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El Estado como problema y como solución

Author(s): Peter Evans and Leandro Wolfson
Source: Desarrollo Económico, Vol. 35, No. 140, 35th Anniversary Issue (Jan. - Mar., 1996), pp.
529-562
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467372 .
Accessed: 12/02/2011 10:33

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DesarrolloEcon6mico,vol. 35, N9 140 (enero-marzo1996)
529

EL ESTADO COMO PROBLEMA
Y COMO SOLUCION*

PETER EVANS**

Las teorias sobre el desarrolloposteriores a la Segunda Guerra Mundial,que
surgieronen las decadas del '50 y el '60, partieronde la premisade que el aparatodel
Estado podriaemplearse parafomentarel cambioestructural.Se suponia que la principal
responsabilidaddel Estadoera acelerarla industrializaci6n,pero tambienque cumpliriaun
papel en la modernizaci6nde la agriculturay que suministraria
la infraestructura
indispensa-
ble parala urbanizaci6n.Laexperienciade las decadas posterioressocav6 esta imagendel
Estadocomo agente preeminentedel cambio,generandoporcontrapartida otraimagen en
la que el Estadoapareciacomo obsticulo fundamentaldel desarrollo.EnAfrica,ni siquiera
los observadoresmas benevolospudieronignorarque en la mayoriade los paises el Estado
representabauna cruel parodiade las esperanzas poscoloniales(cf., p. ej., Dutkiewiczy
Williams,1987). Para los latinoamericanosque procurabancomprenderlas raices de la
crisis y el estancamientoque enfrentabansus naciones no era menos obvia la influencia
negativadel hipertr6fico aparatoestatal1.
Esta nueva imagendel Estadocomo problemafue en parteconsecuencia de su fra-
caso en cumplirlas funcionesque le habianfijadolos planes de acci6n anteriores,peroesta
no fue la Unicaraz6n.Porlo menos en algunos casos el Estadohabia estimuladode hecho
un cambio estructuralnotable,allanandoel caminoparapoderconfiaren mayormedida en
la producci6nindustrialnacional.Tambiense habia modificadola definici6nprevaleciente
del cambio estructural.Como destaca Stallings(1992), el giro negativo que adopt6 el
crecimientodel comercio internacionalen la decada del '70, junto con el espectacular
aumentode las tasas de internsreales a fines de esa decada y la reducci6nde los presta-
mos comerciales a comienzos de la siguiente,obligarona los paises en desarrolloa ajus-
tarse una vez mas a las restriccionesimpuestasporel ambienteinternacional; de ahi que el
cambio estructuralfueradefinidoprimordialmente en terminosdel "ajusteestructural".
Las modificacionesconcretasen los planes de desarrolloy la evaluaci6nnegativadel
desempefio del pasado se aunaroncon los cambiossobrevenidosen el climaideologico e
intelectualIlevandoa primerpianodel debate sobre el desarrollola cuesti6nde si el Estado
* Publicadoen S. HAGGARD y R. KAUFMAN, eds.: The Politics of EconomicAdjustment,N.J., Princeton
UniversityPress, 1992. [Se agradece a la editorialmencionadala autorizaci6nparala presenteversi6nen espahol.
N. de la R.]
**Universidadde California,Berkeley.[1EDepartmentof Sociology/ 410 BarrowsHall/ Berkeley/California
94720-1980/ • (510) 642-4766/ Fax:(510)642-0659.]
I De Soto (1989)es probablementeel mas conocido manifiestoaut6ctonosobre la desilusi6nsufrida.

530 PETEREVANS

debia siquieratratarde ser unagente econ6micoactivo.Volvierona cobrarprominencialas
teoriasminimalistasque insistianen limitarlos alcances de su acci6n al establecimientoy
mantenimientode las relacionesde propiedadprivada,teoriasapuntaladaspor un impre-
sionante aparato analitico"neoutilitarista".Por otra parte, las teorias neoutilitaristasdel
Estadose amoldabanbien a las recetas econ6micasortodoxassobre el manejode los pro-
blemas del ajusteestructural.A mediadosde los '80 era dificilresistirsea esta combinaci6n.
Como sucede con la mayoriade las corrientespoliticasy modas intelectuales,el
surgimientode la ortodoxianeoutilitaristatuvolimitacionesinherentes(cf. Kahler,1990). Los
problemasprovocadosporla implementaci6nde los programasde ajusteestructuraly las
nuevas dudas acerca si estos bastaban por si solos para asegurarun crecimientofuturo
Ilevarona replantearotravez el papel del Estado.Haciafinesde la d6cada del '80comenz6
a cristalizaruna "terceraola"de ideas al respecto.
Paraempezar,analistascomo Kahlerpuntualizaron que las recetas ortodoxas,pese a
su desden por la sensatez de los politicos,contenianla parad6jicaexpectativade que el
Estado (la raiz del problema)seria de alg'n modo capaz de convertirseen el agente
iniciadore instrumentadorde los programasde ajuste (o sea, seria la soluci6n). Esta
expectativano carecia porcompletode realismoempirico.Como han seialado Waterbury
(1992) y otrosautores,en la medidaen que se acometieronrealmentela liberalizaci6n,las
privatizacionesy otrasmedidasasociadas al ajusteestructural,las elites estatales cumplie-
ronun papel de vanguardiaen la puesta en marchade esas medidas. Sin embargo, esto
era incompatiblecon la conductade apropiaci6nde rentaspOblicas(rent-seekingbehavior]
previstaporla teorianeoutilitaristadel Estado.
Guste o no guste, el Estado tiene una funci6ncentral en el proceso de cambio
estructural,aun cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural.El reconoci-
mientode este papel centralretrotrae,inevitablemente,a las cuestiones vinculadascon la
capacidad del Estado.No se tratameramentede saber identificar las politicascorrectas.La
aplicaci6nconsistentede unapoliticacualquiera,ya sea que apuntea dejarque los precios
"alcancensu nivel correcto"o al establecimientode una industrianacional, requiere la
institucionalizaci6nduraderade un complejoconjuntode mecanismos politicos;y como
argument6persuasivamenteSamuelHuntington en la pasada generaci6n,dicha institucio-
nalizacionde ningunamanerapuede darse pordescontada. A fines de la decada del '80,
incluso los antiguos bastiones de la ortodoxia,como el Banco Mundial,contemplabanla
posibilidadde que los problemasde sus clientes pudiesen derivar,no s61ode la adopci6n
de medidas equivocadas,sino de deficienciasinstitucionalesa ser corregidasOnicamente
en el largoplazo2.Larespuestano esta, pues, en el desmantelamientodel Estadosino en su
reconstrucci6n.
Una caracteristicade la terceraola de ideas acerca del Estado y el desarrolloes la
admisi6nde la importanciade la capacidad del Estado,no simplementeen el sentidode la
periciay de la perspicaciade los tecn6cratasque lo integran,sino en el sentido de una
estructurainstitucionalperdurabley eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas
sobre el Estado como instrumentodel desarrollo,que signarona la primeraola, fueron
exorcizadas,pero tambienIofueronlas concepciones utopicassegan las cuales el Estado
deberia limitarsea realizarun suerte de patrullajesocial con vistas a la prevenci6nde las
violacionescometidas contralos derechos de propiedad.Entrelos autoresque se ocupa-
ronde los problemasdel ajuste,Callaghy(1989, pags. 117, 131-32)es un buen ejemplode
esta tercera ola. En su anlisis, parte de la premisade que ia capacidad para abordar
2Callaghy(1989,peg. 133)citael informede 1989del BancoMundialsobre los pr6stamosparaajustecomo
ejemplodel nuevo6nfasisen la construcci6ninstitucional.

existe una correlaci6nelementalentreel desempeio del Estadoen un plan de transformaci6n y su desempefo en unplande ajuste. . Apreciaresta correlaci6nelementalno significaen modo alguno demostrarque existen importantesrasgos institucionalesque facilitanambas tareas.Lospaises africanosque industrial no consiguieroncrearuna industrianacionaltampococonsiguierongarantizarel crecimien- to con un programade ajuste estructural.procurar6 extraeralgunas enseianzas de este andlisiscomparativoy hare ciertas especulaciones acerca de su importanciaparalos problemasde la estabilizaci6ny el ajuste. De todas maneras. podria ser 'til repasar las perspectivas institucionalistasclasicas de Weber. y de que estas.procede de ciertas caracteris- ticas generales difusas del aparato estatal y su vinculo con las estructuras sociales circundantes. pero si sugiere que la comprensi6nde la transformaci6n industrialpuede contribuireventualmenteal analisisdel papel del Estadoen un ajusteexitoso.Estosejemplosson luego comparados con dos Estadosque alcanzaronun considerableen ciertossectores y periodos.Si a este respecto unmejor fundamentote6rico se considera necesario. Aquiemprenderemostantounareconsideraci6nconceptualcomo un analisishist6ri- co comparativo.en lugarde confiar unicamenteen el "nuevoinstitucionalismo". segin las cuales los requisitosinstitucionales para poner en practica las recetas econ6micas ortodoxas son contrariosa los que demanda el fomentode la industrianacional.en busca de indiciosque pudieranayudarnosa construirun andlisisde las estructurasestatales eficaces.Gerschenkron. Se toma al Zairebajo el gobiernode Mobutucomo ejemplo de un "Estado predatorio" casi puro. a su vez.Hirschmany otros. son consecuencia de procesos de cambio institucionalde largoplazo. La mayorparte de este articulo consiste en un andlisiscomparativoinductivode los Estados que tuvieroncierto exito. Elandlisisque haremosa continuaci6nintentaser una contribuci6na esta terceraola. centrado no en la estabilizaci6ny el ajuste de la decada del '80.Enlugarde ello procuraexaminarel papel del Estadoen los planes de desarrolloprevios(latransformaci6n industrial)y tratade suministrarun cuadroanaliticode las caracteristicasinstitucionalesque diferenciarona los Estados que lograronmayorexitoen esta tarearespecto de los que no lo lograron. Su base empiricano es el examen de la relaci6nentrela capacidad del Estadoy la instru- mentaci6nexitosade programasde ajusteestructural. examinarealgunas incongruenciasde la concepci6n del Estado. sino mas bien en los empefios porpromoverla transformaci6n industrial en la posguerra.pero exito no supieron mantenerun desarrolloconsistente:Brasily la India. Y COMOSOLUCION ELESTADOCOMOPROBLEMA 531 determinadosproblemas.Luegopasare revistaa algunas ideas provenientesde la literatura neoutilitarista clasica del institucionalismocomparativo.En primerlugar.Paraello se examinan varios casos.y se analizanlas caracteristicasdel Estadodesarrollistaa traves de tres paises del Esteasiatico:Japon. No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atras para considerar los anteriorespatronesde transformaci6n industrialequivalea afirmarque la definici6nde las institucionesestatales eficaces es la misma en todos los planes de acci6n econ6mica. Algunas caracteristicasinstitucionalesque favorecieronel crecimiento de la industria nacionalquiza puedan ser disfuncionalespara alcanzarla estabilizacibny el ajuste.son cuestionables.Los paises del Este asiatico que mas exito tuvieronen la instrumentaci6n de programasde transformaci6n industrialfueronasimismo los mas exitosos en cuanto a su modo de abordarlos problemasdel ajuste.Finalmente. Los paises latinoamericanosocupan un lugarintermedioen lo que atade a su desempefo en ambos campos.como la estabilizaci6ny el ajuste.Taiwany Corea. Esta correlaci6nelemental del desempeho del Estado en distintas tareas indica tambienque las concepciones neoutilitaristas.

Entrelos te6ricos de la elecci6n pcblica.para sobrevivir. . como lo sabe bien cualquieraque algunavez haya tenidoque esperarinterminablemente el otorgamientode una licenciade un organismoburocrcticoo se hayavistoobligadoa tratarcon unempleado pOblicointransigente. deben contarcon incentivossuficientes si no se quiere que desplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Entrelas maneras de generarestas rentas se hallanel racionamientode divisas.partidarios politicos.para poner al descubierto su modo de operaraplicaronal analisisdel Estado"losinstrumentoscorrientesde la optimiza- ci6n individual"3 Laesencia de la acci6n del Estadoradicaen el intercambioque tiene lugarentre los funcionariosy sus sustentadores.hay autores que Ilegana especular con la posibilidadde utilizar"premios"y otros incentivospara instara los "privatistas"y a otros 3 Srinivasan(1985. Como esta "bOsquedade ganancias pag. Elementos de la concepci6n neoutilitaristaestan presentes asimismo en las perspectivas sobre la acci6n colectiva (v. pag.. prestamos.y estos.reemplazandodonde sea posible el controlburocritico por los mecanismos del mercado. pero el Estado esencial era un Estado minimo. 1980. disminuyenla eficienciay el dinamismo. Quienes desemperian cargos pOblicospueden distribuirdirectamentelos recursos con que cuentan entre sus partidariosa traves de subsidios. Tambi6n puede mencionarse a Niskanen (1971). los mas conocidos son James Buchanan(laureadocon el PremioNobel)y sus colaboradoresTollisony Tullock(cf. gr. Buchanan.De estas antipatias. los teoricos neoutilitaristasde la economia politica estaban convencidos de que las consecuencias economicas negativasde la acci6n del Estadoeran hartoimportantescomo para dejarcerradaesa caja negra. pag. limitandola capacidad de maniobrade las fuerzas del mercado. empleos.532 PETEREVANS Perspectivassobre el Estado Laantipatiahaciael Estadocomo instituci6ntiene muchas raices. Sin embargo. o bien apelar a su autoridadpara crear rentas publicas destinadas a grupos favorecidos. 1981).a protegera las personas y sus derechos y propiedades individuales. Olson. De hecho.por lo tanto.se considerabaal Estado una "cajanegra"ex6gena cuyo funcionamientointernono era un tema propiodel analisis economico. pag. A fin de eludirlos efectos nocivos de la acci6n del Estado este deberia reducirsu jurisdiccional minimo.asi como de las pruebasnotoriasde desemper"o deficiente."limitadoen gran medida. que pone el acento en los derechos de propiedad (v.Si bien la gama de funcionesestatales que se juzgan suscepti- bles de pasar a la esfera del mercado varia. 293).Tollisony Tullock.se tornamenos atractivala inversi6nen las actividades productivasen la economia en su conjunto. 20). Inclusolas teoriasdel desarrolloque privilegianal mercadocomo instituci6nsiempre han reconocidoque "laexistenciadel Estadoes esencial para el crecimientoecon6mico" (North. directamenteimproductivas" genera utilidadesconsiderables. gr. 9).1981.1974. contratacioneso provisi6nde servicios. 1980).y la fijaci6nde aranceles o limitacionescuantitativasa las importaciones. aunque por lo comOn menos extremo. se nutrieronlos ataques al Estado durantela segunda ola. Auster y Silver (1979). El reciente resurgimiento de la economia politica neoclasica representa un punto de vista similar. 1982) y la nueva economia institucional.Los funcionariosrequieren. 41).Los funcionarios pueden asimismoquedarse con una partede esas rentasparasi. North. Ensu varianteneoclasicaminima. a su vez..y a la aplicaci6nde los contratosprivadosnegociados en formavoluntaria" (Buchananet al. si no integramente.una competen- cia por las rentas"(Krueger. se adopta la hipotesisde que "lacompetenciaparaocuparcargos pOblicoses. en parte. las restricciones impuestasal ingresoen el mercadomediantelas licenciasotorgadasa los productores. v6ase Colander (1984). en cuya genesis tambiencumpli6un rolimportantela evoluci6nde las perspectivaste6ricassobre aquel.

