DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO on constitucionales; protesta del presidente de la Reptiblica, articulo 87 con- stitucional; calificacién de la remuncia del presidente de la Repabli- ca, articulo 86 constitucional; nombramiento del presidente interino © sustituto, articulo 84 y 85 constitucionales; clausura de los periodos de sesiones ordinarias y extraordinarias y celebracién de sesiones solemnes, articulo 5 de la ley orgdnica; suspensién de garantias, ar- ticulo 29 constitucional. Cuando el Congreso sesiona de manera conjunta, lo hace en el recinto de la Cémara de Diputados. El Congreso de la Unién, por regia general, actvia de manera sepa- rada y sucesiva mediante sus Camaras. Las facultades expresas que te confiere el referido articulo 78 constitucional se dividen en dos | clases: facultades explicitas y facultades implicitas. Las facultades explicitas, amadas asi porque indican la materia precisa que regulan, son en su mayor parte de naturaleza legislativa. Para efectos didicticos, se dlividirén en varios grupos: A) financiers, que se establecen para: imponer contribuciones federales, fraccién, VII; dar bases para los empréstitos, fracci6n VIII; regular la moneda (tam- bién pesas y medidas), fraccién XVIII; expedir Ley Organica de la Contaduria Mayor de Hacienda, fraccién XXIV; establecer contribu- Gones especificas, fraccién XXIX; B) econdmicas y sociales, que se refieren a: impedir restricciones al comercio, IX; hidrocarburos, mineria, comercio, industria cinematografica, juegos y trabajo, X; salu bridad general, XXV; vias generales de comunicacién, XVII; educa- cién, XXV; XXTX-D planeacion y desarrollo; abasto, bienes y acciones ‘econdmicas, XXIX-E; inversién extranjera, ciencia y tecnologia, XXIX-F; © defensa y relaciones exteriores, que regulan: declaraci6n de guerra, XII; derecho maritimo, XII; fuerzas armadas (ejército, marina, fuerza aérea), XIV; guardia nacional, XV; nacionalidad y extranjeria, XVI _ servicio exterior, XX; bandera, escudos ¢ himno, XXIX-B; D) entorno y ecologia que tratan de: aguas federales, fraccién V;-asentamientos hu- manos, fraccién XXIX-C, medio ambiente y ecologia, fraccién XXIX-G. Hay facultades explicitas, ademas, que son de naturaleza adminis- trativa o jurisdiccional. Entre las facultades administrativas que atri- buyen al Congreso las primeras fracciones del referido articulo 73 estan: admision de nuevos estados, fraccién, I; ereccién de estados dentro de los existentes, fraccién Il; problemas de Iimites entre los ‘estados, fraccién IV; cambio de residencia de los poderes de la Fede- racién, fraccién V; pueden incluirse entre ese tipo de facultades Ta fraccién XI que da atribucién al Congreso para crear y suprimir672 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA, empleos piiblicos de la Federacién, asi como las que se refieren a conceder licencia o aceptar renuncia del presidente de la Repiiblica, fracciones XXVI y XXVII respectivamente. En cuanto a las jurisdic- cionales, destacan Ja amnistia, fracci6n XII, que veremos mas adelante. Las facultades implicitas, por su parte, estén reguladas por la fraccién XXX del articulo 78 constitucional, que a su vez tiene su origen en una cléusula similar de la Constitucién norteamericana, en su articulo mimero 1, seccién VIII, 18, y se encuentran formuladas en términos bastantes genéricos, otorgando competencia al Congre- so para poder expedir todas las leyes que tengan “por objeto hacer efectivas las facultades anteriores”, asf como cualquier otro tipo de facultad concedida por la Constitucién a los poderes de la Union. Dichas facultades implicitas, en opinién undnime de la doctrina, no consisten en poderes irrestrictos o ilimitados, tampoco auténomos, sino que constituyen “los medios normativos” o la “puerta de escape” para que el Poder Legislative pueda llevar a Ja practica cualquier facultad expresa o explicita que la Constitucién ha otorgado a los principales érganos del poder piiblico. Para que se actualice la facul- tad implicita precisa satisfacer los siguientes requisitos: 1) la existencia de una facultad explicita, que por si sola no podria ejercer; 2) la relacién de medio a fin entre la facultad implicita y el ejercicio de la facultad explicita; 3) el reconocimiento por el Congreso de la Unién de Ja necesidad de a facultad implicita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ella necesita, En uso de estas facultades implicitas se han expedido, verbigracia, el Cédigo Civil y el Codigo de Procedimientos Civiles, la Ley de Amparo o la Ley Organica del Poder Judicial de la Federacién. En lo que respecta a las facultades exclusivas, se conocen como tales a las que se ejercitan de manera separada, pero no sucesivamente, por cada una de las Camaras el ejercicio de una facultad exchusiva se agota en la Cémara a la que corresponde dicha facultad y el asunto no pasa al conocimiento de la otra Camara, Las facultades exclusivas estin enumeradas para la CAmara de Diputados en el articulo 74 y para el Senado en el articulo 76, A los diputados, indica el referido articulo 74, les corresponde de manera exclusiva; a) actuar como colegio electoral para calificar la elecci6n del presidente de la Republica, fracci6n I; 4) ciertas faculta- des hacendarias: vigilar la contadurfa mayor, por medio de una comi- sién de su seno y nombrar a los jefes y empleados de esa oficina, aprob ta ant declai servid politi ment facult venci tos n servic de la la Su Eject les al sus € ast c de sv la de sus ¢ jurad iucid indi¢ Cam mod resp cons cién inter Fjec emp fracc vaca a tra suo no s anteDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO_ or. aprobar el presupuesto de egresos de la Federacién y revisar la cuen- ta anual, fracciones Il, III y IV, respectivamente; ¢) intervenir para Ja declaracién de procedencia o desafuero en caso de delitos de altos servidores, asi como fungir como érgano de acusacién en los juicios politicos, parrafos primero y segundo de la fraccién V, respectiva mente; d) las demas que le confiere expresamente esta Constitucién. senala el articulo 76, les incumben las siguientes facultades: a) la politica exterior, los tratados internacionales y con- venciones diplomaticas del Ejecutivo, fraccién I; b) intervenir en cier tos nombramientos, sea ratificando al procurador, funcionarios del servicio exterior, empleados superiores de hacienda y jefes superiores de las fuerzas armadas, fraccién IL, sea designando a los ministros de Ja Suprema Corte de Justicia de la Nacién de terna que propone el Fjecutivo, fraccién VIG ¢) defensa nacional, salida de tropas naciona- les al exterior, paso de wopas extranjeras por el territorio o estacién de sus escuadras en aguas mexicanas por més de un mes (fraccién III, asi como disposicién de la guardia nacional por cl presidente fuera de sus estados fraccién IV); intervencién federal, cuando se declara la desaparicién de poderes (fracci6n V y cuestiones politicas entre sus estados fraccién VI); d) juicio politico, en que se erige como jurado de sentencia, fraccién VII, ¢) las demas que la misma Consti- tucién atribuye. Las facultades comunes de las dos Caimaras, como st nombre lo indica son semejantes en cuanto a su contenido y alcance para ambas CAmaras, pero se ejercitan de manera separada y no sucesiva, de tal modo que cuando una de elias se actualiza se agota en la Camara respectiva. Estén establecidas las facultades comunes en el articulo 77 constitucional, el cual sefiala que cada Cémara puede, sin interven- Gién de la otra: dictar resoluciones econdmicas relativas a su régimen interior, fraccién J; comunicarse con la camara colegisladora y con el Ejecutivo por medio de su comisiones, fraccién I]; nombrar a los empleados de su secretaria y hacer el reglamento interior de ésta, fraccién Il; convocar a elecciones extraordinarias para cubrir las vacantes de sus miembros, fraccién IV. El Poder Legislativo puede, por sltimo, actuar durante sus recesos a través de Ja Hamada Comision Permanente. Este érgano reconoce su origen en las Cortes del reino de Aragén del siglo XIII, que cuando no sesionaban dejaban una comisién integrada por ocho miembros, antecedente que se recogié en la Constitucién de Cadiz de 1812 que674 HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA tuvo una diputacién permanente integrada por siete miembros. Se compone la Comisién Permanente, dice el articulo 78 constitucio- nal, de 87 miembros, diecinueve diputados y dieciocho senadores, con sus respectivos suplentes, todos ellos se nombran Ia vispera de la clausura de los periodos ordinarios de sesiones. Carece la Comisién Permanente de facultades legislativas importantes, se retine usual mente una vez por semana, sus atribuciones —segtin el articulo 79 constitucional— se concretan a ratificar algunos nombramientos, convocar a sesiones extraordinarias, recibir iniciativas de ley y turnarlas para dictamen, conceder licencias y otras semejantes. Ha sido muy polémica esta institucién en nuestro derecho ptibli- co, varios tratadistas han clamado por su desaparicién expresando, entre otras razones, que no es una institucién indispensable en un régimen constitucional, que es un fraude al derecho de representa- cién por sus escasos miembros en relacién con el niimero total de legisladores y que las facultades que ostenta son meramente buro- craticas, no legislativas. Como quiera, en un pais como el nuestro en el cual el Poder Legislativo ha llevado una Kinguida existencia, y atin considerando los excesos en que se ha incurrido, la Comisién Perma- nente ha sido un foro importante para debatir sobre los problemas politicos det pais y conocer al través de algunos de sus representantes el pensamiento de Jos legisladores, de ahi que consideremos que sea una institucién que merece conservarse, siempre y cuando se trans- forme y se le otorguen atribuciones de mayor importancia, ‘VIII. Las FUNGIONES DEL PODER LEGISLATIVO El Poder Legislative ha experimentado una transformacién radical en lo que se refiere a las funciones que desempeiia en el Estado contemporanco; si antes Ia actividad del referido poder era de cardc- ter eminentemente legislativa, ahora sus funciones se han diversificado ¢ intensificado en otras dreas, como consecuencia de las cada vex mas eficaces acciones de control y fiscalizacién que ejercen sobre los demés Srganos del poder publico, de la movilidad e influencia de que gozan Jos partidos en las Camaras, y de la participacién creciente de los legisladores en el debate de los asuntos y de los problemas mas vitales % A este