SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – OFICINA

ASESORA JURÍDICA

CONCEPTO UNIFICADO No. 38 DE 2020

USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA

ELÉCTRICA

Este concepto tiene como propósito establecer el lineamiento jurídico unificado de esta
Superintendencia, relacionado con el régimen aplicable a los usuarios no regulados del
servicio público domiciliario de energía eléctrica, de conformidad con lo establecido,
principalmente, en las Leyes 142 y 143 de 1994.

1. MARCO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LA DEFINICIÓN Y CONDICIÓN DE

USUARIO.

1.1. Marco Constitucional.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 365 de la Constitución

Política, “(L)os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y “Es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”.

Dicha inherencia y deber son generales, por lo tanto no distinguen ni discriminan grupos
poblacionales. Dado lo anterior, se parte de la base de que todas las personas que habitan el
país, sin distinción alguna, tienen derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios.

Lo anterior, se confirma con lo señalado en el primer inciso del artículo 366 constitucional: “€l
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado”; disposición que al igual que las anteriores, no distingue a los beneficiarios del
bienestar que proporcionan los servicios públicos domiciliarios, por lo que ha de entenderse
que estos deben brindarse a usuarios residenciales, comerciales e industriales. Lo anterior,
sin perjuicio de los mayores o menores niveles de consumo o de los derechos y deberes
diferenciales que tengan, como el de recibir subsidios o aportar contribuciones.

Finalmente, el artículo 369 de la Constitución Política dispone que: “(L)a ley determinará los
deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en
la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la
participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les
presten servicios públicos domiciliarios”. (Subrayas propias).

En conclusión, a partir de una lectura general del Capítulo V del Título XII de la Constitución
Política, puede afirmarse que todas las personas residentes en el territorio nacional tienen el
derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios y a beneficiarse de su prestación. Así las
cosas, todas las personas tendrán la calidad de usuarios o usuarios potenciales, al margen
de las consideraciones relativas a su actividad y a su mayor o menor capacidad de pago,
factores estos que, sin negar sus derechos, pueden llegar a modular sus deberes.
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1.2. Régimen legal.

El Congreso de la República expidió la Ley 142 de 19941, la cual contiene el régimen jurídico
aplicable a los servicios públicos domiciliarios.

En su artículo 14 la Ley 142 de 1994 define qué debe entenderse por usuario de los servicios
públicos domiciliarios, así:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta
las siguientes definiciones:

(…) 14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un
servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como
receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor (…)”

El citado numeral precisa que la condición de usuario deviene del beneficio de una persona
al recibir un servicio público. Entonces, para efectos de la calificación de una persona como
usuario de los servicios públicos domiciliarios, no importa la actividad que esta desarrolle ni
la mayor o menor cantidad de servicio suministrado.

En efecto, la definición transcrita no hace distinción alguna o clasifica a los usuarios, pero sí
precisa que para ser usuario se necesita un elemento esencial, recibir o beneficiarse de un
servicio público domiciliario, sin consideración adicional. Ahora bien, el hecho de recibir o
beneficiarse del servicio conlleva la necesidad de que exista entre el usuario y el prestador un
contrato de servicios públicos, cuyo clausulado debe sujetarse a lo señalado en la Ley 142 de
1994.

Lo anterior, de conformidad con lo indicado en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, que define
el contrato de servicios públicos de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme,

consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a
cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella
para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa
aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios
públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con
uno o algunos usuarios. (...)” (Subrayas fuera del texto).

Conforme lo transcrito, se debe entender el contrato de servicios públicos como un acuerdo de

voluntades o consensuado por las partes, en el que se pacta que un usuario recibe la
prestación de un servicio a cambio de un precio en dinero que debe pagar al prestador. El
clausulado que contiene el negocio jurídico convenido, está definido para muchos usuarios no
determinados, sin perjuicio de que las partes puedan pactar estipulaciones especiales en
algunos casos.

Hasta este punto, se ha precisado que todo aquel que recibe o se beneficia de un servicio
público domiciliario tiene la condición de usuario, sin ninguna distinción adicional; que la
relación entre usuario del servicio y prestador del mismo se encuentra atada a un contrato de

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Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

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servicios públicos que contiene (i) cláusulas aplicables a muchos usuarios no determinados,
o (ii) especiales pactadas con algunos.

Sin embargo, el artículo 11 de la Ley 143 de 1994 permite inferir la existencia de dos clases
de usuarios, en tratándose de la prestación del servicio público domiciliario de energía
eléctrica.

Por una parte, está el llamado usuario regulado que es la persona natural o jurídica cuyas
compras de electricidad están sujetas a las tarifas establecidas por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas – CREG, por la otra, se encuentra el usuario no regulado,
que en el sector de energía eléctrica, es la persona natural o jurídica que tiene una demanda
máxima superior a 2 megavatios - Mw por instalación legalizada y cuyas compras de
electricidad se realizan a precios acordados libremente con el prestador del servicio de
energía eléctrica. El artículo 2 de la Resolución CREG 131 de 1998 establece los límites de
potencia o energía mensuales necesarios para que un usuario pueda contratar el suministro
de energía en el mercado competitivo.