SegOn su definici6n. la alternativafrenteal Estadopredatorioes el Estadovigilanteminimo.como para los neoutilitaristas.Lal est& mis convencidode que existe una relaci6nnegativaentrela maximizaci6nde los ingresospiblicos y el desarrollo. el pensamientoneoutilitarista monocausalaplicablea los Estadosen general. Paraempezar. y puede denominarseloslegitimamenteEstados"predatorios"4 La concepcion neoutilitaristapodriaser vista como un avance respecto de la visi6n neoclasica tradicionaldel Estadocomo arbitroneutral.no hay raz6n.como una entidadcolectiva. Si postulamos que de alguna manerael Estadoresuelvesu problemade acci6n colectiva.siempre ha sido una faceta consabida de la manerade operarde los aparatosestatales del TercerMundo. la adhesi6n estricta a la 16gicaneoutilitarista torna dificilexplicarla existencia misma del Estado. Y COMOSOLUCION ELESTADOCOMOPROBLEMA 533 ciudadanos particularesa solventar. Seria necio negar que la concepci6n neoutilitaristaha captado un aspecto significati- vo del funcionamientode la mayoriade los Estados y tal vez el aspecto predominanteen algunos de ellos. 5 Serialemosque esta criticapretendedestacaralgunos de los problemasde las ideas que sustentanel enfoqueextremodel Estadocaracteristicode la segundaola.La 16gicaneoutilitaristano nos esclarece mucho acerca del motivopor el cual los funcionariosquerriantrabajaren conjunto. si los funcionariospOblicosestin preocu- pados ante todo por obtener rentas individuales.los gastos nacionales de defensa (Austery Silver. alientana los agentes privados a pasar de las actividades productivasal rent-seekingimproductivo y no proporcionanbienes colectivos.que Durkheim 4 Importaserialarque esta maneraparticularde conceptualizaral Estadopredatorioes muydistintade la que empleanquieneshanpropuestoeste concepto.que puede o no predominaren determinadoaparato constituyeun aporte Otil.el supuesto neoutilitarista de que las relacionesde cambioson natu- rales.al menos parcialmente. Laconside- raci6nque tienenporsus respectivassociedades no es mayorque la de un predadorporsu presa.v6ase Levi(1988.El buen funciona- mientodel intercambioexige un mediomrs denso y profundamentedesarrollado.el modelo neoutilitarista es controvertible. podrianf~cilmenteIlamarsepredatorioscierto tipo de Estados que otros Ilamandesarrollistas.TantoLal(1988)como Levi(1988)equiparanel comportamien- to predatoriocon la maximizaci6nde la recaudaci6npiblica. epistemol6gicamenteanterioresa otrasclases de relacionessociales. paraque quienes monopolizanla violenciase contenten con ser meros vigilantes.y no deja espacio analiticoalgunoparael Estadodesarrollista. es dificilentenderpor que. 1985).pero como teoriasuprema estatal.Algunosde estos consumen el excedente que extraen. la premisade que las medidasoficiales"reflejan los interesescreados existentes en la sociedad" retomaen partealgunas de las ideas de Marxsobre los sesgos que rigen la politica estatal (Colander.talcomo Ilegaa serloen manos de sus mrs devotos adherentes.1979. en su terminologiael vocablo "predatorio" no tiene forzosamenteconnotaciones desarrollistas. Laapropiaci6nde las rentaspOblicas[rent-seeking]. Como explicacion de una de las pautas del comportamientode los funcionarios. no esta avaladoporla evidenciaempirica. Almismotiempo.De hecho.para 61. y convierteal Estadovigilantecasi en una imposibilidadte6rica5. 102).no actuariantodos ellos en forma "freelance". Segcinel uso que le da Levial t6rmino. "Ap6ndice"). Ensuma.1984.Parauna reseriade esta indole. pig.o sea.y en cambio hay todas las razones posibles para que procuren ampliarlos refugiosde obtenci6nde rentaspOblicas[rentalhavens].los Estados pueden maximizarsus ingresos en formasque promuevanel desarrolloo que Io impidan.Estudiosminuciososde los procesos realesde intercam- bio (en oposici6na los resOmenesanaliticosde sus resultados)compruebanque los merca- dos s6lo operanbien cuando estAnapoyados porotrotipo de redes sociales (Granovetter. y no pasarrevistaa la amplialiteraturasobre el Estado surgidabajo el r6tulode la "elecci6nracional". pag. .que es el de la confianza mutuay los entendimientosculturalmentecompartidos. dentrode la 16gicaneoutilitarista. Un sistema eficaz de relacionesde propiedadno es suficiente.dado que reintroducela politica.por ende.conceptualizadade un modo m6s primitivocomo corrupci6n. 2).

Lacapacidad del Estadoparaapoyara los mercados y a la acumulaci6ncapitalistadependiade que la burocraciafuese unaentidadcorporativamente coherente. desde luego. en una concepcion del aparatoestatalburocrtico que era la imagenopuesta de la neoutilitarista.Estaera. Williamson. Weber pensaba que el Estado les era Otila quienes operaban en los mercados precisamenteporqueel procederde los funcionariosobedecia a una lbgica muy distinta que la del intercambioutilitario. al centrarseen el aporteconcretodel aparatoestatalparasuperarla disyuntivacreada porla .Enciertoscasos.Eluso de las prerrogativasdel cargo para maximizarlos intereses particularesera. Dentrode esta tradici6n. Estapremisa de la existencia de una relacionintimaentre ambos se basaba. entonces los intentosneoutilitaristas de liberaral mercadodel Estadotalvez terminendestruyendolos puntalesinstitucionales que permitenel intercambio. Ensintesis. La capacidad de instrumentar las reglas en formaprevisiblees necesaria pero no suficiente. en alguna medida. de las demandas de la sociedad circundante. Hace cuarentaarios.La coherencia corporativaexige que los funcionariosindividualesesten aislados.1975).SegOnPolanyi. de "los elementos no contractualesdel contrato". desde luego.que solo exige un minimode sustento institucional.aduciendoque el funcionamiento de la empresa capitalista en granescala dependia de que existierael tipode ordenque s6lo puede proporcionarun modernoEstado burocratico. a traves del reclutamientobasado en el merito y las oportunidadesofrecidasparaobtenerpromocionesy ascensos en una carreraprofesional de largoplazo.Parala eficacia burocrtica tambienera decisiva la concentracic6nde los expertos.enganosamente simple.siempre se vio con ojos criticos la afirmaci6nde que el intercambioes una actividadnatural. 14)."Elcapitalismoy la burocraciase encontraronuno al otroy son intimamenteel unoparael otro". n. se refuerzaconfiriendoa los burocratas un status distintivoy recompensador. segOnWeberia construcci6nde un solido marcode autoridad era un requisitoindispensableparael funcionamientode los mercados.1395. 140) argumentaba:"Elcamino que Ilevaal libre mercado fue construidoy mantenidogracias a un enorme aumentodel intervencionismo controlado.escribi6(Weber. Observadoresposterioresampliaronla visionde Webersobre el rol del Estado. Polanyi(1957.534 PETEREVANS resumi6 bajo el rotulo. sino ademas con las formasy politicasfijadasporel Estado.Este aislamiento. Parabien o para mal. la posturade la tradici6nclasica de los estudiosos del institucionalismo comparado. paig. sobre todo para promoveruna transformaci6n industrial. un rasgo de formas preburocraticas anteriores. Los bur6cratasde Webersolo se preocupabanpor cumplircon sus tareasy contribuir a alcanzarlos objetivosdel aparatoen su conjunto.1968.desde el comienzo la vidadel mercadoqued6 entrelazadano s6olocon otrostipos de lazos sociales. y de que los individuosviesen en la consecuci6n de las metas corporativasla mejormanerade promoversu interespersonal. Si a fin de poder operar los mercados deben estar circundadospor otrasclases de estructurassociales.las organizacionesjerarquicasformalespueden "interiorizar" dichas relaciones (cf.centralmenteorganizadoy permanente". Weber Ilev6aun mas lejos esta lineade pensamiento. los mercados estn siempre inextricablementeintegradosen unamatrizque incluyepautasculturalesy redes sociales compuestas porlazos individuales polivalentes.a su vez. en otros. La obra de Gerschenkronsobre el desarrollotardio complementa a la de Weber.quienes destacaban la complementariedad esencial de las estructurasdel Estado y del intercambioen el mercado. En su examen de las sociedades de mercado consolidadas. pag. las relacionesde cambio pueden generarse en una interac- cion informal. segOn el.

.peroen generallas consecuencias de sus actos promueven el ajusteecon6mico y la transformacio6n estructuralen lugarde impedirlos.Si la clave. por ejemplo.gr. . como "Estadopredatorio".ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 535 escala de la actividadecon6mica requeridaparael desarrolloy el alcance efectivo de las redes sociales existentes (Gerschenkron.la aplicana cualquierEstadoque profese inter6spor el desarrollo.Asi.Es posibleque no sean inmunesa la apropiaci6nde las rentaspOblicaso al uso de una partedel excedente social en beneficiode los funcionariosy sus amistades.esta en "inducirlas decisiones de maximizaci6n".el Estadoera ahorael organizadoractivo de un aspecto vitaldel mercado. porejemplo.y los capitalistasindividualesno pueden niquieren asumirlos. independientementede que pueda aducirseo no que las medidaspor 61adoptadas hayantenidoconsecuencias positivaspara el desarrollo.. el roldel Estadoimplicaunaltogradode sensibilidadante el capitalprivado (Hirschman.pigs.Basandose en sus observaciones sobre los paises de desarrollo"muytardio"del TercerMundoen el siglo XX. y al mismotiempodebe estaren condiciones de aliviarlos cuellos de botellaque generan desincentivosparala inversi6n.pueden Ilamarselegitimamente"desarrollistas"6. Whitey Wade. 1988) y al de ChalmersJohnson.De hecho.1962)."lapercepci6nde las oportunidadesde inversi6ny su transfor- maci6nen inversionesreales".] debe entenderse [. Laexistenciade Estadosdesarrollistases ampliamentereconocida. Ellosextraenexcedentes pero tambi6nofrecen bienes colectivos. Enla concepci6n gerschenkroniana/hirschmaniana la relaci6nentrela capacidad del Estadoy el aislamiento(o "autonomia") es mas ambiguaque en la perspectivade Webero.Whitey Wade.Entales circunstancias. 35.o en las palabrasde Hirschman.Miempleo del tdrminoes similaral del grupo IDS (v6ase. como el afirma. Fomentanperspectivas empresariales de largo plazo en las elites privadas. aumentando los incentivos para participaren inversionestransformadorasy disminuyendolos riesgos propios de tales inversiones. LosEstadosque logranexitoen las tareasesbozadas porGerschenkrony Hirschman.Hirschmansostiene que el capital-en el sentidode un excedente potencialmenteinvertible-no es el principal ingredientefaltanteen los paises en desarrollo. Eleje de las dificultadesde los paises de desarrollo tardioes que en ellas no existeninstitucionesque permitandistribuir los riesgos importantes en una ampliared de duehos de capital.. En lugar de brindarsimplemente un entornoadecuado. 6 Laexpresi6n"Estadodesarrollista".. segOn estos autores los "Estadosdesarrollistas" no se diferenciande los predatorios.. 1).Duvally Freeman(1983) denominan"Estadosempresariales".el Estadodebe actuarcomo empresariosustituto. segOn algunos ellos fueronel elemento esencial del desarrollo"tardio"o "muytardio". asi como en las establecidas porWeber.afirmanque "elfen6meno de un 'desarrollotardio'exitoso [.o sea. pag.sino la capacidad empresarial. ElEstadodebe ofrecerincentivosdesequilibrantespara instara los capitalistasprivadosa invertir. la identificaci6nde los rasgos estructuralesque permitena estos Estadosser desarrollistases mis controvertida. Dutkiewiczy Williams(1987).Laargumentaci6nde Gerschenkronplanteaademas otro problema:el de la asunci6nde riesgos. la voluntadde arriesgarel excedente disponibleinvirtiendolo en actividadesproductivas. Los paises de industrializaci6n tardiaque enfrentarontecnologiasproductivascuyos requerimientos en materiade capitalexcedian lo que erancapaces de reunirlos mercadosprivadosse vieronforzadosa confiaren el poder del Estado para movilizarlos recursos necesarios.] como un proceso en el cual los Estadosdesempefiaronun papel estrategi- co en el dominiode las fuerzas del mercado internoe internacionaly en su sujeci6n al interesecon6mico nacional"(Whitey Wade. 44).o de que ese inter6smanifestadosea algo masque puraret6rica.y no de la ciudadaniaen su conjunto. No obstante. v. es utilizadacon una variedadde significa- dos. Hirschmanretomacon mucho mas detalleeste enfasis en el papel empresarialdel Estadocomo elementofaltanteparael desarrollo. como en el modelode Weber.y guardacierta semejanzacon lo que Johnson.

un conjuntode personas que no son familiaresdel presidente pero cuyos puestos dependen de sus lazos personalescon este.que ocupan los cargos mas claves y lucrativos.Hay sociedades y economias que "necesitan"Estadosdesarrollistaspero que no los alcanzan necesariamente. pag.536 PETEREVANS incluso.1984).la formade dicho proyectode acumulaci6ndebe descubrirse.Estos argumen- tos demandanun Estadomas bien enraizado(o encastrado)en la sociedad que aislado8.1991.de un Estadopredatorioen el cual el afAnde la clase politicaporapropiarsede las rentaspOblicasconvirtioa la sociedad en su victima. La industrializaci6n(eje de esta los estudios de caso que a continuacionpresentaremos)es el ejemploclasico de este tipo de transformacion.etcetera"(Gould. 8 Para un anAlisis del concepto de "embeddedness". 204). las argumentacionesen favorde su papel centralse aplicansobre todo a aquellassituaciones en las que la transformaci6nestructural a la ordendel dia. el controldel aparatodel Estadoesta en manos de un pequeilo grupo de individuosque mantienenestrechas conexiones entre si.En un plan de transformaci6n gerschenkronianoo hirschmaniano. Paraque un Estadoaisladosea eficaz. Rueschemeyer y Evans (1985).Elcontrasteentreel Estadopredatorioy el Estadodesarrollistacobra mayorrelieve cuando se planea unatransformacibn. En consonancia con el modelo patrimonialista.1979. encontrando en el esa mezcla de tradicionalismo y arbitrariedadque seguinWeber habia retrasadoel desarrollocapitalista(Callaghy.como los del presidentedel ConsejoJudicial. cf. Presidencia.Callaghyenfatizalas caracteristicaspatrimonialistas del Estado zairero. Siguiendoa Weber. Cf. En el pinaculo del poder se encuentrala "camarilla presidencial". el Ministerio la Oficinade la del Interior. .compuestapor"unoscincuentade los mas confiables parientes del presidente.casi inventarse. deben resultar evidentes la naturalezadel proyectode acumulaci6ny los medios de instrumentarlo.la policiasecreta. Comoseiala Callaghy. 61 y un pequeno circulode allegadosque controlanel aparatodel Estadohicieronuna granfortuna a partirde los ingresosgenerados porlas exportacionesde la granriquezamineradel pais. Enlos veinticincoaios subsiguientes. Un ejemplo de predaci6n: Zaire Desde que Joseph MobutuSese Seko tomb el poder en Zaire en 1965. con su camarillay entresi. Ilevandopoco a poco al Zaire hacia el extremoinferiorde la escala jerarquicade las naciones del mundoy dejando a su poblacionen una miseriaigual o mayorque la que padeci6 bajo el colonialismobelga (WorldBank.y su puesta en marchaexige establecer estrechas conexiones con el capitalprivado. 93). 7 Los argumentos neomarxistas en favor de una autonomia relativa respecto de las demandas particularistas de los capitalistas individuales corroboran la idea de que debe haber un vinculo positivo entre capacidad y autonomia. Granovetter (1985).el PBIper capita disminuyba unatasa anualdel 2 %.como demuestrabien a las claras el caso del Zaire.dinamismo y bien elaboradasrespuestasfrentea una realidadecon6mica cambiante. Cualesquieraque sean los rasgos estructuralesde la capacidad del Estado. Enresumen.pero tambienel ajuste estructuralrequierealgo mas que un cambio gradual.Zairees un ejemplo.Una burocraciaal estilo prusianopuede ser muy eficaz para la prevenci6nde la violenciay del fraude.la existenciapotencialde un rolpositivodel Estadono genera la necesidad Ilgica de que se concreteese potencial. Inmediatamentedespues esta la "cofradia presidencial".en una visionneomarxista7.propiode un librode texto.inventiva. pag. pero el tipo de capacidad empresarialsustitutivade que habla Gerschenkrono la sutil promoci6nde la iniciativa privadaen la que pone el acento Hirschmanexigen algo ma'sque un aparatoadministrativo aisladoy dotadode coherenciacorporativa: exige muchainteligencia. que traducimos como enraizamiento.