respecto, véanse: Moreno, Daniel, “Las Cortes cle Cadiz y la Constinucién de 1812", Estudios solve ef Decrco Constitucional de Apatzingdn, pp. 121 y ss; Tena Ramirez, Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1991, pp. 59 85. para la vie lativo en multidime aplicando os parlar Estado y < democrac Ahora Poder Le; parlamen manifiestz imperson cual el Pe particular fiere ala: y los egre la revisio tareas; d) Legislativ dores pul tica, pore clases y I obligados ral del Es La activa Se ha tica de 1 division « como he Poder Fj que pusc causas s€ rado casi 2 Toss Diputados ¢ y sss Beslin ‘Thalia, op.DEREGHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO_ om, para la vida de una nacién, En suma, las funciones del Poder Legis: ativo en nuestros dias poseen una naturaleza heterogénea y multidimensional; es mas, en Ia medida en que en un pais se ha ido aplicando esta transformacién funcional de! Legistativo, se insertan Jos parlamentos con éxito en la nueva realidad constitucional del Estado y aseguran su contribucién més eficaz para el progreso de la democracia. Ahora bien, las principales funciones que se atribuyen hoy al Poder Legislativo, como bien lo ha estudiado la doctrina del derecho parlamentario,” son las siguientes: a) Funcién legislativa, que se manifiesta en la creacién de normas de caracter abstracto general € impersonal, denominadas leyes; 6) Funcién de control mediante la cual el Poder Legislativo encauza y fiscaliza a otros érganos estatales, particularmente al Poder Ejecutivo; ¢) Funcién financiera, que se re- fiere a la autorizaci6n del presupuesto, que se concreta en Tos ingresos y los egresos necesarios para el sostenimiento del Estado, as{ como en la revisin de los gastos que efectian los poderes publicos en sus tareas; d) Funcién jurisdiccional, porque en ocasiones corresponde al Legistativo juzgar y determinar las responsabilidades de los altos servi dores piiblicos; ¢) Funcién de representacién y de orientacién polf- tica, porque en el Poder Legislativo deben estar representadas las dlases y los sectores sociales de un pais, y por ello mismo estos estén obligados a establecer las orientaciones que requiere la politica gene- ral del Estado. La actividad legislativa y su funcién actual Se ha considerado a Ia funcién legislativa como Ia mas caracteris- tica de los parlamentos, asf lo reconocié la doctrina clasica de la division de los poderes cuando fue formulada. Durante el siglo XIX, ‘como hemos visto, el esquera funcion6, pero en el presente siglo el Poder Ejecutivo adquirié un predominio tal en el ambito legislativo, que puso en tela de juicio Ia acti dad. de Jos legisladores; diversas causas se encuentran en fa raiz del fendmeno, que ha sido conside- rado casi universal, aunque ¢s indudable que mucho contribuyé a © Tossi, Silvano, Derecho parlamentaria, México, Miguel Angel Portia y Cérnara de Dipurados de la LVI Legislanira, pp. 197 y ss; Santaolalla, op. a, supra, nota 24, pp. 288 | Ye; Berlin, Francisco, op. ct, supra, nota 5, pp. 291 y ss; Pedroza de la Llave, Susana Thala, op. ct, supra, nota 5, pp. 215 ys.676 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA dicho cambio el que el Ejecutivo haya contado con mayores recursos humanos, técnicos, informativos y econémicos, factores que lo posibili- taron para elaborar de manera mas sencilla y consistente las iniciati- vas de ley. Es este uno de los aspectos mas vulnerables y criticados del Poder Legislativo, en cuanto se afirma que los parlamentos han abandona- do la tarea que les es propia, porque su papel, en diversas ocasiones, se reduce a revisar con mds o menos profundidad Jos proyectos de ley que el Ejecutivo presenta, cuando no a ratificarlos sin mayor tré- mite. Esta opinién muy difundida tiene su justificaci6n, subraya un grave problema constitucional de nuestra época; afortunadamente, la simple y estéril critica est siendo sustituida por posturas mas cons- tructivas, que propugnan en muchos paises por la reforma profunda del Legislative, que lo haga adecuarse y renovar brios frente a los retos que las nuevas realidades plantean. Ha venido sufriendo el Poder Legistativo mexicano cambios simi- lares a los que han acontecido en otras latitudes. Durante muchos afios, el Poder Ejecutivo ha tenido un predomi- nio‘desmesurado sobre Ia actividad legislativa, no s6lo como conse- cuencia del fenémeno general del fortalecimiento del Ejecutivo, sino también como resultado de diversos factores de nuestro sistema politico, de ah que haya sido un hecho bastante conocido que mas del 90% de las iniciativas de ley se hayan originado en la presidencia de la Republica, con el agravante de que dichas iniciativas eran casi siempre aprobadas sin mayores modificaciones por las Camaras. En los tiltimos aiios, empero, el panorama empieza a modificarse sensiblemente y se esté presenciando Jo que puede denominarse una revalorizacién del Poder Legislativo, que se manifiesta en la gradual modernizacién de sus procedimientos, en la revisin mas esmerada de los proyectos de ley que propone el Ejecutivo, ¢ incluso en inicia- tivas de ley de los propios legisladores que han logrado romper el monopolio tradicional de dicho érgano. En las tiltimas legislaturas federales, ha sido cada vez més frecuen- te que las Cdmaras, sea la de diputados o la de senadores, introduz- can modificaciones importantes, decanten o afinen textos, 0 incluso impidan que prosperen algunos proyectos de ley inadecuados; cono- cida también es la participacién que los partidos politicos y el Poder Legislativo han tenido en la reforma del Estado, particularmente en las modificaciones que ha tenido el régimen electoral, la administra- cién de ju destacados las que re orden fam deral. Ciex incurrido | siderar qu durar y qu experienci Ahora un proces: cas de obs de leyes.* encuentrai sefialan las tiva, discu vigencia. El der cional, cox blica, dipu los estado: A esta cin a dick que otorg: tos de leye al Distrito sentar inic cualquiera respectiva Reglamen 35 fraccié recho de hacerlo m de Justicia nuestro M menos en el ambito GarciaDERECHO CONSTITUCIONAL MEXIGANO ¥ COMPARADO or cin de justicia y la seguridad priblica; en fin, gracias a Ja accién de destacados legisladores han prosperado iniciativas generosas, como Jas que recientemente se aprobaron respecto de la violencia en el orden familiar 0 la que instauré la defensoria de oficio a nivel fe- deral. Cierto es que, en no pocas ocasiones, el debate legislative ha incurrido en la ligereza y atin el exceso, pero también hay que con- siderar que la vida parlamentaria mexicana empieza apenas a ma- durar y que el aprendizaje democritico requiere de largos aiios de experiencia y de préctica. Ahora bien, la funcién Iegislativa puede ser caracterizada como un proceso, mediante el cual se formula determinadas reglas juridi- cas de observancia general a las que se les da el nombre especifico de leyes.%¥ Las reglas que norman el proceso legislativo en México, se ‘encuentran en los articulos 71 y 72 de la Constitucién, mismos que sefialan las principales etapas que comprenden dicho proceso: inicia- tiva, discusién, aprobaci6n, sancién, publicacién e iniciacién de la - vigencia. El derecho de iniciativa, de acuerdo con el articulo 71 constitu- _ onal, corresponde a las siguientes personas: presidente de la Repi- | tos de leyes 0 decretos ante el Congreso Federal en materia relativas _ al Distrito Federal; por su parte, los particulares pueden también pre- ) sentar iniciativas, pero por via indirecta formulando peticién ante | cualquiera de las Camaras del Congreso, el presidente de la Camara respectiva lo turna a la comisién de que se trate, articulo 61 del Reglamento Interior, que tiene su fundamento en los articulos 80. y 35 fraccién IV, constitucionales, Se han. presentado respecto del de- |" techo de iniciativa, ademas, algunas proposiciones que tienden a “de Justicia de la Naci6n y la incorporacion de la iniciativa popular; de nuestro Méximo Tribunal se dice que debe tener iniciativa cuando iménos en algunas materias que le son propias, como ya acontece en ® Garcia Maynez, Eduardo, Introducrién al estudio det derecho, 26a, ed., 1975, p. 52.ore HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALYADOR VALENCIA CARMONA tiva popular, por su parte, ha sido propuesta por varios partidos politicos, acompaiidndola de la figuras del plebiscito y del referéndum. La formacién de leyes, segiin el inciso h, del articulo 72 consti- tucional, y vale como regla general, puede iniciarse de manera in- distinta en cualquiera de las Cémaras y por cualquiera de las perso- nas juridicas que estan legitimadas. Sin embargo, segtin el precepto recién seaalado, existen algunas restricciones: los proyectos que ver saren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, 0 sobre el reclu- tamiento de tropas, se discute primero en la Camara de Diputados; a este respecto, recuérdese que es atribucién exclusiva del presidente de la Republica presentar el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos. Las reglas sobre el proceso legislative se hayan consignadas en el propio articulo 72 constitucional, que en sus diferentes incisos ha previsto multiples casos que provoca la discusién del proyecto de ley; desde la hipétesis mds sencilla cuando el proyecto se aprucba sin mayor obsticulo, pasando por los casos en que dicho proyecto se desecha o aprueba sélo en parte, hasta el rechazo total de una inicia- tiva, Este juego parlamentario de tantas aristas ha sido de aplicacién muy relativa en nuestra historia constitucional, aunque seguramente lo veremos operar con més frecuencia en los tltimos aiios. Una vez que la iniciativa ha recibido la aprobacion de las Camaras, se turna a conocimiento del Poder Ejecutivo, mismo que puede ejercer el derecho de veto. El derecho de veto, regulado en los incisos B y C del articulo 72 constitucional, otorga al Poder Ejecutivo la posibilidad de desechar en todo o en parte el proyecto de ley o decreto. En el inciso C del articulo mencionado se prescribe que el Ejecutivo tiene 10 dias titiles para devolver un proyecto con “observaciones” a la Camara de su ori- gen, si no lo hace, se reputard aprobado; esta disposicién tiende a evitar el pocket veto (veto de bolsillo) norteamericano al que el presi- dente acudfa sin dar a conocer su negativa, pero rehusando firmar Ja proposicin de ley, por eso se indica en nuestra Constitucién que aunque el Congreso cierra suspenda sus sesiones cuando esté co- triendo el término indicado, Ia devolucién deberd hacerse el primer dia titil del periodo de sesiones. Por su parte, el inciso C dispone de manera muy directa que un proyecto de ley 0 decreto puede dese- charse en todo o en parte por el Kjecutivo, siendo devuelto con sus observaciones a Ja Camara de su origen; ¢l veto interpuesto por el Ejecutiv confirm de yoto: que se ¢ al Ejecu Exis procede ‘dé cada greso cc ras cuan como di reforma Ha. practica porque iniciativ: taria y p mento. donde ¢ proceso Hat menude lizacion Srganos Tativo pe sentacié el derec conduc y procec realiza « Den una ate parlame troles hi dientes son miuDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y COMPARADO. 