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La gratuidad de la educación
Julio de 2009

Autor
Jaime Saldarriaga Vélez
Orlando Scoppetta DG.

Asistentes de investigación
José Manuel Espeleta Hernández
Estefanía Ciro Rodríguez

Coordinación editorial
Gabriel Torres Vargas
Proyecto Educación Compromiso de Todos

Diseño y armada electrónica


Azoma Criterio Editorial Ltda.
Sandra Barbón

Impresión
Gente Nueva Editorial Ltda.

ISBN
ISBN: 978-958-8402-12-3

Proyecto Educación Compromiso de Todos


Calle 111 No. 7C-31
Tel: 483 8080
Bogotá, Colombia

coordinacion@educacioncompromisodetodos.org
www.educacioncompromisodetodos.org
CONTENIDO

PRESENTACIÓN. .................................................................................................................. 9

Parte 1
La gratuidad de la educación
Estudios de Caso
Agradecimientos.................................................................................................................15

PRESENTACIÓN. .................................................................................................................17

ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA.................................................19


El problema......................................................................................................................... 21
Preguntas de investigación. ............................................................................................24
Objetivos...............................................................................................................................24
Población sujeto. ............................................................................................................... 25
Delimitación espacio-temporal...................................................................................... 25
Referente conceptual....................................................................................................... 25
El derecho a la educación.......................................................................................... 25
El derecho a la gratuidad. .......................................................................................... 27

Marco referencial (categorías de análisis).................................................................. 28


Concepciones sobre la gratuidad............................................................................. 28
Costos educativos........................................................................................................ 30
Cobertura de costos del derecho a la gratuidad................................................... 32

Metodología y tópicos de indagación ......................................................................... 32

Instrumentos....................................................................................................................... 35

DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES


TERRITORIALES DESCRIPCIÓN DE CASOS......................................................... 37
Gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira ............................. 37


CONTENIDO

Contexto de la educación en el departamento de La Guajira............................. 37


La gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011. ................... 38
Gratuidad en la educación básica primaria, secundaria y media..................... 39
Financiación de la gratuidad de la educación en el
departamento de La Guajira...................................................................................... 42
Aspectos relevantes de la gratuidad
en el departamento de La Guajira. ........................................................................... 44
Retos educativos y gratuidad . .................................................................................. 46
Dificultades de la implementación de la gratuidad...............................................47
Recomendaciones desde los responsables municipales
y comunidades educativas......................................................................................... 48
Propuestas.................................................................................................................... 49

Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto


Plan de Desarrollo 2008-2011. ........................................................................................ 50
Contexto......................................................................................................................... 50
Antecedentes.................................................................................................................51
Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”........................ 52
Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 56
Aspectos relevantes de la gratuidad, en el municipio de Pasto......................... 57
Dificultades en el desarrollo de la gratuidad.......................................................... 58
La gratuidad en el municipio de Pasto: retos y recomendaciones ................... 59
Recomendaciones frente a la política nacional de gratuidad. ........................... 60

Gratuidad de la educación en el municipio de Girón (Santander). ...................... 61


Contexto......................................................................................................................... 61
Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007......................................................... 62
Gratuidad de la educación en el Plan de Desarrollo 2008-2011......................... 62
Financiación de la gratuidad de la educación. ...................................................... 65


LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Aspectos relevantes de política de gratuidad en el municipio de Girón........... 65


Dificultades en el desarrollo de la gratuidad en el municipio de Girón............ 67
Retos educativos de la gratuidad
en el municipio de Girón............................................................................................. 67
Recomendaciones hacia una política nacional
de gratuidad de la educación.................................................................................... 68

Gratuidad de la educación en el municipio de Pensilvania (Caldas)..................70


Contexto..........................................................................................................................70
Antecedentes política de gratuidad en el
Plan de Desarrollo 2004-2007.....................................................................................71
Gratuidad de la educación en el
Plan de Desarrollo 2008-2011.....................................................................................71
Financiación de la gratuidad de la educación. .......................................................73
Aspectos relevantes de política de gratuidad
en el municipio de Pensilvania...................................................................................74
Dificultades en el desarrollo de la gratuidad
en el municipio de Pensilvania...................................................................................76
Retos educativos de la gratuidad en el
municipio de Pensilvania............................................................................................ 77
Recomendaciones hacia una política nacional
de gratuidad de la educación.................................................................................... 77

Hallazgos y conclusiones..................................................................................79
Concepciones y prácticas sobre el derecho
a la educación y la gratuidad...........................................................................................79
Gratuidad como estrategia. ........................................................................................79
Gratuidad como derecho............................................................................................ 80
Focalización de la gratuidad de la educación........................................................ 80
Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad. ........................................................... 80
Sostenibilidad presupuestal de la gratuidad de la educación. .......................81


CONTENIDO

Recomendaciones hacia la construcción de una política nacional


de garantía plena de la gratuidad de la educación en Colombia. ........................ 82
Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica universal
en todos los niveles, en costos directos.................................................................. 82
Construir una política de gratuidad progresiva
que cubra tanto costos directos como indirectos................................................. 82
Formación jurídica, política y pedagógica en materia de derecho
a la educación a funcionarios públicos y a las comunidades. ........................... 83
Generar en las entidades territoriales y en las mismas instituciones
educativas, capacidad de gestión de recursos.. ................................................... 83
Construir una política de gratuidad, incluyente
desde la desigualdad social y la diversidad............................................................ 83
Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que cuentan
con recursos propios suficientes, e inyección de recursos nacionales
a aquellas con déficit en recursos propios............................................................. 84

A modo de cierre................................................................................................................ 84

BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................... 85

ANEXOS.................................................................................................................................. 87

Parte 2
La gratuidad de la educación
Los planes de desarrollo local

INTRODUCCIÓN................................................................................................................101

MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO.....................................................................103

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO. ..................................................................................107


Objetivos.............................................................................................................................107
Objetivo general..........................................................................................................107


LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

RESULTADOS. .................................................................................................................... 111


Contenidos específicos sobre gratuidad de la educación..................................... 111

Contenidos según niveles de los planes.................................................................... 111

Contenidos según las temáticas específicamente planteadas............................113


Alimentación escolar. ................................................................................................114
Transporte escolar......................................................................................................117
Kits escolares..............................................................................................................119
Matrículas.....................................................................................................................122
Habitación....................................................................................................................124
Gratuidad no especificada........................................................................................125
Costos institucionales................................................................................................127

ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS..................129


Qué son las entidades certificadas. ............................................................................129

Resultados..........................................................................................................................130
Gobernación del Amazonas......................................................................................131
Gobernación de Antioquia. .......................................................................................131
Medellín . ......................................................................................................................132
Gobernación de Arauca.............................................................................................133
Gobernación del Atlántico.........................................................................................134
Cartagena ....................................................................................................................136
Tunja . ............................................................................................................................136
Gobernación de Caldas. ............................................................................................137
Gobernación del Cauca.............................................................................................138
Valledupar ....................................................................................................................138
Gobernación del Chocó.............................................................................................139


CONTENIDO

Sahagún (departamento de Córdoba)....................................................................140


Montería .......................................................................................................................141
Bogotá ..........................................................................................................................142
Gobernación de Cundinamarca...............................................................................142
Gobernación de La Guajira. ......................................................................................143
Neiva .............................................................................................................................144
Ciénaga (departamento del Magdalena)................................................................145
Villavicencio . ...............................................................................................................145
Gobernación del Meta................................................................................................146
Pasto .............................................................................................................................147
Gobernación de Norte de Santander..................................................................148
Cúcuta ..........................................................................................................................149
Gobernación del Putumayo. .....................................................................................149
Pereira (departamento de Risaralda)......................................................................150
Floridablanca (departamento de Santander)........................................................151
Girón (departamento de Santander).......................................................................151
Cali.................................................................................................................................152
Buenaventura (departamento del Valle del Cauca). ............................................153
Palmira (departamento del Valle de Cauca).......................................................153

CONCLUSIONES................................................................................................................155

10
PRESENTACIÓN

El tema de la gratuidad en la educación se constituye


en un elemento básico para hacer posible el pleno
goce al derecho a la educación. Sin embargo, pare-
ciera que fuera una estrategia que desde los órganos
de gobierno se establece para favorecer a los más
necesitados o para poder implementar mecanismos
de equidad.

