ALGUNOS INSTRUMENTOS PARA LA REDEFINICIÓN DE

DERECHO PÚBLICO DEL FUTURO

Alberto Palomar Olmeda

SUMARIO: 1. El Derecho público al servicio de un Estado diferente: la

necesidad de superar la crisis. 2. El compromiso público del Estado: el Derecho
público al servicio del nuevo Estado. Algunos instrumentos. 2.1. Las cartas de
servicios. 2.2. Los servicios de información y reclamación. 2.2.1. La información al
ciudadano. 2.2.2. La reclamación ante la actuación administrativa. 2.3. Las nuevas
tecnologías en la actuación de la Administración. 3. Bibliografía.

1. El derecho público al servicio de un estado diferente: la

necesidad de superar la crisis

Sin abundar en exceso sobre cuestiones suficientemente conocidas, podemos

indicar que en el proceso de transformación del Estado inciden un gran número de
factores, de los que por su relieve destacamos dos cuestiones, que aparecen en
cierta forma concatenadas. Debe destacarse, en primer término, la evolución del
propio papel real del Estado de nuestros días, cuyas consecuencias se extienden a
los diferentes elementos sobre los que se había construido aquél y entre ellos,
claro está, el de los esquemas y formas jurídicas en las que se había asentado el
mismo. Esta circunstancia ha generado una amplia presión sobre el Estado, con el
consiguiente cambio de esquemas y pautas jurídicas que, actualmente, puede
llegar a cuestionar la propia operatividad, consistencia y viabilidad del Derecho
público como elemento sobre el que nuclear el futuro normativo del Estado.
En otro orden de cosas puede decirse que el volumen de participación en la
vida social genera, a su vez, como se reconoce de una forma generalizada (por
todos Crozier, 1995) un segundo efecto concatenado al anterior, según el cual, el
"Estado nacional ya no tiene frente a sí los mismos actores dispersos,
relativamente previsibles, que podía dominar fácilmente. El Estado tiene frente a sí
actores más numerosos, más heterogéneos, más independientes, que son
capaces de aliarse entre ellos y de funcionar sin respetar fronteras. Estos actores
disponen de un gran poder de negociación. Logran penetrar en el Estado e
influenciarlo más de lo que ellos mismos son influenciados...".
La adaptación a las nuevas circunstancias ha supuesto procesos de
desregularización, privatizaciones o el propio cuestionamiento del volumen

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real de Estado admisible. En un segundo momento y partiendo de que es precisa

la existencia de la Administración, la tendencia ha sido la de impulsar grandes
procesos de reforma administrativa, comúnmente denominadas como procesos de
modernización, y de los que pueden encontrarse ejemplos en Inglaterra, Estados
Unidos, Francia o Italia.
Si algo tienen de común tales procesos es el cuestionamiento de los moldes
tradicionales de funcionamiento de lo administrativo, ligado a dos factores
intrínsecos que tradicionalmente han inspirado el Derecho público, en general, y al
Derecho Administrativo, en particular, conseguir un mayor y mejor servicio a los
ciudadanos y conectar el funcionamiento administrativo con los medios materiales
que el Estado invierte en este proceso.
La ausencia de mecanismos de control propios del mercado ha justificado que
sea la "presión social" el elemento de conexión del que los Estados actuales
disponen para conocer el grado de adaptación y cumplimiento de los factores
indicados, máxime si tenemos en cuenta que en el proceso de cambio de las
sociedades modernas influyen con más vigor en los últimos tiempos, una serie de
factores esenciales. Así, por ejemplo, y en primer lugar, la introducción y el
espectacular desarrollo y avance de las nuevas tecnologías está modificando los
estándares y pautas de comportamiento, tanto en los aspectos referidos al tráfico
jurídico como en los relativos a las formas de relación social y especialmente a lo
que se refiere la necesidad de la presencia física para la realización del negocio o
tarea.
En segundo lugar, el fenómeno de cambio social obedecerá, además, a otros
elementos coadyuvantes de tanto más importancia, como los residenciados en los
del entorno de la producción y en el mundo del trabajo. De esta forma es necesario
reflexionar sobre el influjo que para la sociedad actual tienen factores como el de
una economía fuertemente internacionalizada, o el desequilibrio institucional que
supone el "desmontaje" de los sistemas económicos de los países del Este.
También, y, probablemente como consecuencia o ligado a los dos aspectos
anteriores, es preciso plantearse la transformación del marco jurídico de la
producción con la pérdida o marginación del valor de la estabilidad laboral en favor
de fórmulas parciales, eventuales o, incluso, fuera del propio centro de trabajo a las
que, en otro plano, se le une también el cuestionamiento de los costes sociales o
particulares del propio proceso de prestación laboral.
La Administración Pública ha vivido, y aún vive, el fenómeno de transformación
social descrito con una gran distancia, pensando, en unos casos, que sus
relaciones son diferenciales y no deben transformarse o no pueden hacerlo y que,
en segundo término, sus esquemas de funcionamiento tradicionales siguen siendo
válidos. En la medida en que los ciudadanos perciben esa actitud, tendencialmente
marginal y que no pueden operar con la Administración Pública de la misma forma
que lo hacen con el resto de los agentes sociales es evidente que se incrementa la
distancia entre ambos