679 Ejecutive puede superarse sf ambas Camaras en votacién nominal confirman el proyecto “por las dos terceras partes del miimero total de votos”, adviértase que éste es uno de los casos de excepcién en que se demanda una mayorfa calificada especial que de darse obliga al Ejecutive a promulgar la ley o el decreto correspondiente. Existen varios casos, sin embargo, en que éste derecho de veto no procede, asi sucede respecto de las siguientes facultades: exchusivas™ dé cada una de las Cémaras; de la Comision Permanente; del Con- greso como asamblea tinica; del Congreso o de alguna de las Cama- ras cuando acttian como colegio electoral o jurado tanto de acusacién como de resolucién; la del Congreso de expedir su ley orgdnica; las reformas constitucionales. Ha estado el derecho de veto, por tiltimo, en desuso en nuestra prictica constitucional, en razén de que no era necesario utilizarlo porque un partido mayoritario holgado vencia las resistencias a las iniciativas del Ejecutivo, pero ahora con la nueva dinamica parlamen- taria y partidista es muy posible que tenga que acudirse a este instru- mento. Diferente ha sido la evoluci6n del veto en Estados Unidos, donde este derecho, como ya vimos, ha sido muy utilizado en el proceso legislativo. IX, La FUNGION DE CONTROL Ha venido desempefando el Poder Legislative, cada vez mas a menudo y con mayor eficacia, diversas actividades de control y fisca- lizacién sobre el Poder Ejecutivo, y eventualmente respecto de otros _ Organos del poder piiblico. Esta funcién de control radica en el Legis- lativo porque, en principio, en dicho poder esta depositada la repre- sentacién del pueblo, mismo que como titular de la soberania tiene dl derecho de demandar a través de sus representantes la buena conduccién de los asuntos piiblicos, utilizando diversos instrumentos y procedimientos para valorar, verificar y fiscalizar las actividades que realiza el Poder Ejecutivo, Dentro de su teoria del control, a Karl Loewenstein le merece una atencién especial los que Slama controles interérganos entre el parlamento y el gobierno, que ubica dentro de la categoria de los con- troles horizontales, aquellos que surgen entre los diversos ¢ indepen- dientes detentadores del poder. Aunque dichos detentadores del poder son multiples, “en la realidad politica, el interjuego y la interaccién680 HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA GARMONA. 4 entze el gobierno y el parlamento constituyen el mello del proceso |, -—_—particip : del poder”. b lerayk / En principio, el tema del control es aplicable a cualquier Estado, | de esta : aunque con las naturales modalidades que derivan de la ley funda = | conjunt : mental o el régimen de gobierno establecido. Es preciso reconocer, sin lativo p embargo, que sin bien el tema del control es de general aplicacién gobiern i a cualquier sistema constitucional, se consolid6 primero en algunos : i se Ile regimenes parlamentarios ewropeos, por raz6n légica de la estrecha Elt relacién que existe en dichos regimenes entre gobierno y Parlamento. - distinto La idea del control parlamentatio se originé en las pricticas legisla de deca tivas y en los reglamentos, antes que en la Constitucién, recuérdese muy ne 4 a este respecto las experiencias de los parlamentos inglés y francés. |, mentan , Sélo hasta después de la Primera Guerra Mundial, cuando se produ subraya , ce el fenémeno de la “racionalizacion del poder", que describié maw entre el E gistralmente Mirkine Guetzevicht,! varias Constituciones incluyen en |/—_os Tam sus textos la nocién de responsabilidad expresa del gobierno ante el | .——_—postbili Parlamento y algunas reglas de la funcién de control (Alemania, Aus | Ap , tia, Checoslovaquia y Polonia). Coneluida la segunda posguerra, la | idactic F nocién de contro! adquiere una visién ms amplia, a tal punto que, | siguient F verbigracia, la reciente Constitucién espaiiola de 1978 es muy expli- 1 adminis cita, en su articulo 66, 2, establece que las Cortes generales, enue | Presupt : otras funciones, “controlan Ia accién del gobierno”. 7 La naturaleza del control parlamentario ha despertado mucho I- Interv interés en la doctrina, explica Garcia Fernandez," asi algunos | 4 autores la hacen descansar en la responsabilidad politica, otros la Une : estiman como una garantia constitucional tanto de verificacion como | tando s : ide elemental responsabilidad, también se conceptiia como el elemen- | “recta : fo instrumental o nuclear de la relacién fiduciaria entre el gobierno | LOS fu : y el Parlamento. Parecido acontece con la tipologia de los instru de los ¢ i mentos de control, no slo porque el propio término de control es | En E multivoco, sino también por las maneras en que opera dicha funci6n Cotte ° de control, misma que en algunos supuestos significa verificacién o j inspeccion de las actividades de gobierno, en otros implica un verda | = propues 4 dero poder de aprobacién o de veto y también incluye casos en que eve ;: jective ® Loewenstein, Carl, Teoria de la Constitucién, Barcelona, Ariel, 1983, pp. 252 y 253. ses Orozt j ‘© Milne Guetzevicht, Boris, Moderas tendencias del davecho constituctonal, Madrid, evolucion f Editorial Reus, pp. 13 y ss septuagéin 5! Garcia Ferndndez, Javier, “Funciones del control del parlamento sobre el gobierno”, Tegisativo Derecho Co BL Poder Ejecutioo.... ct, Supra, nota 8, pp. 58 y 8.DERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO ¥ GOMPARADO 681 participa 0 colabora en dichas actividades. Sea cual fuere la natura: leza y la tipologia del control, es importante destacar que la esencia de esta funcién para efectos practicos radica en que establece un conjunto de procedimientos ¢ instrumentos de que dispone el Legis- lativo para supervisar tanto en lo general como en lo particular al gobierno, asi como actualizar las responsabilidades a que haya lugar si se Hegasen a presentar. El tema del control ha venido teniendo mayor importancia en los distintos regimenes presidenciales, pero en México debe considerarse- le de cardcter prioritario porque de é1 pueden derivarse instrumentos muy necesarios para la transicién democratica que venimos experi- mentando. Desde hace algunos afos, distinguidos especialistas han subrayado en Ja necesidad de examinar el proceso de las relaciones entre el Fjecutivo y el Legislativo, detallando la manera en que operan Jos Hamados controles intra ¢ interorganicos, asi como sugiriendo las posibilidades para su mejoramiento.# A partir de estos estudios, agruparemos, por razones de caracter didactico los instrumentos y procedimientos de control de la manera siguiente: nombramientos presidenciales; controles sobre la gestién adininistrativa; control de los actos politicos o de gobierno; control presupuestario. 1. Intervencién en el nombramiento de altos funcionarios Uno de los sectores en que el érgano Legislative ha venido aumen- _tando sus poderes es el relativo a su intervencién, ya sea en forma directa 0 en colaboracién con el Ejecutivo, para la designacién de altos funcionarios del gobierno, del Poder Judicial y recientemente de los electorales. En el aspecto judicial, debemos recordar que de acuerdo con el texto original dei 96 constitucional, los miembros de la Suprema Corte de Justicia eran electos por el Congreso de la Unién, previa propuesta de uno por cada legislatura de los estados, a través del voto * Veanse, entre otros, Valadés, Diego, “El control interorginico entve los poderes jecutivo y Legislativo en México”, El sistema presidencial mexicano, UNAM, 1988, pp. 245 y Orozco Enriquez, Manuel, “El Poder Legislative en el Constituyente de Querétaro y si evolucién posterior”, Estudios Juridicas en tomo a ta Constitucién mexicana de 1917 en st Septuagdsimo anivensario, UNAM, 1992, pp. 219 y ss; Barquin, Manuel, “La supervisién del © egislativo y la responsabilidad del ejecutivo", Memoria def Tercer Congreso Toewamericano de ‘Derecho Constitucional, México, UNAM, 1987, t. IL, pp. 565 y ss682 HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA de las dos terceras partes del ntimero total de diputados y de senadores, mas tarde, por reforma del 20 de agosto de 1928, se adopts el sistema norteamericano, los ministros eran propuestos por el pre~ sidente con aprobacién del Senado. Finalmente, los _minis- tros de nuestro maximo tribunal se designan ahora por el Senado, a propuesta de terna del presidente de la Repiiblica, por el voto de las dos terceras partes de los miembros que se encuentren pre- sentes. En el terreno administrativo, se designan por el Ejecutivo Fede- ral, con aprobacién del Senado, los agentes diplomaticos y cénsules, Jos coroneles y empleados superiores de Hacienda (articulo 89, cons titucional, fracciones III y IV, pero esto tiltimo no se ha cumplido de manera constante). Aunque no pertenece a esta esfera, el nombra- mmiento del presidente de Ia Comisién Nacional de Derechos Huma- nos, sigue un procedimiento similar, segiin el articulo 10 de 1a ley respectiva. Interviene también el Senado de manera muy importante en la procuracién de justicia y en la funcién electoral. En un principio, el procurador general de la Reptiblica era designado por el presi dente de la Reptblica de manera directa y Mana, varidindose el sis- tema por reforma de 31 de diciembre de 1994, que prescribe que aunque a este funcionario lo sigue nombrando el titular del Ejecuti- vo Federal, se hari ahora con ratificacién del Senado en sus recesos de la Comisién Permanente. Por lo que se refiere a la funcién elec- toral, el Poder Legislativo tiene una participacién muy directa en la designacién de los titulares del Instituto Federal Electoral y del Tri- bunal Electoral, para aquellos interviene la Camara de Diputados y para éstos el Senado. Los ocho consejeras electorales y su consejero presidente del Instituto Federal Electoral, por reforma del 22 de agos to de 1996, se eligen, de acuerdo con la fraccién III del articulo 101 constitucional, por el voto