Por esta razón para Educación Compromiso de Todos1,


en alianza con Unicef y la estrategia de Hechos y De-
rechos, se hace relevante seguir discutiendo el tema
y mostrar como, si bien se han logrado avances, aún
estamos lejos de lo que hemos suscrito en los pactos
internacionales como una forma de garantizar el pleno
acceso y el goce efectivo del derecho por todos los
niños y las niñas.

El estudio que presentamos, financiado por Unicef,


se encamina a alimentar esa importante discusión.
Tiene dos partes: primero el estudio de cuatro casos
seleccionados del análisis de cómo estaba incluida
la gratuidad en los planes de desarrollo, donde que-
remos mostrar como un departamento, La Guajira,
hace una apuesta a la gratuidad e implementa, desde
su acción programática, mecanismos y recurso que
apuntan a favorecerla. El segundo caso muestra
cómo una ciudad intermedia, Pasto, hace el mismo

Alianza público privada cuya finalidad es contribuir a la garantía de la


1

educación como derecho humano en condiciones de equidad, igual-


dad y calidad, desde el Estado, la sociedad y la familia. Sus socios en
Colombia son las Fundaciones Corona, Restrepo Barco, Plan, UNICEF,
la Corporación Región y recientemente, la Fundación Saldarriaga y
Concha.

11
presentaciÓn

ejerció y determina la forma y manejo de estrategias


programáticas específicas para lograrlo en su admi-
nistración. De igual forma el tercer caso es de un ente
territorial de menos tamaño pero que está certificado
en educación, Girón, que venía haciendo una apuesta
en los gobiernos anteriores a la implementación de
la gratuidad, y finalmente, un municipio pequeño que
aunque no está certificado, implementa formas desde
el gobierno local para garantizar la gratuidad.

La segunda parte, que en el orden de investigación


fue la primera, buscó en los 1080 planes de desarrollo
municipales a los cuales tuvo acceso, hacer un segui-
miento al concepto de gratuidad y la forma como se lo
consideraba en estos planes de desarrollo. En ellos se
hallaron múltiples interpretaciones al concepto y poca
claridad para constituirse en fundamento del Derecho.
Esta segunda parte se realizó como complemento del
estudio de Unicef para la estrategia Hechos y Dere-
chos, para la inclusión de los temas de infancia en la
planeación de los gobiernos locales.

Esperamos que este estudio, que es solamente


una indagación de las realidades presentadas en el
contexto de la formulación de políticas de gobierno,
permita profundizar en las implicaciones que la gra-
tuidad tiene para el derecho y afirmar la necesidad de
hacer mayor claridad y especificidad en lo que, desde
la perspectiva del derecho, debe implicar la gratuidad
en la educación.

12
Jaime Saldarriaga Vélez
Corporación Región
30 de junio de 2009
Agradecimientos

Este estudio sobre la gratuidad no hubiera sido posible


sin la voluntad y el compromiso de las autoridades
educativas, servidores públicos y representantes de
las comunidades educativas del departamento de
La Guajira, los municipios de Pasto (Nariño), Girón
(Santander), y Pensilvania (Caldas).

Especial gratitud, por su acogida y compromiso, a los


doctores: Luis Alfonso Barros, secretario de Educa-
ción del departamento de La Guajira; Carlos Bastidas
y Patricia Rosas, de la Secretaría de Educación de
San Juan de Pasto; José Alfredo Vega, secretario de
Educación del municipio de Girón (Santander); y Ge-
rardo Gómez, jefe de núcleo educativo del municipio
de Pensilvania (Caldas).

15
PRESENTACIÓN

Educación Compromiso de Todos es un proyecto


concebido con la misión de generar opinión pública
alrededor del derecho a la educación, y desarrollado
por la alianza interinstitucional constituida por la Fun-
dación Corona, Fundación Antonio Restrepo Barco,
Plan Internacional y UNICEF y Corporación Región,

Desde el proyecto Educación Compromiso de Todos


se viene impulsando el debate público entre el Estado
y la sociedad, con el fin de avanzar en la plena garan-
tía del derecho a la educación en Colombia. En este
sentido, vemos necesario que el Estado colombiano
asuma efectivamente la gratuidad de la educación
como principio fundamental del derecho a la educa-
ción, condición necesaria para el disfrute universal
de éste, en consonancia los tratados internacionales
suscritos al respecto por el Estado colombiano.

Pese a los compromisos firmados en el ámbito del


Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
Colombia es el único Estado en América Latina que no
presenta constitucionalmente plenas garantías al ac-
ceso a la educación básica con gratuidad, por la forma
como ha sido incluida en el texto de la Constitución
Política de 1991, y pese a las recomendaciones hechas
por la Relatora Especial de las Naciones Unidas para
el Derecho a la Educación (Tomasevski, 2003).

Ante tal estado de desprotección del derecho a la


educación gratuita, diversos entes territoriales del
país –departamentos, municipios, distritos–, han
venido desarrollando por propias iniciativa, gestión y
recursos, mecanismos y programas que vayan acer-

17
prentaciÓn

cando a sus niños, niñas y jóvenes a su pleno disfrute,


entendiendo que sin educación gratuita no existe
garantía universal del derecho a la educación.

Para Educación Compromiso de Todos, de acuerdo


con su misión de generar opinión pública alrededor
del seguimiento al derecho a la educación, es impor-
tante identificar la forma como los entes territoriales
(certificados y no certificados) le apuestan a la
gratuidad, y las concepciones que las sustentan, las
estrategias implementadas, el modo de sostenibilidad
de los costos que se derivan de la prestación gratuita
del servicio con sus propios recursos, y hacer un ba-
lance de sus logros, avances y limitaciones de dichas
iniciativas; y de los aprendizajes sobre las estrategias
desarrolladas.

De igual forma esta indagación deberá conducirnos


al debate sobre la calidad de la educación y sus costos,
puesto que el pleno goce del derecho no solo exige la
garantía del acceso sino la necesidad del desarrollo
de modelos de educación pertinentes y apropiados
en las diferentes regiones y necesidades educativas
de los niños, niñas jóvenes, de modo que la gratuidad
no se traduzca, como lo sostienen muchos de sus
detractores, en educación de mala calidad.

Esperamos que este estudio contribuya a esclare-


cer el presente y futuro del derecho a la educación
y facilite la generación de los debates e iniciativas
entre la sociedad y el estado, necesarios para lograr
el reconocimiento efectivo de la gratuidad, como
principio constitutivo del derecho, con calidad y sin
condicionamientos económicos para su garantía por
parte del Estado colombiano.

18
ANTECEDENTES
Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Es frecuente escuchar, en escenarios de de-


bate sobre política educativa colombiana y sobre la garantía del derecho a la
educación en nuestro país, la afirmación de que Colombia es el único país en
América Latina que no cuenta con educación gratuita. Esto ha sido ratificado
por los informes de la ex relatora de las Naciones Unidas por el Derecho a la
Educación, Katarina Tomasevski, y constatado por diferentes informes nacio-
nales y locales.

Pese a que el Estado colombiano ha suscrito y ratificado un gran número de


instrumentos internacionales en el marco del derecho internacional de los dere-
chos humanos1, esto no se ha traducido en una norma de rango constitucional
que estipule claramente la gratuidad de la educación (al menos de la educación
primaria) sin ambivalencias ni condicionamientos hacia una garantía universal
efectiva.

Es una afirmación común entre los estudiosos, que la Constitución de 1991 fue
débil en su postura, no legisló sobre la gratuidad de manera taxativa, y abrió
compuertas para que los gobiernos, tanto el nacional como los de las entidades
territoriales –departamentos, municipios, distritos–, hicieran de la gratuidad de
la educación un asunto optativo y no de obligatoriedad constitucional.
El artículo 67 de la Constitución Política reconoce que la educación es un derecho
de la persona y un servicio público que tiene una función social. La Constitución
establece la obligatoriedad de la educación entre los 5 y los 15 años de edad, que
comprenderá como mínimo un año de preescolar y nueve de educación básica. El
artículo 44 reconoce la educación como un derecho fundamental de las niñas y

1 Entre los pactos ratificados por el Estado colombiano se encuentran: Declaración Universal de los Derechos
Humanos (art. 26); Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (art. 18), ratificado
por la Ley 74 de 1968; Pacto de derechos civiles y políticos, Convención sobre los derechos del niño (arts.
28 y 29) ratificado por la Ley 12 de 1991; Protocolo adicional a la convención americana, sobre derechos
humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (art. 13) ratificado por la Ley 319 de
1996. Además de otras obligaciones referidas al derecho a la educación sin discriminación, en particular
en contra de la discriminación contra las mujeres (Convención sobre la eliminación de toda forma de dis-
criminación contra la mujer (art. 10) ratificado por la Ley 51 de 1981; y la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación racial (artS. 5 y 7) ratificado por la Ley 22 de 1981.