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y que ese distanciamiento contribuye a percibir el fenómeno administrativo como

algo ajeno, costoso y cuyo funcionamiento responde a reglas ya periclitadas para
el resto de actividades sociales. Si a esto se le añade el "peso" de la carga fiscal,
nos encontramos con una combinación que puede considerarse como explosiva y
que de hecho ha generado un amplio debate social sobre el papel del Estado, el
volumen de las Administraciones y la capacidad de éstas de satisfacer las
necesidades sociales.
Otro factor de importancia en el cambio de la demanda social que debe ser
destacado es la introducción de la denominada cultura de la calidad, esto es, el
conjunto de principios, técnicas y demás instrumentos que permiten optimar la
oferta de servicios y conseguir que el proceso de elaboración y el de presentación
satisfagan, de la mejor manera, la ecuación coste-eficacia y su implantación en el
mercado.
Las dificultades de la introducción del modelo en la Administración son
evidentes dado que su funcionamiento no es siempre reconducible al parámetro
coste beneficio, ni todos los elementos de la gestión privada son aplicables a la
gestión pública.
A la cuestión de la calidad se ha referido, entre nosotros, Martín Mateo (1994,
7) afirmando que "la preocupación por la calidad total está imponiendo,
determinada por la nueva filosofía que comporta, la necesidad de realizar
profundos cambios e innovaciones más allá de los meros ajustes y retoques, para
introducir un nuevo clima y un distinto talante en lo que respecta a las relaciones
interiores y exteriores, de los complejos de producción, comerciales y de servicios".
La introducción de este nuevo valor como factor cultural de nuestros días está
cambiando, sin embargo, el esquema de la demanda de los ciudadanos frente a
los poderes públicos, al igual que ocurre en el resto de sus relaciones sociales, de
forma que no es suficiente con la prestación del servicio sino que es necesario
además examinar las condiciones del mismo, sus costes y condicionantes de
entorno, cuestión para la que la Administración estaba psicológicamente menos
preparada y en la que tan sólo se comienza a reparar en los últimos tiempos,
especialmente en el marco de sectores de servicios prestacionales y en los que se
produce algún tipo de concurrencia con el mercado y se comprueba la evolución
diferencial del entorno.
Las cuestiones meramente apuntadas sirven para encontrar una posición de
salida que nos enfrenta con el cambio de la naturaleza y el contenido de la
demanda social frente a las Administraciones Públicas y en cuya satisfacción se
"juega" ésta el reconocimiento y la aceptación social.
Este cambio que es, a nuestro juicio, absolutamente necesario, pasa por la
adaptación del funcionamiento administrativo al principio constitucional de eficacia.
En este estado cosas, podemos indicar que se percibe un claro cambio del
esquema jurídico en el que se desarrolla la actividad de las Administraciones

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Públicas. Así el Derecho Administrativo clásico, como el Derecho público en

general, se ve fuertemente comprimido, por un lado, por el influjo del Derecho
privado que, a primera vista, es más compatible con el nuevo marco de exigencias
sociales y, por otro, por la ciencia de la Administración, el gerencialismo y las
técnicas de management que tratan de dotar a las Administraciones de nuevas
pautas de organización y funcionamiento con las que aproximarse a la gestión de
las nuevas necesidades de una forma diferente.
La resistencia al cambio del Derecho Público, su escasa versatilidad, su falta,
en muchos supuestos, de perspectiva, están condicionando soluciones que
irremediablemente tienden al "escape o la huida" del Derecho público cuando,
probablemente, sería más oportuno haber dedicado los mismos esfuerzos a la
reforma y adaptación de aquél. La tentación creciente es, en muchos casos, el
recurso a los viejos esquemas de organización y funcionamiento que,
dudosamente, son válidos para el volumen actual de la gestión.
La posibilidad de la disciplina conforme a los esquemas precedentes plantea,
sin embargo, esencialmente el desfase entre los medios y las esencias.
Habiéndose modificado sustancialmente estas últimas parece difícil convertir en
paradigma las primeras. También aquí la necesidad de la adaptación acabará
siendo indiscutible. A nuestro juicio la negación de estos hechos lo es de la propia
evidencia. De este error sólo será posible reponerse cuando se produzca la
necesaria confrontación directa con las necesidades de la gestión pública y con su
responsabilidad frente a los ciudadanos.
Este hecho, entre otros, demuestra que el problema es más hondo y tiene una
importancia que, en ocasiones, hemos menospreciado y cuyas consecuencias son
evidentes: el Derecho público, como derecho estatutario del Estado y de las
Administraciones Públicas, puede llegar a situarse en posiciones minoritarias en
cuanto auténtico estatuto de las Administraciones de nuestros días.
Por otro lado, el tiempo demostrará que el recurso incondicionado al Derecho
privado, al margen de la naturaleza de la actividad desarrollada y de la opción
organizativa con la que se realiza, plantea nuevos problemas de tanta importancia
como los que se tratan de evitar, entre ellos la imposibilidad de aplicar los
mecanismos de garantía propios del mercado y las dificultades generales que
representa la personalidad de Derecho Privado de la Administración.

2. El compromiso público del Estado: el Derecho público al

servicio del nuevo Estado. Algunos instrumentos

Una de las características más relevantes que, a nuestro juicio, debe tener la
Administración actual y, por supuesto, la del futuro, es la capacidad

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de servicio y de compromiso en la gestión pública. No es casual que los diversos

procesos de reforma administrativa que se han vivido en los países de nuestro
entorno hayan tenido como denominador común la búsqueda de nuevas fórmulas
administrativas de compromiso con los ciudadanos. El concepto de política pública,
el señalamiento de objetivos, la evaluación de las actividades de gestión y la
responsabilidad en el cumplimiento de los objetivos son instrumentos sin los que va
a ser difícil la legitimidad social futura de las Administraciones Públicas. El tópico
recurrente de "poner a trabajar" a los empleados públicos debe hacerse compatible
con otros postulados que sitúen a los mismos ante técnicas y formas de trabajo
que les permitan un ejercicio serio y riguroso de su función que avente el recurso al
voluntarismo como impulso y motor de las Administraciones actuales.
Se analizan a continuación tres ejemplos que se ubican, precisamente, en esta
línea de garantía, compromiso y facilitación de los derechos de los ciudadanos.