de las dos terceras partes de la Camara de Diputados, o en sus recesos por la Comisién Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios; los magistrados electorales que inte- gran la Sala Superior y las regionales, por reforma del 22 de’agosto de 1996, se designan indica el articulo 99 constitucional in fine, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Camara de Senadores, 0 en sti receso por la Comision Permanente, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién. 2. Con Ce Jas act Ejecut tol s¢ en vir mejor. contri de la Lo guieni interp estos | como régim Lo previs secret tivos respec narias, que, ¢ Repti incluy en la Wiktime concu para « mend: legisla La “comp lo 93, a los ral (se minist zados se discDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y COMPARADO 2. Control de gestién Compete también al érgano Legislativo un control de gestién sobre las actividades gubernamentales y administrativas que realiza el Poder Ejecutivo, como también respecto de otros érganos priblicos. Este con- trol se ha revelado como un instrumento de gran utilidad practica, en virtud de que a través de diversos medios se pueden esclarecer y mejorar las politicas de gobierno, los servicios puiblicos y, en general, contribuir ejerciendo una supervisién adecuada a la buena marcha de la administracién. Los medios de control de gestién son, principalmente, los si- guientes: a) los informes; b) las preguntas; ¢) las investigaciones; d) las interpelaciones, y ¢) las mociones de confianza y censura. Algunos de estos medios no se aplican en el sistema constitucional mexicano, como son las mociones referidas y las interpelaciones propias de un régimen parlamentario. Los informes de la administracién piiblica al Congreso estan previstos en el artfculo 93, primer parrafo, mismo que indica que los secretarios de Despacho y los jefes de los departamentos administra tivos tienen que dar cuenta al Congreso del Estado que guarden sus respectivos ramos, tan luego esté abierto el periodo de sesiones ordi- narias. Esta disposicién se conecta con el articulo 69 constitucional que, como hemos visto, establece la obligacién del presidente de la Reptiblica de presentar un informe anual por escrito, en el cual se incluyen los informes de los secretarios referidos, en virtud de que cn la actualidad no existen departamentos administrativos. En los iiltimos aiios, ha sido practica que después del informe presidencial, concurran a las Cémaras Los més importantes secretarios de Estado para explicar de manera mds amplia las actividades a ellos enco- mendadas, asf como para responder a’ los cuestionamientos de los legisladores. Las preguntas se han canalizado en el procedimiento Hamado “comparecencias”, que est regulado en el segundo parrafo del articu- lo 98, mismo que prescribe que cualquiera de las cémaras puede citar a los principales funcionarios de la administracién publica fede- ral (secretarios de Estado, procurador, jefes de departamentos ad- ministrativo, directores y administradores de organismos descentrali- zados y de empresa estatal mayoritaria), para que informen cuando se discuta una ley o se estudie un negocio que conciera a sus ramos684 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA o actividades. Las comparecencias se inspiran en el sistema de pre- guntas inglés y en las audiencias (hearings) norteamericanas. En Ingla- terra, como es bastante conocido, al principio de cada sesién de la Camara de los Comunes se otorga una hora para él question time, en el cual los legisladores interrogan a la bancada del gobierno respecto de diversos asuntos de su interés, procedimiento que fue imitado por los paises que estudiaron el modelo anglosajén y atin por otros sis- temas constitucionales. Las comparencias, en un principio, fueron concebidas como un recurso excepcional dado que no se pensaba hacer uso constante de ellas, ademés no estaban reguladas en forma detallada.* En la actua- lidad, empero, las comparecencias se estén convirtiendo en un pro- cedimiento cada vez mas usual de las Camaras y de mayor efectividad, en la practica inicial dicho procedimiento parecia una ceremonia armada para el mejor desempeiio ptiblico de los secretarios de Estado © de otros altos funcionarios, ahora los legisladores empiezan a pre- ocuparse por articular mejor sus intervenciones y ha habido multi- ples casos en los cuales a través de ellas han logrado efectuar eriticas constructivas al gobierno; por otra parte, en el reglamento interno del Congreso general, articulos 53 y 130, se establecen las bases mi- nimas que rigen en las comparencias, aunque ciertamente siguen siendo vagas ¢ insuficientes. ‘A las investigaciones hace referencia el articulo 93, tercer parrafo, en el cual se expresa que las Gamaras de diputados y senadores pueden integrar comisiones para investigar el funcionamiento de los organismos descentralizados y empresas de participacién estatal mayo- ritaria, Habria que hacer notar respecto de las investigaciones, que es un procedimiento todavia limitado, que es necesario ampliarlo para fortalecer la funcién de control del Legislativo sobre el Ejecutivo tan necesaria en el pais. En efecto, para que procedan las referidas inves- tigaciones se requiere actualmente que To pidan la cuarta parte de los miembros de la Camara de Diputados 0 la mitad en el caso de los sena- dores, ademés, sin una 1az6n suficiente se ha excluido de ellas a las dependencias de la administracién piiblica centralizada, en. virtud de que sa ambito de accién se constrifie al Hamado sector paraesta- tal, Pese a ello, en los tiltimos aiios se han creado por el Legislativo © Barquin, Manuel, “Supervision del Legislativo y responsibilidad del Bjecutivo", op. it, supra, p. 596, algun para del p: Le régim pregu de qu sobre nir pi cierra que s dadas infor ment el gol terial Li son t: palab la as. para | Jas m parlai del gi asamlDEREGHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO algunas comisiones de investigacién que han sido provechosas para el mejor desarrollo de la administraci6n o para la salud politica del pafs. Las interpelaciones en un sentido téenico tienen cabida en el régimen parlamentario. Aunque la interpelacién también es una pregunta, se diferencia por su contenido y efecto juridico, en virtud de que abre un debate general sobre la orientacin del gobierno 0 sobre un asunto de gran interés politico, y en él pueden interve- nir parlamentarios distintos de los proponentes, cuando el debate se Gierra se puede Hegar a una toma de posicién del Parlamento, en Ia que se exprese la satisfaccién o insatisfaccién por las explicaciones dadas por el gobierno. No son las interpelaciones simples medios de informacién como por lo regular las preguntas, pueden ser instru- mentos que den origen a auténticas directrices de la Asamblea hacia el gobierno, en los cuales se pone en juego la responsabilidad minis- terial y la propia subsistencia de éste. Las mociones de confianza y de censura (voto de desconfianza) son también tipicas de los regimenes parlamentarios. Cierto que la palabra mocién, en un sentido elemental consiste en la invitacion de la asamblea para deliberar,“ y en este sentido la mocién se aplica para cualquier régimen de gobierno. Especificamente, sin embargo, las mociones de confianza o de censura, operan s6lo en un régimen parlamentario, una vez votadas provocan Ja continuidad o Ja caida del_gobierno en turno, segiin haya recibido 0 no el respaldo de la asamblea. 3. Control de los actos politicos 0 de gobierno Este tipo de actos se fundamentan en Ja distincién doctrinaria entre las actividades de gobierno y administraci6n; aquella actividad posee mayor jerarquia, un margen més amplio de discrecionalidad ¢ incluso, en ocasiones, esta exenta del contralor jurisdiccional, en relacién a Jas actividades administrativas. Dicha actividad genera los Hamados actos de gobierno 0 politicos, mismos que en varios supues- tos estdn ubicados en el resorte del Ejecutivo, aunque existen otros en Jos cuales Ia participacién del Legisiativo es decisiva. Entre los principales actos de gobierno © politicos sobre los que el Legislative decide 0 ejerce un gran control, estin los siguientes: * Toss, Silvano, op. cit, supra, nota 37, pp. 291 y 292.686, HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA a) suspension de garantéas, articulo 29 constitucional, que slo puede pedirla el presidente de la Reptiblica, pero requiere de la aprobacién del Congreso de la Union y en los recesos de la Comision Perma- nente; 8) declaracién de guerra, fraccién XII del articulo 73, que se hace en vista de los datos que presenta el Ejecutivo; ¢) aprobacién de los tratados y convenciones internacionales, asi como anélisis de la politica exterior, fraccion X del articulo 89; d) autorizacién para permitir la salida de tropas nacionales, el paso de tropas extranjeras ¥ disposicién de Ia guardia nacional, articulos 76 fracciones IU y IV y 79 fraccién I; ¢) desaparicion de poderes de un Estado, fraccién V del articulo 76, con la respectiva facultad para nombrar al gobernador pro- visional en el caso, f) expulsin de extranjeros, articulo 33 constitucional. Un acto que también ha sido considerado de gobierno pero que no estd sujeto a control legislativo alguno ha sido el previsto en el articulo 33 constitucional, el cual indica que el Ejecutivo de la Unién tendré la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente; tal facultad se ha considera- do excesiva y ¢s menester cuando menos ofrecer al afectado Ia ele- mental garantfa de audiencia y un recurso pertinente. 