Lo precedente denota que, en el sector del servicio de energía eléctrica, los usuarios están
clasificados como regulados y no regulados. Los usuarios no regulados tienen la posibilidad
de negociar con el prestador del servicio el precio de la tarifa a cobrar, sin que ello desdibuje
la existencia o cambie la naturaleza del contrato de servicios públicos que se define por la
prestación del servicio y no por el tipo de usuario que se beneficia de esa relación.

Es de anotar que la distinción que hace la Ley 143 de 1994 entre usuario regulado y no
regulado, es irrelevante para definir el régimen aplicable a la relación usuario-prestador, pues
la cantidad demandada de energía que consume un usuario no regulado que le permite
negociar el precio de la tarifa, es tan sólo un elemento más del contrato de servicios públicos
domiciliarios.

Se reitera que las obligaciones contractuales del usuario no regulado están delimitadas por el
contrato de servicios públicos, porque: (i) el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 dispone que
“Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de
acuerdo especial con uno o algunos usuarios”, y (ii) tal relación contractual fue reiterada por la
regulación en el artículo 4 de la Resolución CREG 015 de 1999, que dispone que los precios
de la electricidad y el gas negociados de forma libre, deben incluirse “En las ofertas y en los
contratos celebrados con Usuarios No-regulados o grandes consumidores, así como en las facturas
que se emitan a estos usuarios”.

Con lo precedente, se observa que la diferencia entre un usuario regulado y uno no regulado
estriba únicamente en la forma como se fija el precio o tarifa, toda vez que el servicio público
como tal está sujeto a la regulación en ambos casos.

En esa misma línea, se indica que esta Superintendencia conserva sus facultades de
inspección, vigilancia y control, sobre el cumplimiento de la normativa vigente y la protección de
los usuarios no regulados, dado que el objeto contractual, de éstos últimos, es la prestación de
un servicio público domiciliario.

Entonces, no existe duda que a los usuarios no regulados les resultan aplicables las
disposiciones legales sobre presentación de recursos de reposición y apelación y configuración
del silencio administrativo positivo, señaladas en los artículos 154 y 158 de la Ley 142 de 1994.
Tales disposiciones, al igual que las señaladas en el artículo 133 ibídem, hacen parte del

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Capítulo I del Título VIII de la Ley 142 de 1994, cuyas normas de orden público se integran a
todo contrato de servicios públicos y no sólo al contrato de condiciones uniformes cuyo
clausulado precisa el prestador.

Como resultado de lo expuesto, un usuario no regulado puede radicar peticiones, quejas y

recursos frente a su prestador, mismos que una vez resueltos, constituirán verdaderos actos
administrativos susceptibles de recursos o de reconocimiento de los efectos del silencio
administrativo positivo, en los términos señalados en los artículos 154 y 158 de la Ley 142 de
1994. De igual forma, es acreedor del conjunto de derechos y deberes que establece el régimen
jurídico vigente para los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.

2. DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS – NATURALEZA Y TIPOLOGÍAS DE

LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Tal como se infiere del anterior acápite, la relación entre un usuario y un prestador de
servicios públicos domiciliarios se rige por la Constitución, la ley y por el contrato de servicios
públicos, este último se define en cuanto a sus características y naturaleza por el artículo
128 de la Ley 142 de 1994 arriba transcrito.

Esta disposición legal contiene como regla general que el contrato de servicios públicos
domiciliarios, si bien es de naturaleza consensual, también es un contrato uniforme, en tanto
sus estipulaciones principales son definidas por el prestador para ofrecerlas a muchos
usuarios no determinados, sin que estos últimos puedan negociarlas.

De igual forma, debe decirse que el régimen legal aplicable a estos contratos es, en
principio, el del derecho privado, de lo que se sigue que los aspectos relativos a la formación,
celebración, definiciones conceptuales y ejecución de los mismos, se rigen por las normas
civiles y comerciales; salvo en aquellos aspectos regulados por las Leyes 142 y 143 de 1994
y por las reglamentaciones expedidas por las Comisiones de Regulación de Energía y Gas –
CREG y de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA.

No obstante, el segundo inciso del artículo 128 de la Ley 142 de 1994, prevé la existencia de
contratos parcialmente uniformes con estipulaciones que pueden ser objeto de acuerdo
especial con uno o algunos usuarios. Desde esa óptica, tenemos que existen contratos
plenamente uniformes con condiciones innegociables y contratos parcialmente uniformes
con disposiciones que pueden ser objeto de acuerdos especiales entre prestadores y
usuarios.

Lo anterior se confirma con la lectura del inciso primero del artículo 132 de la Ley 142 de
1994 que señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 132. RÉGIMEN LEGAL DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. El

contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta Ley, por las condiciones
especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que
señalen las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y
del Código Civil.

Cuando haya conflicto entre las condiciones uniformes y las condiciones especiales, se
preferirán éstas. Al definir los efectos fiscales del contrato de servicios públicos, se tendrá
en cuenta que, a pesar de tener condiciones uniformes, resulta celebrado con cada usuario
en particular.” (Negrillas propias).