sino bastante y comin en realidad. esto es casi una caricaturade la imagenneoutilitarista sobre el probablefuncionamientode las burocraciasgeneradorasde rentaspersonales-.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 537 Uno de los aspectos mas ir6nicosy Ilamativosdel Estadozairefioes el grado en que las relacionesde mercado dominanel comportamientoadministrativo -nuevamente.como ocurri6en Shaba en 1978 (Hull.) ElpropiopresidenteMobutu p. 10La conjunci6ndel Leviatn de la manoinvisibleno es tancontradictoria como pareceria.Paraun enfoquegeneraldel temadel Estadoy el desarrolloque parte de un analisisde la estructurasocial.g. caracterizoel sistema mas o menos del mismomodo.La debilidad presente en el nOcleo del sistema econ6mico-politicosocava la predecibilidadde las medidas oficiales necesaria para la inversi6nprivada.perono resultaclaroque suceda ni siquieraesto. Laayuda brindada por el Banco Mundial.Porqu6 los prisionerosviven olvidadosen sus circeles?Porquenotienena nadiequepaguealjuezquemanejasus expedientes.pero el sine qua nonde la permanenciade Mobutuen el poder ha sido la intervenci6nde tropasfrancesasy belgas en los momentoscriticos.Elpersonalismoy el pillajepredominantesen la cOspide anulan toda posibilidadde una conducta sometida a normas en los niveles inferioresde la burocracia. todo se compra en nuestropais. 93). pero lo que genera no es s61ouna flagranteapropiaci6nde las rentas poblicas e incentivos distorsionados. 172).propiodel Leviatin.Cobra distintasformasen diferentespaises. 9 Como es obvio.se le hacea lagentevolver unda trasotroparaobtenerloquesolicitan? Sinole paganalempleado. Mobutuapenas representauna debil pruebadel grado en que puede permitirseque prevalezcala apropiaci6nde rentaspOblicassin minarinclusoel aparatorepresivoindispensableparala supervivenciadel regimen9. al socavar la predecibilidadde la acci6n del Estado.1984.convertibleen una adquisici6nilicitade dinerou otrosbienes"(Young. Porqu6 en losorganismosoficiales. Por ejemplo.tradicionalmente menos corruptos. Es precisamenteel tipode Estadodominadoporel intercambioque postulany al que temen los neoutilitaristas.ElEstadozaireho"cleptopatrimonialista" es unaamalgamade personalismocon unaparatoadministrativo netamentemercadizadolo. (Citadoen Callaghy. Zairecorroboracon claridadque no es la burocracialo que impideel desarrollo.Ademas.Porotraparte. A primeravista.1979). inversi6npOblicaen salud y educaci6n.sino la ausencia de un aparatoburocraticocoherente. pag.tener una tajadade poderpOblicoconstituyeunverdaderoinstrumento de intercambio.1978. Comodice tajantementeGould:"Laburguesiaburocrdticadebe su existencia al apoyo extranjeroque recibicy recibecontinuamente" (1979. La propiapersistenciadel regimenpodriatomarsecomo pruebade que Mobutuse las ha ingeniadoal menos para edificarun aparatorepresivocon la minimacoherencia necesariacomo paraexcluira todo posiblecompetidor. un analisiscabal del car&cteroriginaldel r6gimeny de su perduraci6nexigiriaprestar mayoratenci6na la estructurasocialde Zaire. Y en este trdfico.un controlbrutaldel disenso politico. pag. Un arzobispozairerlolo describi6asi: iPorqu6en nuestrostribunales la gentes61ohace prevalecersus derechoscuandopuede pagar generosamentea los jueces? . ha cumplidoen ello un papel importante. Asi pues. el Estadono proveesiquieralos medios mIs elementales para el funcionamientode una economiamoderna:vigenciaprevisiblede los contratos.noserAnatendidos.la mercadizaci6ndel aparatoestatal tornacasi imposibleel surgimientode unaburguesiaorientadaa la inversi6nproductivaa largoplazo.el predominiode unaetica cabal de mercadopodriaparecer incom- patible con lo que Callaghy(1984) denomina"unode los primerosEstados absolutistas modernos".suminis- troy mantenimientode la infraestructura. 420.se combin6con una ferozimposici6nde la 16gicadel mercadoa la sociedad circundante. en los regimenes militaresde la Argentinay Chile.porejemploen losserviciospOblicos.asi como porciertasnaciones occidentales. al decir: "Todoest6 en venta.peroen rigores muycoherente.v~ase Migdal(1988). .

al mismotiempoel Estadozairenose halla notablementelibrede constriccionessociales. inclusopoarobservadoresde inclinacionesneoclasicas (p. El modelojaponres En busca de bases institucionalesparacimentaruna veloz industrializacion.cuando escaseaba el capital. Los casos del Este de Asia no s61loson importantespara comprenderel papel del Estado en el desarrollo. Es aut6nomo. Jones e II. el papel centraldel Estadoen el suministrode nuevos capitales permitio que el MITIadquiriese una funci6n bIsica en la politica industrial. 1979).es incapazde establecer metas coherentes y de instrumentarlas. Los andlisisdel caso japones brindanun buen puntode partidaparacomprenderal Estado desarrollista. al par que induciaa tomardecisiones de inversiontransformadoras.sino que matsbien suprimeel controlsocial critico que podriaejercerse sobre la arbitrariedad del regimen.Elcaso de Zairesugiere que es preciso repensar la relaci6nentre la capacidad y la autonomia.Esta falta de autonomiaes lo que favorece una generalizada apropiaci6nde las rentasp'blicas.Despues de todo.dado que el Estado. sino ademas porque sugieren que los sustentos institucionalesde los planes previos de transformaci6nindustrialde una nacion no son irrelevantesparala ejecuci6nexitosade un plande ajuste.podriadecirse que el Estado carece totalmentede autonomia. era interpretadocada vez mas como una consecuencia de la activaparticipaci6ndel Estado (Amsden. y dado que las decisiones de politica econ6mica estan "enventa"paralas elites privadas. Enlos ainosposterioresa la Segunda GuerraMundial.las adjudica- prestamos fines industriales de licencias tecnologia extranjera.A su vez. cumplieronun roldecisivo en la obtenciondel indispensablecapitalde inversibnpara la industria. 1982).Porunlado.. Es particularmente fascinante. Corea y Taiwan. Sinembargo. clones de divisas con y para importar . desde el sistema de ahorropostal hasta el Banco Japones de Desarrollo. Esta autonomiano aumenta su capacidad de perseguirmetas propias. el exitoeconomico de los mas importan- institucionalistas. estos paises son ejemplos paradigmdticostanto de una veloz industrializaci6n nacional como de un eficaz ajustea los cambiantes mercados internacionales.pues guarda una nitidacorrespondenciacon lo que podriaser en la practica una bien elaboradaimplementaci6nde las ideas de Gerschenkrony de Hirschman. los NIC del Este asitico se apoyaronen el modelode Estadoactivoque tenianen la region:Japon. ej.el Estadojapones actu6 como sustitutode los mercados de capitalpobrementedesarrolla- dos.538 PETEREVANS Zaireplanteatambienciertosproblemasa las concepciones convencionalessobre la importanciade la autonomiaestatalparaformularestrategiasde ajustey crecimientoque sean coherentes. 1980).como entidadcorporativa.La descripci6n que ha hecho ChalmersJohnson de la epoca de oro del Ministeriode ComercioInternacional e Industria(MITI)ofrece uno de los mejorescuadros que poseemos sobre el Estado en desarrollista acci6n (Johnson. Variasinstitucio- nes oficiales.en el sentidode que no deriva sus objetivos del agregado de los intereses sociales. tes paises de industrializaci6nreciente (NIC) del Este asidtico.en los antipodasun conjuntodiferen- te de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas Haciafinesde ia decada del '70.Esto se torna aun mas evidente si se vuelve la miradahacia los Estadosdesarrollistasdel Este asiatico. Dado que era el e1 encargado de aprobarlos parainversi6ndel Banco de Desarrollo.en general. Estados desarrollistas Si Estados como el de Mobutuconstituianuna demostraci6npracticade las perver- siones previstasporlas concepciones neoutilitaristas.

Siguenunalargacarreraen la administraci6n pOblica. Estascaracteristicasvarianun poco segOn los distintosorganismos. Las redes internas.Estosvinculosentrela burocraciay los detentadores del poder privadoson reforzadospor el generalizado papel de los ex condiscipulos integrantesdel MITI.en el que los "elementos no burocr~ticosde la burocracia"refuerzanla estructuraorganizativaformal..Elhecho de que la competenciaformal..pdgs.sea el principalrequisitopara ingresara la red vuelve mucho mas probableque el desemperio efectivosea un atributovaloradopor los leales integrantesde los diversos batsu. en la sociedad japonesa que en ningunaotradel mundo"(citadoen Okimoto. suelen considerarsecomo "reductosde una ineficiencianotoria" (Okimoto.sobre todo los gakubatsuo vinculosentreex condiscipulosde las prestigio- sas universidadesdonde se reclutanlos funcionarios.quienes a traves del amakudari(el "descenso del cielo"o jubilaci6n temprana)terminanocupando posiciones claves no s61loen las empresas sino tambienen las asociaciones industrialesy entidades semioficialesque conforman"el laberintode organizacionesintermediasy de redes informalesde las politicaspl'blicas."losorganismosoficialesatraiana los mas talentosos graduados de las mejores universidades. 155).Sus funcionariosgozan del particular statusque segOnWeberera esencial para unaautenticaburocracia. La politicaindustrialde Jap6n depende basicamentede los lazos que unen al MITIcon los principalesindustriales14.para el funcionamientodel Estado. 13En 1965.300aspirantesde un totalde 53. 1985). 14Okimoto(1989. 157)estimaque el vicedirectorde unaoficinasectorialdel MITIpasa la mayorparte de su tiempoen reunionescon el personalclave de las grandesempresas. quiz. Comodice ChieNakane. pig. 170). pAg.son decisivas para la coherencia de la burocracia13. Masimportantesaun son las redes externasque conectan el sector puOblico con el pri- vado. 20).000 aprobaronel ExamenparaAltosFuncionarios. Todas las descripcionesdel Estadojapones destacan lo indispensable que son las redes informales. Si Jap6n confirmalos pronunciamientos de Weberen tornode la necesidad de una burocraciameritoria y coherente. . 4). el MITIse hallabaen una excelente posici6n para "inducirla tomade decisiones maximizadoras"11. Estas redes informalesle brindanla identidadcorporativaque. 26.1989.y los cargos de alto nivelde estos ministerioshan sido y siguen siendo los mas prestigiososdel pais"12 Por lo tanto. El resultadoes una suerte de "weberianismo reforzado". por si sola. el Estado desarrollistajapones presenta a todas luces un aspecto weberiano. porejemplo. pag.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 539 de establecer concesiones impositivasy de articularlos "cartelesde orientaci6nadministra- tiva"con el finde regularla competenciaintraindustrial. donde tiene lugargran partedel desgastante trabajodel logrode un consenso" (ibid. Esteautorcomentaque en 1977s6lo 1. 12Johnson(ibid.la descripci6nque hace Johnson(1982."laredadministrativa mis esta entretejida minuciosamente.como el Ministeriode Agricultura.algunos consideraraneste juicioexagerado.unporcentajesumamenteIlamativo (el 73%)de altos funcionarioserangraduadosde la Facultad de Derecho de la Universidadde Tokio.obrandoen generalde acuerdocon reglasy normasestablecidas.y que el indice generalde fracasos en las pruebastomadasen los atios 1928-43fue del 90%(pg.236) de la formaen que el MITIatendi6 las necesidades de la industriapetroquimica en las decadas del '50 y el '60. 57).pero los menos burocriticosy mas clientelistas.1989.mas o menos del mismo modo en que los "elementosno contractualesde los contratos"de Durkheim refuerzanel mercado(Rueschemeyery Evans. pg.tambiensenialala necesidad de dejar atrastales recetas. I' V6ase. pero pocos podran negar que hasta una fecha reciente.pag.mas que los lazos clientelistaso las lealtades tradicionales.externase internas. la meritocraciano podriadarle. Johnsonha dichoque el MITI constituy6"sinduda la mayorconcentraci6nde talentos de Jap6n".

este tipo de examenes meritocrAticos fueronaplicados en el Estado coreano desde el aro 788 d. las iniciativasque facilitaronla transformaci6nindustrialtuvieronsus raices en una organizacibnburocraticacoherente e id6nea. sus pautas de organizacionindustrialy sus estrategias politicaeconomica(Tun-jenCheng.debe verse en la coherenciainterna de la burocraciaun requisitoesencial para la participaci6neficaz del Estadoen las redes externas. Estaperspectivaes uncomplementonecesarioa descripcionescomo la de Johnson. PorOltimo. no podria intervenircomo lo hace en las redes externas. porsupuesto.tendriapoco que ofreceral sector privado. durantemas de un milenio.aun dentrodel muybien organizadosistema industrialjapones.sino de la complejidady estabilidadde las interaccionesque lo ligan a los actores del mercado"(Samuels.Choidestaca la presenciade la mismaconfianzamutuay espiritude cuerpo que el segin Johnson caracterizaal MITI(ChoiByungSun. Enlugarde ello. ambos ponen de manifiestoelementosde autonomiaenraizadasemejantes a los que tantoinfluyeronen el exitode Japon.Larelativaautonomiadel MITIes lo que le permite abordar los problemas de acci6n colectiva que entraiia el capital privado. su burocraciapudo reclutara sus miembrosentrelos egresados mas talentosos Altos las mejores universidades.C.Si el MITIno fuese una entidadcohesiva y excepcionalmenteid6nea. pag.Ensu analisisde iaJuntade PlanificacidnEconomica. Estaautonomiaenraizada*es la contrapartida de iaincoherentedominacionabsolutista del Estadopredatorioy constituyela cave organizativade la eficaciadel Estadodesarrollis- ta. del caracterhistorica- contradictoria mente determinadodel aparatoestataly de ia indolede la estructurasocial en la que se inserta. Estas pautas similaresde reclutamientofueronacompa~iadasde la inculcacionde unaparticularculturacorporativa.KimByungKook(1987. A pesar de que entre 1949 y 1980 se multiplicosiete veces ia cantidadanualde ingresos a la funci6npOblica. pgs.por ejemplo. Al compararla burocraciacoreana con la de Mexico.como lo ilustraia comparaci6nde Jap6n con los NICsdel Este asistico. Ellogro de esta combinaci6n depende. ayudandoa los capitalistasen su conjuntoparaque alcancen solucionesque de otromodo seriandificilesde obtener.A pesar de que la historiapoliticade Coreaen el siglo XXfue de caotica. Los datos sobre la selectividad de los ExAmenes para FuncionariosPOblicosde Coreason casi identicosa los que presentaJohnsonparaJap6n.el Estadopresentauna estructuradiferente.pag.Si bien en estos dos NICsdel Esteasi~ticoel Estadoparece ser mas aut6nomoque en Jap6n..De todas maneras. .en aparienciacontradictoria. En ambos.lo cual se vinculacon la diversidad de sus bases sociales de apoyo.los dos paises de tienen en comun ciertos rasgos decisivos. 101). de la ingles R.s6lo fueronaceptados el 2 %de los concursantes(ibid.540 PETEREVANS Elcaractercentralde los lazos externosha Ilevadoa algunos a afirmarque la eficacia del Estado japon6s no deriva "de su capacidad intrinseca. 101-02)ha seiraladoque mientrasque en este i01timo un pais aun no se ha institucionalizado sistema de reclutamientode funcionariosbasado en examenes de ingreso.j. * Se ha traducido de este modo el t6rmino embedded autonomy [N..Si no fuese aut6nomo. Coreay Taiwain EnCoreay Taiwan. pero podria sugerir que las redes externas y la coherencia corporativainterna son explicacionesalternativasy opuestas. 1987). Tal autonomiadepende de la combinacion.de un aisla- mientoburocrAtico weberianocon unaintensainmersionen la estructurasocial circundante. 1987). 262).como en Japon.en el sentido de ser capaz de formularde maneraindependientesus propios objetivosy de confiaren que quienes deben Ilevarlosa la prtcticaconsiderendicha tareacomo algo importanteparasu carrera.