4, Control financiero El llamado “poder de Ia bolsa”, mas técnicamente control financiero, del Grgano Legislative, es uno de los instrumentos mas poderosos que tiene sobre el Ejecutivo. Este poder tiene ilustre prosapia, porque fae una de las primeras limitaciones que tuvieron éxito frente a los mo- narcas, a los cuales para imponer tributos a sus stibditos, en un cierto momento hist6rico, se les exigié la autorizacién de las asambleas, de ahi la conocida expresién que se convirtié en regla perdurable taxa- tion without representation, esto es, no pueden establecerse impuestos sin que sean consentidos por los representantes populares. Se ha wielto el control financiero mucho mas complejo en el Estado moderno, los parlamentos han sido dotados de atribuciones de las que depende de manera muy directa la obtencién de ingresos para el Estado y la consecuente asignacién de los recursos obtenidos a determinados objetivos. Pero el control financiero no se detiene ahi, sino que también con base en él se han instrumentado una serie de mecanismos para asegurar que la utilizacién de los recursos pre- supuest por el I establec Pars dotado hacend: cin de revision Dur comple de prep liaran, y de las ¢ ladores examin: dias, ac minar € hacen I hasta q dores ti atin, po pluralis se prolc que es la Cam tampoct zado, si: en el pr Ia ley, s En el ar muchosDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO. 687 supuestarios se efectiie de acuerdo con las prescripciones aprobadas por el Legislativo, asi como dentro del marco que para el efecto han. establecido las normas constitucionales y legales. Para ejercer el control financiero, la Constitucién vigente ha dotado al Poder Legistativo de las Hamadas facultades en materia hacendaria, mismas que son, principalmente, las siguientes: aproba- cin del presupuesto de egresos, aprobacién de la ley de ingresos, revision de la cuenta publica y contratacién de empréstitos. Ha operado en nuestro pais el control financiero, en lo general, de manera muy deficiente, aunque desde hace algun tiempo las cosas han empezado a cambiar. Durante muchos afios por diversas causas, entre otras, por lo complejo de la materia financiera apta para iniciados, por Ia carencia de preparacién especifica de los legisladores o de asesores que los auxi- liaran, y por Ja holgada mayoria de que gozaba el partido en el poder de las Cémaras, las autoridades hacendarias hacfan llegar a los legis- ladores el presupuesto de egresos y la ley de ingresos para que las examinaran en plazos verdaderamente ridiculos, a veces un par de dias, actitud tecnocratica que atentaba en contra de la dignidad de los representantes populares y contribuia a su descrédito. Para remediar la situacién se reformé el parrafo segundo de la fraccién IV del articulo 74, que ahora brinda un plazo ms adecuado para exa- minar el presupuesto de egresos y la ley de ingresos, mismos que se hacen Hegar a més tardar el dfa 15 de noviembre y pueden analizarse hasta que concluye el primer periodo, consecuentemente, los legisla- dores tienen el plazo de un mes para el ejercicio de tales facultades y han mejorado su trabajo en el control de las finanzas. No obstante el asunto del presupuesto se ha complicado mds atin, por la carencia de normas constitucionales acordes con el nuevo pluralismo politico. En 1997, el debate del presupuesto en las Cémaras s¢ prolongo casi un mes y pudo provocar una crisis constitucional, ya que es de sobra conocido que su aprobacién es facultad exclusiva de la Camara de Diputados y por tanto no admite el veto presidencial, ni tampoco hay un mecanismo para el caso de que el presupuesto sea recha- zado, si acaso el articulo 75 constitucional se refiere a que ciwando se omita en el presupuesto la remuneracin de aquellos empleos establecidos por Ja ley, se tendra por sefialada la que hubieren tenido en el anterior. En el émbito internacional, para aplicar el reconocido refran “mal de muchos”, Argentina, Brasil y Colombia, se encuentran en el mismo caso.688. HECTOR FIX-ZAMUDIO ¥ SALVADOR VALENCIA CARMONA Para solucionar el problema, explica Mijangos Borja, en el dere- cho comparado existen dos mecanismos: la prérroga del presupuesto en el ejercicio anterior, sistema denominado de la reconduccién del presupuesto, 0 procedimientos alternativos, como la concesién de créditos provisionales. Para responder al problema de la falta de previsin en nuestra Constitucién, se presentaron sendas iniciativas por ¢l PRLy el PRD en el Senado, aquélla con fecha 10 de noviembre y ésta de 10 de diciem- bre de 1997, en las que basicamente, se acoge el sistema de mantener vigente cl presupuesto aprobado el afio anterior. Similar respuesta ofrecen las constituciones de Espaiia, articulo 134, y de Guatemala articulo 171, en las que rige el presupuesto del afio anterior hasta en tanto no se apruebe uno nuevo. Un poco més amplia es la Constitu- ci6n de Francia, de acuerdo con el articulo 47 de su ley fundamental, el gobierno pide al Parlamento con caracter de urgente la autori- zacién de percibir los impuestos y consigna por decreto los créditos necesarios para los servicios votados, en caso de que no se promulgue Ia ley de finanzas antes del comienzo del ejercicio correspondiente. Mas flexible todavia es la Constitucién de Alemania, cuyo articulo 111 faculta al gobierno para efectuar todos los gastos necesarios para mantener las instituciones legalmente existentes y ¢jecutar las medi- das legalmente resueltas, cumplir las obligaciones de la Federacion juridicamente fundadas, y continuar con las constracciones, adquisi- ciones y demas servicios o seguir concediendo subyenciones para estos fines, siempre que existan fondos del ejercicio anterior. Ouro aspecto criticado es la dualidad de presupuesto de egresos y ley de ingresos, que atenta contra Ja unidad y universalidad del presupuesto. Se opina, de manera acertada, que cs necesario revisar las digposiciones referentes a la naturaleza juridica del presupuesto, para unificar en él tanto los ingresos como los egresos, para darles a ambos el cardcter de ley y con ello otorgar participacién al Senado, considerando también la posibilidad el rechazo de dichos presupucs- tos y establecer las formulas para solucionarlos mediante la inter- locucién del Legislativo y el Ejecutivo. A este respecto, hay que recordar que los antecedentes constitucionales que se tienen de 1824 a 1857, aiio en que se instaura el unicameralismo, nos muestran que Ja apro- bacién del presupuesto era facultad compartida por ambas Cémaras © Mijangos Borja, Maria de Ia Luz, “Control del Gasto Piblico”, Boletin Mexicano del Derecho Comparada, nim. 87, septiembrediciembre de 1996, p. 970. del Cong rativo ins pervivis aprobacic actual. 5. La ent Respe reportad: muchos de la Se aspecto 7 Haciend: La Se se le agr por refot publicad: esencial control 5 supuesto: miento y para con correspo A su técnico cuenta p el articul verificaci podia foi dades co hubiere | cia de la proponid nombran el pleno Tant Mayor dDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 689 del Congreso General y que ésta se interpretaba como un impe- rativo insoslayable. A pesar de la restanracién del Senado en 1874, pervivié como facultad exclusiva de la Camara de Diputados la aprobacién del presupuesto, y de ahi se ratificd en la Constitucion actual. 5. La entidad de fiscalizacién superior Respecto del control del gasto piiblico, por otra parte, se habian - reportado también ciertos avances pero se venfan reclamando por | muchos un reforzamiento todavia mayor. Dicho control estaba a cargo de la Secretaria de la Contralorfa General de Ia Federacién en el aspecto administrativo y hasta hace poco de Ja Contaduria Mayor de Hacienda en el ambito legislativo. La Secretaria de la Contraloria Mayor de la Federacién a la cual | se le agregé después la expresién Desarrollo Administrativo, se creé por reforma a la Ley Organica de la Administracién Ptiblica Federal, publicada el 19 de diciembre de 1982, articulo 3%-bis, su funcién F esencial ha sido la de planear, organizar y coordinar el sistema de control y evaluacién de gasto puiblico y su congruencia con los pre- supuestos de ingresos, facultades que incluyen ademis el conoci- -miento y la investigacién de la conducta de los servidores ptiblicos " para constituir responsabilidades administrativas y aplicar las sanciones _ correspondientes. ‘A su vez, la Contaduria Mayor fue tradicionalmente el érgano ‘éenico con que contaba la Camara de Diputados para revisar la > cuenta piiblica del gobierno federal. Sus facultades, de acuerdo con “dl articulo 80., de su Ley Orgénica, eran esencialmente la de andlisis, \etificacién y supervision, no tenfa facultades jurisdiccionales, pero si © podia formular pliegos de observaciones y promover ante las autori- | dades competentes el fincamiento de las responsabilidades ha que - hubiere lugar. Estaba la Contadurfa sujeta a la Comisién de Vigilan- E cia de la Cdmara de Diputados, misma que, entre otras atribuciones, proponia la terna para el nombramiento del Contador Mayor y el ‘hombramiento del personal de confianza de dicho organismo ante “el pleno de Ja Camara. ‘Tanto la Secretaria General de la Contraloria como la Contaduria “Mayor de Hacienda han tenido hasta ahora una eficacia relativa, de680 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA ahi que se esté pugnando por modificar a fondo el sistema de con- trol de gasto publico. En el caso de la Secretaria de la Conwraloria fue de inicio una solucién inapropiada, al darsele el rango de Secretaria, su titular es nombrado y removido libremente por el Ejecutivo Fede- ral, y entraba en el juego politico normal de tales dependencias. En cuanto a la Contaduria Mayor no gozé de la autonomfa y atribucio- nes suficientes, su estrecha dependencia respecto del Legislativo hizo también que estuviera sujeta a los vaivenes normales de la actividad parlamentaria. En tales circunstancias, se hizo necesidad inaplazable la creacién de un organismo verdaderamente auténomo para el control del gasto ptiblico insertaria a la Constitucién en la modernizacién hacendaria, dado que en la mayoria de los ordenamientos constitucionales con- tempordneos se han establecido las contralorfas ptiblicas y los ti- bunales de cuentas, los primeros predominantes en nuestra region latinoamericana y los segundos en Europa, que son organismos do- tados de independencia funcional suficiente, y que ademas estan vinculados con el érgano Legislativo y no con el Ejecutivo para que el control econémico sea de cardcter externo. Para responder a las preocupaciones de un control mas estricto del gasto piiblico, se presenté, con fecha 28 de noviembre de 1995 una iniciativa presidencial para establecer un 6rgano que se denomi: naria Auditorfa Superior de la Federacién, que estuvo sujeta a un prolongado debate por los partidos y las fracciones parlamentarias. Més tarde, se presentaron también iniciativas del Partido de Accién Nacional y del Partido de la Revolucién Democratica, aquélla del 2 de abril de 1996 y ésta del 2 de abril de 1997. Sobre tales iniciativas se produjeron sendos dictémenes en 1999 en las Camaras de Diputados y de Senadores, aunque esta iiltima propuso varias modificaciones y devolvié el proyecto a la Cémara de origen. Las modificaciones del Senado se debatieron en la sesién del 27 de abril del aio referido, en la cual, después de algunas intervenciones, se apro- baron por 89 votos a favor y 3 en contra; devuelta la minuta para los efectos del incisoe) del articulo 72 constitucional