, lítico especialmente relevante
aquellas reformulaciones. Si a los efectos señalados. La tra-
los primeros intentos -las dición reciente de la filosofía
teorías de la justicia de (prte política canadiense (Carens es
liberal- han sido re formula- Profesor del Departamento de
ciones de la herencia ilustrada Ciencia Política en Toronto)
que tenían que partir de que ha estado especialmente aten-
las sociedades a las que se dita, práctica y teóricamente, a
rigían no eran ya sociedades las maneras en las que modu-
homogéneas (algo que suele lar un entendimiento político
olvidarse, como si las nuevas democrático atendiendo a
teorías de la justicia fueran particularidades culturales
ciegas a lo que las hizo nacer), (como sucede con las pobla-
las críticas segundas --que caciones nativas o con la pobla-
be aglutinar bajo el rótulo del ción francófona de Quebec).
comunitarismo- han tenido, Un potente arsenal de teorías
por su parte, que subrayar que y reflexiones se han acumula-
su afán de fijarse en los con- do en el camino: las de Char-
textos y las particularidades les Taylor o Will Kymlicka por
de distintos nichos culturales poner un ejemplo. Más cerca
no puede, no obstante, signifi- del primero que del segundo,
car que «todo vale, dependien- pero sobre todo aún más de-
do de dónde sea». Justicia y pendiente de las propuestas
contexto han de entenderse. que hiciera hace ya años Mi-
Ni aquellas teorías de la justi- chael Walzer (cuya obra Esfe-
cia pueden pensarse fuera de ras de la justicia está con fre-
cuencia explícitamente traída mo y (tal vez de nuevo, lógica-

como aval en el libro que co- mente) la cosa tiene que ver
mentamos), Carens propone con sutiles matices contextua-
una teoría con textual de la jlls- les, en este caso lingüísticos:
ticia. Su propuesta se fija en frente a la justicia como f"air-
ámbitos culturales y políticos l1ess (equidad, imparcialidad)
sugerentemente diversos y de John Rawls, definiría su
trata también problemas di- justicia contextual como eve~l
versos en cada uno de ellos: halldedness. Lo curioso es que,
las políticas lingüísticas de puestos a verter el término al
Quebec, la polémica del sha- castellano, tendríamos que
dor en Francia, los criterios acudir, de nuevo, a eqllidad.
para concesión de la ciudada- Que diferencie conceptual-
nía en Alemania, las formas mente y de manera estricta, la
de representación política de f"aimess de la evenhalldedlless
las diversas comunidades ét- es algo que se le escapa a este
nicas de Fiji. El intento es recensionador que, no obstan-
ciertamente fascinante, bien te, intentará hacer algún es-
informado y claro en la expo- fuerzo de comprensión. Tal
sición de los diversos contex- vez todo sea una disputa en el
tos y problemas (probable- potencial metafórico de las
mente sea esa, lógicamente, la palabras: como bien señaló
mayor virtud de un libro que José María González, si las
pretende ser contextualista) y teorías clásicas de la justicia
atinado en sus juicios y refle- han solido emplear (siguiendo
xiones. Por atinado se quiere en no pequeña medida la tra-
indicar no sólo que se corres- dición clásica) metáforas vi-
ponde con un sentido común suales (la justicia es ciega a las
democrático y liberal, sino particularidades y Rawls nos
también que incluso las teo- propone elegir los principios
rías liberales más estrictas (y de justicia tras un velo de ig-
menos contextualistas) po- norancia, que nos ciega a di-
drían coincidir con muchos de chas particularidades), la nue-
los argumentos y de las con- va metáfora parece atender
clusiones del autor. ¿Enton- más bien a una comprensión
ces, qué es una teoría col1fex- que tiene que ver con el tacto.
tl/alista de la justicia y en qué Evellhalldedl1ess es ponderar
se diferencia de otras no con- (tal vez sopesar) de manera
textualistas? igual, tratar con la misma ma-
Carens emplea una palabra no (no con el mismo rasero).
para definir ese contextualis- Tal vez el ligero matiz diferen-
ciador estaría en que Carens protección del francés en Que-

quiere indicar que una teoría bec (pero no está claro que lo
de la justicia contextual debe- haga) y, evidentemente, coinci-
rá ser más sensible (de nuevo, diría con las críticas a los pro-
el tacto) a los contextos y a sus cesos y acuerdos en Fiji. Curio-
demandas, a las particularida- samente, no parece que las di-
des y matices y menos ciega a ferencias entre una teoría de la
los mismos. O tal vez la cues- justicia a secas y una teoría
tión sea de orden metodológi- contextual de la misma estri-
co: describamos y percibamos ben, entonces, en muchas con-
los problemas (las discrimina- clusiones normativas; más
ciones no percibidas, las de- bien parecen estar en el plano
mandas no articuladas) antes metanormativo, de aclaración
de proponer el estricto rasero conceptual, en el que dilucida-
de una teoría de la justicia mos lo que sea o tenga que
(por ejemplo, proponiendo ser una teoría normativa políti-
que determinados derechos ca o moral. Tal cosa no es ba-
individuales nunca deben ser ladí, pues tras ello lo que quizá
violados). está en lidia es que un liberal
Pero, por razonable que pa- rawlsiano estaría más atento, y
rezca, esta apelación metodo- sería más estricto, en la vigi-
lógica para discutir in situ los lancia para que determinados
problemas ni elimina dichos principios (como los que se en-
problemas ni tampoco muchas caman en los sistemas de dere-
reticencias que un ciudadano, chos y libertades clásicas) no
lector convencido, por ejem- sean violados por mucho que
plo, de Una teoria de la justicia, contextos en los que se apli-
de Rawls, podría plantear. Es quen tengan perfiles borrosos
más, muchas de esas reti- y nos requieran sensibilidad,
cencias las compartiría con tacto y flexibilidad. No es que
Carens mismo, como indicába.- ese liberal antepusiera una
mos. Un liberal rawlsiano ten- concepción abstracta de los de-
drían buenos argumentos, que rechos a la consideración des-
apoyarían los de Carens, para criptiva de los problemas en
criticar las decisiones france- sus contextos. Es, más bien,
sas sobre la prohibición del que está bien pertrechado, por
shador; o insistiría, tal vez con la experiencia y por la teoría,
mayor vehemencia, en negar el para saber que postponer la es-
ius sanguinis alemán. Podría tricta atención a los derechos,
discrepar, probablemente, de la demanda de su estricto cum-
la validez de las medidas de plimiento, suele olvidar que ta-
les derechos surgieron históri- pensar que la sensibilidad an-

camente c~mo barreras '1 en te problemas emergentes (co-
oposición contra las domina- mo los que suscita entre noso-
ciones, las barbaries '1 las dis- tros la inmigración, al igual
criminaciones. Ciertamente, '1 que suscitó en otros lugares)
como tanta cosa humana, lo requiere tanto capacidad de
que era remedio se tornó con percibirlos v de verlos (de nue-
frecuencia en mal '1 determina- vo, la visualidad) como de te-
da concepción y ejercicio de ta- ner la cabeza clara respecto a
les derechos, de la justicia, se qué hay que defender al tra-
ha trocado en su inversa. Pero tarlos: de nuevo, la dignidad
la perversión de esa inversión de las personas, su igualdad,
no justificaría que tiráramos al su posibilidad de ser ciudada-
niño con el agua de la bañera nos. Permítase una última no-
-'1 el mismo Carens es cuida- ta de contraste: el acento ex-
doso, cuando llega el caso del cesivo en la diferencialidad
juicio concreto (pero no por cultural (aunque venga de la
ello menos escrito), de que tal mano bien pensante de la
no suceda. atención a la diversidad) pue-
El lector encontrará en el lide llevar a proponer, como re-
bro de Carens una excelente cientemente ha hecho Sal10ri,
entrada '1 exposición de estas justificaciones '1 reticencias a
discusiones, tanto teóricas colo que demos en percibir co-
mo prácticas. Encontrará mo diferente (por ejemplo, a
magníficas exposiciones de los inmigrantes musulmanes,
los problemas '1 detallada in- a su religión '1 a su cultura) '1
formación de sus contextos. conducirá a la ceguera ante
Si es lector, por ejemplo espa- los que deberíamos percibir
ñol, podrá contrastar cómo como semejantes porque son
otras sociedades democráticas ciudadanos, o tienen, o debe-
atienden al problema de las rían tener tal estatuto. Y si de-
diferencias lingüísticas y cul- ben o no tener dicho estatuto
turales ... '1 podrá también es algo que sólo puede diri-
reflexionar cómo cuando las mirse en la esfera de la discu-
cosas se tuercen, como en sión política, ciudadana, y a la
nuestro país, la sensibilidad luz de lo que los ciudadanos
conciban como jllsto. Y vuelta
cultural '1 contextual exige,
a empezar, ¿qué concebimos
antes que nada, la sensibilidad
los ciudadanos que es jllsto '1
a lo que los derechos clásicos
por qué lo hacemos?
garantizan: la vida, la digni-
dad, la paz. Podrá, incluso, Carlos TIII EI3Al,T
KYMLICKA, Will, y NORMAN, derechos colectivos y de mino-

Wayne: Citizenship in Di- rías y a los retos que plantea al
verse Societies, Oxford liberalismo de corte clásico el
University Press, Oxford, reconocimiento del pluralis-
444 pp. mo democrático.
Sorprendentemente, seña-
lan Norman y Kymlicka, am-
Los debates teóricos en la
bos debates se han desarrolla-
ciencia política y la filosofía
do de forma autónoma. El
política durante la década de
propósito de este libro es, en
los noventa han estado prota-
gonizados por el resurgir de la palabras de sus compiladores,
preocupación en tomo a la tratar de conectar estas discu-
ciudadanía y los derechos li- siones de una forma sistemáti-
berales. Desde un punto de ca, ya que cualquier teoría po-
vista estrictamente teórico es- lítica democrática actual debe
ta preocupación parece ser la tomar en consideración am-
evolución lógica si tenemos en bos principios: las reclamacio-
cuenta que ambos conceptos nes de las minorías etnocultu-
parecen conjugar las deman- rales y la promoción de una
das de justicia y de pertenen- ciudadanía democrática res-
cia comunitaria que alimenta- ponsable. Para ello se propo-
ron el discurrir filosófico des- nen responder a dos cuestio-
de mediados de los años se- nes matrices, en una especie
tenta. La erosión del Estado de encrucijada teórica: en
del Bienestar, la desmotiva- concreto, cómo han afectado
ción política, la diversifica- las virtudes y prácticas de la
ción cultural y racial de las so- ciudadanía democrática a las
ciedades occidentales, así co- teorías emergentes sobre los
mo la emergencia de las de- derechos de minorías y el
mandas políticas en torno a la multiculturalismo y, a la in-
identidad explican esta honda versa, cómo influye el recono-
preocupación por la ciudada- cimiento y el estatus de las mi-
nía y por las virtudes, prácti- norías a las teorías emergen-
cas y responsabilidades de los tes de la ciudadanía.
ciudadanos. El enfrentamien- El estado del debate actual
to entre comunitaristas y libe- se concreta en la aceptación
rales y la emergencia política de una serie de presupuestos.
de la identidad enmarcan teó- En primer lugar, que los dere-
rica y sociológicamente, de chos de minorías no pueden
otro lado, el agitado debate ser considerados esencialmen-
multicultural en tomo a los te injustos, sino, por el contra-
rio, consistentes, si no necesarios elementos: la presencia

rios, con los principios de jus- de minorías nacionales, inmi-
ticia. La mayor parte de los grantes e indíf!l'nas organiza-
autores aceptan, asimismo, das, la reformulación de la
que el funcionamiento de la identidad nacional en torno a
sociedad depende no sólo de la incorporacÍ<'lI1 del pluralis-
la justicia de sus instituciones mo y el desarlOllo v plasma-
y de su normativa, sino tam- ciún normati\'a de políticas
bién de las virtudes, identi- multiculturales de integraciún
dades y prácticas de sus ciu- que impulsan la reproducción
c.ladanos incluic.las su habili- cultural de las minorías a tra-
c.lac.l para cooperar, deliberar \'és de la intenención activa
en la arena política (en la línea del Estado.
de la virtuc.l definic.la por Ste- Will KymliLka puede ser
phen Macedo como puh/ie rea- considerado Ull filósofo políti-
sOl7ablcl7ess) v mostrar solic.la- co experto en el análisis de las
ridad por el otro, por el dife- demandas de las minorías et-
rente. nocllltllraks, defensor de lo
Pocos autores poc.lrían ha- que se ha denominado «mlllti-
ber abordado mejor esta tarea culturalismo libera],). Su tra-
si tenemos en cuenta la tra- vectoria en esta esfera se ini-
yectoria académica de estos cia como cOlllpilador en su
dos jóvenes, pero influyentes T!ze Riglzls uf Mi/l()rily Cullu-
teóricos de la filosofía políti- res y culmina l'll Alulrieuhural
ca. Puede que su preocupa- Citi:::el7slzip, UIlO de los libros
ciún se deba, en gran parte, al seminales en el debate sohre
entorno intelectual v político el MlIlticulturalismo durante
en el que desarrollan sus res- la década de los noventa, en
pectivas carreras. Debemos te- donde sostiene la tesis de que
ner en cuenta que la acadelllia el reconocimiento de derechos
canadiense se ha convertic.lo de aUlogo!Jiemo (minorías na-
en una de las más prolijas en cionales), derechos po/iétl1 icos
el estudio de la respuesta esta- (minorías inmigrantes) \' dere-
tal ante la diversidad cultUl'al chos especiales de represe/lta-
yen el análisis de los retos que ció/I (minorías indígenas), no
esta diversidad plantea en uno es incompatible con los prin-
de los conceptos articulac.lores cipios del liberalismo. Desde
del proceso de constnlCción su punto de vista la pertenen-
nacional: la ciudadanía. Esto cia a una cultura constituye
es debido, en parte, a que en el una condición esencial para la
caso canadiense confluven va- autonomía moral de los indi-
viduos y este tipo de derechos Ción que se plasma en su Re-