pags.tanto por su experiencia en el servicio como por su pertenenciaa redes tipo batsu originadasen la academia militar'5. Sin alguna otra base adicionalpoderosa paracrearcohesi6n en los cargos mas altos del Estado.. Aunquela burocraciacoreana parece unarquetipo. habriaresultado una tarea vana transformar la relacibndel Estadocon el capitalprivado. los nombramientosy promocionesburocrAticos del regimende Rhee erancoherentescon las caracteristicasde este..porcuantose nombr6a militarespara los puestos claves.Duranteel regimende Parkse quintuplic6la proporcibnde cargos de altonivelIlenadoscon los que aprobabanel Examenpara AltosFuncionarios.Encabezadoporunviceprimerministro.De hecho.que se cubriancon nombramientospoliticos(KimByungKook.1987. bajo el gobiernode Rhee Syngman.En la decada del '50. Kim comproboque el 55 %erangraduadosde la UniversidadNacionalde Se6l.con excepcion de los puestos de mas jerarquia.pag.. Pese a que hubociertaindustrializaci6n por sustituci6nde importaciones. 115). Los oficialesjbvenes que participaronen el golpe de ParkChung Hee tenianen comon sus creencias reformistasy sus intimosvinculospersonales.no habriansido posibles ni la reconstrucci6nde la funci6npOblicaque el regimende Parknisu reorganizaci6n de los sectores del gobierno a cargo emprendio de la politicaecon6mica. Sin una profunday muyelaboradatradicionburocratica. 203).La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privadopara financiarsu dominiopoliticolo someti6a lazos clientelistascon los empresarios. ElEstadopudo "recobrarsu autonomia" gracias a la ascensi6n al poder de un grupo de fuertesconviccionesideol6gicasy estrechoslazos personalesy organizativoscon aquei (ibid. 101-08). 200). pag. . 101-02). Uno de los rasgos de la revitalizaci6nde la burocraciafue la posici6n comparativa- mente privilegiadaque tuvo un organismopiloto.pag. 1987. pag. En su investigaci6n sobre los candidatos que aprobaronel examen para la funci6n pOblicaen 1972. 101). Y sin ambas. Porsupuesto.Tampoco los altos funcionariosascendian por via del proceso coman de promo- ci6n interna.el examen parala funci6npOblicafue dejado de lado en gran medida:s61loel 4 %de los que ingresarona cargos de jerarquialo hicierona travesde dicha prueba.esa tradici6n burocr~ticahabriacarecido de eficacia.y la promoci6ninternapaso a ser el medio principalde designaci6n de altos funcionarios. Sus facultades para coordinarla politicaecon6mica medianteel controldel proceso presupuestariose vieronrealzadas por 15V6ase.la experienciade Coreamuestra tambienque no basta con tener una tradici6nburocratica. por ejemplo.y no es de sorprenderque "laapropiaci6nde las rentasptiblicasfuese flagrantey sistematica"(Tun- jen Cheng. pags.sino que los puestos principaleseran Ilenadosfundamentalmentemediante "designacionesespeciales" de corte politico(ibid.como en el batsu.el CPEfue destinadoporParka constituirun "superorganismo" del area econbmica(ibid. la descripci6n que hace Kang (1988) del club Hanahoe. y que el 40 % de ellos habian obtenidosus titulossecundariosen destacados colegios de esa misma ciudad (KimByungKook.el Consejo de PlanificacibnEconomica (CPE). Aunquela superposici6nde esta nueva clase de solidaridadorganiza- cionala veces min6a la burocraciacivil. la masiva asistencia economica de Estados Unidoscontribuy6a financiarun alto grado de corrupci6noficial.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 541 reclutamiento a de las universidadesde mas prestigioy laexistenciade meritocratico traves un fuerte ethos organizativohan generado en Corea la posibilidadde establecer redes interpersonalessolidariasdentrode la burocracia.fue mas bien predatorioque desarrollista. fundado por integrantes de la clase 11a de la academia militar. en general los hombresde armas utilizaronla influenciaque les daba su propia solidaridadcorporativaparafortalecery disciplinara la burocracia.

Elriesgo 16 Por ejemplo. 18La importanciade la ayudaextranjeraprimeroy de los pr6stamosexternosdespues.citadoen Cumings.1987.su objetivopareci6ser mas bien lograrun total dominiodel capitalprivado.result6la piedraangulardel controldel capital por el Estado.que era su proyectoprimordial y la base de su legitimidad. 1990. 1982). pbgs. quienes pensaban que ya habia Ilegado la hora de que el Estado comenzase a poner distancia respecto de las pretensionesde los grandes chaebol en materiade recursos(Haggardy Chung-inMoon. 1980. No obstante. pg.peroa finesde esa d6cada el CPErecobr6su predominio. Aligualque en Japdn.KimMyoung Soo.WooJung-en(1991).y otorgaa la politicaecon6mica una coherenciade la que carece en un aparatoestatalno tan definidamenteorganizado.el Estadopromovi6la concentraci6ndel poderecon6mico en manos de los chaebol y "orquest6agresivamente"sus actividades(Wade. Corearepresentael caso limiteen el cual la inserci6ndel Estadopuede restringirsea unos pocos vinculoscon su entornosin degeneraren la predaci6nparticularista.Como en el caso de Jap6n. Alasumirel poderel regimende Park.de modo tal que el pequero nOmerode actores no limitolos alcances sectorialesdel proyectocomon de acumulacion (cf.Asi. el regimen de Park dependia de los chaebol para realizarla transformaci6n industrial.Se amenazo con iniciarcausas judi- ciales y con realizarconfiscaciones.en el Estadocoreano no prevalecieronlas mismas relacio- nes institucionalesgeneralizadascon el sector privadoque signaronel sistema del MITI.542 PETEREVANS mecanismos como el Comit6de Consultade los Ministrosde Economiay por el hecho de que sus directivoseran a menudopromovidosa puestos de conducci6n en otros ministe- rios'6. los vinculosentreel regimen y los chaebol (conglomerados)mas importantesse volvierontan estrechos que algunos economistasque visitaronel pais Ilegarona la conclusi6nque Ilamara Coreauna "sociedad an6nima"era"sindudaunamaneramas apropiadade describirla situacionallivigente"que Ilamar"sociedadan6nima"a Jap6n(Masonet al. al menos.1990). 320). 1987). pag. Con el tiempo. que fue canalizada y distribuidaen ambos casos a trav6sdel Estado.en lugarde aislarsede e1. 17 Tun-jenCheng (1987. V6ase KimEunMee (1987). 73). El tamarnoy la diversificaci6nde los chaebol principaleslos tornaronrelativamente"abarcadores" en terminossectoriales. . 50).seg•n ChoiByungSun (1987.El CPE y el Ministeriode Comercio e Industria(MCI)suelen discrepar en Io tocante a la politica industrial17. pag. 1987. lo percibianlos tecn6cratasradicalizadosdel CPEa comienzos de la decada del '80.la relaci6nsimbi6ticaentreel Estadoy los chaebolse fundaba en que aquel teniaacceso al capitalen unmedioen el que este escaseaba18.y nunca escap6 totalmenteal peligro de que los intereses particularesde las empresas produjeranuna regresi6n en el sentido de la apropiacibnimproductivade las rentas pOblicas. cuando Parkadvirti6que paraalcanzarsus metas econ6micas precisabacontarcon la ca- pacidad empresarialy la periciade los gerentesprivados(KimEunMee.y Stallings(1990).Esto prontose modific6. Al mismo tiempo. Merceda su capacidad de asignarel capital. "cuatrode cada cinco ministrosdel Ministerio de Comercioe Industriaentrediciembrede 1973y mayode 1982habiansido antes viceministrosdel CPE".como parasitoscorruptos. ElcarActerenraizadode la autonomiadel Estadocoreano con Parkfue un proceso organizadodesde arribaen una medida mayorde lo que lo era el prototipojapones al carecer de asociaciones intermediasbien desarrolladasy estar centrado en un n0mero mucho menorde empresas.231-32) afirmaque a comienzos de la d6cada del '70 la politicaindustrial estuvo dominadaporel MCImisque porel CPE. Olson.y sobre todo en la decada del '70. la existenciade un organismopilotode esta indole no implicaque las politicassean incuestionadasen el resto de la burocracia.dirigentesde la industriafueronobligados a marchar por las calles en sefal de ignominia.pero la presencia de un organismocuyo liderazgoen la esfera econ6mica es aceptado permitela concentraci6nde periciay talento..

que amenazan la capacidad del Estado para obtener toda la informaci6nnecesaria y para contar con el sector privadoen su instrumentaci6n eficaz.Elrestodel personaltiendea estarconstituidopormiembrosdel KMTque a la vez son diplomadosde la prestigiosaUniversidadNacionalde Taiwan(ibid. reclutadasobre la base del meritoy reforzadaen grado decisivo por formasorganizativasextraburocraticas.Actualmente.Enla isla.encauzandoel capitalhaciainversionesde riesgo. pag.proporcionandoasia la burocraciauna nueva fuente de cohesion y coherencia organizativas. se encuentraa mitadde camino entre el MITIy la Agencia de Planificaci6n Econ6mica"(Wade. y favorecidoporel hecho de que "lamayoriade los miembrosmis notoriamentecorruptos y daniinos"de la elitecapitalistano lo siguierona ChiangKaiShek a la isla(Gold. Sin negar la transformaci6nfundamentalque sufri6 el aparato del KMT.Laque fuerauna organizaci6npartidariacorrompiday en la que imperabanlas luchas de facciones se transform6y lleg6 a asemejarse al Estado-partidoleninistaque aspiro a ser desde el comienzo (Tun-jenCheng. 59).en cuanto a su periciay alcances. 1986. por ende. han atraidotradicionalmente a los funcionariosmas talentosos y brillantes. la existencia de lazos debiles con el capital privado.No s6lo habiaen la cOspide una organizaci6npartidariaque brindabacohesi6n politica.como sus equiva- lentes de mas Coreay Jap6n. Dentrode este aparato estatal reforzado. el regimen del Kuomintang(en adelanteKMT)se sustentaen la mezcla de una largatradici6ncon una transformaci6nespectacular.contabacon unpersonalde 12.Tambien como en Corea.En el continente.LaOficinade DesarrolloIndustrial (ODI)del Ministerio de AsuntosEcon6micosesta integradaprincipalmentepor ingenierosy tecnicos. 198).en su 19Eneste analisisnos apoyamosfundamentalmente en Wade (1990). al igualque en Corea.Taiwan.la ademas Comisionde Recursos Nacionales(CRN). o sea. esta representadopor el segundo discipulo prominente del modelo japones en esta regi6n. al MITI de Jap6n o al CPE de Corea19.al igualque en Corea.fundadaen 1932.No se tratade unorganismoejecutivo.. . y asume un papel directoen las politicassectoriales.el regimendel KMThabia sido en gran medidapredatorio. Liberadode su antiguabase de terratenientes. a una actitudempresarialmuydiferenteen el Estado. Como en el caso del Estado coreano.sino una burocracia econ6mica con considerableexperienciagerencial. el KMTpudo replanteartotalmentesus vinculoscon el capitalprivado.Estos dos organismos.pag.agobiadoporla apropiaci6nde las rentaspOblicase incapazde impedir que los intereses de los especuladores privados minaranlos proyectos econ6micos oficiales. 1987). 217).ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 543 opuesto.1990.la existenciade una antiguatradici6nburocrAtica ofreci6al regimenlos cimientossobre los cuales pudo edificar. pag.el Consejo de Planificaci6ny Desarrollo Econ6mico(CPDE)es la encarnaci6nde los conductoresde la economia en el area de la planificacion.000 miembrosen 1944 y manejabamis de un centenarde empresas piblicas cuyo capitalrepresentaba.el partidose reestructur6.Porejemplo. EnTaiwan.el KMTreuni6a una pequeria elite de organizacionesde politicaecondmicasimilares. su capacidad para cumpliresta misi6ndependi6 en Taiwande una burocracia weberianaclasica.mejorandola idoneidadde las empresas privadaspara insertarseen los mercados internacionalesy asumiendodirecta- mente funciones empresarialesa traves de las empresas pOblicas.debe repararseen que.el Estadotuvo un papel centralen la acumulaci6n industrial.pero las diferenciasen la experiencia hist6ricade ambos paises Ilevarona muydistintaspautas de relaci6ncon el sector privadoy.mas poderosa y estable de la que podria haberle brindadopor si sola la organizaci6nmilitar.sino que "enterminosde lo que sucede en Jap6n.Latransformaci6n sufridapor el Estadoal asumir el KMTen Taiwanes tan Ilamativacomo la experimentadaen Corea entre los gobiernos de Rhee y de Park.

financistasy otros"(ibid. pag. Este sector no solo ha hecho aportes empresarialesdirectos. 97). Lonotable. Lo que si sorprendees que en Taiwanlas empresas del Estado. Sin duda.Asi pues. pag. 1990. realmente. en contrastecon la normade ineficienciay el deficitfinancieroque a menudo se consideraninherentesal funcionamiento de tales empresas.generando asi uno de los sectores pOblicosde mayorenvergaduraen todo el mundono comunista(Tun-jenCheng. pag.Amendel sector bancario. 22 Wade (1990. el cuerpo de tecn6cratasde la CNR suministr6.y sus ex integrantesIlegarona desempehar un cometido significativoen el manejo de la politica industrialde Taiwan2. correspondiaal Estadocasi la mitadde la formaci6nbruta internade capitaly a las empresas pOblicaslas dos terceraspartesde la participaci6ndel Estado(Tun-jenCheng.es el gradode ausencia del sector privadotaiwanes en las redes de formaci6nde la politicaeconomica. 1990.que era estatal (como en la Corea posteriora Rhee).una isla de reclutamientorelativamentebasado en el merito. pbgs. 1983.1992). 1987. 107.. fueranen su mayoriarentables y eficientes (cf.y luego de una ciertamermaen la de 1960.pig.pag. "lamayoriade los ministrosde AsuntosEcon6micoshabianocupado Segtn en las empresas pOblicas". Estas empresas fueronunfactordecisivo del desarrolloindustrialtaiwanes.entonces. que conecta las oficinas econ6micas del gobiernocentralcon las empresas pOblicas[y] los bancos estatales"(Wade.al compararTaiwancon CoreayJapon. abrigarangran desconfianza hacia el capital privadoy adhirieran seriamentea los elementos anticapitalistasde las proclamasideol6gicas de Sun YatSen. 1990. 21 Ibid. ellas fueron las responsables de la mayorpartede la produccibnindustrialen la d6cada del '5021. el Estado opera con eficacia en Taiwanpese a que los lazos de su red ptblica-privadason menos densos que en las versiones coreana o japonesa del Estado desarrollista.sino que ofrece ademas un medioapto parala capacitaci6nde los directivosecon6micos del gobiernocentral22.272-73). que en lugar de transferirlas propiedades japonesas al sector privado. 1987. 166). Waterbury. Las empresas del Estado son importantes.un componenteindispensabledel Estadodesarrollista. pag.la mitaddel capitalintegradode todas las empresas chinas.ha permitidoa Taiwancompetiren el mercado japones con las empresas exportadorasde acero de la OCDEy superarlas (Bruce..544 PETEREVANS conjunto. en las industrias basicas e intermedias.entre otros altos funcionariosdel Areaecon6mica.No obstante. citado en Wade.dentrodel regimencontinental. Wade. Aun cuando la tendencia actuales "expandire institucionalizar los aportes decisoriosde los industriales. 1990.asi como los ex miembros del CRN. 99). Inclusoen la d6cada del '80.ocho de un totalde catorceministrosde AsuntosEcon6micos. La dura experiencia de ser perjudicadospor los intereses particularistasde los especuladores del continente hizo que los lideres politicos del KMT.sobre todo. 78. pag.porejemplo. 295). Estas inclinacionesse vieronreforzadasen la practicapor el hecho de que en Taiwanel fortalecimientode los capitalistas implic6 que creciera el poder de una elite privada etnicamentediferenciaday politicamentehostil.el KMTretuvierasu control. su participaci6nvolvi6a aumentaren la del '70 (Wade. 302).LaAceriaChina. pig.no hay que exagerarsu faltade inserci6n. cargos gerenciales . 293).Goldha senalado los estrechos vinculosentreel Estadoy 20 Segtn Wade (1990. el Estadodel KMTy el capitalprivado(principalmente taiwanes)hanmantenidorelacioneshist6ricaslo bastantedistantescomo paraplantearsesi el enraizamientoes. en Taiwanla politicaeconomica se genera a partirde "unapoco comprendidaperoaparentementevigorosared. 275). pag.como aconsejaban los asesores norteamericanos.No es de sorprender.Constituia.no se encuentrapara nada aisladodel sector privado.