a la Camara de Diputados, en ésta sin mayor discusién se aceptaron las modificacio- nes propuestas por 327 votos a favor y 102 en contra; habiéndose recabado después el yoto mayoritario de rigor de las legislaturas estatales. La reforma constitucional correspondiente, publicada en el Dian los arti Comisi la nues racién” ‘Tan aun coi relacién ciones tambiéi versas ¢ to de | evident para Ja de rest legal p denom tenia d Cox cionaln perior, que ga dictam: do por cin y] ma cor par de inte tivoDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 691 el Diario Oficial de 30 de junio de 1999, efectiia una reubieacién de los articulos 78 y 79 constitucionales, aquél se destina a regular la Comisién Permanente bajo la seccién IV y a éste lo encabeza ahora Ja nueva seccién V titulada “De la Fiscalizacién Superior de la Fede- raci6n”. Tanto en los debates como en los dictémenes se reconocié que, aun con Ia vastedad de las disposiciones juridicas vigentes que tienen relacién con el presupuesto y el gasto ptiblico, existfan serias limita- ciones respecto de la Contadurfa Mayor de Hacienda, como las hay también tratandose de los érganos internos de fiscalizaci6n de las di- versas dependencias y entidades de gobierno. Especificamente, respec- to de la Contaduria Mayor se consideraron como los aspectos mas evidentes de esas carencias, la limitacin impuesta a sus facultades para la revisién de la cuenta piiblica; la extemporaneidad de Ia emision de resultados de su revisién; el que no contaba con una garantia legal plena en su autonomia de gestién; lo confuso de su propia denominacién y el poco conocimiento que la poblacién del pais tenia de su cardcter y atribuciones. Convenja por todo ello establecer un rgano nuevo que constitu- cionalmente ahora recibe el nombre de entidad de fiscalizaci6n su- perior, el cual deberfa ser dotado de caracteristicas y atribuciones que garantizaran su actividad pronta y eficiente, En este sentido, el dictamen de 15 de abril de 1999, que se presenté al pleno del Sena- do por las Comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Goberna- cién y Estudios Legislativos, ilustra los objetivos que persigue la refor ma con la creacién de dicho 6rgano: Independencia técnica respecto a los entes fiscalizados. Autonomia de gestién. Protecci6n juridica frente a eventuales interferencias. Sujecién del érgano a la Constitucién y a la ley y no a orientaciones partidistas. Oportunidad en su funcién fiscalizadora. Mayor fortaleza en sus atribuciones de auditoria y financiamiento de responsabilidades. Imparcialidad, experiencia técnica y prestigio profesional de sus integrantes. Procedimiento transparente para la seleccién de su nivel direc- tivo.692, HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. Inamovilidad de su autoridad, salvo por causas graves y bajo procedi- mientos establecidos por la ley. Coneesién de facultades expresas para fiscalizar no sélo el gasto piblico, como tal, sino la debida recaudacién tributaria; el uso de sub- venciones y el aprovechamiento de subsidios con fondos ptiblicos fede- rales; los mecanismos de contratacién y servicio de la deuda publica y los procesos de desincorporacién y disposicién de bienes publicos federales. Facultad de determinar los dafios y perjuicios que afecten a la ha- cienda ptiblica federal y al patrimonio de las entidades piiblicas federales y de fincar directamente las indemnizaciones y sanciones pecunia- rias, asf como de presentar en forma directa las denuncias penales procedentes. Funcién de revisar con mayor oportunidad la cuenta ptiblica, apoyandose para esa labor en Ios controles internos de los entes fisca- lizados y de investigar aquellos actos u omisiones que impliquen irregularidades 0 desviaciones, con la posibilidad de efectuar visitas domiciliarias conforme a Ja ley y con la capacidad de promover ante las autoridades competentes, el cumplimiento de otro tipo de responsa- bilidades, lo que incluye a posibilidad mas amplia de hacer recomen- daciones a los entes revisados. El nuevo articulo 79 establece una regulacién amplia y deta llada de la entidad de fiscalizacién superior de la federacion, que aunque ciertamente sigue dependiendo de la Camara de Diputados, ahora se indica que “tendré autonomfa técnica y de gestién en el cjercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacién interna funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga Ia ley”. Se compone el referido articulo, ademas, de cuatro fracciones, en las cuales se precisan las atribuciones y obligaciones de la entidad de fiscalizacion, mismas que son sintéticamente las siguientes: @) fisca- lizar en forma posterior los ingresos y egresos, asi como el manejo, la custodia y la aplicacién de fondos y recursos de los poderes de la Unién y de los entes puiblicos federales, asf como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas correspondientes; 6) fisca- lizaci6n de los recursos federales que ejercen las entidades federativas, los municipios y los particulares; c) en situaciones excepcionales deter- minadas por la ley, el nuevo érgano puede requerir a cualquiera de los sujetos que esta fiscalizando a que le den un informe sobre los conceptos responsabi para la Har informe de de Diputac presentaci mes de jur na irreguls como posi dajios y pe mente a lo correspon tentes otra En lay titular de terceras p: tados; ade: requisitos. en derech de ningiin ocho aitos un sola ve exige para vidores pi Para cc los constitu al Congres ci6n, pero que norm Unién y d lo 74 sen de la Cam las funcior nomia té ido artfcu dispone q putados “: federacionDERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO Y COMPARADO 693, conceptos que estime pertinentes so pena del fincamiento de las responsabilidades correspondientes, facultad que abre la posibilidad para la llamada revisién “ex ante” y no s6lo posterior; d) entregar el informe del resultado de la revision de ta cuenta publica a la Camara de Diputados a més tardar el 31 de marzo del afio siguiente al de su | presentacién, antes se vencia dentro de los diez primeros dias del _ ‘mes de junio; e) investigar los actos u omisiones que impliquen algu- na irregularidad o conductas ilicitas en los sujetos de fiscalizaci6n, asi como posibilidad de efectuar visitas domiciliarias; y, f) determinar los dafios y perjuicios que afecten al erario federal, para fincar directa- mente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, asi como promover ante las autoridades compe- lentes otras responsabilidades. En la parte final del articulo 79, se dispone que para designar al titular de la entidad de fiscalizacién se requiere €l voto de las dos “ terceras partes de los miembros presentes de la Camara de Dipu- tados; ademés, se exige también a dicho funcionario casi los mismos requisitos que para ser ministro de la Corte, excepto ser licenciado ‘en derecho, amén que durante su encargo no podra formar parte _de ningiin partido politico. Al titular se le desigan por un término de ‘ocho aiios en su cometido y puede ser nombrado nuevamente por ‘un sola vez; para removerlo se requiere la misma votacién que se exige para su nombramiento o por las causas previstas para los ser- | vidores pablicos en la norma fundamental. Para complementar lo anterior, se hicieron reforma a otros articu- ‘4l Congreso para expedir la ley orgdnica de la entidad de fiscaliza- | cién, pero se le agregé que también puede hacerlo para “las demas {que normen la gestién, control y evaluacién de los poderes de la Union y de los entes puiblicos federales”. Por otra parte, en el articu- 74 se modificé Ia fraccién IT sefialando como facultad exclusiva de la Cémara de Diputados coordinar y evaluar el desemperio de “as funciones de la entidad de fiscalizacidn, sin perjuicio de su auto- omia técnica y de gestién; se derogé la fraccién III del refe- fido articulo; por ultimo, en el parrafo quinto de Ia fraccién IV secy HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA Para reglamentar el articulo 79 constitucional se ha expedido la Ley de Fiscalizacién Superior de la Federacién, publicada el 29 de diciembre de 2000, en la cual Ia revisién de la cuenta ptiblica se enco- miendl, articulos 3 a 5, a la Auditorfa Superior de la Federacién, a la cual se le da un cardcter externo y debe conducirse de manera inde- pendiente y autonoma de cualquier otra forma de control o fiscali- zacién interna de los Poderes de la Unién y de los entes piiblicos federales. La Camara de Diputados, indica el articulo 66 contaré con una Comisién que tendré por objeto coordinar las relaciones con la Auditoria Superior de la Federacién asi como evaluar el desempefio de esta tiltima. Al titular de este 6rgano se le denomina Auditor Supe- rior de la Federacion y requiere contar el dia de su desiganacién con titulo de contador ptiblico, licenciado en derecho, economia, adminis- tracién o cualquier otro relacionado con las actividades de fiscalizacién. X. LA FUNCION JURISDICCIONAL. EL JUICIO POLETICO Esta es una funcién que s6lo de manera excepcional realiza el Poder Legislative, en el derecho parlamentario actual la funcién jurisdiccional de los parlamentos ha venido dismimuyendo y tiene ‘Ambitos de accién muy concretos. Dos son los procedimientos juris- diccionales que ha conservado constitucionalmente el Legislativo: a) la declaracién de procedencia; 6) el juicio politico. Por su impor- tancia, se dedicara un apartado a este ultimo. La declaracion de procedencia se refiere a la materia penal, antes era conocida en nuestra tradicién parlamentaria como desafuero. Sigue un procedimiento similar a Ja anterior, pero se ventila sola mente ante la Camara de Diputados, misma que en el pleno tiene que dictaminar si ha lugar a proceder o no contra el inculpado, si el resultado fuera adverso a éste sera destituido de su cargo y se le pon- dri a disposicién de los tribunales competentes. Tiene el juicio politico sus antecedentes en el impeachment inglés y mis atin en el norteamericano, pais en el cual desde que se expidio la Constitucién se ha empleado contra algunos funcionarios judicia- les y administrativos, y s6lo en tres ocasiones en contra del presiden- te, en el siglo pasado cuando Andrew Johnson se salv6 de ser encau- sado por un voto y en el actual cuando se esgrimié contra Nixon y Clinton, aquél que prefirié renunciar y éste que salié absuelto; quiz por ello Je jaros). En que por grotescam Se inic ley de res cualquier. naci6n y ] blecida un cido nim suficientes conozca 4 nes Unida servidor p Asu vez, € en Ia cual gados de | acusado fk destituci6r el