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GUÍA DE ACTUACIÓN PARA

LA PROTECCIÓN DE LOS BIENES


DE USO PÚBLICO EN zona de
playa y bajamar

Organización
de Estados
Iberoamericanos
Para la Educación
la Ciencia
y la Cultura
Equipo del proyecto
Autor
Jairo Santander Abril

Asistencia Investigación
Karen Andrea muñoz Hernandez

Consultores OEI
Diego Felipe Guzmán Arévalo
Fernando Javier Rivera Castro
Jairo Santander Abril

Coordinadores:
Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles
Derly Sofía Guerrero Pérez
Maritza Yinneth Herrera Orjuela

Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios


Ana Elvira Márquez Hernández
Andrés Páez Ramírez
Carmen Helena Gómez Segura

Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales (PGN)


Juan Pablo Uribe Palacio

Organización de Estados Iberoamericanos-OEI


Nicolás Botero Vásquez

Diagramación y diseño portada


Sandra Liliana González Bolaños

Coordinador Editorial
Sandra Liliana González Bolaños

Impresión:
Silva Impresores
Cll. 6C Nº 69C-41, Bogotá - Colombia

ISBN: 978-958-

© 2016, Procuraduría General de la Nación.


© 2016, Instituto de Estudios del Ministerio Público

Todos los derechos reservados. All Rights Reserved.


Bogotá, D.C., 2016.
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación

Martha Isabel Castañeda Curvelo


Viceprocuradora General de la Nación

Gladys Virginia Guevara Puentes


Procuradora Delegada para Asuntos Civiles

Óscar Darío Amaya Navas


Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios

Natalia Andrea Jiménez Suarez


Coordinadora Grupo de Cooperación y Asuntos Internacionales

Paulo Speller
Secretario General

Ángel Martín Peccis


Director Regional Colombia

Álvaro Mancera Ospina


Coordinador Unidad Técnica de Gobernabilidad

Nicolás Botero Vásquez


Escuela de Gobernabilidad
Instituto de Educación en Derechos Humanos
Contenido
Pág.

PRESENTACIÓN........................................................................................................................................................... 13

PRIMERA PARTE
Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público
¿QUÉ SON LOS BIENES DE USO PÚBLICO?................................................................................................................. 17
Playas como Bienes de Uso Público.................................................................................................................... 19
El espacio público................................................................................................................................................. 21
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL............................................................................................................... 21
Marco constitucional de los BUP......................................................................................................................... 23
Marco legal de los Bienes de Uso Público........................................................................................................... 24
Código Civil........................................................................................................................................................... 24
Decreto-Ley 2324 de 1984.................................................................................................................................. 24
Normas para la protección del espacio público................................................................................................. 25
Marco legal que define competencias en el escenario de los Bienes de Uso Público..................................... 26
Jurisprudencia en relación con la protección, defensa y recuperación de Bienes de Uso Público................. 29

Segunda parte
Escenario de gobierno de los BUP en zona de playa y bajamar
ESCENARIO DE GOBIERNO DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN zona de playa y bajamar............................. 31
Coordinadores e implementadores de política.................................................................................................. 35
Actores con jurisdicción....................................................................................................................................... 36
Órganos de control............................................................................................................................................... 37
Actores de apoyo técnico..................................................................................................................................... 39
Actores asociados a definición predial................................................................................................................ 40
Actores de apoyo jurídico: La Agencia de Defensa Jurídica del Estado............................................................. 41
Autoridades ambientales..................................................................................................................................... 42
POLÍTICAS PÚBLICAS QUE PROMUEVEN LA PROTECCIÓN DE ZONA PLAYA Y BAJAMAR....................................... 43
Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras
e Insulares de Colombia - PNAOCI....................................................................................................................... 43
Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros - PNOEC......................................................................... 45
Política sectorial de playas turísticas................................................................................................................... 47
Política Nacional del Espacio Público.................................................................................................................. 48

Contenido 7
8 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Pág.

TERCERA PARTE
Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar
ACTUACIONES DE POLÍTICA E INSTRUMENTOS PARA LA PROTECCIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONAS
DE PLAYA Y BAJAMAR................................................................................................................................................. 51
Actuaciones de política de las entidades del orden nacional............................................................................ 52
En el escenario de la PNAOCI............................................................................................................................... 52
En el establecimiento y consolidación de las unidades integrales de planificación y ordenamiento
ambiental territorial............................................................................................................................................. 52
En la optimización de la integración y coordinación horizontal y vertical entre las entidades del gobierno. 53
En el escenario de la PNOEC................................................................................................................................ 53
En el escenario de la Política Nacional del Espacio Público............................................................................... 54
Instrumentos de política en lo nacional.............................................................................................................. 54
Actuaciones de política de las autoridades locales............................................................................................ 56
Actuación en la inclusión en los instrumentos de planeación.......................................................................... 56
Instrumentos de planeación territorial - POT..................................................................................................... 57
Actuación en la articu­lación con las políticas nacionales que buscan la protección del territorio costero... 58
Actuación para la definición de usos de las zonas de playa y bajamar............................................................. 60
Actuación en la promoción de la participación ciudadana en la protección de los Bienes de Uso Público
en zonas de playa y bajamar................................................................................................................................ 60
Participación de la Procuraduría General de la Nación en el proceso de políticas públicas en materia de
recuperación de Bienes de Uso Público costeros............................................................................................... 62
GUÍA DE ACTUACIÓN DE LAS ENTIDADES EN EL NIVEL LOCAL................................................................................. 64
Actuación en procesos de restitución................................................................................................................. 65
Actuación de las alcaldías.................................................................................................................................... 67
Actuación de la Dirección General Marítima - DIMAR....................................................................................... 71
Actuación en asuntos ambientales................................................................................................................. 74
Actuación de las corporaciones autónomas regionales.................................................................................... 74
GUÍA DE ACTUACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LA PROTECCIÓN, DEFENSA Y RECUPERACIÓN DE
LOS BIENES DE USO PÚBLICO..................................................................................................................................... 78
Actuación de los ciudadanos de forma plural mediante la constitución de veedurías ciudadanas............... 78
Actuación de la ciudadanía y comunidades en general, en la protección, defensa y recuperación de los
Bienes de Uso Público.......................................................................................................................................... 80
Acción popular...................................................................................................................................................... 80
Pág.

Acción de cumplimiento...................................................................................................................................... 85
Derecho de petición............................................................................................................................................. 85
GUÍA DE ACTUACIÓN DE LOS PROCURADORES JUDICIALES, REGIONALES Y PROVINCIALES PARA LA DEFENSA,
PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONAS DE LITORAL................................... 86
1. Introducción...................................................................................................................................................... 86
2. Objeivos de la metodología............................................................................................................................. 87
3. Marco normativo.............................................................................................................................................. 88
4. Procedimiento.................................................................................................................................................. 91
RECOMENDACIONES................................................................................................................................................... 98
Comprensión integral de las zonas de playa y bajamar.................................................................................... 98
Acción integral para garantizar la protección en el largo plazo........................................................................ 99
Fortalecimiento de la participación ciudadana y de comunidades.................................................................. 99
Promoción del trabajo y monitoreo interinstitucional...................................................................................... 100
Glosario básico....................................................................................................................................................... 103
Referencias............................................................................................................................................................... 107

Contenido 9
Índice de tablas
Pág.

Tabla 1. Pronunciamientos judiciales....................................................................................................................... 29


Tabla 2. Alternativas jurídicas para la formalización del mecanismo de coordinación interinstitucional.......... 59

Índice de ilustraciones
Ilustración 1. Clasificación Bienes de Uso Público................................................................................................... 18
Ilustración 2. Conceptos para Bienes de Uso Público............................................................................................. 20
Ilustración 3. Normas generales Bienes de Uso Público......................................................................................... 22
Ilustración 4. Competencias alrededor de Bienes de Uso Público......................................................................... 27
Ilustración 5. Normas sobre competencias ambientales....................................................................................... 28
Ilustración 6. Actores del escenario de gobierno en Bienes de Uso Público......................................................... 33
Ilustración 7. Actores coordinadores de política..................................................................................................... 36
Ilustración 8. Actores con jurisdicción..................................................................................................................... 37
Ilustración 9. Órganos de control............................................................................................................................. 38
Ilustración 10. Actores de apoyo técnico................................................................................................................. 39
Ilustración 11. Actores asociados a la definición predial........................................................................................ 40
Ilustración 12. Actores de apoyo jurídico................................................................................................................ 41
Ilustración 13. Autoridades ambientales................................................................................................................. 42
Ilustración 14. PNAOCI.............................................................................................................................................. 44
Ilustración 15. PNOEC............................................................................................................................................... 46
Ilustración 16. Política de playas: lineamientos sectoriales................................................................................... 47
Ilustración 17. Política Nacional del Espació Público.............................................................................................. 48
Ilustración 18. Fases del POMIUAC........................................................................................................................... 56
Ilustración 19. Herramientas para la formación de espacios de participación..................................................... 61
Ilustración 20. Actuación de la Procuraduría General de la Nación en la formación de políticas públicas........ 62
Ilustración 21. Instrumentos de protección de los Bienes de Uso Público............................................................ 64
Ilustración 22. Garantías del debido proceso.......................................................................................................... 66
Ilustración 23. Funciones de la notificación dentro de la actuación administrativa............................................ 68

Contenido 11
12 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Pág.

Ilustración 24. Proceso de restitución espacio público.......................................................................................... 70


Ilustración 25. Procesos de restitución por solicitud de la DIMAR......................................................................... 72
Ilustración 26. Veedurías ciudadanas...................................................................................................................... 80
Ilustración 27. Actuación a través de la acción popular......................................................................................... 81
Ilustración 28. Proceso para llevar a cabo una acción popular.............................................................................. 83
Presentación

L  as costas colombianas son un valioso patrimonio natural del país que brindan múl-
tiples servicios ambientales, económi­cos y sociales, que la Constitución ha ampa-
rado para que sean de disfrute colectivo y una responsabilidad prioritaria del Estado
Colombiano.

Recientemente ha existido un mayor interés acerca de la situación de las costas,


zonas de bajamar y playas. El avance de muchas problemáticas, como la degradación
ambiental, la ocupación indebida, la apropiación y los retos de sostenibilidad han lle-
vado a que el tema demande espacio en la agenda de gobierno y exista una mayor
presión pública por soluciones de política.

Entre estas problemáticas, los actos de ocupación indebida son de gran preocupa-
ción, dado que, además de afectar el derecho colectivo a su disfrute por todos los co-
lombianos, generan procesos importantes de deterioro ambiental en ecosistemas que
son estratégicos para el país. Los distintos diagnósticos, como el realizado por la Procu-
raduría General de la Nación –PGN– en el 2011, la Contraloría General de la República,
en el 2013 o la Dirección General Marítima –DIMAR–, también en el 20131, evidencian
una problemática creciente, que impide al Estado Colombiano cumplir a cabalidad la
función que el artícu­lo 82 de la Constitución Política le asigna, de protección y destina-
ción al uso común de los territorios que sean considerados Bienes de Uso Público.

La situación es complicada debido a que, dados los altos beneficios que conlleva,
son múltiples los tipos de ocupación indebida que se vienen observando, y que van
desde los más elegantes y modernos complejos inmobiliarios, hasta las viviendas
de construcción palafítica, erigidas por parte de población en condición de extrema
pobreza.

1 Guerrero, D. S., Rojas, S., Steer, R., Martínez, F. E., & Gamboa, H. E. (2011). Construcciones Pala-
fíticas: Recomendaciones de política pública para la recuperación del litoral pacífico colombia-
no. Bogotá D.C. Imprenta Nacional; Contraloría General de la República. (2013). Función de
advertencia por ocupación ilegal del espacio público de las áreas costeras y marinas; Dirección
General Marítima y Portuaria-DIMAR. (2013). Estrategia de la Dirección General Marítima al
año 2030.

Presentación 13
14 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

En este escenario, las administraciones locales y las autoridades competentes en-


frentan dificultades para cumplir sus funciones, porque a pesar de que el artícu­lo 63 de
la carta otorga especial protección a este tipo de bienes, los ocupantes de estas zonas de
playa y bajamar utilizan múltiples estrategias para cumplir su cometido de ocupación.

En contraste con lo normado, la poca coordinación y articu­lación de las distintas


autoridades encargadas de velar por los Bienes de Uso Público han facilitado la labor
de aquellos quienes han venido haciendo apropiación y ocupación indebida de este
tipo de bienes. A esto, en muchas ocasiones, se suma la falta de voluntad política de las
autoridades y los actos de corrupción que facilitan la apropiación y ocupación.

Esto ha derivado en un enorme reto de política pública, en particu­lar, por la necesi-


dad de una efectiva articu­lación de las distintas entidades, de los actores privados y de
la sociedad para enfrentar la problemática. La complejidad del asunto requiere de una
acción de política pública más sólida, que oriente a los actores para enfrentar el proble-
ma y que garantice el derecho constitucional de disfrute colectivo de estos territorios.

Por tanto, para promover una actuación más efectiva del Estado Colombiano, que
le permi­ta cumplir sus funciones en cuanto a la protección de los territorios conside-
rados Bienes de Uso Público, se requiere de un fortalecimiento de las acciones del go-
bierno y un mejor escenario de gobernanza, donde exista una mayor coordinación y
articu­lación entre las distintas autoridades y la comunidad.

Para ayudar en este proceso de fortalecimiento de la acción del estado para la pro-
tección de los Bienes de Uso Público asociados a territorios de playa y bajamar, ha sido
elaborada esta guía, en el marco del convenio suscrito entre la Procuraduría General
de la Nación y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, Ciencia y
Cultura, OEI. Con ella se pretende brindar un insumo de política pública que dé mayor
claridad en cuanto a la estructura institucional, competencias, actuaciones, instrumen-
tos, necesidades de consenso y redes de trabajo conjunto que deben existir para forta-
lecer la protección de los Bienes de Uso Público de la nación.

Al igual, con esta guía se busca promover un esfuerzo nacional para revertir la es-
casa valoración social del patrimonio público que a hoy existe en el país. Esto a través
de dar un mejor conocimiento del escenario de gobierno, de la capacidad y formas de
acción tanto de las autoridades locales como de la ciudadanía y del reconocimiento de
la relevancia de la protección de los Bienes de Uso Público para el desarrollo del país y
las regiones.
La presente guía es elaborada como producto de un esfuerzo conjunto de investi-
gación realizado por los equipos de las procuradurías delegadas para asuntos civiles y
para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación, en con-
junto con consultores patrocinados por la Organización de Estados Iberoamericanos,
para abordar las distintas aristas que hay alrededor de la problemática de los Bienes de
Uso Público compuestos por zonas de playa y bajamar.

La guía consta de tres partes. En la primera se hace una introducción a los elemen-
tos básicos que ayudan a entender mejor el escenario de gobierno que hay alrededor
de los Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar. Así, en esta primera parte se
hace una introducción al concepto de Bien de Uso Público; se describe la principal nor-
mativa que se encuentra en la materia y figuras o normas ambientales que protegen el
territorio costero; y, por último, se exponen las principales políticas públicas que en la
actualidad ayudan a la protección de las playas y zonas costeras.

En la segunda parte, se describe la estructura de gobierno que impera y se detallan


los principales actores institucionales con quienes las autoridades locales y ciudadanos
deben interactuar durante la protección y conservación de los Bienes de Uso Público
en zonas de playa y bajamar. La tercera parte busca describir las actuaciones que po-
drían seguir los principales actores, tanto en el orden local como en el nacional, para la
protección de Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar. Al igual, describe los
principales instrumentos que están a disposición de los actores de acuerdo a su rol en
el escenario de gobierno. A modo de conclusión, la guía ofrece una serie de recomen-
daciones para todos los actores que tienen competencia en la protección de los Bienes
de Uso Público, para lograr una mayor efectividad en las acciones de gobierno.

Presentación 15
PRIMERA PARTE

Elementos básicos para la protección y


recuperación de los Bienes de Uso Público

Fuente: http://www.radios-emisoras.info/fondos/santa- marta/santa-marta-1.jpg

¿QUÉ SON LOS BIENES DE USO PÚBLICO?

L  os Bienes de Uso Público (BUP) son aquellas extensiones de terreno o espacio territorial cuyo domi-
nio pertenece a la nación, y su uso o aprovechamiento a todos los habitantes de un territorio (Procu-
raduría General de la Nación, 2015). En las sociedades modernas, lo relativo a lo público va a privilegiar
las nociones de lo colectivo y lo abierto para definir este tipo de espacios, cuyas características son las de
la utilidad pública y el acceso común (Burgos, 2011).

Los Bienes de Uso Público son, por lo tanto, aquellos que están destinados al uso general de los ha-
bitantes de un territorio, pertenecen al Estado, como potestad económica y jurídica, pero que este no
los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de todos los gobernados (Rivera, 2016). Así, los
Bienes de Uso Público se encuentran caracterizados por estar directa o indirectamente asociados a la

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 17


18 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

prestación de un servicio público y sobre los que el dominio del Estado se hace efectivo con medidas de
protección y preservación para asegurar el propósito al cual han sido afectados (Rivera, 2016).

Los elementos que definen un bien como de uso público son su afectación social o colectiva, el objeti-
vo social que cumple y la finalidad que tiene. De esta forma, los BUP están compuestos por todos aquellos
bienes, tanto de origen natural como jurídico (véase, Ilustración 1), cuyo uso pertenece a los habitantes
de un territorio y brindan algún servicio o satisfacción social o colectiva que mejoran la calidad de vida
para quienes lo rodean (Rivera, 2016).

Ilustración 1. Clasificación Bienes de Uso Público

Por su naturaleza: como los ríos, las playas marí- Por su destino jurídico: de origen artificial, pro-
timas y fluviales, el mar, el aire, los sistemas ma- ducto de la obra del hombre, son afectados al uso
rinos y fluviomarinos, el álveo de las corrientes, público en forma directa, como: las carreteras, los
entre otros. puentes, las calles, entre otros.

Dada su relevancia, los BUP son amparados por la Constitución Nacional, y no pueden ser enajena-
dos, adquiridos por prescripción, ni embargados; y frente a ellos, el Estado cumple una función de pro-
tección, administración, mantenimiento y apoyo financiero, con lo que se busca una mejor coordinación
del uso común.

De esta forma, la categorización de un bien como de uso público, lo hace inalienable, inembargable
e imprescriptible. Es decir que como inalienable no se puede negociar por hallarse fuera del comer-
cio; como inembargable, significa que no puede ser obje­to de medida cautelar; y por imprescriptible se
comprende al fenómeno en virtud del cual no se puede adquirir el dominio de este tipo de bien por el
transcurrir del tiempo (Sentencia T-575 de 2011).

Los Bienes de Uso Público son, por lo tanto, aquellos


que están destinados al uso general de los habitantes
de un territorio, pertenecen al Estado, como potestad
económica y jurídica, cuyo uso está a disposición de
todos los gobernados.
Playas como Bienes de Uso Público

L  as playas, al poseer características que permiten su uso, goce y disfrute colectivo, y al estar al servicio
de la comunidad, cumplen con las propiedades otorgadas a los Bienes de Uso Público. Por tanto, son
bienes que se encuentran fuera del comercio, no se permite su apropiación privada y están destinadas al
uso general de los habitantes del territorio.

En este punto es importante reconocer aquellos usos, funciones y disfrute colectivos que traen al país
y que son característicos de las playas, litorales, costas y zonas de bajamar, para ser considerados como
Bienes de Uso Público. Para empezar, juegan un rol fundamental en la constitución de soberanía del Es-
tado, al demarcar parte de los límites terrestres del país y ser un punto de partida para la delimi­tación de
las áreas marítimas. También, juegan un rol económi­co importante, al ser base para múltiples actividades
terrestres y marítimas que son el sustento de muchos colombianos, que sirven para el desarrollo indus-
trial, la navegación, el transporte portuario, el suministro minero, entre otros. Además, en un doble rol,
en lo económi­co y en el bienestar recreativo, son territorios propicios para el turismo.

Pero mención especial merecen sus servicios ambientales, ya que estos territorios costeros contienen
ecosistemas esenciales del patrimonio natural del país que albergan una diversidad importante de flora y
fauna; y que además de alimentar la biodiversidad del país, son parte fundamental del equilibrio ambien-
tal de extensos territorios, tanto marinos como terrestres.

Las zonas de playa y bajamar son sistemas integrales que poseen dimensiones y atributos que al inte-
rrelacionarse, articu­larse y regularse, configuran una identidad territorial. Las dimensiones de los BUP en
playa y zona de bajamar son: económicas, sociales, culturales, ambientales, políticas e institucionales. En
cada una de estas dimensiones se expresan los atributos que poseen, como el suelo, los servicios como
Bien de Uso Público, el transporte, el equipamiento y espacio público.

Es por ello que, para su protección, esta integralidad como sistema debe ser tenida en cuenta y, por
lo tanto, las playas y zonas de bajamar no pueden ser abordadas desde una única dimensión, ni contem-
plando únicamente algún atributo. De su comprensión como territorio integral, como un ecosistema,
depende gran parte del éxito de su conservación y del mejor aprovechamiento.

Para comprender mejor dicha condición integral, es importante definir qué se entiende por este tipo
de territorios. De acuerdo al Decreto-Ley 2324 de 1984, la playa es aquella zona de material no consoli-
dado que se extiende hacia la tierra desde la línea de la más bajamarea hasta el lugar donde se presenta
un marcado cambio en el material, forma fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación per-
manente, usualmente límite efectivo de las olas de temporal.

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 19


20 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

En cuanto a su delimi­tación geográfica, se debe empezar por reconocer la dinámica del territorio.
Los litorales, como espacios geográficos, son territorios que cambian físicamente bajo la influencia del
mar, del clima global, de la evolución natural y de la acción de los hombres sobre el medio físico (Burgos,
2011). La movilidad de litoral es su particu­laridad, lo que lo diferencia de otros espacios. De esta forma, es
substancial recalcar que, de acuerdo al concepto del 23 de marzo de 2001 del Consejo de Estado, las pla-
yas marítimas no están determinadas por medida métrica, sino por las características físicas del terreno.
Es por ello que es importante tener en claro los parámetros y conceptos que se emplean para delimi­tar
los BUP en estos casos (véase, Ilustración 2).

Ilustración 2. Conceptos para Bienes de Uso Público

Playa marítima: zona Línea de más alta ma- Líneas de vegetación Terreno consolidado:
de material no conso- rea: esta define la cota permanente: corres- deformación o reduc-
lidado que se extiende de inundación máxima ponde al inicio de la ción del tamaño que
desde la línea de más para una playa. parte superior de la sufre el suelo cuan-
bajamarea hasta el lu- playa poco afectada por do es sometido a una
Línea más baja de ma-
gar donde se presenta el oleaje, lo que favore- carga vertical, caracte-
rea: línea de cota míni-
un marcado cambio de ce las acumu­ laciones rizado porque no pre-
ma hasta donde llega el
material, forma fisio- de arena (dunas) y dominan las arenas y
agua en marea baja.
gráfica o hasta donde vegetación. no se desbaratan al to-
se inicie la línea de ve- marlo con las manos.
getación permanente,
Terreno no consoli-
usualmente el límite
dado: suelo en el que
efecto de las olas de
predominan las arenas
temporal (Guzmán,
como principal mate-
2016).
rial constitutivo y baja
capacidad de reten-
ción del agua, cuando
están secos se desba-
ratan al tomarlo con
las manos.
El espacio público

C  uando hablamos de BUP hablamos de espacio público. Y aunque el artícu­lo 82 de la Constitución


Política establece como deber del Estado velar por la protección del espacio público, a veces no hay
claridad sobre dicho concepto.