diferenciados, políticos más turn of the Citizen: a Suroey of
que culturales, no sólo goza de Recent Work on Citizenship
un respaldo real, sino que per- Theory publicado en Ethics y
tenece al catálogo normativo que puede ser considerado, en
del liberalismo y a su interés gran parte, antecedente de su
por compensar las desigualda- actual Citizenship in Diverse
des. Esta trayectoria se com- Societies.
pleta con la publicaCión de Uno de los puntos de partida
Finding Our Way, un libro par- de su introducción (pp. 1-41)
co en explicaciones teóricas y es que los filósofos políticos
rico en análisis empírico e his- tienen que jugar todavía un
tórico donde se analiza el es- papel importante en la explo-
tado del multiculturalismo y raCión de las relaciones entre
el multinaCionalismo en Ca- los derechos de las minorías y
nadá y se defiende activamen- la ciudadanía. En primer lu-
te la continuación de esta po- gar, porque las reclamaciones
lítica por los resultados obte- de derechos de las minorías
nidos. Los estudios de Wayne son relativamente nuevas y es-
Norman cubren otra esfera de tán poco testadas y requieren
la pluralidad, en concreto, el un trabajo filosófico capaz de
análisis del federalismo y de sustentar estas demandas e
los derechos de las minorías identificar hasta qué punto
naCionales. Su análisis, en el engendran o implican un ab-
caso canadiense, se ha centra- solutismo no deseable o una
do en los dilemas que las de- concepCión no negociable de
mandas de la minoría que- la cultura y la identidad. En
bequesa y el riesgo de la sece- segundo lugar, porque este
sión plantean en la esfera polí- trabajo debe clarificar si exis-
tica y soCial. te algún tipo de conflicto entre
Los intereses teóricos de el respeto por los derechos le-
Kymlicka y Norman conflu- gítimos de las minorías y la
yen a mediados de los noventa promoción de las virtudes y
en su preocupación por la prácticas deseables ciudada-
incidencia de las reclamaCio- nas, es decir, los tipos de in-
nes identitarias y de su reco- tercambios entre estos valores
nocimiento en la ciudadanía considerados apropiados y
democrática (definida en tor- moralmente defendibles.
no a cuatro categorías: esta- Estas preocupaciones no
tus, identidad, actividad y co- pueden ser, afirman los auto-
hesión socia!), una preocupa- res, abordadas en abstracto,
sino a través de un examen de- Clon incluye cuatro tipos no

tallado en contextos específi- excluyentes de minorías: a) las
cos. Por ello su intención es minorías nacionales (naciones
afrontar la discusión en el sin Estado y minorías indíge-
marco de los debates políticos nas); b) las minorías inmigran-
existentes. Estos contextos se tes (naturalizados, refugiados
extienden desde la educación v metecos o inmigrantes que
religiosa en Canadá y los dere- no tienen la posibilidad de
chos territoriales de los indí- convertirse en ciudadanos de
genas en Australia a las refor- los países de acogida); c) las
mas federales en la Rusia minorías religiosas, v d) los de-
postcomunista. Pero todos los nominados grupos sui gelleris
casos presentados confluyen (afroamericanos, gitanos, ete.).
en afrontar un reto similar Todos estos grupos están im-
(¿cómo mostrar respeto por la plicados de una u otra forma
diversidad en una sociedad en las denominadas «políticas
plural sin, al mismo tiempo, de identidad», «políticas de la
dañar o erosionar las virtudes diferencia» o «políticas del re-
de la ciudadanía?) v en res- conocimiento». Los derechos
ponder a la pregunta de si, en culturales mencionados son,
los Estados multiétnicos, pue- entre otros, V ajustándose a la
de existir una noción de ciu- clasificación de Jacob Levy,
dadanía capaz de acomodar los derechos de exención ante
con justicia las diferencias et- la ley, los derechos de asisten-
noculturales v mantener y cia cultural, el derecho de au-
promocionar el tipo de insti- togobierno o los derechos de
tuciones, prácticas, virtudes y especial representación.
solidaridades necesarias para Las primeras contribucio-
el florecimiento v el desarrollo nes del lihro se centran en el
de la democracia. caso de las minorías religio-
Los capítulos del libro anali- sas y, en particular, en los de-
zan varios ejemplos relevantes nominados «derechos de
de conflicto potencial entre di- exención» aplicados a la esfe-
versidad y ciudadanía. Para ra escolar. Los derechos de
facilitar el análisis e introdu- esta naturaleza son concebi-
cir las contribuciones, Kvm- dos como «el ejncicio indivi-
licka y Norman presentan una dual de libertades negativas
taxonomía de los tipos de mi- garanti/.adas a un grupo cul-
norías y de los derechos cultu- turalo religioso cuyas prácti-
rales reconocidos por los Es- cas difinen de la sociedad de
tados liberales. Su clasifica- acogida» (p. 2b). La aplica-
ción <<neutral» de la ley, en de justicia. Levy y Borrows,

estas circunstancias, podría por su parte, discuten la cues-
suponer un obstáculo <<injus- tión de cómo compaginar el
to» al ejercicio de la libertad desarrollo de estructuras de au-
de conciencia y de práctica togobiemo para las minorías
religiosa. Callan y Spinner- indígenas en países como Aus-
Halev acometen la tarea de tralia, Nueva Zelanda, Esta-
argumentar si debe recono- dos Unidos y Sudáfrica con la
cerse a ciertas minorías reli- necesidad de promocionar su
giosas el derecho a que sus participación efectiva en las
hijos no cursen algunas asig- instituciones de la sociedad
naturas del curriculum esco- mayoritaria, de ahí que consi-
lar en la escuela obligatoria. deren de vital importancia la
La postura de Spinner-Halev mejora de las oportunidades
es que los alumnos de ciertas educativas de los aborígenes
minorías religiosas podrían, como mecanismo para conse-
en virtud de este reconoci- guir en este tipo de comunida-
miento, asistir a la escuela só- des un sentido de la ciudada-
lo a tiempo parcial, mientras nía compartido con los inte-
que Eamonn Callan argu- grantes de la sociedad mayori-
menta que, con el fin de pro- taria.
teger esa distinción religiosa, El problema de la acomoda-
los Estados deberían finan- ción de las naciones sin Esta-
ciar escuelas religiosas al me- do es tratado también por Pie-
nos en los primeros tramos rre Coulombe, Graham Smith
de la enseñanza. Consciente y Rainer Baubbck. Todos ellos
de que esta tesis puede susci- concluyen que las formas de
tar la crítica de que este tipo autonomía territorial concedi-
de apoyo puede comprometer das sobre todo a las minorías
los ideales CÍvicos de la edu- indígenas y nacionales son in-
cación, su artículo hace re- suficientes si se tienen en
ferencia, asimismo, a otro ti- cuenta las demandas articula-
po de derechos: los derechos das en tomo a la justicia y a la
de asistencia cultural. ciudadanía común. El sociólo-
Denise Réaume explora una go Rainer Baubbck sostiene
de las expresiones de este tipo que este tipo de derechos te-
de apoyo a la diferencia -los rritoriales resultan poco efec-
derechos lingüísticos- a trativos si no se combinan con
vés del estudio de uno de los otro tipo de derechos cultura-
pilares de la ciudadanía en les colectivos (como los dere-
una sociedad libre: las cortes chos lingüísticos) e individua-
les. Graham Smith, pensando tas culturas o minorías etno-

en la reciente historia de la fe- culturales es el punto de parti-
deración rusa, describe los pe- da del artículo firmado por
ligros que podría acarrear un Ayelet Shachar. En su opinión,
federalismo asimétrico que aunque si bien es cierto que la
proporcione mayor autono- incorporación de normas pro-
mía política a ciertas minorías pias de ciel10s grupos indíge-
nacionales. nas o religiosos al sistema le-
Una de las críticas más fero- gal de las sociedades plurales
ces que han recibido las tesis se encuentra íntimamente re-
sobre el reconocimiento de los lacionada con los argumentos
derechos culturales de las mi- a favor del autogobierno, tam-
norías se centran en la capaci- bién resulta evidente que esta
dad de un grupo para ejercer normativa aplicada en su for-
coerción, en nombre de esa ma originaria puede poner en
distinción cultural, sobre los peligro derechos fundamen-
integrantes del grupo. Uno de tales.
los ejemplos más ilustrativos, La aplicación de derechos es-
pero también más paradigmá- peciales de representación es
ticos de esta situación, alude a tan antigua como la propia de-
la legitimidad de ciertas prác- mocracia representativa, en
ticas discriminatorias contra donde se ha defendido que
las mujeres. Los teóricos han ciertas unidades territoriales
defendido, sin embargo, que deben tener su con"espondien-
el Estado debe intervenir para te participación en las institu-
proteger a los miembros más ciones gubernamentales. Esta
vulnerables de estos grupos representación resulta mucho
ante reglas internas particu- más controvertida, cuando es
larmente opresivas. Sawitri reclamada por las mujeres o
Saharto discute estas dificul- por ciel10s grupos religiosos y
tades a través del estudio de culturales. Sin embargo, es po-
un caso especialmente trági- co probable que este tipo de re-
co: las acciones de la adminis- clamaciones tiendan a difumi-
tración holandesa para prote- narse o a perder peso, ya que
ger a una mujer hindú de las como ponen de manifiesto las
normas culturales internas que contribuciones de Jane Mans-
la impedían ejercer sus dere- bridge y de Melissa Williams,
chos básicos. Las dificultades la cuestión de la «voz política»
de las mujeres en sistemas le- -y, por tanto, de la represen-
gales que incorporan algunos tación- se encuentra en el nú-
elementos normativos de cier- cleo del debate sobre la ciu-
dadanía democrática. Ambas La conclusión que nos gusta-

autoras defienden que el ejer- ría señalar, ya en las líneas fi-
cicio de una ciudadanía iguali- nales de esta revisión, es que
taria y plena en el caso de cier- los autores sostienen que los
tos colectivos tradicionalmente derechos de minorías resultan
marginados depende directa- imprescindibles para evitar la
mente de su capacidad real pa- estigmatización de ciertos gru-
ra participar en la arena políti- pos, así como para contrarres-
ca y en el proceso de toma de tar las desventajas sociales
decisiones, por lo que resulta que sufren. La integración de
imprescindible llevar a cabo las diferencias, concluyen
una transformación de las ins- Kyrnlicka y Norman, es esen-
tituciones de gobierno y una cial para asegurar una igual-
promoción de la «democracia dad real. Sirvan estas con-
deliberativa» . clusiones como rica reflexión
Los capítulos de Waldrom y para un país, como España,
Modood, que quizá puedan ser inmerso en un proceso de di-
de especial interés para los lec- versificación cultural y enfren-
tores debido a la problemática tado a la tarea pendiente de
que tratan, exploran el tipo de impulsar un debate social y
reclamaciones que las minorí- político en tomo a la gestión
as inmigrantes integrantes de interna del pluralismo.
la comunidad política plante-
an: una transformación legis- Ana María LÓPEz SALA
lativa e institucional capaz de
incorporar sus especificidades
religiosas, lingüísticas y cultu-
rales. Estos autores, cuyo aná- BEL ADELL, C., Y GÓMEZ
lisis se refiere, sobre todo, a FAYRÉN, J. (2000): Nueva
los denominados derechos po- inmigración africana en
liétnicos, concluyen, asimis- la Región de Murcia: In-
mo, que el reconocimiento de
migrantes subsaharianos,
ciertos elementos simbólicos
puede tener un impacto pro-
Murcia, CES, Consejo
fundo y continuado sobre la Económico y Social de la
cultura política y la percep- Región de Murcia,
ción social de las minorías 299 pp., ISBN 84-699-
propiciando, en su caso, una 3608-5.
integración multicultural y
configurando una «identidad Empiezo a redactar estas lí-
transcendente» . neas después de una semana
de lectura exclusiva de uno de sólo un tratallliL'nto del me-