19
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

niños y, a su vez, la prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás.
La gratuidad de la educación en las instituciones del Estado está reconocida “sin
perjuicio de la posibilidad de cobrar derechos académicos a quienes puedan sufra-
garlos” (Mejía, 2006).

Tal ambivalencia en el plano constitucional se ha visto reflejado en particular


en los instrumentos legales de financiación de la educación a nivel nacional
como es, el Acto Legislativo 001 de 2001 –que reformó el régimen del situado
fiscal y las transferencia a los municipios2, estipulado por Ley 60 de 1993–. Al
tiempo que la legislación asigna responsabilidades a las entidades territoriales
en cuanto a la garantía del derecho a la educación, restringe de manera precisa
sus atribuciones en cuanto a la toma de decisiones sobre los recursos que le
son asignados. En particular, frente a la garantía de la gratuidad de la educa-
ción, reconocida por la Constitución, las entidades territoriales, entre ellos, los
municipios y distritos especiales, no gozan de las competencias para destinar
recursos de las transferencias asignadas por la nación, a la garantía de la gra-
tuidad de la educación.

Ante tal restricción, algunas entidades territoriales, conscientes de la gravedad


de la no gratuidad universal para el disfrute del derecho a la educación, han
venido implementando iniciativas propias, desde sus recursos, para salvar
dicho obstáculo, y poder contar en su territorio con una generación “libre de
ignorancia”.

Solo a partir del año 2007, el Consejo Nacional de Política Económica y Social
–Conpes–, del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, median-
te la expedición del documento Conpes Social 112, se aprobó destinación de
los recursos del Sistema General de Participación para el cubrimiento de los
costos de los derechos académicos cobrados por las instituciones educativas
oficiales, según certificación del Ministerio de Educación Nacional. El Conpes
Social 116 (2008:6),
... ajusta la distribución efectuada en el Conpes Social 112 de los $30.000 por niño
entre 5 y 17 años de los niveles 1 y 2 del Sisben, indígenas y desplazados para los
municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamentos de Ama-
zonas, Guainía y Vaupés, correspondiente al reconocimiento de los recursos que
han dejado de ejecutar las entidades territoriales en actividades de mejoramiento
de la calidad educativa, por establecer el no cobro de los derechos académicos en
los establecimientos educativos oficiales.

Este estudio se propone hacer visibles dichas iniciativas, con la idea de mostrar
sus alcances y limitaciones, al tiempo que mostrar, en particular al Estado y a la

Se entiende por “transferencias” el porcentaje de participación de los municipios en los ingresos corrientes
2

de la nación.

20
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

sociedad colombiana que, más que un asunto de recursos económicos, es un


asunto de voluntad política y de compromiso con que ningún niño, niña o joven,
por su condición económica, pueda realizar la vida que desea.

El problema
Las condiciones socioeconómicas de la mayoría de las familias colombianas (con
un índice de pobreza cercano al 50% reconocido por el propio Gobierno nacional)
dificultan significativamente el acceso y permanencia de sus hijos en el sistema
educativo. El cobro de matrículas, la insuficiencia de subsidios educativos para
las poblaciones más pobres y los limitados programas destinados a aliviar las
cargas de la canasta educativa explican en gran medida el relativo avance de
las políticas de cobertura y la persistencia de la deserción escolar.

En este sentido la Contraloría General de la República ha señalado:


la principal razón de inasistencia de las niñas y los niños en edad escolar es la falta
de dinero en su hogar, que en muchos casos los obliga a vincularse al mercado
laboral en busca de ingresos adicionales para su hogar, dejando de lado las activi-
dades académicas.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha observado que el


artículo 67 de la Constitución garantiza la educación gratuita, sujeta al pago de
cuotas por quienes pueden pagarlas. Nota con preocupación que esas cuotas
han impedido a muchos niños tener acceso a la educación primaria gratuita y
que las familias han tenido que entablar procedimientos legales para poder ob-
tener la educación primaria gratuita. Esta práctica del Estado parte es contraria
a los artículos 13 y 14 del Pacto.

Teniendo en cuenta el carácter de universalidad que exige el principio de gratui-


dad para la educación primaria, no resulta equitativo diferenciar entre pudientes
y no pudientes dentro del grupo de niños y niñas que acceden a la educación
primaria pública. Al respecto, la relatora para el derecho a la educación mani-
festó que dicha distinción “permite la evaluación de la capacidad de pago de la
familia, mediante criterios arbitrarios; y reafirma que en Colombia la incapaci-
dad de pago sigue siendo la principal razón de la falta de escolarización y de la
deserción escolar”.

El PIDESC reconoce la dificultad que pueda presentarse para una gratuidad


general e inmediata por lo que incorpora el principio de la progresividad, para
lo cual los gobiernos deben implementar políticas y liberar recursos de forma
progresiva buscando siempre la meta de la gratuidad generalizada.

21
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Pese a los compromisos firmados y ratificados por el Estado colombiano en ma-


teria del derecho a una educación gratuita, la gratuidad no es aún incorporada en
las políticas y presupuestos nacionales. A su vez, algunas entidades territoriales
han intentado subsanar este vacío reconociendo su prioridad, conscientes de
los efectos en términos de desigualdad social y educativa, por no contar con
garantía para una educación gratuita universal; otras entidades territoriales
no lo consideran así, lo que genera aún mayor desequilibrio en el estado del
derecho a la educación entre regiones y entidades territoriales en materia de
capital humano. Esto significa que la garantía del derecho a la educación gratuita
está condicionada por la voluntad política de gobernantes y legisladores, tanto
nacionales como locales
A nuestro juicio, un primer elemento que incide en dicha voluntad política es el
tipo de concepciones sobre la educación y el derecho a la educación gratuita de
los responsables gubernamentales y legisladores, que hace que actúen en pro o
en contra de la gratuidad de la educación, ya por incidencia en políticas, ya por
gestión de recursos, o acepten como natural la no gratuidad de la educación;
concepciones de la gratuidad que van desde el reconocimiento de la gratuidad de
la educación como derecho universal y obligatorio, hasta el de la educación como
mercancía, pasando por visiones basadas en “la liberalidad del gobernante”, la
focalización en población vulnerable, la meritocracia y la corresponsabilidad,
entre otras posibles. Esto define, a su vez la universalidad o no del derecho, su
alcance en materia de costos, la progresividad, obligatoriedad, formas y fuentes
de financiación, y niveles educativos a los que se aspira cobijar.
Un segundo elemento problemático, tiene que ver con la definición de los costos
educativos o rubros por parte del gobernante al considerar su responsabilidad
en materia de gratuidad, referido a costos directos e indirectos.
Un tercer elemento, derivado del anterior tiene que ver con el alcance de la gratui-
dad que los responsables políticos, en su voluntad, quieren darle a la gratuidad,
y que pasa por concepciones minimalistas, maximalistas e intermedias.
Un cuarto elemento tiene que ver con la materialización de las concepciones y
apuestas sobre el derecho a la gratuidad, enunciados en los planes de desarrollo
territoriales, en prácticas que se concretan en estrategias específicas, programas
o proyectos, y deben estar contemplados en los planes de desarrollo y hacerse
visibles en acciones directas de garantía de la gratuidad.
Una dificultad estructural con la que se encuentran las entidades territoriales
para su compromiso con gratuidad consiste en que la autonomía que la Cons-
titución confiere a las entidades territoriales (CN, art. 87) se ve restringida por la
misma constitución, en tanto que el modelo administrativo de Estado colombiano
propuesto por esta, al tiempo que entrega a los municipios responsabilidades en