Para tener mayor precisión, el espacio público se entiende como el conjunto de inmuebles públicos y
los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por su naturaleza, por su
uso o afectación a la satisfacción de necesidades colectivas.

Como se observa, el espacio público se compone tanto de los Bienes de Uso Público, como de bienes
particu­lares que proveen alguna utilidad común. Entre ellos se encuentran:

• Las áreas requeridas para la circu­lación peatonal y vehicu­lar.

• Las áreas requeridas para la recreación pública, la seguridad y la tranquilidad ciudadana.

• Las franjas de retiro de las edificaciones de las vías, fuentes de agua, parques, plazas.

• Las áreas requeridas para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos.

• Las áreas requeridas para la preservación de áreas de interés público.

• Las áreas requeridas para la conservación y preservación del paisaje, los elementos naturales del
entorno de la ciudad.

• Las áreas necesarias para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales así
como sus elementos vegetativos, arenas y corales.

MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

L  a normatividad dirigida a la conservación, protección y recuperación de los BUP busca promover


su uso y goce, así como prohibir prácticas que alteren la naturaleza del bien y pongan en peligro su
estado. También, asigna funciones a las autoridades encargadas de su salvaguardia, y determina las ac-
tuaciones que deben ser evitadas en el territorio declarado como BUP.

En la legislación nacional los Bienes de Uso Público hacen parte de los bienes de dominio público,
junto a los bienes fiscales. De estos hacen parte ríos, playas marítimas y fluviales, calles, caminos, puen-
tes, plazas, cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio (Rivera, 2016).

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 21


22 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Algunas de las normas que dirigen su atención sobre los Bienes de Uso Público son el Código Civil,
la Decreto-Ley 1355 de 1970, Decreto 2349 de 1971, Decreto 2811 de 1974, Decreto ley 2324 de 1984,
Decreto 1333 de 1986, Ley 9 de 1989, Constitución Política de Colombia, Ley 388 de 1997, Decreto 1504
de 1998, Ley 472 de 1998, Decreto 1561 de 2002, Ley 810 de 2003 y Decreto 1469 de 2010.

Ilustración 3. Normas generales Bienes de Uso Público

Normas generales

Dirigidas a proteger y conservar


los bienes de uso público

Concerniente a los Bienes de Uso Público

Constitución Política Código Civil Decreto 2324 de 1984

Artícu­lo 63: Los bienes de uso El dominio de los BUP pertenece Por el cual se reorganiza la
público, los parques naturales y a la República; su uso y goce co- Dirección General Marítima
los demás bienes que determi- rresponde a los particu­lares en y Portuaria
ne la ley, son inalienables, im- las calles, plazas, puentes, cami-
prescriptibles e inembargables. nos públicos, ríos y lagos; en los
Artícu­lo 166: Las playas, los te-
BUP nadie podrá construir sino
Artícu­lo 82: Velar por la integri- rrenos de bajamar y las aguas
por permiso especial, sin em-
dad del espacio público. marítimas, son Bienes de Uso
bargo, no serán prescritos en
Público, por tanto intransfe-
Artícu­lo 88: Regulación de ac- ningún caso*.
ribles a cualquier título a los
ciones popu­ lares relacionados
*Artícu­lo 674, 678, 679, 2519. particu­lares, quienes solo po-
con el patrimonio, el espacio,
drán obtener concesiones del
la seguridad, y la salubridad pú-
presente decreto.
blica, la moral adminsitrativa, el
ambiente, la libre competencia Artícu­lo 167: Definiciones para
económica y otros de simi­ lar efectos legales en manejo de
naturaleza. Bienes de Uso Público.
Artícu­lo 102: El territorio, con
los bienes públicos que de él
forman parte pertenecen a la
nación.

El concepto jurídico de bienes públicos ha estado definido en la Constitución de 1886 y las playas en
virtud de su naturaleza han estado consideradas como parte de estos; normativamente han sido defini-
das a partir del año 1931 y actualmente es el Decreto-Ley 2324 de 1984 el principal instrumento para
delimi­tar las playas marítimas y zonas de bajamar.

Esta condición BUP fue reafirmada recientemente por el Consejo de Estado, en Concepto del 29 de
abril de 2014, de donde se puede concluir que las playas son merecedoras de la misma protección por
parte del Estado que cualquier otro bien público, al ser “lugares de propiedad de la Nación”, donde nadie
puede construir obra alguna sino con permiso especial de la autoridad competente, y su uso pertenece a
todos los habitantes.

Marco constitucional de los BUP

E  n la Constitución Política, los Bienes de Uso Público tienen un lugar, consignado en el capítulo cuarto,
artícu­lo 102, que establece: “El Territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece
únicamente a la Nación”. Este enunciado es el mismo que se encontraba en el artícu­lo 4ode la Cons-
titución de 1886, lo que muestra que, constitucionalmente, los bienes públicos siempre han sido
definidos como de propiedad de la nación.

Sobre el artícu­lo 102, la Corte Constitucional se expresó en la sentencia C-255 del 29 de marzo 2012,
aduciendo que el mismo hace referencia a dos aspectos:

1. Es un reconocimiento genérico del concepto tradicional de “dominio eminente”, como expresión


de la soberanía del Estado y de su capacidad para regular el derecho de propiedad –público y
privado– e imponer cargas y restricciones que considere necesarias para el cumplimiento de sus
fines.

2. Consagra el derecho de propiedad sobre los bienes públicos que forman parte del territorio, esto
es, “expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento constitucional como es la
Nación.”

Igualmente, la Constitución de 1991 otorga unas características especiales a los Bienes de Uso Pú-
blico. De acuerdo al artícu­lo 63: “los Bienes de Uso Público, los parques naturales… y los demás bienes
que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Esto implica, como lo aclaró
el Consejo de Estado, en su Concepto Nº 1682 de 2005, que no son bienes susceptibles de adquirir por
prescripción, ni pueden ser obje­to de comercialización y no pueden ser embargados.

Por otra parte, la Constitución Política, en el artícu­lo 82, también reconoció la protección de la inte-
gridad del espacio público, al indicar que, “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobe el interés particu­lar”.

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 23


24 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Marco legal de los Bienes de Uso Público

Código Civil

E  l Código Civil, adoptado en la Ley 57 de 1887, da protección legal a los BUP a través de sus artícu­los
674, 678, 679 y 2519, a la vez que, con el artícu­lo 669, reconoce la propiedad pública al establecer
que propiedad es sinónimo de dominio (Pimiento Echeverry, 2015).

En el Código Civil, los Bienes de Uso Público hacen parte de los denominados bienes de la unión, junto
a los bienes fiscales, y son entendidos como aquellos que pertenecen a todos los habitantes del territorio
cuyo dominio pertenece a la república.

En este punto es importante aclarar que, si bien, en el artícu­lo 674 del Código Civil no están expre-
samente referenciadas las playas y las zonas de bajamar como parte de los Bienes de Uso Público, otro
aparte del articu­lado sí les da esa condición. Efectivamente el artícu­lo 679 plantea que, “Nadie podrá
construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puen-
tes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión” (que en el artícu­lo 674 del mismo
código, contienen a los Bienes de Uso Público).

Adicionalmente, la Corte Constitucional reafirma el carácter de bien público de las playas y zonas
de bajamar al señalar, en la Sentencia T-566 de 1992, que la definición que trae el Código Civil de bien
público no debe entenderse cerrada, sino ejemplificativa y abierta hacia bienes análogos que compartan
el aprovechamiento y uso generalizado. Esto porque la calidad de Bienes de Uso Público se obtiene por
su naturaleza o por el destino jurídico y no solo por su enunciación en la norma.

Así, al analizar la jurisprudencia y doctrinas nacionales sobre el tema se puede deducir que las playas
son Bienes de Uso Público al ser, explícitamente, “lugares de propiedad de la Nación” donde nadie puede
construir obra alguna sino con permiso especial de la autoridad competente (artícu­lo 679); que su uso
“pertenece a todos los habitantes” (a pesar de que no las mencione expresamente el artícu­lo 674); y
que de alguna manera (no expresa sino implícita), forman parte de “todos los bienes de la Unión de uso
público” (artícu­lo 678) (Rivera, 2016, 12p).

Decreto-Ley 2324 de 1984

E  l desarrollo normativo ha ampliado la concepción y protección que como Bienes de Uso Público tie-
nen las playas y zonas de bajamar. De manera especial, se encuentra el Decreto 2349 de 1971, el cual
contenía definiciones de playa marina, bajamar y terrenos de bajamar; asignaba a la Dirección General
Marítima y Portuaria –DIMAR– la competencia para reglamentar su uso y goce e impedir la construcción
de viviendas en las playas, entre otras previsiones. Igualmente, se halla el Decreto-Ley 1355 de 1970 por
el cual se dictan normas sobre Policía, cuyos artícu­los 124 y 130 declaran que a la autoridad de policía le
corresponde prevenir los atentados contra los Bienes de Uso Público y velar por su conservación y utiliza-
ción, así como las normas incluidas en el nuevo Código Nacional de Policía.

Pero es con el Decreto-Ley 2324 de 1984, derogatorio del Decreto 2349 de 1971, que se constitu-
ye el principal elemento normativo para delimi­tar las playas marítimas y zonas de bajamar, regular las
competencias de la DIMAR y las condiciones y límites para el otorgamiento de concesiones, al igual que
establecer los parámetros para los procesos de restitución.

Esta Ley reafirma la condición de Bien de Uso Público de las playas al definir en su artícu­lo 166: “Las
playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son Bienes de Uso Público, por tanto intransferibles
a cualquier título a los particu­lares”. Este artícu­lo también define que los particu­lares solo podrán obte-
ner concesiones, permisos o licencias para su uso y goce, de acuerdo a la ley así como a las disposiciones
del referenciado decreto, y que las licencias para esas concesiones no confieren título alguno sobre el
suelo o el subsuelo.

El Decreto-Ley 2324 de 1984 también provee las definiciones legales de las playas y terrenos de ba-
jamar. Para la ley, la playa marítima es aquella zona de material no consolidado que se extiende hacia
la tierra desde la línea de la más bajamarea hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el
material, forma fisiográfica o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente, usualmente límite
efectivo de las olas de temporal. Mientras que por bajamar se entiende a la máxima depresión de las
aguas.

Estas definiciones legales son de relevancia para cualquier gestión de protección que se realice por-
que conforman el norte jurídico para determinar la condición de Bien de Uso Público de dichas zonas.

Por último, es importante mencionar que esta ley, además de dar las condiciones para autorizar las
concesiones y aclarar que ellas no dan lugar a títularidad, también lími­ta el alcance de las licencias, al
prohibir que sean concedidas para construcción de vivienda.

Normas para la protección del espacio público

L  as playas y zonas de bajamar también están amparadas por las normas que protegen el espacio pú-
blico, el cual, por norma constitucional, el Estado también debe proteger. De esta forma, el artícu­lo
5° de la Ley 9 de 1989 define que:

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 25


26 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

“constituyen el espacio público... las necesarias para la instalación y mantenimiento de los


servicios públicos básicos..., para la conservación y preservación del paisaje y los elementos
naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las
playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos,
arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en
las que el interés colectivo sea manifiesto y convenientes y que constituyan, por consiguien-
te, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”

Por otra parte, la Ley 388 de 1997 y la Ley 810 de 2003, que rigen en temas de ordenación urbana,
fijan sanciones urbanísticas a quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y
demás Bienes de Uso Público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades municipales o
distritales. Por su parte, la Ley 472 de 1998 y el Decreto 1504 de 1998 reglamentan el manejo del espacio
público en los planes de ordenamiento territorial y regula las acciones orientadas a garantizar la defensa
y protección de los derechos e intereses colectivos (Rivera, 2016). Asimismo, el Decreto 1561 de 2002 de
la Dirección General Marítima establece criterios en cuanto a siniestros marítimos, construcción u ocupa-
ción ilegal de Bienes de Uso Público y violación a las normas de marina mercante.

Por otra parte, el artícu­lo primero del Decreto 1504 de 1998 señala que es deber del estado velar por
la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. El artícu­lo tercero
define que dicho espacio también está conformado, entre otros, por los Bienes de Uso Público. Y el artícu­
lo quinto reafirma la condición de constitutivos naturales de las zonas de bajamar y playas de bajamar.

Marco legal que define competencias en el escenario de los Bienes de


Uso Público

L  a legislación, además de definir las condiciones y criterios de los BUP y garantizar su protección, tam-
bién establece las competencias de las autoridades responsables de su protección y recuperación.

Como se ha mencionado, de acuerdo al artícu­lo segundo del Decreto-Ley 2324 de 1984, la autoridad
con jurisdicción en esta zona y encargada de la protección de los Bienes de Uso Público marítimos es la
DIMAR.

Pero también los alcaldes de municipios y distritos, como ordenadores del uso del suelo y autoridades
de policía, tienen competencias para protección y recuperación de BUP en zonas de playa y bajamar, tal
y como se observa en la Ilustración 4, en donde se da una aproximación de las múltiples normativas que
les brindan responsabilidades a las autoridades locales. Entre ellas se encuentra la Ley 9ª de 1989, que
define la protección del espacio público, incluyendo las playas marinas; y la Ley 1355 de 1970, que define
su responsabilidad como primera autoridad de policía para la recuperación de BUP en su jurisdicción.
Al igual, se establecen legalmente las responsabilidades que los órganos de control, en especial la
Procuraduría General de la Nación y las personerías, tienen en materia de protección de BUP, al ser tam-
bién responsables de ejercer vigilancia sobre los bienes y recursos de la nación (véase, Ilustración 4).

Ilustración 4. Competencias alrededor de Bienes de Uso Público

Normas sobre competencias


Al rededor de BUP y su articu­lación a los POT

Ley 1355 de 1970-Policía


Nacional: Le corresponde
prevenir los atentados contra
la integridad de los Bienes de
Uso Público.

Decreto 262 de 2000, artícu­lo 24-Procuraduría Decreto 2324 de 1984-DIMAR: Ejerce su jurisdic-
General de la Nación: Ejerce vigilancia sobre bie- ción hasta el límite exterior de la zona económica
nes y recursos de la Nación (islas, islotes, cayos y exclusiva en áreas como: aguas interiores maríti-
morros, el subsuelo, el mar territorial, la zona con- mas, canales intercostales y de tráfico marítimo;
tigua, plataforma continental y zona económica no concederá permiso para construir vivienda en
exclusiva). playas.

Ley 9 de 1989 adicionado por la Ley 388 de Decreto 1504 de 1998: Reglamenta el manejo del
1997, artícu­los 5, 66, 69-Alcalde municipal o espacio público en POT, los parques y zonas del ni-
distrital: Dicta normas sobre planes de desarrollo vel local o de barrio que tengan carácter de bienes
municipal, compraventa y expropiación de bienes. de uso público no podrán ser encerrados en forma
La ley le brinda herramientas coercitivas, como la tal que priven a la ciudadania de su uso, goce, dis-
posibilidad de imponer multas y realizar la restitu- frute visual y libre tránsito.
ción del predio a costo del infractor.

Ley 810 de 2003, artícu­lo 9 que modifica el


artícu­lo 101 de la Ley 388 de 1997-Curadores
urbanos: Ejerce la función pública de verificación
del cumplimiento de las normas urbanísticas y de
edificación vigentes en los distritos o municipios.

Decreto 1333 de 1986-Personero como Veedor, Ley 1617 de 2013-Consejos Distritales: Expedi-
Defensor del pueblo o como agente del Ministe- rán de conformidad con la Constitución y la ley, las
rio público: Demandan las medidas policiales ne- normas con base en las cuales se reglamentarán
cesarias para impedir la perturbación y ocupación las actividades turísticas, recreacionales, cultura-
de los bienes ficales y de uso público. les, deportivas en las playas y demás espacios de
uso público, exceptuando las zonas de bajamar.

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 27


28 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Por otra parte, como los BUP en zona de playa y bajamar son espacios ecosistémi­cos relevantes, las
autoridades ambientales también tienen competencias para su conservación y preservación, desde el
ámbito ambiental.

El Concepto 1682 de 2005 del Consejo de Estado estipu­la que, en los términos de las disposiciones
ambientales (véase Ilustración 5), las competencias que apuntan a la preservación, conservación, etc., del
ambiente y de los recursos renovables, ubicados en Bienes de Uso Público, corresponden a la autoridad
ambiental regional bajo cuya jurisdicción territorial se encuentren. Y, por lo tanto, se requiere de con-
cepto previo y vincu­lante a la autoridad ambiental, antes de entregar cualquier tipo de autorización para
intervenir una playa o terreno de bajamar.
Ilustración 5. Normas sobre competencias ambientales

Ley 99 de 1993

Corporaciones Autónomas Regionales

Dirigidas y coordinadas en planificación y ejecución armóni-


ca por el Ministerio de Ambiente

•  Entes corporativos de carácter público


•  Poseen autonomía administrativa y financiera
•  Patrimonio propio y personería jurídica
•  Integrado por entidades territoriales
•  Administran el medio ambiente y los recursos naturales
en el área de su jurisdicción
•  Propenden por el desarrollo sostenible del país

•  Deben adoptar planes, programas y proyectos de desa-


rrollo ambiental y de los recursos naturales renovables
Municipios en materia
ambiental •  Ejecutar obras de descontaminación de corrientes o de-
pósitos de agua afectados por vertimiento del municipio
•  Ejercer regulación de cauces, manejo y aprovechamiento
de cuencas y micro-cuencas hidrográficas

Decreto 3570 de 2011

Modificación de objetivos y estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Vigila Efectos de deterioro ambiental que


Funciones con respecto a las
puedan presentarse en la ejecu-
Corporaciones Autónomas Inspecciona
ción de actividades o proyectos de
Regionales
Evalúa desarrollo
Pero como se observará más adelante, tanto el Ministerio del Medio Ambiente, como las Corporacio-
nes Autónomas Regionales y las autoridades ambientales locales tienen competencias y responsabilida-
des para garantizar la conservación de estos ecosistemas.

Jurisprudencia en relación con la protección, defensa y recuperación de


Bienes de Uso Público

I mprescindible resulta enunciar los principales pronunciamientos que han sido efectuados por las
altas cortes en materia de protección, recuperación y defensa de los Bienes de Uso Público y zonas de
bajamar.
Tabla 1. Pronunciamientos judiciales

Pronunciamiento Tema-Contenido

“La playa y la franja de bajamar son BIENES DE USO PÚBLICO del Estado que
no pueden ser obje­to de adjudicación por formar parte del espacio públi-
co”. Indica que la enunciación de BUP dada en el Código Civil es ejemplifi-
Sentencia T-566 de 1992. Corte cativa y abierta hacia bienes análogos que compartan el aprovechamiento
Constitucional y uso generalizado donde los Bienes de Uso Público se declaran “por natu-
raleza o por el destino jurídico”, es decir, si se encuentra que el bien aun no
estando mencionado por la ley está destinado a satisfacer necesidades o
intereses colectivos, en efecto se trata de un Bien de Uso Público.

Los Bienes de Uso Público propiamente dichos están sometidos a un régi-


men jurídico especial y son aquellos bienes destinados al uso, goce y dis-
frute de la colectividad y, por lo tanto, están al servicio de esta en forma
permanente, con las limi­taciones que establece el ordenamiento jurídico
Sentencia T-575 de 2011. Corte y la autoridad competente que regula su utilización. Los Bienes de Uso Pú-
Constitucional blico son inalienables, es decir, no se pueden negociar por hallarse fuera
del comercio en consideración a la utilidad que prestan en beneficio co-
mún, por lo que, no puede celebrarse sobre ellos acto jurídico alguno. Esta
característica tiene dos consecuencias principales: la de ser inajenables e
imprescriptibles.

Derechos de propiedad sobre bienes públicos que forman parte del terri-
torio. Frente al artícu­lo 102 de la Constitución Política de 1991, expresó
que el artícu­lo hace reconocimiento al dominio inminente del Estado so-
Sentencia C-255 de 2012. Corte bre los Bienes de Uso Público como expresión de su soberanía y capacidad
Constitucional para regular el derecho de propiedad (pública o privada) sobre bienes que
hacen parte del territorio. BUP como la expresión de una característica pa-
trimonial específica constituida en un derecho público por excelencia en el
ordenamiento de constitucional de la nación.

Elementos básicos para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público 29


30 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Pronunciamiento Tema-Contenido

Bienes de Uso Público afectación-desafectación, protección. “El Bien de


Uso Público por la finalidad a que está destinado, otorga al Estado la facul-
tad de detentar el derecho a la conservación de los mismos y por tanto la
normatividad que los regula ordena velar por el mantenimiento, construc-
ción y protección de esos bienes contra ataques de terceros. La protección
T-150 de 1995. Corte Constitucional se realiza a través de dos alternativas: por un lado la administrativa, que se
deriva del poder general de policía del Estado y se hace efectivo a través
del poder de sus decisiones ejecu­torias y ejecutivas. Por otro lado existe
otra alternativa que permite la defensa de los Bienes de Uso Público, que
es la posibilidad que tienen los habitantes de recurrir a la vía judicial, a tra-
vés de acciones posesorias, reivindicatorias o la acción popu­lar”.

Bienes de Uso Público, características. “Pueden ser por naturaleza o por el


destino jurídico, se caracterizan por pertenecer al Estado o a otros entes
Sentencia estatales, estar destinados al uso común de todos los habitantes, y por en-
contrarse fuera del comercio, ser imprescriptibles e inembargables. Están
C-183 de 2003. Corte Constitucional definidos en la ley como aquellos que ‘su uso pertenece a todos los habi-
tantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se lla-
man bienes de la unión o de uso público o bienes públicos del territorio’.”

Referencia: Playas marinas y terrenos de bajamar. Sobre competencias de


Concepto No 2014 de 2014. Sala de
la DIMAR y otras autoridades, los efectos en relación con actos jurídicos
Consulta y Servicio Civil, Consejo de
y decisiones tanto administrativas como judiciales, y la precariedad de la
Estado
legislación y descoordinación institucional.

Concepto N° 1682 del 2 de noviembre Referencia: Bienes de Uso Público bajo la jurisdicción de la Dirección Ge-
de 2005. Sala de Consulta Civil, Conse- neral Marítima, DIMAR.
jo de Estado
Segunda parte

Escenario de gobierno de los BUP


en playa y zona de bajamar

Fuente: http://zonacero.com/sites/default/files/styles/1260x720/public/2016/4/25/foto_detalle/fachada_alcaldia_de_santa_marta.jpg?itok=Sj0bdTUr.