2.1. Las cartas de servicios

La preocupación social por la exigencia de compromisos de gestión y calidad

constituye una referencia ineludible en el funcionamiento actual de los servicios
públicos.
En esta línea se ubican las denominadas cartas de servicios que se configuran
como instrumentos de información y compromiso en la gestión pública. Tres
ejemplos europeos nos pueden ilustrar sobre su esencia y funcionamiento:
Inglaterra, Francia e Italia. No obstante parece correcto indicar que otros países de
nuestro entorno, como Bélgica (1993) o Portugal (1994), han optado en épocas
recientes por establecer estos sistemas. Analicemos, siquiera sea someramente,
las características de los primeros indicados, para referirnos posteriormente, tras
una breve alusión al Proyecto de "Carta Europea de los Servicios Públicos", al
caso español.
Inglaterra. La Carta del Ciudadano, aprobada por el Gobierno Británico con el
fin de profundizar en la reforma de los servicios públicos, contiene, en primer
término, la definición de los principios del servicio público que se concretan en la
fijación de niveles de calidad (explícitos, públicos y evidentes sobre las
prestaciones del servicio), la transparencia (identificación de los responsables y del
propio servicio) la información (completa, exacta y pública de los servicios que se
prestan), las opciones disponibles (admitiendo, siempre que esto sea posible, la
capacidad de opción), la no discriminación en el acceso al servicio por razones de
raza o sexo (esta no discriminación se configura en sentido positivo, esto es,
promoviendo mediante impresos o cualquier otro medio tecnológico la igualdad de
acceso), la accesibilidad (admitiendo horarios flexibles de apertura y puntos
telefónicos

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que orienten a los ciudadanos con rapidez hacia quienes puedan ayudarles), y la
explicación, la disculpa o la reparación en los supuestos de incumplimiento de las
condiciones establecidas en y para el funcionamiento del servicio.
La Carta del Ciudadano se aplica a todos los servicios públicos, incluyendo en
los mismos a los Ministerios, Agencias, Empresas Nacionales o Nacionalizadas,
Entes Locales, Sanidad pública, Tribunales, Policía y Servicios de Emergencia,
todos los cuales ha de contratar servicios de auditoría para la comprobación de los
niveles de calidad fijados por el Gobierno.
El compromiso en su implantación por parte del nivel político y de los propios
empleados se articula mediante la atribución de las responsabilidad de dicha
implantación, en el primer supuesto, a la Comisión de Asesores del Primer Ministro
y, en el segundo plano, mediante la conexión entre los sistemas retributivos y la
consecución de objetivos de calidad. Dicha conexión ha articulado inicialmente en
los tramos superiores de la Función Pública y en las agencias operativas su
progresiva implantación en el resto de los empleados y organizaciones posibles,
desconcentrándose pues la capacidad de decisión retributiva.
Italia. El proceso de modernización en Italia, a los efectos de lo que aquí se
analiza, comienza con la Directiva del Presidente del Consejo de Ministros de 27
de enero de 1994 (publicada en la Gaceta Oficial de la República Italiana n.° 43, de
22 de febrero de 1994). Con el fin de establecer "los principios a los que se habrá
de uniformar gradualmente... la prestación de los servicios públicos...". Se
consideran servicios públicos, con independencia de que se presten en régimen de
concesión o mediante convenio, "los que tiendan a garantizar el goce y disfrute de
los derechos de la persona, constitucionalmente reconocidos, a la sanidad, a la
asistencia y seguridad social, a la educación y a la libertad de comunicación, a la
libertad y a la seguridad de la persona y a la libertad de circulación, suministro de
energía eléctrica, agua y gas...".
Tales principios fundamentales sobre la gestión de los servicios públicos se
refieren a la igualdad en el suministro del servicio, la imparcialidad de los sujetos
prestatarios que tienen la obligación de basar sus propios comportamientos en
criterios de objetividad, justicia e imparcialidad, la continuidad del propio servicio, el
derecho de elección cuando la legislación respectiva lo permita, la participación de
los ciudadanos en la prestación del servicio y, por último, la eficiencia y la eficacia
como pautas esenciales del funcionamiento del servicio.
La consecución de los objetivos señalados se intenta mediante el
establecimiento de la obligación, incluso temporalmente delimitada por el Decreto
del Presidente del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1995 (publicado en la
Gaceta Oficial de la República Italiana, n.º 138), de fijar los estándares de calidad
de los respectivos servicios sobre los que se delimitan

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los compromisos de gestión pública por medio de las cartas de servicios.

Una de las características más destacables de este sistema es el
establecimiento de un régimen de devoluciones, para el caso de que el servicio
prestado sea inferior en calidad y rapidez, a los estándares publicados. Todo ello
sin perjuicio de la responsabilidad exigible a los directivos generales, directores y
demás empleados públicos o, incluso a los concesionarios.
Francia. El proceso de modernización emprendido en Francia en la década de
los 80, con la articulación de un proceso de descentralización territorial de la
gestión, toma como elementos fundamentales: el de la responsabilización de los
agentes, la programación de los recursos humanos, el desarrollo y evaluación de
políticas públicas y el mejor servicio al usuario, valiéndose para ello del diálogo
social y del compromiso público que alcanza a los servicios públicos no
gestionados mediante fórmulas centralizadas y que resultan vinculados a la
administración a través de contratos-programa. En este marco se ubican las cartas
de servicios.
La Carta de los Servicios Públicos francesa aprobada en 1992 fija una serie de
principios básicos entre los que se convierte en esencial el de la accesibilidad e
información de los servicios prestados. Incluye medidas de diferentes tipos tales
como la mejora de procedimientos o el establecimiento de parámetros de calidad
de los servicios. En un plano concreto recoge casi cien medidas concretas en
aspectos que se refieren al trato directo con los ciudadanos.
Con carácter general, podemos indicar que el servicio público se sujeta en la
Carta de Servicios a tres principios nucleares: igualdad, neutralidad y continuidad.
A estos tres principios cardinales se añaden otros referidos ya a la actuación
pública frente a la sociedad que se plasma en los principios de responsabilidad por
la gestión pública y transparencia como forma de control social, simplicidad y
accesibilidad tanto en los aspectos puramente normativos como en la ayuda de los
funcionarios en el acceso al servicio que debe, además, ubicarse en lugares
geográficos que sean los más acordes con el funcionamiento del servicio,
participación y adaptación y confianza u fiabilidad. Sobre la base general que
acaba de apuntase se establecen pautas adicionales para las diferentes áreas de
la gestión pública destacando entre ellas las relativas a la salud (dossier médico),
protección social, educación, empleo formación profesional, justicia, seguridad y
defensa.
Antes de analizar el reciente intento de introducción de estos mecanismos en
España podemos indicar que el proceso de construcción de la Unión Europea,
tampoco ha sido ajeno a este proceso ya que se encuentra en fase de estudio y
elaboración la "Carta Europea de los Servicios Públicos" (o de los servicios de
intereses económico general), cuya configuración