22
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

cuanto a la garantía del derecho a la educación, niega la posibilidad de que los


municipios y distritos del país puedan destinar los recursos transferidos por la
nación a las entidades territoriales a la gratuidad de la educación. Esto les obliga
a gestionar y destinar recursos, sean propios o de cooperación y alianzas con
organizaciones de la sociedad y del sector privado, con la banca multilateral o
con agencias de cooperación internacional, lo que hace de la puesta en marcha
de la gratuidad, un azar.
Una consecuencia previsible de este modelo estructural que entrega la respon-
sabilidad de financiar la gratuidad de la educación a los entes territoriales –con
prohibición expresa de usar recursos de las transferencias del Sistema General
de Participación, SGP–, es un profundización de la brecha en las desigualdades
entre departamentos y entre municipios: existen municipios cuyos recursos
propios permiten sobradamente reconocer y financiar la gratuidad universal,
aún más allá de los compromisos que establecen los convenios internacionales
suscritos y ratificados por el Estado colombiano.
Por el contrario, gran cantidad de municipios en las regiones de mayor pobreza,
algunos de los cuales están siendo evaluados en su capacidad financiera para
seguir existiendo como municipios, no cuentan con recursos suficientes pa-­
ra atender el conjunto de necesidades básicas de la población bajo responsabi-
lidad estatal –educación, salud, vivienda, empleo, servicios públicos, seguridad,
infancia, entre otros–.
No obstante, algunos de estos municipios pobres han priorizado los pocos recur-
sos propios con los que cuentan, y los han destinado a garantizar el derecho a
la educación, en tanto reconocen que sin gratuidad, todos los demás esfuerzos
resultan incapaces de generar equidad e inclusión social universal.
Esto se agrava en la medida en que el actual Gobierno nacional no ha incluido
en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 el tema de la gratuidad de la edu-
cación, contraviniendo de esta forma los compromisos adquiridos. No existe
ninguna mención de la gratuidad o de educación gratuita en el texto final del
Plan de Desarrollo.
Por fortura, una esperanza de avance en el desarrollo de la gratuidad se abre
con la expedición del Conpes 112 del 5 de febrero de 2008, aunque no esté re-
conocido ni enunciado como tal:
Adicionalmente, se asignan $30.0003 por niño entre 5 y 17 años de los niveles I y II del
T

Sisben a los municipios, distritos y las áreas no municipalizadas de los departamen-


tos de Amazonas, Guainía y Vaupés, según información certificada por el Ministerio

Costo promedio de los derechos académicos cobrados por los establecimientos educativos oficiales,
3

según certificación del Ministerio de Educación Nacional.

23
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

de Educación Nacional resultante del cruce de las bases de datos del Sisben del
Departamento Nacional de Planeación y de matrícula del Ministerio. Esto con el fin
de reconocer a las entidades territoriales, los recursos que han dejado de ejecutar
en actividades de mejoramiento de la calidad educativa, debido a que han estable-
cido el no cobro de los derechos académicos en los establecimientos educativos
oficiales. El valor asignado por este concepto asciende a $43.761 millones, para un
total de calidad de $516.825 millones.

Si bien valoramos como avance importante con relación a la política anterior


de no gratuidad, esta política solo reconoce los dineros destinados por las
entidades territoriales a su política de no cobro de los derechos de matrícula;
reconocimiento que solo se hace de manera focalizada (no universal) en la
población registrada en la base de datos del Sistema Único de Beneficiarios
Sisben, clasificada en los niveles 1 y 2.

En este panorama, la mayor parte de los esfuerzos por alcanzar la gratuidad uni-
versal en el conjunto de componentes de los costos educativos, alcance y costos,
continúan supeditados a la capacidad de generación de recursos propios de las
entidades territoriales, y a la voluntad política de sus gobernantes y legisladores.

Es un propósito de este estudio, reconocer estos esfuerzos a partir de la valo-


ración de los posibilidades y limitaciones de acciones impulsadas por algunas
entidades territoriales, comprometidas con el derecho a la gratuidad, pilar fun-
damental del derechos a la educación universal, gratuita y de calidad; así como
recoger las recomendaciones y desafíos identificados por los actores sociales
responsables de dichas iniciativas.

Con ello, Educación Compromiso de Todos quiere aportar a la construcción de


una propuesta de política pública de la gratuidad de la educación en Colombia.

Preguntas de investigación
En los planes de desarrollo territoriales 2008-2011, ¿cuál es el alcance en la com-
prensión y previsión de la garantía del derecho a la gratuidad de la educación.

¿Qué claves político-administrativas podrían derivarse de algunas experiencias


locales, en pro de la gratuidad de la educación en Colombia?

Objetivos
1. Analizar los concepciones y formas de la inclusión de la gratuidad en los
planes de desarrollo 2008-2011, en cuatro entidades territoriales,

24
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

2. Determinar claves político-administrativas a partir del estudio de estrategias


locales de gratuidad de la educación, en cuanto a alcances, estrategias,
recursos e impactos sociales, en los cuatro entes territoriales participantes
en el estudio de caso, en el periodo 2008-2011.

Población sujeto
Autoridades locales, servidores públicos locales del sector educativo, rectores de
instituciones educativas, miembros representantes de comunidades educativas,
expertos en política educativa.

Delimitación espacio-temporal
El estudio se realiza en cuatro entidades territoriales del país, teniendo como
referentes los planes de desarrollo territorial, tanto los actuales como los ante-
riores (como antecedentes de las actuales políticas de gratuidad). Esto es, los
periodos 2004-2007 (antecedente) y 2008 (planes de desarrollo vigentes).

Referente conceptual

El derecho a la educación
El derecho a la educación es un derecho de la persona en cuanto tal. “La titu-
laridad del derecho a la educación surge de la calidad como persona y no de
su ciudadanía, ni de su nacionalidad” (Garay y Rodríguez, 2005). Por tanto, la
educación es un derecho fundamental. Igualmente se considera un bien público,
en la medida en que se convierte en un medio esencial para el disfrute de otros
derechos y de bienes públicos como la cultura y para la participación como ciu-
dadanos en la toma de decisiones; igualmente, es una herramienta fundamental
para superar situaciones de inequidad y de desigualdad económica.

En la dimensión de derecho fundamental, la educación tiene por objeto el ple-


no desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los
derechos de los demás y a las libertades fundamentales; con ella se favorece
la comprensión, la tolerancia y la amistad entre las naciones y todos los grupos
étnicos y religiosos. Para cumplir con este propósito institucionalmente, existen
los sistemas escolares, la responsabilidad compartida del Estado, la familia y
la sociedad y las políticas de cobertura, eficiencia, calidad y pertinencia de la
educación (Procuraduría, 2006:47).

25
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Como está concebido el derecho a la educación por la Declaración Universal


de los Derechos Humanos su objeto tiene cuatro componentes:

El pleno desarrollo del sujeto, en su propia personalidad.


El fortalecimiento del respeto de los demás, sobre la base de su reconoci-
miento como sujetos de derechos (derecho-deber).
La protección y desarrollo de capacidades para el ejercicio de las libertades
fundamentales.
El compromiso de los Estados y los individuos con los derechos humanos,
la paz, el reconocimiento de la diversidad y el respeto por la diferencia.

La educación, –afirma la Relatora Especial de las Naciones Unidas para el


Derecho a la Educación–, desempeña un papel multiplicador de derechos y
tiene importancia para facilitar el disfrute de todos los derechos y libertades
(Tomasevski, 2004:19).

La interrelación de los derechos humanos nunca es más evidente que en los


procesos educativos. Por esta razón, el derecho a la educación es una garantía
individual y un derecho social cuya máxima expresión es la persona en el ejer-
cicio de la ciudadanía (Muñoz, 2006:11).

En esa medida, la universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación, y el


acceso y permanencia en una escuela de calidad, son condiciones necesarias
para que la educación como derecho humano universal aporte a la superación de
la inequidad. En caso contrario, la educación paradójicamente termina contribu-
yendo a que las desigualdades y abusos se incrementan. En este sentido afirma
Tomasevski: “Los que tienen el peor acceso a la educación dejan esa herencia
a las siguientes generaciones”. Hacer responsables del sostén económico de la
educación a las familias y las comunidades locales, ensancha la brecha entre los
que más tienen y los que tienen poco o nada. Para romper este círculo vicioso
se requiere que los gobiernos, individual y colectivamente, prioricen y equiparen
los fondos para educación, desde el nivel local al global. (2004, 80).

Disposiciones claves de los tratados internacionales


sobre educación gratuita y obligatoria
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)
“La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción
elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria”.

Convención contra la discriminación en la educación de la UNESCO (1960)


“Los estados miembros en la presente convención se comprometen a formular,
desarrollar y aplicar una política nacional encaminada a promover… la igualdad

26
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

de posibilidades y de trato… y en especial a: a) hacer obligatoria y gratuita la


enseñanza primaria”.

Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales (1966)


“La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos, gratuitamente”.