ESCENARIO DE GOBIERNO DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN zona de


playa y bajamar

E  l escenario de gobierno de la protección de Bienes de Uso Público en zonas de bajamar y playa se


entiende como aquel conjunto de actores, institucionales o no, que interactúan de forma constante y
estable alrededor de la protección de las playas y zonas de bajamar.

Este, actualmente, está fuertemente determinado por las competencias que tienen cada una de las
autoridades responsables, por lo que es un escenario profundamente institucional y la participación de la
sociedad civil y las comunidades en la protección de las playas es muy débil, dado que no existen espacios
de interacción estable entre las autoridades y la comunidad.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 31


32 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

En este escenario de gobierno, tanto alcaldes como comunidades interactúan con múltiples actores
institucionales en distintas dimensiones. Están aquellos que tiene jurisdicción en la zona, como la DIMAR
y las autoridades ambientales; los hacedores de política, del orden nacional, como la Comisión Colombia
del Océano –CCO– y el Ministerio del Medio Ambiente, quienes tiene a cargo la coordinación e impulso
de políticas públicas; la Procuraduría General de la Nación y los personeros municipales que actúan para
proteger los derechos asociados a los Bienes de Uso Público; también se encuentran actores de apoyo
técnico, como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–; y apoyo jurídico, como el que brinda re-
cientemente la Agencia de Defensa Jurídica del Estado. Al igual que otros tipos de actores, que aunque no
tienen incidencia directa, son relevantes en la medida en que con sus actuaciones inciden en la situación
y condición de los Bienes de Uso Público, como las curadurías urbanas y la Superintendencia de Notariado
y Registro.

El escenario de gobierno se explica a través de la revisión de las interdependencias y el tipo de inte-


racción que tiene los actores, y se hace desde la mirada local. Para iniciar, hay que indicar que en el nivel
micro de gobernanza existen dos actores institucionales que tienen jurisdicción sobre la zona. Como se
detalló en la parte del marco legal, la jurisprudencia indica que la competencia de la DIMAR y de los alcal-
des para recuperar y proteger las zonas de Bienes de Uso Público en playa y bajamar no son excluyentes.
Por lo cual, ambas autoridades están facultadas para que en caso de evidenciar situaciones en las cuales
los particu­lares hayan invadido áreas consideradas espacio público, iniciar procesos administrativos en-
caminados a la restitución de dichas zonas.

E l escenario de gobierno de la protección de


Bienes de Uso Público en zonas de bajamar
y playa se entiende como aquel conjunto de
actores, institucionales o no, que interactúan
de forma constante y estable alrededor de la
protección de las playas y zonas de bajamar.
Ilustración 6. Actores del escenario de gobierno en Bienes de Uso Público

Escenario de gobierno
Coordinadores Dirección de consulta previa y
Información técnica
e implementadores de política de comunidades (Afro y Rom)

Asesora, planifica y
coordina con alcaldías
distritales y municipales
temas concernientes a
Coordina las políticas públicas
la política del océano y
para el fortalecimiento de la
coordinación interinsti-
democracia.
tucional e intersectorial
necesaria. Determinan la cantidad de pre-
Actores con jurisdicción
dios registrados en Bienes de
Concede permisos, con- Alcalde Uso Público ocupados ilegal-
cesiones y licencias para mente; ampliación de áreas por
uso de aguas, playas y fenómeno natural
zonas de bajamar.
Predios y titulación
Debe mantener vÍnculos estrechos con
las autoridades ambientales para el ejer- Actúan en pro de
cicio pleno de sus funciones. prevenir los aten-
tados contra la Suministra información sobre la
integridad de los condición jurídica de los bienes
Autoridades ambientales bienes públicos. inmuebles; entre ellos, sobre los
cuales hay sospecha que están

Investiga y sanciona ocupaciones en bienes de uso público


y construcciones en BUP.

Adoptan medidas eficaces para impedir Órganos de control


la degradación del medio ambiente. Actúan en pro de prevenir los
atentados contra la integridad de Curadores
los bienes públicos Urbanos
Apoyo jurídico
En ejercicio de sus funciones
verifica la concordancia de las
licencias para proyectos ur-
banísticos desde el punto de
Garantiza los derechos constituciona- vista jurídico, arquitectónico y
les y optimiza los recursos públicos en A través de la De- Personero urbanístico
beneficio de los colombianos mediante legada para Asun-
la formulación, aplicación, evaluación y Procura la adop-
tos Civiles vigila y
difusión de políticas públicas en materia ción inmediata
controla los bie-
de prevención de las conductas públicas de las medidas
nes y recursos de
antijurídicas. necesarias para la
la Nación, entre Crea proyectos de vivienda por
protección del pa-
ellos playas y zo- reasentamientos de habitantes
trimonio natural y
nas de bajamar. en Bienes de Uso Público
material.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 33


34 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Es así que la principal interacción que tienen estos dos actores es de cooperación, que implica im-
portantes actividades de articu­lación y coordinación para enfrentar situaciones en zona. Su interdepen-
dencia es tan fuerte que requieren de víncu­lo en todas las dimensiones: en el suministro y difusión de
información, en la coordinación de funciones y en la definición de trabajo y acciones conjuntas en terreno.

Aunque las responsabilidades de estos dos actores son claras, la manera de llevarlas a cabo para cum-
plir sus propósitos de forma más eficiente no lo es tanto, y para ello dependen de la orientación y guía que
les brinden las entidades del orden nacional a través de las políticas públicas. Es por ello que en este esce-
nario de gobierno se configura una forma importante de interacción tipo dirección entre los ministerios y
entidades del orden nacional encargados de la formación de política y las entidades con jurisdicción en la
zona. En esta relación, los hacedores de política orientan el accionar estratégico de los actores en terreno,
además de suministrar canales de recursos para mejorar su capacidad de intervención.

Por norma, la DIMAR, las alcaldías y el Ministerio Público tienen una relación estrecha para la vigi-
lancia de los BUP en territorios de playa y bajamar. De acuerdo al artícu­lo quinto, numeral 27, del De-
creto-Ley 2324 de 1984, es deber de la DIMAR, “Adelantar y fallar las investigaciones por violación a las
normas de la Marina Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de carga,
por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por construcciones indebidas o no
autorizadas en los Bienes de Uso Público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección Ge-
neral Marítima y Portuaria, e imponer las sanciones correspondientes.” (Destacado fuera del texto).

Así mismo, el artícu­lo 178 del mimo estatuto señala que, “Los Capitanes de Puerto de la DIMAR, deben
hacer respetar los derechos de la Nación en las zonas a que se refieren los artícu­los anteriores, im-
pidiendo su ocupación de hecho. Estos mismos funcionarios deberán enviar a la Dirección General Ma-
rítima y Portuaria, un informe pormenorizado sobre las construcciones particu­lares que existan en tales
terrenos, con indicación de las personas que las ocupen y su alinderación…”. (Destacado fuera del texto).

Por último, esta norma también prevé que la DIMAR remi­ta la información relacionada para “solicitar
al respectivo Agente del Ministerio Público que se inicie la acción del caso para recuperar los bienes”.
(Destacado fuera del texto).

Lo anterior, esto independientemente de la petición que debe efectuar ante el alcalde respectivo
como primera autoridad de policía.

En el presente escenario de gobierno, estas entidades deben buscar una adecuada cooperación, en
especial para la articu­lación de sus funciones y actividades. Sin embargo, en muchos casos lo que ha
sucedido es que la constante conjunción de actividades ha llevado a buscar escenarios más robustos de
actuación conjunta y cooperación, como los comités de Bienes de Uso Público o los impulsados por la
PGN para la formación de política pública.
Lo que sí es cierto es que, en el escenario micro de gobernanza, este es un tridente de actores clave
para la adecuada materialización de la protección de Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar.

Igualmente, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, que actualmente tiene estrategias de coordi-
nación con la DIMAR para la defensa jurídica de los bienes de uso público en jurisdicción de esta última.
De esta forma se vuelve un apoyo fundamental para las autoridades que en el nivel micro requieran del
uso de los instrumentos jurídicos para garantizar la restitución.

El escenario de gobierno se complementa con la participación de aquellos actores que son funda-
mentales para generar información técnica que permi­ta tener un mejor conocimiento catastral, geo-
gráfico y ambiental de las zonas. Esto resulta clave al momento de una intervención integral. Tanto el
IGAC y el INVEMAR empiezan a proveer de insumos que resultan clave para la toma de decisiones de
política y para la recuperación efectiva de los BUP en playa y bajamar, por lo que la acción de apoyo que
prestan es relevante en el escenario de gobierno. Igual sucede con la claridad predial que debe brindar
la Superintendencia de Notariado y Registro y la rigurosidad en la aplicación de las normas que hagan las
curadurías urbanas.

La anterior descripción del escenario de gobierno


puede variar de acuerdo al tipo de soluciones de política
pública a ejecutar. Así por ejemplo, si las acciones
requieren consulta previa, el Ministerio del Interior
entrará a hacer parte; o si las soluciones contemplan
proyectos de reasentamiento, Ministerio de Vivienda,
Ciudad y Territorio también ingresaría, y así de acuerdo
a la dirección de la estrategia de política.

Para tener mayor claridad del porqué se conforma este escenario de gobierno, en este aparte de la
guía se hace una descripción más detallada de estos actores para un conocimiento común de sus roles
alrededor del asunto de la protección de los BUP en zonas de playa y bajamar.

Coordinadores e implementadores de política

S  on entidades del orden nacional que tienen bajo su responsabilidad liderar los procesos de forma-
ción de política pública que han venido protegiendo las áreas marino-costeras del país. En la actua-
lidad están adelantando procesos de unificación de las principales políticas que tienen incidencia en la
protección de las costas colombianas, y que serán expuestas en la presente guía.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 35


36 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 7. Actores coordinadores de política

Comisión Colombiana del Océano Ministerio del Medio Ambiente

Es un órgano intersectorial de asesoría, consul- Es la autoridad ambiental en el ámbito nacional


ta, planificación y coordinación del Gobierno y, de acuerdo al Decreto 3570 de 2011, es el rec-
Nacional en materia de Política Nacional del tor de la gestión del ambiente y de los recursos
Océano y de los Espacios Costeros y sus dife- naturales renovables en el país. Está encargado
rentes temas conexos, estratégicos, científicos, de definir las políticas ambientales nacionales y
tecnológicos, económicos y ambientales re- orientar y regular el ordenamiento ambiental
lacionados con el desarrollo sostenible de los del territorio.
mares colombianos y sus recursos (Comisión
Colombiana del Océano, 2016).

Dentro de sus funciones se encuentra la de ar-


ticular las distintas políticas sectoriales del uso Igualmente corresponde al Ministerio de Am-
y aprovechamiento de los espacios oceánicos y biente y Desarrollo Sostenible dirigir el Sistema
costeros, al igual que de los recursos que estos Nacional Ambiental –SINA-, organizado de con-
territorios contienen. Esta coordinación debe formidad con la Ley 99 de 1993.
garantizar una adecuada articulación con la
política ambiental, en cabeza del Ministerio del
Medio Ambiente.

Es el promotor y coordinador para la formación Es el encargado de liderar la política Nacional


de la Política Nacional del Océano y los Espacios Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los
Costeros (PNOEC). Al igual, actualmente está Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras, que
desarrollando actividades para la articulación tiene un componente importante para la ges-
de las políticas que tienen que ver con los terri- tión territorial de las playas y zonas de bajamar.
torios marino-costeros de la nación y promueve
la acción de política pública para la protección
de los bienes de uso público asociados a ellos.

Dentro de su labor han venido trabajando en un escenario de gobierno más estable a través de la idea
de la gestión integral de las zonas costeras y la articu­lación de las distintas autoridades competentes.

Actores con jurisdicción

S  on aquellas autoridades que por ley tienen competencias y responsabilidades directas en la protec-
ción de los Bienes de Uso Público y en su condición de espacio público. Entre estas responsabilidades
se encuentra realizar los procesos administrativos correspondientes para su protección y recuperación.
Ilustración 8. Actores con jurisdicción

Es la autoridad marítima encargada, El alcalde es la primera autoridad de


entre otros, de ejecutar la política policía en el ámbito local. Por ello,
de gobierno en materia marítima. en relación con los bienes de uso pú-
De acuerdo al Decreto-Ley 2324 de blico, y como primera autoridad de
1984, la Dirección General Marítima policía, su deber jurídico consiste en
tiene dentro de sus funciones velar ordenar la vigilancia y protección del
Dirección General Marítima-DIMAR

por el respeto y uso de los bienes bien de uso público en defensa de los
de uso público, al igual que dar una intereses de la comunidad.
adecuada vigilancia a las autorizacio-
nes de uso que se haya dado lugar. Adelanta la acción de restitución de
Por lo tanto, a la DIMAR le compete bienes de uso público cuando sea

Alcalde
investigar y sancionar las ocupacio- solicitada por la Dirección General
nes y construcciones que sobre estas Marítima, de oficio, por solicitud del
zonas se realicen, cuando estas son Ministerio Público o atendiendo el re-
adelantadas sin la autorización exigi- querimiento de la ciudadanía
da en la Ley (Rivera, 2016).

Además de ser actor implementa-


dor, presta un apoyo fundamental
para que las autoridadddes locales
puedan tener conceptos técnicos
para desarrollar los procedimientos
de restitucón, principal instrumento
para la protección de BUP.

Órganos de control

L  a Procuraduría General de la Nación tiene múltiples instrumentos de intervención para ejercer un


papel activo en el escenario de gobierno de la política. Sin caer en el cogobierno, la Procuraduría
puede emplear sus funciones disciplinarias, pero en especial, sus funciones preventivas para promover la
convocatoria de actores relevantes, mejorar la cooperación y la coordinación de las autoridades compe-
tentes y establecer canales de comunicación entre los principales actores intergubernamentales.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 37


38 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 9. órganos de control

Procuraduría General de la Nación

La PGN ejerce, por mandato constitucional, una función preventiva en A través de la Delegada para
las diferentes etapas de la política pública (Quintero, Pineda, Torres-Me- Asuntos Civiles, que ejerce tanto
lo & Santander, 2011). La PGN es un actor importante en la discusión, la función preventiva de vigi-
argumentación e inclusión de problemas públicos dentro de la agenda lancia y control como de inter-
pública de las diferentes organizaciones del Estado y la sociedad a nivel vención respecto de los bienes y
nacional y territorial (Quintero et al., 2011), y en este caso ha sido una recursos de la nación, y dentro de
constante promotora del tema de protección de bienes de uso público ellos, los bienes marino-costeros
en zonas de playa y bajamar. ubicados en zona litoral, como las
playas y zonas de bajamar.

La Procuraduría Delegada para La Procuraduría Delegada en Las procuradurías regionales y


Asuntos Civiles tiene dentro de Asuntos Ambientales y Agrarios, provinciales y judiciales han ju-
sus funciones preventivas, defini- en cumplimiento de sus funcio- gado un papel muy importante,
das en la Resolución 017/2000 y nes, también ejerce vigilancia sobre todo en la conformación de
con base en el artículo 24 del De- sobre los bienes y recursos de la los comités de bienes de uso pú-
creto 262/2000, “Ejercer vigilan- nación, en especial en aquellas blico que están tratando de hacer
cia sobre los bienes y recursos de áreas relacionadas con los de- vigilancia y control de estas áreas
la Nación, especialmente sobre rechos colectivos asociados al en los municipios.
las islas, islotes, cayos y morros, medio ambiente y los factores
el subsuelo, el mar territorial, agrarios. En relación a las pla-
la zona contigua, la plataforma yas y zonas de bajamar que son
continental, la zona económica BUP, esta delegada puede actuar
exclusiva y el patrimonio arqueo- cuando se observen afectaciones
lógico, histórico y cultural, y pro- ambientales que deterioren estos
curar la adopción inmediata de ecosistemas.
las medidas que resulten necesa-
rias para su protección por parte
de los funcionarios encargados
de su custodia y administración”.

Como parte del Ministerio Público, el personero también actúa para garantizar los derechos de los
ciudadanos y vela por proteger los Bienes de Uso Público. Así, es su deber alertar sobre los riesgos y he-
chos que considere irregulares en la gestión de Bienes de Uso Público y bienes fiscales. De acuerdo con
ello, puede demandar de las autoridades competentes las medidas de policía necesarias para impedir
acciones que afecten los bienes.
Actores de apoyo técnico

P  or otra parte, en el escenario de gobierno existen otras entidades, que con sus actuaciones inciden
en la situación de los Bienes de Uso Público. En especial están aquellas que suministran información
para delimi­tar las zonas que son Bienes de Uso Público o definir si un predio hace una ocupación indebi-
da. Son ellas, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC–, y el INVEMAR.

Ilustración 10. Actores de apoyo técnico

•  Encargada de producir el mapa oficial y la


cartografía de Colombia, elaborar el ca-
tastro nacional de la propiedad inmueble,
realizar el inventario de las características
de los suelos y adelantar investigaciones
geográficas como apoyo al desarrollo te-
rritorial, (Instituto Geográfico Agustín Co-
dazzi, s.f.).

•  Desde el 2014, el IGAC juega un rol más


activo en el escenario de gobierno al par-
ticipar en la mesa interinstitucional sobre
políticas públicas para la protección de
bienes de uso público y baldíos, con la que
se buscaba iniciar trabajos en procura de
constituir acciones de política en defensa
de los BUP. Desde ahí adquiere el compro-
miso de trabajar por el inventario de los
bienes de uso público como contribución
a la seguridad jurídica y a la planeación
territorial.

•  Tiene como función proteger y velar por la


conservación y aprovechamiento racional
de los recursos naturales renovables y el
medio ambiente, al igual que de los eco-
sistemas costeros y oceánicos adyacentes
al territorio nacional.

•  Para la recuperación de los BUP en zona


costera, ha brindado un importante apo-
yo en la implementación al MIZC, tanto
en la elaboración de documentos técni-
cos, como las guías de MIZC, y en el se-
guimiento de la implementación de las
zonas.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 39


40 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Actores asociados a definición predial

E  stas entidades suministran información sobre los predios, entre ellos aquellos que pueden estar en
investigación por considerarse que están en zona de Bien de Uso Público, cuales son la Superinten-
dencia de Notariado y Registro y las curadurías urbanas, que son los encargados de garantizar el cumpli-
miento de las normas legales de construcción, incluyendo la constatación de no ocupación del espacio
público, para la otorgación de las licencias de construcción.

Ilustración 11. Actores asociados a la definición predial

•  Estandariza y presta el servicio registral. Así


mismo, vigila y controla el servicio registral y
notarial supervisando la guarda de la fe pública,
la seguridad jurídica de los bienes inmuebles y
lidera estrategias para restituir, formalizar y pro-
teger las tierras en Colombia (Superintendencia
de Notariado y Registro, s.f.).

•  La Superintendencia, en el marco de sus funcio-


nes, suministra información relevante sobre la
condición de los bienes inmuebles, entre ellos
aquellos sobre los cuales hay sospecha que es-
tán en bienes de uso público.

•  De acuerdo a la Ley 388 de 1997, el curador


urbano es un particular encargado de estudiar,
tramitar y expedir licencias de parcelación, ur-
Curadurías urbanas banismo, construcción o demolición, y para el
loteo o subdivisión de predios, a petición del in-
teresado, en las zonas o áreas del municipio o
distrito que la administración municipal o distri-
tal le haya determinado como de su jurisdicción.

•  En el caso de los BUP en zonas de playa y baja-


mar solo podrán autorizar licencia de construc-
ción previa autorización de la DIMAR y acatando
las disposiciones establecidas en el POT.
Actores de apoyo jurídico: La Agencia de Defensa Jurídica del Estado

E  n materia de recuperación de Bienes de Uso Público, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado es un
actor reciente que ha entrado en el escenario de gobierno, con la función de apoyar la actuación de
las autoridades competentes. De esta manera, la agencia suscribió un plan de acción para la protección,
recuperación y administración de Bienes de Uso Público marino-costero con la Dirección General Maríti-
ma –DIMAR–. Con este plan de acción, la agencia participa tanto en la defensa de los procesos contra las
entidades demandadas como en los procesos judiciales y administrativos que se adelantan para recupe-
rar estos bienes.

Ilustración 12. Actores de apoyo jurídico

Agencia de Defensa Jurídica del Estado

Tiene como objetivo estructurar, formular, apli-


car, evaluar y difundir las políticas de preven-
ción del daño antijurídico. Su fin es garantizar
los derechos constitucionales y optimizar los re-
cursos públicos en beneficio de los colombianos
mediante la formulación, aplicación, evaluación
y difusión de políticas públicas en materia de
prevención de las conductas públicas antijurí-
dicas, el daño antijurídico y la extensión de sus
efectos.

La Agencia ha elaborado un plan metodológi-


co por medio del cual se estableció el procedi-
miento a seguir para efectos de consultar tanto
procesos como providencias sobre bienes de
uso público marítimo adelantados en el Conse-
jo de Estado, con el fin de identificar aquellos en
los que se puede intervenir y realizar una línea
jurisprudencial al respecto (Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado, 2015).

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 41


42 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Autoridades ambientales

C  omo los Bienes de Uso Público asociados a playas y zonas de bajamar son ecosistemas importantes
para el país, las autoridades ambientales, que están articu­ladas en el Sistema Nacional Ambiental,
también tienen injerencia en el escenario de gobierno.

Las autoridades ambientales son responsables de la administración del medio ambiente y los recur-
sos naturales dentro del área de su jurisdicción, y propenden por su desarrollo sostenible y el cumpli-
miento de las regulaciones y disposiciones legales que protegen el medio ambiente y garantizan un uso
responsable de los recursos ambientales.

Ilustración 13. Autoridades ambientales

Corporaciones autónomas regionales Autoridades ambientales locales

En el ámbito regional, son la autoridad ambien- La Ley 99 de 1993 confiere competencia a los
tal y tienen como función administrar dentro del municipios, distritos o áreas metropolitanas con
área de su jurisdicción el medio ambiente y los población urbana igual o superior a un millón
recursos naturales renovables y propender por de habitantes para ejercer las mismas funciones
su desarrollo sostenible. atribuidas a las corporaciones autónomas regio-
nales en su jurisdicción.
Además, de acuerdo al Decreto-Ley 99 de 1993,
tienen como función la ejecución de las políti- Dentro de sus funciones, deben adoptar me-
cas, planes, programas y proyectos sobre medio didas eficaces para impedir la degradación del
ambiente y recursos naturales renovables, inclu- ambiente en playa y zona de bajamar y para dar
yendo aquellos que se realicen en playas y zonas cumplimiento inmediato de la aplicación de las
de bajamar. normas legales ambientales vigentes.

Las autoridades ambientales son responsables


de la administración del medio ambiente y
los recursos naturales dentro del área de su
jurisdicción, y propenden por su desarrollo
sostenible y el cumplimiento de
las regulaciones y disposiciones legales.
POLÍTICAS PÚBLICAS QUE PROMUEVEN LA PROTECCIÓN DE ZONA DE
PLAYA Y BAJAMAR

E  n torno a la protección, manejo y gestión de las zonas costeras, incluyendo playas y zonas de bajamar
existen varias políticas que sirven como referente de acción de gobierno en procura de garantizar
cumplir con las funciones del Estado en materia de protección de estos territorios como Bienes de Uso
Público.