los libros más completos so- dio físico africano, sino tam-
bre la presente inmigración bil'n de su etllografía, econo-
de subsaharianos en EspaIla mía, política, cultura, de su
yen la Región de Murcia. Sus historia colonial de casi cinco
autoras, las profesoras Bel siglos. En esta primera parlL'
Adell v Gómez Favrl'n, han del libro la mayoría de las fi-
confeccionado una gUla ex- guras incluidas son mapas
!wllsli\'(/ de presentación v africanos \' l'spaflOles: mapas
L'xplicación -cuando L'S posi- IL'máticos continentales \' na-
ble- de la 111/('\'(/ illlll(¡;mcúíll cionales del prOCl'SO ll1i~):rato
IIji'ú'(//w procedell/e de! sllr del rio. Con acierto, las autoras
Sa!w/"{/, que ha alcanzado Es- hall prl'scindidp de cartogra-
paIla cuando va estábamos fiar el felHíllll'1I0 a escala co-
acostumbrados a la presencia marcal. L'S dl'l·il. de represen-
de los magrebÍL's del norte del tar la \ari~lhilidad del knú-
desierto. Comparto con las meno illllligrat()rio de subsa-
autoras el mismo lellguaiL' hariallo.<; ell L'I inlL'rior de la
profesional: el de la GL'ogra- Regi(lI1 (!L- Murl'ia, va que rl'-
fía. Por ello he podido apro- sultaría dl'sl'nfoLado.
"echar más esta lectura v va- Nada nlÚS ahrir d libm Sl'
lorar la importancia de su en- aprecia su carúcter l'xhaustivo,
foque corológico. espacial. que cOl1lerltúhalllos mús arri-
Las autoras no pueden subs- ha. Sus autoras, l'~peI1as en I<t
traL'I"Se a iniciar la mOl1ogra- mall'ria ---COllI() lo demuestrall
lía con una introducciún a la sus I1llmlTOSdS puhlic<1cioIlL's
¡;eugm/i'u sllhsu!u/li{///(/, que anteriorL's-, no.; ofn'cen t'n
supone, aproximadamenlL', la L'Sta ocasiún un compcndio mi-
tercera parte de la misma. La nucioso de las caractt'rbticas
extensión, en este caso, viene del il'númello III igratorio su b-
justificada por la patenlL' ig- sahariano en la Región dl'
norancia del medio y la socie- Murcia. En este caso, su COIll-
dad dd África negra, en el posiciún aparcn' estnICturada
mundo hispanoparlanlL'. En como conjunto doclllllell/iI!.
los estudios migratorios los Así cs, aunque l'I texto aparez-
geógrafos aportan siempre ca cuajado de opiniones v co-
un tratamiento explícito de la mentarios, prima a lo largo del
componente espacial de los lihro --una \l'Z suprimidas in-
procesos migratorios. El es- troducciones v conclusiones, o
pacio humanizado requiere, reflexiones, () citas de podas
siguiendo a las autoras, no africanos, etc.- L'l dato numé-
rico, la tabla, el cuadro (que plicación de los flujos entre el

es una tabla también) y, cuan- África subsahariana y los paí-
do se considera oportuno, el ses desarrollados del Norte,
mapa. como consecuencia del abis-
A continuación de la Presen- mo existente entre ellos en la
tación yel Prólogo, que descri- era de la globalización; b} la
ben cuál ha sido el marco ins- verificación de la existencia
titucional y científico del tra- de un flujo de inmigrantes
bajo que se publica, aparece la subsaharianos en la Región de
relación exhaustiva de agrade- Murcia y en el resto de la pe-
cimientos y una lista de todas nínsula Ibérica; e} la identifi-
las siglas utilizadas. Si algún cación de los ámbitos de pro-
lector piensa que algunas de cedencia, muy diferenciados,
las siglas (PT, en vez de per- de estos inmigrantes, y d} la
miso de trabajo, por ejemplo) presentación de su perfil so-
no merecen ser incluidas, será cioeconómico en contraste
bueno recordarle la dificultad con el de los inmigrantes ma-
que tiene leer en otra lengua grebíes y el de la población
de la propia. La lista de siglas autóctona.
facilita la lectura de todos, y En el primer capítulo: «Obje-
no penaliza, en absoluto, la tivos, metodología y fuentes»,
lectura de los más familiariza- las autoras exponen la dificul-
dos con el tema. tad del análisis de los inmi-
Vamos ya a enfrentarnos grantes subsaharianos, por el
con el índice general de la mo- vacío documental que resulta
nografía, que sólo analizare- de su condición mayoritaria-
mos en sus dos primeros nive- mente irregular. Por este moti-
les: capítulos y algunas de las vo no sólo han acudido a las
secciones. En la Introducción estadísticas oficiales, sino
se describen los flujos migra- también a la información pu-
torios actuales desde un punto blicada por diversas asociacio-
de vista multicultural y de nes y ONGs que se relacionan
compensación centro-perife- con este colectivo: Federación
ria: «La emigración-inmigra- de Asociaciones de Inmigran-
ción es ... un medio para intes (FAIN), Cáritas, Acoge,
corporar la periferia al centro Cruz Roja, etc. También han
y acabar con la desigualdad y consultado las entrevistas pro-
la injusticia» (p. 19). Como se cedentes de FAIN llevadas a
enumeran en otros momentos cabo por la asociación Colum-
del libro, los temas fundamen- bares, por Cáritas y por Mur-
tales del volumen son: a} la ex- cia Acoge con motivo del Pro-
grama de Acogida y acceso al slon global», y 111, «Hacia

empleo para inmigrantes sub- dónde miran los africanos»,
saharianos de Ceuta y Melilla. de muy diversa longitud (54 y
Completan el capítulo de fuen- 8 pp., respectivamente), las
tes una entrevista-encuesta de autoras ofrecen una síntesis
Murcia Acoge, una entrevista apretada de la realidad socio-
semiestructurada, llevada a económica actual del África
cabo por la Asociación Colum- subsahariana. Predomina la
bares, dos entrevista de FAIN interpretación cultural, por
en el campamento de Cala- delante de la meramente eco-
mocarro, y una encuesta reali- nomicista. África tiene que re-
zada por el equipo de trabajo solver una serie importante de
de las autoras, cuyo cuestiona- desajustes económicos técni-
rio se recoge, como el de la en- cos. Además, no tiene por qué
trevista de la Asociación Co- resolverlos siempre a la mane-
lumbares, en el anexo docu- ra occidental, ni a la manera
mental del libro. que los occidentales recomien-
«La validez estadística cuan- dan a los africanos después de
titativa de la investigación es estudiar su caso. En este senti-
aproximada», afirman las au- do, me ha causado sorpresa y
toras (p. 27). Lo que no invali- satisfacción la forma en que
da este trabajo, pues el objeti- las autoras abordan el factor
vo del libro no es el de con- demográfico del desarrollo
feccionar un modelo teórico, africano. Así, en clara oposi-
sino, más bien, una praxis (co- ción a la doctrina neoliberal,
nocer, para mejor actuar) que que destilan todos los foros in-
parte de dos convicciones: ternacionales controlados por
a) que los inmigrantes subsa- el primer mundo (ONU, Banco
harianos merecen una acogi- Mundial, Fondo Monetario In-
da en consonancia con su dig- ternacional, etc.) y las institu-
nidad humana, que ya ha su- ciones de Ayuda y Coopera-
frido notorias vejaciones en ción al Desarrollo de Japón,
su camino hacia el Norte, y USA, Canadá, Unión Europea
b) que la presencia de los in- y países miembros, etc., que
migrantes en España no es un condiciona la ayuda económi-
problema, sino un fenómeno ca a la puesta en práctica de
estructural, con repercusiones programas de control demo-
económicas e interculturales gráfico, afirman que: «El de-
muy positivas. sarrollo no va principalmente
En los apartados II, «Existe unido a una disminución de la
África? ¿Para quién? Una vi- población, sino a una justa y
equitativa distribución de los inter e intranacionales de re-

recursos disponibles. No pue- ajuste que dificultan el des-
de hablarse de superpobla- arrollo económico de África.
ción, ya que ésta se mide por En el capítulo IV, «Emigrar
la relación con los recursos, y para vivir o la mundialización
recursos los hay, lo que suce- desde la periferia», se concen-
de es que no están al alcance tra la mayor aportación de sus
de los africanos; sí debe ha- autoras: Tablas y gráficos que
blarse de sobreexplotación de representan la información
los recursos propios y de los con que han trabajado. La in-
medios para reproducirlos. Es formación procede de las ad-
ahí donde tiene que intervenir ministraciones nacionales y
la organización de la socie- regionales, de asociaciones y
dad» (pp. 63 Y 64). Destaca- ONGs, y de una encuesta de
mos además el tratamiento las propias autoras. El capítu-
dedicado a pautas de comer- lo se inicia con una presenta-
cio internacional, que impo- ción actualizada del colectivo
nen precios muy desfavora- de residentes extranjeros en
bles a los productos agrarios, España y Murcia. Se considera
garantizando la acumulación el volumen total de residentes
de capital en los países desa- extranjeros, su distribución
rrollados. El problema de la por permiso de residencia, de
Deuda Externa es abordado trabajo y afiliación a la Seguri-
escuetamente y calificado de dad Social, así como la proce-
insoluble: la «Deuda es impo- dencia de los inmigrantes, que
sible de pagar, matemática- en el caso español sigue siendo
mente no hay fórmula. Es ile- predominantemente europea
gítima porque se originó, en (45,8 por 100), y que en el caso
buena medida, por la decide Murcia es manifiestamente
sión de gobiernos dictatoria- africana (64,6 por 100): ma-
les, y también de gobiernos grebí y subsahariana. A con-
formalmente democráticos, tinuación se detalla la estruc-
pero corruptos. No se utilizó tura demográfica de los resi-
en beneficio del pueblo al que dentes extranjeros en España:
hoy se pretende que pague» edad y sexo, estado civil, si-
(p. 65). Finalmente, es nece- tuación familiar, nivel de ins-
sario tener en cuenta que la trucción. La inmigración irre-
delimitación de las fronteras gular, que las autoras conside-
nacionales, según el trazado ran en torno al 25 por 100 de
de las fronteras coloniales, la inmigración regular, supo-
todavía provoca disturbios ne siempre un factor de incer-
tidumbre al estudiar las carac- de varias ONGs: ACCEM,

terísticas medias de la pobla- ACOGE, CÁRITAS, CEAR,
ción inmigrante. CEPAIM, CRUZ ROJA Y
La llegada de subsaharianos FAIN. En fehrero de 1998 se
a España se retrotrae a co- llevó a caho otra operación se-
mienzos de los noventa. A fi- mejante, con la colahoración
nales de 1991 empezaron a lle- de las mismas ONGs, que
gar africanos subsaharianos a afectó a 1.418 inmigrantes
Melilla como solicitantes de más. Añadiendo al programa
asilo. Algo similar, pero con de Acogida otros procedi-
cierto retraso, ocurrió en la mientos de traslado de subsa-
ciudad de Ceuta, donde a par- harianos a la península. se
tir de 1994 no cesan de llegar puede afirmar que el Estado
subsaharianos. En 1996 se di- español, en colaboración con
señó el Programa de Acogida v diversas ONGs, ha trasladado
acceso al empleo para inmi- a 6.039 inmigrantes en el pe-
grantes subsaharianos de Ceu- ríodo de 1996 a diciemhre del
ta y Melilla, que facilitó el tras- 98, con una media de perma-
lado a la península de 1.410 in- nencia de seis a doce meses.
migrantes en poco más de un Más allú, en 1999, ha conti-
año. El eje del programa era la nuado la llegada de suhsaha-
documentación: dotar al inmi- rianos. En marzo del 2000 ha
grante de la documentación sido inaugurado en Ceuta el
por la que sería reconocido, la Centro de acogida (CETI), ti-
única que posibilitaría la es- tularidad del IMSERSO, con
tancia y acceso al empleo. Se profesionales y voluntarios de
acogieron al programa inmi- ACOGE Elche.
grantes procedentes de Male Después de utilizar fuentes
Nigeria y Liberia, sobre todo; indirectas (publicaciones esta-
los procedentes de Zaire, Se- dísticas de organismos de todo
negal ~. Somalia tamhién fue- tipo) v directas (encuestas lle-
ron importantes. En todos los vadas a cabo por ellas mismas
casos se trataba de países so- y por diversas asociaciones),
metidos a un extremo empo- las autoras acometen la des-
brecimiento y/o en situación cripción del perfil del colectivo
de guerra o conflictos de in- subsahariano). Siguiendo un
tensidad media, así como con- orden clúsico, analizan en pri-
flictos sociopolíticos que de- mer lugar el volumen total de
sembocaban en étnicos v cul- la población implicada v su
turales. El programa se hasaba origen, v la distribución por
en la participación coordinada Comunidades Autónomas. A
continuación, dedican un es- mero de años, si pueden traer-