pig. pag.minimiz6el riesgo empresarialde entradaa dicha industriay logr6atraerel ingresode capitalprivado. haciendo que las cuotas de exportaci6ndependiesen de la calidady preciode los bienes. el Estadopudo favorecerel surgimientode un mercado libreen vez de la creaci6nde refugiosparala obtenci6nde rentaspoblicas. El mejorejemplo Io ofrece la evoluci6nde la industriatextil(cf.Yin.1986. al proporcionarun mercado seguro y materiasprimas.Ademas.ni la competitividadexportadorade los fabricantesde tejidos.de integracionverticalhacia arriba.el Estado brind6apoyo a la maneraclasica hirschmaniana.y un monopoliointerno(asociaci6n conjuntaentre el Estado y la MNC). pags. Este ejemploconfirmalo dicho antes con respecto al enraizamientoy la autonomiaen Jap6n. por 01timo.Wade (1990. Ademas de definirlos limitesa los que el enraizamientopuede ser reducido.reduciendo con el tiempola protecci6n23. el regimendel KMT expuso gradualmentea sus "capitalistasde invernadero"a los rigores del mercado.. K.ni la integraci6nhaciaatrascon productosintermedios. da un ejemplo reveladorde la intima interacci6ndel Estado con el capital privado. 281) a fin de asegurar que no corrieranpeligro.es tambi6ndecisiva en Coreay Jap6n.pero cuandodespu6s de un aro y mediono lograban aln fabricarproductoscompetitivosen el pianointernacional. La funci6nde preservarlas relaciones de mercado.Asi. 167-69). 207-08) resume los esfuerzos realizadosAtn porla ODIparaestimularla producci6nnacionalde grabadoresde video a comienzosde los '80. psgs. El resultado fue el "plan de reorganizaci6ntextil"que.el caso taiwanespone de relievela relaci6nsimbi6ticaentrela autonomiaestataly la preservaci6n de la competencia en el mercado. 70.induciendodecisiones de inver- si6n y estimulandola ofertade capacidad empresarial(cf.habriasido imposibleimponerlas inco- modidades de la libertadde competenciaa un conjuntotan confortablede empresarios.. a raiz de los conflictosprivadosirresueltos. a todas luces son esenciales parala politicaindustrial. desplazando poco a poco los incentivoshacia las exportacionesy.porlo demas.de integraci6nverticalhacia abajo(la Asociaci6n de FibrasArtificiales).sobretodo si esta organizadoen estrechas redes oligopdlicas.los funcionariosestatales intervinieron perma- nentemente (ibid.asi como el papel clave de intermediaci6nque cumpli6el Estadoen la industriade los semiconductoresen la del '70.Enesta fase inicial. . Este plan de reorganizaci6ns61lofue inusualen cuantoal grado de participaci6ndel Estadoparaasegurarla obtenci6nde dicha capacidad.sea unafuerzapoliticaen favorde los mercadoscompetitivos. En lugarde ello.Y.se permiti6el ingresoal mercadoa empresasjapone- sas (en asociaci6n participativa con empresaslocales). 44-45).A comienzos de la decada del '50. Sin la autono- mia que permitiael poderoso aparatoburocr6tico.pag.Wade apuntaque los funcionariosde la ODI dedican una parte sustancial de su tiempo a visitarempresas. Pang Chien Kuo. Lo extralo fue que el plan de reorganizacionno se convirti6en instrumentode los empresariosque habiagenerado. En su andlisisde las negociaciones entre los productoresde materiasprimasy las empresas de la industriade las fibras sinteticas. Alprin- cipio se les concedi6 el monopolioa dos compariiaslocales.1990. Es poco probableque el capitalprivado. pags. 284). pero mas notoriaen Taiwan(cf.resolvi6que Taiwandebia tener una industriatextil propia. 1987). Haggard.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 545 el incipientesectortextilen ladecada del '50. pese a las protestasde las dos comparias originales. Gold. propiade la autonomiaestatal.1987.Si bien en las negociaciones formales participarons6lo la asociaci6n industrial. fue muysemejantea las medidas adoptadas porla mayoriade los paises latinoamericanos en las primerasfases de su industrializaci6n. Evans y Chien-kuo Pang. 23 continia empleindose la misma estrategia. participandoen algo muysemejante a la "orientaci6n administrativa" del MITI(ibid. Si bien en Taiwanlas redes publico-privadasinformalespueden ser menos densas que en los otrosdos paises.dejandode lado los consejos de sus asesores econ6micos formadosen Estados Unidos.

Ya sea que estos lazos se basen en el compromisocon una institucioncorporativaparalelao en el rendimientoeducativo.1989). pg. La inserci6nes indispensable para la informaci6ny la instrumentaci6n.1990.el analisisde los casos del Esteasiaticoha puesto de relieveque los elementos no burocrdticosde la burocraciapueden ser tantoo mas importantesque los elementos no contractualesdel contrato(Rueschemeyery Evans.Sin embargo. y OkimotoIlega inclusoa decir que en terminosde su magnitudglobal. 24Johnson(1982). El agudo contraste entre el caracter burocrctico. que habia conocido la intervenci6ndetalladay directaen el periodoanteriora la Segunda GuerraMundial.Elreclutamientomeritocraticosumamenteselectivo y las satisfacciones proporcionadaspor una largacarreraburocr6ticacrean adhesi6n y un sentimientode coherencia corporativa.Lafaltade una autenticaburo- cracia estariamas cerca de constituirel diagn6sticocorrecto.conociendolos desastres provocadosporla hipertrofia del aparatoestatal. Almismotiempo. Redes informales de hondaraigambrehist6ricao cerradasorganizacionespartidarias o militaresincrementaron la coherencia de las burocraciasdel Este asidtico. como todos los carteles.degenera en un"supercartel" que. sefialaque el aparatoestatal. 1985).luego de 'sta se limit6a una participaci6necon6micaestrategicamenteseleccionada (Johnson. como sucede con las redes informalesfundadasen el parentescoo en las estrechas lealtadeslugarefiasdentrodel esquema predatorio.el KMTestaba resueltoa administrar bien su capacidad burocrdticaen el nuevo medio24. ha sido sumamenteselectivoen estas intervenciones.En las palabrasde Wade.Johnson describe de que manerael Estadojapones.Si bienel Estadotaiwan6sha intervenidoprofundamenteen variossectores.en lo interno. 226). japon. dirigiendola atenci6n de los ejecutoresde las politicaspOblicasy del sector privadohacia productosy procesos decisivos parael crecimientoindustrialfuturo(Wade.apuntaa protegera sus miembrosde cualquiercambioen el statuquo.esta selectividad fue en parte una reacci6n frente a la experienciapreviaen el continente.S61loun Estadocapaz de obraren formaaut6nomapuede proporcionareste esencial bien colecti- vo. Finalmente.ya debe resultarclarocuales son los rasgos estructuralesmas salientes del Estado desarrollista.La coherenciacorporativale permiteresistirlas incursionesde la mano invisiblede la maximizaci6nindividualde los funcionarios.la burocraciaoperaallial modode un"mecanismode filtrado".que en el periodoanterior a la Segunda GuerraMundialhabia intentadouna intervenci6ndirectay minuciosacon variado6xito.del Estadopredatorioy la indolemis directamenteweberiana de los Estados desarrollistasdeberiahacer reflexionara quienes atribuyenla ineficaciade los Estados del TercerMundoa su naturalezaburocratica. luego del conflictose limit6a efectuarintervencionesestrat6gicamenteseleccionadas.Los estados desarrollistashan alcanzado una extraordinaria capacidad administrativa.546 PETEREVANS un Estado que sea el registropasivo de los intereses oligop6licostampoco puede dar a esas empresas privadaslo que ellas no estin dispuestasa conseguirporsi mismas. Como el resto de la estrategia del KMTen Taiwan.otracaracteristicano menos importantedel Estado desarrollistaes bien ilustradaporel caso taiwan6s. 1982).la selectividadpareceriaser un rasgo general del Estado desarrollista.en su anclisisdel caso japones.refuer- zan el caricter vinculantede la participaci6nen la estructurade la organizaci6nformal. el Estado podriaser considerado"minimalista" (Okimoto. utilizandosu poder paraimponer- se en formaselectiva a las fuerzas del mercado.en vez de debilitarlo. .patrimonialista.s La dinamica de los estados desarrollistas A esta altura.pero sin la autonomia.peroademis han limitadosus intervencionesa las necesidades estrategicasde un proyectotransformador.predominan en el1las caracteristicasweberianas.

Paracomprenderc6mo surgioesta felizcombinaci6nde enraizamientoy autonomia.carentede toda finalidad. La expansi6n econ6mica no s61o era la base para apuntalarla legitimidad. Ciertos estudios recientes sugieren que la autonomiaenraizada no es un rasgo estatico del Estadodesarrollista. el dominiorelativodel Estado ha disminuido.previaa la guerra. Elentornoconspirabaparagenerarla convicci6nde que la supervivenciadel regimenexigia una rdpidaindustrializaci6n basada en el mercado.la autonomiaenraizadase ha cavado su propia fosa en un grado sorprendente.ir6nicamente.el Estadopuede actuarcon ciertaindependenciarespecto de las de la sociedad. A medida que el capital privadose ha vuelto menos dependiente de los recursos fiscales. es menester ver al Estado desarrollistaen el contexto de una conjunci6nde factores internose internacionales.que parece autofortalecerse.y los recursosexternosse canalizabanatraves del aparatoestatal.A diferenciade lo que ocurrecon el dominioabsolutistadel Estado predatorio.propiadel Estado predatorio.de hacer la historiaa su antojo.La influenciadel MITIen la decada del '80 no es comparablea la que tuvo en la edad dorada .la ocupaci6nnorteamericana de Jap6ny Corea-increment6cualitativamente la autonomiade estos Estados frente a las elites privadasinternas(cf.Las elites agrariastradicionaleshabian sido diezmadas.que liganal Estado con la sociedad y suministrancanales institucionalesparala negociaci6n y renegociaci6n continuade los objetivosy politicas. sino que se tratade una autonomiainsertaen unaserie de lazos sociales concretos.Los Estados desarrollistasdel Este asidticoiniciaronel periodo de la posguerra con el legado de una antiguatradici6nburocraticay una considerable experiencia. Pang Chien Kuo.porcierto. Johnson. A la vez.El propio exito del Estado desarrollistapara estructurarla acumulaci6ndel capitalindustrialha modificadola naturalezade las relacio- nes entre el capital y el Estado. La necesidad de industrializarse Ilev6a estos paises a promoverel crecimientodel capitalindustrialnacional. la autonomiadel Estado se hallabalimitadapor el contexto geopolitico y econ6mico internacional.Su excepcionalautonomiales permiti6manejar(al menos en un principio)la creaci6n de los lazos que ligan al capitalcon el Estado.No se tratade unaautonomiarelativa. Si bien ese contexto internacionalexcluia la expansi6n militar. Sin embargo. Su pequeto tamanoy su faltade recursostornaronobvioel papel de la competitividadde las exportacionesparael exitode la industrializaci6n. De esta conjunci6n surgi6el tipode autonomiaenraizadaque sign6 a estos Estadosen los periodosde su mas notable crecimientoindustrial:un proyecto compartidopor un aparato burocr~ticomuy desarrolladoy una serie relativamentebien organizadade actores privadoscapaces de actuarcon inteligenciay en formadescentralizada.sino tambienparamantenerunacapacidad defensivafrentea tales riesgos.Elresultadode la guerra-incluida. 1982.Estos Estados no eran libres. Lacombinaci6nde una capacidad burocr6ticaacumuladaa lo largode la historiay una autonomiagenerada porla coyunturalos ubic6 en una excepcional posici6n historica.LaSegunda GuerraMundialy sus secuelas hicieronque quedaran en un medio social inusual.la autonomiadel Estadodesarrollista presiones particularistas difieretotalmentede la dominaci6nabsolutista. los grupos industrialesestaban desorganizadosy descapitalizados.en el sentidoestructuralmarxistade estar constreiido por los requerimientosgenericos de la acumulaci6nde capital.gener6 claras amenazas externas.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 547 Una vez que lograligarel comportamiento de los funcionarioscon la consecuci6n de sus prop6sitoscolectivos. 1987).de intervenci6necon6mica directa(en Coreay Taiwanbajo el colonialismojapones). La hegemonianorteamericanaporunladoy el expansivocomunismoasidticoporel otrono les dejaban muchas opciones mas que confiarfundamentalmente en el capitalprivadocomo instrumentode industrializaci6n.