Es por ello que para una mejor actuación de los mandatarios locales y una más adecuada participa-
ción de las comunidades, sociedad civil y actores privados es necesario ilustrar las políticas existentes
para que sirvan de guía de orientación de sus acciones y faciliten la articu­lación con el resto de la estruc-
tura gubernamental del país.

Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios


Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia - PNAOCI

L  a Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Cos-
teras e Insulares de Colombia –PNAOCI–, tiene como objetivo propender por un desarrollo sostenible
de los espacios oceánicos y las zonas costeras, lo que incluye a las playas y zonas de bajamar.

La política es formu­lada en el marco conceptual de la gestión integrada de los ecosistemas. Esto im-
plica reconocer que, para superar el deterioro al que se han visto sometidos los ecosistemas a causa de
las actividades humanas, se requiere de la integración entre la naturaleza y la cultura y propender por un
manejo integrado de las zonas de protección para un desarrollo sostenible.

Para ello, la política propuso abordar la planificación de las áreas costeras en unidades geográficas,
tales como las Unidades Ambientales Costeras –UAC– (ámbito regional)–, y las Unidades de Manejo Inte-
grado –UMI– (ámbito local)–, las cuales se definen por una cierta uniformidad paisajística, de actividades
humanas y de problemas ambientales y, cubren las áreas del caribe continental e insular y el pacífico
(López Rodríguez, y otros, 2009).

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 43


44 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 14. PNAOCI

•  Establecer áreas marinas


Ordenamiento ambiental y costeras del Pacífico y el
Escenarios estratégicos
territorial Caribe como regiones in-
tegrales de planificación y
Inclusión de los sistemas ordenamiento territorial.
marinos y costeros dentro
del POT de la Nación; reco- •  Desarrollar proyectos pi-
Objetivo
nocidos como parte integral lotos de manejo y control
del territorio para armoni- integrado de zonas costeras •  Propender por un desarrollo sostenible
zar sus usos y actividades. en el ámbito local y regional de los espacios oceánicos y las zonas
como apoyo a POT. costeras.

•  Define e integra criterios, Objetivos generales


Sostenibilidad ambiental prioridades y compromisos
de los sectores de acción para la gestión •  Inclusión de los ecosis-
ambiental sectorial. temas marinos y coste-
Reducir impactos negativos
ros en el ordenamiento
generados por el desarrollo •  Propone e implementa territorial.
de proyectos de infraestruc- soluciones a conflictos
tura en zona costera y al ambientales por uso y ocu- •  Lineamientos ambien-
medio ambiente generado pación de los espacios oceá- tales y medidas de con-
por el desarrollo turístico. nicos y costeros. servación y restauración
de ecosistemas marinos
y costeros.

Calidad ambiental
del medio marino Principios
•  Prevención, reducción y
Proporciona un ambiento control de la contaminación. •  Diferenciación.
marino-costero sano para
•  Prevención de desastres •  Enfoque institucional.
contribuir al mejoramiento
costeros
de la calidad de vida de la
población costera. •  Prevalencia del interés
colectivo.

•  Participación.

Sostenibilidad de •  Rehabilitar y restaurar eco- •  Interés del Estado.


la base natural sistemas marinos y costeros.
Medidas de conservación, •  Diseñar y desarrollar pro-
rehabilitación y/o restaura- gramas de conservación
ción de ecosistemas mari- de ecosistemas marinos y
nos y costeros y sus recursos costeros.
La política organiza sus líneas estratégicas de forma tal que se propenda por un desarrollo sostenible
en la región, involucrando el turismo, el ambiente, la sostenibilidad de los sectores y armonizar a los dife-
rentes actores en la política (véase, Ilustración 14).

De estas líneas estratégicas la más relevante para el espacio de gobierno de la problemática de ocupa-
ción indebida de los Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar es el de Ordenamiento Territorial
Ambiental. Este busca la inclusión de ecosistemas marinos y costeros dentro del Ordenamiento Territorial
de la Nación, para que así puedan ser reconocidos como parte integral y estratégica del territorio. De esta
forma se busca armonizar sus distintos posibles usos con las actividades que allí se realizan.

Esta estrategia se desarrolla a través de dos líneas de acción: la primera, establece las áreas marinas
y costeras del pacífico y el caribe como regiones integrales de planificación y ordenamiento ambiental
territorial por medio de adopción y caracterización de unidades ambientales en cada una de ellas; y la se-
gunda, busca desarrollar proyectos pilotos de manejo y control integrado de zonas costeras en el ámbito
local y regional como apoyo a los planes de ordenamiento territorial.

Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros - PNOEC

E  sta política, impulsada por la Comisión Colombia del Océano –CCO–, busca ayudar en los objetivos de
salvaguardar la soberanía e integridad del territorio marítimo nacional, establecer un ordenamiento
marino-costero, preservar el medio ambiente y aprovechar de manera sostenible sus recursos naturales.

Para ello busca representar el océano como unidad de soporte de redes de personas, bienes y servi-
cios, culturas, tradiciones y una estructura social. Características que responden a una estructura estatal
especial de acuerdo a su carácter de Bien de Uso Público destinado al uso, goce y disfrute de todos los
colombianos.

Esta política cuenta con tres ejes transversales, sobre los asuntos internacionales, los temas cientí-
ficos-tecnológicos y los asuntos interinstitucionales. Y como áreas temáticas se encuentran las de de-
sarrollo institucional, para el fortalecimiento de la autoridad marítima y el poder naval; la de desarrollo
económi­co, para una mejor explotación y aprovechamiento de las áreas marino-costeras; la de desarrollo
territorial, que especifica lo relacionado al manejo integrado de áreas costeras; el área de temática am-
biental, que incluye lo de conservación de ecosistemas estratégicos; y la de desarrollo socio cultural, que
aborda todo lo relacionado a cultura y patrimonio marítimo.

En relación a los Bienes de Uso Público, son el eje transversal sobre asuntos interinstitucionales y el
área temática sobre desarrollo territorial, los que más injerencia e importancia tienen. La PNOEC busca
promover el sistema nacional de manejo integrado del océano y los espacios costeros, muy afín a la

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 45


46 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

PNAOCI, para fortalecer la gobernanza de estos territorios y mejorar la coordinación interinstitucional.


Para ello, el instrumento esencial sería el Manejo Integrado de Zonas Costeras –MIZC–, que se detallará
más adelante como instrumento de política.

Ilustración 15. PNOEC

Política Nacional del Océano y de los Espacio Costeros


PNOEC

Objetivo
Promover el desarrollo sostenible del océano, espacios costeros y los intereses marítimos de la Nación, me-
diante estructuración concertada y estrategias que garanticen la administración, aprovechamiento econó-
mico, beneficio público, conservación del ambiente, desarrollo sociocultural, vigilancia y control de dichos
espacios jurisdiccionales.

Espacios de integración política


•  Asuntos internacionales.
•  Asuntos científicos, tecnológicos y de innovación.
•  Asuntos intersectoriales.

Áreas temáticas
Continúan con el fortalecimiento de la integración del océano y los espacios costeros
•  Desarrollo institucional.
•  Desarrollo económico.
•  Desarrollo del ambiente oceánico y costero.
•  Desarrollo territorial.

Principios
•  Interés del Estado.
•  Participación comunitaria.
•  Unidad territorial del Estado.
•  Enfoque multisectorial y multidisciplinario.
•  Desarrollo económico y sosteniblidad.
Política sectorial de playas turísticas

E  sta política, promovida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, tiene como objetivo prin-
cipal consolidar la competitividad del producto turístico de playa en Colombia, con esquemas de
coordinación institucional, planificación, recuperación y ordenamiento de las playas turísticas.

Los esquemas deben incorporar calidad del turismo en las playas con el fin de lograr la preservación
de los ambientes costeros y fomentar el respeto a las culturas locales. En ese marco, sus objetivos gene-
rales promueven la gestión integrada de playas turísticas, fortalecimiento de esquemas de integración
existentes, recuperación de ecosistemas, prestación de servicios de seguridad integral y acción de pro-
tección integral.
Ilustración 16. Política de playas: lineamientos sectoriales

Política de playas: Lineamientos sectoriales

Permite ejecutar parte de las estrategias contempladas en las políticas de playas del país (Política Nacional
Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras y la Política Nacional
del Océano y los Espacios Costeros).

Objetivo
Consolidar la competitividad
del producto turístico de playa
Lineamientos de política en Colombia, con esquemas de
coordinación institucional, plani-
ficación, recuperación y de orde-
namiento de playas turísticas.

Fortalecimiento Mejoramiento de Fortalecimiento Protección am- Objetivos específicos


de la gestión in- la calidad turísti- de la vigilancia biental de las
•  Gestión integrada de pla-
tegrada en las ca de las playas. y seguridad en platas turisticas.
yas turísticas.
playas turísticas los destinos de
colombianas. playa. •  Fortalecimiento de esque-
mas de integración exis-
tentes.
•  Recuperación de ecosiste-
mas.
•  Prestación de servicios de
seguridad integral.
•  Implementación de accio-
nes encaminadas a la pro-
tección integral.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 47


48 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Política Nacional del Espacio Público

L  a Política Nacional del Espacio Público inicia en medio de la estrategia “Construir ciudades amables”
para Visión Colombia 2019 y la estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Vivienda y
ciudades amables”, en reacción al acelerado crecimiento de las ciudades y la dificultad para controlar los
procesos de urbanización que no handado condiciones adecuadas para la provisión de espacio público.

La política busca, “lograr una sociedad más justa y con mayores oportunidades para la consolidación
de un espacio público accesible, adecuado y suficiente para la totalidad de los ciudadanos” (Departamen-
to Nacional de Planeación, 2012). Esta busca garantizar la inclusión de una política específica del espacio
público en los planes de ordenamiento territorial, los planes maestros, planes municipales o distritales y
directamente en planes especiales de manejo y protección.

Ilustración 17. Política Nacional del Espació Público

Política del espacio público


Conpes 3718 de 2012

Contribuye a la disminución del déficit cuantitativo y cualitativo del espacio púbico median-
te estrategias institucionales, de gestión, financiación, información y sosteniblidad.

Objetivos específicos
•  Gestión y planeación del EP. •  Financiación e infomación del EP.
•  Articulación de políticas y acciones •  Precisión de conceptos asociados al
sectoriales. espacio público.
•  Mejora de capacidad administrativa. •  Sostenibilidad del EP.

Plan de acción
•  Fortalecimiento de la información •  Gestión y financiación de planes,
en espacio público. programas y/o proyectos de espacio
•  Articulación del EP con el ordena- público.
miento territorial y ambiental.

Estrategias
•  Desarrollar capacidades locales tratégico y articulador del ordena-
orientadas al buen gobierno, y con- miento territorial.
trol de los EP. •  Vinculación del espacio público en
•  Consolidación del espacio público el diseño e implementación de po-
como elemento o componente es- líticas transversales.

Financiación
•  Gestión y articulación de recursos públicos disponibles en los sectores que interven-
gan en la política.
Para ello, esta política se plantea como objetivos específicos, una mejora en la capacidad administra-
tiva y financiera de los gobiernos locales, para mejorar la gestión y planeación del espacio público.

Las líneas estrategicas se enfocan en desarrollar capacidades locales para el buen gobierno del es-
pacio público, en la vincu­lación del este último en la formación de políticas transversales y su consoli-
dación como articu­lador del ordenamiento territorial, a la vez que se garantiza la financiación para la
intervención.

Dado el carácter de espacio público con que cuentan los BUP, incluyendo los de playa y bajamar, esta
política es de vital importancia para su escenario de protección, en especial porque busca mejorar la
capacidad institucional para el gobierno del espacio público y su inclución como elemento central en la
planeación del territorio.

Escenario de gobierno de los BUP en playa y zona de bajamar 49


TERCERA PARTE

Actuación para la protección de Bienes de Uso


Público en zonas de playa y bajamar

Fuente: http://http://www.laverdad.es/fotos/elche/201607/05/policia-recorre-bici-playa-201322175341-mm.html

ACTUACIONES DE POLÍTICA E INSTRUMENTOS PARA LA PROTECCIÓN DE


BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONAS DE PLAYA Y BAJAMAR

T  eniendo claro la descripción y funciones que juegan los principales actores institucionales del esce-
nario de gobierno y sus más importantes interacciones en las zonas de playa y bajamar, es necesario
ahondar en el tipo de acciones específicas que vienen realizando para la protección, conservación y recu-
peración de Bienes de Uso Público en estas zonas.

Se van a analizar tanto actuaciones en el orden nacional, que corresponden a los niveles político-ad-
ministrativo e institucional de gobernanza, como actuaciones en el orden local, que corresponderían al
nivel micro de actuación. Para las primeras, el análisis se centra en las actuaciones que deben cumplir de

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 51


52 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

acuerdo a los lineamientos de las principales políticas, antes expuestas. Mientras que para la actuación
en el ámbito micro, el análisis se centra en aquellos procesos administrativos que las autoridades deben
cumplir; a la actuación vía judicial, que tanto autoridades como comunidades pueden ejecu­tar; y a las
actuaciones de articu­lación interinstitucional y de política pública que deben darse en los territorios para
una mejor adaptación a las políticas nacionales.

Actuaciones de política de las entidades del orden nacional

En el escenario de la PNAOCI

C  omo se ha mencionado, dentro del escenario de gobierno de la PNAOCI, las estrategias alrededor del
ordenamiento ambiental territorial resultan ser las más relevantes para la protección de las zonas
de playa y bajamar como Bienes de Uso Público de la nación. Acá, según la línea estratégica, las actuacio-
nes de las entidades del orden nacional más relevantes son:

En el establecimiento y consolidación de las unidades integrales de


planificación y ordenamiento ambiental territorial

E  n esta línea, el Ministerio de Medio Ambiente, junto al Departamento Nacional de Planeación, propen-
de por la consolidación del uso de las unidades integrales de Planificación y Ordenamiento Ambiental
Territorial como las unidades básicas del ordenamiento ambiental territorial de las zonas costeras. En ese
sentido, el ministerio desempeña una actuación de coordinador de política, y debe garantizar que las
políticas, las acciones públicas y privadas encaminadas al desarrollo económi­co y social de estas zonas
estén acordes con el Manejo Integrado de las Zonas Costeras –MIZC–. Además, con su actuación debe
promover que sean tenidas en cuenta en la planeación del territorio por parte de las autoridades locales.

En este escenario, el Ministerio de Medio Ambiente, como coordinador de la política, debe también
promover al interior de la CCO, un mejoramiento de la información existente para la caracterización de
los ecosistemas y recursos de cada una de estas unidades ambientales, para que sirva de instrumento en
la gestión integral de estas zonas. Esta actuación debe ser un esfuerzo de todas las entidades del Sistema
Nacional Ambiental, liderados por el ministerio.
En la optimización de la integración y coordinación horizontal y vertical
entre las entidades del gobierno

P  arte importante de las acciones del Ministerio de Medio Ambiente como coordinador de la PNAOCI
están encaminadas al fortalecimiento de la institucionalidad y la gobernanza para la protección del
medio ambiente marino-costero. Para ello, una de sus principales actividades es lograr la conformación y
consolidación del Comité Nacional de Manejo Integrado de los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras, que
tiene la función de implementar y establecer políticas y estrategias de manejo marítimo y costero a nivel
nacional.

Al igual, el ministerio debe propender por fortalecer el gobierno territorial de los territorios mari-
nos-costeros, y para ello, su actuación se enfoca en impulsar la conformación y consolidación de los tres
comités regionales de manejo integrado de zonas costeras. Así mismo, el ministerio, en conjunto con las
corporaciones autónomas regionales, debe avanzar en la implementación de las unidades ambientales
costeras y los planes de ordenación y manejo conforme a lo establecido en el Decreto 1120 de 2013.

Dentro de la PNAOCI, la CCO también juega un rol muy importante, al acompañar en muchas de las
acciones al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, principalmente en la coordinación del
Comité Nacional de Manejo Integrado de los Espacios Oceánicos y Zonas Costeras. En específico, para
el tema de fortalecimiento institucional, la CCO es el encargado de mejorar la estructura administrativa
para permitir la gestión integral de los espacios oceánicos y zonas costeras.

En el escenario de la PNOEC

E  l escenario de gobierno de la PNOEC está fuertemente enlazado con el de la PNAOCI en lo que compe-
te al fortalecimiento institucional y gestión integral de las zonas marino-costeras. En ese sentido, en
la PNOEC las entidades del orden nacional actúan en procura de mejorar la articu­lación de las entidades
para la protección del territorio costero y para su debida relevancia en los procesos de planeación del
territorio que se den en lo local y regional.

Así, la CCO, entre otras múltiples acciones en la política, debe actuar para generar estrategias de
articu­lación, tal como en la PNAOCI, para fortalecer la gobernabilidad y capacidad institucional. Las ac-
ciones deben garantizar una mayor claridad de los roles de las entidades, mecanismos de coordinación y
participación. Para ello, la CCO ha sido activa promotora y participante de todos los esfuerzos que desde
el orden nacional se realizan para mejorar la coordinación interinstitucional, incluyendo los promovidos
por la PGN y la Vicepresidencia de la República a la cual está adscrita.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 53


54 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Por su parte, el Ministerio de Ambiente actúa generando las directrices para incluir los ecosistemas
marinos y costeros dentro del ordenamiento territorial de la nación. Esto lo ha venido desarrollando a
través de la implementación de la PNAOCI y, en particu­lar, recientemente con la implementación del
Decreto 1120 de 2013. La CCO, en conjunto con las autoridades ambientales regionales y locales confor-
mará los respectivos comités para incluir lineamientos de MIZC en los procesos de desarrollo territorial.
En términos generales, las autoridades del orden nacional que componen el SINA deben acompañar a
las autoridades administrativas regionales y locales costeras en los procesos de planeación y manejo de
estos territorios.

Por otra parte, dentro de la PNOEC, la DIMAR tiene una actuación importante al ser la responsable de
establecer el Plan Director de Costas, con el que se pretende garantizar una explotación sostenible de los
ecosistemas. Como definidor de usos, este plan debe ser un insumo importante en los POT.

En el escenario de la Política Nacional del Espacio Público

S  egún el Conpes 3718 del 2012, dentro de las acciones más relevantes para la protección de BUP que
tienen que realizar las entidades del orden nacional alrededor de la Política Nacional del Espacio
Público se encuentran:

• Los Ministerios de Ambiente, Vivienda y Transporte que armonizarán y complementarán la re-


glamentación relacionada con los decretos reglamentarios asociados con el espacio público.

• El Ministerio de Vivienda y el Departamento Nacional de Planeación, los cuales ofrecerán asisten-


cia técnica a las nuevas administraciones locales para la incorporación de estrategias y acciones
concretas de espacio público en planes de desarrollo, POT, para mejorar la articu­lación del espa-
cio público con la planificación de la ciudad.

Instrumentos de política en lo nacional

L  a nación cuenta con múltiples instrumentos para la intervención en zonas consideradas Bienes de
Uso Público, tanto para su protección como para la recuperación ante intentos de apropiación por
parte de terceros. En política pública, los instrumentos institucionales son los que más peso tienen. En
este caso, el marco legal explicado con anterioridad es el principal instrumento de política con el que
cuenta la nación, en especial el Código Civil y el Decreto-Ley 2324 de 1984.

Se reconoce que, como instrumentos, pueden ser actualizados o reforzados con otras normativas que
permi­tan contar con mejores herramientas de intervención frente a la realidad actual que viven los BUP
en zona de playa y bajamar. Es así como se encuentra en discusión el Proyecto de Ley 008, o Ley de Costas,
con la que se busca la protección, defensa, recuperación, conservación y utilización de las playas marinas
así como de terrenos de bajamar.

Este proyecto de ley buscaba ser el principal instrumento de protección de los Bienes de Uso Público
y contemplaba medidas en cuanto a definición de las playas y zonas de bajamar, competencias de las
autoridades, instrumentos de protección (como las medidas cautelares), fortalecimiento institucional,
ajustes en las concesiones y la compensación que de ellas reciba el Estado.

Pero las políticas públicas también cuentan con otros documentos para su formalización. En el país
son los documentos Conpes los que se encargan de esa tarea, al establecer lineamientos generales de po-
lítica y formu­lar programas y proyectos del gobierno nacional que responden a una situación problemá-
tica identificada por uno o varios sectores administrativos, en el ámbito nacional o regional, definiendo
responsabilidades y permitiendo hacer seguimiento a las acciones planteadas (Departamento Nacional
de Planeación, s.f.).

En el escenario de gobierno de los bienes de uso público de playa y bajamar, tanto la PNAOCI, con el
Conpes 3164 de 2002, y la Política Nacional del Espacio Público, con el Conpes 3718 de 2012, cuentan
con este instrumento de formalización. La mayoría de instrumentos que brindan estos Conpes están
asociados a fortalecer la capacidad institucional de gestión de las zonas costeras y de espacio público.

Así, la PNAOCI y el CONPES 3164 de 2002 buscan generar un plan integral de ordenamiento territo-
rial adecuado en las zonas marinas y costeras del país, donde se halla el otro instrumento relevante en el
escenario de política: el concepto de Manejo Integrado de las Zonas Costeras –MIZC–.

El MIZC es un proceso dinámi­co y participativo mediante el cual se diseñan estrategias y se adoptan


decisiones para el uso sostenible y la conservación de la zona costera y sus recursos. Y aunque los ins-
trumentos de planeación que devienen con este concepto son exclusivos de la dimensión ambiental,
resultan ser un instrumento relevante para mejorar la protección de estos territorios.

De este concepto se desprenden instrumentos tan importantes como los contenidos en el Decreto
1120 de 2013: los planes de ordenación y manejo integrado de las unidades ambientales costeras –PO-
MIUAC– y las Unidades Ambientales Costeras –AUC–. Los POMIUAC son el instrumento de planificación
mediante el cual la comisión conjunta o la autoridad ambiental competente, según el caso, definen y
orientan la ordenación y manejo ambiental de las unidades ambientales costeras. Al igual, son producto
del MIZC las Unidades de Manejo Integrado.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 55


56 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 18. Fases del POMIUAC

Preparación o aprestamiento.

Caracterización y diagnóstico.

Prospectiva y zonificación ambiental.


Fases del POMIUAC
Formulación y adopción.

Implementación o ejecución.

Seguimiento y evaluación.

En este escenario de planeación integral, otro de los instrumentos disponibles desde el orden
nacional, pero de amplia difusión regional en los territorios costeros es la Guía Técnica para el Or-
denamiento de la Zona Marina y Costera. Coordinada por el INVEMAR, la guía se compone de tres
manuales que buscan establecer los lineamientos metodológicos que orienten el proceso de formu­
lación e implementación de los planes de manejo de las UACs, hoy reconocidos en la Ley 1450 de 2011
como el instrumento para el ordenamiento del territorio marino-costero (Invemar, 2013). La guía me-
todológica en su manual 1, caracterización, preparación y diagnóstico, hace referencia al contexto
general del marco metodológico COLMIZC. El manual 2, planificación de la zona costera, complementa
algunos aspectos del manual 1 y hace énfasis en la etapa de formu­lación y adopción de los planes de
manejo de la zona costera. El manual 3, gobernanza, recoge los elementos de la estructura de gobierno
necesarios para el manejo integrado.