pacio breve, pero interesante, se a su familia. Repasando las
a los tipos de viaje (itinerario principales características ti-
y estrategias) que siguen la po (origen geográfico, socio-
mayoría de los subsaharianos demografía, actividad laboral.
hasta España. En el apartado motivaciones y condiciones de
de características sociodemo- vida), las autoras intentan una
gráficas se estudian las histo- visión de conjunto, en la me-
rias familiares y la estructura dida que se puede, pues el co-
por edad y sexo. Se recogen lectivo subsahariano es muy
como características persona- heterogéneo. Consideran que
les el estado civil, el tamaño la investigación aportada es
de las familias, el nivel de ins- de importante valor cualitati-
trucción y la situación y con- vo: la inmigración no es un
diciones laborales. En cuanto problema, es un reto. No es di-
a las condiciones de vida se es- fícil comulgar con esa afirma-
tudian la situación de residen- ción.
cia, la vivienda, volumen de A modo de conclusión es un
ingresos, remesas, situación apartado de nueve páginas,
sanitaria y entorno social donde las autoras han recogi-
(asociacionismo, relaciones do lo mejor de su opinión so-
laborales mantenimiento de bre el problema actual de la
usos y costumbres, discrimi- migraciones internacionales.
nación racial). También se es- Por ejemplo: «Es importante
tudian las motivaciones para destacar y reconocer la inmi-
la migración, recogiéndose gración como un factor de
una relación minuciosa de desarrollo humano, ya que la
motivos expresados por los decisión de emigrar y su eje-
encuestados, seguida de va- cución requiere un enorme
rias tablas en las que se sinte- despliegue de estrategias de
tiza dicha información. En es- adaptación y supervivencia
tas tablas se comprueba que capaces de transformar el me-
las razones habitualmente dio en que se insertan. Cola-
aludidas se clasifican en los boran indudablemente al des-
apartados: problemas políti- arrollo económico del país y
cos, económicos y familiares. región a donde llegan, ocu-
Finalmente, se analizan las ex- pando trabajos que no quieren
pectativas de futuro de los in- realizar los autóctonos. Lejos
migrantes, que en su mayoría de suponer un coste económi-
aspira a quedarse en España co añadido, con su incorpora-
definitivamente o un buen nú- ción al tejido económico espa-
ñol y murciano contribuyen a GIMÉNEZ, Carlos: El enfoque

un incremento considerable intercultural: teoría y prác-
de las recaudaciones del Esta- tica. Guía sobre intercultu-
do y CCAA en términos de mUdad, Guatemala, Pro-
IRPF y en las cotizaciones a la
yecto O'anit, 2000, 2 vols.,
Seguridad Social» (p. 261). O
en otro lugar: «Una Política
46 y 219 pp.
social integradora que concite
sinergias y reciprocidades, y Los estudios sobre el plura-
una Política Exterior compro- lismo cultural que prolife-
metida con el Desarrollo au- raron a partir de los años
tóctono, no importado, valo- ochenta han sobrepasado los
rando más el trasfondo y los límites estrechos y algo auto-
efectos demográficos de las rreferenciales de las aulas uni-
medidas que se adopten, pare- versitarias; sus promotores se
ce ser lo más justo y equitati- arriesgaron hace ya tiempo a
vo en un mundo globalizado» confrontar la vigencia de sus
(p. 267). tesis con la realidad profunda-
El libro termina con una mente heterogénea de las so-
lista de referencias bibliográ- ciedades contemporáneas.
ficas, tres índices (de tablas, Esos intentos han conllevado,
de cuadros y de figuras) y un sin embargo, un importante
anexo que incluye los formu- coste: en particular, los plan-
larios de algunas de las en- teamientos multiculturalistas,
cuestas consideradas en este que fueron identificados ini-
trabajo. cialmente como una parte
De todo lo expuesto se dedu- esencial e inseparable del de-
ce que valoramos mucho este nominado pensamiento políti-
trabajo y lo recomendamos a camente correcto, han perdido
todos los especialistas en estu- cielta aura y se han converti-
dios sobre migraciones inter- do en el blanco predilecto de
nacionales actuales. Espera- numerosos dardos de severa y
mos que las autoras continúen acerada crítica.
trabajando en este campo, pa- Entre quienes recientemen-
ra ofrecernos una informa- te han levantado su voz con
ción siempre actualizada y dicho propósito crítico sobre-
una reflexión no necesaria- sale Giovanni Sartori, con su
mente más profunda, pero sí
ensayo La sociedad lIlultiétlli-
más próxima a los datos expe-
ca (Taurus, Madl'id, 2001). Pa-
rimentales.
ra este politó]ogo italiano, el
Juan A. CEBRIÁN multiculturalismo no es más
que una fábrica de diversidad En opinión de sus detracto-

dedicada de forma obsesiva a res, el «multiculturalismo»
hacer visibles las diferencias o destruiría los puentes que
incluso a inventárselas con unen las diversas comunida-
propósito de lograr comuni- des nacionales, lingüísticas y
dades separadas, auténticos religiosas, fomentando así el
guetos cerrados que imposibi- aislamiento de las mismas
litarían a sus pobladores tras- dentro de un mismo país. Esta
pasar las fronteras entre las sospecha sería compartida en
diversas culturas. A pesar de gran medida por el autor de la
que el tono panfletario adop- Guía sobre illterculturalidad
tado por este reputado autor que aquí nos disponemos a
le haga incurrir a veces en ge- presentar: «El multiculturalis-
neralizaciones injustas, la ca- mo tiende en la práctica a
racterización que hace del abordar no la convivencia, si-
multiculturalismo conecta no la coexistencia, y puede ser
ciertamente con un extendido fácilmente manipulado ideoló-
sentimiento de prevención gica y políticamente por las
frente a los excesos de quienes elites de las culturas domi-
reivindican el reconocimiento nantes y dominadas» (vol. 1,
. público de toda diferencia cul- p. 23). Es ahí precisamente en
tural, ya sea real o inventada, donde radica a mi juicio la sig-
significativa o trivial. Aunque nificación de esta Guía, obra
algo de razón les asiste a quie- de Carlos Giménez, conocido y
nes inciden en la relevancia acreditado antropólogo espa-
del entramado cultural para el ñol: ofrecer de manera articu-
desenvolvimiento de la vida de lada una alternativa integrado-
toda persona, hacerlo sin si- ra a la visión fragmentadora
multáneamente prestar aten- que a menudo proponen los
ción a la fragmentación social adalides del multiculturalis-
y económica resulta, cuando mo. Esta obra no es, sin em-
menos, tendencioso. Las cre- bargo, un ensayo teórico (aun-
cientes diferencias sociales y que no por ello carezca del ne-
económicas minan la cohe- cesario rigor), sino más bien
sión social y el sentido de una un vademécum en donde ha-
ciudadanía común de una ma- llar en apretada sinopsis aque-
nera aún mucho más dolorosa llas ideas básicas que «debería
y sangrante. Lo que se precisa tener claras y en cuenta una
es, en definitiva, una com- persona que desee manejar,
prensión más global e integra- aplicar y utilizar el enfoque in-
dora de los conflictos sociales. tercultural en su ámbito de
---------------------------------------
trabajo e intervención» establezca un diálogo inter-

(vol. II, p. 91). Esta GlIlá o cultural fluido que permita
«manual aplicado» consta de aprender a ver a través de las
dos volúmenes: el primero, de fronteras. Se trataría, en defi-
índole teórica, lleva como sub- nitiva, de un provecto de con-
título «Fundamentos concep- vivencia ciudadana guiado
tuales»; el segundo, mucho por los principios del derecho
más extenso que el anterior, es a la diferel1cia y de unidad 1'11
de carácter más práctico y se la diversidad (cL vol. 1, pp. 26-
subtitula «El enfoque intercul- 27), y que, en síntesis, propug-
tural en la políticas públicas naría los siguientes objetivos:
para el desarrollo humano «la promoción sistemática \'
sostenible». gradual, desde el Estado y la
Uno de los propósitos nada sociedad civil, de espacios y
oculto de esta Guía es, como procesos de interacción posi-
ya se ha apuntado, conjurar tiva que vavan abriendo v
los falltaslllas del multicultu- generalizando relaciones de
ralismo disgregador, evitar confian/.a, reconocimiento
sus vicios y compensar sus li- mutuo, comunicaciún efecti-
mitaciones proponiendo un va, diálogo y debate, aprendi-
planteamiento pluralista a la zaje e intercambio regulación
vez que integrador al que se pacífica del conflicto, coope-
ha dado por llamar illtercultu- ración v convivencia» (vol. 1,
mlidad. A diferencia de lo que p.26).
sucede con el enfoque multi- La Guía sobre il1tercultllrali-
culturalista, el énfasis no se dad está expresamente desti-
pone en las diferencias más nada a aquellos que desean
palpables entre los diversos poner en práctica este modelo
grupos, tradiciones y culturas, de gestión de la diversidad
sino en las «convergencias en- cultural y arrojar algo de luz
tre ellos», en los «vínculos que sobre ese camino, casi nunca
unen», en los «valores y nor- adornado de rosas, que con-
mas compartidos» (cf. vol. J, duce desde las enunciaciones
pp. 18-19). De ahí que el pun- teóricas hasta la praxis. La
to de partida sea «la intensa orientación eminentemente
interacción que de hecho hay práctica resulta mucho más
entre las culturas» (vol. 1, palpable en la segunda parte
p. 18). El objetivo no es apren- de la Guía y es en ella donde
der simplemente a cOllllevarse se torna evidente que se trata
con el fin de asegurar la paz de una auténtica «propuesta
social, sino posibilitar que se política» de carácter parti-
cipativo, que atiende no sólo a que establece (en términos de

su formulación, sino también relación funcional, más que
a los pasos necesarios para conceptual) entre cambio ins-
implementarla e incluso eva- titucional y perspectiva inter-
luarla (cf. vol. 11, pp. 18-19). cultural. Ese nexo se tendría
Tal como señala el autor res- que dar en una doble direc-
ponsable de la publicación, las ción: a) la interculturalidad es
ideas vertidas en ella son el re- necesaria para el cambio insti-
sultado de un prolongado pro- tucional, y b) el cambio insti-
ceso de discusión en equipo, tucional es necesario para que
en particular, del equipo que la interculturalidad pueda de-
ha desarrollado en Guatemala sarrollarse. Las razones que el
durante los últimos años el autor aduce para ello resultan
Proyecto Q'anil. Este proceso convincentes: «Sin una nueva
de génesis resulta sumamente institucionalidad que recoja
idóneo para los fines de la precisamente el carácter di-
obra, pues la Guía pretende verso y no discriminatorio de
ser un documento especial- la sociedad, sin esos nuevos y
mente indicado para los acto- mejores modos y competencia
res sociales e institucionales, de acción política, no se crea-
incluyendo entre tales a los di- rán las condiciones de equi-
versos agentes de la sociedad dad y confianza imprescindi-
guatemalteca que trabajan a bles para el establecimiento
pie de campo en las relaciones de relaciones de diálogo y de-
entre diversas culturas. El bate, aprendizaje mutuo, re-
abanico de posibles destinata- gulación pacífica de la conflic-
rios no excluye, sin embargo, tividad, cooperación y convi-
a los estudiosos de dicha te- vencia» (vol. 11, p. 68).
mática, pues éstos podrán en- Este cambio de óptica resul-
contrar una documentada ex- ta crucial en la medida en que
plicitación de las dificultades la discriminación étnico-cul-
que acarrea la implementa- tural siempre tiene un «con-
ción de las propuestas de ca- texto y componente institucio-
rácter más sistemático. nal» (vol. 11, p. 79) que a me-
Sin caer en ese tipo de vo- nudo ha sido fomentado por
luntarismo tan estéril en polí- el propio Estado, no sólo me-
tica que deja en manos de los diante la legislación sino tam-
sujetos la responsabilidad úl- bién por medio de políticas y
tima de todo el acontecer his- prácticas cotidianas. Con to-
tórico, un acierto indiscutible do, el cambio institucional
del libro estriba en el vínculo propuesto debe dirigirse en
primera instancia hacia el rior de dicha pohlacii5ll; 2) la