Convención de los derechos del niño (1989)


“Los estados miembros reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de
que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de opor-
tunidades ese derecho, deberán en particular: a) implementar la enseñanza
primaria obligatoria y gratuita para todos”.

Foro Mundial de Educación, Dakar 2000


“Asegurar que para el año 2015 todos los chicos, en especial las mujeres,
los chicos con circunstancia difíciles y aquellos que pertenecen a minorías
étnicas, tengan acceso y completen la educación primaria gratuita y obliga-
toria de buena calidad”.

El derecho a la gratuidad
Como la ha definido Scoppetta (2009:8) se entiende por gratuidad en la educación:
suplir las diferentes fuentes de costos de la educación, que por carencia de fuentes
de financiación son eventualmente trasladados al hogar del estudiante, y que de
esta manera se constituyen en barreras de acceso que dificultan la inclusión o
permanencia en el sistema educativo.

La relación entre gratuidad, universalidad y obligatoriedad es necesaria y urgen-


te. El sentido de la gratuidad es quebrar todos los obstáculos de accesibilidad
a educación con calidad para todos los niños y niñas, con independencia de
los recursos económicos de sus familias. Es decir, el acceso a educación con
calidad no puede depender de que las familias cuenten o no con los recursos
para ello. La gratuidad obvia lo económico como prerrequisito.

Esto se explica en tanto se entienda la educación como un derecho fundamental


de carácter universal, por lo cual la prestación del servicio por parte del estado
es una obligación incondicional.

El compromiso de los estados de implementar educación obligatoria y gratuita


para el nivel de enseñanza primaria, no riñe ni excluye la necesidad y demanda
social de que el derecho a la educación cubra al menos la educación secunda-
ria, en la medida en que la sola educación primaria se ha hecho a todas luces
insuficiente para garantizar condiciones mínimas de equidad en el acceso a
educación superior y empleos dignos.

27
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

La progresividad en la implementación de la gratuidad, definida en el tiempo,


se constituye en una obligación de los estados cuyas dificultades de recursos
inmediatos para ello sean evidentes, y en la vía para hacerla efectiva en el me-
diano plazo:
La realización progresiva fue el término utilizado en los tratados internacionales
sobre derechos humanos en relación con el derecho a la educación. De esta mane-
ra los gobiernos se obligaban asegurar de forma inmediata la educación primaria
gratuita y obligatoria para todos los chicos y chicas, o a elaborar un plan y buscar
ayuda internacional para cumplir con esta obligación tan rápido como fuera posible.
La educación posprimaria debía hacerse progresivamente asequible y accesible a
todos (Tomasevski, 2004:80).

La universalidad incluye a las personas cuyos recursos económicos podrían


ser suficientes para cubrir costos educativos en un momento dado. Es decir,
que la gratuidad no es una estrategia más de focalización para la reducción de
la pobreza y la inequidad. Se trata de un bien jurídico al que se accede por el
simple hecho de ser persona, por lo que el estado debe garantizarlo sin condi-
cionamiento alguno.

Marco referencial (categorías de análisis)


Presentamos a continuación los aspectos o categorías que guían este estudio,
y que consideramos necesarias y suficientes para identificar y valorar el estado
del derecho a la educación gratuita en Colombia, así como para reconocer
algunas experiencias de los entes territoriales que pueden servir de referente
para el diseño y desarrollo definitivo de su garantía (Anexo 1).

Concepciones sobre la gratuidad


Consideramos que uno de los obstáculos para la implementación de la gratuidad
en Colombia consiste en la existencia de diferentes concepciones de la educación
y de su accesibilidad, arraigadas en la mentalidad de muchos colombianos y
en particular de sus gobernantes. Estas concepciones las podemos tipificar, de
acuerdo a su concepción de la gratuidad, su alcance4, obligatoriedad, progresi-
vidad y fuentes de financiación, así:

a. Como derecho universal y obligatorio. La gratuidad como derecho derivado


del derecho a la accesibilidad, cobija a todas las personas, y se debe hacer
efectivo sin requisito alguno, como obligación estatal para su disponibilidad.

El alcance cada vez mayor del derecho a la educación está contenido en su misma definición, en el principio
4

de realización progresiva. Esto implica priorizar la educación integradora, gratuita y obligatoria para todos,
y extender este derecho lo más rápido y lejos que se pueda (Tomasevski, 2004:257).

28
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

En cuanto a su alcance, se acoge a lo estipulado en las convenciones firmadas


–educación primaria inmediata, progresividad en secundaria y superior–. La
obligatoriedad del Estado se asume sin objeción. La financiación y la gestión
de la gratuidad forma parte del presupuesto estatal.

b. La gratuidad como política social incluyente de la población infantil en situa-


ción de vulnerabilidad social.
Esta concepción elimina la universalidad de la gratuidad y focaliza su obliga-
ción en poblaciones pobres, vulnerables y con discapacidades, en situación
de desplazamiento o en procesos de reinserción social. Su propósito de
equidad excluye a sectores medios y altos.
El alcance de la gratuidad depende de la misma política social, que no prioriza
sus obligaciones por niveles educativos sino por estratos socioeconómicos,
lo que en ocasiones significa que población infantil del nivel primaria tenga
que pagar por su acceso y permanencia, en tanto no estén inscritos en
programas focalizados; puede ocurrir que población de niveles educativos
de secundaria e incluso superior puedan estar cobijados por programas de
gratuidad.
La obligatoriedad se condiciona a lo estipulado en las políticas de inclusión.
Su financiación no forma parte de los compromisos presupuestales estatales
de ley sino de la existencia de programas financiados para ello.

c. Concepción meritocrática de la gratuidad


La gratuidad como mérito niega por principio la gratuidad de la educación
como un derecho. Se concibe la gratuidad como un premio a quien se lo ha
ganado por rendimiento académico, evaluado por el sistema. Se considera
como un mecanismo de justicia y equidad: “darle a cada quien lo que se
merece”. Tiene como criterio de valoración las capacidades individuales y el
esfuerzo personal.
El alcance se determina por la prioridad establecida por el gobernante o los
responsables educativos. La universalidad se concibe como igualdad de
oportunidades para el concurso, al cual todos tienen acceso. La progresivi-
dad y obligatoriedad desaparecen. La financiación depende de los recursos
obtenidos y destinados para el efecto: no se considera una obligación.

d. La gratuidad de la educación como liberalidad o dádiva del gobernante.


Más que una concepción, se trata de una postura demagógica y populista y
en ocasiones clientelista, como acción voluntaria del gobernante o del fun-
cionario público. No significa, por tanto, reconocimiento del derecho, pese a
que tenga un alcance general. Es discrecional en cuanto a su obligatoriedad.
De ello mismo depende los montos y fuentes la financiación.

29
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

e. La gratuidad como inconveniente: generadora de paternalismo e irresponsa-


bilidad.
Esta concepción, con gran peso y aceptación en el medio colombiano, concibe
la gratuidad como un acto de paternalismo y con efectos perjudiciales en la
formación misma de los educandos y en la responsabilidad de las familias:
“lo que nada nos cuesta hagámoslo fiesta”.
En consecuencia, la educación debe ser cobrada a sus familias, aún a bajo
costo argumentando el carácter “simbólico” y pedagógico del pago realiza-
do. El no pago aplica como condición de exclusión de la escuela, tanto en la
educación oficial como privada. La obligatoriedad de la educación se traslada
del estado a las familias. La financiación debe incluir los costos que están
obligados a aportar sus familias.
Si bien en el caso colombiano, existen disposiciones legales para que el
cobro de costos educativos no sea causal de desescolarización, tal exención
debe estar plenamente justificada por la propia familia. La aceptación de la
exención de pagos depende del funcionario asignado para ello.

Costos educativos
Para este estudio, se entiende por costos educativos, aquellos rubros económi-
cos requeridos a los estudiantes para el acceso, permanencia, y calidad de su
educación, los cuales deben ser cubiertos por el Estado o por las familias.

En el caso colombiano, la Constitución de 1991, en su artículo 67 señala que


“la educación será gratuita, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a
quienes puedan sufragarlos”. Como afirma Uprimny (2007:7):
la Constitución establece que la educación es gratuita pero sólo para aquellos que no
pueden pagar. En este sentido, la Constitución no establece la gratuidad de la edu-
cación, sino un subsidio condicionado a la incapacidad de pago de los hogares.

Quienes se han ocupado del tema de los costos educativos diferencian los
costos directos de los costos indirectos, permitiendo con esta distinción develar
los gastos reales en los que tienen que incurrir las familias, y de esta manera,
valorar su real alcance, develando actitudes engañosas de gobiernos que afir-
man cumplir con su obligación de gratuidad por el hecho de cubrir alguno de
los rubros de los costos educativos.

Entendemos como costos directos aquellos renglones que deben ser cancelados
a la institución educativa de manera directa para su funcionamiento y prestación
de servicios, como son: matrícula, pensión, transporte escolar, alimentación
(en algunos casos); y que son exigidos por esta como condición de acceso y
permanencia.

30
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Por costos indirectos consideramos aquellas gastos económicos que hace la


familia para dotar a sus hijos de las condiciones materiales e implementos ne-
cesarios para asistir a la escuela: útiles, uniformes, alimentación (en algunos
casos), materiales de trabajo, transporte público, salud, seguros, y otros gastos
e imprevistos.

Tabla 1
Tipos de gasto educacional para los hogares

Directo Indirecto
Matrícula Útiles
Anual
Uniforme

Pensión Materiales
Mensual Transporte Otros pagos
Alimentación
(Barrera y Domínguez, 2006:38)

Al respecto, Tomasevski, afirma:


La gratuidad de la educación, para lograr que sea realmente obligatoria, tal como
fue planteada originalmente, ha caído en el olvido. Aun cuando los costos directos
son asumidos por el Estado, los costos indirectos (como el transporte y las comidas)
puede quedar fuera del alcance de la familia, mientras que los costos imprevistos
pueden ser imposibles de afrontar.

Barrera y Domínguez (2006:38) dividen los costos educativos según la periodi-


cidad del gasto, y dividen los costos educativos en anuales y mensuales. Esta
clasificación permite identificar el impacto de los costos anuales, tanto directos
como indirectos, que tienen que hacer las familias al momento del ingreso e
inicio del año escolar, y como condición para ello; en especial, las matrículas, los
uniformes y los útiles. Muchas de las familias más pobres o con varios hijos en
edad escolar, podrían no poder contar con los recursos en el momento exigido,
lo que lleva a no poder acceder, aún contando con el cupo y el interés, con la
consecuente desescolarización de sus hijos. En lenguaje coloquial de las familias
se expresa como “no hay plata para estudiar”.

Por su parte, los costos mensuales recaen sobre la canasta familiar de manera
diferida, especialmente de las familias más pobres, y muchos de sus hijos se
ven obligados durante el año a desertar para cubrir las necesidades básicas de
subsistencia.

31
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

Cobertura de costos del derecho a la gratuidad


Considerar que existe garantía del derecho a la gratuidad tiene que ver con las
concepciones y definiciones en materia de cobertura de costos. Dicho de otra
manera, ¿qué costos debe cubrir el Estado para valorarse que la gratuidad está
ya garantizada?
Frente a esta consideración, se ha identificado básicamente tres posturas: una
minimalista, que sólo incluye en la gratuidad los costos directos de matrícula
y los derechos académicos; la segunda, una posición intermedia, que incluye
además de los anteriores, los costos indirectos.
La tercera postura, llamada maximalista, plantea que la gratuidad debe cubrir
gastos compensatorios, es decir que el Estado debería subsidiar el costo de
oportunidad en que incurre la familia al enviar a un niño a la escuela (Uprimny,
2007:5).
La obligación del Estado de compensar a los padres que no pueden enviar sus
hijos a la escuela no ha cambiado desde 1952: donde la pobreza prevalece, las
medidas legales para elevar la edad mínima para el empleo o para establecer la
escolaridad obligatoria seguirán siendo ineficaces, y quizás contraproducentes,
a menos que se las acompañe de asistencia social para las familias y para los
niños y niñas. Deberían preverse, de ser posible, asignaciones familiares y otras
medidas (reducción de impuestos, préstamos) (Tomasevski, 2004:43).
Esta postura va más allá y reconoce un contexto en el cual el trabajo infantil,
y en especial, el trabajo adolescente, es, en no pocas ocasiones, una fuente
necesaria de sostenimiento familiar, en especial en hogares en situación de
pobreza y extrema pobreza, o un amplio número de hijos. Países como México
(Programa Oportunidades), Chile (Chile Solidario) o Brasil (Bolsa Escola), entre
otros, han desarrollado programas compensatorios con importantes logros en
materia de escolarización.
Para el caso colombiano, una opción maximalista de la gratuidad no debe des-
cartase, especialmente en entidades territoriales que van avanzando en costos
directos e indirectos, y aún así, permanece la desescolarización.

Metodología y tópicos de indagación


El estudio de gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales, se
hace adoptando la metodología de estudios de caso.

Esta metodología de investigación social cualitativa parte de “reconocer en la


singularidad una perspectiva privilegiada de conocimiento de lo social” (Ga-

32
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

leano, 2004:69), que permite superar los dualismos entre individuo y sociedad,
persona y cultura, objetivo–subjetivo, realidad exterior–realidad interior, cualita-
tivo–cuantitativo. Se acerca a la realidad desde diversas perspectivas y busca
leerla en todas sus dimensiones: social, cultural, psicológica. Apunta más a la
comprensión que a la medición (aunque no la excluye). Las individualidades
como las situaciones particulares son leídas contextualmente. En tanto meto-
dología analítica, los estudio de caso permiten que se hagan visibles fenómenos
no reconocidos inicialmente, indagando por nuevas relaciones y variables que
permitan comprender lo confuso y desconocido.
En cuanto a su validez, en los estudios de caso “la información obtenida no está
sujeta a criterios de verdad y falsedad, sino al criterio de credibilidad que permite
interpretaciones desde diferentes lógicas” (Galeano:70).
Dados los propósitos de este trabajo (aportes a la construcción de la gratuidad
educativa), hemos adoptado un tipo de metodología que Stake (1994:236-237,
citado por Galeano) ha denominado estudio de caso colectivo, en el que el in-
vestigador, más que detenerse en profundizar casos individuales, se privilegia
indagar sobre una característica que le es común: “no se trata de estudiar un
colectivo, sino de un estudio instrumental extendido a varios casos” (Galeano,
2004:71). Por tanto, se ha escogido de manera intencional, a un conjunto de
casos con una característica común: apostarle a la gratuidad de la educación,
lo que nos permitirá recoger, desde sus experiencias, aprendizajes, avances y
limitaciones sobre la problemática que nos ocupa.
En cuanto al nivel de desarrollo del estudio, se pretende ir más allá del nivel
descriptivo y hacer un estudio de caso interpretativo que permita desarrollar
categorías como el derecho a la educación y la gratuidad, y facilitar una gene-
ralización del estado general del derecho que permita fundamentar el desarrollo
de iniciativas en pro de su garantía.
En cuanto a la modalidad de investigación, creemos pertinente desarrollar un
estudio de caso de modalidad evaluativo que “describe, explica y sopesa la informa-
ción para emitir un juicio, como acto esencial de la evaluación” (Galeano:72).
Los estudios de caso han sido precedidos por la revisión documental de los
planes de desarrollo 2008-2011, de los departamentos, municipios y distritos
del país identificando en ellos la existencia o no de políticas para la garantía
de la gratuidad de la educación, estudio elaborado por el investigador Orlando
Scoppetta (2008), para la Alianza Educación Compromiso de Todos5.

Se revisaron 1080 planes de desarrollo, lo que equivale al 96% de las entidades territoriales del país, 100%
5

(32) departamentales y 95.3% (1048) municipales. Luego de la revisión de los 1080 planes de desarrollo repor-
tados, fueron seleccionados 244, lo cual equivale al 22,6% del total de planes recibidos. Estas 244 entidades
territoriales están ubicadas en 27 departamentos, de 12 gobernaciones y 232 municipios (Scoppetta:5).

33
1. ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROBLEMA

En cada estudio de caso se aplicaron diversas técnicas que permitan la triangu-


lación de la información: revisión documental y se aplicaran algunas técnicas
interactivas como la entrevista individual semiestructurada a servidores públicos
responsables (secretarios de educación y jefes de núcleo y entrevista en profun-
didad a representantes de las comunidades educativas con conocimiento sobre
las políticas, programas y estrategias de gratuidad.

Criterios para la selección de la muestra


A partir de este estudio, se seleccionará la muestra de cuatro estudios de caso de
manera intencional, con criterios previos como: ser entidad territorial (departamen-
to o municipio), contar con disponibilidad de recursos propios, haber incluido la
gratuidad en el diagnóstico, programas y presupuesto de los planes de desarrollo.

Además, en cuanto a la viabilidad del estudio de caso, se debe contar con indicios
claros orales, textuales o virtuales del desarrollo de dichos programas, además
de la voluntad y disponibilidad de los servidores públicos, de la existencia, faci-
lidad y accesibilidad a las fuentes: “Se trata de seleccionar aquel que permita
aprender lo más posible sobre el objeto de investigación” (Galeano:74).

Como unidad de análisis se toma a las entidades territoriales, esto es, departa-
mentos y municipios (incluyendo en estos a los distritos).

El estudio de casos se hará en:

Un departamento
Tres municipios
• Un municipio pequeño no certificado
• Una ciudad intermedia
• Una ciudad grande

Tanto los criterios definidos como la disponibilidad de los funcionarios de las ad-
ministraciones llevaron a la selección de las siguientes entidades territoriales:
Departamento de La Guajira. Certificado
Municipio de Pasto (capital del departamento de Nariño). Certificado
Municipio de Girón (Santander). Certificado.
Municipio de Pensilvania (Caldas). No certificado

34
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Instrumentos (anexo 2)
Fichas analíticas de documentos. Procesamiento mediante Atlas TI 5.5.
Ficha de entrevista semiestructurada.
Ficha de entrevista en profundidad.

35
DESARROLLOS DE LA
GRATUIDAD
EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES
DESCRIPCIÓN DE CASOS

Gratuidad de la educación
en el departamento de La Guajira6

Contexto de la educación en el departamento de La Guajira


El departamento de La Guajira se encuentra en la zona más septentrional del
país en la región de la costa Caribe y límites con la república de Venezuela.
Cuenta con una población aproximada de 623.250 habitantes (proyección censo
Dane 2005). Su capital es Riohacha con una población aproximada de 169.311
habitantes (proyección censo Dane 2005. Fuente: Colombia jóven).

Sus ingresos económicos provienen principalmente en la explotación de recursos


minerales como el carbón y el gas, de los cuales recibe regalías que se constituyen
en la principal fuente de recursos propios para el financiamiento de la educación.

La Guajira es multilingüe y pluricultural. El 43,7% de la población del departamen-


to es indígena. Los grupos indígenas residen entre el desierto y las montañas,
mientras los mestizos (personas de origen blanco, negro y extranjero: árabes,
antillanos y europeos), viven principalmente en las zonas urbanas. Las etnias
indígenas que habitan el departamento son: wayúu (38,43%), koguis (3%), arzarios
y arhuacos (1%). Esta población vive de la ganadería y el pastoreo, así como del
comercio entre fronteras (Colombia y Venezuela).

El departamento de La Guajira está conformado por 15 municipios. En cumpli-


miento de la Ley 715 del 2001, el departamento asume la responsabilidad de
administrar la educación de los municipios no certificados, así como el deber
de concurrir en la cofinanciación de diferentes programas necesarios para
garantizar el derecho a la educación (art. 6). En consecuencia, el departamento
de La Guajira ha asumido la dirección, planificación y administración de sus 13
municipios no certificados7, y de manera transitoria su capital, Riohacha8.; los
6
Gobernación de La Guajira. Plan de Desarrollo Departamental 2008-2001.
7
La Guajira cuenta con dos municipios actualmente certificados: Maicao y Uribia.
8
En razón del art.20 de la Ley 715 de 2001, que faculta al Gobierno nacional para evaluar permanentemente
la capacidad de las entidades certificadas de garantizar el servicio educativo en su territorio.

37
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

municipios no certificados corren bajo la responsabilidad administrativa del


departamento de La Guajira.

La gratuidad de la educación
en el Plan de Desarrollo 2008-2011
El departamento de La Guajira en su Plan de Desarrollo 2008-2011 concibe la
gratuidad de la educación como prioridad del eje social y cultural (pág. 35):
Protección integral, responsabilidad social y garantía: el principal desafío del eje
social y cultural está en garantizar el acceso gratuito a la educación de primera
infancia, en especial a los niños entre los 3 y 4 años que están sin atención En el
campo educativo incorporar al sistema la población en edad escolar (5 a 17 años)
en los niveles de educación inicial (preescolar), básica, media y superior.

La gratuidad de la educación está incluida como parte del programa de amplia-


ción y permanencia del 100% de los estudiantes de los niveles de educación ini-
cial, básica y media9. Este programa contempla los siguientes componentes:

Ampliación de cobertura en el nivel preescolar, básica y media.


Gratuidad de la educación preescolar, básica y media.
Fortalecimiento y cualificación de modelos educativos flexibles.
Apoyo a la educación en el marco de la política de la primera infancia (niños,
niñas de 3 y 4 años). Convenio ICBF–MEN.
Apoyo a proyectos para el acceso y permanencia de la población diversa y
en condiciones de vulnerabilidad (étnicos, desplazados, NEE, reintegrados,
de fronteras, rural dispersa, menores en riesgo).
Apoyo a proyectos para el aseguramiento de la matrícula y la permanencia
escolar (SIMAT, transporte escolar, restaurante escolar, útiles escolares).
Apoyo a proyectos de alfabetización y educación básica y media para
jóvenes y adultos.
Estímulos para el acceso a la educación técnica, tecnológica y superior oficial
para los bachilleres del departamento.
Fondo ICETEX para financiar estudios superiores.

Cubre los niveles de:


1. Educación inicial.
2. Educación Básica Primaria.
La meta de cobertura para el periodo 2008-2011 es así: preescolar 13.700; básica primaria 50.700; básica
9

secundaria: 28.000; media: 8.700; adultos: 4.500.

38
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

3. Educación básica secundaria.


4. Educación media.
5. Educación superior.

Gratuidad en la educación básica primaria,


secundaria y media
Para los niveles de educación básica, primaria, secundaria y media, el Depar-
tamento de La Guajira contempló en su Plan 2004-2007 como gratuidad de la
educación los costos de matrícula, sin incluir costos complementarios. Por su
parte, el Plan 2008-2011 asume el pago de costos complementarios (papelería,
carné, manual de convivencia, material pedagógico); además de otros costos
indirectos que afectan en especial a las familias.

Para la educación básica primaria, secundaria y media, el departamento ha


logrado la gratuidad en costos directos para todos los niños, niñas y jóvenes
que se han matriculado cubrir el 100% de la matrícula10 y costos educativos
complementarios de la totalidad de sus 73.735 estudiantes (independientemente
del nivel socioeconómico). Para ello recibe ingresos de la nación, de acuerdo con
el Conpes 122/2009 recursos provenientes del Sistema General de Participación
(SGP) para los estudiantes cuyas familias, evaluadas en su nivel socioeconómico
por sus bajos recursos, han sido clasificadas por el Sistema de seguridad social
en los niveles 1 y 2 del Sisben. Esta es una medida nacional.
El SGP a través del Ministerio de Educación gira recursos por cada uno de los
estudiantes matriculados, así: $33.000 para educación básica y $60.000 por
estudiante de educación media.
Los costos educativos para la población restante son cubiertos por el departa-
mento con recursos de las regalías de su producción de carbón y gas, lo que
hace que la participación de recursos propios de libre destinación sea alta.
El aporte específico y novedoso del departamento de La Guajira consiste en
considerar la gratuidad con criterio de universalidad.
Dado que la gratuidad de la educación es concebida por esta entidad territorial
como parte esencial de su política de acceso y permanencia de los estudiantes

10
La matrícula escolar en el departamento de La Guajira para el año 2008 está conformada así:
Preescolar: 13.231
Básica primaria 49.294
Básica secundaria: 24.347. media: 7.954.
Adultos: 3.253
Matrícula total: 73.735 estudiantes.

39
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

en el sistema educativo, el referente de la gratuidad se amplía a otros factores


por ellos identificados, como son:
Transporte
Seguridad alimentaria
Útiles escolares

Igualmente contempla la gratuidad para la educación de otros grupos poblaciona-


les más allá de la edad escolar obligatoria, lo que significa un avance significativo
en cuanto al reconocimiento universal del derecho a la educación:
Grupos de jóvenes y adultos en situación de analfabetismo, especialmente
la población indígena.
Niños y niñas de los 3 a los 6 años.

• Transporte
El transporte es otro componente de la gratuidad reconocido por el departamento
de La Guajira, por su incidencia directa en la deserción escolar, en vista de las
dificultades de transporte, especialmente para la población rural dispersa y la
población indígena. El departamento transfiere a los establecimientos educativos
de los 13 municipios no certificados del departamento, recursos para contratar
transporte escolar. En la cofinanciación del transporte concurren los municipios
con recursos propios.