ha empezado a desgastarse la capacidad del aparatoestatalpara con- vocar la lealtadde los especialistas mas talentososrecibidosen las mejoresuniversidades.luego de tambalearseen la decada del '70. . la capacidad estatalrequeridapara instrumentar politicasdistributivases probablementemuchomayorque la requeridaparainstrumentar politicasde acumulaci6n.pais increiblementesegmentado.Loque es mas fundamental.pero muyprobablementedeberian ser transformadossi se pretende abordar con ellos los problemas y oportunidades generados por el exitode su proyectooriginal.Aun esta por verse si sera posible preservar. con una enorme poblaci6nagrariaque vive en una pobreza desesperante y cuya base de recursosse esta desgastando veloz- mente. 1990.a medida que las carrerasprofesionalesen el sector privadose vuelven mis gratificantes. la capacidad del Estadoparavetarsus proyectosse ha erosionado25.Wadeserialaque la proporci6nde licenciadosy de doctoresque ingresarona la funci6npdblicaen Taiwanse redujosustancialmente.en tantoque aument6la de los que entranal sector privado(Wade. tanto politicascomo econbmicas. ya es hora de ver c6mo es dable combinar de diversas maneras elementos procedentesde estos dos tiposideales a finde producirresultadosque no sean puramente predatoriosni puramentedesarrollistas.el tradicionalespritde corps de la buro- craciay su coherenciacorporativa. porejemplo. no se amolda bien a las estructurasburocraticasy. Porejemplo. Asimismo. pgs.pero Corea bien podriaenvidiarlelos cuantiosos excedentes comercialesque su industriacontinuabagenerandoa fines de esa d6cada.frentea estas tendencias. Sobre la interacci6nentreel Estadoy los chaebolen la industriaautomotriz a comienzosde la d6cada del '80. Ambos Estados han auspiciadouna transformacion significativade sus respectivos paises.Brasiltuvo altas tasas de crecimientoen toda la posguerray experimentoun milagrosoimpulsoindustrializador en la decada del '70.Elresurgimientode las exigencias distributivas.548 PETEREVANS de la decada del '50 y comienzos de la siguiente. No hay motivosparasuponerque el Estadodesarrollistapersistiraen la formaen que aqui se lo describe. lo cual no debe sorprendernosdada la creciente diferenciade sueldos entreel sector pdblicoy el privado. Brasily la India:casos "intermedios" Una vez establecido el contraste entre la autonomiaenraizada de los Estados desarrollistasdel Este asiftico y el absolutismoincoherentedel regimen predatoriodel Zaire. lo cual complicaaun mis las perspectivasde 6xito. 53).las redes de elite que auspiciaronel proyectooriginalde acumulaci6nindustrial26.Demostraronser instrumentosformida- bles para impulsarla acumulaci6nde capitalindustrial. La India. 218). consecuente- mente. logr6 pese a ello una industrializacibn considerabley tasas de crecimientomuy respetables en la decada del '50 y comienzos de la siguiente.El chaebol coreano puede hoy apelar directamenteal mercadointernacionalde capitales (WooJung-en.Brasily la Indiasuministranampliosejemplosde la combinaci6nde elementos del tipo ideal desarrollistacon caracteristicasque niegan el aislamientoweberianoy socavan la inserci6n. Eldeteriorodel "milagro brasilero"en los anos '80 minosus pretensionesde convertirseen un Estado desarrollista. 1991) y. 26Comoaducen Rueschemeyery Evans(1985. pg.el logrode mejoresniveles de vida ha tornadomas dificultosolegitimarun proyectonacionalexclusivamentesobre la base de su aporteal crecimientodel PBI. ni para pensar que si estos aparatosestatales mantuvieransu forma actualpodriansatisfacerlas metas sociales futuras. en los '80 el pais ha vueltoa crecer con rapidez.KimEunMee (1987).v6ase.

los dirigentesbrasile- ros se empeharonen crear "reductosde eficiencia"dentro de la burocracia(Geddes. pag. pags.Geddes (1986). En una encuesta realizadaen 1987 entre 281 funcionariosbrasileios. los bur6cratasbrasilehosabordancarreraspuntuales. Desalientala adopci6nde una perspectivaorganizativaestrecha de mirasy genera una red de lazos interorganizacionales entrelos individuos.la adhesi6nduraderaa estas sblo rindebeneficioslimitadosy la formaci6nde un ethos y de una periciaOtilparael organismoy parala politicaen cuesti6n se tornadificil. Dado que los titularesde los cuatro o cinco niveles superiores de la mayoriade las organizaciones son nombrados desde fuera. Estas diferenciascomienzan con una simple cuesti6n:el modoen que se obtienenlos puestos pOblicos. Imposibilitados de transformar a la burocraciaen su conjunto.el BNDEbrindaba "unaclaracarreraprofesional. Las consecuencias negativasde este favoritismose exacerban porel tipode carrera profesionalque estimulaun sistema de este tipo. en el cual surgi6un nitidoespritde corps (Willis. el BNDEinaugur6un sistemade examenes pOblicosparala incorporaci6nde funcionarios.especialmentefavorecidoporKubitscheken la decada del '50 como instrumentode su desarrollismo. Schmitter.Enlugarde apuntara beneficios de largo plazo a travesde promocionesfundadasen un desempeho significativoparasu organiza- ci6n.Raw(1986). No llamala atencion. 1987b). 29ElBNDEse convirti6masadelanteen el BNDES(Banco Nacionalde DesarrolloEcon6micoy Social). El Banco Nacionalde Desarrollo(BNDE). Schneider comprob6 que cambiaban de organismocada cuatroo cinco ados.Hagopian(1987). .Elprincipalproblemade estas carrerasen la funci6npdblicaes que no ofrecen suficientecontrapesoni frentea las decisiones aisladas de los altos dirigentespoliticos. p.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 549 Brasil Un cOmulode estudios hist6ricosy contemporaneoshan puesto en clarolas diferen- cias entre Brasily el tipo ideal de Estadodesarrollista27.fue hasta hace poco un buen ejemplo de un reductode eficiencia29. 27 Entrelos estudios hist6ricos. Schneider. 644).BarbaraGeddes ha descriptolas facultadesinusualescon las que cuentael ejecutivoparahacerdesignaciones politicasy la correspondientedificultadde Brasilpara instituirm6todos de reclutamiento meritocrdticos(Geddes. Hayentonces pocas motivacionesque limitenestrategiasorientadasal beneficioindividual y politico28. 1986.1986). 5. 1986).pero las cr6nicasmas ampliasson las que ofrecen Martins(1985) y Willis(1986). peg.A diferenciadel restode la burocraciabrasilenia.los presidentesbrasilenosnombranmillares(Schneider. Como puntualizaeste autor.Una s6lida mayoriade los directoresdel BNDEprocedia del propiobanco. dicha pauta presenta rasgos positivos y negativos.1971. 28 Schneider (1987a.Su historiaes examinadatantopor Geddes como porSchneider.signadas por los ritmosde las cambiantes conducciones politicasy el peri6dicosurgimientode nuevos organismos.Schneider(1987a.1987a.Enlos comienzosde su vidainstitucional(en 1956). modernizandogradualmenteel aparatodel Estadoen lugarde someterlo a una transformaci6namplia(cf.1987a). que el Estado brasilero sea famoso como cabide de emprego(fuentede empleo)y se pueble sobre la base de las conexiones personales mas que de la idoneidad. 105).Se dictaronnormascontrariasal rechazoarbitrario de las opinionesde los t6cnicos del banco por partede sus superiores.con obligacionesvinculadasal desarrolloy a una etica de la funci6npt'blica"(Schneider. 212. Entrelos estudios contemporAneosimportantescabe mencionarlos de Abranches (1978).ni frentea la tendenciaa la apropiaci6nindividualde las rentaspiblicas.Shapiro(1988)y Willis(1986).g.entonces. 45). Barzelay(1986). 106). Ben Schneider puntualizaque si los primerosministros japoneses suelen nombraralgunasdecenas de funcionariosy los presidentes norteameri- canos algunoscentenares.son especialmentepertinentespara este andlisislos de CarvalhoMurilo (1974) y Uricoechea(1980). Elandlisisque sigue se basa fundamentalmente en Schneider. 1987a.

44).Si bien el Estadobrasileroha sido una presenciapermanentepoderosa en el desarrollosocial y econ6mico del pais desde la epoca de la Colonia. o reformaporadici6n. siempreal mismotiempocon las elitestradicionalesamenazadas porla conflictivatransfor- macionde las relacionesde clase rurales.De acuerdo con Geddes. 52). pag.que la necesidad de competirpor sus fondos fue un aliciente notable para el mejoramientode las propuestas por las com- pahias de generaci6nde electricidadde Brasil(cf. pigs.es importantetener presenteque.los gruposejecutivosde Kubitscheky los grupos de trabajoy el departamentode monedas extranjerasdel Banco de Brasil. en vez de centrarseen su relacioncon el capitalindustrial. por ejmplo.Itamaraty. "dividido" (Abranches. Hagopianargumentaque las elites ruralescontemporaneasprocurancada vez mas utilizar el Estadocomo medio parareforzarsus redes clientelistastradicionales(Hagopian. Pordesgracia. como handestacado FernandoUrichochea. El aparato resultantees "segmentado"(Barzelay. el duraderolegado del poder ruralsigue plasmandoel caracter del Estado. 1987a. que cuando tomaronel poder manifestaronsu intenci6nde reduciren 200. 1986. 575). Es una estructuraque no sl61odificultala coordinaci6n de las politicaspOblicas.1987a). 1980. pag.el CACEX. Los militares brasileios. 32Schneider(1987a. traza la cr6nicade la decadencia en la eficaciadel DepartamentoAdministrativo de ServigoPublico (DASP). Enla medida en que est?n rodeados por un marde normasclientelisticastradicionales. 97).creado porVargasen 1938 como partedel EstadoNovo. pag. 4).Ioque surge es unaestructuracada vez mas grande y barroca.dependen de la protecci6n personal de los presidentes. 30 Entrelos organismosen que pone el acento Geddes (1986. muchos de ellos redundantes"32.550 PETEREVANS Es naturalque organismoscomo el BNDEsean mas eficaces paraun plandesarrollis- ta que los sectores tradicionalesde la burocraciabrasilera3?.] de la cooperacionde la oligarquiaterrateniente" (Uricoechea.sino que fomentalas soluciones personalistas.en tantolos proyectosa cargo de la burocracia s6lo cumplieronun32 % tradicional (Geddes.el DASP. Asi como la estructurainternadel aparatoestatalbrasileio reduce su capacidad para imitarel desempero de los Estadosdesarrollistasdel Esteasiatico. tambienSchneider. elevada. los proyectosdel Plande Metasde Kubitschekque estaban bajolajurisdicci6nde grupos eje- cutivos o de trabajoy con el patrociniofinancierodel BNDEcumplieronun 102 % de sus objetivos. Elincrementalismo. los reductosde eficienciatienenvariasdesventajas. Tendler(1968) sehala.que a menudorepresentabanhasta un 10%de la formaci6nbrutade capitalinterno".terminaroncreando "centenaresde nuevos organismosy empresas..1986). "laeficienciadel gobiernodependib [. Elintentode modernizarporvia de una adici6nfragmen- tada minatambienla coherenciaorganizativadel aparatoestatalen su conjunto. Este erael objetivode RobertoCampos (ibid. pag. 117) estin el BNDES. Willis(1986) destaca la sujeci6ndel BNDEal apoyo presidencial.Jose Murilode Carvalhoy otros. 109. pdg. 31 Seg6n Willis(1986. el banco habia "monopolizado el otorgamientode cr6ditosde virtualmente largoplazo en Brasil. el Estadoha tenidoque lidiar Asi.1987). A despecho del peso creciente del capital industrialen la economia.pag. 143).Comoel BNDEera una de las principalesfuentes de prestamos de inversi6na largoplazo.suele dar porresultadouna expansi6nmal coordinada y torna mucho mas dificillograruna selectividad estrategica. pag.. 1978) o "fragmentario" (Schneider.. tantoen lo tocantea la definici6nde sus finalidadescomo a su capacidad paramantenersu integridadinstitucional. . porejemplo.su profesionalismo estimul6a otrossectores a mejorarsu desem- peio31. Geddes (1986.el SUMOC.Alagregar nuevas piezas al conjunto.la indolede su inserci6n tornamas arduoelaborarun proyectode transformaci6n industrialen comOncon las elites industriales. 575. cuando dej6 de contar con el amparode este.000 los cargos pOblicos. 116).

pero no estaba conectado a esta por ningunsistema bieninstitucionalizadode enlaces"(Evans. 4) en el sentido de que "la estructuray modo de operaci6ndel Estadobrasilerole impedirdncumplirincluso con las funciones minimasde gobierno".de enlaces con el sector privado. Un buen ejemploes el estudiode Shapiro(1988.y que la capacidad de planificaci6ny los subsidios otorgados por el Estado a traves del GEIAfuerondecisivos parainducirlas inversionesrequeridas. 57) sobre el papel del Grupo Executivopara a IndustriaAutomobilistica(GEIA)en el establecimientode la industria automotrizbrasilehaa fines de la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. 230-31). especifico para el sector.por lo comon a travesde algon funcionarioque actuaba como pivote. pags. en lineasgenerales. pese a estos proble- mas. Es muchomas arduoobligaral capitalindustrial a enfrentarsecon el mercado(como hizoK.Elregimenera "muy legitimoante la burguesianacional.mostr6 ser inepto para crear una relaci6nde orientaci6nadministrativa con la elite industrialnacional34. estas entidades estatales coherentes descansaban en un conjunto mas eficaz. cobrando la formade lo que Cardoso (1975) llam6 "anillosburocraticos": pequehos grupos de industrialesse conectaban con grupos igual- mente pequedos de bur6cratas. "pudoimplementarsu programacon 33Vase Evans(1979). YCOMOSOLUCION ELESTADOCOMOPROBLEMA 551 AImismo tiempo.que es precisamente la pautanotoriaen los Estadosdesarrollistasdel Este asiatico. pag.que sin duda son las que contribuyeron a su crecimientoe industrializaci6na largoplazo. Los problemasprovocados por las divisionesen las elites econ6micas dominantes fueronexacerbados porla naturalezade las estructurasdel Estado.1982.v6ase Evans(1987) y Stallings(1990). Concluyeesta autoraque. esta lecturade la estructurainternay los lazos externos del Estado brasilenoes congruentecon la quejade Schneider(1987a. en sintesis.ElGEIAobr6a manerade un miniorganismopiloto.ET)cre6 unclimade nacionalismodefensivoy volvi6mas dificilimponerdisciplinaal capitalnacional. las relaciones se individualizaban. En general. Comoes de suponer. 34Los militaresbrasileios constituianun grupocorporativomuycohesivo.en esto se asemejabanal tipode refuerzoinstitucional detecnocraticos la burocraciaestatalque propugnabael KMT. "laestrategiabrasileiafue unexito".lo opuesto del tipode lazos entreEstadoy sociedad que describen Samuels y otrosautoresen sus analisisdel Estadodesarrollista. cuya faltade oportunidadesde combate hizoque pasarana primerpianolos criterios (o sea. .Son.Ademas.Comoseiala Schneider(1987b. educativos)parala movilidadinterna.parauna comparaci6nmasgeneralentreAm6ricaLatinay el Esteasicitico.pag. S-221). el Estadobrasilenoha actuado con eficacia empresarialen una variedadde esferas industriales. Yin con la industriatextiltaiwanesa)cuando el capital transnacionales el probable beneficiariode cualquierborrascade destrucci6ncreativa. La amenaza de dominaci6nporpartede las empresas transnacionales(en adelante. Dado que en 61se reunianrepresentantesde todos los organis- mos que necesitaban aprobaci6npara sus planes.los vinculoscon el capitalindustrialse vieroncomplicados por la tempranay masivapresenciaen el mercadointernodel capitalindustrialtransnacional33.el caracterpersonalizadoy ad hoc de estos enlaces los vuelvepoco confiablesparalos industrialesy arbitrarios en cuanto a sus resultados.Inclusoel regimenmilitar. Y. 7). cap. la faltade una estructuraburocrtticaestable impididestablecervinculosregularesdel tipode una "orien- taci6n administrativa" con el sector privado. que fue el que mas posibilidadesestructura- les tuvo para aislarse de las presiones clientelistas.No obstante.Enlugarde institucionalizarse.sus exitosse dieronen las areas en que las organizacio- nes estatales relevantesgozaban de una excepcionalcapacidad y coherencia.se hallarcun anlisis de las consecuencias que tuvoparaBrasilel capitalextranjero en Evans(1982). pag. institucionalmentehablando.importadestacar que. A su vez.VWaseStepan (1971) y especialmenteGeddes (1986.e impuls6la interacci6npu'blico-privado por canales individuales.