afianzamiento de un marco dispersióll v ruralidad de la po-
jurídico-político determinado blaciól1, y 3) la pobreza de la
por el respeto de los derechos mayoría de sus hahitalltes»
humanos y el acatamiento de (vol. I1, p. 100). La intensidad
los principios básicos del Es- de este último dato resulta
tado democrático de derecho. manifiesta: Guatemala es el
Se postula, pues, una demo- segundo país más pobre de La-
cracia no sólo formal. sino tinoamérica v adolece además
con contenidos sustantivos: de un intensísimo crecimiento
«El cumplimiento de todos los demográfico. A este respecto.
derechos humanos requiere una convicción básica de esta
una democracia incluyente, Guía es la existencia de una es-
que proteja los derechos de trecha vinculación emre etllici-
las minorías, prevea la sepa- dad v exclusiólI social, elltre ('{-
ración de poderes :V. vele por Ilicidad v po/Jre::,a. Dicho de un
la responsabilidad pública. modo más concreto, lo decisi-
No basta con las elecciones» vo en el contexto guatemalteco
(vol. I1, p. 47). De acuerdo a no es de diversidad cultural v
estos presupuestos democráti- étnica, sino de discriminación
cos, en esta Guía se preconiza social y económica (cL vol. I1,
una «concepción participati- p. 112).
va» en línea con los plantea- En Guatemala se abre ahora,
mientos de la sociali;,aciólI de tras la firma en diciembre de
la gestiólI lJlíhlica (cL vol. 11, 1996 de los acuerdos de paz
pp. 70-78). que pusieron fin a una guelTa
Guatemala constituye el civil de más de treinta años,
complicado II/arco de actu(/- una oportunidad histórica pa-
ción para el que está pensado ra dar pasos decisivos en la su-
el uso de esta Gula. A lo largo peración de «un Estado centra-
de ella el lector que desconoz- lista, débil :V. autoritario, que ha
ca la realidad guatemalteca mantenido en una posición su-
puede encontrar algunos da- bordinada a los pueblos indí-
tos clave. La complejidad de genas», y avanzar hacia «un
esta realidad radica, según Estado fuerte, pluralista y re-
nuestro autor, en el hecho de presentativo capaz de ser una
que <da población guatemalte- expresión de una sociedad
ca se caracteriza por tres as- multiétnica, pluricultural y
pectos fundamentales: 1) su multilingüe, sin discrimina-
alta proporción de indlgellas y ción» (vol. n, p. 110). Dichos
la diversidad cultllral al illte- acuerdos de paz representan
no sólo un auténtico hito en el XXI ha estado marcada por la

reconocimiento de la intensÍsi- reforma del Derecho de Ex-
ma pluralidad cultural del Es- tranjería. La aprobación en
tado guatemalteco, sino tam- menos de un año de dos Leyes
bién un marco normativo ade- Orgánicas en la materia (Ley
cuado para la articulación de Orgánica 4/2000, de 11 de ene-
políticas públicas desde una ro, sobre derechos y libertades
perspectiva intercultural inte- de los extranjeros en España y
gral. En su ambiciosa parte su integración social, modifi-
programática, el libro pretende cada por Ley Orgánica 8/2000,
contribuir a la realización de de 23 de diciembre), ha sus-
una gran empresa colectiva de- citado un debate, no sólo po-
finida por la confrontación con lítico sino también social y
tres núcleos de problemas que doctrinal, acerca del fenóme-
se presentan como los grandes no migratorio y las conse-
retos prácticos del Estado cuencias que de él se derivan
guatemalteco: la construcción (tensión en el binomio inte-
de un sistema democrático y gración-exclusión, admisión-
participativo; el desarrollo hu- rechazo). No en vano, la inmi-
mano sostenible; y la configu- gración se ha situado como el
ración de una sociedad inter- tercer gran problema que pre-
cultural. Una tarea realmente ocupa a los españoles (tras el
ingente, aunque no por ello terrorismo y el paro), según
menos apasionante. los datos del último baróme-
tro del CIS correspondiente al
Juan Carlos VELAseo ARRoyo mes de febrero de este año, lo
que demuestra la importancia
y el profundo calado del tema.
La publicación de la cuarta
TRINIDAD GARCíA, M.; ROBLES edición de esta obra (actuali-
ALMECIJA, J., y FUENTES MA- zada a febrero de 2001) -al
igual que su precedente en
ÑAS, J.: Guía jurídica de
abril de 2000- encuentra su
extranjería, asilo y ciu- razón de ser en la necesidad
dadanía de la Unión, de ofrecer una visión actual y
4. a ed., Comares, Grana- práctica de nuestro complejo
da, 2001, 246 pp. Derecho de extranjería.
La metodología seguida por
Sin lugar a dudas, la política los autores debe ser, a nuestro
legislativa española de finales juicio, aplaudida porque, de
del siglo xx y comienzos del un lado, con el formato de las
tablas (113, en concreto) se fa- nen las mencionadas tablas

cilita al lector la ardua tarea que aparecen agrupadas en
de buscar la concreta infor- diecisiete apartados (uno me-
mación de una determinada nos que en la edición ante-
materia y, por otra parte, por- rior), apartados que gros so
que demuestra la capacidad modo, y al hilo del título de la
organizadora de los que las guía, pueden dividirse en tres
han elaborado (ya que no es grandes bloques: por una par-
fácil sintetizar el entramado te, el régimen general del ex-
de normas -tanto convencio- tranjero, en segundo lugar, la
nales como nacionales-, ór- ciudadanía de la Unión y, por
ganos competentes y requisi- último, el derecho de asilo.
tos que configuran el mapa de En el primero de ellos, que
la extranjería) y el profundo consta de ocho tablas, se anali-
conocimiento de las necesida- za el diverso y complejo entra-
des e inquietudes de todos mado de órganos competentes
aquellos que, por una u otra en materia de extranjería, la
razón, acuden a las diversas normativa que los regula y sus
Oficinas de Extranjeros (tén- competencias.
gase en cuenta que uno de los A continuación (tablas 9 a
coautores fue jefe de la Ofici- 14), y para centrar el tema en
na de Extranjeros de Almería el régimen general de extran-
entre los años 1992-1999). Si a jería, se enumeran las excep-
todo ello unimos el rigor con ciones a dicho régimen (ciu-
que se tratan los temas, la pre- dadanos de la Unión, asilados
sente Guía debe ser una obra y refugiados, diplomáticos,
de obligada consulta para to- agentes consulares, represen-
dos aquellos interesados en la tantes de organizaciones in-
materia (investigadores, fun- ternacionales ... ), siendo estu-
cionarios, alumnos, extranje- diadas algunas de ellas con
ros ... ). mayor profundidad al final de
La obra comienza con un la obra.
breve prefacio de los autores En el apartado número tres
al que se unen unas notas pre- (tablas 12 a 24 ter), los autores
vias en las que analizan los abordan el conjunto de dere-
orígenes y evolución del Dere- chos de los extranjeros, dere-
cho de extranjería español, así chos que son estudiados en
como los criterios de política función del cuerpo normativo
legislativa en la materia. donde se encuentran consa-
Tras las pertinentes notas a grados. De este modo, se hace
las cuatro ediciones, se contie- un recorrido que comienza en
la Declaración Universal de pueden encontrarse en situa-

Derechos Humanos de 10 de ción de estancia, residencia
diciembre de 1948 y termina temporal y residencia perma-
en nuestra Ley de Extranjería, nente. Dichas situaciones, así
pasando por el Pacto interna- como los diferentes tipos de
cional de derechos econó- permisos de residencia, su tra-
micos, sociales y políticos, Pac- mitación y resolución, apare-
to internacional de derechos cen analizados en el aparta-
civiles y políticos, Convenio do 6 (tablas 44 a 53).
Europeo para la protección de El régimen general de per-
los Derechos Humanos, Carta misos de trabajo que deben
Social Europea, Convenio Eu- obtener los extranjeros para
ropeo relativo al estatuto jurí- ejercer en nuestro país cual-
dico del trabajador migrante y quier actividad lucrativa, la-
Constitución española. boral o profesional, por cuen-
Los requisitos exigidos para ta propia o ajena es analizado
que la entrada de un extranje- con sumo detalle en el aparta-
ro en España se realice legal- do 7 (tablas 54 a 70), lo cual
mente, así como las modalida- sirve de ayuda al lector para
des de salida del territorio es- comprender el complicado
pañol, son estudiados en el proceso de tramitación que
apartado número 4 (tablas 25 debe seguirse (documentación
a 40), dedicándose especial a aportar, órgano competente,
tratamiento a los visados, que plazos, renovación, supuestos
son clasificados y analizados en los que queda exceptuado,
en función de la regulación regularización ... ). Junto al ré-
del Real Decreto 155/1996, de gimen general, era obligado el
2 de febrero, por el que se estudio, en el siguiente aparta-
aprueba el Reglamento de Ex- do, de los regímenes especia-
tranjería. La inminente apro- les (estudiantes, trabajadores
bación de un nuevo Regla- de temporada y trabajadores
mento conllevará, sin lugar a transfronterizos), así como de
dudas, una actualización de la otros supuestos (régimen au
obra para adecuarla a las exi- pair y, someramente, régimen
gencias de la nueva normati- comunitario).
va. A todo ello se une, en el Tras analizarse en los apar-
apartado 5, el estudio del Sis- tados 9, 10 y 11 el régimen de
tema de Información de los apátridas e indocumen-
Schengen. tados, el Registro Central de
Los extranjeros, que han ac- Extranjeros y la tarjeta de ex-
cedido al territorio español, tranjero respectivamente, se
aborda en el apartado 12 (ta- sión (gubernativa y judicial) y

blas 79 y 79 bis), un tema de su distinción de otras figuras.
vital importancia como es el Con el análisis en el aparta-
de las garantías jurídicas y re- do 15 de los delitos relaciona-
cursos aplicables en los proce- dos con la condición de ex-
dimientos de extranjería, que tranjero termina el estudio del
aparecen consagrados en los régimen general de extranje-
artículos 20 a 22 de la Ley de ría y es por ello por lo que en
Extranjería. La regulación que los dos últimos apartados se
de esta materia ha realizado la estudia tanto el régimen jurí-
Ley 8/2000, ha sido objeto de dico que afecta a los ciudada-
críticas ya que, por ejemplo, nos europeos como el derecho
no se reconoce el derecho a la de asilo.
asistencia jurídica a todos los En efecto, en las tablas 96 a
extranjeros o la no motivación 100 el lector puede consultar
de determinadas resoluciones cuál es el régimen aplicable a
administrativas. los nacionales de Estados
De hecho, la vulneración de miembros de la Unión Euro-
una serie de derechos esencia- pea y otros Estados partes en
les (los de reunión, asociación, el Acuerdo sobre el Espacio
asistencia jurídica gratuita, Económico Europeo, estudio
sindicación o huelga), ha moti- que se amplía en un apéndice
vado que la nueva Ley de Ex- en el que los autores realizan
tranjería haya sido recurrida, unas valiosas anotaciones al
desde diferentes instancias, an- hilo del texto del Real Decreto
te el Tribunal Constitucional. 766/1992, de 26 de junio (mo-
Las medidas de seguridad dificado por Reales Decretos
(prohibiciones de entrada y 737/1995, de 5 de mayo, y
de salida, medidas cautela- 1710/1997, de 14 de noviem-
res ... ) sirven de antesala para bre), anotaciones que recogen
estudiar, en el apartado 14 tanto la jurisprudencia más
(tablas 81 a 92), el régimen significativa, no sólo del Tri-
sancionador. La claridad con bunal de Justicia de las Comu-
la que es abordado el tema se nidades Europeas sino tam-
traduce en una correcta com- bién del Tribunal Supremo es-
prensión de los distintos ti- pañol, como la nonnativa eu-
pos de infracciones y sancio- ropea y nacional en la materia.
nes que llevan aparejadas, así En el último apartado, el 17
como la complicada tramita- (tablas 101 a 113), se estudia
ción del procedimiento san- el derecho de asilo. Los auto-
cionador ordinario, la expul- res parten del contenido del
derecho de asilo y el concepto La obra concluye con un

