CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Y DE LO CONTENCIOSO Ley 1437 de 2011

MEDIOS DE CONTROL
 Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
Consejero de Estado
Sección Cuarta
Bucaramanga, 30 de septiembre de 2011
 TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
MEDIOS DE CONTROL
1. Nulidad por inconstitucionalidad
2. Control inmediato de legalidad
3. Nulidad
4. Nulidad y restablecimiento del derecho
5. Reparación Directa
6. Controversias contractuales
7. Repetición
8. Protección de los derechos e intereses colectivos
9. Reparación del daño causado a un grupo
10. Control por vía de excepción
11. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado
12. Conclusiones
 INTRODUCCIÓN
El control judicial de la actividad administrativa del Estado, o de la
actividad del Estado sujeta al derecho administrativo (art. 104) y la
de particulares con funciones administrativas, se ejerce por medio
de:
Antiguo código: Acciones judiciales
• Cada acción con su pretensión.

Nuevo Código: Controles o medio de control

• Una acción que soporta varias pretensiones

Fe de erratas anticipada:

Donde diga o se oiga acción, deberá entenderse: medio de

control, pretensión, demanda o cualquier otra cosa que no vaya a
significar acción.
 1. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
ART. 135 (Origen: Art. 237 C.P.)
¿Quienes están facultados para interponer este medio de control?
• Los ciudadanos. Directamente o por medio de representante. (No
cualquier persona)
¿En qué término?
• En cualquier tiempo.

¿Con que fin?

• Para que se declare la nulidad de los decretos de carácter general
dictados por el Gobierno Nacional cuya revisión no corresponda a
la Corte Constitucional y siempre que el cargo sea por infracción
directa de la Constitución.
• También, para pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos
de carácter general que por expresa disposición constitucional sean
expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno
Nacional.
 ART. 135
(Nulidad por inconstitucionalidad)

¿Cuál es el ámbito de decisión del Consejo de Estado, cuando se

ejerce el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad?

• El Consejo de Estado no estará limitado por los cargos formulados

en la demanda para proferir la decisión.

• El Consejo de Estado podrá fundar la declaración de nulidad por

inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma
constitucional.

• Igualmente, podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas

no demandadas que, a su juicio, conformen unidad normativa con
las demandadas. (Pareciera que la expresión del inciso final de
este artículo queda mejor con el adverbio “no”)
 2. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
ART. 136 (Origen: Art. 20 L. 137/94)
¿Qué actos son objeto de este control?
• Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la
función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos
dictados durante los Estados de Excepción. Ley 137 de 1994.
¿Quiénes están obligados a desencadenar este medio de control?
• Las autoridades competentes que expidan los respectivos actos
generales, deberán enviarlos a la autoridad judicial competente.
¿En qué órgano recae la competencia?
• En el Consejo de Estado, si los actos emanan de autoridades
nacionales.

• En los Tribunales Administrativos del lugar donde se expidan los actos

generales, si tales actos los profieren las autoridades competentes de
las entidades territoriales. (Ver art. 151-14)
 ART. 136
(Control inmediato de legalidad)

¿En qué término se deben remitir los actos ?

• Dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

• Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente

aprehenderá de oficio su conocimiento.
 3. NULIDAD. ART. 137 (Antiguo art. 84 C.C.A.)
¿Quién está facultado para ejercer éste medio de control?

• Toda persona. Directamente o por medio de representante.

¿Con qué fin se interpone?

• Para que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter

general.
• También procede contra las circulares de servicio y los actos de
certificación y registro.
Causales de la nulidad
• Cuando los actos administrativos de carácter general hayan sido expedidos:

• Con infracción de las normas en que deberían fundarse;

• Sin competencia;
• En forma irregular;
• Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa;
• Mediante falsa motivación o,
• Con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
 ART. 137
(Nulidad)
¿Puede interponerse este medio de control contra actos administrativos
de contenido particular ?

• Sí, en los siguientes casos:

• Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de
nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de
un tercero.
• Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
• Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden público, político, económico, social o
ecológico.
• Cuando la ley lo consagre expresamente
• En todo caso, si de la demanda se desprende que se persigue el
restablecimiento automático del derecho, se debe ejercer el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
 4. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO. ART. 138 (Antiguo Art. 85 C.C.A)

¿Quién está facultado para interponer la demanda?

• Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo

amparado en una norma jurídica

¿Con qué fin procede?

• En principio, para que se declare la nulidad de actos administrativos

particulares, expresos o presuntos, y se restablezca el derecho de la
persona lesionada.

• La persona lesionada también podrá solicitar que se le repare el daño. Esto

es, que se puede pedir la reparación por equivalente si el restablecimiento
del derecho (in natura) ya no procede.
 ART. 138
(Nulidad y restablecimiento del derecho)

En ese contexto, ¿se puede ejercer este medio de control contra

actos administrativos de carácter general?
• Sí, siempre que la aplicación del acto administrativo de
carácter general produzca directamente una lesión a un
derecho subjetivo, amparado por una norma.

Caducidad

• La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un

acto particular tiene un término de caducidad de 4 meses, contados
a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación,
ejecución o publicación, según el caso.

• La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra

un acto general tiene un término de caducidad de 4 meses
siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior
se contará a partir de la notificación de aquél (?)
 5. REPARACIÓN DIRECTA
ART. 140 (Antiguo artículo 86 C.C.A.)

¿Quién está facultado para interponer este medio de control?

• La persona con interés legítimo, en el sentido de ser víctima de

daños antijurídicos provenientes de la acción u omisión de los
agentes del Estado.

• Las entidades públicas, cuando resulten perjudicadas por la

actuación de un particular o de otra entidad pública.
 ART. 140
(Reparación directa)

•¿Con
Unaqué fin se interpone?
operación administrativa;

Para que se declare la responsabilidad del Estado o del autor del daño
y se ordene su reparación. Las causas del daño pueden originarse en:

• Un hecho;
• Una omisión;
• La ocupación temporal o permanente de inmueble, por causa de
trabajos públicos y,
• Por cualquier causa imputable a una entidad pública o a un
particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción
de la misma.
 ART. 140
(Reparación directa)

¿Qué solución prevé el nuevo código para cuando el daño se

impute a particulares y/a entidades públicas?

• El código prevé que en todos los casos en los que en la

causación del daño estén involucrados particulares y entidades
públicas o diversas entidades públicas, en la sentencia se debe
determinar la proporción en que debe responder cada una de
ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o de la
omisión en la ocurrencia del daño.

• El nuevo código pretende acabar con la solidaridad que se ha

venido comúnmente aplicando en las sentencias, quizá en una
controvertida aplicación del artículo 2344 del Código Civil.
 6. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
ART. 141 (Antiguo artículo 87 del C.C.A.)
¿Quiénes están facultados para interponer este medio de
control?

• Cualquiera de las partes de un contrato.

• El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo

podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.
¿Con qué fines se puede ejercer?

• Además de los fines señaladas en el artículo 87 del actual código,

el nuevo código establece que se puede ejercer para exigir la
liquidación judicial del contrato cuando ésta no se haya logrado de
mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado
unilateralmente dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento
del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su
defecto, del término establecido por la ley.
 ART. 141
(Controversias contractuales)

¿Procede este medio de control contra los actos proferidos antes

de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad
contractual?
• No, los actos proferidos antes de la celebración del contrato se
podrán demandar en ejercicio de los medios de control de nulidad
y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso.

¿El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad

absoluta de los contratos?

• Sí, cuando la nulidad absoluta esté plenamente demostrada en el

proceso, y siempre y cuando hayan intervenido las partes
contratantes o sus causahabientes.
 7. REPETICIÓN
ART. 142 (Antiguo artículo 86)

¿Cuándo procede este medio de control?

• Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento

indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra
forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor
público o del particular en ejercicio de funciones públicas

¿Quién está facultado para ejercer el medio de control?

• La entidad pública respectiva a la que esté o haya estado

vinculado el servidor público o el particular que ejerció las
funciones públicas.
 ART. 142
(Repetición)

¿Qué requisitos exige el nuevo código para iniciar este medio de

control de manera autónoma?

• El código prevé que cuando se ejerza la pretensión autónoma

de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor
público que cumpla tales funciones, en el que conste que la
entidad realizó el pago, será prueba suficiente para iniciar la
pretensión de repetición contra el funcionario responsable del
daño.

Caducidad (Artículo 164)

• Este medio de control tiene un término de caducidad de 2 años,

contados a partir del día siguiente de la fecha de pago, o a más
tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la
administración para el pago de condenas.
 8. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES
COLECTIVOS. ART. 144
¿Quién está facultado para ejercer este medio de control?

• Cualquier persona.
¿Con qué fin se ejerce?

• Para obtener la protección de los derechos e intereses colectivos.

¿Qué pretensiones puede plantear el actor?

• Podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de:

• Evitar el daño contingente, esto es, hacer cesar el peligro, la

amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos.

• Si el daño se produjo, se pretenderá restituir las cosas a su estado

anterior cuando fuere posible.
 ART. 144
(Protección de los derechos e intereses colectivos)

¿Cuando la vulneración de los derechos colectivos proviene de

actos administrativos o contratos, es procedente interponer la
demanda?

• Sí, cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos

provenga de la actividad de una entidad pública, podrá
demandarse su protección, inclusive cuando la conducta
vulnerante sea un acto administrativo o un contrato.

• Sin embargo, en estos casos, el juez no podrá anular el acto o el

contrato, pero podrá adoptar las medidas que sean necesarias
para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos
colectivos.
 ART. 144
(Protección de los derechos e intereses colectivos)

¿Qué requisito previo contempla el Código para presentar la

demanda?

• El demandante deberá solicitar a la autoridad o particular en

ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas
necesarias para proteger el derecho o interés colectivo
amenazado o violado. La entidad o particular cuenta con 15
días, siguientes a la presentación de la solicitud, para atender la
reclamación.

¿En qué caso puede prescindirse de la reclamación previa?

• Cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio

irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos,
situación que deberá sustentarse en la demanda.
 9. REPARACIÓN DEL DAÑO CAUSADO A UN GRUPO
ART. 145
¿Quién está facultado para interponer la demanda?

• Toda persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de

personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma
causa que les originó perjuicios individuales.

¿Con qué fin se interpone?

• Para demandar la declaratoria de responsabilidad y el

reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados
al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que
regula la materia.
¿Se puede ejercer este medio de control cuando el daño proviene
de actos administrativos particulares?

• Sí, en ese caso el grupo podrá solicitar la nulidad de los actos, si

ésto es necesario para determinar la responsabilidad, siempre
que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
 10. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN
ART. 148
¿En qué consiste este medio de control?

• Se faculta a los jueces que conocen de procesos en la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para
INAPLICAR ACTOS ADMINISTRATIVOS, de oficio o a petición
de parte, y con efectos inter partes .

¿Cuando puede ejercer esa facultad?

• Cuando advierta que tales actos vulneran la Constitución

Política y la ley.
¿Qué significa que se inaplique el acto administrativa con efectos
inter partes?
• Significa que la decisión de inaplicar el acto administrativo
sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del
cual se adopte.
 11. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL
CONSEJO DE ESTADO
ARTS. 10, 102 y 269
¿En qué consiste este procedimiento especial?

• Consiste en la posibilidad que tiene el interesado de solicitar al Consejo de Estado la

extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por esta
corporación, a un caso cuyos supuestos fácticos y jurídicos son iguales a los de la
sentencia cuya extensión se pide.

¿En qué casos procede esta solicitud (demanda) ante el Consejo de Estado?

• Procede en aquellos casos en que la autoridad administrativa niega la solicitud o guarda

silencio sobre la misma.

¿Qué se entiende por «sentencias de unificación jurisprudencial»?

• Son aquellas decisiones que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por
importancia jurídica o trascendencia económica o social, o por necesidad de unificar
o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las
relativas al mecanismo eventual de revisión (L. 270/96, art. 36 A)
 ART. 102
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué trámite previo se debe agotar para hacer la solicitud de

extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado?
• Previamente, el interesado debe solicitar la extensión de la
jurisprudencia a la autoridad competente para reconocer el
derecho, siempre que la pretensión judicial del derecho no haya
caducado.
¿Qué requisitos debe reunir la petición previa ante la
administración?

• Se debe señalar una justificación razonada que muestre que el

interesado se encuentra en la misma situación de hecho y de
derecho en la que se encontraba el demandante al que se le
reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
• Se debe relacionar las pruebas que el interesado tenga en su
poder.
• Se debe allegar copia o al menos citar la referencia de la sentencia
de unificación que se invoca.
 ART. 102
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué debe tener en cuenta la autoridad administrativa al resolver

la petición previa y en qué término debe hacerlo?

• La autoridad decidirá la solicitud con fundamento en las

disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables
al caso y teniendo en cuenta la interpretación de que ellas se hizo
en la sentencia de unificación invocada. También deberá tener en
cuenta los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la
petición y el cumplimiento de los presupuestos de procedencia.

• La decisión deberá adoptar dentro de los 30 días siguientes al

recibo de la petición.
 ART. 102
(Extensión de la jurisprudencia)
¿Qué conductas puede asumir la autoridad administrativa frente a
la petición y por qué razones puede negarla?
• En virtud de la petición, la autoridad podrá reconocer el derecho al
interesado, negar la solicitud o guardar silencio frente a la misma.

• La petición puede ser negada por las siguientes razones:

• Cuando la autoridad considere que la decisión no puede

adoptarse sin que se surta un período probatorio, en el que
tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que
el interesado carece del derecho invocado.

• Cuando estime que la situación del solicitante es distinta a la

resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es
procedente la extensión de sus efectos.

• Cuando estime que las normas a aplicar no deben interpretarse

en la forma indicada en la sentencia de unificación.
 ART. 102
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué recursos administrativos proceden contra la decisión que

profiere la autoridad administrativa?

• Contra el acto que reconoce el derecho no procede recurso alguno,

sin perjuicio de la posibilidad de acudir ante la jurisdicción
contenciosa administrativa.
• Si se niega total o parcialmente la petición o la autoridad guarda
silencio sobre ella, no procede recurso alguno ni control
jurisdiccional respecto de lo negado. (Contradictorio)
¿La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los
términos para presentar la demanda ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo?

• Sí. La solicitud suspende los términos para presentar la demanda.

• Los términos para presentar la demanda se reanudan al
vencimiento del plazo de 30 días, establecido para acudir ante el
Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo.
 ART. 269
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué trámite se surte ante el Consejo de Estado una vez recibida

la solicitud de extensión de jurisprudencia?

• Se da traslado del escrito a la demandada por 30 días. Vencido este

término se convoca a audiencia.

• Se celebra la audiencia en un plazo máximo de 15 días contados a partir

de la notificación a las partes. En esta audiencia se escuchan los alegatos
de las partes y se profiere la decisión.

• En caso de que la solicitud sea procedente, el Consejo de Estado ordena

la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que
haya lugar. Esta decisión tiene los mismos efectos del fallo aplicado.
 ART. 269
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué trámite se surte ante el Consejo de Estado una vez recibida

la solicitud de extensión de jurisprudencia?

• En caso de que la extensión del fallo implique el reconocimiento de un

derecho patrimonial que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante
el trámite incidental previsto para la condena in genere, previa solicitud a la
autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que
dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los 30 días
siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

• Si la solicitud es negada, y el medio para la reclamación del derecho

sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, el expediente
se enviará a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de
fondo, según las reglas generales, si no lo hubiera decidido con
anterioridad.

• En caso de que exista decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo

para reclamar el derecho fuera diferente al de nulidad y restablecimiento, el
término para demandar se reanudará con la ejecutoria de la providencia
del Consejo de Estado, conforme con las reglas establecidas para la
presentación de la demanda.
 ART. 269
(Extensión de la jurisprudencia)

¿Qué trámite se surte ante el Consejo de Estado una vez recibida

la solicitud de extensión de jurisprudencia?

• En caso de que el reconocimiento de un derecho patrimonial deba ser

liquidado, se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in
genere, previa solicitud a la autoridad judicial que habría sido competente
para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia,
dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo
de Estado.

• Si la solicitud es negada, y el medio para la reclamación del derecho fuera

el de nulidad y restablecimiento del derecho, el expediente se enviará a la
autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las
reglas generales, si no lo hubiera decidido con anterioridad.

• En caso de que exista decisión administrativa de fondo o si el mecanismo

para reclamar el derecho fuera diferente al de nulidad y restablecimiento, el
término para demandar se reanudará con la ejecutoria de la providencia
del Consejo de Estado, conforme con las reglas establecidas para la
presentación de la demanda.
 CONCLUSIONES
 El propósito del nuevo Código de lo Contencioso Administrativo,
fuera de armonizar algunas instituciones del derecho administrativo
con la Constitución Política de 1991, pretende la tan anhelada
justicia pronta, cumplida y que garantice una tutela efectiva de los
derechos de los ciudadanos.

 La obra está inconclusa. Inicialmente la doctrina, luego la

jurisprudencia y, finalmente, las contrarreformas, pretenderán
mejorar el cuerpo normativo que estamos estrenando en la Ley
1437.

 En cuanto a los medios de control, estimo que no va a ser fácil

cambiar ni el lenguaje, ni la cultura que gira alrededor de las
tradicionales acciones de lo contencioso administrativo, en el sentido
de que seguiremos entendiendo que la acción está determinada por
la pretensión.
 CONCLUSIONES
 El fin perseguido con el cambio de la acción contencioso
administrativa a medio de control es eliminar la indebida
acumulación de acciones y/o pretensiones. ¿Se logrará?

 El artículo 165 del nuevo código reguló la acumulación de

pretensiones así:

• De nulidad;
• De nulidad y
Pretensiones restablecimiento del
acumulables derecho;
• Las relativas a contratos y,
• De reparación directa.
 CONCLUSIONES

Requisitos para la acumulación

• Que las pretensiones sean conexas.

• Que el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones.

• Que las pretensiones no se excluyan entre sí, a menos que se

propongan como principales o subsidiarias.

• Que no haya operado la caducidad sobre alguna

• Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.