33) en el sentidode que podria"encontrarseen cualquierlugarde la Indiacon un compaFierode camada [uncamaradade .no fue menos decisiva para el explosivoaumentode la capacidad petroquimicade Brasilen la decada del '70.el ServicioCivilde la India(SCI)constituiala cima de unavenerableburocraciay la culminaci6nde unatradici6nque se remontabaa la epoca del imperioMughal(Rudolfy Rudolf.1988). pag. 1982. Elingresoa el se producea travesde unexamenIlevadoa cabo en todo el pais y que. Lal..Si bien la educaci6n no se centraen una unica universidadnacional. La perduraci6nde rasgos clientelisticosy patrimonialistasimpidiola edificacionde unacoherenciacorporativaal estilo weberiano.que suministr6el "marcode acero del imperio"durantedos centurias(Taub.100 miembrosformabanuna elite pres- tigiosa. en lo tocante a las ETcuyas inversionesse requerian.como ocurre en esta ultimaregi6n. 111). pag.se asemeja a la normaweberiana.Trebat(1983) afirmaque la inversi6nen la industriapetroquimica. 29) comentaquo en el aio 1960 compitierononce milgraduadosuniversitarios por un centenarde cargos. 35Taub(1969.1987).llev6adelanteesa mismatradi- ci6n. ha sido tancompetitivocomo sus equivalentesdel Esteasi"tico35.con m6s ambig0edadaun que en Brasil. la entidadmas aut6nomay de mayorcoherenciacorporativadentrodel sistema de empresas del Estado.teniendoen cuentalos costos de oportunidaddel capitalque a la saz6n prevalecian(Evans.Otrosautores.Laautonomiaenraizadaes en 61un atributoparcialmas que general.al menos en la cOspide. 1981).1969. Enel momentode la independencia.lideradaporel Estado.552 PETEREVANS independenciade la fragmentaci6nen cuantoa la ejecucionde las politicas"que afectaba al Estado en su conjunto(ibid.perosus vinculoscon la complicadaestructura social del pals socava ms completamentesu capacidad de acci6n.. La India Enla India.1981.las redes solidariasse ven reforzadaspor el hecho de que cada tanda de reclutaspasan un aro juntosen la AcademiaNacionalde la Administraci6n POblica36. 36Unejemplode la solidaridadcreadaes la afirmaci6n de unode los informantesde Taub(1969.Sus 1.pag. De estos ejemplossectorialesemerge una neta diferenciaglobalentreel Estado bra- silero y el desarrollistaarquetipico.A la luz de la complejay controvertidaestructurade la elite brasileia no es de extralarque la autonomiaenraizadasiga siendoparcial. ej. Su poder de brindardecisiones predecibles y oportunasfue importantisimo para la reducci6ndel riesgo.ahorr6divisas y fue econ6mi- camente razonable. el ServicioAdministrativode laIndia(SAI).como Pranab Bardhan(1984).Su estructurainterna. En el coraz6nmismode esta iniciativase hallabaPetrobris. Sin embargo. 3). al menos en el pasado.Ademas. "desempe~6un papel coordinadorcriticoentrelos fabricantesde piezas y los encargados del montaje"(ibid. 1987).el Estadose sitOa.aduciendoque la inversi6nestatalfue esencial parael crecimientoindustrial de la Indiaen la decada del '50 y comienzos de la del '60.en el espacio que existe entreel Estadopredatorioy el desarrollista. adoptanel puntode vistacontrario.pag. 58). y que el replieguedel Estado y su renuenciaa asumiruna posturadesarrollistamas emprendedorafue unode los factoresimportantesdel crecimientocomparativamentelento del pais en las decadas del '60 y el '70. El desarrolloposteriorde la industriapetroquimicamostr6 una varianteaun mas poderosa de autonomiaenraizada(Evans. la densa red de lazos establecidos para ligar el sistema de Petrobrascon el capitalprivado. Su sucesor. Sus criticos mis rigurososlo consideranclaramentepredatorioy afirmanque su expansionha sido talvez la causa principaldel estancamientode la India(p. pag. limitadoa determinadosreductos de eficiencia.y tambienen esto el GEIAse asemej6 al MITIo el ODI.tantointernocomo transnacional.

Ravi Shankar.en generalno se ofreceesta clase de oportunidades.religiosasy regionalescomplicanaunmaslasdificultades administrativas.Le Corbusier. La micropolitica de las interacciones entreel sector pu'blicoy el sector privado disminuyeaunmas la posibilidad de que el Estadoconduzcaun proyectocoherentede clase en el SAI]".la preguntacitadaporTaub(1969. 1990. En los terminosde Bardhan. siemprey cuandolas pautasde lacarrera administrativa le brindaran laoportunidad de adquirir gradualmente los conocimientos y habilidadestecnicosindispensables. pag.Aundespues de la partidade los ingleses. Losintereses comunesde los grandesterratenientes y de los millonesde "capatacescapitalistas" de la campaiia dan a este grupo un aplastante peso (ibid.Dadaslasdeseconomiasde escalainherentes alas organizaciones administrativas.los Rudolfinforman que los altosejecutivosde la industria petroquimica se mantienenen un mismocargoalrededorde quincemeses. Laasimilaci6n de la culturaimperial y laformaci6n humanistica erancriteriosdecisivosparaser aceptadoen el SCI. la eliteasidividida conelEstadoenbuscade laobtenci6n se enfrenta deventajasparticularistas.1987).cap. 286). 38 Bardhan(1984.Porejemplo.las tradiciones colonialesheredadasporel SAIno fueronen modoalgunouna claraventajadesde la perspectivadel desarrollo.1987. Importacontrastaresta concepci6n con un dilemapropiode una estructura social muy distinta.comoTatasy Birlas. preocupadaporapoderarsedesenfrenada y anarquicamente de los recursosp'blicos"38.KarenHantzeSusman.Disneylandia". 70). Porsupuesto. Estudiosde campo contemporaneos han comprobadoque la corrupci6nno s61oes endemicasino abrumadora (p. se requeririaun aparatoburocrdtico de extraordinaria capacidadpara producir resultados comparables a losquepuedenobtenerseen unaislade veintemillones de habitantes[Taiwan] o en unapeninsula de cuarentamillones[Corea]. 34).1985). Lacarreraadministrativa se caracteriza porel mismo tipode rotaci6n rdpidade personalqueidentifica a laburocracia brasilera.Lasdivisionesde clase.los examenesquese tomanen el SAIse siguendividiendo en trespartes:lengua y literaturainglesas.Wade.pero igualmentedificilde resolverparaun presuntoEstadodesarrollista. Desde los tiemposde la independencia. en promedio(Rudolfy Rudolf.etnicas.En su andlisissobre Chile. 2). En un "Estadosubcontinental.debenseguiren pie(Encarnation. multinacional" como la India. el mayorGhermanTitov. Pordesgracia. Los Rudolfargumentan queha habidouna "erosi6n de las institucionesestatales"al menosdesde la muertede Nehru(ibid.las relaciones entreel Estadoy la sociedadson cualitativamente mascomplejasque en el Esteasidtico (Rudolf y Rudolf. . ej. Y COMOSOLUCION ELESTADOCOMOPROBLEMA 553 A pesarde unahondatradici6n hist6ricade solidaburocracia estatal.Como estas Oltimas no tienenning0nproyectode desarrollo en comoncon los terratenientes. 37V6ase. psg. porejemplo. politico Al mismo tiempo. 30): "Identifique lo siguiente:Venusde Milo. perounafuentemas gravede dificultad parecerianser los inconvenientes paraestablecerconexionescon la estructurasocial circundante. grandes empresas..). el Pensador.pag.pdg.WilliamFaulkner. Amende los problemas provocadosporla propiatradici6n delSAI.una persona con buena culturageneralpodriadesempeniarse bien.Laerosi6naludidapuede deberse en partea los problemaspropiosde la burocracia.asegurandoasi que la eliteen su conjuntopudieraresistirla transformaci6n del sector agrario y el tipo de hincapidunilateral en la industrializaci6n que caracteriz6a los paises del Este asictico.. MonaLisa.redacci6nen inglesy conocimientos generales37. la supervivencia politica los regimenes de hindueshaexigidosimultineamente complacera unaclaseterrateniente de poderperma- nentey a unconjuntosumamenteconcentrado de capitalistasindustriales.componen"unalaxay heterogeneacoalici6ndominante.Zeitliny Ratcliff's(1988) no encontraronuna elite divididasino una en la que estaban unidos los intereses agrariose industriales.posibilidadque dichoinformante considerabains61litaen las relacionesnormalescon individuos que no fueransus parientes.es cuestionableque el "marco de acero"se hayamantenido inc61lume.

fueron"losdos grandes logrosde la Indiaposteriora la independencia".y aun en industriastecnol6gicamentemas azarosas como la de fabricaci6nde equipos electricos (Ramamurti. pag. pig. 1990. A la vez. Dadas las abrumadoras exigencias que imponela meratareade mantenersiquieraungrado minimode administra- ci6n pOblica. pag.Si bien estos estereotipos han ido cambiandocon el tiempo. 22) examinaron como sectorOnico.la participaci6nno selectivadel Estadose tornasimplementeinsostenible. v~ase Aluwalia(1985).no s61loacero sino autom6viles4".La inversi6npuOblica en insumos agricolas varios.en industriasbasicas e intermedias. la industriamanufacturera la distribuci6nde las empresas p6blicasen Coreay la Indiapareci6muysemejante.en lugarde desagregarlo.mayoraun que la que intentaronEstados comparativamenteexpansivoscomo el brasileno.tampoco hay redes especificas de sectores.Sus inversionesen la infraestructura basica y en los bienes intermediosfueron un elementotrascendentalparamanteneruna tasa respetablede crecimientoindustrialen la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. instruiry persuadir.Hist6ricamente.Las empresas pObli- cas de la Indiano sdlo fabricancomputadorassino tambientelevisores. Lamentablemente.el Estadoparticipa directamenteen la producci6nde una gran variedadde articulos.puede decirse que la Indiapadece un exceso de autonomiay un enraizamientoinadecuado.Enel periodode las "licencias. No hay redes de politicaque permitana los especialistas industrialesdel aparatoestatal reuniry difundirinformaci6n.1988. 257). 237) admite que las inversionesen infraestructura y el aumentode la tasa de ahorrointerno. Porejemplo. Lo mas probable era que los capitalistasprivadoscon que manteniatratofuesen de una casta inferior. A diferenciade los Estadosdesarrollistas.crear consenso. Deepak Lal(1988.Almismotiempo. en cuanto a los coeficientesextremadamentealtoscapital/producto. y el nOmerode empresas publicascrecid de 5 en 1951 a 214 en 1984 (Lal. el grado 39 Paraun buen andlisisde los problemasde ineficienciaen las inversionesdel Estado. aunque no siempre en formaeficien- te39. Seriainjustoe incorrectoafirmarque el Estadono ha hecho en la Indiaaportealguno al desarrollo.1987).El Estadoinvirti6de hecho. sobre todo en irrigaci6ny fertilizantes. Lafaltade selectividadde la intervencionestatalfue constitu- yendo una crecientecarga parala burocraciay contribuy6a deteriorarlas institucionesdel Estado. Enrelaci6ncon Brasil.que dependen ambos en gran medidadel comportamiento del Estado.permisosy cuotas"duranteel dominiobritnico se intent6aplicarun minuciosocontrolsobre el volumenfisico de producci6nde una amplia gama de bienes manufacturados(Encarnation. a la decada del '50 y comienzos del '60.cuando Jones y Mason(1982. 283).tuviesen diferentespreferenciasculturalesy una ideologiacontraria. 40Esta faltade selectividadno siemprees evidenteen las comparacionesagregadas.554 PETEREVANS desarrollo.cuyas inclinacionesideol6gicas apuntabana un socialismo fabiano. estos logrospertenecenen buena medidaal pasado. pag.y que consecuentementetiene mas dificultadesparaejecu- tarel tipode proyectossectorialesen que aqui hemos puesto el acento. comparablesa la que liga al capitalestatal con el privadoen la industriapetroquimicabrasileia.como la siderorgicay la petroquimica.el veterano funcionarioprototipicodel SAI era un brahmn angl6filo. 1990).el EstadohindO no puede contarcon el sectorprivadonicomo fuentede informaci6n sobre el tipode politica industrialque puede tenerexito ni como instrumentoefectivoparala puesta en practicade una politicaindustrial. aln falta un discurso compartidoy una concepci6n comumn a partirde los cuales pudieraedificarseun proyectoconjunto.desempe'i6 un importantepapel en el aumentodel productoagropecuario. Laparticipaci6ndel Estadoen el activode las empresas pas6 de una sexta partea la mitadentre 1962y 1972 (Encarnation. .y la Onica alternativafrenteal estancamientohostilpareceriaser el intercambiode favoresmateriales.

Asicomo los mercadosson menos naturalesde Io que pretendiaAdam Smith. sugiriendoen cambioquelacapacidadtransformadora requie- re unamezclade coherenciainterna y de conexionesexternas.Sus burocracias.se exacerbaa raizde la divergenciaculturalentrelos administradores pOblicosy los capitalistasprivados.es dificilencontrarburocraciaspredecibles.LaIndiatieneunaestructura organi- zativamascabalmente weberiana.Abundan los organismosnormativos o administrativos. las burocraciasnecesitan m~s cuidado y atenci6nde Ioque nos hizocreerWeber. Esteproblema nos61ose presentaen lassociedades poscolonialesal surdel Sahara. AOn no se ha en ellosunescalaf6n institucionalizado administrativo coherentequeliguealindividuo alas metascorporativas y le permitaadquirir lapericianecesariaparadesempeiarseconeficacia. Teniendoen cuentasu escalacasicontinental. comoocurreen losEstadospredatorios. Weberconfundi6 a sus sucesoresalinsistir enquelaburocracia naturalmente arrasaria con todas las otrasformassocialesque le precedieron.de limitadarelevancia comparativa. Estosaparatosestatalesintermedios. se combinanparatornarimposible la autonomia enraizada.Lapercepci6ncomOnen sentidocontrario procedede la tendenciacorriente de las organizaciones a disfrazarse patrimonialistas de burocracias weberianas.Suidoneidadparaconstruir unproyectode industrializaci6n se ve particularmen- te entorpecidaporel podersocialpermanente de las6litesagrarias.deben pese a ello hacerfrentea estructurassociales mas complejasy divididas. podriaparecerqueBrasily laIndiason casos suigeneris.Losdatoscomparativos abonanunaposici6nmascentradaen la capacidaddel Estadocomofactorimportante en la elecci6nde politicasy resultados.que cuentancon unaoferta relativamente abundante de manode obracalificaday unaantiguatradici6n de participa- ci6n estatalen la economia.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 555 en que el "marcode acero"sigueconservando ciertacoherenciaresidualtalvez explique porque la Indiapudoevitarlos excesos catastr6ficos de que fuepresaBrasil.Lasexigenciasque imponeel conjuntode tareasque se deben abordar.sus respectivosEsta- dos comparten muchosproblemas entresi y con grannOmero de paisesen desarrollo de ingresosmedios. sinembargo.Masconcretamente.el Estadohaprocurado hacerdemasiado.y nofuecapazde seleccionaren formaestrategicaunconjunto de actividades acordesa su capacidad.y noexceso. peronoposee los lazosinternosque podrianpermitirle armarunproyectocompartido con losgrupossocialesinteresadosen la transformaci6n. este andlisisponeentelade juiciolatendenciaa equiparar capacidadconaislamiento.En ambospaises. . weberianas. nodotadosde unacapacidadburocrdtica bien desarrollada.y contribuyen a esclarecerlas estructuras y procesos que estan en la base de dicha capacidad.sumadasa esta insuficiencia.perola mayoriano tienela capacidadde perseguirmetascolectivasde un modopredecibleo coherente. Laprimera y masevidentelecci6nque puedeextraersede estos casos es que hay escasez.Enel caso de Brasil. quenosonunacaricatura patrimonialistade lasestructu- rasweberianas.el problemase complicaporla importancia hist6rica de las empresasextranjeras queforman el nOcleodel establishmentindustrial. Las estructurasdel Estado y el ajuste Esteanalisiscomparativo corrobora laideade quetantolosejecutoresde las politicas pOblicas comoloste6ricospuedenversebeneficiados porla "tercera ola"de ideasacerca delEstadoy el desarrollo.En el caso de la India.de burocracia.coherentes.ni el interesde hacerlo. carecenemperode lacoherencia corporativadeltipoidealdesarrollista.Aunen paisescomoBrasil.a laquepuededenominar- se autonomia enraizada.