servicio Existen Poder Leg menos est Tas siguien cuando ne tura del pe sin causa | entidades | siderar am d) resolver estado, art Ell juicio pu Como impeachmer ticulo I, se Senado Fe Srganos deDEREGHO CONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 695, por ello Jefferson tildaba este procedimiento de scarecrow (espantapa- jaros). En nuestro pafs tampoco ha tenido gran fortuna, menos ahora que por la deficiente regulacién constitucional ha ensanchado _ grotescamente su mbito de aplicacién. Se inicia este procedimiento de juicio politico, de acuerdo con la ley de responsabilidades, en la Cémara de Diputados, incluso por cualquier ciudadano, turnandose a las Comisiones Unidas de Gober- nacion y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes tienen esta- | blecida una subcomisién de examen previo, compuesta por un reduc | cido miimero de diputados, que se encarga de determinar si hay - suficientes elementos para que el pleno de las Comisiones Unidas conozca del asunto. $i hubiere resoluci6n favorable de las Comisio- nes Unidas y del propio pleno de la Camara, se procede a acusar al servidor piiblico y ponerlo a disposicion de la Camara de Senadores. _ Asu vez, el Senado turna la acusaci6n a la seccién de enjuiciamiento, ~ en la cual presentan alegatos una comisién de tres diputados encar- _ gados de la acusaci6n, el acusado y su defensor. Si el servidor puiblico ~ acusado fuera declarado culpable, la sancién que se le impone es la destitucin del cargo ¢ inhabilitacién para el ejercicio de empleo en el servicio piiblico que puede ir de uno a veinte aiios. Existen algunas otras actividades, por tiltimo, que puede efctuar el Poder Legislative que también tiene naturaleza jurisdiccional o cuando menos estén relacionados con Ia actividad jurisdiccional, cémo son {as siguientes: @) declarar la renuncia tacita de un diputado o senador cuando no se presenta durante los treinta dias siguientes a la aper tura del periodo ordinario de sesiones 0 falta a ésta durante diez dias sin causa justificada; 6) arreglo de limites no contencioso entre las _ entidades federativas, fraccién IV del articulo 78 constitucional; ¢) con- siderar amnistias en delitos federales, fraccién XXIII del artfculo 73, = d) resolver las cuestiones politicas que surjan entre los poderes de un. _ estado, articulo 76 fraccién VI. El juicio politico ticulo I, seccién Ill, inciso c), de acuerdo con el cual corresponde al Senado Federal el enjuiciamiento de los altos funcionarios de los wes - érganos del gobierno, por infracciones de tipo politico, especialmente696 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA. a la Constitucién Federal, pero con la consecuencia, de que el fallo con- denatorio tnicamente implica la destitucion e inhabi litacién del respon- sabie, el cual posteriormente, si su conducta esta tipificada penal- mente, puede ser sometido a un proceso ante los tribunales ordinarios.” Estos mismos principios, con algunas variantes, fueron estableci- dos en las Constituciones Federales de 1857 (articulos 103-105) y Ia vigente de 1917 (articulo 111 del texto original, actual 110). Nos con- cretaremos a cxaminar el sistema vigente, ya que seria complicado sefialar las modificaciones que se realizaron a partir de la citada Constitucién anterior. No obstante lo anterior, es preciso hacer mencién previa de los lineamientos establecidos en el articulo 111 del texto original apro- bado por el Constituyente de Querétaro, ya que de acuerdo con el mismo, que sigue con variantes al modelo norteamericano, sélo Jos funcionarios mencionades en el entonces articulo 108 eran respon- sables, por medio del juicio politico, por delitos, faltas u omisiones cometidas durante el tiempo en que ejercieran sus cargos. Estos fun- cionarios eran: los senadores y diputados del Congreso de la Unién, los magistrados de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios del Despacho, el procurador general de la Republica y el presidente de la Reptiblica, pero s6lo por traicién a la patria y delitos graves del orden comin (en el articulo 108 de la carta de 1857, el titular del Ejecutivo Federal, ademas de estas infracciones, podia ser acusado por violacién expresa a Ia Constitucion y ataque a la libertad electo- ral); se mencionaba también a los gobernadores de los estados y los diputados de las legistaturas locales, que podian ser acusados por violaciones a la carta fundamental y leyes federales. Esta inmunidad procesal ante los tribunales ordinarios fue calificada por la doctrina como “fuero constitucional”.” El procedimiento para este enjuiciamiento especial estaba esta- blecido en el anterior articulo 111 constitucional, de acuerdo con el cual, por medio de accién popular podfan denunciarse las faltas, delitos y omisiones cometidas por los citados altos funcionarios en el ejercicio de sus funciones ante la Camara de Diputados, la cual tramita- Gp: Gonzslex Oropeza, Manuel, “La responsabilidad politica en el derecho consti cucional ameticano", Anuario furidir, México, UNAM, 1984, XI, pp. 459-489, WOp. Gonrilez Bustamante, Jaan José, Los datas de fos allo funcionarias y el fuero constituconel, México, Botas, 1946; Cardenas, Rat F, Responsabilided de las funcionartos (pidlices, México, Porréa, 1988 (publicado antes de la reformas constitucionales de diciembre de ese aiio), pp. 313-498. ba la pr respectiv sacién a1 to de pt nuevame funciona con la g taba tipi proceso Este promulg sustituid del citac cialment numer: anterior minado, represen Judicial funcioné pleo, cat piiblica | do en as les de i politico | de los E. gar en | Electora les del ¢ De 1 politico, contemy cial ow funcions cos, a Ie que pue rarias 0 8 Of 1989, pp. 7DERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y COMPARADO 97 ba la primera instancia, y si consideraba culpable al funcionario respectivo, dicha Camara, por medio de una comisi6n, sostenia la acu- saci6n ante la Camara de Senadores, la que revisaba el procedimien- to de primer grado y resolvia en definitiva. Si el citado fallo era nuevamente condenatorio, la consecuencia era la destitucién del - funcionario y su inhabilitacién por determinado periodo, de acuerdo con la gravedad de Ia infraccién, Si la conducta del responsable es- taba tipificada como delito en leyes penales, podia ser sometido a un proceso ante Jos tribunales ordinarios competentes."* Este régimen fue modificado en las reformas constitucionales promulgadas en diciembre de 1982, ya que el citado articulo 111 fue sustituido por el vigente articulo 110, que conserva los lincamientos del citado procedimiento de dos instancias, pero cambié substan- cialmente el sistema de la inmunidad procesal, ya que sustituy6 a la enumeraci6n de los altos funcionarios sefalados expresamente en el anterior articulo 108, por el concepto, mucho més amplio ¢ indeter- minado, de servidor ptiblico, dentro del cual se comprenden a “los representantes de eleccién popular, a los miembros de los poderes “Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a ios empleados y funcionarios, y, en general a toda persona que desempefe un em- _ pleo, cargo 0 comisién de cualquier naturaleza en Ja administracién publica federal o del Distrito Federal”. Dicho precepto fue modifica- do en aspectos secundarios en las posteriores reforinas constituciona- “les de diciembre de 1994, para incluir en la lista de sujetos al juicio - politico a los Consejeros de la Judicatura Federal, y de Tas Judicaturas © de los Estados y del Distrito Federal, y de agosto de 1996, para agre- __ gar en la lista a los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, asi como al consejero presidente y los consejeros electora- = les del Consejo General del Instituto Federal Electoral. . De manera inconsistente con los principios basicos del juicio Jitico, el cual ha sido regulado en la mayorfa de las legislaciones contemporaneas con el objeto de establecer un enjuiciamiento espe- Gal 0 un procedimiento previo para el procesamiento de los altos i funcionarios del Estado, es decir, los titulares de los poderes puibli- = cos, a los cuales se dota de inmunidad procesal relativa para evitar yarias o notoriamente infundadas, el actual articulo 110 sefiala que © Off: Gavefa Ramirez, Sergio, Curso de dwcho procisal penal, a. €d., México, Porrta, | 1989, pp. 776818698, HEGTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA pueden ser sometidos al citado juicio politico los senadores y dipu- tados al Congreso de la Unién; los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n; los magistrados de Ia Sala Superior del Tribunal Electoral; Jos consejeros de la Judicatura Federal; los secretarios del Despacho; los jefes de Departamento Administrativo; los diputados a la Asamblea del Distrito Federal; el jefe de gobierno del Distrito Federal; el procurador general de la Reptiblica; y el procurador gene- ral de Justicia del Distrito Federal; el consejero presidente y los con- sejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electo- ral. Hasta ahi la enumeracién resulta correcta de acuerdo con los principios del juicio politico, Pero el citado precepto agrega, ademis, a los magistrados de circuito y jueces de Distrito; a los jueces y ma- gistrados del fuero comtin del Distrito Federal; a los directores gene- rales © sus equivalentes de los organismos descentralizados, pero, lo que ¢s més grave, también a los titulares de empresas de participa: cidn estatal mayoritaria, sociedades 0 asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos ptiblicos. No obstante {as mencionadas reformas de 1994 y 1996 en las cuales se tuvo Ja posibilidad de corregir el grave error que sefialamos, éste se mantuvo inalterado. La confusién entre los organismos piiblicos descentralizados y las empresas © fideicomisos ptiblicos se deriva de una desafortunada modificacién de 1981 al articulo 90 de Ja carta federal, que incorporé una concepcidn notoriamente errénea de la Ley Organica de la Admi- nistracién Pablica Federal de 1977, y por ello ese precepto fun- damental dispone que “La Administracién Publica Federal sera centralizada y paraestatal conforme a la Ley Organica que expida al Congreso” (que precedié a dicha modificacién constitucional). Este texto ha propiciado una lamentable confusidn entre los citados orga- nismos descentralizados que si forman parte de la administracion, con las empresas y los fideicomisos puiblicos que carecen del cardcter de autoridad, y s6lo son fiscalizados por las verdaderas autoridades administrativas. ‘Ademés de lo anterior, el mencionado articulo 110 