Actuaciones de política de las autoridades locales

Actuación en la inclusión en los instrumentos de planeación

L  as autoridades locales también pueden ejercer una efectiva protección de los Bienes de Uso Público
al incluir herramientas y acciones de política en los instrumentos de planeación del desarrollo y el
ordenamiento del territorio. La importancia del uso de los instrumentos de planeación es que permi-
ten una comprensión y aprehensión de los Bienes de Uso Público más integral, en donde la dimensión
ambiental y sus variables pueden ser tenidas en cuenta, tal como lo plantea la Circu­lar 023 de 2010 de la
Procuraduría General de la Nación, que da directrices para la inclusión de los determinantes ambientales
en los POT.

De acuerdo al Decreto-Ley 2324 de 1984, la DIMAR no puede conceder permisos para la construcción
de vivienda en playa marítima. En este orden, los alcaldes al expedir los planes de ordenamiento territo-
rial deben determinar y ubicar las zonas en las que no es posible iniciar procesos de urbanización como
son las playas, al poseer características paisajísticas y estar vincu­ladas directamente con el desarrollo y la
sostenibilidad ambiental. De este modo, las zonas de playa y bajamar deben ser delimi­tadas porque su
deterioro y ocupación trae consigo impactos de alto riesgo para su sostenibilidad a futuro, para el contex-
to urbano del municipio o distrito y para la comunidad en general.

Teniendo en cuenta la Circu­lar 023 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación, uno de los
principales mecanismos para ello está en el establecimiento de zonas protegidas y zonas de manejo de
riesgo. Definir las playas y zonas de bajamar como suelo de protección de acuerdo a lo establecido en la
Ley 388 de 1997, permite impedir que vía licencia se autoricen construcciones en estas zonas.

El suelo de protección está constituido por zonas y áreas que se encuentren dentro del suelo urbano,
suelo de expansión urbana, suelo rural o suelo suburbano. Este tiene restringida la posibilidad de urba-
nizarse por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, por formar parte de las zonas de
utilidad pública para la ubicación de infraestructuras en la provisión de servicios públicos domiciliarios o
de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable.

Así, los alcaldes deben promover este proceso durante las actualizaciones de sus POT, para impedir
la ocupación de las playas y zonas de bajamar evitando una de las principales dificultades identificadas,
donde quienes realizan ocupaciones indebidas justifican su acción en inexactitudes consignadas en los
POT respecto a la delimi­tación de estas zonas como no urbanizables.

Instrumentos de planeación territorial - POT

E  l Plan de Ordenamiento Territorial –POT– es un instrumento básico para desarrollar el proceso de


ordenamiento del territorio y va a definir objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, progra-
mas, actuaciones y normas adoptadas para administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización
del suelo (Ley 388 de 1997).

Una visión más amplia del POT la ofrece el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
al plantear que el POT es un instrumento técnico y normativo de planeación y gestión de largo plazo;
que contiene un conjunto de acciones y políticas administrativas y de planeación física que orientarán

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 57


58 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

el desarrollo del territorio municipal por los próximos años, regularán la utilización, ocupación y trans-
formación del espacio físico, urbano y rural, convirtiéndose así en el pacto social de la población con su
territorio (Ministerio de Vivienda, 2004).

En los fundamentos para la ordenación del territorio, el POT contiene estrategias y directrices de
desarrollo económi­co del municipio, políticas de conservación de su patrimonio cultural, regulaciones
sobre conservación, preservación y uso y manejo del medio ambiente, prevención de riesgos y amenazas
naturales y las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales (Ministerio de Vivienda, 2004).
Así, el POT permitirá la autonomía municipal para la planificación y administración del territorio, acceso
a recursos adicionales de financiación y cofinanciación por parte de las entidades del Estado, ejecución
de proyectos y obras de infraestructura, uso equitativo y racional del suelo, preservación del patrimonio
ecológico y cultural, prevención de desastres, ejecución de acciones urbanísticas eficientes y el mejora-
miento continuo de la calidad de vida de los habitantes (Ministerio de Vivienda, 2004).

En cuanto a los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar, en el POT se debe propender por:

• Clasificar las playas y zonas de bajamar como suelo de protección.

• Hacer de las playas y zonas de bajamar parte constitutiva del espacio público.

• Garantizar una delimi­tación oficial de estas zonas para que hagan parte de la cartografía oficial
del plan.

• Establecer de mecanismos de protección y recuperación.

También se cuentan con instrumentos de ordenación territorial en lo ambiental, dado que desde las
políticas nacionales se propuso abordar la planificación de las áreas costeras en unidades geográficas,
tales como las Unidades Ambientales Costeras –UAC– (nivel regional) y las Unidades de Manejo Integra-
do –UMI (nivel local), las cuales se definen por una cierta uniformidad paisajística, de actividades huma-
nas y de problemas ambientales y, cubren las áreas del caribe continental e insular y el pacífico.

Actuación en la articu­lación con las políticas nacionales que buscan la


protección del territorio costero

L  as autoridades locales deben garantizar la correcta articu­lación de sus acciones en materia de pro-
tección y uso de las playas y zonas de bajamar con las estrategias nacionales contenidas en las polí-
ticas que buscan la protección del territorio costero, es decir, con la Política Nacional Ambiental para el
Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras, la Política Nacional del Océano y los
Espacios Costeros y la Política Nacional del Espacio Público.
Para ello las autoridades locales deben especificar los mecanismos de articu­lación en los planes de
desarrollo y conformar documentos de política como planes maestros o proyectos de gestión integral
que permi­tan explicitar la articu­lación y definir los usos de las zonas de conformidad a lo planteado por
las políticas y la normativa.

En los documentos de política en que se explicite las estrategias de articu­lación, se debe definir a qué
objetivos y líneas de acción de las políticas nacionales se articu­la. De esta forma se garantiza que se esté
produciendo el escenario de cooperación que se requiere para la adecuada protección ambiental y de
uso que requieren los Bienes de Uso Público en zonas de bajamar.

La articu­lación puede fortalecerse con el establecimiento de convenios o acuerdos de cooperación


que delineen un cronograma de trabajo conjunto y defina los escenarios de gobernanza y las necesidades
de cooperación que pueden ir desde definición de canales de información, coordinación de las acciones
y competencias, hasta el trabajo conjunto de las entidades. Distintas herramientas existen en el ordena-
miento jurídico que permiten este tipo de acuerdos (véase, Tabla 2).
Tabla 2. Alternativas jurídicas para la formalización del mecanismo de coordinación interinstitucional

Alternativa Jurídica Descripción

El convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual están presentes


dos entidades públicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo obje­
Convenio interadministrativo
to es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de
funciones administrativas de interés común a las entidades públicas partes.

Los convenios especiales de cooperación permiten a las entidades estatales aso-


ciarse entre sí, con entidades descentralizadas y/o particu­lares, para el fomento
de la investigación científica y el desarrollo tecnológico.
Convenio especial de
cooperación De acuerdo con la identificación de las entidades públicas y privadas con intereses
y competencias en el área donde se desarrollará el trabajo coordinado, en este
tipo de convenio podrían participar todas las entidades, siempre y cuando se pre-
cise su aporte concreto.

Es un documento escrito entre las partes interesadas, en el cual, a partir del re-
conocimiento expreso de la importancia de consolidar la gobernanza de área
costera, mediante la formu­lación y adopción de un plan de manejo integrado de
zona costera, manifiestan la voluntad y el interés de realizar un trabajo conjunto
Memorando de entendimiento
y coordinado, para viabilizar el desarrollo de los programas y proyectos identifi-
cados a la posibilidad de ejercer sus funciones de manera independiente, pero se
comprometen a contribuir en la consolidación del proyecto mediante el desarro-
llo conjunto y coordinación de actividades.

Fuente: Invemar, 2013.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 59


60 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Actuación para la definición de usos de las zonas de playa y bajamar

E  n concordancia con la actuación anterior, es fundamental que tanto en los instrumentos de planea-
ción como en los documentos de política que permi­tan la articu­lación con las políticas nacionales, los
mandatarios locales realicen una definición de los usos y aprovechamientos que van a hacer de las áreas
de playa y bajamar que son considerados Bienes de Uso Público en sus territorios.

Es importante que, dentro de sus deberes en la ordenación del territorio, los alcaldes definan el apro-
vechamiento que van a realizar de estas zonas, lo que daría mayor claridad sobre los usos no deseados o
perjudiciales que podrían llegar a realizar algunos privados en estos territorios de playa y bajamar.

La definición de los usos debe, por tanto, responder a los objetivos de política pública del orden na-
cional, velar por la protección y sostenibilidad de estas áreas, ser concordada con la ciudadanía y amplia-
mente difundida para su apropiación.

Para ello, en los documentos de política e instrumentos de planeación debe existir un diagnóstico de
estas zonas, sus problemáticas y potenciales de uso ambiental, económi­co y social. La definición de usos
debe definir también el tipo de actividades, sus alcances y responsabilidades de protección. Todo ello
respetando la normativa expuesta y recordando especialmente que dentro de las características de este
tipo de bienes, los usuarios no pueden hacer apropiación, ni reclamación de propiedad alguna, por lo que
la generación de suelo para vivienda no es una de sus posibilidades de uso.

Es importante recordar que el proceso de ordenación y manejo de las zonas de playa y bajamar no se
refiere solamente al ordenamiento del uso y el manejo de los recursos naturales, también se debe definir
los determinantes ambientales para los usos del suelo (INVEMAR, 2013).

Vale la pena tener en cuenta, que dentro de las políticas nacionales existentes (PNAOCI y PNOEC), las
autoridades nacionales tienen la responsabilidad de apoyar estos procesos de definición de usos y articu­
lación en los instrumentos de planeación territorial.

Actuación en la promoción de la participación ciudadana en la protección


de los Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar

L  a PNAOCI, que es una de las principales políticas del escenario de gobierno de los BUP en playa y zona
de bajamar, delega el fortalecimiento de los procesos organizativos de las comunidades costeras a
las corporaciones autónomas regionales, mientras que a las alcaldías le delega una actuación más enca-
minada a la educación ambiental.
Pero, dado que la PNAOCI solo tiene alcance en la dimensión ambiental, se requiere de acciones que
vayan más allá y también permi­tan el empoderamiento de la comunidad y la ciudadanía para que puedan
actuar más efectivamente en otros frentes y dimensiones de la protección y recuperación de los BUP de
playa y bajamar. Así, los mandatarios locales deben promover mejores escenarios de participación, un
mayor conocimiento de los derechos colectivos de las comunidades y de los instrumentos constituciona-
les para la defensa de los Bienes de Uso Público y unos usos más adecuados.

Por una parte, la administración local debe generar espacios de encuentro para el conocimiento de
las temáticas asociadas a los bienes públicos en su territorio; promover y asesorar en el uso de los meca-
nismos de participación ciudadana consagrados en la ley para la defensa de sus derechos y su participa-
ción política, como el cabildo abierto o las iniciativas popu­lares; pero también, facilitar la participación
más directa, como con la invitación a hacer parte permanente de los comités de Bienes de Uso Públicos
que existan en el municipio o distrito, o la conformación de vigías del espacio público.

La alcaldía también puede generar instrumentos de información y comunicación que permi­tan un


mayor conocimiento por parte de los ciudadanos sobre los Bienes de Uso Público asociados a playas y
zonas de bajamar.

La acción del gobierno local implica que debe construir y formalizar los escenarios de participación,
definiendo las reglas y los espacios de participación. Por tanto, las acciones de gobierno deben definir las
herramientas para la conformación de estos escenarios, lo que pasa por precisar los incentivos de par-
ticipación, las estructuras de control administrativo y las herramientas contractuales que garanticen los
pactos de cooperación y mayor ejercicio del control social.

Ilustración 19. Herramientas para la formación de espacios de participación

Artefactos institucionales, simbóli-


Estructuras cos o materiales que promueven la
Estructuras y recursos de incentivos conducta de participación
para la gestión admi-
nistrativa, protocolos de
actuación para orientar
conductas participativas Estructuras
de control
administrativo Mecanismos e instrumen-
Estructuras de tos en los que se consig-
acuerdos de nan la conformación del
cooperación espacio y los acuerdos de
participación

Fuente: elaboración propia con base en, Torres y Santander, 2013.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 61


62 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Participación de la Procuraduría General de la Nación en el proceso de


políticas públicas en materia de recuperación de Bienes de Uso Público
costeros

L  a Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de sus funciones preventivas, ha realizado


un constante acompañamiento a las entidades nacionales en todos los espacios de formación de po-
lítica pública para la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar.

En este aparte de la guía se hace una breve exposición de la participación de la PGN, para que los
actores tengan mayor claridad sobre su actuación y puedan saber cómo y cuándo contar con la entidad
para fortalecer su accionar en la recuperación y protección de Bienes de Uso Público.

La PGN actúa durante todo el proceso de formación de políticas, siempre respetando las competen-
cias jurídicas y constitucionales de las otras entidades, durante el agendamiento, formu­lación e imple-
mentación de la política, tal y como se reseña en la Ilustración 20.

Para elevar la relevancia pública del tema y garantizar su inserción en la agenda de las entidades, la
PGN ha realizado varios estudios que han alimentado el diagnóstico general del problema, y con el cual
se han apoyado varias propuestas de política pública, tal como el borrador para política pública para la
recuperación de BUP en zona palafítica y el proyecto de Ley de Costas.

Ilustración 20. Actuación de la Procuraduría General de la Nación en la formación de políticas públicas

Promoción del tema Acompañamiento en Monitoreo y seguimiento


en la agenda pública la estructuración de
soluciones de política •  Promoción de accounta-
•  Generación de informa- bility horizontal y vertical.
ción técnica sobre la si- •  Producción de recomen-
•  Cumplimiento de fun-
tuación del problema de daciones para la solución
ciones de vigiliancia y
los BUP. de política.
control.
•  Promoción de encuen- •  Promoción de encuen-
tros de concertación tros de formulación
interinstitucional. interinstitucionales.
•  Promoción de encuen-
tros entre las comuni-
dades y las autoridades
para abordar tema BUP.
Al igual, para garantizar un mejor tratamiento del tema en la agenda de gobierno, la PGN constan-
temente propicia espacios de encuentro académi­co, como los Seminarios Internacionales y Nacionales
para la Protección, Defensa y Recuperación de los Bienes de Uso Público, en donde los expertos de la
temática y las entidades dialogan para generar canales de difusión de conocimiento que permi­tan un
mejor entendimiento de la situación que enfrentan los bienes de uso público costeros.

También, para promover el asunto en la agenda pública, cumpliendo sus funciones de protección, ha
realizado importantes acciones para generar espacios de diálogo entre las entidades, para facilitar así la
construcción de un entendimiento común de la problemática y promover acciones conjuntas. Esfuerzo
simi­lar ha realizado para facilitar el diálogo con las comunidades y autoridades, para que en lo local se
refuerce la importancia de protección de las playas y zonas de bajamar.

La actuación de promover esfuerzos de trabajo interinstitucional tanto en lo nacional como en lo


local también la realiza durante el proceso de formu­lación de política. En este momento de la política
promueve mesas de trabajo conjunto y busca facilitar la articu­lación y coordinación de las entidades en
la construcción de la estrategia de intervención.

Pero durante la formu­lación, también participa aportando recomendaciones de política pública, en


pleno cumplimiento de su función preventiva (véase, Quintero et al., 2011). Para ello se basa en distintos
estudios que realiza y prepara para la realización de sus aportes, enfocados tanto en las líneas estratégi-
cas de las políticas, como en su escenario de gobierno, factibilidad institucional y gobernanza.

Ya durante la fase del monitoreo, la PGN cumple funciones de seguimiento. Pero para realizar una
mejor actuación ha diseñado mecanismos de fortalecimiento del accountability horizontal, acordes con
el diseño institucional promovido por la PNAOCI y PNOEC, donde el monitoreo es responsabilidad con-
junta de las entidades que actúan articu­ladas. Pero además también tiene actuación para promover un
accountability vertical, donde las comunidades hagan participación y los defensores y personeros sean
impulsores de la participación ciudadana.

Por último, es importante recalcar que los procuradores judiciales también tienen una actuación en
el escenario. Esta actuación puede orientarse de acuerdo a la metodología de actuación de los procura-
dores judiciales, regionales y provinciales en materia de protección, defensa y recuperación de Bienes de
Uso Público, que se consigna en el anexo 1.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 63


64 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

GUÍA DE ACTUACIÓN DE LAS ENTIDADES EN EL NIVEL LOCAL

E  l Estado posee instrumentos de actuación administrativa, judicial y de planeación territorial para la


protección de Bienes de Uso Público –BUP–, que en el nivel territorial son aplicados en especial por los
alcaldes municipales y la Dirección General Marítima –DIMAR–. Con ellos se busca evitar que los bienes
sean ocupados de forma irregular o ilegal.

Ilustración 21. Instrumentos de protección de los Bienes de Uso Público

Protección de los Bienes de Uso Público

Los mecanismos para la protección de los bienes se da Vía administrativa


por tres vías:
Las decisiones de Bienes de Uso Público
•  Administrativa. son tomadas por los alcaldes y personeros
•  Judícial. •  El alcalde en calidad de primera autoridad
de policía puede intervenir en decisiones
•  Planeación territorial. que afecten los BUP de forma autónoma o
por orden de la DIMAR.
•  El personero quien puede demandar las
medidas policiales necesarias para evitar
perturbaciones en los bienes.

Vía judicial

•  Herramientas que tienen los habitantes


para recurrir a acciones posesorias, reivin-
dicatorias o a la acción popular.
•  Orientada a garantizar la defensa de los
derechos e intereses colectivos.

Planeación territorial

•  Las playas y costas al estar consideradas


dentro del suelo de protección son prote-
gidas mediante instrumentos de planea-
ción territorial.
Con ellos, las autoridades y comunidades pueden ejercer sus actuaciones para la protección, defensa
y recuperación de Bienes de Uso Público. En este aparte se detalla dichas actuaciones y los instrumentos
que son empleados.

Actuación en procesos de restitución

E  l Código Nacional de Policía2 en su artícu­lo 124, establece que “(…) a la policía le corresponde de
manera especial prevenir los atentados contra la integridad de los Bienes de Uso Público”. Así, el
artícu­lo 132 del mismo, establece que “Cuando se trate de la restitución de Bienes de Uso Público (…) los
alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona
o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en
un plazo no mayor de treinta días (…).”3

Dentro de este contexto, el alcalde como primera autoridad de policía del municipio4
tiene el deber jurídico de ordenar la vigilancia y protección de los Bienes de Uso Público en su jurisdicción
en defensa de los intereses de la comunidad, so pena de las acciones disciplinarias que puedan iniciarse
en su contra, por omisión en el ejercicio de su función.

Este proceso también puede iniciar por iniciativa de la DIMAR, previa denuncia de los capitanes de
puerto; por acción oficiosa de los alcaldes; o por solicitud de la comunidad o el Ministerio Público.

Es importante recalcar que, dada las características legales de los Bienes de Uso Público, estas ac-
ciones se pueden llevar a cabo en cualquier momento dado que la figura de los Bienes de Uso Público
excluye la caducidad de las acciones de recuperación.

Frente a la ausencia de un procedimiento especifico contenido en las normas especiales que estable-
cen las competencias de la DIMAR y las alcaldías para los procesos de restitución, es necesario remitirse
al procedimiento general establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –CEPACA–, contenido en la Ley 1437 de 2011. Lo anterior de conformidad con el artícu­lo
34 de ese cuerpo normativo, según el cual, las actuaciones administrativas que se suje­tarán al procedi-
miento administrativo común se rigen por dicho código (Rivera, 2016).

2 Decreto 1355 de 1970.


3 Cfr. Sentencias:
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil (16 de julio de 1998) Sentencia 1089. [MP Doctor Javier Henao
Hidrón].
Corte Constitucional. (01 de noviembre de 1999) Sentencia C 643. [MP Doctor Alejandro Martínez Caballero].
4 Ley 136 de 994, artículo 84.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 65


66 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Como se ha expuesto, el Estado está en la obligación de velar por la protección de los Bienes de Uso
Público y por su destinación al uso común. Pero como lo recuerda la Corte Constitucional, en Sentencia
T-210 de 2010, la facultad de adelantar acciones tendientes a la recuperación del espacio público ocupa-
do irregularmente no es ilimi­tada, pues debe ejercerse mediante un proceso judicial o policivo en el que
se respeten las reglas del debido proceso y los derechos fundamentales de las personas. Por ello, la Corte
Constitucional ha manifestado que el deber constitucional y legal de la administración de preservar el
espacio público debe garantizar el debido proceso.

En este contexto, a continuación se explicita el procedimiento que deben seguir los alcaldes para
llevar a cabo el proceso de restitución de inmuebles:

Ilustración 22. Garantías del debido proceso

Derecho a conocer el inicio de la actuación.

Ser oído durante todo el trámite.

Ser notificado en debida forma.

Garantías del debido proceso El proceso debe ser adelantado por la autori-
dad competente y con respecto a las formas.

Ejercer derechos de defensa y contradicción.

Impugnar la decisión que se adopte.

Presentar pruebas y controvertir aquellas


que aporte la parte contraria.

Como se ha expuesto, el Estado está en la obligación de velar por


la protección de los bienes de uso público y por su destinación
al uso común. Pero como lo recuerda la Corte Constitucional,
en Sentencia T-210 de 2010, la facultad de adelantar acciones
tendientes a la recuperación del espacio público ocupado
irregularmente no es ilimitada, pues debe ejercerse mediante
un proceso judicial o policivo en el que se respeten las reglas del
debido proceso y los derechos fundamentales de las personas.
Actuación de las alcaldías

E  s deber de los alcaldes proceder de oficio, inmediatamente tengan conocimiento de la ocupación de


hecho en zonas de Bienes de Uso Público, mediante la iniciación de las acciones conducentes al pro-
cedimiento de restitución5. Pero también deben actuar cuando otra entidad de control o autoridad, tales
como el Ministerio Público, la Dirección General Marítima –DIMAR–, o incluso, la comunidad le solicitan
su intervención. Para ello, el alcalde cuenta con instrumentos que la Ley le brinda, entre ellos, la facultad
de imponer multas sucesivas, y de adelantar la acción de restitución del predio a costa del infractor, cuan-
do este no lo hace de manera voluntaria.

La acción de restitución es el instrumento más efectivo con que cuenta la autoridad local para prote-
ger, defender y recuperar los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar. Como procedimiento ad-
ministrativo realizado de oficio, solo puede ser adelantada por escrito. Y como se mencionó, con garantía
el debido proceso6. A continuación se presenta una guía de la actuación en el proceso de restitución, que
deberán ser refrendadas de cara a la próxima vigencia del Código Nacional de Policía de 2016.