de refugiado para, a continua- anexo legislativo en el que se
ción, explicamos dónde ha de transcriben el texto de la Ley
solicitarse el asilo, cómo se so- de Extranjería, el Real Decre-
licita y cuáles son las causas y to 239/2000, de 18 de febrero,
consecuencias que se derivan sobre el procedimiento para la
de su concesión o denegación. regularización de extranjeros,
Todo ello a la a luz de la regu- y la resolución de 20 de febre-
lación supranacional (Con- ro de 2000, del Ministerio de
vención de Ginebra de 28 de la Presidencia por la que se
julio de 1951, sobre el Estatu- aprueban las instrucciones re-
to de los Refugiados; Protoco- lativas al procedimiento de re-
lo sobre el Estatuto de los Re- gularización.
fugiados hecho en Nueva York Para finalizar, la presente
el 31 de enero de 1967; Conve- Guía demuestra el notable es-
nio de Aplicación del Acuerdo fuerzo que sus autores han
de Schengen y Convenio de realizado para ofrecer una vi-
Dublín de 15 de junio de 1990) sión global, no sólo teórica si-
y nacional en la materia (Ley no también práctica, del Dere-
5/1984, de 26 de marzo, regu- cho de extranjería español.
ladora del Derecho de asilo y Sin lugar a dudas, la aproba-
de la condición de refugiado, ción del nuevo Reglamento de
modificada por Ley 9/1994, de Extranjería enriquecerá edi-
19 de mayo, y Real Decreto ciones venideras de la obra
203/1995, de 10 de febrero, que serán recibidas gratamen-
por el que se aprueba el Re- te por los lectores.
glamento de aplicación de di-
cha Ley). M. a Á. RODRíGUEZ VÁZQUEZ
FF.TFS ET RITUELS
DANS LA MICRATION
(:ooldi1l<lliUII : Marie-Antoinette HILY
el Dcirdre MEI1\TEL
RCVUl? EUfOpéenl1c des
Migratiolls Intcrnationaks
Lditori,d
.\1hJlld C~m.k,¡1O d \Lq .<..' AU!l!! H. u~ Híl)

in\ :..:lHí¡¡n
l}.:i~~j¡c .\kiutt'! 1¡.HI\Il,¡rhHL1:I,I. ..') 1,'¡)(Hl\:... \! j,,' L, k l,.:'¡¡\ ¡ •• ¡\I" ¡,¡II .:11,
¡'Clt> t "n.>
t ;:!kHl Rottomlc) ; ~";;'.(lr;.!(it)!', !J1¡h ph¡,n>, .¡:ld r )¡tt:,,·r('!l(.~> lil \ .t\'dv.\U\!t
( rfr!\\: PLh.'fk\ \
¡Z,U
!:~n.h (' 01u:'lh,¡j n 1 ,Hl:-, !{,,¡,,' I'ngault L\ h ¡~ ~L ;, .... unf !t'.'ll t'.. lp1 >.¡, ,¡.(1,
~1\l.1l['~·1 Ilu \111,- l ,k \~"n:rl'.d
~{;·kn,,-· fknheku: (\dh,iu¡) ,,¡,tale dh;t;l.ik lo! :11('I.I:"r,I,·, ¡'<,-'~ v. 1:I!h h L", 1
¡"J.n",..;
;. : ,,~) I t ,1' l. 1
Volume 16 - N° 2 - 2000
Edité" par l' Assodation pnur l'EfuM des Migrations Internationales (AEMI)
ISSN 0765-0752 - ISBN 2-911627-16-4
INTERNATIONAL
MIGRATIONee
REVIEWeee
Vol. 34, Winter 2000

CENTER FOR MIGRATION STUDIES
El desafío
de las migraciones
- - - - - - - - - -núm.
'Octubre-Diciembre 2000
- 121
-
VI. CONVOCATORIAS
l. CONGRESOS, CONFERENCIAS, JORNADAS ...
- VII Congreso Español de Sociologí~: Convergencias y Diver-

gencias en la Sociedad Global.
Organiza: Federación Española de Sociología (FES).
Lugar: Facultad de Economía y Ciencias Sociales, Universidad de
Salamanca. Campus Unamuno, 37007 Salamanca.
Fecha: 20, 21 Y 22 de septiembre de 2001.
Información: E-mail: fes@iesam.csic.es; Web: http://fes.pagina-
web.net
- Conferencia: «Ciudadanía multicultural e integración de mi-

norías étnicas».
Organiza: Academia para el Estudio de las Migraciones en Dina-
marca (Academy for Migration Studies in Denmark).
Lugar: Universidad de Aalborg.
Fecha: 29-30 de agosto de 2001.
Información: Web: sprog.auc.dklamid/openingconf.html
- Conferencia: «La familia en la era de multiculturalismo».

Organiza: Danish National Institute for Political Science.
Lugar: Hotel Scanticon Comwell, Holte, Copenhague.
Fecha: 4 y 5 de octubre de 2001.
Información: Sr. Lene Kofoed Rasmussen. E-mail: ler@sfi.dk;
Web: sprog.auc.dklamid
- Seminario: «La inmigración en España: las políticas de inte-

gración social».
Organiza: Comité Español de Bienestar Social.
Lugar: Salón de actos del IMSERSO.
Fecha: 17 ó 24 de octubre de 2001 (a confirmar fecha).
Información: CEBS, Teléf.: 91 564 22 67. E-mail: cebsmadrid@
teleline.es; Web: terra.es/personaI2/cebsmadrid

318 Convocatorias
- VI Congreso de la Sociedad de Medicina Interna de Aragón,

Navarra, La Rioja y País Vasco.
Organiza: Sociedad de Medicina Interna de Aragón, Navarra, La
Rioja v País Vasco.
LlIgar: Logroño.
Fecha: 25 al 27 de octubre de 2001.
Información: Consejería de Salud" Servicios Sociales del Gobier-
no de La Rioja. Tel: 941 29 11 OO. Fax: 94129 1462.
ObsenJaciones: Mesa redonda: Situación sociosanitaria del inmi-
grante (día 24 de octubre).
- IV Conferencia Internacional Metrópolis.

Organiza: Pro"ecto Internacional METRÓPOLIS.
LlIgar: Rotte¡'dam (Países Bajos).
Fecha: 26-30 de noviembre.
In!órl11acióll: E-mail: mpi(glwxs.nl; Web: international.metropo
lis.net
2. CURSOS DE VERANO
FUNDACIÓN GENERAL DE LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE.

Cursos de verano 2001: El Escorial.
111!iJrllwción: www.ucm.es/cursosverano
- Los efectos de la inmigración en la sociedad española.

Director: Antonio I7.quie¡-do.
Fecha: 23-27 de julio.
- Integración social y laboral de los inmigrantes en la España

del siglo XXI.
Director: Alberto Galerón de Miguel.
Fecha: 27-31 de agosto.
- Inmigración: mercado de trabajo y protección social.

Directores: Almudena Fontecha " Maximiano Carpio.
Fecha: Encuentro, 4, 5 " 6 de julio.
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA.

Cursos de verano 2001: varias sedes.
III!órmaciólI: www.uned.es/cursos-verano
- Racismo, xenofobia e intolerancia.

LlIgar: Naciones Unidas (Gint:bra).
Convocatorias 319
- La Unión Europea ante el reto de la globalización.

Lugar: Ávila.
- Dimensiones de la globalización.
Lugar: Plasencia.
UNIVERSIDAD DE ALCALÁ DE HENARES.

XVIII Cursos de verano: Alcalá de Henares.
Información: www.uah.es
- Medidas de atención a la diversidad: programas de refuerzo
educativo y adaptaciones curriculares.
- La educación multicultural a través del área de música en la
educación secundaria.
UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID.

Programa de verano 2001: varias sedes.
Información: E-mail: verano@uc3m.es; Web: www.uc3m.es
- Mundialización, flujos migratorios y derecho.
Director: Sami Nair.
Lugar: Colmenarejo. Madrid.
Fecha: 4 y 5 de julio.
- Políticas de la inmigración y derechos de los inmigrantes.
Director: Juan Antonio García Amado.
Lugar: Villablino. León.
UNIVERSIDAD INTERNACIONAL DE ANDALUcíA.

Cursos de verano: varias sedes.
Información: www.uia.es
- Aprender a convivir en la escuela.
Director: Miguel Ángel Santos Guerra.
Lugar: Sede Iberoamericana Santa María de la Rábida. Palos de
la Frontera (Huelva).
Fecha: 23-27 de julio
- La diversidad cultural en el contexto escolar.
Director: Xesús R. Jares.
Lugar: Sede Iberoamericana Santa María de la Rábida. Palos de
la Frontera (Huelva).
Fecha: 30 de julio-3 de agosto.
320 Convocatorias
- Inmigración extranjera y políticas locales.

Director: Javier Carcía Castaño.
Lugar: Sede Antonio Machado de Baeza (Jaén).
- Multiculturalidad: la mirada limpia.
Director: José Heredia.
Lugar: Sede Antonio Machado de Bael.a (Jaén).
- Cuidados de la salud e inmigración.
Directora: Teresa Belmonte Carda.
f~ugar: Almería.
3. CONVOCATORIAS
3.1. Premios
UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS

l/Ilidad: Instituto UninTsitario de Estudios sobre Migraciolll's.
f)eIlOlllillacióll: II Premio Padre Rubio S.J. para A\ances en el Co-
nocimiento de la Inllligraci(¡n.
Destillatarios: Personas intercsadas, cspar10lcs o no esparlolcs, indi-
\'idualmente o formando equipo con otros. Podr:lIl presentarse
memorias de ill\'estigaciones elllpíricas reali/adas, estudios so-
bl'c acciones o inten;enciones realil.adas v proyectos originales
de investigaciún, sobre cuestiones de inmigraci(lIl.
l'!a:,o de presentacióll: 30 de octubre de 2001.
f)otacúJIl: Primer premio de 350.000 pesetas, scgundo prcmio de
150.000 pesetas.
IIl!ónnacúJn: Instituto lJni\'ersitario de Estudios sobre Migraciones.
Teléf.: <jI 734 3<j 50. Fax: 91 73445 70. E-mail: raparicio(a1 icnl.
upeo.es; Web: upco.es/pagne\\'lielll
MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES

l/Ilidad: Secretaría de Estado de Cooperacic'lI1 Internacional \' para
I beroamérica.
[)eIlO/llillilcilin: Premios « Barto)omé de las Casas».
Destinatarios: Particulares, asociaciones \' entidades pri\'adas, enti-
dades públicas, entidades sin ánimo de lucro.
Puhlicacióll: BOE del 16 de marl.O de 200 l.
P!a;:.o de presentacióll: 14 de septiembre de 2001.
Do!acióll: 8.000.000 de pesetas.
Convocatorias 321
Observaciones: Distinción a aquellas personas, instituciones u organi-

zaciones que hayan destacado a lo largo del tiempo en la defensa
del entendimiento y concordia con los pueblos indígenas de Amé-
rica, en la protección de sus derechos y el respeto a sus valores.
COMUNIDAD DE MADRID
Unidad: Consejería de Servicios Sociales.
Denominación: Premios a la Infancia.
Destinatarios: Particulares, medios de comunicación, entidades pú-
blicas, asociaciones y entidades privadas.
Publicación: BOCM del 27 de marzo de 200l.
Plazo de presentación: 30 de septiembre de 2001.
Observaciones: Reconocimiento a la labor de divulgación de la con-
vención sobre los Derechos del Niño, al fomento, la promoción,
el desarrollo y el respeto de los Derechos de la infancia y la Ado-
lescencia.
Unidad: Defensor del Pueblo.
Denominación: Premio anual 2001 «Defensor del Pueblo».
Destinatarios: Menores de dieciocho años o grupo de menores, adul-
tos e instituciones que sean conocedores de los méritos del me-
nor o menores.
Publicación: BOCM del 13 de febrero de 200l.
Plazo de presentación: 30 de octubre de 200l.
Observaciones: Distinguirse por una actividad o conducta continua-
da en defensa de los derechos de la infancia o que hayan desta-
cado en conductas solidarias y otros valores humanos en rela-
ción con la infancia.
PRINCIPADO DE ASTURIAS
Unidad: Consejería de la Presidencia.
Denominación: 11 Premio a la Cooperación al Desarrollo en Igualdad.
Destinatarios: Entidades sin ánimo de lucro.
Publicación: BOPA del 9 de marzo de 200l.
Plazo de presentación: 31 de diciembre de 200l.
Observaciones: Consultar bases.
3.2. Subvenciones y ayudas
UNIÓN EUROPEA
MATERIA:Investigación y Ciencia
Unidad: (UE).
Denominación: Convocatoria propuestas acciones indirectas de
IDT para el programa específico de investigación, demostra-
322 Convocatorias
ci<in :v desarrollo tecnológicos sobre "Incrementar el potencial

humano de imTstigación v la base de l'onocimil'ntos socioeco-
nómicos», Conferencias científicas de alto nivel. Re!". IHP-CNF-
99- L (1 999/C 72/09),
Dl!stil/atarios: 1mestigadores,
Puhlicacióll: DOCE del 16 de marzo de 1999,
P/a;:o dI! prl!sl!lltaciól/ dI' illstancias: 1 de febrero de 200L
Ohsc!l'aciol/n: Las propucstas se en\'ial'án por correo postal a: Co-
misión Europea, The Rcsearch Proposal O/fice (ORBN 8), Rue
de la Loi/Wetstl'aat 200, B-10-l9 BnIxelles/Brusscl por mensaje-
ría, Square Frcre Orban 8, B-IOOO Bruxelks/Brussel.
Ullidad: (UEL
DI'I/ol/lillacióll: Beeas individuales Marie Curie \' becas Marie Curie
para investigadores expcriml'ntados, COl1\'ocatoria propuestas ac-
ciones indircctas de 1DT para el pmgrama especí/ ico de inn'st iga-
ciún, dcmostración \' desalTol\o tecnoi<'¡gil'os sobrl' (<Incrementar
el potencial humano de investiplción v la hase de conocilllientos
sociocconómicos», Rd, IHP-MCIF-99-1 (1999/C 72/I-lL
Dl'sl il/a torios: Ill\'est igadores,
Rl'i!uisitos: Becas individuales Marie Curil': se conceden a los mcjo-
res jóvenes investigadores de Europa con la necesaria capacidad
ill\'estigadora, que deseen recibir una fOITnachín a\'an/ada a tra-
\'Ó, de la il1\estigaci<Ín, en centros situados en UII país diferente
del propio, Becas a investigadores experilllentados,.,
Puhlicaciól/: DOCE del 16 de mar/o de 1999.
P/a::,o dI' !iI'<'sclltacióll de il/stal/cias: 13 de llIarzo de 2002.
Ohsc!l'aciol/cs: Las propuestas se l'l1\'iarán por L'()fTl'O postal a: ('o-
misión Europea. The Research Proposal O/fice (ORBN 8), RUl'
de la Loi/We(straat 200. B-1049 Bruxellcs/Brussel por IIlell:-;ajl'-
ría, Square Frcre Orban 8, B-I 000 Bru,\elks/Bru.'>sel.
MATERIA: Formación
{fllid(/d: (UF.),
UeI/OIl/illaCÚJI/: Convocatoria de pmpuestas (Dirl'l'l'I,')i] General de
Educación \' Cultura) en el marco del Pr()gralll~1 "Leonardo da
Vinci» (LdV-II) (2000/C 23/08)
Dest i/w tarios: Est udian tes,
Puh/icacicJll: DOCE del 27 de ellero de 2000.
P/a;:o: Varios plazos.
Ohsen'aciolll'S: Calendario del afío 2002, el plazo de l'l1\'ío de pro-
puestas ser{\ hasta el 18 de enero de 2002. Comisi')II Europea, Di-
rección General de Educación \' Cultura, Unidad 132, Rile de la
L()i/Wet~traat 200, B-I 049 Brllxelles/Brllss,'l.
Convocatorias 323
ESPAÑA
MATERIA: Investigación y Ciencia
Unidad: Minsiterio de la Presidencia. Oficina de Ciencia y Tecno-
logía.
Denominación: Ayudas para la financiación de acciones especiales a
gestionar por la Oficina de Ciencia y Tecnología en el marco del
Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innova-
ción Tecnológica 2000-2003.
Destinatarios: Entidades sin ánimo de lucro, Centros públicos y pri-
vados de 1+ D sin animo de lucro.
Requisitos: Consultar bases.
Publicación: BOE del 8 de marzo de 2000.
Plazo de presentación de solicitudes: Abierto hasta nueva convocatoria.
Unidad: Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Secretaría de
Estado de Educación y Universidades.
Denominación: Ayudas para estancias de profesores, investigadores,
doctores y tecnólogos extranjeros en España.
Destinatarios: Investigadores.
Requisitos: Haber obtenido el título de Doctor, o equivalente, antes
del 1 de enero de 1992, o acreditar más de catorce años de expe-
riencia como profesor o investigador. Para estancias de profeso-
res e investigadores en España: ser españolo residente en el ex-
tranjero vinculado de manera estable a una universidad o centro
de investigación extranjero, en situación de excedencia o año sa-
bático. Para estancias de doctores y tecnólogos: ser extranjero y
residir fuera de España.
Dotación: Entre 350.000 y 500.000 pesetas brutas al mes.
Publicación: BOE del 7 de octubre de 2000.
Plazo: Varios plazos.
Observaciones: Plazos de presentación de solicitudes: 1) hasta el 31
de octubre de 2000; 2) durante el mes de abril de 2001; 3) du-
rante el mes de octubre de 2001. Los impresos estarán a disposi-
ción de los interesados en la D.G. de Universidades, calle Serra-
no, 150. 28006 Madrid.
MATERIA: Cooperación al desarrollo

Unidad: Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).
Denominación: Ayudas singulares de convocatoria abierta y perma-
nente para actividades de cooperación y ayuda al desarrollo du-
rante el año 2001.
Destinatarios: Personas físicas.
Requisitos: Podrán optar los ciudadanos españoles y extranjeros, las
personas jurídicas y entidades públicas o privadas nacionales o
extranjeras.
324 Convocatorias
Puhlicación: BOE del 9 de marzo de 2001.

Plazo de presentación de instancias: 1 de diciembre de 2001.
O!Jser\'(/ciolles: Las solicitudes se presentarán en el Registro General
de la Agencia (a\'enida de los Reves Católicos, 4. 28040 Madrid,
España), también se podrán presentar en las representaciones
diplomática o consulares de España o en las unidades de coope-
ración en el exterior de la propia agencia, así como a t ra\'és de
los procedimientos previstos en la Ley 30/1992.
http://www.boc.es
http://www.map.es
http://www.mec.es
http://\\'ww .elpais.cs
http://europa.eu.int
http://w\\.w.cordis.lu
http://www .unesco.org
http://www.euroinfo.cce.l's
http://www.comadrid.es
NORMAS PARA LAS COLABORACIONES
MIGRACIONES, conforme a su propósito de ser
un espacio de intercomunicación entre los estudio-
sos españoles de los movimientos migratorios, pu-
blicará con gusto y, en la medida de lo posible, las
colaboraciones que se le envíen.
Los estudios deben tener alrededor de 30 pági-

nas a doble espacio, con letra de 12 puntos o 10
c.p.i. Las presentaciones de experiencias
abarcarán alrededor de 15 páginas. En ambos ca-
sos el autor adjuntará un resumen, en castellano y
en inglés, de un máximo de 15 líneas. y también el
soporte informático.
El Consejo de Redacción de MIGRACIONES de-

cidirá, como es usual, acerca de la inclusión de ca-
da colaboración en la revista, previo dictamen por
dos especialistas afines a la temática tratada. Se
procurará publicar los originales lo más pronto po-
sible y por orden de envío.
MIGRACIONES no puede por ahora retribuir las

colaboraciones. Normalmente cerrará sus dos nú-
meros anuales el 7 de abril y el 7 de octubre, res-
pectivamente.
U'__ ~_--º-_R__,----::J5:J
INSTITUTO UNIVERSITARIO
DE ESTUDIOS SOBRE MIGRACIONES
MÁSTER EN COOPERACiÓN AL DESARROLLO SOSTENIBLE

Y EN AYUDA HUMANITARIA
Preinscripciones: hasta 9 de julio de 2001
PERíODO LECTIVO: Octubre 2001 - Junio 2002

HORARIOS DE CLASE: De lunes a jueves de 18:00 a 21:00 h
LUGAR: Universidad Pontificia Comillas - Campus de Cantoblanco
INFORMACiÓN: Universidad Comillas, 3. 28049 Madrid
Tel.: 91 734 39 50 I Fax: 91 734 45 70
e-mail: raparicio@iem.upco.esomalika@iem.upco.es
OBJETIVO: Capacitar para planificar, gestionar y realizar proyectos de coo-
peración o acciones de ayuda humanitaria en situación de
emergencia, desde el entendimiento de la complejidad mundial,
las potencialidades de los grupos humanos afectados. el respeto a
las culturas, a los derechos humanos y el medio ambiente.
CONTENIDO: El curso, de un total de 600 horas (60 créditos), comprende:
• Un bloque temático común para fundamentar y profundizar los
aspectos generales y especificas del Desarrollo Humano Soste-
nible y para proporcionar el conocimiento instrumental de la ac-
ción de cooperación y de solidaridad internacional.
• Dos itinerarios formativos optativos:
- Uno de especialización en el Desarrollo Sostenible, con parti-
cular hincapié en el ámbito, las herramientas y la ética de su
conducta.
- Otro en la Ayuda Humanitaria, abarcando la contextualiza-
ción, los conceptos, principios, actores y herramientas de la
intervención de emergencia.
• A lo largo del Máster el alumno realizará talleres optativos y
prácticas en Organizaciones de Cooperación al Desarrollo o de
Acción Humanitaria.
ESPECIALISTAS EN DESARROLLO SOSTENIBLE O EN AYUDA HUMANITARIA: en el mar-

co del Máster se desarrollan también dos especialidades opcionales, de 200 horas lectivas. Los
cursos tienen lugar entre enero y junio de 2001 , de lunes a jueves, entre las 18 y 21 horas. Los
plazos de preinscripción y datos de contacto son los mismos que los de la opción Máster.
1M D D I
El Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones ha puesto en funcionamiento 1m

Directorio de Investigadores Españoles sobre Migraciones introducido en Internet
(www.upco.es/pagnew/iem) y que previsiblemente se imprimirá como publicación. Puede
ud. autoincorporarse directamente mediante un sistema muy sencillo o enviamos este im-
preso con sus datos personales además de toda la información que usted nos pueda pro-
porcionar sobre las personas que conozca. Si ud. decide auto incorporarse envíenos es-
te impreso sólo con sus datos personales y su firma (si no nos manda su firma no
podremos darle de alta).
Apellidos y nombre: .............................................................................................................. .
Centro de Investigación/Universidad: ................................................................................. .
Dirección completa (calle, Código Postal), Teléf./faxle-mail: ............................................ .
Titulación: ............................................................................................................................. .
Area de investigación: .......................................................................................................... .
Temas de investigaciones realizadas o en curso: ............................................................... .
Publicaciones: ....................................................................................................................... .
Remitir a Universidad Pontificia Comillas

IEM (Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones)
CI Universidad de Comillas, 3 - Campus Cantoblanco - 29049 Madrid (España)
Teléf.: 91 7343950, ex!. 2526 - Fax 91 7344570 - e-mail: raparicio@iem.upco.es
Autorizo al Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones de la Universidad Pon-

tificia Comillas para que incluya mi nombre y dirección y demás datos en el Directorio
de Investigadores sobre Migraciones, que se introducirá en Internet y eventualmente se
imprimirá como publicación aparte.
Fdo.:
0./0."
Fecha: .................................................................................................................................... .
REVISTA «MIGRACIONES»
BOLETÍN DE O SUSCRIPCIQN (Año 20 ..... )
U RENOVACION (Año 20 ..... )
Nomhre o razón social (a quien debl' facturarse). .
CIF / NIF .... N." de IVA (en países comunitarios)

Dirección
Ciudad / Provincia / CP ....... Te!.:
Suscripciún a la re\'ista MIGRACIONES (2 mlmeros por ;lI"lo)
Importe en España: '.700 ptas. anuales OVA incluido). Valor ell ,"Il"O',: 22,24
Valor para Europa: 33 euros - Valor para otros paísL's: .vi d"lares
Número suelto: 2.000 ptas. (IV A incluido). Valor en euros: 12,02
Valor para Europa: 12,02 euros - Valor para otros países: 1S dólares
Formas de pago:
:J Domiciliaciún hancaria
.J Cheque a nombre de Unin'rsidad POlltilicia Comillas.
:.J Giro postal a: Revista MIGRACIONES- lJlli\ersidad ("omillas ., - 2S04Y Madrid
.J Translercncia hancaria a: Lni\crsidad POlltificia Comillas (REV. MI(;.)
cce 203S I 142 03 60005'iS615
Universidad Pontificia Comillas- Migraciones
el Universidad Comillas 3 - 28049 Madrid - Teléf 34 91 7343950 ext. 2526
Fax 3491 73445 70/ e-mail raparicio@iem.upco.es / IrttP://\\·II·II',1I1Jco.es/pag/lell'/iem
ORDEN DE DOMICILIACIÓN BANCARIA
Banco/Caja .............................................. SlIclAgencia ............................................. ..

Din'l"Ción
Población el' Pro\'incia
cce (20 dígitos)
CARTA AL BANCO
Sr. Director:
L.e ruego se sina cargar a mi Cuenta ("orriente/Lihreta de AholTos, \ hasta nuevo
aviso, los recibos quc le sean prescntados por la Uni\"L'I"sidad Pontificia Comillas en
concepto de suscripci<'m a la Revista MIGRACIONES.
Titular D.lDrl ...
Cuenta/L.ibreta n." ....... NIF .................................... .
Firma del Titular Fecha:
U/liversidad Pontificia Comillas- Migmcio/les

el Universidad Comillas 3 - 28049 Madrid - Teléf 34 91 7343950 ext. 2526
Fax 3491 73445 70/ e-mail rapariciu@iem.lIpco.es / http://\I'II'll".upco.es/pagnell'liem
\J~~AD ~ PON1IFIC/;t
ICAI ~ ICADE
eOMILLAS
1M A D R I
DI
'" PREMIO PADRE RUBIO, S.J.

PARA AVANCES EN EL CONOCIMIENTO DE LA INMIGRACiÓN
CONVOCATORIA
1. El Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones de la Universidad Pontificia Comillas

(IEM), con el Patrocinio de la Compañía de Jesús (Madrid) convoca el 111 Premio Padre Ru-
bio, S.J, para Avances en el Conocimiento de la Inmigración.
2. El plazo de admisión de trabajos finalizará el 30 de octubre de 2001.
3. Los trabajos podrán remitirse por correo certificado al Instituto Universitario de Estudios so-
bre Migraciones (IEM), Universidad Pontificia Comillas, calle Universidad de Comillas, 3 -
28049 de Madrid, o entregarse personalmente en dicho Instituto.
4. Los trabajos pueden ser realizados en cualquier idioma de los utilizados en el ámbito del Es-
tado español.
5. No se tendrán en consideración aquellos trabajos que hayan sido publicados o que se ha-
yan realizados con financiación total o parcial de otras Instituciones.
6. No podrá concurrir a esta convocatoria el personal que preste servicios retribuidos en ellns-
tituto Universitario de Estudios sobre Migraciones (IEM).
7. La presentación a la Convocatoria supone la plena aceptación por parte del concursante de
todas las bases que regulan el concurso. No serán admitidos los trabajos que no reúnan los
requisitos enumerados en esta convocatoria.
8. Los trabajos presentados que no resulten premiados podrán ser retirados, dentro del plazo
de cuatro meses a contar desde la publicación del fallo del Jurado.
BASES
1. Podrán presentarse a este premio todas las personas interesadas, españoles o no españo-
les, individualmente o formando equipo con otros. En igualdad de circunstancias se tomará
positivamente en consideración su posible pertenencia a asociaciones de inmigrantes o a
ONG's estatutariamente implicadas en cuestiones de inmigración.
2. Los trabajos podrán ser indistintamente:
a) Memorias que den cuenta de investigaciones empíricas realizadas sobre cuestiones que
afectan a la inmigración en España, detallando sus objetivos, metodología y resultados.
b) Estudios que analicen acciones o intervenciones llevadas a término en favor de inmi-
grantes. Estos estudios deberán analizar lo realizado, razonando el por qué de los re-
sultados buenos o menos buenos de dichas acciones, abriendo camino al diseño de
mejores formas de intervención.
c) Proyectos originales de investigación que abran camino a una mayor aclaración de du-
das o problemas relacionados de modo relevante con las inmigraciones.
3. Presentación:
a) Los trabajos que se presenten deberán tener una extensión de 15 a 25 páginas, en DIN
A4, escritas a espacio y medio. Deberán ir acompañados de su soporte informático. Irán
firmados sólo con un seudónimo o lema. En sobre cerrado y aparte, se indicará el nom-
bre y dirección real del autor o autores a que corresponda.
b) A los trabajos deberá adjuntarse un resumen de un máximo de 3 páginas que exponga
con brevedad:
1. El objetivo de la investigación, acción o proyecto de que va a tratarse.
2. El marco teórico desde el que unas u otro se conciben.
3. La clase de conclusiones a que en cada caso se llega o quiere llegarse.
4. Se concederán los siguientes premios:

• Un primer premio de 350.000 ptas.
• Un segundo premio de 150.000 ptas.
5. Los premios se otorgarán por resolución inapelable de un jurado formado por:

a) Un representante del Rectorado de la Universidad Pontificia Comillas.
b) El Directoria delIEM.
e) Un Profesor Universitario de Ciencias Sociales.
d) Un Profesor Universitario de Ciencias Jurídicas.
e) Un representante de una ONG activa en el campo de las migraciones.
El jurado podrá declarar desierto el Concurso o alguno de sus premios si así lo juzga por
unanimidad. En ese caso la cuantía de los premios se destinará al apoyo de las acciones en
favor de los marginados que designe el mismo jurado.
6. Los criterios de valoración de los trabajos serán:

• La calidad científico-social de los trabajos.
• La novedad y avance que aporten en su campo.
• La relevancia de las cuestiones que se aborden.
7. Los trabajos premiados podrán publicarse por ellEM de la Universidad Pontificia Comillas
mencionando su origen y su condición de trabajos premiados en la presente convocatoria.
También podrán utilizarse con mención de ese origen por las personas u organismos que
tuvieren conocimiento de ellos, sin restricciones de propiedad intelectual.
8. El fallo del jurado se publicará el10 de enero de 2002.
Como atención a los lectores de MIGRACIONES,
el Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones
ha preparado un CD sobre Documentación
en Migraciones.
Contiene la base de datos de libros y un vaciado
de los artículos sobre migraciones
de su fondo de Revistas.
Quien esté interesado en recibirlo

puede solicitarlo reenviando allEM
esta hoja con sus datos completos
NOMBRE Y APELLIDOS .................................................. .
DIRECCiÓN COMPLETA:
Calle .................................................... n.o ...... piso
CP ......................... Localidad ......................................... .
REENVIARLO A:
INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS
SOBRE MIGRACIONES
UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS
CI UNIVERSIDAD COMILLAS, 3
CAMPUS DE CANTOBLANCO
28049 MADRID
COLABORAN EN ESTE NÚMERO
ROSA APARICIO: Dra. en Sociología. Directora del Instituto Universital'io de

Estudios sohre Migraciones. UPCO. E-mail: raparicio(n.iem.upco.es
PAR/() B"I\;LLOCII: Ahogado. Profesor Asociado UPCo. I\\'da. de Vif'iue-
las, 27, 2." D. 28760 Tres Cantos (Madrid).
COIICTI\'O IOI~ (Walter Actis, Miguel Ángel de Prada \' Carlos Pereda):
CI Luna, 23. 28004 Madrid.
ALFONSO Cl!ADROS RIOBo: Psicólogo. Coordinador del Dpto. de Política
Social v Migraciones. Comisiones Oh¡'eras de Madrid. E-mail:
t ieco(a1correo.cop.es
JI'AN ANTONIO FERNÁNDEI. CORD(lN: Investigador del Dpto. de Demografía.
Instituto de Economía v Geografía. Consejo Superior de Investiga-
ciones Científicas. CI Pinar, 2'i. 28006 Madrid.
MERCEDES FER'<ÁNDEI. GARClA: Lic. en Derecho. Dra. en Ciencias Económi-
cas. Escuela SuperiOl' de Ingeniería Industrial. Instituto Universitario
de Estudios sobre Migraciones. UPCo. E-mail: mercedes(g'doi.icai.
upco.es
AMPARO GO"'ZÁLEZ FERRER: Lic. en Derecho v Ciencias Polítil·as. Becada pre-
doctoral. Fundación Juan March. E-mail: agon/ale/.(aceacs.march.es
Fl!E'<CISLA HERAS GAReIA: Profesora de Minorías Étnicas del lES Infanta
Elena de Galapagar (Madrid).
EllA MARZAL: Lic. en Derecho. Doctoranda. Instituto Universitario Eu-
ropeo. Florencia. E-mail: elia.mar/al(a1ine.it
KIlADUA MOHSEN-FINAN: Dra. en Ciencias Políticas. Encargada de Investi-
gación en el Instituto Francés de Relaciones Internacionales. 27, Rue
de ka Procession. 7 'i0 1'i París.
MARIA DOLORES RODA!)O DEL(;AlJo: Profesora de Economía \' Minorías Ét-
nicas del lES Infanta Elena de Galapagar (Madrid).
JOSI' MARíA RlJlZ /lE Hl'I/lOBRO: Profesor Colahorador de Derecho civil.
Colaborador dellEM. UPCo. E-mail: jmrhuidohro(aielll.upco.l's
DANIEL SENOVILLA HERNÁNIJFZ: Ahogado de Médicos Sin Fronteras. Mi-
si{m Francia. E-mail: dansenher(a.hotmail.com

Revista Migraciones #9 2001 PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Revista Migraciones #9 2001 PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

'01, S\nIOH,)o.\!

S\ ,)1:1\ }I: )()1IH111 S\ U,nCI:Lnl '\

::::L)¡:- ! I 1\ 1\'" ) l' 1\ ,Ir\ \ \

~'=Z 11 11) 1 I \. I~l 111:1\ ti

\ ,\n\'ISI:>TI 0\ 01'1\ 1"'-)\ '111

(l~l (l:HII}I"¡"III\I)I''-,\IIII\ HIt! 1\ )1(1\1 . . . ()(J\l\ 11 1(1~··j(1

(l()e \.\\11 \. 1"11111\ \IIII\II"{ 111t! \,\(1\ 1\\ >101>1\ I

S()I\(LLI\:'I:II\,II\:I\\?I')"(),III\UII\ 1 <;()I 1\1 ()IUPIII (1111\ 1<; 1

\()I)\ 1\ 1<; Pld

S':I'\OLJV~I~)n\ ~n-IHos SOI<l US:I:I(I OI~I\IIS~n\l\. 1 (JI UIIS'\I

Consejo de Redacción: Salomé Adroher

Secretario: Andrés Tomos

Dirección y Administración: MIGRACIONES

ISSN: 1138-5774 Depósito legal: M. 41490 - 1996

A inmigración estaría traspasando

L en España, según apreciación común

de hacerlo, con seleccionar para su publicación

El presente artículo pretende esbozar un marco para la

* Equipo de investigación sociológica compuesto por Carlos Pe-

MIGRACIONES 9(2001) 7-43

j/¡e l)1"e\('/l1 (/I-¡¡c/e (/ill/s lo olll/ille (/ jIWI/('\\'Ulk JOI I/¡c

i/lelcuse ui suid j1u\\'s {/Ill/, I/hu\'e ({/I, Iu (/Icil C/I,m/lo//,

En \arias ocasiones hcmos tenIdo qUl' a!rontar el rl'!o

PUl'dl' c()ll~ullal~l', C()I HII\() lOE, l/lIili,L;/({)If¡'" /!oJ¡(//"dUl"." C/l/-

dudo/u", l'lli\l'l~ilal dl' \';¡kllcia, Val"llci;I, 1LJ')') , \, 11l;1~ rl'l'il'IlI"11lL'llll',

nes hasta entonces desconocidas. Por otra parte, la cons-

1. ETAPAS PREVIAS DE LOS FLUJOS

1.1. Siglos XVI a XIX: colonialismo, esclavismo

La «era de los descubrimientos» supuso el inicio de una

, Sobre las implicaciones sociales y jurídicas de la categoría de ex-

1.1.1. Población europea desplazada hacia el resto

Soldados, comerciantes, marinos, clérigos, adminis-

1.1.2. Tráfico de esclavos desde África

Fundamentalmente para ser empleados en minas y

1850, fueron transportados entre 10 y 15 millones de es-

1.1.3. Trabajadores «aprendices» bajo contratos

1.2. 1850-1945: El surgimiento de un mercado

El nuevo período se caracteriza por la puesta en mar-

3 Ver BLACBURN, R., The Overthrow of Colonial Slavery 1776-1848,

libres. Esta nueva modalidad se desarrolló en un nuevo

1.3. 1945-1973: El auge de posguerra

Tras la 11 GuelTa Mundial se inicia un nuevo período

ESPIAr;o. J., l'vligracio/les cxteriurcs, Aula Abicrla Sahal, Barcclona,

monía de los Estados Unidos en el mundo occidental, la

y Australia. Se suelen distinguir tres modalidades princi-

1.3.1. Trabajadores de la Europa periférica

ó Otras modalidades migratorias de este período fueron los despla-

1994 seis de los diez principales grupos de residentes ex-

1.3.2. Migración de trabajadores ex-coloniales

1.3.3. Migraciones permanentes hacia América del Norte

, EUROSTAT, Statistiques sur la migratian 1996, Luxemburgo, 1997,

migratorios volvieron a ser intensos después de la 11 Guerra

1!1Por ejenlplo, COHE', R., op. cit., pp. 1S-l Y.

Australia promovió la inmigración masiva (<<poblar o

2. SITUACIÓN ACTUAL: GLOBALIZACIÓN

La década de los años setenta del siglo xx representó

pitales y el redimensionamiento o cierre de sectores in-

" Por ejemplo, en 1994 el total de los intercambios comerciales en

El concepto que sintetiza la clave de las transformacio-

14 CASTELLS, M., «Flujos, redes e identidades: una teoría crítica de la

rápidamente de fundamentalistas. Aparecen, también,

A estas tendencias del capital transnacional, se han uni-

2.1. Disminución de las migraciones laborales