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De acuerdo con lo resaltado, resulta claro que los contratos de servicios públicos tienen una
sola naturaleza, pero pueden ser (i) especiales, si contienen condiciones que han sido
pactadas libremente entre las partes o (ii) uniformes, cuando todas sus estipulaciones han
sido dictadas por el prestador sin posibilidad para el usuario de discutirlas.

Lo anterior, confirma el hecho de que los contratos con condiciones especiales son
verdaderos contratos de servicios públicos y que, por ende, quienes se benefician de las
prestaciones que implica su ejecución son verdaderos usuarios. Lo anterior, al margen de las
consideraciones especiales que, por su actividad o nivel de consumo, puedan tener desde el
contrato y desde la regulación.

3. DERECHOS Y DEBERES DE LOS USUARIOS NO REGULADOS.

3.1. Derechos y deberes del usuario no regulado.

Dado que se ha precisado que el usuario no regulado es un verdadero usuario en los

términos de lo dispuesto en el numeral 33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, vale señalar
que el régimen de derechos que le aplica es el común, establecido en la Ley 142 de 1994 y
en la regulación vigente para cualquier clase de usuario.

De esta forma, ha de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994

que, en materia de derechos de los usuarios, dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 9o. DERECHO DE LOS USUARIOS. Los usuarios de los servicios públicos
tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás
normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta ley, a:

9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos
tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión
reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las
categorías de los municipios establecida por la ley.

9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios
para su obtención o utilización.

9.3. Obtener los bienes y servicios ofrecidos en calidad o cantidad superior a las
proporcionadas de manera masiva, siempre que ello no perjudique a terceros y que el
usuario asuma los costos correspondientes.

9.4. Solicitar y obtener información completa, precisa y oportuna, sobre todas las
actividades y operaciones directas o indirectas que se realicen para la prestación de los
servicios públicos, siempre y cuando no se trate de información calificada como secreta o
reservada por la ley y se cumplan los requisitos y condiciones que señale la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. ˮ

Dichos derechos, establecidos de forma general por la Ley 142 de 1994, devienen del
cumplimiento de la Constitución Política, que al crear un nuevo régimen para los servicios
públicos domiciliarios, señaló como uno de los principales objetivos de este, el de establecer
el régimen jurídico de protección al usuario, quien deja de ser un simple destinatario o
receptor del servicio, para convertirse en un titular de importantes derechos y prerrogativas,
sin perjuicio de los deberes conexos correspondientes.

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Dichas prerrogativas, inicialmente contenidas en el artículo 9 citado, se complementan con

diversas disposiciones de la Ley 142 de 1994, que pueden resumirse así:

a. Los usuarios tienen derecho a un servicio continuo y de buena calidad;

b. Los usuarios tienen derecho a participar en la gestión y control de los prestadores de

servicios públicos domiciliarios;

c. Los usuarios tienen derecho a un tratamiento tarifario igual respecto del que reciba
cualquier otro consumidor con características de costos iguales para el prestador;

d. Los usuarios tienen derecho a recibir oportunamente la factura, en los términos de lo

que se haya indicado en el respectivo contrato de servicios públicos;

e. Los usuarios tienen derecho a una correcta estratificación o clasificación, y a una

aplicación ajustada al ordenamiento jurídico vigente, del régimen de subsidios y
contribuciones;

f. Los usuarios tienen derecho a que los prestadores cumplan con las obligaciones
legales y regulatorias, y con aquellas que se deriven del contrato de prestación de
servicios con condiciones uniformes o condiciones especiales;

g. Los usuarios tienen derecho a presentar peticiones, quejas, reclamos y recursos, y

que estas sean atendidas en el término de quince (15) días, a partir de su fecha de
radicación;

h. Los usuarios tienen derecho a elegir el prestador del servicio cuando en la misma
zona existan dos o más que presten un mismo servicio.

En cuanto a sus deberes, los usuarios de servicios públicos domiciliarios sean estos
regulados o no, tienen, entre otros, los siguientes:

a. Dar al servicio únicamente el uso convenido con el prestador (residencial, comercial o

industrial);

b. Usar racionalmente los servicios contratados;

c. Velar por el adecuado estado del medidor y de las conexiones y, en general, evitar
cualquier acción que entorpezca su buen funcionamiento, lectura y revisiones;

d. Pagar oportunamente los servicios prestados, en la forma y oportunidad que haya

sido señalada en el contrato de servicios públicos.

Los derechos y deberes previamente resumidos, en materia de prestación de los servicios

públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, han sido
desarrollados con amplitud en la Resolución CREG 108 de 1997 “Por la cual se señalan
criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación,
comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan
otras disposiciones”.

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De la mencionada Resolución, conviene señalar su artículo 3, que dispone lo siguiente:

“Artículo 3º. Criterios Generales. Las relaciones que surgen del contrato de servicios
públicos domiciliarios de energía eléctrica y de distribución de gas combustible por red de
ductos, se desarrollarán dentro de los principios consagrados en las Leyes 142 y 143 de
1994, y el Decreto 1842 de 1991, siempre que no contradigan tales leyes, con sujeción a
los siguientes criterios generales sobre protección de los derechos de los suscriptores o
usuarios de los servicios:

1.) De los Derechos y Garantías Mínimas. Los derechos y garantías consagrados en las
leyes 142 y 143 de 1994, en el Decreto 1842 de 1991, en las normas de carácter general
expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, y demás autoridades
competentes, así como en las normas que las complementen, adicionen, modifiquen o
sustituyan, que consagren derechos en favor de los usuarios, constituyen el mínimo de
derechos y garantías de los usuarios y no podrán ser vulnerados ni desconocidos por las
empresas en la ejecución del contrato de servicios públicos.