• Instrumento de actuación:

Restitución oficiosa o a petición de la comunidad por parte del alcalde como primera autori-
dad de policía del municipio

1. Diligencias preliminares:

Antes de tomar las medidas tendientes a recuperar el espacio público, la primera autoridad de
policía del municipio debe identificar de manera precisa el predio, realizar un cuidadoso estudio
de las condiciones y características de la realidad de cada ocupante particu­lar, y en consecuencia,
constatar que el mismo se encuentra asentado en un Bien de Uso Público. Esto en aras de tener
claridad de no afectar derechos fundamentales de los particu­lares con la iniciación formal del
proceso de restitución.

5 En los procesos policivos de restitución de Bienes de Uso Público, la autoridad administrativa ejerce funciones admi-
nistrativas y no jurisdiccionales, razón por la cual las decisiones que expide en dichos procesos son actos administra-
tivos sujetos al control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sentencia T-210/10).
6 Al hacer referencia al debido proceso se entiende que todas las actuaciones deben respetar las garantías, que se
materializan, principalmente, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la prueba, en el derecho
de impugnación y en la garantía de publicidad de los actos administrativos.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 67


68 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

2. Iniciación formal del procedimiento:

Dadas las condiciones anteriores, iniciar formalmente y por escrito el procedimiento de la actua-
ción administrativa de restitución que puede darse por querella o de manera oficiosa.

3. Notificación y publicidad:

Para garantizar el debido proceso7, y teniendo en cuenta el artícu­lo 3 del Decreto 640 de 1937, el
primer auto o providencia que dicte el alcalde, ordenando la referida restitución, debe ser notifi-
cado personalmente a los ocupantes materiales de las zonas afectadas, o a sus administradores,
si esto no es posible, se debe notificar mediante edicto8.

Ilustración 23. Funciones de la notificación dentro de la actuación administrativa

Funciones de la notificación dentro de la actuación administrativa

Asegura el cumplimiento Hace posible la efectivi-


del principio de publici- Garantiza el cumplimien- dad de los principios de
dad de la función públi- to de las reglas del debido celeridad y eficacia de la
ca, pues mediante ella se proceso en cuanto permi- función pública al delimi-
pone en conocimiento de te la posibilidad de ejercer tar el momento en el que
los interesados el conteni- los derechos de la defensa empiezan a correr los tér-
do de las decisiones de la y de contradicción. minos de los recursos y de
administración. las acciones precedentes.

Fuente: Sentencia T-210 de 2010.

Adicionalmente, cuando hay terceros afectados por la decisión, es necesario publicar la parte
resolutiva en el Diario Oficial o en un periódico de amplia circu­lación en la zona, para así dar cum-
plimiento al principio de publicidad (Sentencia T-210 de 2010). Al momento de la notificación
se debe entregar copia del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos
que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para
hacerlo.

7 Al hacer referencia al debido proceso se entiende que todas las actuaciones deben respetar las garantías, que se
materializan, principalmente, en el derecho de defensa, de contradicción y controversia de la prueba, en el derecho
de impugnación y en la garantía de publicidad de los actos administrativos.
8 El artículo 68 del CPACA indica que el particular debe ser citado en su dirección para que comparezca a la notifica-
ción. Este proceso debe ser realizado dentro de los cinco días siguientes a la expedición del acto y si se desconoce
la información del destinatario, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso público por
cinco días.
4. Decreto y práctica de pruebas:
El Código Nacional de Policía, Decreto-Ley 1355 de 1970 no ha determinado unas pruebas espe-
cíficas en un proceso de recuperación de espacio público, por ello, son admisibles todas aquellas
que permi­tan establecer la calidad de uso público de un bien y si existe o no invasión.
5. Citación a descargos:
Al igual, también se debe garantizar la posibilidad de defensa de las personas en investigación.
Para ello se debe realizar una citación a descargos, que consiste en el llamado que hace el fun-
cionario competente, o quien este delegue, a la persona natural o jurídica, señalada como res-
ponsable de la invasión. El objetivo es poder escuchar a los presuntos infractores de la posible
ocupación irregular, para que, con base en las pruebas decretadas y los argumentos de defen-
sa expuestos por los presuntos infractores, el funcionario competente proceda a tomar una
decisión.
•  Concepto técnico sobre la propiedad pública:
Para probar la situación de ocupación irregular el mejor instrumento probatorio con que cuenta
el alcalde es el concepto técnico de la DIMAR, que se constituye en uno de los principales ins-
trumentos probatorios, ya que puede determinar de manera técnica la condición o no de Bien
de Uso Público del bien. El concepto contiene un plano donde se cruzan las coordenadas del
inmueble, con el trazado que la Dirección General Marítima tiene para delimi­tación de playas y
terrenos de bajamar, con el cual se define si el mismo se encuentra por fuera o no del trazado,
concluyendo así, si se trata o no de un Bien de Uso Público.
•  Otros elementos probatorios:
Complementario de los elementos probatorios precitados, para una mayor clarificación sobre la
categorización del bien, y un adecuado sustento del acto administrativo de restitución, el alcalde
podrá decretar la práctica de visitas de inspección ocu­lar, registros topográficos, levantamientos
topográficos, testimonios e interrogatorios, entre otros.
•  Expedición del Acto Administrativo de Restitución del Espacio Público:
Con base en la facultad otorgada por el artícu­lo 132 del Código Nacional de Policía (Decreto-Ley
1355 de 1970), y una vez efectuada la valoración probatoria, que dé lugar a constatar la situación
de ocupación irregular del espacio público, el alcalde dictará la correspondiente resolución de
restitución, la cual deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.
El Acto Administrativo de Restitución debe notificarse personalmente al contraventor y al Minis-
terio Público. Esta última notificación con la finalidad de que en amparo de lo consagrado en el
artícu­lo 277-7 de la Constitución Política y de lo estipu­lado en el Decreto-Ley 262 de 2000, artícu­

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 69


70 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

lo 28 y la Resolución 017 de 2000, se actúe, a través de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ci-
viles, en ejercicio de la función misional preventiva en materia de vigilancia, protección, defensa
y recuperación de los Bienes de Uso Público.

•  Interposición de recursos:

En consideración a que el procedimiento de restitución debe ceñirse al procedimiento general


establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(Ley 1437 de 2011), y conforme a lo previsto en el artícu­lo 132 del Decreto-Ley 1355 de 1970; el
acto administrativo de restitución es susceptible únicamente de la interposición del recurso de
reposición, puesto que la norma que posibilitaba la interposición del recurso de apelación, fue
declarada inexequible por la Sentencia Nº C-643 de 19999.

•  Control de Legalidad ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa:

El control de legalidad de la acción de restitución, es realizado por la jurisdicción de lo contencio-


so administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ilustración 24. Proceso de restitución espacio público

Proceso administrativo de restitución del espacio público

Querella/proceso de oficio o a petición

•  Inspección, visita técnica, títulos Pruebas para definir propiedad pública

•  Término no superior a 30 días


•  Notificación personal al Ministerio Pú- Acto administrativo de restitución del espacio público
blico y al contraventor

•  Notificación personal al ministerio pú- Interposición de recursos de reposición y apelación/


blico y al contraventor de la resolución resolución

•  Fijación de aviso en lugar visible del Fijación de fecha y hora de diligencia de restitución
predio a restituir

Diligencia de restitución

Fuente: Min. Ambiente, 2005.

9 Corte Constitucional. Sentencia C 643 de 1999. [MP Alejandro Martínez Caballero].


Actuación de la Dirección General Marítima - DIMAR

L  a DIMAR, en cumplimiento de sus competencias investiga y sanciona las ocupaciones y construccio-


nes sobre Bienes de Uso Público cuando estén en amenaza o vulneración, como cuando se adelantan
construcciones sin respectiva autorización. Por tanto, también cuenta con los instrumentos que por ley
tiene para cumplir sus funciones de sanción, como las multas.

Al llevar a cabo las investigaciones por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes y
terrenos sometidos a su jurisdicción puede imponer sanciones de:

• Amonestación escrita o llamado de atención al infractor.

• Suspensión, esto implica la pérdida temporal de los privilegios, concesiones, licencias, permisos,
autorizaciones, o certificados que haya expedido la DIMAR.

• Cancelación, es decir, pérdida de privilegios, concesiones, licencias, permisos y autorizaciones o


certificados.

• Multas que serán desde uno hasta cien salarios mínimos para personas naturales y de 5 hasta
1000 si se trata de personas jurídicas, y;

• Ante la ocupación de hecho en Bienes de Uso Público de su jurisdicción, puede acudir a instru-
mentos legales como la acción restitutoria, mediante la cual la administración municipal ordena
el desalojo por resolución que debe cumplirse en un plazo no mayor a treinta días.

Aunque la DIMAR puede sancionar a quienes realicen una ocupación irregular, debe requerir la inter-
vención del alcalde para que este, como autoridad competente, dé la orden de restitución física del bien
y la haga efectiva. De esta forma, la actuación administrativa de la DIMAR, debidamente ejecu­toriada, se
configura en un medio procesal óptimo y eficaz para que el alcalde fundamente su decisión, en los térmi-
nos exigidos por el artícu­lo 132 del Decreto-Ley 1355 de 1970 (Rivera, 2016).

• Instrumento de actuación: Restitución por solicitud de la Dirección General Marítima DIMAR

La Dirección General Marítima DIMAR tiene la potestad de disponer la recuperación de los Bienes
de Uso Público bajo su jurisdicción, mediante acto administrativo unilateral. Una vez expedido
dicho acto, deberá proceder a efectuar la solicitud de restitución al correspondiente alcalde, en
su calidad de primera autoridad de policía.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 71


72 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 25. Procesos de restitución por solicitud de la DIMAR

Proceso de restitución de un bup

Acción de política existente para materializar las intervenciónes de Estado

Se debe iniciar previo concepto favorable de


la autoridad marina al certificar que el proce- Debe validar el debido proceso y derecho de
so de restitución es, en efecto, a un bien de defensa.
uso público.

Actuación de la Dimar en proceso de restitución

Visita de inspección e informe de Notificación al Ministerio Público. Investigación preliminar (catego-


Capitanía de Puerto. rización del inmueble, ocupantes
y situación).

Decreto de pruebas (periodo pro-


Apertura de investigación-auto
batorio-artículo 48 de la Ley 1437
de cargos.
de 2011.

Expedición del acto administra-


Cierre de investigación. tivo (sanciones que hayan dado
lugar).

A través de la Alcaldía como


primera autoridad policial da
Interposición de recursos.
la orden de hacer efectiva la
restitución.

“La actuación administrativa de DIMAR, debidamente ejecutoriada, configura el medio procesal óptimo y eficaz
para que el alcalde fundamente su decisión, en los términos exigidos por el artículo 132 del Decreto-Ley 1355
de 1970”.

A este respecto, a modo informacional10, se precisan las diligencias preliminares efectuadas por
la Dirección Genera Marítima, previas a efectuar la solicitud de restitución:

La primera instancia se adelanta por la Capitanía de Puerto y la segunda instancia se surte de


manera directa ante el Director General Marítimo.

10 Este es una descripción de un modelo de actuación tipo, que tiene carácter informacional.
1. Diligencias preliminares:

•  Visita de inspección e Informe de Capitanía de Puerto:

Los Capitanes de Puerto deben hacer respetar los derechos de la nación en las zonas de playa
y terrenos de bajamar, impidiendo su ocupación de hecho. Estos mismos funcionarios deberán
realizar visita de Inspección y enviar a la Dirección General Marítima y Portuaria, un informe por-
menorizado sobre las construcciones particu­lares que existan en tales terrenos.

El informe deberá contener la identificación de las personas que ocupan el bien, la zona de ocupa-
ción (playa o bajamar) y la alinderación del terreno, incluyendo las coordenadas geoestacionarias.

•  Notificación al Ministerio Público:

Conforme a la previsión del artícu­lo 178 del Decreto-Ley 2324 de 1984, la Dirección General Ma-
rítima DIMAR solicitará al Ministerio Público que se inicie la correspondiente acción preventiva;
esto en concordancia con lo dispuesto en el artícu­lo 277-7 constitucional, el Decreto-Ley 262
de 2000-artícu­lo 28, en procura de la protección, defensa y recuperación de los Bienes de Uso
Público, del patrimonio de la nación y de los derechos colectivos asociados a estos bienes.

Las anteriores diligencias se efectúan con antelación a la apertura formal del procedimiento ad-
ministrativo por parte de la DIMAR.

2. Primera instancia:

•  Investigación preliminar:

En caso de duda sobre la categorización de inmueble, la identificación de los ocupantes y de la


situación del mismo; dado que hay que descartar que sobre el inmueble recaigan las figuras
administrativas de concesión o permiso debe darse lugar a la iniciación de la Investigación Preli-
minar, mediante acto administrativo proferido por el Capitán de Puerto que así lo ordene.

En caso de que se determine que no se trata de un Bien de Uso Público, deberá procederse al
correspondiente archivo de las diligencias. Lo que presupone, que en caso de la individualización
del ocupante, la plena identificación del bien y las coordenadas del mismo, se procederá a la
correspondiente Apertura de Investigación.

•  Auto de cargos:

De acuerdo al artícu­lo 47 de la Ley 1437 de 2011, cuando como resultado de averiguaciones


preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento san-

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 73


74 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

cionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere


del caso, formu­lará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y cla-
ridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas obje­to de la investigación, las
disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes.

•  Decreto pruebas:

Cuando se da inicio a la investigación se da un periodo probatorio de acuerdo a los términos del


artícu­lo 48 de la Ley 1437 de 2011. Al vencer el periodo se dará traslado al investigado por diez
(10) días para que presente los alegatos respectivos.

•  Cierre de la investigación:

Una vez se haya dado oportunidad a todos los interesados de plantear sus opiniones, la adminis-
tración tomará la decisión con base en las pruebas e informes disponibles. En esta, la DIMAR da
concepto si el predio está o no fuera del trazado que constituye área de Bien de Uso Público.

•  Expedición del acto administrativo:

Una vez efectuada la valoración probatoria la DIMAR expide el acto administrativo donde cons-
tata el concepto y, de acuerdo la situación, a las sanciones que diera lugar.

La decisión que se consigne debe ser notificada de forma personal al afectado e informada al
Ministerio Público y a la alcaldía.

•  Interposición de recursos:

En consideración a que el procedimiento se ciñe al procedimiento general establecido en el Có-


digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011),
el acto administrativo puede ser obje­to del recurso de reposición y de apelación, el cual será
decidido por el Director General Marítimo.

Actuación en asuntos ambientales

Actuación de las corporaciones autónomas regionales

E  n materia de protección, defensa y recuperación de Bienes de Uso Público asentados en zonas de


playa y terrenos de bajamar, las corporaciones autónomas regionales tienen la potestad de imponer
medidas preventivas y sancionatorias, para la protección ambiental, en los términos previstos en la Ley
1333 de 2009.
Así, las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y
compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los
tratados internacionales, la ley y el reglamento.

Por su parte, las medidas preventivas, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación
de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente
contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.

Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tiene carácter preventivo y transitorio y surten
efectos inmediatos. Ante estas medidas no procede recurso alguno.

Entre las medidas preventivas que pueden ser empleadas para la protección de Bienes de Uso Público
en zona de playa y bajamar están: (i) la amonestación escrita, que consiste en una llamada de atención
escrita a quien presuntamente es infractor, siempre y cuando esta no coloque en peligro grave la in-
tegridad o permanencia de los recursos naturales o la salud de las personas; (ii) suspensión de obra o
proyecto.

Entre las sanciones las autoridades ambientales podrán proteger las zonas de playa y bajamar con he-
rramientas tales como multas diarias, cierre temporal de la edificación o servicio o demolición de la obra.

• Instrumento de actuación: Actuación administrativa por la cual se adoptan las medidas


preventivas

1. Iniciación del procedimiento:

De acuerdo a la Ley 1333 de 1999, una vez conocido el hecho, de oficio o a petición de parte, la
Corporación Autónoma Regional procederá a comprobarlo, si se comprueba ordenarla mediante
acto administrativo motivado.

2. Procedimiento para la imposición de medidas preventivas en caso de flagrancia:

Según la Ley 1333 de 2009, en los casos de flagrancia que requieran la imposición de una medi-
da preventiva, se procederá a levantar un acta en la cual constarán los motivos que la justifican.
Esta acta debe contener: (i) la autoridad que la impone; (ii) lugar, fecha y hora de su fijación;
(iii) funcionario competente, persona, proyecto, obra o actividad a la cual se impone la medida
preventiva.

El acta será suscrita por el presunto infractor o, si se rehusare a hacerlo, se hará firmar por un
testigo. Si esto no es posible, bastará con la sola suscripción por parte del funcionario encargado
del asunto. El acta realizada deberá ser legalizada a través de un acto administrativo, en donde se

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 75


76 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

establecerán condiciones de las medidas preventivas impuestas, en un término no mayor a tres


días.

3. Continuidad de la actuación:

Cuando ya exista acto administrativo que legaliza la medida preventiva, se procederá a evaluar
la existencia de mérito para iniciar procedimiento sancionatorio. Este proceso debe realizarse en
un término no mayor a 10 días.

De no encontrarse mérito suficiente para iniciar el procedimiento, se procederá a levantar la


medida preventiva. En caso contrario se levantará dicha medida una vez se compruebe que des-
aparecieron las causas que la motivaron.

• Instrumento de actuación: actuación administrativa por la cual se imponen las sanciones


administrativas

1. Indagación preliminar:

La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta y determinar


si es constitutiva de infracción ambiental. Con esto se busca establecer si existe mérito para ini-
ciar el procedimiento sancionatorio.

Este momento del procedimiento culmina con el archivo definitivo o la apertura de la investiga-
ción, y debe ser realizado en un periodo menor a seis meses.

2. Iniciación del procedimiento sancionatorio:

El procedimiento inicia de oficio o como consecuencia de haberse impuesto una medida preven-
tiva. El procedimiento se adelanta mediante acto administrativo motivado, que debe ser notifi-
cado personalmente.

Este procedimiento pretende verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las
normas ambientales. Si el caso ha sido en flagrancia o ha sido confesado, se procede a recibir los
descargos.

3. Remisión a otras autoridades:

De acuerdo con la Ley 133 de 2009, si los hechos materia de investigación fueren constitutivos
de delito, falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la Corporación Autónoma
deberá poner en conocimiento a las autoridades correspondientes los hechos, adjuntando la do-
cumentación pertinente; sin que esto dé lugar a la suspensión del procedimiento ambiental.
4. Verificación de los hechos:

Para verificar los hechos la Corporación Autónoma las diligencias administrativas a que diera
lugar, tales como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, entre
otras, necesarias para determinar con certeza los hechos investigados y recaudar las pruebas
necesarias.

5. Cesación del procedimiento:

Si durante la verificación de los hechos llegase a comprobar la inexistencia del hecho investigado
o que la actividad está legalmente amparada o autorizada, se debe dar cesación del procedi-
miento y notificar al investigado de dicha situación11.

6. Formu­lación de cargos:

De establecerse que existen méritos para continuar con la investigación, la autoridad ambiental
competente, mediante acto administrativo, procederá a formu­lar cargos contra el presunto in-
fractor o causante de daño ambiental.

El acto administrativo que contenga el pliego de cargos debe ser notificado de acuerdo con la ley,
a fin de garantizar el debido proceso.

Este pliego debe contener de manera explícita y clara: (i) las acciones u omisiones que constitu-
yen la infracción; (ii) las normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado.

7. Descargos:

En los diez días hábiles posteriores a la notificación del pliego de cargos, el infractor podrá pre-
sentar descargos por escrito. También podrá aportar o solicitar la práctica de pruebas, las cuales
estarán a cargo de quien las solicite.

8. Práctica de pruebas:

La Corporación Autónoma ordenará la práctica de las pruebas necesarias o que hubiesen sido
solicitadas, las cuales deben practicarse en un término de treinta días (prorrogable hasta por 60
días).

11 De acuerdo al artículo 9 de la Ley 1333 de 2009, la cesación también se puede dar por la muerte del investigado o
porque la conducta no sea imputable a él.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 77


78 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

9. Determinación de la responsabilidad y sanción:

Mediante acto administrativo motivado, se declarará o no probada la responsabilidad, y en el


primer caso se impondrán las sanciones a que haya lugar. Este acto administrativo tiene que
surtirse antes de los quince días hábiles posteriores al vencimiento del periodo probatorio o de la
presentación de los descargos.

Este acto administrativo debe ser notificado en los términos de la ley y publicado de conformidad
con lo dispuesto en el artícu­lo 71 de la Ley 99 de 1993.

De acuerdo a la Ley 1333 de 2009, contra el acto administrativo procede recurso de reposición, y
si existe superior jerárquico, el de apelación.

Es importante recalcar que la imposición de una sanción no exime al infractor de compensar y


restaurar el daño. Las medidas para esto deben ser establecidas por la autoridad ambiental.

GUÍA DE ACTUACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LA PROTECCIÓN,


DEFENSA Y RECUPERACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO

Actuación de los ciudadanos de forma plural mediante la constitución


de veedurías ciudadanas

D  entro de los términos establecidos por la Ley 850 de 2003, las organizaciones comunitarias12
pueden ejercer vigilancia sobre la gestión pública respecto a las autoridades, administrativas, po-
líticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control; así como de las entidades públicas o pri-
vadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país,
encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.

Así las cosas, las organizaciones comunitarias en calidad de veedores ciudadanos tienen un papel
protagónico en materia de la protección, defensa y recuperación de los Bienes de Uso Público asentados
en zonas de playa y terrenos de bajamar, dado que en ejercicio de la participación ciudadana, pueden
ejercer un control efectivo y eficaz frente a las autoridades encargadas de su custodia; por lo cual podrán:

• Vigilar los procesos de planeación, para que conforme a la Constitución y la ley se dé participa-
ción a la comunidad13. Por lo cual pueden exigir su participación activa en la construcción de los

12 Las organizaciones de profesionales, juveniles, sindicales, benéficas o de utilidad común o no gubernamentales,


pueden igualmente constituir veedurías ciudadanas.
13 Cfr., artículo 15 Ley 850 de 2003.
planes de desarrollo y planes de ordenamiento territorial, que involucren decisiones frente a los
Bienes de Uso Público.

• Denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos y omisiones de los servido-
res públicos, o faltas en el en el ejercicio de funciones administrativas; que para el caso en con-
creto puede darse por omisión o indebida actuación de los servidores públicos para la efectiva
protección y recuperación de las playas y terrenos de bajamar14.

• Remitir a las autoridades correspondientes los informes que se desprendan de la función de con-
trol y vigilancia en relación con los asuntos que son obje­to de veeduría;

Para fortalecer su participación en la protección de Bienes de Uso Público debe existir una promoción
de las autoridades locales y un apoyo desde la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General
de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior, en todo lo relativo al apoyo legal y a
la promoción de la vigilancia. De acuerdo a la Ley 830 de 2003, para tal efecto, podrán acordar mediante
convenios interadministrativos, acciones conjuntas, en específico para la protección de BUP.

Los grupos de control ciudadano o cualquier organización social pueden formarse como veedurías.
Las veedurías, como cualquier otro grupo, deben organizarse. Para esto, la ley ha dado ciertos paráme-
tros: deben constituirse como veeduría, inscribirse en la Cámara de Comercio o en la Personería, llevar un
manejo ordenado de los recursos, rendirle cuentas a la comunidad que representan y dejarse examinar
por cualquier ciudadano o entidad.

Para lograr de manera más oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, el artícu­lo 16
de la 830 de 2003, le brinda como instrumento la posibilidad de que las veedurías puedan elevar ante las
autoridades competentes derechos de petición, y ejercer ante los jueces de la República todas las accio-
nes que siendo pertinentes consagran la Constitución y la ley, incluyendo la acción popu­lar previamente
descrita.

Las organizaciones comunitarias en calidad de


veedores ciudadanos tienen un papel protagónico
en materia de la protección, defensa y recuperación
de los Bienes de Uso Público asentados en zonas de
playa y terrenos de bajamar.

14 Cfr., artículo 16 Ley 850 de 2003.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 79


80 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

Ilustración 26. Veedurías ciudadanas

Veedurías ciudadanas

¿Cómo se conforma? ¿Cómo se financian? Limitaciones


Se debe acudir a las persone- Con aportes de sus integran- Sin el permiso o concurso de
rías locales o a la Cámara de tes o con recursos de la coo- la autoridad competente a las
Comercio de su ciudad. Me- peración internacional. El veedurías ciudadanas les está
diante acta de constitución, Fondo de Desarrollo Comunal prohibido retrasar, impedir
inscribir la veeduría que debe y Participación del Gobierno o suspender los programas,
ser conformada como míni- destina recursos para capaci- proyectos o contrato objeto
mo por dos personas. tar a los veedores. de vigilancia.

Actuación de la ciudadanía y comunidades en general, en la protección,


defensa y recuperación de los Bienes de Uso Público

L  a ciudadanía y comunidades en general, también pueden actuar para proteger los Bienes de Uso
Público, recurriendo a los distintos instrumentos de actuación, ya sea solicitando a las autoridades
competentes su intervención, dando alerta oportuna, o a través del ejercicio de acciones constituciona-
les, entre ellas, acciones de tutela o acciones popu­lares, acciones de cumplimiento y acciones policivas,
mediante la interposición de la querellas por ocupación de hecho15, entre otras.

Acción popular

e  l principal instrumento con el que cuentan las comunidades es la Acción Popu­lar, que como acción
constitucional busca garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la constitución, como también facilitar la participación de todos en las decisiones que afectan en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la nación.

15 La protección inmediata de los Bienes de Uso Público, y su restablecimiento se puede dar mediante la interposición
de la querella policiva por ocupación de hecho que recaiga sobre el mismo, que se regula por el Código Nacional de
Policía, Decreto-Ley 1355 de 1970. El escrito de la querella se radica en la entidad competente (en algunas ciudades
es ante la Secretaría de Gobierno o del Interior). Lo anterior, con la finalidad de verificar los actos de perturbación
a través de una inspección ocular con participación de peritos, permitiendo oír tanto al querellado como al quere-
llante. Los demás aspectos procesales podrán cubrirse mediante la regulación general prevista en este código en
materia de la presentación de la querella, los recursos, las notificaciones, la prescripción de la acción policiva y los
demás aspectos propios de estos trámites.
Las acciones popu­lares están reconocidas en el Código Civil, en los artícu­los 1005, 1006, 1007, 2359
y 2360; además de que su regulación se reconoce en el artícu­lo 88 de la Constitución Política y se desa-
rrollan por la Ley 472 de 1998. Las acciones popu­lares son empleadas para garantizar los derechos con-
tenidos en el artícu­lo 88 de la Constitución Política, el artícu­lo 4o de la Ley 472, en las leyes ordinarias y en
los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. En el caso específico de los derechos
colectivos relacionados con los BUP, ampara los derechos: al ambiente sano, al equilibrio ecológico, al
espacio público y a la utilización y defensa de Bienes de Uso Público (Sarmiento, 1988).

Ilustración 27. Actuación a través de la acción popu­lar

Rasgos de la acción popular

Sus actuaciones se dirigen a garantizar la defensa de los dere-


chos e intereses colectivos y medios procesales.

Preventiva: cuando la comu- Restitutoria: en la medida


nidad se ve amenazada de ac- que sea posible apuntar a que
ceder a un derecho o interés las cosas vuelvan a su estado
colectivo. anterior.

Indemnizatoria: cuando se
cause daño a un derecho o
interés colectivo a favor de la
entidad a cargo.

¿Quién interpone? ¿Contra quién? ¿Ante quién?


Cualquier persona natural o jurí- Particulares o autoridad públi- Jueces administrativos
dica (Procuraduría General de la ca que vulnere o pretenda vul-
Tribunales contenciosos adminis-
Nación, ONGs, Defensor del Pue- nerar los derechos e intereses
trativos, tribunales superiores.
blo, entre otro. colectivos.

¿Cuándo actúa? ¿Con qué fin?


•  Al detectar amenaza o peligro al derecho o interés colectivo. •  Evitar el daño contingente.
•  Ante la acción u omisión de la autoridad pública o particulares ante •  Hacer cesar el peligro, amena-
actividades que amenazan el interés o derecho colectivo. za, vulneración o agravio por
parte de autoridades públicas
•  Durante el tiempo que subsiste la amenaza o la vulneración del dere-
o particulares sobre los dere-
cho o interés colectivo.
chos e intereses colectivos.
•  Restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuese posible.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 81


82 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

A continuación referiremos el instrumento de actuación comúnmente más empleado por


la ciudadanía en materia de la protección de los derechos colectivos frente a los Bienes de Uso
Público:

• Instrumento de actuación: Acción popu­lar para la defensa de los derechos e intereses


colectivos

1. Diligencias preliminares:

La acción popu­lar actuará al verse afectada cuando (i) sus intereses o derechos colectivos se
encuentren amenazados o vulnerados; y (ii) las acciones u omisiones de la autoridad pública o
particu­lares amenazan o violan el interés o derecho colectivo.

• Tiempo de procedimiento de la diligencia

Las acciones deben llevarse a cabo durante el tiempo en que subsista la amenaza o vulnera-
ción del derecho o interés colectivo.

2. Ponentes de acciones popu­lares:

Como mecanismo constitucional procesal consagrado en el artícu­lo 88 de la Constitución Polí-


tica se faculta a cualquier persona para acudir ante un juez competente y solicitar la protección
de los derechos e intereses colectivos, violados o amenazados por una autoridad pública o un
particu­lar.

Las acciones popu­lares en razón de promover la protección y defensa de los derechos o intereses
colectivos pueden ser interpuestas por la DIMAR, la Procuraduría General de la Nación, el De-
fensor del Pueblo o sus delegados, los personeros municipales y distritales, servidores públicos,
las organizaciones no gubernamentales, popu­lares, cívicas o de índole simi­lar, y por los alcaldes.

• Coadyuvancia de las acciones popu­lares:

Cualquiera persona puede presentarse como tercero interviniente para ayudar al deman-
dante o en casos excepcionales al demandado. Entre los terceros se contempla organiza-
ciones popu­lares, cívicas y simi­lares, personeros municipales o distritales y en general las
autoridades que cumplan la función de velar por los intereses de la comunidad.

3. Demandados por acciones popu­lares:

Particu­lares o autoridades públicas que mediante acciones u omisiones vulneren o pretendan


vulnerar los derechos e intereses colectivos y causar detrimento al patrimonio público.
4. Requisitos de la demanda:

• Nombre e identificación de quien ejerce la acción y su dirección para notificaciones.

• Indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. En este caso, es prudente que se
realice una argumentación detallada del porqué, cómo y en qué consiste dicha amenaza o vul-
neración apoyada en un marco legal mediante un relato claro y ordenado de los hechos, actos,
acciones u omisiones que motivan la petición.

• Enunciar las pretensiones para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos o restituir las cosas a su Estado anterior
cuando sea posible.

• Identificar la autoridad pública o el particu­lar que viola o vulnera el derecho o interés colectivo,
asimismo, pruebas como documentos, testimonios, dictámenes periciales, informes, estadísti-
cas, inspecciones judiciales. En caso de no tener claridad sobre el particu­lar o autoridad, corres-
ponde al juez determinarlo.

• Dirigir la acción a la autoridad competente para conocer la demanda.

Ilustración 28. Proceso para llevar a cabo una acción popular

Indicación del derecho o interés colectivo amenaza-


do o vulnerado .

Indicación de los hechos, actos, acciones u omisio-


nes que afectan el bien de uso público y motivan su
petición.

Para llevar a cabo una acción popular


es necesario: Enunciación de las pretensiones.

Indicación de la persona natural o jurídica y/o auto-


ridad pública que sea al parecer el responsable de la
actuación o hecho.

Las pruebas que pretenda hacer valer.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 83


84 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

5. Autoridades judiciales ante las cuales se presenta la acción popu­lar:

• Si procede de parte de una autoridad o particu­lar que ejerza funciones administrativas se inter-
pondrá ante Jueces Administrativos en primera instancia y Tribunales Contencioso Administrati-
vo en segunda instancia.

• Si la vulneración proviene de un particu­lar se ejercerá ante la jurisdicción civil, es decir, ante jue-
ces civiles del circuito, en primera instancia y salas civiles de los tribunales superiores en segunda
instancia. Si no existe un Juez del Circuito, Administrativo o Tribunal Contencioso Administrativo
la demanda puede presentarse ante cualquier juez civil municipal o promiscuo quien la remitirá
al funcionario competente dentro de los dos días siguientes.

• Si ante los hechos existen varios jueces competentes se dará prioridad al juez ante el cual se
presentó la demanda.

6. Tiempos y plazos en que procede la demanda:

Por ser un acto constitucional los jueces deben proceder en los siguientes tiempos: (i) tres días
para que el juez se pronuncie sobre su admisión; (ii) tres días para corregir la demanda de ser
necesario; (iii) contestada la demanda, tres días para citar a audiencia de pacto de cumplimien-
to; (iv) veinte días prorrogables por veinte días más para practicar las pruebas; (v) practicadas
las pruebas, cinco días para presentar alegatos de conclusiones; (vi) vencidos los alegatos, el juez
tiene veinte días para proferir la sentencia.

7. Medidas cautelares de protección al derecho e interés colectivo:

En cualquier Estado del proceso el juez podrá adoptar medidas como: (i) ordenar la inmediata
cesación de las actividades que estén originando el daño; (ii) ordenar a la autoridad compe-
tente los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas a tomar para
mitigarlos.

• Instrumento de actuación: Otros instrumentos constitucionales

Además de la acción popu­lar existen otros instrumentos asociados a las normas que podrían
ayudar a realizar una intervención más eficaz tanto de las comunidades como de las mismas
autoridades. A continuación se hace una breve exposición de ellos.
Acción de cumplimiento

L  a acción de cumplimiento, consagrada en el artícu­lo 87 de la Constitución Nacional y reglamenta-


da por la Ley 393 de 1997, permite que toda persona que considera que el incumplimiento de una
norma con fuerza de ley (leyes, decretos extraordinarios, decretos legislativos) o acto administrativo le
afecta, puede reclamar la ante la autoridad judicial para obligar su cumplimiento.

Este instrumento puede ser interpuesto por cualquier persona natural y jurídica, los servidores públi-
cos, en especial del Ministerio Público: el Procurador General de la Nación, los Procuradores Regionales y
Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados. Y puede ser interpuesto contra la autoridad pública
o un particu­lar (si está ejerciendo funciones públicas) ante los jueces administrativos.

Aunque es importante aclarar que si bien está disponible, es un instrumento limi­tado en cuanto uso,
que solo procede cuando no exista otro medio de defensa judicial, cuando los derechos no se puedan
garantizar por acción de tutela o cuando no se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gas-
tos. Por lo que su uso debe estar suje­to a un estudio previo de su conveniencia, quedando acá expresado
solo como un recurso extra cuando la acción popu­lar no pueda prosperar.

Derecho de petición

E  l derecho de petición es un derecho fundamental, consagrado en el artícu­lo 23 de la Constitución Na-


cional, y que de acuerdo a la Ley 1755 de 2015 por el que se regula, es aquel con el que cuentan todos
los ciudadanos y que busca que las personas puedan hacer peticiones respetuosas, de interés general o
particu­lar, ante las autoridades públicas o particu­lares que cumplen función pública.

De acuerdo a la Ley 1755 de 2015, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un
derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la presta-
ción de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formu­lar
consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.

¿Puede la tutela ser empleada en la protección de los BUP?


Sí, la acción de tutela es viable cuando se demuestra que la
vulneración a un derecho colectivo asociado a BUP afecta de
manera directa un derecho considerado como fundamental
(ej. derecho ambiente sano, derecho a la vida), la acción de
tutela es procedente por conexidad. Pero para ello se requiere
de pruebas suficientes que muestren la conexión.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 85


86 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

GUÍA DE ACTUACIÓN DE LOS PROCURADORES JUDICIALES, REGIONALES


Y PROVINCIALES PARA LA DEFENSA, PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓN DE
LOS BIENES DE USO PÚBLICO EN ZONAS DE LITORAL

1. Introducción
La Constitución Política en su artícu­lo 277, asigna a la Procuraduría General de la Nación, la fun-
ción de vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos, defender los derechos humanos, los intereses de la sociedad, los colectivos, en
especial el ambiente, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas;
intervenir en los procesos y ante las autoridades administrativas, cuando sea necesario en defen-
sa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales, entre
otros.

En desarrollo de tal postulado, el numeral octavo del artícu­lo 24 del Decreto-Ley 262 de 2000,
en armonía con el artícu­lo 15 de la Resolución 017 de 2000, asignó a la Procuraduría Delegada
para Asuntos Civiles el deber de ejercer vigilancia sobre los bienes y recursos de la nación, espe-
cialmente sobre las islas, islotes, cayos y morros, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua,
la plataforma continental, la zona económica exclusiva y el patrimonio arqueológico, histórico y
cultural; y procurar la adopción inmediata de las medidas que resulten necesarias para su pro-
tección por parte de los funcionarios encargados de su custodia y administración.

Así mismo, el Decreto 262 de 2000, en su artícu­lo 75 numerales 9, 13 y 14, asigna a las procura-
durías regionales, las funciones de intervenir ante las autoridades públicas, cuando sea necesario
para defender el orden jurídico, el patrimonio público o las garantías y derechos fundamentales,
sociales, económi­cos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las mi-
norías étnicas; intervenir ocasionalmente como Ministerio Público ante las autoridades judicia-
les competentes, en los asuntos de conocimiento de los procuradores judiciales, en los lugares
donde éstos no existan o no puedan actuar, previa comunicación al procurador delegado corres-
pondiente; e interponer las acciones popu­lares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos
administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten condu-
centes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fun-
damentales, sociales, económi­cos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público.

Igualmente, el artícu­lo 76 del citado Decreto en sus numerales 7, 10 y 11, asigna a las procura-
durías distritales y provinciales, las funciones de intervenir ante las autoridades públicas, cuando
sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio público o las garantías y derechos
fundamentales, sociales, económi­cos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los dere-
chos de las minorías étnicas; intervenir eventualmente como Ministerio Público ante las autori-
dades judiciales competentes, en asuntos de conocimiento de los procuradores judiciales, en los
lugares donde éstos no existan o no puedan actuar, previa comunicación al Procurador Delegado
correspondiente; interponer las acciones popu­lares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de
actos administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten con-
ducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fun-
damentales, sociales, económi­cos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público.

En consecuencia, compete tanto a la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles, como a las pro-
curadurías regionales, provinciales y distritales, ejercer las funciones preventivas y de interven-
ción ante las autoridades judiciales y administrativas en la defensa, protección y recuperación de
los Bienes de Uso Público, entre otros.

Para la optimización del cumplimiento de dichas funciones, se propone una metodología de ac-
tuación que contiene un conjunto de estrategias y procedimientos que sirven de guía a efecto
de alcanzar el objetivo, esto es, garantizar protección, defensa, recuperación y conservación de
los Bienes de Uso Público; y, en particu­lar, de los ubicados en zonas de playa y bajamar, y velar
porque los funcionarios que tienen su custodia y administración adopten todas las medidas ne-
cesarias para protegerlos, evitar su uso indebido y recuperarlos.

2.  Objetivos de la metodología


• Aplicar la función integral preventiva por parte de la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles
mediante la ejecución de las acciones de prevención e intervención para la defensa, protec-
ción, recuperación y conservación de los Bienes de Uso Público.

• Procurar la adopción de acciones de las autoridades nacionales, distritales y municipales, de tal


manera que con ellas se logre prevenir y evitar la ocupación de los Bienes de Uso Público – playas
y terrenos de bajamar.

• Realizar seguimiento frente a las autoridades competentes para que adelanten los trámites ad-
ministrativos y acciones pertinentes en la materia.

• Establecer directrices dirigidas a los procuradores judiciales para asuntos civiles, para su fun-
ción de Intervención Judicial, en materia de protección, defensa y recuperación de Bienes de Uso
Público.

• Señalar las actuaciones que los mencionados procuradores judiciales deben desarrollar para
cumplir su función misional de Intervención Administrativa, en materia de protección y recupe-
ración de Bienes de Uso Público.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 87


88 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

3.  Marco normativo


3.1. Marco normativo constitucional

• Constitución Nacional de 1886.

• Constitución Política de 1991.

– Artícu­lo 58. Primacía del interés público.

– Artícu­lo 63. Bienes inalienables, inembargables e imprescriptibles del Estado.

– Artícu­lo 82. Protección de la Integridad del espacio público a cargo del Estado.

– Artícu­lo 87. De la Acción de Cumplimiento.

– Artícu­lo 88. De la Acción Popu­lar.

– Artícu­lo 102. Bienes que pertenecen a la Nación.

3.2. Marco normativo legal

• Ley 57 de 1887. Código Civil.

– Artícu­lo 674 y ss. de los bienes de la Unión. Clasificación.

– Artícu­lo 678 Del uso, goce de los Bienes de Uso Público.

– Artícu­lo 682. Permiso de construcción en los bienes de la Unión.

– Artícu­lo 1005. De la Acción Popu­lar.

– Artícu­lo 2519. Imprescriptibilidad de los Bienes de Uso Público.

• Ley 1355 de 1970. Código Nacional de Policía.

– Artícu­lo 124. Protección de la Integridad de los Bienes de Uso Público por la Policía.

– Artícu­lo 132. Restituciones de Bienes de Uso Público.

• Ley 136 de 1994. Ley de Modernización y funcionamiento de los municipios.

– Artícu­lo 84. El alcalde es la primera autoridad policiva del municipio.


• Ley 810 de 2003, modificatoria de la Ley 388 de 1997.

– Artícu­lo 9º. Curadores Urbanos encargados de otorgar licencias de construcción que afecten
los bienes de uso bajo la jurisdicción de la Autoridad Marítima previo concepto técnico de la
DIMAR.

• Decreto-Ley 2324 de 1984. Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima.

– Artícu­lo 2°. Jurisdicción de la DIMAR.

– Artícu­lo 5º. Funciones y atribuciones de la DIMAR.

– Artícu­los 166. Protección de los Bienes de Uso Público.

– Artícu­lo 167. Definiciones de Costa Nacional, playas marítimas y otras.

– Artícu­lo 168. De la reglamentación del uso de las playas y terrenos de bajamar.

– Artícu­lo 169. De las concesiones.

– Artícu­lo 177. De los permisos para construir viviendas en playas marítimas.

– Artícu­lo 178. De la protección de las zonas por ocupación de hecho.

• Decreto-Ley 262 de 2000: Estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación.

– Artícu­lo 24 Numeral 8°. Ejercer vigilancia superior sobre los bienes y recursos de la Nación.

– Artícu­lo. 26. Funciones de protección y defensa de los derechos humanos.

– Artícu­lo 31.Funciones de intervención en procesos civiles.

3.3. Resoluciones, directivas y otros actos

– Resolución 17 de 2000 de la Procuraduría General de la Nación.

– Resolución 213 de 2003 de la Procuraduría General de la Nación.

– Resolución 220 de 2012 de la Procuraduría General de la Nación.

3.4. Jurisprudencia

• Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (29 de noviembre de 1995) Concepto N°
745. [CP Javier Henao Hidrón].

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 89


90 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

• Consejo de Estado, Sección Primera. (6 de abril de 2000) Radicación N° 5805. [CP Olga Inés
Navarrete Pinedo].

• Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (2 de noviembre de 2005) Concepto N°


1682. [CP Enrique José Arboleda Perdomo].

• Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (26 de julio de 2007) Concepto N° 1825.
[CP Enrique José Arboleda Perdomo].

• Consejo de Estado, Sección Tercera. (3 de diciembre de 2007) Expediente 05001-23-31-000-


1995-00424-01(16503). [CP Ruth Stella Correa Palacio].

• Consejo de Estado, Sección Tercera. (30 de enero de 2013) Expediente N° 26643. [CP Stella
Conto Díaz del Castillo].

• Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. (29 de abril de 2014) Consulta N° 0071.
[CP Augusto Hernández Becerra].

• Consejo de Justicia de Bogotá, Sala Administrativa. (31 de julio de 1997).

• Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. (23 de octubre de 1992) Sentencia T-566. [MP
Alejandro Martínez Caballero].

• Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión. (4 de abril de 1995) Sentencia T-150.

• Corte Constitucional, Sala Plena. (19 de mayo de 1999) Sentencia SU-360. [MP Alejandro
Martínez Caballero].

• Corte Constitucional, Sala Plena. (1 de septiembre de 1999) Sentencia C-643. [MP Alejandro
Martínez Caballero].

• Corte Constitucional, Sala Plena. (4 de marzo de 2003) Sentencia C-183. [MP Alfredo Beltrán
Sierra].

• Corte Constitucional, Sala Plena. (28 de agosto de 2003) Sentencia C-740. [Jaime Córdoba
Triviño].

• Corte Constitucional, Sala Plena. (19 de febrero de 2004) Sentencia C-131. [MP Clara Inés
Vargas Hernández].

• Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. (25 de marzo de 2004) Sentencia T-294. [MP
Manuel José Cepeda].
• Corte Constitucional, Sala Plena. (1 de abril de 2009) Sentencia C-242. [MP Mauricio Gonzá-
lez Cuervo].

• Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. (23 de marzo de 2010) Sentencia T-210. [MP
Juan Carlos Henao Pérez].

• Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión. (5 de julio de 2011) Sentencia T-527. [MP
Mauricio González Cuervo].

• Corte Constitucional, Sala de Revisión. (25 de julio de 2011) Sentencia T-575. [MP Juan Car-
los Henao Pérez].

• Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. (16 de diciembre de 2011) Sentencia T-957.
[MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo].

• Corte Constitucional, Sala Plena. (29 de marzo de 2012) Sentencia C-255. [MP Jorge Iván
Palacio Palacio].

• Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. (12 de junio de 2012) Sentencia T-437. [MP
Adriana María Guillen Arango].

• Corte Suprema de Justicia, Sala de Negocios Generales. (26 de septiembre de 1950) L254,
citada por Consejo de Estado, Sección Primera (18 de julio de 2012) Radicación 1996-10971.
[CP María Claudia Rojas Lasso].

• Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (12 de agosto de 2005). Expediente 4948.
[MP Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo].

• Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. (15 de febrero de 2016). Expediente 2004-
01022. [MP Ariel Salazar Ramírez].

4. Procedimiento
4.1. Fuentes de información

• Queja o petición presentada por parte de la ciudadanía.

• Medios de comunicación.

• Oficio de la DIMAR informando de la ocupación ilegal.

• Copia del oficio con el cual la DIMAR solicita a la alcaldía la restitución de bienes ocupados
indebidamente.

• De oficio.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 91


92 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

4.2. Recolección de la información básica

• Dirección General Marítima, DIMAR:

– Concepto Técnico sobre el Bien de Uso Público.

– Ubicación georeferencial con el área ocupada ilegalmente.

– Nombres e identificación de los ocupantes.

– Estado de las actuaciones administrativas.

– Zonas de ocupación: playas o bajamar.

• Superintendencia de Notariado y Registro.

• Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos: folios de matrícu­la inmobiliaria.

• Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC: cédulas catastrales.

• Notarías: escrituras públicas.

• Secretaría de Planeación de las alcaldías municipales o distritales: Plan de Ordenamiento Territo-


rial – POT.

• Curadurías urbanas: licencias urbanísticas o de construcción.

• Alcaldía Distrital o Municipal: acciones adoptadas para la restitución de los Bienes de Uso Público.

• Visitas de campo.

4.3. Análisis de la información

• Identificación del Bien de Uso Público.

• Identificación de los ocupantes.

• Estudio de títulos.

• Determinación del tipo de ocupación irregular que se presenta.

• Estado de las acciones judiciales, administrativas o policivas en curso.

• Determinar la pertinencia de ejercer la función preventiva o de intervención judicial y/o adminis-


trativa. Será preventivo para los escenarios de anticipación y mitigación del riesgo y de interven-
ción judicial o administrativa cuando ya se ha generado el daño o la afectación.
4.4. Definición de estrategias

4.4.1. Estrategia de prevención

• Objetivos de la estrategia de prevención.

– Proteger los Bienes de Uso Público, evitando que sean ocupados ilegalmente.

– Instar a las autoridades para obtener la efectiva recuperación de los mismos.

– Procurar el cumplimiento de las obligaciones estatales.

– Orientación al público.

– Sensibilización al público.

• Escenarios.

Conforme al Modelo de Gestión de la Función Preventiva16, se han determinado tres escenarios


en los que el operador preventivo actúa, cuales son:

– Escenario de anticipación: en el que el operador preventivo buscará actuar con antelación a


la ocurrencia de los hechos que impliquen la vulneración de derechos o amenacen el ade-
cuado ejercicio de la gestión pública tendiente a su garantía.

– Escenario de mitigación y/o Restitución: es aquel en el que ya se ha vulnerado un derecho, y


el operador preventivo buscará su restablecimiento o la mitigación de los efectos negativos
derivados de la ocurrencia de hechos que ya implicaron la lesión o desconocimiento de un
derecho sobre un individuo o grupo poblacional.

– Escenario de orientación: en este escenario el operador preventivo se enfoca en resolver las


inquietudes del público que acude a la Procuraduría General de la Nación en busca de orien-
tación para obtener información relacionada con la protección y ejercicio de sus derechos.

• Actividades de la estrategia de prevención (a título enunciativo).

– Escenario de anticipación:

– Consulta y análisis de información y de bases de datos.

16 Procuraduría General de la Nación. (2013). Modelo de la Gestión de la Función Preventiva de la Procuraduría General
de la Nación. Instrumentalización. Bogotá D.C.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 93


94 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

– Mesas de trabajo interinstitucionales.

– Asistencia a audiencias.

– Elaboración y envío de comunicaciones escritas.

– Preparación y presentación de iniciativas de carácter legal u observaciones a las mismas.

– Proyección de actos administrativos.

– Presentación de documentos preliminares de política pública.

– Seguimiento a políticas públicas.

– Requerimientos a autoridades responsables.

– Presentación de derechos de petición.

– Capacitación a funcionarios públicos o particu­lares que ejercen funciones públicas.

– Capacitación a la ciudadanía.

– Participación en eventos externos.

– Escenario de Mitigación y/o Restitución:

– Consulta y análisis de información y de bases de datos.

– Mesas de trabajo interinstitucionales.

– Desarrollo de investigaciones y análisis.

– Presentación de documentos preliminares de Política Pública.

– Seguimiento a políticas públicas.

– Requerimientos a autoridades responsables.

– Presentación de derechos de petición.

– Identificación de los casos relevantes en las Regiones Caribe y Pacífica, conforme a la tipolo-
gía de aprobada en el año 2016.

– Alertar a las autoridades encargadas de la custodia y administración sobre la ocupación


de Bienes de Uso Público a fin de que adopten las medidas necesarias para su protección y
recuperación.
– Elaboración y envío de comunicaciones escritas.

– Traslado a instancias disciplinarias u organismos de control.

– Escenario de orientación:

– Consulta y análisis de información y de bases de datos.

– Mesas de trabajo con la comunidad.

– Capacitación y sensibilización a la ciudadanía.

– Reporte de información.

– Orientación y asesoría.

4.4.2. Estrategia de intervención

• Objetivos de la estrategia de intervención.

– Restitución de los Bienes de Uso Público ocupados.

• Actividades de la estrategia de intervención judicial.

– Uso de los formatos y guías para la elaboración de demandas y memoriales de intervención


establecidos por la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles.

• Presentación de demanda de acción popu­lar por los procuradores judiciales, regionales o pro-
vinciales o mediante agentes especiales.

– Recopilación información DIMAR:

• Nombres e identificación de los ocupantes.

• Estado de las actuaciones administrativas.

• Zonas de ocupación: playas o bajamar.

• Coordenadas geoestacionarias del predio.

• Determinación del área ocupada.

• Determinación de la naturaleza jurídica del bien como de uso público.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 95


96 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

– Agotamiento de requisito de procedibilidad para impetrar la acción.

– Elaboración de la demanda, evaluando la necesidad de la solicitud de medidas cautelares, inclu-


sive innominadas.

– Verificación admisión de la demanda.

– Adelantar los trámites de notificación a los demandados y comunidad en general PGN para la
apropiación presupuestal de los recursos requeridos para notificaciones, emplazamientos, avi-
sos, etc.

– Asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento con presentación de las fórmu­las de arreglo que
impliquen la restitución del bien y la reparación del daño ambiental pertinentes. De ser reque-
rido, con el apoyo de las regionales y provinciales, debidamente autorizados por el Procurador
Delegado para Asuntos Civiles.

– Asistir directamente o a través de la regional o provincial a la práctica de pruebas.

– Presentar alegatos de conclusión.

– Interponer recursos.

– Hacer seguimiento a la ejecución de la sentencia.

– Solicitar el inicio de la acción disciplinaria, cuando el caso lo amerite.

• Intervención en recursos extraordinarios de revisión ante la Corte Suprema de Justicia y ante


los tribunales superiores de distrito judicial, en procesos en los cuales, se hayan adjudicado por
sentencia judicial, Bienes de Uso Público.

– Realizar intervención judicial en defensa de los Bienes de Uso Público.

– Seguimiento al trámite procesal, la decisión y su cumplimiento.

• Intervención procesos declarativos de pertenencia, en los cuales se persiga la prescripción de


Bienes de Uso Público, mediante sentencia judicial.

• Realizar intervención judicial en procesos iniciados por otras personas.

– Hacer seguimiento al trámite procesal, a la decisión y a su cumplimiento.

– Interponer recursos.
– Impetrar acciones constitucionales.

– Solicitar el inicio de la acción disciplinaria, cuando así lo amerite el caso.

• Coadyuvancia en acciones popu­lares para la restitución de BUP.

– Elaborar y presentar solicitud de coadyuvancia de las pretensiones.

– Asistir e intervenir en pacto de cumplimiento.

– Hacer seguimiento al trámite procesal, a la decisión y a su cumplimiento.

– Interposición de recursos.

– Interponer acciones constitucionales.

– Solicitar el inicio de la acción disciplinaria, cuando así lo amerite.

• Intervención en acciones popu­lares sobre Bienes de Uso Público en trámite.

– Asistir a pacto de cumplimiento.

– Interponer recursos.

– Interponer acciones constitucionales.

– Realizar seguimiento a la ejecución de la sentencia.

– Solicitar el inicio de la acción disciplinaria en los eventos que lo ameriten.

• Actividades de la estrategia de intervención administrativa.

– Recolectar y analizar de información.

– Requerir a las alcaldías para que se inicien las acciones restitutorias policivas

– Hacer seguimiento a las acciones restitutorias policivas.

– Intervenir en las acciones restitutorias policivas.

– Presentar recursos.

– Interponer acciones constitucionales.

– Solicitar el inicio de la acción disciplinaria cuando así lo amerite.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 97


98 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

RECOMENDACIONES

P  ara finalizar la presente guía de actuación, se ofrecen una serie de recomendaciones que buscan
ayudar a los funcionarios a mejorar su intervención para la conservación y recuperación de los Bienes
de Uso Público de playa y zonas de bajamar. Estas recomendaciones rondan alrededor de la interpreta-
ción de la condición y situación de los Bienes de Uso Público en playa, las acciones de política pública y el
fortalecimiento de la gobernanza.

Comprensión integral de las zonas de playa y bajamar

U  n elemento central para fortalecer la acción del estado, y en especial de los mandatarios locales, en
la protección y recuperación de los Bienes de Uso Público está en tener una comprensión integral
del territorio costero que sea considerado Bien de Uso Público.

Esto implica reconocer que la constitución de la identidad y delimi­tación territorial de los espacios
costeros en playa y zonas de bajamar a considerar como Bienes de Uso Público depende de su constitu-
ción sistémica, que es producto de la forma como se relacionan sus distintas características geográficas,
ambientales, sociales, culturales, jurídicas y hasta históricas. Es por esto que, “los Bienes de Uso Público
del dominio marino-costero no pueden desasociarse del ambiente en el cual se encuentran, por lo tanto,
no los separa sino que los correlaciona directamente” (Ramos & Guerrero, 2010, p. 35).

Abordar de forma parcial este territorio lleva a una inadecuada protección del bien y de la garantía
de disfrute colectivo. Sucede así, por ejemplo, cuando se aborda el problema de ocupación por predios,
desconociendo su integralidad ecosistémica; o desde una única dimensión, cuando se entiende como un
asunto de delimi­tación geográfica o catastral, desconociendo la relevancia de los servicios ambientales y
de los impactos de la ocupación en el medioambiente. Al igual este abordaje unidimensional lleva a des-
conocer los distintos servicios sociales, de soberanía, culturales, ambientales que tienen estos territorios,
enfocándose solamente en los servicios económi­cos, principalmente asociados a la actividad turística.

El desconocimiento de la integralidad ecosistémica de las playas marinas hace olvidar el doble ca-
rácter que poseen, como bienes de la nación del dominio público marino costero y como ecosistemas
estratégicos, lo que ha facilitado su destrucción y llevado a una reducción considerable como resultado
del turismo costero sin planificación, de los desarrollos residenciales, las ocupaciones y apropiaciones
indebidas (Ramos & Guerrero, 2010).

Por ello, el llamado es a recuperar el reconocimiento integral de estos territorios para una acción de
gestión integral costera que lleve a un desarrollo sostenible y un aprovechamiento colectivo garante de
sus condiciones naturales, institucionales y económicas.
Acción integral para garantizar la protección en el largo plazo

L  a comprensión integral del territorio costero de las playas y zonas de bajamar implica también la ne-
cesidad de una acción integral, que reconozca las distintas dimensiones a abordar para la atención de
estos territorios al igual que la necesidad de una articu­lación interinstitucional para la gestión.

Esto implica que la forma de gobernar en estos territorios se debe realizar usando como eje estruc-
turante el uso sostenible de ecosistemas o estructuras ecológicas donde su objetivo será su conservación
integral como unidad territorial.

La recomendación en ese sentido es apropiarse de los planteamientos de la PNAOCI y emplear dentro


de los instrumentos de planeación de las zonas de playa y bajamar los planes de Manejo Integrado de las
Zonas Costeras –MIZC–, al igual que lograr su adecuada articu­lación con el Plan de Desarrollo del muni-
cipio o distrito y el POT.

De ahí se reconoce que el manejo, protección y ordenamiento de las zonas de playa y bajamar con-
sideradas Bienes de Uso Público requieren de una fuerte articu­lación entre los instrumentos disponibles
para la gestión ambiental con aquellos previstos para el desarrollo territorial (INVEMAR, 2013).

Fortalecimiento de la participación ciudadana y de comunidades

E  l fortalecimiento de la estructura de gobierno para la protección y manejo de los Bienes de Uso Públi-
co en zonas de playa y bajamar es también uno de los requisitos para una acción más efectiva del es-
tado. Pero, en definitiva, esto va más allá del fortalecimiento institucional y una mejor articu­lación entre
las entidades del estado. Se requiere de una inclusión de la ciudadanía y los actores de la sociedad civil
que tengan interés en la protección de las playas. En este sentido, se hace un llamado al fortalecimiento
de la gobernanza, donde se debe promover una real interacción entre sociedad civil y gobierno.

Dada la debilidad organizacional de la ciudadanía, dentro de las acciones de política se debe contem-
plar los recursos e instrumentos necesarios para fortalecer su empoderamiento y capacidad de acción.
La mejor defensa contra los intereses personales es una activa participación de la comunidad en pro del
interés general.

En este punto es importante recalcar la importancia que tiene una adecuada definición de los es-
pacios y reglas de participación. Garantizar la confianza de los actores y la eficacia de su participación
permitirá una mayor estabilidad en el largo plazo del escenario de gobernanza.

Como lo reconoce el Ministerio del Medio Ambiente (2000), las zonas costeras y sus ecosistemas son
un espacio social concreto, que la población debe identificar como suyo. Así, el territorio debe ser el ele-

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 99


100 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

mento integrador de la actividad social y, por tanto, de las políticas públicas, acciones públicas y privadas
que se den para su protección.

Es por ello que se deben dar espacios institucionalizados, con instrumentos y recursos que los ciuda-
danos o comunidades puedan emplear, como los comités de playa, los vigías de playa, las asociaciones
artesanales, entre otras.

Promoción del trabajo y monitoreo interinstitucional

D  ada la complejidad de las acciones requeridas para la adecuada protección y manejo de las zonas
de playa y bajamar y a la existencia de múltiples responsabilidades y competencias requeridas para
intervenir, se hace necesaria la promoción del trabajo conjunto y el monitoreo interinstitucional de las
acciones de política.

La interdependencia de recursos lleva a la necesidad de mayor articu­lación y cooperación entre las


entidades y, como se mencionó, también con los actores sociales y privados. Esto permite un mejor aná-
lisis de las situaciones, procesos endógenos de control, una mejor definición de los conflictos de uso y la
consolidación de una idea compartida sobre la identidad territorial y la funcionalidad que como Bien de
Uso Público tiene para el desarrollo sostenible de la región.

Para enfrentar este escenario se recomienda conformar estructuras de gobierno tipo macrogerencia,
lo que implica la articu­lación por medio de la conformación de comités de gestión, uno por dimensión
estratégica de política, que agrupen y coordinen las entidades públicas de conformidad con el objetivo
de política.

Por último, la complejidad del escenario de política pública y el involucramiento de diversas varia-
bles de análisis incorporadas a cada dimensión estratégica (ambiental, gobernanza, socioeconómica y
DD.HH.), así como la concurrencia de diversos responsables de política de conformidad a sus compe-
tencias legales, lleva a la necesidad de que el seguimiento a las acciones emprendidas se dé de forma
coordinada, lo que implica la promoción de esquemas de accountability horizontal.

El accountability horizontal, difiere del vertical, al no ser un ejercicio de responsabilidad ante la ciuda-
danía sino en el marco de un ejercicio de control y balance de poderes. De esta forma El proceso de ac-
countability horizontal (o rendición de cuentas entre agencias del estado) es entendido, para efectos de
esta estrategia, como “un proceso proactivo por medio del cual los funcionarios públicos informan y jus-
tifican sus planes de acción, comportamiento y resultados, y son sancionados consecuentemente” (Ac-
kerman, 2005, p.1). En esta definición es fundamental destacar que el accountability se entiende como
un proceso y no como un momento en el tiempo, y destaca la iniciativa de los funcionarios públicos en el
proceso de rendición de cuentas. Para efectos de esta estrategia de seguimiento, más que mecanismos
de sanción, el accountability pretende incorporar un esquema de incentivos de refuerzo positivo y correc-
tivos, mediante la visibilización de los avances y el diseño de planes de mejoramiento de conformidad con
los resultados del monitoreo, respectivamente.

A modo de recopilación y cierre, las recomendaciones realizadas se centran en la búsqueda de una


comprensión integral y sistémica de las playas y zonas de bajamar como Bienes de Uso Público de la
nación y como importantes activos ecosistémi­cos que proveen servicios valiosos al país y que son de
disfrute colectivo; igualmente, en la necesidad de promover y fortalecer un esquema de gobernanza de
la protección y gestión de ellas como bienes públicos integrales.

Esperamos que con este documento se brinde un instrumento de ayuda para tener una mejor com-
prensión del escenario de política en el que las autoridades y las comunidades estarán al momento de
abordar los retos que trae la protección y gestión de las playas y zonas de bajamar consideradas Bienes
de Uso Público de la nación.

Actuación para la protección de Bienes de Uso Público en zonas de playa y bajamar 101
Glosario básico

Bienes de Uso Público: extensión de tierra o espacio territorial cuyo dominio perte-
nece a la nación y su uso o aprovechamiento corresponde a todos los habitantes
(Procuraduría General de la Nación, 2015).

Playas marinas: zona dinámica compuesta por sedimentos que se extiende hacia la
tierra desde la línea de más baja marea, hasta el lugar donde se presenta un cambio
fisiográfico (Procuraduría General de la Nación, 2015), es decir, los cambios que se
vayan presentando en el terreno.

Zonas de bajamar: áreas que se cubren por la máxima marea y quedan descubiertas
cuando esta baja (Procuraduría General de la Nación, 2015).

Política pública: conjunto de acciones y decisiones encaminadas a solucionar pro-


blemas propios de las comunidades. En su diseño e implementación pueden in-
tervenir conjuntamente la sociedad civil, las entidades privadas y las instancias
gubernamentales en sus distintos niveles (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 2016). En este sentido, como construcción social es una estrategia con
la cual el gobierno coordina y articu­la el comportamiento de los actores a través
de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que representan la realización
concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos considerados
necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones socialmente
relevantes (Santander & Torres-Melo, 2013).

Agenda pública: se consolida como los asuntos que son parte de la discusión activa en
las distintas esferas públicas que existen en una sociedad, merecen su atención y
son compatibles con la acción estatal. Una ciudadanía informada y con suficiente
capacidad permitirá que los procesos de política pública sean amplios y democrá-
ticos. Adicionalmente, la garantía de derechos ciudadanos por parte del gobierno
necesita de la activa participación ciudadana en su exigencia y asumir correspon-
sabilidad en su proceso público que hagan factible su inclusión a la agenda pública
(Santander & Torres-Melo, 2013).

Instrumento de política pública: se aplican de acuerdo al marco de gobernanza, im-


positivos, regulatorio, de propiedad pública, presupuesto o de disuasión moral. Al
ser un instrumento que responde a la forma como se configura el espacio de la

Glosario básico 103


104 Guía de actuación para la protección de los Bienes de Uso Público en zona de playa y bajamar

política pública depende de la clara identificación de actores relevantes en la im-


plementación, sus intereses y una caracterización de posibles conductas políticas
(Santander & Torres-Melo, 2013).

Acciones de política pública: están encaminadas a buscar objetivos de interés público


o beneficio público.

Escenario de gobierno: permite identificar los actores que intervienen en la formu­


lación e implementación de la política y su actuación en la misma.

Accountability: rendición de cuentas donde los funcionarios públicos o entidades se


encuentran obligados a informar y explicar lo que hacen. En él se fomenta la trans-
parencia, el rendimiento, el interés público y se mitigan las amenazas para la cons-
trucción de buen gobierno, Estado de Derecho, corrupción, clientelismo o captura
que canalizan los recursos públicos injustamente y alteran la dinámica de compe-
tencia política. La rendición de cuentas se puede dar entre actores que tengan la
misma autoridad sin que signifique un desafío en el papel dentro de la política que
posee cada uno (Ackerman, 2005).

Macrogerencia: en un sentido administrativo, en lugar de vigilar y dirigir cada uno de


los detalles y tareas a ejecu­tar para lograr los objetivos, la macrogerencia se refiere
a la gestión en la cual el gerente ofrece muy pocas instrucciones al grupo de tra-
bajo, siendo estos los responsables de desarrollar y ejecu­tar las tareas incluyendo
toma de decisiones. En este sentido, el énfasis de esta técnica de gestión está en la
autonomía de quienes ejecu­tan las acciones, capitalizando los conocimientos espe-
cíficos y habilidades del equipo, pero en el marco de una gerencia que moviliza la
organización y los resultados, comprendiendo las relaciones interfuncionales (Ha-
rrington, 1997).

Formu­lación de políticas: es la fase donde se diseña y estructuran las políticas a partir


de dinámicas propias, decisiones, restricciones y actores de acuerdo al momento y
espacio en que se desarrolle. Su objetivo es construir una opción de política estruc-
turada y factible donde se identifique la relación entre las causas y las soluciones de
un problema (Santander & Torres-Melo, 2013).

Participación ciudadana: resulta de la acción intencionada de los individuos en busca


de metas específicas, ser agentes activos de cambio y no receptores pasivos de
prestaciones. Es un proceso en que distintas fuerzas sociales en función de sus in-
tereses, intervienen directamente o por medio de representantes en la marcha de
la vida colectiva con el fin de mantener, reformar o transformar sistemas vigentes
de la organización social y política (Ministerio de Educación, s.f).

Gobernanza: procesos de acción que organizan la interacción entre los actores, la di-
námica y reglas de juego con las cuales una sociedad toma sus decisiones y deter-
mina su conducta (Hufty, 2006; citado en Torres-Melo & Santander, 2013).

Plan de Ordenamiento Territorial-POT: de acuerdo a la Ley 388 de 1997 el Plan de


Ordenamiento Territorial establece mecanismos que permite a los municipios o
distritos promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural así como la prevención
de desastres en zonas de alto riesgo. Igualmente promueve la concurrencia de la
nación, las entidades territoriales y autoridades ambientales, instancias y autorida-
des administrativas en la planificación y cumplimiento de las obligaciones consti-
tucionales y legales que se prescriben con respecto al territorio.

Plan de Desarrollo: documento base que provee lineamientos estratégicos de polí-


tica pública formu­lada por el presidente y/o los alcaldes a través de su equipo de
gobierno. En él se señalan los propósitos y objetivos, metas, prioridades y orienta-
ciones generales de la política económica, social y ambiental, tanto a largo como a
mediano plazo (Departamento de Planeación Nacional, 2016).

Glosario básico 105


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