constitucio- nal, extiende el juicio politico, como lo hacfa pero en forma mas limitada el 111 anterior, a los gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales por “violaciones graves a esta Constitucion y a las leyes que de ella emanen, asi como por el manejo indebido de fondos y recursos fe- derales” (esto tltimo excede, en nuestra opinién, a la responsabili- dad po (hecha declara de sus f te de la original podré s comin’ Por parrafo consisti cion pe cualqui posce « de los | ciones que pu implica blecida podem, las infr tico, es lidades del Dis literal 1979, a Ele cuande fiere el cional puiblico de dicl cente } Red sub queDERECHO CONSTITUGIONAL MEXICANO Y GOMPARADO 699 dad politica), pero en este caso “la declaracién de responsabilidad (hecha en segunda instancia por el Senado Federal) sera tnicamente declarativa y se comunicara a las legistaturas locales para el ejercicio de sus funciones y procedan como corresponda”. En cuanto al presiden- te de la Republica, el texto actual del articulo 108 reitera el precepto original en el sentido de que “durante el tiempo de su cargo, solo podra ser acusado por traicion a la patria y delitos graves del orden Por otra parte, y de acuerdo con el modelo estadounidense, el parrafo tercero del actual articulo 110 establece que “Las sanciones consistiran en la destitucin del servidor pablico y en su inhabilita- cién para desempeiiar funciones, empleos, cargos 0 comisiones de cualquier naturaleza en el servicio piiblico”, Consideramos que ef juicio politico, de acuerdo con las diversas modalidades que se advierten en las legislaciones contemporaneas, posee el propésito esencial de evitar los enjuiciamientos indebidos de los titulares de los poderes piiblicos que puedan afectar sus fun- -ciones y, por otra parte, sancionar las infracciones a la Constitucién que pucdan cometer dichos altos funcionarios, cuya comprobacién implica su destitucién, inhabilitaci6n, y en su caso, las sanciones esta- | Dlecidas en las leyes penales. En cuanto al ordenamiento mexicano, = podemos aplicar dichos lineamientos, si tomamos en consideracin las infracciones constitucionales que pueden originar el juicio poli: tico, establecidas por los articulos 60. y 7o. y la Ley de Responsabi- lidades (de los empleados y funcionarios de los gobiernos Federal y del Distrito Federal) de diciembre de 1982, las que coinciden casi literaimente con las leyes de responsabilidades anteriores de 1939 y 1979, articulos 18, y 30., respectivamente. El citado articulo 60. dispone: “Es procedente el juicio politico, > cuando los actos u omisiones de los servidores ptiblicos a que se re- fiere el articulo anterior (enumerados por el articulo 110 constitu- cional antes mencionado), redunden en perjuicio de Jos intereses piblicos fundamentales o de su buen despacho”. A su vez, el articulo 70. de dicha Ley de Responsabilidades, determina en su parte condu- cente y de manera especifica: Redundan en perjuicio de los intereses piiblicos fundamentales y de su buen despacho: I, El ataque a las instituciones democraticas; I. El ata~ que ala forma de gobiemo republicano, representativo, federal; II, Las700 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA violaciones graves y sistemticas a las garantias individuales o sociales ‘ (aqui se emplea el término “garantfas", en su sentido tradicional de) derechos fundamentales); IV. El ataque a la libertad de sufragio; V. La By usurpaci6n de atribuciones; VI. Cualquier infraccién a la Constitucin oa las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federacién, a uno © varios Estados de la misma, o a la sociedad 0 motive algdin tras- E torno en el funcionamiento normal de las instituciones; VII. Las omisio- ae nes de cardcter grave en los términos de la faccién anterior; y VIL. Las violaciones sistematicas 0 graves a los planes, prograrhas y presupucstos de la Administracién publica Federal o del Distrito Federal y a las leyes a Na a que determinan el manejo de los recursos econémicos federales ydel | aur a Distrito Federal. a sel | XI. LAS FUNCIONES REPRESENTATIVA ¥ DE ORIENTACIGN POLITICA , ée . Las funciones asignadas al Poder Legislative de ninguna manera ve : se agotan en las hasta ahora estudiadas, hay que sehalar que las vo : Camaras legislativas en nuestro tiempo se han convertido en escena = ; ios preferentes para la actividad y la discusién politica, que el trabajo a Co 7 parlamentario que en dichos érganos se desarrolla determina, enno | image a pocas ocasiones, las politicas gencrales a seguir por el Estado. Atales | hien B a funciones de representacién y de orientacién politica se dedicaré = puede a este apartado. a desarr ce 1. Funcién representativa ye Deahi : on . repres EI Poder Legislativo se contempla desde la funcién representativa nes de como “un espejo” en cuanto su naturaleza de érgano colegiado per =| resulte mite concebirlo como un microcosmos que refleja las caracteristicas | iolen del cuerpo politico. Asi se conceptus el Legistativo en el constitucio ida nalismo inglés, en palabras muy pragmdticas de sir Robert Harris, el Parlamento. L 8 Ren Constituye la representacién mas completa de los intereses del pueblo, Integra en su seno a quienes pueden expresar las necesidades y defen- 2 La der las reclamaciones de los terratenientes, a las clases mercantiles y 7 manife profesionales del pais, a quienes deben defender las prerrogativas dela, —blema corona, los privilegios de la nobleza, los intereses de las clases inferiores, |, ——_—ladore : los derechos de los territorios dependientes, de las indias orientales, de | elector L las indias occidentales, de las colonias, de las grandes corporaciones® =| - - Manes © Gf. Carreras, Francesca de y Vallés, Josep, Las elecciones, Barcelona, Editorial Blume, P| 197, p. 20. - ciDERECHO GONSTITUCIONAL MEXICANO ¥ COMPARADO 01 Ciertamente, que esta descarnada visién de la funcién representa- tiva del Legistativo corresponde a la del stibdito de un imperio, pero en el fondo conceptualmente es la misma que esboz6 de manera més romAntica Rousseau, cuando hablé de la “voluntad general”, expre- sién de la soberania del pueblo y la hizo recaer substancialmente en la asamblea legislativa. La idea cuando pasa a la prueba de los hechos, dice Maurizio Cotta.” no es sencilla de aplicar: ‘Naturalmente una concepcién de este tipo implica, necesariamente, aunque no siempre se explicita este problema en la discusién, una drésti selecciGn de las caracteristicas del cuerpo politico a reproducir. El paso de una poblacién que puede ser de millones de individuos con una enorme variedad de atributos a la poblacién de pocas centenas de unidades de los “representantes” de las instituciones parlamentarias no permite materialmente la fiel reproduccién de la distribucién en mas de dos o tres caracteristicas. Como quiera, el Poder Legislativo ha aspirado a ser siempre imagen y semejanza de la sociedad politica. En este sentido, dice bien Berlin Valenzuela! cuando afirma que la funcién representativa puede calificarse como preliminar, pues sin ella no tendria origen, desarrollo, ni finalidad las demas funciones que cumple el Parlamento. De ahi que los parlamentos que actitan verdaderamente como drganos representativos manifiesten las caracteristicas, conflictos y transaccio- nes del conglomerado nacional que deben representar y, por tanto, resulten titiles para que mediante el didlogo y el debate se evite la “violencia social. Por eso, la funcién representativa es también cono- "ida como funcién de la “integracién pitblica de intereses”. 2. Funcién de ortentacién politica Las cimaras legislativas son, esencialmente, foros donde pueden _ manifestarse las ideas y las distintas fuerzas politicas sobre los pro- “ blemas o sucesos que afectan a una nacién. En las Camaras, los legis- “Jadores pueden expresar las aspiraciones y punto de vista de sus electores, ofreciendo también la oportunidad a los partidos politicos Cotta, Maurizio, “Parlamentos y representacién”, Manual de ciencia politica, Madrid, ‘Alianza Editorial, 1996, p. 270. Berlin Valenzuela, Francisco, op. ct, supra, nota 5, p. 130.: 702 HECTOR FIX-ZAMUDIO Y SALVADOR VALENCIA CARMONA q para definir posturas sobre los temas 0 problemas que confronta un pais. Los debates legislativos en las comisiones, pero més todavia las | sesiones ptiblicas del pleno son manifestaciones permanentes de esta : q funcién de orientacién politica. Esta funcién puede identificarse tanto [ ' en el régimen presidencial como en el parlamentario, aunque en Lb éste tiene una jerarquia politica todavia mayor. 4 En efecto, en el régimen parlamentario a esta funcién se le de- ie i nomina de “direccién politica”, en cuanto consiste “en la determina- ys ‘ cién de los objetivos de la politica nacional y de los medios ¢ instra- : mentos para conseguirlos”. Ha sido la doctrina italiana la disefiadora . de esta fancién, que la denomina indirizzo la cual se despliega en el seno del ordenamiento juridico por distintos érganos como el medio de superar Jas limitaciones en que se encontraba la division tipar El tem i tita de las funciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional, asimismo, se \ historia ha aplicado a las relaciones del Parlamento con otros 6rganos esta- a tro pais tales, principalmente el Gobierno, para dotar de pleno sentido a al- se fuer gunos actos parlamentarios, insuficientemente explicados si se les ae tos soci : adscribe a las funciones legislativa, presupuestaria 0 de control de is ya rev i las asambleas legislativas.* | afirmac : Pero también en el régimen presidencial Ja funcién de orienta- | poco e cin politica puede Megara tener mucha fuerza, si el Poder Legisla | gobiert tivo hace un uso inteligente y enérgico de las multiples y abundantes a de 185’ facultades constitucionales que se le han asignado. En este aspecto, Le Abe en los tiltimos afios nuestro congreso federal se ha convertido en un eo cipios « escenario preferente para los grandes debates nacionales, de los cuales gunos en varios casos han surgido Iineas de orientacién politica. Mas atin, ie cuande nuestros legisladores han estado demandando una participacién épocas mucho mayor en cuestionés que saben cruciales para el Estado me- ae el mon xicano, como son, entre otras, la planeacién nacional, las decisiones. |= autorit basicas en materia econémica, las definiciones fundamentales en 4 politic: politica interna 0 en politica internacional. 3 en las He De po xico a 1 la aut B de por ce Quiza J “Si, sey 5 tarse F © Santaolalla, Fernando, op. vit, supra, nota 24, p. 245. as més 1: