TEMA 1. Conceptos Básicos

Derecho Administrativo I.
Grupo 4
Prof. Pilar Juana García Saura
TEMA 1. CONCEPTOS BÁSICOS
1. La Administración Pública. Unidad y pluralidad.

2. La Administración Pública en la Constitución de 1978.
2.1. La Cláusula de Estado de Derecho
2.1.1. Principio de Legalidad
2.1.2. Control de la actividad administrativa y la tutela judicial
2.1.3. Principio de integridad patrimonial
2.2. La Cláusula de Estado Social
2.3. El Estado Autonómico
3. El concepto de Derecho Administrativo. Criterios definidores y caracteres
específicos. El Derecho Administrativo como Derecho Público.
4. Relaciones con otras ramas jurídicas.
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. UNIDAD Y PLURALIDAD
Tanto en sentido objetivo como subjetivo, el término “A/administración” no es de

exclusivo empleo en el Derecho público sino que se utiliza también en la esfera privada.
Este término se encuentra vigente en el seno de cualquier comunidad organizada, ya sea
de naturaleza pública o privada, ya persiga aquella un interés privado o público. Pues
bien, este es el criterio discriminador: el interés. “La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales” (art. 103.1 CE). Lo característico de la
Administración Pública es su teleología servicial, siempre gestiona intereses ajenos, los
de la comunidad. Todo lo que no sea eso supone instrumentalizar la Administración
Pública para fines perversos.
Aproximarse al estudio de la Administración Pública requiere abordar con antelación

una serie de precisiones terminológicas y conceptuales que, en nuestro caso, se
justifican, no sólo por el desconocimiento que el estudiante tiene de un concepto
prácticamente inédito en su vocabulario jurídico, sino también por la polisemia que este
concepto presenta en las modernas sociedades, así como por las distintas concepciones
1
Derecho Administrativo I. Grupo 4
que, sobre la Administración Pública, se han elaborado por los tratadistas del Derecho
administrativo.
En primer lugar, debemos llevar a cabo una CLARIFICACIÓN TERMINOLÓGICA.

Desde el propio Derecho público es corriente advertir la equivocidad con que se alude al
término “Administración Pública”.
Así, en función del modelo de Estado al que nos refiramos, se empleará un número
singular o plural para aludir al complejo administrativo estatal. En un Estado unitario
centralizado —como lo fueron el español o el francés durante mucho tiempo— se
hablará de “Administración Pública” en singular, pues el aparato servicial del Estado se
presenta en él como una realidad homogénea e indivisible. En efecto, en estos Estados
toda Administración Pública es Administración estatal. La Administración local se verá
como un mero sistema más o menos democrático de gestión de servicios públicos —
configuración que presenta así mismo en los Estados descentralizados—, pero que no
corresponde a un poder público territorial dotado de autonomía respecto del Estado.
Entre éste y la Administración local no existen otros poderes públicos territoriales, otros
ordenamientos. Pero el ciudadano de un Estado federal no hablará sino de
“Administraciones Públicas” o, en función del nivel territorial al que aluda, de
“Administración federal”, “Administración estatal”, “Administración local”.
En definitiva, ¿Administración Pública o Administraciones Públicas? Por lo que hace a

nuestro propio Derecho, y en el plano constitucional, el art. 103.1 CE emplea el singular
y habla de la Administración Pública, pero otros como el art. 137 y, mucho más
claramente el art. 149.1.18ª, hablan de Administraciones Públicas. De nuevo debe
atenderse al contexto para comprender a qué realidad o realidades se está aludiendo en
cada caso en Estados en que existe una pluralidad de Administraciones públicas, como
es el nuestro. Así, el empleo del singular no prejuzga en todo caso que se esté aludiendo
a una Administración Pública concreta, sino a todas ellas como ocurre con la norma del
art. 103.1. CE.
Como analizaremos en temas sucesivos, se debe decir, ante todo, que nuestra
Constitución ha consagrado un Estado policéntrico. Ello significa que, junto al poder
público estatal y su Administración Pública, han nacido al amparo de la CE otros
poderes públicos y otras Administraciones Públicas dotadas de personalidad jurídica
propia. No existe, por tanto, una sola AP, sino varias. En un primer escalón, el art. 2 CE
establece una diversificación territorial del poder y reconoce el derecho a la autonomía
de las nacionalidades y regiones, lo que determina en favor de ciertas comunidades
2
territoriales un derecho a la autonomía, al autogobierno, en el seno de la más amplia

comunidad soberana estatal (PAREJO ALFONSO). Junto a las Comunidades
Autónomas y al Estado, verdaderos poderes públicos territoriales dotados por la
Constitución de un poder de configuración normativa y política de los intereses de las
respectivas comunidades (aunque en planos de intensidad diversos, ya que el Estado,
con sus instituciones generales, como las Cortes, es receptor de una legitimación
superior, la que radica en el pueblo español, único titular de la soberanía nacional. Ello
determina que deba ser el pueblo, la comunidad estatal plena, la que establezca en
última instancia el diseño definitivo de la distribución territorial del poder diseñado en
la CE), junto a ellas, decimos, existen otras Administraciones públicas —las locales:
Municipios, Provincias, Islas— que son, en principio, sólo eso, Administraciones
Públicas, pero no poderes políticos, como el Estado y las Comunidades Autónomas,
cuyo ámbito de intereses no deriva agotadoramente de la CE, sino que queda a la
determinación del Legislador ordinario, ya sea éste estatal o autonómico —art. 140
CE—. En definitiva, distribución territorial del poder político entre Estado y CCAA, un
fenómeno de descentralización administrativa en los entes locales, pero tres
Administraciones territoriales: estatal, autonómica y local. Junto a éstas, se encuentran
otras: las Administraciones Públicas institucionales creadas por las anteriores y las
Administraciones corporativas representativas de intereses económicos y sociales. Cada
una de ellas, como veremos, actúa en el tráfico con personalidad jurídica propia
(artículo 3.4 LRJSP).
En segundo lugar, debemos profundizar en los DOS SIGNIFICADOS DE

“ADMINISTRACIÓN”. Estos son el objetivo y el subjetivo. El primero referido a la
actividad, y así hablamos de que la administración —con minúscula— de un
determinado municipio es deficiente pues carece de un adecuado servicio de recogida de
basuras, o la administración de una empresa ha sido catastrófica por haber acumulado
millones en pérdidas. El segundo, por contra, se refiere a la organización, a los sujetos
que desempeñan esa actividad, y en ese sentido hablamos de que la Administración —
con mayúscula— estatal española es desproporcionada por cuanto sobran muchos
funcionarios públicos.
1. La Administración Pública para los autores que defienden una concepción subjetiva
Las doctrinas subjetivas, para las cuales el objeto del Derecho administrativo es, a
grandes rasgos un sujeto o complejo subjetivo, ha tenido gran predicamento entre
nuestros autores desde el siglo pasado. Así:
2
1) SANTAMARÍA DE PAREDES Y MELLADO identificaron plenamente

Administración Pública y Poder ejecutivo, según una concepción que partía de la
Revolución francesa y que se veía influenciada por la doctrina de la separación
de poderes. Así, el Derecho administrativo era el Derecho del Poder ejecutivo, lo
cual planteaba ya entonces algunas objeciones:
a) La actividad propiamente política (convocatoria de

elecciones, disolución de las cámaras, etc.) desempeñada por
el Gobierno hace que éste no pueda ser considerado siempre
como Administración. El Gobierno ocupa una posición mixta:
es al tiempo órgano de extracción parlamentaria al que
compete la realización de funciones puramente políticas, que
son objeto de regulación por el Derecho constitucional o
político, y órgano cabeza de la Administración Pública y que
realiza actividades sometidas al Derecho administrativo.
b) ¿Las Administraciones Públicas locales son también Poder

ejecutivo?, ¿se puede hablar con propiedad de “poderes
ejecutivos locales” ?, en tal caso ya no existe un sólo Poder
ejecutivo sino varios. Esto no es hoy día defendible. La
Administración local no es en modo alguno parte integrante
de ningún poder ejecutivo del Estado (PAREJO ALFONSO),
en el sentido en que dicha función se ha entendido
tradicionalmente. La Administración local no cumple en
sentido estricto una función de ejecución de las Leyes, sino
que es un claro ejemplo de administración con legitimación
democrática directa (no mediada parlamentariamente), para la
gestión y configuración autónoma de sus propios intereses en
el marco de la legislación estatal y autonómica.
2) GARRIDO FALLA en un primer momento afirma que la AP no es el Poder

ejecutivo, sino un complejo orgánico integrado en el Poder ejecutivo. Esta
concepción, que era perfectamente coherente con la realidad de un Estado
monocéntrico centralista como el franquista, le permite salvar las objeciones de
los autores del siglo XIX:
3
a) Las AAPP locales son Administración indirecta del Estado y

se integran, por tanto, en el Ejecutivo estatal.
b) Por tanto el Gobierno, cuando actúa políticamente, queda
excluido de la AP.
Pero este autor, tras la promulgación de la Constitución y la constatación del

fenómeno descentralizador a favor de los entes locales y del hecho de que
órganos no administrativos llevan a cabo actividad administrativa doméstica, ha
revisado su teoría, aunque no la ha alterado gravemente. Como GARCÍA DE
ENTERRÍA, G. FALLA atiende sobre todo al elemento subjetivo para la
construcción de su concepto de AP, que no queda destruido por el fenómeno
descrito, habida cuenta del carácter imperfecto, secundario, que la actividad
administrativa tiene para estos órganos constitucionales.
3) GARCÍA DE ENTERRÍA llega más lejos aún y afirma que la AP es algo más
que un complejo orgánico, la AP tiene personalidad jurídica propia, aún más, la
AP es la única personificación jurídica interior del Estado, pues sólo ella, y no el
Poder judicial o el legislativo, actúa plenamente (contratando, respondiendo con
su patrimonio, siendo, en definitiva, centro de imputación jurídica). El citado
autor crea así lo que se ha denominado concepción estatutaria del Derecho
administrativo, para la cual éste es el Derecho propio y específico de las AAPP
en cuanto sujetos. El Gobierno no es, por tanto, siempre AP; no lo es cuando
desempeña tareas políticas, ni en la esfera internacional, ni cuando se relaciona
con otros órganos constitucionales. El obstáculo a la concepción subjetiva de la
AP sigue siendo la existencia de actividades desempeñadas por órganos
constitucionales (CGPJ, TC, Cámaras, Tribunal de Cuentas, Defensor del
Pueblo) que quedan sometidas al Derecho administrativo, aunque ciertamente no
se trata de una actividad cardinal de estos órganos sino de una actividad
instrumental para el desempeño de las funciones que constitucionalmente se les
asignan.
2. Las concepciones objetivas
Estas tienen su origen remoto en una teoría del siglo XIX por la cual se reconocía la
personalidad jurídica al Estado (LABAND, JELLINEK, entre otros, teoría de clara raíz
hegeliana). Ello suponía, que las distintas estructuras o poderes, entre ellos la
Administración Pública que, desde la Revolución francesa, se identificaba con el Poder
4
ejecutivo, quedaran reducidos a meras funciones del Estado-persona (GARCÍA DE

ENTERRÍA). El Estado ya no es un conjunto de poderes sino de funciones, entre las
cuales se encuentra la de administrar. El problema de estas teorías, insalvable hasta hoy,
consiste en determinar qué es esa función de administrar, aunque debe tenerse en cuenta
que el sostenimiento por algunos autores contemporáneos de esta teoría ya no responde
sólo a la inercia de la consideración del Estado como persona jurídica sino a razones
más profundas, como la ya expuesta de que órganos que no son AP realicen actividad
materialmente administrativa. Varias respuestas se han dado al interrogante planteado:
1) Teoría del servicio público (Escuela de Burdeos: DUGUIT, JÈZE,

BONNARD, ROLLAND). La AP es la actividad de gestión y prestación de
servicios públicos. Crítica: determinados servicios públicos se prestan por el
Estado sin sometimiento al Derecho administrativo, sino a través de formas
de Derecho privado. Y, al contrario, ciertas actividades que no son servicios
públicos en sentido estricto quedan sometidas a un régimen jurídico público
(Regie Renault).
2) Teoría de los actos de gestión/actos de autoridad. Según ella, la AP realiza

dos tipos de actos: de autoridad y de gestión. A los primeros, por los que la
AP actúa revestida de imperium, se les aplica el Derecho administrativo. En
los segundos, la AP actúa como un particular. Como desarrollo de esta
teoría, que tiene el grave reparo de que determinados actos de gestión
pública -servicios públicos, v.g.-, en los que la AP no actúa revestida de
autoridad, debían ser regulados por el Derecho administrativo, nace la
llamada Teoría de la prerrogativa (HAURIOU).
3) Teoría negativa o residual (MERKL, FLEINER, MAYER). La AP es la

actividad estatal que resta una vez excluida la legislativa y la judicial.
Crítica: su simplicidad, no se enfrenta al contenido de la actividad
administrativa. Por lo demás, las definiciones negativas son poco
recomendables, del mismo modo que, como dijo Aristóteles, la ignorancia
no puede ser definida como un conocimiento negativo de las cosas
(BERMEJO).
4) Otras teorías. Para JEAN RIVERO y R. MARTÍN MATEO la AP es la

actividad a través de la cual las autoridades públicas satisfacen las
necesidades de interés general, actividad, por tanto, distinta de la legislación,
la jurisdicción y de la actividad gubernamental en las relaciones
5
internacionales, internas de gran importancia y las establecidas con otros

órganos internacionales.
Teoría del Prof. MARTÍNEZ MARÍN. Se trata de una teoría sincrética. La AP no puede
ser definida, al menos en nuestro actual Estado constitucional, atendiendo en exclusiva a
la teoría subjetiva u objetiva. La realidad administrativa es tanto orgánica como
funcional. El Derecho crea indisociablemente al órgano y a la función, a la actividad.
Esto permite, al menos en un plano descriptivo, superar las carencias de una y otra
teoría.
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978
A finales del siglo XIX concurren una serie de circunstancias que van a condicionar una
radical transformación de la AP en Occidente así como de sus fines, y cuyas
consecuencias dan lugar a un nuevo modelo de Estado vigente hoy día.
2.1. La Cláusula de Estado de Derecho en la CE 1978
La actual noción o cláusula de Estado de Derecho, nacida a fines del siglo XVIII, debe
considerarse como el fruto de un proceso de decantación histórica en un doble sentido
inescindible. En primer lugar, en sentido formal. La cláusula de Estado de Derecho
supone la consagración de determinados principios y técnicas (reserva y primacía de la
Ley, tutela judicial) enderezados a la garantía de la regularidad y previsibilidad de la
acción estatal y su fiscalización por jueces y tribunales independientes. En segundo
lugar, en sentido material, el Estado de Derecho supone el compromiso constitucional
a favor de un activismo que logre la vigencia efectiva de ciertos valores, que se estiman
como prioritarios en el orden constitucional. En la vigente CE, ambas vertientes están
presentes en los artículos 1.1 (material); 9.2 (material); 9.3 (formal); 10.1 (material).
Como consecuencia de ello, los elementos principales y actuales del Estado de

Derecho en relación a la AP son tres:
2.1.1. El principio de legalidad: Este principio, que parece imponer, en una primera
aproximación, la actuación conforme a la Ley, se proclama en el art. 9.1 CE, con
6
carácter general para todos los ciudadanos y poderes públicos (no sólo el Gobierno y la
AP), y de modo más concreto queda garantizado en el art. 9.3 CE.
El principio de legalidad de la AP del art. 103.1 CE implica diversas consecuencias:
1) Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: esto es, en primer lugar, que la

AP queda sometida a las normas escritas: CE, Ley, tratados y demás normas
internacionales, así como a sus propios reglamentos en base al llamado
“principio de inderogabilidad singular de los reglamentos”, en base al
cual la AP no puede excepcionar o desconocer para casos singulares el
contenido de las normas que ella misma dicta, aunque la actuación singular
provenga de una autoridad jerárquicamente supraordinada a la que emanó el
reglamento. Pero también queda sometida a las normas no formalizadas:
principios generales del Derecho no positivados y a la costumbre.
En segundo lugar, el sometimiento pleno supone la plena juridicidad de la

acción administrativa. No existen espacios exentos en la actuación de la AP.
Toda la actividad de la AP es susceptible de valoración en términos de
conformidad o no a Derecho. Lo cual es, además, consecuencia de la
proclamación del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos (art. 9.3 CE).
2) Vinculación positiva o negativa a la Ley: La vinculación de la AP a la Ley

ha venido entendiéndose de dos modos distintos a lo largo del proceso
histórico de formación del Derecho administrativo. La Ley, en efecto, puede
ser fundamento previo e inexcusable para la posterior actuación de la AP
(vinculación positiva o positive Bindung) o bien puede ser, no un
presupuesto previo, sino un límite, de modo que la AP puede actuar
válidamente mientras no contravenga la Ley (vinculación negativa o
negative Bindung). Se trata de determinar cuál es el tipo de vinculación a
que queda sometida la AP en nuestro sistema constitucional. Nuestra
doctrina mayoritaria (encabezada por GARCÍA DE ENTERRÍA) defiende la
vigencia de la vinculación positiva, mientras que la realidad demuestra que
dicha vinculación es mayoritariamente negativa (PAREJO ALFONSO Y
SANTAMARÍA PASTOR).
7
Estado de Derecho
soberanía nacional
CONSTITUCIÓN
(pueblo)
Principio de legalidad
(art. 9.3 CE)
Administración: Particulares:
sólo puede hacer pueden hacer todo lo no
lo expresamente permitido expresamente prohibido
Atribución de poderes imposición de obligaciones y

(potestades) mediante restricciones en normas jurídicas;
normas jurídicas límite: derechos constitucionales
Actuaciones Actuaciones derechos fundamentales derechos y deberes

favorables desfavorables y libertades públicas de los ciudadanos
para ciudadanos (arts. 14 a 29 CE) (arts.30 a 38)
Lo cierto es que la solución se encuentra (como defiende SANTAMARÍA) en un

camino intermedio. Así, requerirían de un previo apoderamiento legal todas las
actuaciones ablatorias de la AP, esto es las enderezadas a limitar la esfera de libertad y
propiedad de los ciudadanos (art. 53.1 CE). Existiría, sin embargo, vinculación
negativa, en relación a aquellas actuaciones administrativas encuadradas en la
actividad de fomento —claramente favorecedora— o de organización interna de la
propia AP. Por su parte, PAREJO ALFONSO huye de esta distinción funcional en
cuanto que no la encuentra adecuada a la moderna y democrática actividad
administrativa (El autor entiende que un acto favorable típico como la concesión de una
subvención, puede considerarse también como acto de gravamen para aquel empresario
del sector que no obtiene la subvención. Y un acto típico de gravamen, como es una
sanción consistente en el cierre de un establecimiento insalubre o peligroso, es también
un acto favorable para la comunidad vecina). Por ello, este autor acude a la distinción
entre los conceptos de primacía de la Ley y reserva de Ley, para delimitar los ámbitos
de la vinculación negativa y positiva, respectivamente. Mientras la primacía de la Ley,
principio que rige en cualquier sector o materia y exista o no sobre ella reserva de Ley,
supone un límite a la acción del poder ejecutivo, la reserva de Ley exige para la
actuación administrativa un fundamento legal, esto es, una “necesidad de Ley” en la
8
materia sometida a la reserva. El resultado al que llegan ambos autores sobre el alcance
de la vinculación positiva y negativa es, sin embargo, ciertamente coincidente.
2.1.2. El control de la actividad administrativa y la tutela judicial: La vinculación de

la AP a la CE y al resto del ordenamiento jurídico requiere para ser verdaderamente
eficaz de un sistema que garantice el control judicial de la actividad administrativa, con
independencia de la existencia de otros controles internos. El control jurisdiccional de la
AP tiene dos vertientes. 1) Una objetiva: recogida en el artículo 106.1 CE. 2) Una
subjetiva: configurada como derecho fundamental en el art. 24 CE.
1) Desde el punto de vista objetivo se de deben estudiar varios aspectos:
a) Los sujetos titulares del control: son los Jueces y Tribunales

integrantes del Poder Judicial (art. 117 CE). Esto es, todos ellos,
de cualquier orden jurisdiccional. No obstante el control natural
de la AP se residencia en un orden jurisdiccional ordinario
especializado, el contencioso-administrativo, como veremos.
b) El objeto del control: es la acción normativa del Gobierno

(normas reglamentarias y decretos legislativos en cuanto excedan
los límites de la Ley de delegación (arts. 106.1 y 82.6 CE y art.
1.1 LJCA) y acción singular del Gobierno en la medida en que
éste actúe como órgano supremo de la AP; la acción de la
Administración, tanto singular como normativa y la acción
materialmente administrativa de órganos constitucionales no
encuadrados en la AP (art. 1.3.a) y b) LJCA); así como la
conducta omisiva de la Administración —inactividad material— y
las actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho (arts.
25.2, 29 y 30 LJCA). Como cualquier otro sujeto de Derecho, las
AAPP quedan igualmente sometidas a los Jueces y Tribunales de
otros órdenes jurisdiccionales (fundamentalmente del orden
Social y Civil) cuando realicen actividades sometidas a los
correspondientes Derechos materiales.
2) Desde el punto de vista subjetivo: el control jurisdiccional de la actividad

administrativa tiene un necesario correlato en el derecho fundamental a
9
obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales para la

defensa de los derechos subjetivos y de los intereses legítimos (no sólo
intereses directos como reconocía la preconstitucional LJ de 1956. El TC ha
dicho que el interés legítimo es un concepto más amplio que el de interés
directo) consagrado en el art. 24.1 CE. En efecto, el control jurisdiccional de
la AP no se activa de oficio por los Tribunales sino que es un control de
carácter “rogado”, esto es, requiere una previa actividad procesal del
interesado y que, en el caso de la Justicia administrativa, se concreta de
ordinario en el llamado “recurso” contencioso-administrativo. Este derecho
goza de una protección reforzada (art. 53.2 CE; arts. 114 y ss. LJCA). El
derecho a la tutela judicial efectiva se integra por una serie de garantías o
derechos:
a) Derecho a la acción y al proceso: derecho a obtener una

resolución —estimatoria o desestimatoria— sobre el fondo, salvo
que existan obstáculos procesales que lo impidan (resolución de
inadmisión).
b) Derecho a una efectiva contradicción procesal: que se concreta

en posibilidades efectivas de alegación, debate y prueba en
defensa de las propias posiciones.
c) Prohibición de indefensión: situación que se produce cuando

una parte es condenada sin ser oída.
d) Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas: esto es, derecho

a que el proceso se desarrolle en unos tiempos procesales
razonables.
e) Derecho a una tutela cautelar como garantía de efectividad de

la sentencia que recaiga en el proceso: derecho que se ha visto
incrementado en su contenido a través de la LJCA (arts. 129 y ss.)
y la consagración de la cláusula general de medidas innominadas
(esto es, no sólo la suspensión del acto recurrido, que ha sido la
única medida posible hasta 1998), lo que incluye medidas
cautelares positivas (ej. référé provisión o medida cautelar de
pago anticipado de deudas, de origen francés pero recogida por el
10
Derecho comunitario —Auto del TJCE “Antonissen”—y aplicada

en España, en un primer momento, por el TSJ de Aragón— vid.
HERRÁIZ SERRANO, O., “El paso firme dado por el Tribunal
Superior de Justicia de Aragón en el duro batallar por la tutela
cautelar: la aplicación de la técnica francesa del référé provisión”,
en R.E.D.A. nº 102, 1999; págs. 265 y ss.—).
2.1.3. El principio de integridad patrimonial o del equivalente económico en caso

de sacrificio de bienes privados por razón de interés público o de lesión de los
mismos por la acción o la omisión del poder público
Este principio consiste básicamente en el derecho de los ciudadanos a mantener la

integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de
que pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. Dicha privación puede
producirse en nuestro sistema a través de dos instituciones fundamentales:
1) expropiación forzosa
2) responsabilidad patrimonial
Al margen de la consagración genérica del principio de responsabilidad de los poderes

públicos, hecha por el art. 9.3 CE, frente a estas actuaciones, la CE establece una serie
de garantías.
En relación a la expropiación, que es la privación singular de un bien o derecho privado

acordada imperativamente por un poder público por causa justificada de utilidad pública
o interés social y previo pago de una indemnización (“justiprecio”), el art. 33.3 CE
añade como garantía, además, que el instituto de la expropiación y sus elementos
fundamentales (procedimiento, causas de utilidad pública o interés social y la
indemnización) han de regularse por Ley (reserva de Ley).
Acerca de la responsabilidad patrimonial, extracontractual o aquiliana de la AP (art.

1902 CC), se pronuncian los arts. 106.2 y 121 CE. Al contrario de la expropiación, que
sólo puede realizar la AP o el legislador, el art. 106.2 CE hace referencia a la
responsabilidad por los daños causados como consecuencia de la actividad desplegada
por cualquier poder público (ejecutivo, legislativo y judicial, así como de órganos
constitucionales). La responsabilidad patrimonial de las AAPP responde a una serie de
11
principios en nuestro ordenamiento: 1) al igual que ocurre con la expropiación forzosa,

su régimen jurídico está sometido a reserva de Ley y, además, las bases legales de dicho
régimen corresponden al legislador estatal (art. 149.1.18ª CE); 2) la responsabilidad no
se sujeta, como es común en el caso de los demás sujetos de derecho, a requisito
subjetivo alguno (dolo o culpa), sino que basta la existencia del daño, salvo que se trate
de fuerza mayor, en cuyo caso queda excluida la responsabilidad (no así en supuestos de
caso fortuito).
2.2. La Cláusula de Estado Social en la Constitución de 1978
La cláusula de Estado social supone, a grandes rasgos, no un nuevo modelo de Estado

sino una evolución necesaria del Estado liberal de Derecho. Dicha cláusula se concreta
en la inserción en las Constituciones de nuevos derechos sociales y en el otorgamiento
de una finalidad conformadora de la sociedad a la acción intervencionista del Estado
(COSCULLUELA). Frente al Estado liberal, responsabilizado en la atenuación de las
diferencias sociales más escandalosas generadas por el capitalismo (nace así en el siglo
XIX la beneficencia), el Estado social busca, a impulsos de crecientes movimientos de
protesta (crítica marxista, doctrina social de la Iglesia, etc.), la mejora de las
condiciones de libertad e igualdad de todos los ciudadanos en todos los planos
(económico, cultural, político) y no sólo desde un punto de vista formal sino también
material.
En la Constitución española de 1978 se manifiesta en diversos artículos la recepción de

este modelo de Estado, además de en el Preámbulo: arts. 1.1 y 9.2; capítulo III del
título I; y Título VII. El Estado social nacido de la CE de 1978, tiene varias funciones
(GARRORENA MORALES):
1. Función asistencial: Superando el viejo concepto liberal de “beneficencia”,

el Estado se convierte en gestor de toda clase de prestaciones, servicios y
actividades tendentes a asegurar las condiciones fundamentales de la
existencia humana. Tal función, nacida en Alemania a través del concepto de
Daseinvorsorge o “procura existencial”, supone la puesta a disposición de
los ciudadanos de todos aquellos medios que mejoren efectivamente sus
condiciones de vida. Esta función se plasma en la CE en los arts. 27.4 y 5,
41, 43, 45, 47, 49, 50.
12
2. Función de intervención y tutela de la economía: a través de la que se

acepta plenamente la intervención del Estado en cualesquiera procesos
productivos, así como la reserva a través de Ley de recursos o servicios
esenciales al sector público (art. 128.2 CE). El Estado se erige en sujeto
económico. Esta función se encuentra recogida en nuestra CE en diversos
artículos, como el 128.1, 33.2, 38, 131.
3. Función de remodelación social: esta función tiene una trascendencia

importante para la configuración de la AP y de sus funciones. Se consagra
dicha función en el art. 9.2 CE e implica la realización de transformaciones
de la estructura social en beneficio del logro de una igualdad sustancial y no
meramente formal de los individuos (art. 14 CE).
En definitiva, la AP del Estado social es una AP estructuralmente compleja,

omnipresente, que permite la consecución de los objetivos referidos. Los principios de
organización y funcionamiento de la AP tienen constitucionalmente una decisiva
vertiente social. La AP debe actuar con sometimiento a los principios de eficacia —
consecución del deber ser normativo, de los objetivos que le traza el ordenamiento—
(art. 103.1 CE), y eficiencia —justa y proporcionada adecuación de medios a fines para
la consecución de los objetivos precitados— (art. 31.2 CE), así como su fin es
claramente de naturaleza social, la AP existe para servir a los intereses generales, ese y
no otro es su fin esencial (art. 103.1 CE).
La virtualidad de la cláusula de Estado social en la Constitución ha presentado en

España, como ya sucedió en su día en Alemania de donde procede la expresión, algunos
problemas fundamentales (Ver PÉREZ ROYO, R.E.D.C. nº 10). Entre ellos se
encuentra el presumible carácter programático no jurídico de los preceptos
constitucionales que lo consagran y, fundamentalmente, de los principios rectores de la
política social y económica —capítulo III del título I—. Otra cuestión es cuál sea, a la
vista del art. 53.3. CE, la verdadera virtualidad de estos principios y el grado o
intensidad con que vinculan al Legislador. En este sentido debe decirse que el art. 53.3
CE subordina las posibilidades de que los particulares encuentren tutela judicial
ordinaria frente a vulneraciones de estos principios, a que estos hayan sido desarrollados
por el Legislador.
13
2.3. El Estado Autonómico en la CE 1978
Sin perjuicio de que las implicaciones jurídicas de esta cláusula sean examinadas en
Derecho constitucional, conviene hacer una somera referencia a las consecuencias de su
proyección sobre la Administración Pública en nuestro modelo organizativo. A pesar de
las ambiguas previsiones constitucionales, la realidad político-administrativa que ha
terminado por imponerse se caracteriza por su naturaleza policéntrica, lo que determina
la existencia de una multiplicidad de centros dotados de poder político en diversos
grados. Por un lado, la creación de las Comunidades Autónomas implica la existencia
de diecisiete poderes legislativos y administrativos de ámbito territorial inferior; y, por
otro, la consagración constitucional de la autonomía local supone la existencia de un
núcleo competencial mínimo reconocido a favor de los Municipios para la gestión de
sus respectivos intereses.
La complejidad de este modelo organizativo se proyecta fundamentalmente en dos

planos: el normativo y el organizativo. Por una parte, la existencia de una pluralidad de
centros dadores de normas exige la existencia de unas reglas mínimas tendentes a dotar
de seguridad jurídica al proceso de determinación del Derecho aplicable así como, en
algunas materias, a la definición de un marco normativo mínimo común para todo el
territorio del Estado. Esta decisiva función se articula a través del sistema de
distribución competencial consagrado en los artículos 148 y 149 CE, en cuyo desarrollo
el Tribunal Constitucional ha desempeñado una labor decisiva. Baste en este momento
destacar que las Comunidades Autónomas han asumido competencias normativas y de
gestión en un gran número de materias, por lo que el estudio del Derecho administrativo
en la actualidad ha de tener en cuenta necesariamente la normativa autonómica y, en su
caso, las Ordenanzas dictadas por las Entidades Locales.
Por otro lado, el modelo territorial de organización del poder público finalmente
consolidado ha supuesto la proliferación de estructuras organizativas diversas como
consecuencia de la autonomía constitucionalizada en los artículos 2, 137, 140 y 141 del
Texto Constitucional. También desde el punto de vista orgánico, el régimen jurídico de
las Administraciones Públicas está determinado por la complejidad competencial antes
aludida, pues si bien la autonomía implica el reconocimiento de la potestad
organizativa, su ejercicio viene condicionado en muchos casos por lo dispuesto en las
normas dictadas por otras entidades de ámbito territorial superior.
14
3. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. EL DERECHO