2.) De acceso al servicio. Quienes de conformidad con las disposiciones legales puedan
celebrar el contrato de servicios públicos, y se sujeten a las condiciones técnicas exigibles
para la conexión a cada uno de estos, tendrán derecho a recibir tales servicios, sin perjuicio
de que la empresa pueda acordar estipulaciones especiales con uno o algunos usuarios.

3.) De libre elección del prestador del servicio. Todo usuario tiene derecho a escoger el
prestador del servicio dentro de las alternativas existentes, según sus necesidades y
requerimientos de suministro, al igual que al proveedor de los bienes o servicios que no
tengan relación directa con el objeto del contrato.

4.) De calidad y seguridad del servicio. Las personas prestadoras de los servicios públicos
de energía eléctrica y de gas combustible por red de ductos, deben suministrar los
respectivos servicios con calidad y seguridad, conforme a las condiciones técnicas y
términos definidos en el contrato. Esos términos y condiciones deben ser conocidos por los
suscriptores y usuarios, y no podrán ser inferiores a los determinados por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas.

5.) De racionalidad. Los prestadores de los servicios públicos de energía eléctrica y de gas
combustible por red de ductos, velarán porque los servicios se utilicen de manera racional,
con estricta sujeción a las condiciones técnicas y de uso definidas para cada uno de ellos,
e igualmente desarrollarán programas educativos tendientes a crear una cultura del uso
razonable del servicio.

6.) De neutralidad. Las empresas deberán dar un tratamiento igual a sus suscriptores o
usuarios, sin discriminaciones diferentes a las derivadas de las condiciones y
características técnicas de la prestación de cada uno de los servicios a que se refiere esta
resolución.

7.) De buena fe: Tanto las empresas como los suscriptores o usuarios deben actuar en la
ejecución del contrato de servicios públicos con lealtad, rectitud y honestidad.

8.) De obligatoriedad del contrato. El contrato de servicios públicos es Ley para las partes.
Las empresas están obligadas no sólo a las disposiciones expresamente pactadas, sino
también a las que emanan de la naturaleza del contrato, a las que de manera uniforme se

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

apliquen a la prestación del respectivo servicio y a las que surjan de los reglamentos
expedidos por los organismos competentes.

9.) De no abuso de posición dominante: Según los artículos 11, 34 y 133 de la ley 142 de
1994, las empresas deberán abstenerse de abusar de su posición dominante, cuando
tengan esa posición.

10.) De no abuso del derecho. Los derechos originados en razón del contrato de servicios
públicos, no podrán ser ejercidos con la intención de causar daño a la otra parte
contratante ni con un fin distinto al señalado por las normas.

11.) De información y transparencia. Los suscriptores o usuarios podrán solicitar y obtener

información completa, precisa y oportuna, sobre todas las actividades y operaciones
directas e indirectas que se realicen para la prestación de los servicios públicos, siempre y
cuando no se trate de información calificada como secreta o reservada por la ley y se
cumplan los requisitos y condiciones establecidos por la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 14, artículo 9º de la ley
142 de 1994.

Tendrán derecho, igualmente, a conocer los planes de expansión de los sistemas de

distribución domiciliaria del servicio público, así como presentar las solicitudes de
información a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, relacionadas con las tarifas.

12.) De queja y reclamo. Las empresas de servicios públicos deberán atender, tramitar y
solucionar, en forma oportuna, las quejas, peticiones y recursos que sean presentados por
los suscriptores o usuarios.

13.) De facturación oportuna. Los suscriptores o usuarios tienen derecho a conocer

oportunamente los valores que deban pagar en razón del suministro y los demás servicios
inherentes que les sean prestados. Para estos efectos, en los contratos de servicios
públicos se estipulará la forma como se entregarán las facturas, con las debidas
seguridades en su remisión. Las partes podrán acordar que el envío de la factura se
efectúe por medios electrónicos.

14.) De obligatoriedad del pago. Los suscriptores o usuarios pagarán, en los términos
definidos por la ley y el contrato, las facturas de servicios públicos que les presenten las
empresas por la prestación del servicio.

15.) De participación. Los suscriptores o usuarios podrán participar en la gestión y

fiscalización de las empresas, en los términos previstos en la Ley 142 de 1994 y las
normas que la desarrollen.

16.) De agilidad y economía en los trámites. Las empresas deberán abstenerse de imponer
a los suscriptores o usuarios trámites que, de acuerdo con las normas vigentes, estén
prohibidos o que según la naturaleza de la solicitud sean innecesarios, o de exigirles
documentos o requisitos que puedan verificar en sus archivos.