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(versión de febrero de 1994) trata de establecer, fundamentalmente, una serie de

principios generales comunes de funcionamiento aplicables al conjunto de los
servicios públicos. Entre ellos, esencialmente, los de proporcionalidad entre las
restricciones a las reglas del Tratado y el objetivo perseguido; continuidad;
igualdad de acceso; adaptación o flexibilidad frente a las necesidades cambiantes;
participación; universalización en el marco de una auténtica ciudadanía europea y
calidad del servicio, fijando unos umbrales de prestación, plazos razonables para la
satisfacción de solicitudes y el nombramiento de un conciliador.
Este Proyecto de Carta Europea de Servicios trata, a continuación de
establecer "un marco estable para el desenvolvimiento de los servicios públicos" en
el que se abordan, en primer término, las consideraciones de interés general que
pueden determinar la sujeción de una determinada actividad a dirección pública,
las reglas de actuación a las que deben someterse las relaciones entre
reguladores y operadores, y en último término los medios de regulación.
Fuera de este intento europeo, que responde a otras reglas de funcionamiento,
es lo cierto que los países citados anteriormente presentan algunas características
comunes de suma importancia. Así, como regla general, se aprecia la instauración
de este tipo de instituciones en momentos en los que los respectivos países
comienzan o culminan procesos generales de reforma y modernización
administrativa que afectan, entre otras cuestiones, a la organización administrativa,
a los modelos de empleo público y a las formas de la responsabilidad
administrativa. En todos los fenómenos se aprecia una importante implicación de
los más altos responsables políticos. Las cartas de servicios como mecanismos de
garantía han afectado, fundamentalmente, al área de los servicios prestacionales si
bien su inclusión en un contexto más amplio de reforma ha permitido que previa o
simultáneamente se redefinieran las formas de prestación de estos servicios.
Por lo que a España se refiere no podemos negar la concienciación social
sobre la necesidad de la reforma y modernización de las Administraciones
Públicas. Es ésta una cuestión que sistemáticamente forma parte de los
compromisos políticos de las distintas opciones electorales, incluso, en el ámbito
de las relativamente "jóvenes" Administraciones Territoriales. No parece
aventurado indicar que esta circunstancia responde al hecho de que los
ciudadanos de unas y otra comunidades quieren cambiar las pautas de
comportamiento de sus Administraciones para conseguir que las mismas
funcionen, esto es, que sirvan satisfactoriamente a los intereses que administran.
Sin perjuicio de que este loable deseo de cambio no puede decirse que el
propósito pueda entenderse cumplido en la realidad. Por lo que la Administración
General se refiere no debe obviarse el hecho de que continúe

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sometida a un marco jurídico preconstitucional y pensado para épocas en las que

la influencia del Estado en la sociedad no tenían nada que ver con la actual. La
evolución del gasto, la incorporación tecnológica, la diversificación de tareas, la
especialización del trabajo y de los procesos de producción de los años cincuenta y
de los noventa no pueden ser comparados. Es probable que estas circunstancias,
cuyo influjo y presencia en la vida social, es indudable justifiquen un amplio
proceso de transmutación de las formas de actuar administrativo que, es a nuestro
juicio, la auténtica asignatura pendiente de los gobiernos postconstitucionales.
Lo que no puede negarse es que en España se ha producido un reflexión
teórica de amplio espectro en favor de un proceso de modernización. En este
sentido el denominado documento "Reflexiones para la modernización de la
Administración Pública" (MAP), constituye un excelente documento de reflexión
sobre los males y las formas de actuar de la Administración actual que tiene,
además, el valor de ser fruto de la reflexión interna de la propia organización.
Como consecuencia del mismo o, al menos, en su marco se impulsa el
denominado Plan de Modernización que, en sus dos fases temporales, intentó una
dinamización de la Administración Pública que la situará ante una nueva posición
de partida.
La necesidad nunca concluida, al menos de momento, (por el decaimiento
actual de los proyectos de Ley Reguladora del Gobierno y de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado) de cambios estructurales
en la organización administrativa, la inconsistencia y falta de flexibilidad del
régimen del empleo público unido a la falta de un verdadero liderazgo político que
permitiera superar las resistencias internas, especialmente, las provenientes de
quienes tienen las responsabilidades económicas en el seno de una economía
claramente internacionalizada y, en todo caso, fuertemente disciplinada en el
ámbito europeo, han conducido a que el proceso de modernización no haya
alcanzado los objetivos previstos, quedando reducido, en lo que a sus aspectos
positivos se refiere, a una importante reflexión teórica con escasos resultados
reales. Sin perjuicio de los propios errores técnicos, que obviamente no pueden
negarse a estas alturas, es probable que estas circunstancias contribuyeran a un
proceso de aislamiento y descontextualización de aquellas escasas iniciativas que
alcanzaron rango normativo como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento
Administrativo Común, algunos de cuyos preceptos y mandatos (como el de la
informática y las nuevas tecnologías en el ámbito de actuación administrativa)
tratan de conseguir una Administración de un corte más moderno y socialmente
más aceptado.
Sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que como iniciativas aisladas sí se
han producido en los últimos tiempos algunas dignas de ser reseñadas. Así, la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios

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inició el debate el los primeros días del mes de enero de 1996 de tres
anteproyectos de Reales Decretos relativos a algunas de las cuestiones más
sensibles de los procesos de modernización: cartas de servicios y sistemas de
evaluación de la calidad en la Administración General del Estado, actualización y
regulación de los servicios de información administrativa y atención al ciudadano y,
por último, el desarrollo reglamentario del artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, en la utilización de medios informáticos y
telemáticos en la actuación administrativa habiendo sido éste último aprobado en el
Consejo de Ministros del día 27 de Enero de 1996.
Por su importancia, a los efectos de lo que aquí estamos examinando, es
necesario realizar algunas referencias al contenido del Proyecto de Real Decreto
sobre cartas de servicios.
Las cartas de servicios, según establecía el artículo 2.°, se aplicarán a los
Órganos de la Administración General del Estado y a las Entidades de Derecho
Público vinculadas o dependientes de la misma que ejerzan potestades
administrativas, cuando gestionen prestaciones o servicio directos a los
ciudadanos. El objeto de las mismas era "hacer más transparente para los
ciudadanos los rasgos y cualidades con que proveen las prestaciones y servicios
públicos" indicando, a este respecto, la naturaleza, contenido, características y
formas de dispensar las prestaciones y servicios, la determinación de los niveles o
estándares de calidad en la dispensación del servicio, con independencia de las
obligaciones al respecto exigidas por disposición legal o reglamentaria, las
modalidades de participación de los ciudadanos y usuarios y el sistema de
evaluación de la calidad. El proyecto se sitúa así en un contexto que pudiéramos
denominar como convencional y del corte de los precedentes europeos que
anteriormente hemos relatado, con la única diferencia de no prever ningún sistema
de compensación ni devolución (aunque en la memoria del mismo se señala que
esta influencia era sólo inicial. A nuestro juicio esta insuficiencia no evitaría, cómo
algún sector de la doctrina viene demandando (Martín Rebollo, 1994) que la
concreción objetiva que las mismas cartas funcionen como elemento de
determinación de funcionamiento normal o anormal del servicio público y, por
ende, de la responsabilidad patrimonial como cláusula de cierre del sistema de
garantías.
Sin duda la cuestión más novedosa y, como ahora veremos, la más polémica
es la fijación de compromisos de calidad respecto de la cual se ha pronunciado
desfavorablemente el Consejo de Estado en dictamen emitido por su Comisión
Permanente en fecha de 1 de febrero de 1996. El artículo 5.° del Proyecto se
refería a esta cuestión indicando que las Cartas deben contener. "2.1.-
Determinación explícita de los niveles de calidad ofrecida en aspectos como:
plazos previstos de tramitación, mecanismos

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de comunicación e información, ya sea general o personalizada; horarios de

atención al público; cualquiera otros que, adecuados a las peculiaridades de cada
prestación o servicio, se consideraran relevantes y se esté en condiciones de
facilitar a los ciudadanos. Si se estimara oportuno se podrán especificar, en su
caso, los niveles o estándares relativos a los distintos ámbitos territoriales en que
opere el órgano o entidad. 2.2.- Especificación de los criterios para la actualización
de los compromisos declarados...".
No obstante, desde el respeto a la autoridad del máximo órgano consultivo, es
necesario discrepar de tan rigurosa oposición. En síntesis nuestra posición parte,
en un primer momento, de negar que las cartas de servicios sean únicamente
instrumentos de información. Lo son, que duda cabe, pero, son, también, y, sobre
todo, elementos de compromiso en la gestión pública, de objetivación de las
formas y alcance de la prestación de los servicios públicos, precisamente en un
momento donde algunos sectores doctrinales (Pantaleón, 1994) comienzan a
cuestionarse el alcance jurisprudencial de la responsabilidad que se imputa a la
Administración en razón a su funcionamiento y que la sitúa en posiciones de una
exigencia superior a la demandada del resto de sujetos en el tráfico jurídico. Junto
a lo anterior es necesario indicar que algunas de nuestras normas de función
pública y la reciente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, optan por
exigir la responsabilidad gestora e, incluso, disciplinaria de los empleados públicos,
responsabilidad que resultaría concretada en las Cartas de Servicios.
En segundo término, resulta chocante la alusión a las nuevas y mayores
responsabilidades cuando resulta bastante difícil, por no decir que imposible,
encontrar en las normas preexistentes la fijación actual de los niveles de actuación.
Las Cartas de Servicios tienden a identificar los niveles y compromisos de gestión
que deben ser fruto de procesos internos de búsqueda de la eficacia, la eficiencia y
el servicio a los ciudadanos. Estos conceptos son, por esencia, indeterminados y,
por ende, mutantes. Su concreción supone la pérdida de este valor de
inconcreción, precisamente, como garantía de un mejor servicio a los ciudadanos.
En último término y, aceptando que el Proyecto podría fijar algunos criterios de
carácter general en relación con la fijación de niveles de calidad que eviten una
dispersión y heterogeneidad que condicione el proceso, lo que no cabe duda es
que son los órganos administrativos los llamados a efectuar las determinaciones
que se concretan en las Cartas de Servicios. La gestión de los servicios públicos
tiene unos responsables políticos y gestores a los que indudablemente les
corresponde esta competencia como parte de su responsabilidad general.
Como resumen de lo dicho hasta aquí, cabe indicar que las Cartas de Servicios
constituyen, a nuestro entender, un novedoso instrumento de

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afirmación y compromiso de gestión frente a los ciudadanos, en cuanto suponen

un factor de reducción de la discrecionalidad y la inconcreción que ha rodeado la
prestación de servicios por parte de las mismas. Como elemento de concreción
están llamadas a cumplir un importante papel de objetivación de otros elementos
claves en el funcionamiento de la Administración como la responsabilidad de los
políticos, de los directivos y de los empleados públicos, que en algún momento
deberán ligar sus retribuciones a su rendimiento como elemento esencial de su
legitimación social, y en el funcionamiento de instituciones como la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas.