ADMINISTRATIVO COMO DERECHO PÚBLICO. CRITERIOS
DEFINIDORES Y CARACTERES ESPECÍFICOS
Al hablar del concepto de AP aludimos a la teoría que sobre el Derecho administrativo

ha elaborado el Prof. GARCÍA DE ENTERRÍA, la llamada concepción estatutaria del
Derecho Administrativo. Dicha concepción implica la distinción entre dos tipos de
Derechos:
1. Derechos generales: son aquéllos que se aplican a toda clase de sujetos. El

ejemplo paradigmático es el Derecho civil. Pero también el Derecho penal o el
procesal. Ello no quiere decir que, en ocasiones, algunos de estos Derechos no se
apliquen, por ej., a personas jurídicas (como sucedía hasta la LO 5/2010, de 22 de
junio, de modificación de la LO 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal),
pero ello no les priva de su naturaleza de Derechos generales. En efecto, el Derecho
penal es el Derecho sancionador general del Estado, por decirlo de algún modo. Lo
decisivo no es que se aplique o no en ocasiones a ciertos sujetos, sino los
destinatarios de tal Derecho, que son, en estos casos, todos los sujetos.
2. Derechos estatutarios: son aquéllos destinados a disciplinar las relaciones

jurídicas de determinados sujetos de Derecho, sustrayendo a estos, en el ámbito de
las instituciones jurídicas de que se trate, de la regulación establecida por el Derecho
común. Ejs.: Derecho canónico y, en algunas etapas de su evolución (en su
nacimiento y en la actualidad), el Derecho mercantil. Ambos son Derechos que
regulan a determinados tipos de sujetos sustrayéndolos a la disciplina del Derecho
Común.
El Derecho administrativo sería un tipo de Derecho estatutario. Sería el Derecho común

y general de las AAPP en cuanto sujetos. Esta concepción del Derecho administrativo
como Derecho estatutario conlleva ciertas consecuencias:
1. El Derecho administrativo es un Derecho público: Esto es, si el Derecho

administrativo es el Derecho propio y específico de la AP y ésta es, como
defiende el autor, la única personificación interna del Estado, el DA es el
Derecho público interno por excelencia. A pesar de que la distinción entre
Derecho público y privado es contingente y no suficientemente precisada,
15
resulta útil a los efectos de caracterizar el Derecho administrativo. La otra

gran rama del Derecho público, el Derecho constitucional, se encuentra
íntimamente ligado al Derecho administrativo, como veremos, en la medida
que es el Derecho que tiene por objeto la norma suprema del Estado, de
modo que su preeminencia sobre las demás ramas del Derecho —público y
privado— es incuestionable. Se habla, así, del Derecho administrativo como
Derecho constitucional concretizado. Todas las instituciones del Derecho
administrativo se encuentran, de hecho, marcadas por la regulación que,
sobre el poder y la libertad, lleva acabo la CE.
2. El Derecho administrativo es el Derecho común de las AAPP: Este es el

rasgo característico del DA, su ánimo de ser un Derecho común, esto es, una
rama jurídica que regule toda la actividad de las AAPP y no sólo algunos
sectores o instituciones. Así se advierte cómo el Derecho laboral no es un
Derecho común, en la medida en que no tiene una vocación de regulación de
manera completa de las relaciones e instituciones jurídicas de los sujetos a
los que va destinado, sino un Derecho especial, como el Derecho mercantil,
cuyas lagunas, en aquellos aspectos por ellos no regulados, se integran por el
Derecho civil. Del mismo modo, el Derecho penal militar no es un Derecho
común sino un Derecho penal especial. Este rasgo del DA tiene dos
consecuencias:
- Todas las instituciones y técnicas de los Derechos comunes sufren

modulaciones y adaptaciones cuando inciden sobre sujetos
administrativos. Las instituciones comunes de la responsabilidad,
los contratos, las sanciones, la propiedad, dan lugar en el ámbito
administrativo a la responsabilidad administrativa, los contratos
administrativos, las sanciones administrativas, las propiedades
públicas.
- Las lagunas del Derecho administrativo no se integran con los

preceptos de ningún otro Derecho. Así, no rige para el DA, según
GARCÍA DE ENTERRÍA, el art. 4.3 CC (Las disposiciones de este
16
Código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por

otras leyes. Dicho precepto hace referencia a las leyes especiales
civiles). Es propio del DA la capacidad de autointegración de sus
lagunas conforme a principios propios. No obstante, es preciso
aclarar que las normas administrativas acuden en ciertos casos al
Derecho privado para la integración de sus lagunas [así, art. 26.4 de
la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público
(LCSP)].
3. La presencia de una AP es requisito necesario para que exista una relación

jurídico-administrativa, afirmación que requiere, sin embargo, serias
matizaciones:
- Actividad materialmente administrativa de los demás órganos del

Estado: también existe una relación jurídico-administrativa en el caso
de la actividad de gestión patrimonial y de personal desplegada por
ciertos órganos de mayor o menor relieve constitucional. Ya lo
vimos, son el Defensor del Pueblo, Congreso, Senado, TC, CGPJ,
Tribunal de Cuentas, etc. Al margen de estos casos, no se someten al
DA las demás actuaciones “materialmente administrativas”
desempeñadas por el Estado al margen del complejo subjetivo “AP”
(policía de sala de los Tribunales, jurisdicción voluntaria, pensiones
extraordinarias concedidas por las Cortes, expropiaciones
legislativas, etc.).
- Actividad administrativa de los particulares: la AP no gestiona

siempre los servicios de titularidad pública de modo directo, sino que,
en muchas ocasiones, la gestión de ciertos servicios se otorga en
concesión a sujetos privados, conservando la titularidad del mismo la
AP que ejerce sobre el concesionario y su gestión las
correspondientes potestades de policía. En ocasiones, la concesión se
acompaña de una delegación al concesionario de potestades
administrativas. Los actos que el concesionario dicte con ocasión del
17
ejercicio delegado de tales potestades, son actos materialmente

administrativos y las relaciones que como consecuencia de los
mismos se establezcan son relaciones administrativas, sometidas, por
tanto, al Derecho administrativo, a pesar de que el sujeto agente sea
un particular (art. 126.3 RSCL —recurso de reposición frente a los
actos dictados por concesionarios en el ejercicio de funciones
delegadas—; art. 2.d) LJCA.
- Relaciones interadministrativas y relaciones reflexivas: uno de los

términos de la relación jco.-administrativa hemos dicho que debe ser
una AP. El otro término puede ser un ciudadano, constituyéndose así
la relación administrativa más frecuente y trascendente, pero puede
ser también otra AP e incluso la misma AP, constituyendo una
relación reflexiva.
Las relaciones entre AAPP son ciertamente frecuentes en nuestro

ordenamiento y están presididas por los principios de coordinación
(art. 103.1 CE) y cooperación (art. 3.1 LRJSP). Las relaciones entre
las distintas Administraciones se regulan en los arts. 140 y ss. LRJSP,
en los que se contemplan instrumentos de colaboración. En cuanto a
la posibilidad de convenios entre CCAA, depende de las previsiones
estatutarias y, en todo caso, deben producirse dentro del marco
establecido en el art. 145.2 CE.
Las relaciones reflexivas hacen referencia a las relaciones de

organización interna de las AAPP. La materia de organización ha
sido tradicionalmente excluida del ámbito del Derecho administrativo
por ciertos autores, en base a la consideración de que las relaciones
jurídicas de la AP eran exclusivamente las establecidas entre ella y
los administrados. La fuente de esta consideración arranca muy
probablemente de la doctrina alemana decimonónica basada en el
principio monárquico, que estableció la distinción entre ley material
18
y ley formal. Era ley material aquella cuyo contenido fuese general y
abstracto o incidiese en la libertad y propiedad de los ciudadanos,
fuese cual fuese el poder que la emanara (Legislativo o Ejecutivo).
Era ley formal el acto dictado con esa forma por el Parlamento. La
ley material terminó por identificarse con el concepto mismo de
norma y se entendió, en una solución de compromiso entre el
Parlamento y el Rey, que las disposiciones que afectasen a la libertad
y propiedad de los ciudadanos (leyes materiales) debían ser
aprobadas por el Parlamento (a través de leyes formales). Ello
suponía habilitar al Ejecutivo para regular autónomamente un
bastísimo campo, el de la organización administrativa, que quedaba
privado de los atributos de lo jurídico. Parece evidente que las
relaciones que estableciera la AP en su ámbito interno, esto es, en
base a sus normas (no jurídicas) de organización, no podían ser
relaciones jurídicamente relevantes.
Esto no puede sostenerse en la actualidad. La organización constituye

hoy la parte más estable del Derecho administrativo, en la medida que
la actividad externa de la AP es más contingente y mudable. Al tiempo
que el criterio de la organización —esto es, de la integración en la
estructura administrativa— es hoy día el más efectivo a la hora de
determinar la naturaleza administrativa de una determinada entidad, ya
que el criterio de la función no es definitivo al respecto.
CARACTERES ESPECÍFICOS DEL DA
La AP personifica, como venimos diciendo, el poder del Estado y asume el servicio

objetivo de los intereses generales de acuerdo con el principio de eficacia (art. 103.1
CE). Para ello dispone de unos poderes inéditos en el ámbito de los demás sujetos de
Derecho; goza, así, de unas potestades exorbitantes del Derecho común. Junto a esos
poderes exorbitantes y que hacen del DA un Derecho de privilegios en más, el DA
19
somete a la AP a unos límites o privilegios en menos (JEAN RIVERO), que hacen de él

también un Derecho de garantías a favor de los particulares y del interés general.
Veamos algunos ejemplos de ambos tipos de privilegios.
1. Privilegios en más:
1. Potestades ablatorias unilaterales: la AP puede crear, modificar y extinguir derechos

por su sola voluntad mediante actos unilaterales (ej. expropiación forzosa).
2. Privilegio de decisión ejecutoria y acción de oficio: la AP puede ejecutar de oficio

por procedimientos extraordinarios sus propias decisiones (ej. puede cobrar una
multa por vía de apremio pudiendo llegar a enajenar los bienes del deudor para
cobrar su crédito), pudiendo llegar incluso al ejercicio de la fuerza física
(compulsión sobre las personas).
3. Privilegio de autotutela: al contrario de lo que ocurre con cualquier otro sujeto de

derecho, la AP no tiene necesidad de acudir a los Tribunales para que, a través de un
juicio declarativo, declaren la existencia de su derecho, sino que sus actos
constituyen verdaderos títulos ejecutivos no precisados de declaración judicial
previa. Aún más, la AP no precisa tampoco acudir a un juicio ejecutivo para obtener
la ejecución de sus actos, sino que dispone, como hemos visto, de medios propios de
ejecución. En todo esto consiste el privilegio de la autotutela, en el hecho de que la
AP puede hacerse justicia a sí misma, sin perjuicio, claro está, del ulterior y eventual
control jurisdiccional.
4. Traslado a los particulares de la carga de impugnar los actos administrativos ante

un orden especializado: el contencioso-administrativo, en el que la AP ostenta la
posición procesal más favorable de demandada.
5. El control jurisdiccional contencioso-administrativo es un control a posteriori, esto

es, la interposición del recurso no suspende, como regla general, la eficacia
ejecutiva del acto cuestionado.
20
6. Estatus privilegiado de los bienes de la AP: los bienes de dominio público, esto es,
los afectados a un uso o servicio público, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables. Los bienes patrimoniales, aquellos que constituyen la propiedad
privada de la AP por no estar afectados a un uso o servicio público, gozan también
de un régimen privilegiado. Al igual que la de los de dominio público, la posesión
de los bienes patrimoniales puede ser recuperada de oficio por la AP, sin necesidad
de interponer acción interdictal ante los Tribunales y, hasta hace poco, eran
inembargables en su totalidad. En este sentido, debe destacarse la STC 166/1998, de
15 de julio, que declaró inconstitucional el art. 154.2 de la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en su inciso “y bienes en general”.
A raíz de esta sentencia, nace —por así decir— un tercer género de bienes de las
EELL, los bienes patrimoniales no afectados a una utilidad pública, los cuales
podrán ser en adelante embargados. La Ley 39/1988 fue derogada por el Texto
refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en cuyo
art. 173.2 viene a reproducir la doctrina constitucional en este punto.
7. Otros privilegios: facultad de expropiación de derechos o intereses reconocidos

frente a las AAPP por sentencia firme (arts. 18.2 LOPJ y 105 LJCA);// plazos
breves de caducidad para el ejercicio de acciones en vía jurisdiccional frente a la
actuación de la AP (art. 46 LJCA) (obsérvese, además, la desproporción con los 4
años de que dispone la AP para poder declarar la lesividad de los actos favorables
para terceros que estime anulables);// régimen de invalidez de sus actos más
favorable para la AP que el que es propio del Derecho privado: anulabilidad como
grado de invalidez general de los actos administrativos, frente al carácter tasado y
restringido de la nulidad.
2. Privilegios en menos:
1. Necesidad de seguir un procedimiento legalmente establecido para la selección

de contratistas versus libertad contractual plena de los particulares, así como
necesidad de atender a los principios de mérito y capacidad —art. 103.3 CE—
en la selección de su personal versus libertad contractual plena de los
empleadores privados.
21
2. Necesidad de seguir un procedimiento para la formación de su voluntad cuya

infracción puede determinar la invalidez de la decisión final: por ej. formación
de la voluntad de los órganos colegiados en los arts. 15 y ss. LRJSP y 47.1.e)
LPCAP y, en general, el procedimiento administrativo, que se erige, así, en un
elemento cardinal del Derecho administrativo en beneficio de la garantía de los
particulares.
3. Inmodificabilidad y vinculatoriedad plena de la AP al contenido de sus propios

actos declarativos de derechos —favorables— para terceros: en caso de que la
AP considere que una decisión tal es anulable —art. 48 LPCAP—, deberá
declarar el acto lesivo para el interés público, para lo cual dispone de un plazo de
4 años, pero no podrá anularlo, sino que deberá impugnarlo ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa. Este es, por cierto, uno de los escasos supuestos en
los que una AP actúa en el proceso contencioso en posición de demandante, lo
cual supone la pérdida del privilegio general consistente en actuar en posición de
demandada.
Junto a los privilegios en más y en menos, el DA es también un Derecho de garantías.

Algunas de ellas de carácter económico (ej.: el justiprecio expropiatorio es requisito
previo a la ocupación del bien expropiado; indemnización general de los daños
ocasionados como consecuencia de la actividad de una AP. Otras de carácter jurídico
(necesidad de observar un procedimiento, sistema de recursos administrativos y
jurisdiccionales para controlar la legalidad de su actuación).
En conclusión, el DA consiste en un equilibrio entre garantías y privilegios, en base al

cual debe obtenerse un eficaz servicio a los intereses generales sin menoscabo de las
situaciones jurídicas de los ciudadanos. Por último, es nota característica del DA la de
ser un Derecho en constante adaptación a la realidad que regula, debido al imparable y
mudable intervencionismo público; fenómeno este que ha dado en llamarse
motorización legislativa y que ha impedido, en gran medida, que el DA sea un Derecho
codificado.
22
4. RELACIONES CON OTRAS RAMAS JURÍDICAS
El Derecho administrativo es un Derecho público, esto es, un Derecho del Estado,

próximo, por tanto, a las demás ramas que integran el Derecho público: Derecho
político o constitucional, penal, procesal, financiero y tributario y el Derecho de la
Seguridad Social. El Derecho de la SS es en esencia Derecho administrativo, pero
conectado de modo eminente con el objeto del Derecho laboral: la relación laboral, lo
que justifica su estudio separado del DA e integrado en aquella disciplina (por eso las
relaciones DA-Derecho de la SS no las vemos: se trata del Derecho administrativo de un
ente específico]. Al margen del Derecho público interno del Estado, que acabamos de
sintetizar, el Derecho internacional público es el Derecho del Estado en sus relaciones
con otros Estados, fundamentalmente. Pero veremos también en este apartado las
relaciones del DA con otras ramas del ordenamiento pertenecientes al Derecho privado.
1. Derecho administrativo y Derecho político o constitucional: La conexión entre el

DA y el Derecho constitucional es eminente. Éste, como Derecho que regula las normas
y principios básicos de la estructura y organización de los poderes públicos y, entre
ellos, destacadamente de la AP, así como los derechos fundamentales y libertades
públicas de los ciudadanos, condiciona el contenido del DA de modo sobresaliente. La
Constitución condiciona los rasgos esenciales del DA y de la Administración Pública.
La CE recoge muchos preceptos que son al tiempo de una y otra rama del ordenamiento,
hablándose, así, de las bases constitucionales del DA: forma de Estado y de Gobierno,
como presupuestos esenciales que determinan la naturaleza, fisonomía y funciones de la
AP (arts. 1 y 2); Administración Pública y funcionarios (arts. 103 y 104); procedimiento
administrativo (art. 105); control judicial y responsabilidad de la Administración (art.
106); servicios públicos diversos (arts. 27 o 43); expropiación forzosa (art. 33); dominio
público (art. 132). Compete al DA el desarrollo más detallado de todos estos aspectos
jurídico públicos, en consonancia con las normas y principios constitucionales, dando
lugar a lo que F. WERNER ha llamado Derecho constitucional concretizado.
2. Derecho administrativo y Derecho procesal: A diferencia del DA, el Derecho

Procesal —como el Penal— no está destinado al Estado como sujeto de Derecho sino
23
como garante del mismo, de todo él, tanto el público como el privado (PARADA
VÁZQUEZ). El Derecho procesal es, básicamente, el Derecho que regula la
organización y funciones del Poder judicial y sus puntos de contacto con el Derecho
administrativo son varios:
- La independencia del poder y la función jurisdiccional queda garantizada, entre

otras circunstancias, por la existencia de un órgano constitucional encargado de
la administración y gobierno de los jueces y tribunales: el CGPJ. No obstante,
subsiste un departamento ministerial, el Ministerio de Justicia, encargado de
ciertas funciones administrativas y cuyo titular es miembro del Consejo de
Ministros.
- En España la conexión DA y el Derecho procesal es todavía más intensa que en

otros países de modelo francés, dado que la AP en nuestro sistema se encuentra
sometida a un orden jurisdiccional ordinario especializado. El hecho de que la
competencia de dicho orden venga determinada por la actuación o conducta de
las AAPP sometida al DA, con las especialidades técnicas que ello implica, ha
hecho que el denominado Derecho procesal administrativo, que es
indudablemente una rama del Derecho procesal, haya sido parte del Derecho
administrativo.
- Por lo demás, el proceso jurisdiccional y el procedimiento administrativo son

especies que tienen un género común, el procedimiento concebido como
sucesión de actos vinculados y orientados a la consecución de un fin. Ambos,
por lo demás, comparten principios comunes como los de contradicción y
audiencia o prohibición de indefensión.
3. Derecho administrativo y Derecho penal: en primer lugar, la Administración

Pública dispone de una potestad sancionadora informada en gran parte por los mismos
principios del Derecho penal (legalidad y tipicidad de infracciones y sanciones, “non bis
in idem”, presunción de inocencia, etc.), hasta el punto de que se habla a menudo de un
Derecho punitivo del Estado, integrado por el Derecho administrativo sancionador y el
24
Derecho penal, actuado el primero, en ejercicio de su potestad sancionadora, por la AP

—en todo caso sometido su ejercicio a ulterior control judicial—, actuado el segundo
por los Jueces y Tribunales del orden penal.
En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que la Jurisdicción penal tiene preferencia
frente a la actuación sancionadora de la AP: [cuando un ilícito sea considerado por la
AP como constitutivo de delito, dará cuenta al Mº Fiscal y suspenderá el procedimiento
sancionador hasta tanto no recaiga resolución judicial; lo mismo deberá observar la AP
cuando tenga constancia de que se está tramitando un proceso penal sobre el mismo
ilícito —siempre que concurra identidad de sujeto, hechos y fundamentos—; si la
sentencia fue condenatoria, la AP no podrá posteriormente imponer sanción por el
mismo ilícito cuando concurra identidad de sujetos, hechos y fundamentos —principio
del “non bis in idem”—; además, los hechos declarados probados por el juez penal en
resolución judicial firme vinculan a la AP en la resolución de sus procedimientos
sancionadores (art. 31 LRJSP)]. La vinculación al orden penal se extiende a la propia
JCA, en la medida en que las cuestiones prejudiciales penales en el seno de un proceso
contencioso-administrativo son la excepción —junto a las constitucionales cuando se
trate de normas con rango de Ley— al principio de que el juez de la cuestión principal
es también juez de la cuestión incidental y, por tanto, deberán ser remitidas al órgano
penal correspondiente con suspensión del proceso administrativo (art. 4 LJCA).
En tercer lugar el Derecho penal establece una serie de delitos cometidos por
funcionarios públicos (prevaricación, cohecho, malversación), así como una serie de
delitos cometidos contra la AP o sus agentes (atentado, resistencia, desobediencia,
falsificación de documentos públicos, usurpación de funciones públicas, etc.). Además,
en ocasiones, el juez penal ha de tener en cuenta instituciones, normas y conceptos del
DA para valorar determinadas conductas tipificadas como delitos (así, delitos contra el
Patrimonio histórico o contra la ordenación del suelo y el medio ambiente).
25
Por último un complejo administrativo, la Administración penitenciaria —integrada

en el Ministerio de Justicia—, se encarga de la ejecución y cumplimiento de las penas
impuestas por los órganos jurisdiccionales penales.
4. Derecho administrativo y Derecho financiero: El Derecho financiero como

Derecho que regula la actividad financiera de los entes públicos, como actividad
instrumental respecto de las demás funciones a ellos asignadas, es una especie del
género “Derecho administrativo”, que goza de autonomía didáctica dada su gran
complejidad técnica. No obstante, sus propias normas remiten al Derecho
Administrativo general (así, el art. 1.2 LGP establece la supletoriedad de las demás
normas del Derecho Administrativo).
5. Derecho administrativo y Derecho civil y mercantil: Las relaciones entre el

Derecho administrativo y el Derecho privado en general son relaciones complejas, que
atienden al ámbito de aplicación del DA y a sus límites. Vamos a ver, en primer lugar,
las relaciones por así decir “naturales”, para pasar después a tratar la cuestión de los
límites y ámbitos de aplicación de ambos Derechos por las AAPP.
La caracterización del DA como Derecho estatutario implica que gran parte de sus
instituciones suponen una adaptación o “modulación” de las instituciones creadas en el
Derecho Común (actos jurídicos, contratos, propiedad, responsabilidad) con la finalidad
de garantizar que la AP, como sujeto, alcance los fines a los que la preordena el
ordenamiento. Sobre esto ya hemos hablado. Hemos visto igualmente que, a pesar de la
naturaleza estatutaria del DA y a su ánimo de ser completo, es en ocasiones la propia
ley administrativa la que remite, como supletorio, al Derecho civil en la regulación de
una determinada institución. Las relaciones entre el DA y el Derecho mercantil son
también importantes: una relevante parcela de la actividad mercantil se encuentra
reglamentada por el DA por razones de interés público (crédito y banca, bolsa, seguros,
transportes, telecomunicaciones).
26
Los límites de aplicación del Derecho administrativo
Lo trascendente de las relaciones entre DA y Derecho privado es, sin embargo, la

determinación de cuándo la AP debe actuar con sometimiento a uno u otro. Las teorías
avanzadas por la doctrina a lo largo de la Historia ilustran suficientemente acerca de la
complejidad de la solución.
El criterio de la prerrogativa, —según el cual el sometimiento de la AP al DA viene

determinado por el empleo por la AP de especiales potestades, o medios jurídicos
excepcionales, de que la ha dotado el ordenamiento para el cumplimiento de sus fines,
parecía inicialmente el más adecuado, pero no es suficiente (la AP se somete al DA al
realizar actividad de fomento, en la que la AP no hace uso de ninguna potestad
exorbitante, no constriñe al administrado en modo alguno).
En este sentido, se ha destacado que el hecho que determina la aplicación del DA en

detrimento del Derecho privado es la circunstancia de que la actividad desplegada
por la AP se halle directa e inmediatamente vinculada a una finalidad de interés
público. Ciertamente este criterio tampoco es muy claro, aunque ciertos autores han
tratado de clarificarlo. Para GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ,
la AP actúa en tal modo cuando realiza una función típica, esto es, una actividad
propiamente administrativa, identificada en nuestro ordenamiento con la expresión
“obras y servicios públicos” (entendida la expresión en sentido amplio, como cualquier
actividad que los particulares no puedan realizar en cuanto tales) y que constituye lo que
dichos autores han denominado giro o tráfico administrativo.
Ahora bien, cuando la AP actúa con sometimiento al Derecho privado persigue

igualmente fines de interés público —no es dable que la AP persiga fines distintos de
los públicos (art. 103.1 CE)—, aunque, si se quiere, con una inmediatez menor que en el
caso de aplicación del DA (aunque esta cuestión plantea un inmenso debate sobre el
27
fenómeno que ha dado en llamarse de huida del Derecho administrativo, en base al

cual la AP, también en el ejercicio de potestades administrativas clásicas, ha recurrido al
Derecho privado. Ej.: fundaciones en el ámbito sanitario o en el ejercicio de la actividad
de fomento —Fundación SÉNECA—). Por ello, cuando la AP actúa con sometimiento
al Derecho privado, la actividad así desplegada queda sometida en ciertos de sus
elementos a normas administrativas de ius cogens. Así, cuando la AP celebra un
contrato de Derecho privado, los actos de preparación y adjudicación son considerados
actos separables, esto es, actos sometidos al DA y residenciables ante la Jurisdicción
contencioso-administrativa (art. 27.1.b) LCSP). O la creación de una sociedad mercantil
estatal, que requiere acuerdo del Consejo de Ministros tras un procedimiento legalmente
previsto.
Cuando la AP actúa con sometimiento al DA ocurre en ocasiones el fenómeno inverso

al de los actos separables, consistente en que en dicha actuación administrativa se
entrecrucen elementos de Derecho privado. Es el caso de la imposición por la AP de una
sanción a una empresa en materia laboral o el caso del deslinde administrativo de una
finca. El primer caso implica un previo análisis conducente a averiguar si el empresario
ha infringido o no el Derecho laboral. El segundo implica una clara cuestión de
posesión o dominio sobre la finca. A estas cuestiones se les denomina cuestiones
prejudiciales o incidentales y la competencia para su resolución compete a la
Jurisdicción contencioso-administrativa (art. 4 LJCA), que únicamente deberá
suspender el proceso y remitir la cuestión a la Jurisdicción competente en el caso de las
cuestiones prejudiciales penales.
6. Derecho administrativo y Derecho laboral: Las relaciones entre estas ramas del
ordenamiento se concretan fundamentalmente en:
1. Algunas de las normas del Derecho laboral tienen naturaleza administrativa

—otras son modulaciones del contrato civil de arrendamiento de servicios,
con una función tuitiva del trabajador—. Así, normas sobre inspección,
vigilancia y sanción de infracciones administrativas en materia laboral, o las
28
relativas a las prestaciones comprendidas en el régimen de la Seguridad

Social, constituyen actividad de servicio público.
2. El hecho de que todas estas normas sean estudiadas, por razón de su

vinculación con la relación laboral, por el Derecho del Trabajo y de la SS,
determina que sea creciente la transmisión a la Jurisdicción laboral de los
pleitos originados en este ámbito a pesar de que intervenga la AP. Así, la
Jurisdicción social conoce, a partir de la LJCA (disp. adic. 5ª) de la mayoría
de los actos sancionadores en materia social, así como de las actuaciones
administrativas en materia de regulación de empleo y de traslados colectivos.
Han sido, por último, polémicos los conflictos de jurisdicción entre la
Jurisdicción laboral y la contencioso-administrativa en materia de
responsabilidad de la AP como consecuencia de los daños ocasionados en la
prestación de servicios sanitarios.
3. Por último, pertenece al DA la regulación de las condiciones de trabajo del

personal funcionario de las AAPP, el cual, por tanto, queda excluido de la
disciplina del Derecho laboral y viene regulado por un estatuto propio, de
modo que muchos derechos laborales básicos quedan exceptuados o
modulados (ej.: derechos de asociación, sindicación, huelga, negociación y
convenios colectivos). Pero, por otra parte, el Derecho laboral se aplica a una
parte importante de los empleados de las AAPP —el personal laboral—, así
como de modo supletorio al llamado “personal estatutario” de los servicios
públicos sanitarios.
29

TEMA 1. Conceptos Básicos

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

TEMA 1. Conceptos Básicos

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Derecho Administrativo I.

TEMA 1. CONCEPTOS BÁSICOS

1. La Administración Pública. Unidad y pluralidad.

1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. UNIDAD Y PLURALIDAD

Tanto en sentido objetivo como subjetivo, el término “A/administración” no es de

Aproximarse al estudio de la Administración Pública requiere abordar con antelación

En primer lugar, debemos llevar a cabo una CLARIFICACIÓN TERMINOLÓGICA.

En definitiva, ¿Administración Pública o Administraciones Públicas? Por lo que hace a

territoriales un derecho a la autonomía, al autogobierno, en el seno de la más amplia

En segundo lugar, debemos profundizar en los DOS SIGNIFICADOS DE

1) SANTAMARÍA DE PAREDES Y MELLADO identificaron plenamente

a) La actividad propiamente política (convocatoria de

b) ¿Las Administraciones Públicas locales son también Poder

2) GARRIDO FALLA en un primer momento afirma que la AP no es el Poder

a) Las AAPP locales son Administración indirecta del Estado y

Pero este autor, tras la promulgación de la Constitución y la constatación del

2. Las concepciones objetivas

ejecutivo, quedaran reducidos a meras funciones del Estado-persona (GARCÍA DE

1) Teoría del servicio público (Escuela de Burdeos: DUGUIT, JÈZE,

2) Teoría de los actos de gestión/actos de autoridad. Según ella, la AP realiza

3) Teoría negativa o residual (MERKL, FLEINER, MAYER). La AP es la

4) Otras teorías. Para JEAN RIVERO y R. MARTÍN MATEO la AP es la

internacionales, internas de gran importancia y las establecidas con otros

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

2.1. La Cláusula de Estado de Derecho en la CE 1978

Como consecuencia de ello, los elementos principales y actuales del Estado de

El principio de legalidad de la AP del art. 103.1 CE implica diversas consecuencias:

1) Sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: esto es, en primer lugar, que la

En segundo lugar, el sometimiento pleno supone la plena juridicidad de la

2) Vinculación positiva o negativa a la Ley: La vinculación de la AP a la Ley

Atribución de poderes imposición de obligaciones y

Actuaciones Actuaciones derechos fundamentales derechos y deberes

Lo cierto es que la solución se encuentra (como defiende SANTAMARÍA) en un

2.1.2. El control de la actividad administrativa y la tutela judicial: La vinculación de

1) Desde el punto de vista objetivo se de deben estudiar varios aspectos:

a) Los sujetos titulares del control: son los Jueces y Tribunales

b) El objeto del control: es la acción normativa del Gobierno

2) Desde el punto de vista subjetivo: el control jurisdiccional de la actividad

obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales para la

a) Derecho a la acción y al proceso: derecho a obtener una

b) Derecho a una efectiva contradicción procesal: que se concreta

c) Prohibición de indefensión: situación que se produce cuando

d) Derecho a un proceso sin dilaciones indebidas: esto es, derecho

e) Derecho a una tutela cautelar como garantía de efectividad de

Derecho comunitario —Auto del TJCE “Antonissen”—y aplicada

2.1.3. El principio de integridad patrimonial o del equivalente económico en caso

Este principio consiste básicamente en el derecho de los ciudadanos a mantener la

Al margen de la consagración genérica del principio de responsabilidad de los poderes

En relación a la expropiación, que es la privación singular de un bien o derecho privado

Acerca de la responsabilidad patrimonial, extracontractual o aquiliana de la AP (art.

principios en nuestro ordenamiento: 1) al igual que ocurre con la expropiación forzosa,

2.2. La Cláusula de Estado Social en la Constitución de 1978

La cláusula de Estado social supone, a grandes rasgos, no un nuevo modelo de Estado

En la Constitución española de 1978 se manifiesta en diversos artículos la recepción de

1. Función asistencial: Superando el viejo concepto liberal de “beneficencia”,

2. Función de intervención y tutela de la economía: a través de la que se

3. Función de remodelación social: esta función tiene una trascendencia

En definitiva, la AP del Estado social es una AP estructuralmente compleja,

La virtualidad de la cláusula de Estado social en la Constitución ha presentado en

2.3. El Estado Autonómico en la CE 1978

La complejidad de este modelo organizativo se proyecta fundamentalmente en dos

3. EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. EL DERECHO

Al hablar del concepto de AP aludimos a la teoría que sobre el Derecho administrativo

1. Derechos generales: son aquéllos que se aplican a toda clase de sujetos. El