17.) De Responsabilidad. Las partes en el contrato de servicios públicos responderán por

los daños e indemnizarán los perjuicios causados, de acuerdo con la ley.”

3.2. Defensa del usuario no regulado en sede del prestador y de la Superintendencia

de Servicios Públicos Domiciliarios.

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

Según el análisis previamente realizado, se tiene que las disposiciones contenidas en la Ley
142 de 1994 aplican de forma plena para los usuarios no regulados, razón por la cual las
decisiones empresariales que emitan los prestadores del servicio de energía eléctrica
relacionadas con actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y
facturación, son actos administrativos y por lo tanto son susceptibles de la interposición de
los recursos de reposición ante el prestador y de apelación ante la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios.

Así lo indican los artículos 154 a 158 ibídem que a continuación se citan:

“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para
obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la
ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación,
corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de
apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si
con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación
debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la
decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de
cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que
enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días
siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o
usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se

emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la
presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La
apelación se presentará ante la superintendencia.

ARTÍCULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS. Ninguna empresa de servicios

públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso
relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando
esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o
cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los
recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.

Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas
que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco
períodos.

ARTÍCULO 156. DE LAS CAUSALES Y TRÁMITE DE LOS RECURSOS. Los recursos

pueden interponerse por violación de la ley o de las condiciones uniformes del contrato. En
las condiciones uniformes de los contratos se indicará el trámite que debe darse a los
recursos, y los funcionarios que deben resolverlos.

ARTÍCULO 157. DE LA ASESORÍA AL SUSCRIPTOR O USUARIO EN EL RECURSO. Las

personerías municipales deberán asesorar a los suscriptores o usuarios que deseen
presentar recursos, cuando lo soliciten personalmente.

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

ARTÍCULO 158. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 185 <sic, se refiere al
158> DE LA LEY 142 DE 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la
Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios
Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene
la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o
usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término
de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la
demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o
recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las 72 horas siguientes al
vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público
domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo
positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley,
sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva
la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión
genérica de “petición, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y
los recursos que presente un suscriptor o usuario.”

Conforme al último de los artículos citados, en el evento en que no se atienda

oportunamente una petición de un usuario no regulado, relacionada con los actos a que hace
referencia el artículo 154, igualmente transcrito, se configurará el silencio administrativo
positivo a favor del usuario.

Lo anterior, porque el servicio público domiciliario de energía eléctrica no pierde tal calidad
por el hecho de que quien lo reciba sea un usuario no regulado pues, en cualquier caso,
prevalece el objeto del bien suministrado en el contrato de servicios públicos y no quien este
en el otro lado de la relación contractual.

3.3. Deber especial del usuario no regulado – Pago de la contribución de

solidaridad.

Como se ha señalado, un usuario no regulado es una persona natural o jurídica que cumple
con unos requerimientos de demanda o potencia máxima que le permite realizar sus
compras de electricidad a precios acordados libremente. Un usuario con tales requerimientos
de demanda o potencia, en principio, no se encuentra clasificado como usuario residencial,
razón por la cual el mismo debe ubicarse en la clasificación de usuario no residencial.

Por lo anterior y por principio general, tales usuarios están en la obligación de aportar la
contribución o factor de solidaridad a que se refieren las Leyes 142 y 143 de 1994.

El artículo 89 de la Ley 142 de 1994, en cumplimiento de los postulados constitucionales

insertos en el artículo 367 de la Constitución Política, estableció que las Comisiones de
Regulación deben exigir a quienes presten servicios públicos domiciliarios que al cobrar las
tarifas, distingan en las facturas el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica
para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2 e igualmente de ser posible, a los
usuarios de estrato 3.

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

En igual sentido, el artículo 47 de la Ley 143 de 1994 dispone que los usuarios residenciales
de estratos altos y los usuarios no residenciales, deben hacer aportes que no excedan del
veinte por ciento (20%) del costo de prestación del servicio, para subsidiar los consumos de
subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos.

Sin embargo, debe precisarse que para el caso de los servicios públicos domiciliarios de
energía eléctrica y gas combustible, en la actualidad solo pagan la contribución anotada los
usuarios de estratos residenciales 5 y 6, los usuarios no residenciales de naturaleza
comercial y los usuarios industriales que no tengan la naturaleza de exentos. Lo anterior,
teniendo en cuenta que el artículo 2 de la Ley 1430 de 2010, reglamentado por el Decreto
2860 de 20132, y el artículo 102 de la Ley 1450 de 2011, reglamentado por el Decreto 654 de
20133, señalaron que los usuarios industriales que desarrollen actividades a las que
correspondan ciertos códigos de actividad (CIIU), no serán sujetos del cobro de la
contribución especial en el sector eléctrico y de gas natural, a partir del año 2012.

En conclusión, los usuarios no regulados que no estén exentos, les corresponde aportar el
factor o contribución de solidaridad, descrita en la Ley 142 de 1994, en virtud del principio de
solidaridad y redistribución de ingresos.

4. CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO NO REGULADO.

4.1. Capacidad instalada requerida para acceder al mercado no regulado.

Las transacciones de electricidad entre las empresas dedicadas a la comercialización de

energía y los usuarios no regulados son libres y se remuneran mediante los precios que
acuerden las partes.