2.2. Los servicios de información y reclamación

A lo largo de las anteriores consideraciones hemos hecho referencia a la

necesidad de dotar de efectividad al funcionamiento de la Administración Pública.
En el presente apartado incluimos un conjunto de reflexiones sobre dos cuestiones
especialmente significativas en la búsqueda de aquella: la reorientación del papel y
la importancia de las servicios de información al público y, en segundo término, de
las nuevas formas de reclamación en el ámbito administrativo.

2.2.1. La información al ciudadano

Los servicios de información al ciudadano se configuran en la Administración

actual como uno de los grandes sectores en los que es posible hacer real el
funcionamiento eficaz de la misma. La complejidad de las normas administrativas,
la dispersión de Administraciones, el entrecruzamiento de competencias y, en
general, la tecnificación en exceso de las regulaciones jurídicas propician una
necesidad creciente de información de los ciudadanos sobre sus derechos, sus
deberes, la forma de ejercer los primeros y de cumplir los segundos.
Cuando dicha información no es puesta al público de forma común y
generalizada se producen simultáneamente dos procesos en cierta forma
concordados. En primer término, los asuntos públicos se convierten en un mundo
distante de los ciudadanos, sólo para iniciados o, para quienes, en segundo
término, tienen medios para cubrir sus lagunas con el asesoramiento de
profesionales.
A nuestro juicio, es éste uno de los retos esenciales de las Administraciones
Públicas en la actualidad. Algunos pasos adelante se han dado en las normas
actuales, aunque sería incorrecto no reconocer que se trata de una preocupación
constante en nuestras normas administrativas. Recuérdense, por ejemplo, el
artículo 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 cuando indicaba que
"en todo Departamento Ministerial, Organismo Autónomo o gran unidad
administrativa de carácter civil, se informará

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al público acerca de los fines, competencias y funcionamiento de su distintos

órganos y servicios mediante oficinas de información, publicaciones ilustrativas
sobre tramitación de expedientes, diagramas de procedimientos, organigramas,
indicación sobre localización de dependencias y horarios de trabajo y cualquier otro
medio adecuado...". Al lado de esta determinación, configurada como una
obligación interna, el artículo 34 del mismo texto legal indica que "en todos los
Ministerios civiles, existirá una Oficina de Iniciativas y Reclamaciones, dependiente
de las Secretarías Generales Técnicas, o, en su defecto, de las Subsecretarías,
encargadas de recibir, estudiar y fomentar iniciativas de los funcionarios y del
público conducentes a la mejora de la estructura, funcionamiento y personal de los
servicios administrativos, así como de atender las quejas a que puedan dar lugar
las tardanzas, desatenciones y otras anomalías que se observen en el
funcionamiento de los mismos".
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha
exteriorizado y convertido en derechos de los ciudadanos algunas pautas de
funcionamiento que, hasta ese momento, formaban parte de la organización
interna. El artículo 35 de la Ley incluye bajo aquella rúbrica un conjunto de
derechos procedimentales y no procedimentales, es decir, en el marco de la
actividad administrativa formalizada y no formalizada. En lo que se refiere a los
segundos, que son los que más directamente tienen que ver con las cuestiones
aquí analizadas, encontramos los regulados en el apartado g), referido a "obtener
información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las
disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se
propongan realizar"; el contemplado en el apartado i) que consagra el derecho a
"ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que
habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones", y, desde un punto de vista de la formalización de la relación, el que
se consagra en el apartado d) referido al derecho desarrollado en el art. 36 "a
utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo
con lo previsto en esta Ley y en resto del Ordenamiento Jurídico...".
Es evidente que este marco de derechos intenta mostrar una Administración
que consagre efectivamente su vocación de servicio al ciudadano. La forma y el
alcance de dicha función son una realidad permanente que debe acompañarse con
las modificaciones reales de los respectivos tiempos en los que se realiza. Si la
misma se constriñe a una función estrictamente burocrática—en su acepción más
peyorativa—y si las autoridades administrativa no aportan imaginación al proceso
es obvio que el resultado será, como antes señalábamos, el alejamiento y la
distancia de lo público y probablemente su descrédito, posterior y su
cuestionamiento. A nuestro

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juicio un loable intento de información general, no tanto por su contenido como por
el propio hecho de la iniciativa y la complejidad del sector en el que se ubica, está
contenido en el Documento "Derechos y Garantías del Contribuyente ante la
Administración Tributaria", presentado en enero de 1996 cuyo contenido intenta
"contribuir al mejor conocimiento de los derechos reconocidos por las normas,
careciendo, por tanto, del valor normativo que sólo pueden tener los textos
legales...".
En segundo término se afirma, también con acierto, que "en la medida de lo
posible (se ha buscado), la utilización de un lenguaje usual al servicio de la
finalidad divulgativa del texto...", lo cual avala cuanto afirmábamos anteriormente
sobre la complejidad y tecnicismo exagerado de muchas de nuestras normas y de
las que sin duda pueden ser paradigma las normas fiscales y tributarias.
Brevemente podemos hacer referencia a la estructura del Documento que
contiene una concreción de los derechos generales a los que anteriormente nos
hemos referido. De este modo alude, en un primer bloque de cuestiones, al
conjunto de derechos referido a la facilitación del cumplimiento de las obligaciones
tributarias. Este derecho incluye, a su vez, el derecho a que el contribuyente reciba
la información acerca de sus derechos y obligaciones, mediante servicios (oficina
del contribuyente y servicio telefónico automatizado) y campañas de información
general o actuaciones de carácter particular; el derecho a obtener el
pronunciamiento de la Administración tributaria acerca del tratamiento aplicable a
su situación particular (consultas tributarias); el derecho a ser notificado en debida
forma de cualesquiera actos administrativos que afecten a sus derechos u
obligaciones; el derecho a la asistencia en el cumplimiento de sus declaraciones
tributarias mediante la utilización de los programas informáticos desarrollados por
la Agencia Tributaria con esa finalidad; el derecho a que se facilite el cumplimiento
de la obligación de pago del impuesto, en particular, mediante la posibilidad de
solicitar aplazamientos o fraccionamientos del pago en las condiciones previstas
legalmente.
Un segundo bloque de cuestiones está referido al derecho a la tramitación
diligente de los procedimientos y a recibir un trato considerado en todo momento
en las relaciones ante la Administración Tributaria. En su desarrollo se articulan
como derechos el de que la Administración tributaria y los funcionarios y personal
dependientes de la misma actúen orientados por criterios de eficiencia y servicio
público, el derecho a la presunción de certeza de las declaraciones tributarias, el
derecho a ser oído y a aportar justificantes que convengan a la defensa de su
derecho en los procedimientos que le afecten y, en último término, el derecho a no
pagar más de lo que exige la Ley. Este capítulo concluye con el reconocimiento del
derecho a la confidencialidad de la información tributaria.

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En último término, un tercer grupo de derechos y garantías se refieren a los

derechos en el procedimiento de inspección y el derecho al recurso contra los
actos administrativos, en la forma y con las condiciones que impongan las leyes.

2.2.2. La reclamación ante la actuación administrativa

Es este otro de los problemas administrativos más evidentes con los que se
enfrenta el Derecho procedimental actual. Durante mucho tiempo se escucharon
voces, prácticamente de todos los sectores, en favor de la supresión de los
recursos administrativos. Dicha supresión estaba fundada, por un lado, en su
propia efectividad —el índice de estimaciones de los mismos era y es realmente
muy poco significativo—, y de otro, porque en razón a lo anterior se podían llegar a
configurar como un elemento de demora en la finalmente innegable resolución
judicial de los temas. En razón a estas consideraciones la opción legal que se
impone en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es la de
reducir, hasta hacerlos desaparecer prácticamente, los recursos administrativos.
Esta opción fue rápidamente contestada porque al tratar de forma semejante
realidades territoriales y organizativas diferentes se acaban cometiendo errores y
disfuncionalidades que, pensados desde una única óptica, ahogan el
funcionamiento de las demás Administraciones.
Pero, con independencia de este problema, que podría haberse solventado con
un planteamiento más flexible que finalmente eliminará la obligatoriedad del
recurso en favor de su carácter potestativo, es lo cierto que esta opción legal ha
evidenciado uno de los problemas más claros del sistema administrativo actual: el
procedimiento de revisión de los actos.
Así, desde una perspectiva global, no debemos olvidar que la jurisdicción
contencioso-administrativa actual constituye objetivamente hablando, con el
máximo respeto a quienes la integran, una justicia disociada del tiempo en el que
se dicta y ejecuta, que conlleva gastos iniciales y, en muchos casos, subsiguientes,
y que no suspende la ejecución del acto recurrido (sin desconocer en este punto
los grandes avances que se vienen haciendo en el campo de la medidas
cautelares y del que se hace constante la doctrina), lo que obliga a un complejo y
penoso sistema de reclamaciones posteriores en caso de éxito. Es éste, no
obstante, un tema complejo en el que no debe frivolizarse y que está muy en
sintonía con lo que ocurre en otros ámbitos jurisdiccionales (García de Enterría,
1995).
Sin abundar mucho más en esta idea es claro que, a nuestro juicio, demuestra
que estamos ante un sistema poco satisfactorio frente a los ciudadanos. Es
probable, y no hay inconveniente en reconocerlo así para no ofrecer una imagen
con perfiles subjetivos e incriminatorios, que el

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problema apuntado es, en gran parte, un problema real de medios y no de

concepción del esquema. Sin negar que esto sea así lo que parece evidente es
que nos va a resultar difícil superar en un plazo relativamente breve este esquema
de funcionamiento por lo que la imagen proyectada, objetivamente hablando, no va
ser muy distinta de la que se dibuja en los caracteres indicados anteriormente.
Las circunstancias apuntadas, entre otras, nos hacen buscar nuevas formas de
legitimación social de las decisiones administrativas. En este sentido la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común nos aporta dos nuevos instrumentos cuya aplicación puede
conducir a un proceso de revisión jurisdiccional en la que la posición, incluso
psicológica, de las partes sea diferente en razón a la participación que las mismas
han tenido en la fase previa. Nos referimos, en primer término, a la denominada
terminación convencional del procedimiento, prevista en el artículo 88 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre y, en segundo término, a la posibilidad de la
sustitución del recurso ordinario por mecanismos de mediación, arbitraje y
conciliación o, por otros instrumentos de impugnación o reclamación diferentes a
los anteriores.
La admisión de estas figuras plantea doctrinalmente problemas de encaje y
viabilidad. Sí debe recordarse, a este respecto, que se trata de una figura ya
introducida en otros Ordenamientos y normas de procedimiento (Ley Federal
Alemana de Procedimiento Administrativo de 1976; Ley Italiana n.º 241/1990 sobre
nuevas formas procedimentales, o la Administrative Dispute Resolution Act, de
Estados Unidos. En este sentido compartimos plenamente las afirmaciones de
Parejo cuando señala que "...por más que deba tenerse en cuenta el peligro que
para el Estado de Derecho pueda representar la participación, la decantación
progresiva del Estado —en sus relaciones con el ciudadano— hacia el modelo
cooperativo, que busca el compromiso a través de la negociación y la formación
del consenso, obliga en esta materia a una estrategia no tanto evasiva, cuanto de
mejorar las fórmulas de participación..." (Parejo 1995). Este mismo autor analiza
las causas justificativas de la aparición de esta figura que, a su juicio, se centran en
el esquema diferencial del Derecho público del siglo XIX representado por las leyes
abstractas, generales y objetivas que da paso "a su contemplación también como
relación específica entre los sujetos gobernados o ciudadanos..." (Parejo, 1995).
En este contexto se ubica el actual artículo 88 de la Ley 30/92, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, según el cual "las Administraciones Públicas
podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento
Jurídico ni versen sobre materias no susceptible

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de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen

encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada
caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la
consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse
en los mismos con carácter previo vinculante o no, a la resolución que les ponga
fin...". En base al cual establece Parejo una primera delimitación que permite
indicar que estos convenios deben diferenciarse de los convenios de colaboración,
previstos en los artículos 5.3, 6, 8 y 9 de la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, cuyo ámbito
de actuación es esencialmente interadministrativo y de los contratos
administrativos puros, a los que se refiere la Ley 13/1995, de 18 de mayo, cuyo
objeto es "el establecimiento de unas relaciones jurídicas configuradas por los
correspondientes contratos conforme a un régimen jurídico peculiar..." (Parejo
1995, 170). Sobre esta delimitación negativa se establece el ámbito real de estos
convenios que para Parejo pasa por dos puntos esenciales: 1.° Sólo opera allí
donde la Administración actúa o puede actuar en principio mediante un acto
jurídico unilateral, en términos coadyuvantes de o alternativa a la actividad
unilateral y, 2° tiene, por tanto, el mismo contenido y objeto que esta última
actividad, en tanto que jurídica (y no técnica o real): el cumplimiento —en el plano
administrativo— de la función constitucional ejecutiva, es decir, el ejercicio mismo
de las potestades y competencias..." (Parejo 1995, 170).
Este nuevo marco más participativo mitiga los efectos finales de la ejecutividad
del acto precisamente porque la actuación del ciudadano se produce en momentos
procedimentales diferentes y se lleva a la fase de decisión o terminación. La
posición de los intervinientes en el procedimiento es notablemente diferente ya que
el ejercicio de las potestades y competencias administrativas se comparte, hasta el
límite posible desde la defensa de los intereses generales, con los ciudadanos.
En esta misma línea aunque en una fase diferente se encuentra la prescripción
contenida en el artículo 107 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y de Procedimiento Administrativo Común según el cual "las leyes podrán
sustituir el recurso ordinario, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados y
cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de
impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación y arbitraje,
ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley
reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento
administrativo. La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la
Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades
revisoras reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por ley".
Aunque la operatividad jurídica real de los mecanismos previstos en dicho

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precepto está aún por ver, sí podemos indicar que diversas normas han
establecido mecanismos de este orden. Así, en primer término, debe destacarse la
Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje que en su Disposición Adicional
Primera declara la aplicación de la misma a "los arbitrajes a que se refiere la Ley
26/1984, de 19 de julio, general para la defensa de consumidores y usuarios"; la
Ley 16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los transportes terrestres y la Ley de
Propiedad Intelectual. Junto a lo anterior el artículo 61 de la Ley de Ordenación y
Supervisión de los Seguros Privados (Ley 30/1995, de 8 de noviembre), el artículo
14 de 22/1987 de Propiedad Intelectual que crea la Comisión Arbitral de Propiedad
Intelectual o el artículo 87 y siguientes de la Ley del Deporte de 1990, establecen
ya sistemas de conciliación o arbitraje para la resolución de las cuestiones que
puedan plantearse en los respectivos ámbitos.
Este es, sin duda, un camino por explorar no sólo en el ámbito administrativo
sino en la propia sociedad. Un buen ejemplo va a ser el funcionamiento del
arbitraje obligatorio al que voluntariamente se han sometido los empresarios y los
sindicatos para dilucidar sus recíprocas discrepancias e intentar evitar la
judicialización de sus controversias.
No es este el momento de progresar sobre las dificultades jurídicas que supone
la implantación real y la operatividad de estos planteamientos pero sí de dejar
constancia que su aplicación presenta una Administración diferente a la actual en
el que sus decisiones no son sólo la aplicación individualizada de las
prescripciones normativas sino, también, el resultado de un consenso que permite
encontrar soluciones alternativas e, incluso, revisarlas en tiempos más cortos. Es
este un punto de encuentro entre las garantías formales y las materiales proyecto
de una imagen más dinámica, activa y transparente que la actual.

2.3. Las nueras tecnologías en la actuación de la Administración

La importancia de la incorporación de las nuevas tecnologías al funcionamiento

de la Administración está resultando tan relevante y decisiva como en el resto de la
sociedad. Las inversiones en informática, electrónica y telemática constituyen en el
seno de las Administraciones Públicas uno de los factores de mayor importancia
en el gasto de organización interna y funcionamiento de las mismas. Este hecho ha
supuesto, en primer término, la necesidad de reconducir y regular el panorama de
recursos humanos y crear los cuerpos de informática que dieran consistencia real a
unas funciones que ya han dejado de ser coyunturales y auxiliares para pasar a
ser estructurales y esenciales en el seno del funcionamiento administrativo de la
Administración de nuestros días.
Sin embargo el influjo tecnológico no puede quedar reducido a esto. Su
importancia es mucho más profunda ya que afecta a las pautas de

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funcionamiento de la Administración y, por tanto, a sus procesos de

funcionamiento. En este sentido la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común establece, en su propio ámbito, algunas manifestaciones esenciales de la
opción por las nuevas tecnologías como elemento clave del funcionamiento de la
Administración.
En todo caso y a modo de aproximación podríamos intentar establecer una
clasificación de las distintas modalidades de utilización de los medios tecnológicos.
Así podemos aludir, en primer término, a una informática decisional o de apoyo.
Entendemos que la primera es aquella que, mediante la utilización de sistemas
expertos, permite aplicar a los supuestos concretos las normas jurídicas en las que
se disuelve. Es evidente que la utilización de este tipo de técnica está más
próxima, al menos inicialmente, a los procedimientos en los que se ejerciten
potestades de carácter reglado que aquellos otros en los que se ejerciten
potestades de carácter discrecional.
En segundo término entendemos por informática o tecnología de apoyo al
conjunto de medios de este orden que sirven para la simplificación de tareas y para
la realización más rápida y segura de las actividades materiales que componen el
conjunto de la actividad administrativa.
Nuestro Ordenamiento actual, ahora desarrollado reglamentariamente, admite
ambas posibilidades de actuación, por lo que podemos indicar que la utilización de
las tecnologías puede significar un importante cambio en las pautas de
comportamiento de la Administración Pública tanto en sus aspectos relacionados
con los ciudadanos como en los decisionales y de gestión.

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