de las argumentacionescentradasen el aislamiento.comunes en la literaturasobre la estabiliza- cio'ny el ajuste (cf.El enfasis en el aislamiento implicaque. Un desempero deficientesocava la legitimidady tornadificultoso reclamarlos recursos necesarios para el aumento de la capacidad.1992. La brecha entre la capacidad requeriday la disponible se agranda. en ausencia de presionespoliticas.parano hablarde la construcci6ninstitucionalrequerida cuando se intentaque el Estadoasuma un papel productivodirecto. que genere suficientesincentivoscomo parainducira sus miembrosa perseguirlas metas colectivas y .los funcionariostecnicamentecompeten- tes instrumentarAn las decisiones de politicaecon6mica correctas. Las deseconomias administrativasy organizativasde escala y de alcances hacen que el desempeno empeore.no su desmantelamiento.la argumentaci6ncobra otrotono. Si el enfasis recae en la coherenciay autonomiacorporativas. en juego es entonces una organizaci6nautoorientadora. El razonamientoque aqui hemos desarrolladodebe distinguirse. Introducci6n). aunqueel Estadoacepte abordarun repertoriode tareas mas limitado. hasta que corre peligro incluso la ejecuci6n eficaz de los deberes del "vigilante nocturno".Unade las mayoresvirtudesde los programasde ajuste es que son muy selectivos en cuanto a la capacidad que exigen.en la versi6nminimadel Estado.Laprotecci6nde los tecn6cratasrespecto de los gruposde presi6nse presentacomo el sine qua non de la accion eficaz.obvian la necesidad del masivo aparato reguladorque precisan las estrategias menos pro mercado. Se supone implicitamente que los tecnocratasque ocupan cargos poblicos poseen tanto los conocimientos suficientesparaadoptarlas medidas adecuadas como los incentivospara hacerlo. Haggardy Kaufman. El ritmode crecimientode la capacidad del Estadoes mas lentoque el del aumentode las tareas.las demandas de acci6n estatalsuperaransu capacidad de realizarlas.Laanalogiaes falsa.y que esas decisiones son base suficienteparaque unplande estabilizaciony ajustetenga exito. Almismotiempo. Dado que se centran en la recalibraci6nde un nOmerocomparativamentereducido de variables macroecon6micas.asimismo.Por mas que se obre con mayor selectividad.granpartede la literatura sobre el ajusteabrigasospechas sobre la capacidad del Estado (propia de las perspectivas de la segunda ola).Supone que. El contrastanteequilibriode capacidad y de tareas emprendidasque diferenciaa la Indiay Brasil de los Estados desarrollistasdel Este asiatico ilustraeste punto. asi como el aumentode las ventas de una empresa genera recursosparasu produccionfutura.Elargumentoaqui expuesto es muydiferente. Casi todos los Estados del TercerMundoprocuranhacer mas de lo que pueden.556 PETEREVANS La segunda lecci6n deriva de la primera. es indispensable reforzardicha capacidad.Se centraronen la transformacionindustrialy sus estrategias de promoci6nde la industriaestaban destinadas a preservarrecursos administrativos. Las primeras concepciones sobre el Estadodesarrollistaparecianpresumirque los recursos imprescin- dibles para emprender nuevas tareas serian generados de manera automCticaen el desempeno de las tareas mismas. La demanda de selectividadconcuerdacon los argumentosexpuestos en la biblio- grafiasobre la estabilizaci6ny el ajuste. Loque est. Laampliacionimprudente de la variedad y cantidad de tareas lleva facilmentea un circulo vicioso. nos referimosal temorimplicitode que unaumentode dichacapacidad generara'unincremento del papel del Estadoy es por ende negativoen si mismo. Los Estados desarrollistasno s6lo hantenidounmayornivelde capacidad sinoque ejercieronuna mayor selectividaden las tareas que acometieron.La capacidad del Estado para cumplir funcionesadministrativas y de otraindoledebe considerarseun bien escaso.empero. La consigna de la horaes la reconstrucciondel Estado.

Aparatosque fueroneficaces en la puesta en marcha de una transformaci6nindustrial nacionaldemostraronser Otiles(luegode luchasintestinasde diversaintensidad.A la inversa.los argumentosen favordel aislamientoquedan cabeza abajo. No obstante. es poco probableque la conexi6n de un aparatoestatal. Waterburyse centr6 primordialmente en el surgimientoy supervivenciade tales equipos. La eficacia de la autonomiaenraizadadepende de la indole de la estructurasocial circundanteasi como del caracterinternodel Estado.es casi seguro que el enraizamientotendraefectos nocivos. las reacciones privadasante las iniciativaspOblicas. a la larga.debe contarcon un aparatopara Ilevara la practica la transformaci6nrequeridaen las politicas. con un conjunto fragmentariode detentadoresdel poder sin interesen la transformacionmejoresu capaci- dad para instrumentarun cambio.corrupci6n y socavamiento de la eficaciadel Estado?Larespuestaradica.Lo que funciona es la combinacidnde enraizamientoy autonomia. Comola mayoriade los casos de fracaso examina- dos en la bibliografiasobre la estabilizaci6ncarecian de las estructurasburocrAticas indispensables.debe incorporarseal debate la cuesti6nde la capacidad del Estado.pero en la interacci6nentreEstado y estructurasocial el Estado es algo m~s que un elementopasivo.el Estado y la estructurasocial deben estudiarse juntos. autoorientadora. Como se indic6 en el ana'lisisprevio de la dinamica hist6ricade los Estados desarrollistas.fundamentalmente. Una vez que el equipo de cambio lograla hegemonia. y no meramentecon la libertadparatomarindividualmente decisionesque sigan la 16gicade la situaci6necon6mica.pertenecen a la tradici6nweberiana.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 557 asimilarla informaci6nque les permitaescoger objetivosque valganla pena.weberiana. Lapreguntaobviaes: Lacasoel enraizamientoredundaraen clientelismo.no cualquierade estas por separado.si se proyectaun plande ajusteparaun plazo mas largo. dependen de estos para su implementaci6n.En ausencia de un tipo de estructuraadministrativa coherente.en que el enraizamientos6lo tiene valoren el marcode la autonomia. .La experiencia de los tecn6cratas africanossugiere que es improbableque unequipocarentede talaparatopuede ser eficaz mas alladel cortoplazo. Ampliala inteligenciadel Estadoy vuelvemas probablela concreci6nde sus medidas.controlary moldear.la de los NICsdel Esteasidticociertamenteindicaque Weberno estaba del todo desacertadocuando pensaba que la capacidad burocraticaera un "bienfungible"o intercambiableparadiferentesorientacionesde las politicaspOblicas.Comoserala Migdal(1988).sin duda) como instrumentosparala implementaci6nde un plande ajuste. Tenercapaci- dad significacontarcon organizacionesaptas para una acci6n colectiva sostenida.Una red concretade lazos externospermiteal Estadoevaluar. Ellaes indispensable debido a que las politicaspOblicasdeben respondera los problemaspercibidos por los actores privados y. sino que ademas se aleja de una perspectiva weberiana.prospectivamente y con posterioridada los hechos.tenderlazos con la sociedad civiles sin duda una tarea infructuosa.lograrun mayoraislamientoes una prioridadlegitima. no es de extranarque en esa bibliografiase ponga el acento en el aislamiento.Sinapropiadosinterlocutores privados. Este analisiscomplementael que ha efectuadoWaterbury(1992) sobre los "equipos de cambio"(changes teams). La autonomiay la coherenciacorporativas.Si se admitela importanciadel enraizamiento.Las conexiones con la sociedad civilpasan a ser unapartede la solucidnen vez de ser una partedel problema.El hincapieen el enraizamientocomo necesario complementode la autonomiano s6lo contradicela idea de que el aislamientoes el rasgo mas importantede la capacidad.Si la subordinaci6na los lazos clientelistases el procedimientoadministrativo de rutina.asi como el aislamiento. aunque sea coherente. El enraizamiento constituyeuna soluci6ndiferentefrentea la escasez de capacidad.

es evidente que el exitode unprogramade ajusteexige algo mas que el colapso de laviejacoalici6n.Sin un grupo de capitalistaspotenciales el plan no habrialogradoexito. En gran parte de la literaturasobre la estabilizaci6n.Debia lucharse contra las presiones tendientes a preservarun refugioconfortable.No fue mera coincidenciaque en Jap6n.no el aislamiento.Si asi fuese.por lo general este supuesto es poco realista. La creaci6nde un grupode empresariostextilesse bas6 en la existencia de un aparato estatal coherente y aut6nomo.podremosdarformamis concreta a estas argumen- taciones. pero a medida que transcurreel tiempo. bastariacon un aparato estatal aislado.capaz de asumirla iniciativa.asumiendo riesgos.al menos en parte. Resta un serio problemacon respecto a la noci6nde enraizamiento.vemos una confluenciainteresanteentreestos argumentosy los plan- teados por Waterbury(1992).En la medidaen que los equipos de cambiolograndestronara las 6lites industrialesvigentes.su definici6nfue demasiado limitada.Pero. y es probableque esta tareaguarde fuertesemejanza con el antiguoproyectode la transformaci6n industrial.las incipientesclases industrialesrequierenunapoyoy participaci6nmas activosdel Estado. el capital nacional reaccionardal modo de los empresariosde Schumpeter. esto es en si mismoun notableejemplodel modoen que el Estadoremodelalas estructuras sociales.el papel del Estado en la conformaci6ndel tipo de capitalexistente s6lo se reconoce en un sentido negativo. Los empresariosdispuestos a enfrentarel vendavalde la competencianecesitan informaci6n. cuya mejor descripci6nla ha hecho Wade parael caso de Taiwan(1990). Este autorapuntaque la configuraci6n"preestructural y de ajuste"de interesesecon6micos en los casos pore1estudiadosbien puede resultarmenos resistentealas fuerzasen favordel cambiode lo que presumieronlos analisispreviossobre las coalicionestendientesa la apropiaci6nde las rentaspOblicas. exigiaautonomiaen el sentido del aislamiento.No tendriansu forma actualsi no existierael Estado.asi como este no podriahaber alcanzado sus objetivossin ellas. resultadode la acci6n contemporaneos estatal.Esto es tambienlo que se requierepara estimularla respuestade la ofertaen un programade ajuste.Yiny el plan de organizaci6nde la industriatextil.pero que si no existen distorsionesinducidas por el Estado. . pero sin la iniciativay apoyo del Estado estos capitalistaspotenciales no habrianocupado ese "nicho"particularde la industria.como el productode la acci6n del Estado.558 PETEREVANS La estructurade clases debe considerarse. la similitudentre el proyecto de los equipos de cambio de Waterburyy los proyectos aqui descriptos debe aumentar.lo cual significaalgOntipode autonomiaenraizadaen lugardel meroaislamiento. Nuevamente.como ocurre con los programasde estabilizaci6n.tal como ha sido expuesta aqui. la de exponera estos nuevos industrialesa los vendavales de la competencia internacional.Lasegunda etapa. Corea y Taiwansurgieran grupos empresarialesque concretaranla autonomiaenraizada. Se supone que el Estado puede corromperal capitalcreando refugiospara la obtenci6n de rentas pOblicas.Dado que como base empiricaparael desarrollode este concepto se parti6 de los Estados exclusionistasdel Este asiatico.asesoramientoy de vez en cuando un auxilioestrategicoparasobrevivir.Sinembargo. Retomandoen formaesquemdticael ejemplodado anteriormente de K. pero como lo sugieren los lamentos del Banco Mundialacerca de la "lenta respuesta de la oferta". en buena medida.La reconstrucci6nde unaeliteempresarialcapaz no s61lode sobrevivirsino de prosperaren un mediomas abiertodebe ocuparel centrode la escena. efectuandoinversionesproductivasde largoplazo y aprovechandolas oportunidadesque le ofrecen los mercados internacionales.Y.Las clases industrialesde los Estados desarrollistas son.Loque hace que esta tercera etapa prosperees el enraizamiento.En su mayoria.Pero el proceso tiene una tercera etapa.

en J.permiti6que una modalidadde enraizamientolimitadose presentase como una suerte de hegemonia a lo Gramsci. (1989): "TowardState Capabilityand BARDHAN.Oxford. En la medida en que el foco esta puesto simplementeen una menorintervenci6ndel Estado. CALLAGHY.no s61lode la producci6nsino tambien del salarioreal.. que la autonomiaenraizada es un concepto relacional.Texas. y SILVER. EmbeddedLiberalismin the ThirdWorld:Lessons mentin India. Construirlos partidosy movimientosobrerosque formanla base de una autonomiaenraizadamas ampliaes un proyectomas complicado que construiruna clase industrialal estilode Schumpeter. hay buenos motivospara pensar que en la mayoriade los paises esas redes serian indispensables. Universityof CaliforniaPress.Department of PoliticalScience. A.puede ser la apuesta mas sensata (Nelson. Oxford J. Mas aun.Entiemposdificiles. Toward a Theory of the Rent-Seeking Society.uncrecimientoexcepcional. S. (1986): ThePoliticizedMarketEconomy: and EconomicPolicy-Making inAuthoritarianBrazil". Stagnation since the Mid-Sixties.5 (3). 341-80.Las estructurasy estrategias del Estado requierencomo complemento una contrapartidasocial.TexasA&MUniversityPress. De todas maneras. (1978):"TheDividedLeviathan:TheState BARZELAY. la puesta en practica del diagn6stico que deriva de un analisis comparativode los Estados y el cambio estructuralenfrentamayores tropiezos que la puesta en practicade las recetas de la segunda ola.Enla mayorpartede las nacionesdel TercerMundo.. ModernChina. Transformarel Estado de modo que deje de ser un problemay se conviertaen una soluci6ndebe ser el punto centralen cualquierplan de acci6n realistaemprendidoen los paises del TercerMundo. Pretenderlo contrarioseria una variantepeligrosa de utopismo.NuevaYork.no hay razonpor la cual no pudieranconstruirsecon los trabajadoresy otros grupos sociales el tipode redes que vinculanal Estadocon el capitalen dichos paises. y en ausencia de dicho crecimientoes mis arduoalcanzarla legitimidad.BasilBlackwell.Delhi. R. CornellUniversity.cuando no es tan sencillosubordinarlas cuestionesdistributivas a la acumulaci6n. 32-79. (1985): IndustrialGrowthin India: Rise of the ThirdWorld". J. un proyectoque puede Ilevardecadas. debe destacarse.Londres. BUCHANAN. si no generaciones enteras.FinancialTimes. T. NELSON(ed.como el descriptoporKatzenstein(1985) en su andlisisde las pequehas democra- cias de Europaoccidental. Encontrastecon ello. forAdjustment". Traducciknde LeandroWolfson REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ABRANCHES. Enel Esteasidtico.la reconstrucci6ndel Estadoes una tareaamorfay frustrante.TOLLISON.LaHaya. MartinusNijhoff. T. incluidoel ajusteestructuralsostenido.. pggs.R.los medios y objetivosresultan claros.M. Alcohol in Brazil's Energy Strategy. 1990).nisiquieraunajuste estructuraleficaz generarialas tasas de crecimientodel Este de Asia. UniversityPress.):FragileCoalitions: . el aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisitode cualquier politica econ6mica eficaz. No obstante. D. pgs. CALLAGHY. (1980): UniversityPress. (1983): "WorldSteel Industry:The Rise and ALUWALIA.un enraizamientomas amplio.No es dable preverque otros Estados obtengan iguales resultados.ELESTADOCOMOPROBLEMA Y COMOSOLUCION 559 en principio.P. (1979):"Taiwan's EconomicHistory:A Case of Etatismeanda Challengeto DependencyTheory". D. tambien en este caso. M. tesis de doctorado.Columbia EconomicForcesinPoliticalDevelopment. BRUCE. P (1984): ThePoliticalEconomyof Develop. Berkeley. CollegeStation. I. AMSDEN. A todas luces. (1984): TheState-SocietyStruggle:Zaire AUSTER.G. M. y TULLOCK. (1979): TheState as Firm: in ComparativePerspective.

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