Para este tipo de usuarios la Comisión de Regulación de Energía y Gas no define el sistema
de liquidación, por lo que cualquier variación en la facturación depende de las condiciones
pactadas entre el usuario y el comercializador en su contrato de prestación del servicio.

Ahora bien, para la participación de un usuario en el mercado no regulado, debe cumplirse

con la condición de una demanda mínima por instalación legalizada, prevista por la
regulación. Al respecto, el artículo 11 de la Ley 143 de 1994 dispone que los usuarios no
regulados son las personas naturales o jurídicas con una demanda máxima superior a 2 Mw
por instalación legalizada, cuyas compras de electricidad se realizan a precios acordados

2
Artículo 1°. Usuarios Industriales beneficiarios del tratamiento tributario consagrado en el parágrafo 2° del artículo 211 del
Estatuto Tributario. Tienen derecho al tratamiento tributario consagrado en el parágrafo 2° del artículo 211 del Estatuto
Tributario, los usuarios industriales de energía eléctrica cuya actividad económica principal se encuentre registrada en el
Registro Único Tributario (RUT), en los Códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439 de la Resolución 000139 de 2012, expedida por la
UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Parágrafo. El tratamiento tributario previsto en el presente decreto comenzó a regir a partir del año 2012 y solo aplica respecto
de la actividad económica principal que realice el usuario industrial. Si esta se ejecuta en varios inmuebles, tal tratamiento se
aplicará en todos aquellos en los que se realice dicha actividad.
3
Artículo 1°. Usuarios industriales beneficiarios de la exención prevista en el artículo 102 de la Ley 1450 de 2011. Tienen
derecho a la exención de la contribución especial de que trata el numeral 89.5 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, los
usuarios industriales de gas natural domiciliario cuya actividad económica principal se encuentre registrada en el Registro Único
Tributario (RUT), en los Códigos 011 a 360 y 411 a 439 de la Resolución 000139 de 2012, expedida por la UAE - Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Parágrafo. El tratamiento tributario previsto en el presente decreto comenzó a regir a partir del año 2012 y sólo aplica respecto
de la actividad económica principal que realice el usuario industrial. Si esta se ejecuta en varios inmuebles, tal tratamiento se
aplicará en todos aquellos en los que se realice dicha actividad.

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

libremente. De igual forma, indica tal disposición, que la Comisión de Regulación de Energía
y Gas – CREG puede revisar dicho nivel, mediante resolución motivada.

En desarrollo de tal disposición, la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, por

medio de la Resolución 131 de 1998, definió qué se entiende por Usuario No Regulado en
los siguientes términos:

“ARTICULO 1o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente resolución se adoptan las

siguientes definiciones:

Mercado competitivo. Es el conjunto de generadores y comercializadores en cuanto

compran y venden energía eléctrica entre ellos. Forman parte de él, igualmente, los
usuarios no regulados y quienes les proveen de energía eléctrica.

Usuario No Regulado. Para todos los efectos regulatorios, es una persona natural o jurídica
con una demanda máxima superior a un valor en MW o a un consumo mensual mínimo de
energía en MWh, definidos por la Comisión, por instalación legalizada, a partir de la cual no
utiliza redes públicas de transporte de energía eléctrica y la utiliza en un mismo predio o en
predios contiguos. Sus compras de electricidad se realizan a precios acordados libremente
entre el comprador y el vendedor.

ARTICULO 2o. LIMITES PARA CONTRATACION EN EL MERCADO COMPETITIVO. A

partir de la vigencia de la presente resolución, se establecen los siguientes límites de
potencia o energía mensuales para que un usuario pueda contratar el suministro de
energía en el mercado competitivo:

- Hasta el 31 de diciembre de 1999 0.5 MW o 270 MWh

- A partir del 1o. de enero del 2000 0.1 MW o 55 MWh

PARAGRAFO. Para verificar las condiciones que deben cumplir los usuarios para
comercializar en el mercado competitivo, se aplicará lo establecido en el Anexo No. 1 de la
presente resolución.”

Valga la pena anotar que el mero cumplimiento de los límites de potencia o energía
mensuales antes anotados no convierte de forma automática a un usuario regulado en un
usuario no regulado, razón por la que se requiere de la voluntad expresa del usuario de
pasar del mercado regulado al competitivo.

4.2. Modalidades de contratación de energía de los usuarios no regulados y

formación del precio en tales contratos.

Si bien se ha indicado que las empresas comercializadoras de energía eléctrica pueden

realizar sus ventas de energía a los usuarios no regulados a precios acordados libremente,
el acuerdo sobre el precio, y el precio mismo, no deben ser violatorios de las prohibiciones
contenidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, y en general, de la normativa que protege la
libre competencia.

Desde ese punto de vista, resulta evidente que en la formación del precio que pacten los
comercializadores y los usuarios no regulados deben estar incluidos los costos de las
actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y los otros costos del
mercado previstos en la regulación vigente.

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

En cuanto a la forma de establecer estos costos y la posibilidad de negociación entre el

comercializador y el usuario no regulado deben realizarse las siguientes consideraciones.

- Componentes de generación y comercialización.

En cuanto al componente de generación, el artículo 42 de la Ley 143 de 1994 obliga a que

las empresas que atienden directamente a los usuarios lo tengan garantizado mediante
contratos de suministro por el término que establezca la CREG; dichos contratos pueden ser
celebrados con generadores u otros comercializadores en el Mercado Mayorista, a los
precios que libremente acuerden las partes. Todo esto, por supuesto, con sujeción al
Reglamento de Operación expedido por la CREG.

En síntesis, el comercializador puede negociar en el Mercado Mayorista el precio de la

energía que requiere para atender al Usuario no Regulado. Igualmente, para efectos de la
oferta que presenta a este usuario, el comercializador no está sujeto a metodologías o
fórmulas regulatorias para determinar el valor de la generación, y en el precio que pacten
pueden negociar este componente, pero, en todo caso, sujeto a las restricciones impuestas
por la ley de no incurrir en prácticas restrictivas de la libre competencia o de competencia
desleal, en términos de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y en las demás normas referidas
a tal aspecto.

Igual sucede con el componente de comercialización, el cual incluye los costos en que
incurre el comercializador por la atención del usuario. Para determinar el valor a incluir en la
oferta y en el precio que finalmente se pacte, no aplican metodologías o fórmulas
regulatorias, pero debe tenerse en cuenta las mencionadas restricciones impuestas por la
ley.

- Componentes de transmisión, distribución y los otros costos.

En cuanto a las actividades de transmisión y distribución, que por esencia son monopólicas,
se tiene que estas no pueden incidir en la libre competencia en la comercialización de
electricidad para usuarios no regulados, lo que quiere decir que tales actividades deben ser
neutras para efectos de la competencia en esta última actividad. Por tanto, la remuneración
de los componentes de distribución y transmisión no pueden ser un elemento válido para
introducir competencia en la comercialización a los usuarios no regulados. Lo anterior, toda
vez que:

1. Las Leyes 142 y 143 de 1994 establecieron un único Sistema Interconectado

Nacional, del cual hacen parte todos los generadores, transmisores, distribuidores,
comercializadores y usuarios, interconectados, lo que excluye la posibilidad de que
los comercializadores gestionen los costos de las actividades de transporte o de
distribución de electricidad, en tanto no es posible para el comercializador elegir a un
transportador o distribuidor con costos menores o negociar sus tarifas.

2. Las citadas leyes garantizan el acceso a las redes del Sistema Interconectado
Nacional e imponen a quienes las accedan el pago de los respectivos cargos que
establezca la CREG, los cuales son de tipo estampilla, lo que impide su libre
negociación.

3. La Comisión de Regulación de Energía y Gas ha establecido cargos regulados para

la remuneración de las actividades de transmisión y distribución, que aplican a los

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

usuarios independientemente del comercializador que los atienda. En el caso de la

transmisión, el cargo por uso del Sistema de Transmisión Nacional es igual para
cualquier usuario, sin consideración al lugar del país donde se encuentre conectado.
En el caso de los Sistemas de Transmisión Regional - STR y de Distribución Local -
SDL, se deben pagar los mismos cargos por uso del STR y del SDL,
correspondientes al nivel de tensión del Sistema al que se encuentra conectado el
usuario. En el caso de los cargos máximos de distribución, es el Operador de Red
quien puede decidir si aplica un cargo inferior al aprobado cuando existan razones
que lo justifiquen; en todo caso, ese cargo debe ser único para todos los usuarios del
mismo nivel.

Es por tales razones que, tal como lo indicó la CREG en Concepto 122 de 2006 “los
transmisores y distribuidores no pueden cobrar por estas actividades un cargo superior al
establecido por la CREG y el comercializador no puede cobrar al usuario más de lo que le
facturan por concepto de cargos de transmisión y de distribución. Tampoco puede el
comercializador cobrar menos de lo que le facturan por este concepto, dadas las restricciones
impuestas por la ley, que venimos señalando. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de los
cargos monomios horarios de acuerdo con lo establecido en la regulación vigente. Consideramos
que en tanto los costos de transmisión y de distribución en que se incurre por la prestación del
servicio son neutros para los comercializadores, se deben incluir como un passtrough en la oferta
y en el precio que se pacte con el usuario no regulado.”

En relación con los “Otros Costos”, que incluyen los cargos al Centro Nacional de Despacho –
CND, Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales – ASIC, y Liquidador y
Administrador de Cuentas – LAC; las contribuciones a la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios y a la CREG; y las restricciones, cuyo pago impone la ley y la
regulación a los comercializadores independientemente del tipo de usuario que atienda,
estos también deben incluirse en la oferta y en el precio de suministro de energía al usuario
no regulado.

4.3. Cambio de mercado: del regulado al competitivo.

En relación con la posibilidad de que un usuario regulado pase al mercado competitivo o

viceversa, los artículos 1 a 5 de la Resolución CREG 183 de 2009, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 1o. REGLAS RELATIVAS AL CAMBIO ENTRE EL MERCADO NO

REGULADO Y EL MERCADO REGULADO: El usuario no regulado que cumpliendo
con los requisitos mínimos para ostentar dicha condición decida pasar al mercado
regulado debe mantenerse en este mercado y ser atendido como usuario regulado por
un período mínimo de tres (3) años.

Durante este período el usuario podrá cambiar de comercializador conforme a lo

establecido en la regulación vigente.

Sin perjuicio de lo anterior, los contratos de prestación del servicio a término fijo que se
celebren con usuarios regulados se regirán por el plazo que en ellos se establezca.

ARTÍCULO 2o. MODIFICACIÓN DEL NUMERAL 1 DEL ANEXO NÚMERO 1 DE LA

RESOLUCIÓN CREG 131 DE 1998: Modifíquese el numeral 1 del Anexo número 1 de
la Resolución CREG 131 de 1998 “Elegibilidad para Comercialización en el Mercado
Competitivo”, el cual quedará así:

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

“1. Para el suministro de energía eléctrica, los comercializadores tratarán como

usuarios no regulados a aquellos cuya demanda de energía, de potencia o ambas,
medida en un solo sitio individual de entrega, cumpla con el límite establecido en cada
período según el artículo 2o de la presente resolución. En cualquier momento que el
usuario regulado cumpla con estos requisitos, podrá pasar al mercado no regulado
incluso si implica cambio de comercializador sin que para ello deba cumplir el período
mínimo de permanencia que se establece en la Resolución CREG 108 de 1997. No
obstante, un usuario que cumpla con estas características mantendrá su condición de
usuario regulado mientras en forma expresa no indique lo contrario, y cumpla con los
requisitos de medición establecidos en el artículo 3o de la presente resolución.

Se exceptúan de esta forma de cálculo, los usuarios operadores de las Zonas Francas
para los cuales seguirá vigente la Resolución CREG-046 de 1996. Igualmente, se
exceptúan los usuarios que estaban siendo atendidos por generadores privados bajo
condiciones de precios no regulados al momento de entrar en vigencia la Resolución
CREG-054 de 1994, quienes podrán contratar su energía en el mercado competitivo
sin sujeción a los límites de consumo mensual aquí establecidos.”

ARTÍCULO 3o. MODIFICACIÓN DEL LITERAL A) DEL NUMERAL 2 DEL ANEXO

NÚMERO 1, DE LA RESOLUCIÓN CREG 131 DE 1998. Modifíquese el literal a) del
numeral 2 del Anexo número 1 de la Resolución CREG 131 de 1998 “Elegibilidad para
Comercialización en el Mercado Competitivo ”, el cual quedará así:

“a) Para instalaciones existentes, la demanda de potencia o de energía se calculará

como el promedio de las facturaciones mensuales, bajo condiciones normales de
operación, medida en el sitio individual de entrega durante los últimos 6 meses
anteriores a la fecha en que se verifica la condición. Para estos efectos no se podrán
agregar demandas o consumos de las distintas instalaciones legalizadas ya sea que
estas pertenezcan a un único usuario o a varios de ellos ”

ARTÍCULO 4o. MODIFICACIÓN DEL NUMERAL 5 DEL ANEXO NÚMERO 1 DE LA

RESOLUCIÓN CREG 131 DE 1998. Modifíquese el numeral 5 del Anexo número 1 de
la Resolución CREG 131 de 1998 “Elegibilidad para Comercialización en el Mercado
Competitivo”, el cual quedará así:

“5. Si durante la vigencia de un contrato la demanda promedio de un usuario atendido

por un comercializador como parte del mercado competitivo se reduce en forma tal que
resulta inferior al límite establecido, dicho usuario podrá seguir siendo atendido como
usuario no regulado y continuar contratando su energía en el mercado competitivo, sin
sujeción a los límites de consumo mensual aquí establecidos”.

ARTÍCULO 5o. PLAZO MÍNIMO DE CONTRATOS CELEBRADOS CON USUARIOS

NO REGULADOS. Los contratos que celebren los comercializadores con usuarios no
regulados no podrán tener un plazo inferior a un año.

Sin perjuicio de lo anterior, los contratos de prestación del servicio a término fijo que se
celebren con usuarios no regulados con un plazo superior a un año se regirán por el
plazo que en ellos se establezca.”

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 USUARIOS NO REGULADOS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

De acuerdo con las citadas normas, en cualquier momento en el que un usuario regulado
cumpla las condiciones para pasar al mercado competitivo, este podrá solicitar tal cambio, y
deberá mantener la nueva condición por el termino mínimo del contrato de servicios públicos
que celebre.

Por el contrario, si un usuario no regulado quiere pasar al mercado regulado, lo deberá hacer
bajo la consideración de que, hecho el cambio, deberá mantener su nueva condición por un
período mínimo de tres (3) años.

REFERENCIAS NORMATIVAS APLICABLES

Constitución Política
Ley 142 de 1994
Ley 143 de 1994
Resolución CREG 108 de 1997
Resolución CREG 131 de 1998
Resolución CREG 015 de 1999
Resolución CREG 183 de 2009
Concepto CREG 122 de 2006

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Proyectó: Andrés David Ospina Riaño – Contratista Abogado Grupo de Conceptos

Revisó: Miladys Picón Viadero – Asesora Oficina Asesora Jurídica

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