• Alimentación escolar
Conscientes de la situación de pobreza que afecta a la mayoría de la población
del departamento, la política de seguridad alimentaria es una prioridad de la
entidad, consignada en su plan de desarrollo (programa Guajira sin Hambre,
La Guajira sin Jamushiri).
En conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) se cofinan-
cia el complemento alimentario; se propicia la concurrencia de los municipios
para la garantía de la seguridad alimentaria de la población más vulnerable, y
en particular la población infantil indígena.
Se ofrece durante todo el año escolar (no cubre todo el año calendario). Con
recursos nacionales y propios, se ofrecen desayunos y almuerzos al 70% de los
estudiantes del departamento

• Útiles escolares
Reconociendo las implicaciones que tiene para las familias los útiles escolares,
el departamento ha iniciado su política de entrega de un kit básico escolar a

40
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

niños y niñas cubiertos por programas de cobertura educativa (educación con-


tratada con particulares); entre los que se destaca la Diócesis de Riohacha. No
obstante, el programa tiene un alcance limitado, y no cobija a todos los niños,
niñas y jóvenes escolares.

• Actividades extra académicas11


Las actividades extra académicas (mal llamadas extra curriculares) constituyen
una de las fortalezas de la educación privada y una de las grandes ausencias de
la gran mayoría de las instituciones oficiales. Esto por los costos que le significa
desarrollar estas actividades, que algunos llaman “de tiempo libre”, pero que
corresponden a los “proyectos pedagógicos obligatorios” (Decreto 1860/94).
En particular el departamento de La Guajira, con su Instituto Departamental
de Deportes, y en conjunto con la Secretaría de Educación vienen apoyando
la actividad deportiva escolar: para la realización de los juegos intercolegiados
municipales y departamentales el Gobierno garantiza la participación de los
chicos y les subsidia todos los implementos que ellos requieren, desde uniforme
hasta los elementos deportivos.

Educación inicial
El departamento de La Guajira es uno de los departamentos piloto en la imple-
mentación de la política educativa para la primera infancia Buen Comienzo.
Cerca de 7.300 niños y niñas entre los 3 y los 5 años están siendo atendidos
por el programa nacional Buen Comienzo, con sus distintas modalidades. El
departamento de La Guajira desarrolla este programa en conjunto con el ICBF
y el Ministerio de Educación Nacional; cofinancia los componentes de nutrición,
salud y recreación.

Educación superior
En relación con la educación superior, el departamento de La Guajira contempla
la gratuidad a los estudiantes que logran ser admitidos en la universidad oficial
del departamento (Universidad de La Guajira), condicionada a su rendimiento
académico: el departamento cubre el 40% de la matrícula inicial del primer se-
mestre académico para todos los que accedan, y a partir del segundo semestre,
y de acuerdo con el promedio académico, otorga el 100% del valor de la matrícula
a quienes obtienen los puntajes de acuerdo al nivel superior de la escala.
El departamento de La Guajira tiene suscrito un convenio con el Instituto Colom-
biano de Crédito y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) para la constitución

Informe de la Dirección Técnico-pedagógica.


11

41
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

de un fondo de apoyo a estudiantes que estudien en otras universidades, dentro


o fuera de La Guajira (el departamento aporta 3.000 millones, y el Icetex 3.000
millones para un total de 6.000 millones en apoyo a educación superior). El de-
partamento cubre la mitad del crédito adquirido por los estudiantes, lo que les
permite adelantar estudios superiores en condiciones favorables.

Financiación de la gratuidad de la educación en el


departamento de La Guajira
La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira está regulada
por la Ordenanza 213 de 2007, “por la cual se garantiza el derecho a la educación
mediante la institucionalización de la gratuidad escolar en todas las instituciones
y centros educativos oficiales del departamento de La Guajira”12.

De esta legislación destacamos:


La valoración de la educación como “derecho de la persona” (…) porque con
ella se busca el acceso al conocimiento, a la técnica y a los demás bienes y
valores de la cultura”.
El reconocimiento de su carácter universal, en cuanto amplía su alcance a
“todos los niños, niñas y jóvenes”.
La inclusión de todos los niveles de la educación formal: preescolar, básica
y media.
La materialización del derecho en un “derecho compensatorio (…) represen-
tado en el valor económico suficiente para solucionar la amenaza o vulne-
ración del derecho a la educación por el cobro de la admisión representada
en matrícula y cobros complementarios”.
Haber asignado un valor porcentual y efectivo (equivalente al 18,4% del salario
mínimo), lo que garantiza que el derecho no se deteriore.
La exclusión expresa de factores potencialmente excluyentes como capa-
cidad de ingresos o la insuficiencia de los mismos, nivel socioeconómico,
estratificación, focalización, entre otros:
Sin discriminación por insuficiencia de ingresos o capacidad de pago, por focaliza-
ción de población o por distinción de clases socioeconómicas, y sin evaluación de
bienes y de otros logros acumulados históricamente por sus progenitores o acudien-
tes, todos y cada uno de los estudiantes aceptados en las instituciones educativas
del sector oficial del departamento de La Guajira, en cualquier nivel de educación
preescolar, básica y media, son dignos de recibir gratuitamente por derecho propio

12
Asamblea Departamental de La Guajira (2007). Ordenanza Departamental 213 de 2007.

42
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

el valor pecuniario correspondiente a la exigencia institucional de la matrícula y los


cobros complementarios (art. 2).

La gratuidad de la educación en el departamento de La Guajira solo ha sido


posible por la existencia de recursos naturales como el carbón y el gas, sin
los cuales, los recursos girados por la nación a través del Sistema General de
Participación resultan significativamente insuficientes para lograr la cobertura
de la gratuidad de todos los niños y niñas del departamento.

Los recursos del SGP están dirigidos exclusivamente a población Sisben 1 y 2,


y son usados para distintos propósitos, previamente definidos por el Conpes, lo
que impide hacer un uso según necesidades específicas

El departamento de La Guajira, consciente del déficit de escolaridad, que según


el Dane (Censo 2005) se aproxima al 25% de la población en edad escolar en
situación de desescolarización, de los problemas de abandono escolar, de acceso
y permanencia, ha decido desarrollar un programa de gratuidad a la totalidad de
niños, niñas y jóvenes escolarizados. El costo del plan está calculado en 14 mil
millones, de los cuales el departamento aporta 10 mil millones provenientes de
recursos propios, lo que significa que aproximadamente el 70% corresponde a
gestión de la entidad territorial, con la meta de garantizar el derecho a la educa-
ción a la población infantil y juvenil entre todos los niveles del sistema educativo:
educación preescolar básica y media. Esto supera significativamente el marco
de las obligaciones del Estado en materia de derecho a la educación, estipulado
por la Constitución Política de 1991 en su art. 67.

Por esto, el departamento, y leyendo las necesidades culturales de la región,


ha incluido en su plan a la educación inicial. La educación inicial es también
gratuita, su sostenibilidad se ha dado mediante acuerdos con el Ministerio de
Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En esta
iniciativa concurren, en lo pedagógico (MEN- ICBF); el componente nutricional
y de salud son asumidos por el departamento de La Guajira con sus propios
recursos.

Además se incluye la gratuidad en la educación de adultos, que en 2008 se cubrió


con los recursos del Sistema General de Participación, a la cual se ha vinculado
una población joven y adulta aproximada de 13.000 personas. Para el 2009 el
programa está calculado en 10 mil millones con una disponibilidad del depar-
tamento de 50% del costo del programa. La gratuidad cubre las modalidades
educativas de alfabetización, educación básica y media y educación técnica.

43
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Aspectos relevantes de la gratuidad


en el departamento de La Guajira

La gratuidad como un derecho


Dos enfoques de la gratuidad de la educación confluyen en la concepción inscrita
en el Plan de Desarrollo del Departamento de La Guajira 2008-2011 “Seriedad y
Compromiso”. El primero, recoge un enfoque de derechos, en el cual el derecho
a la educación se articula y confluye con otros derechos sociales y culturales, en
el marco de la política social del departamento, “Guajira sin hambre”. El segundo
enfoque, concibe la gratuidad como una herramienta de la política de eficiencia
del sistema educativo, en el cual la gratuidad debería mejorar los indicadores
de acceso y permanencia.
Desde el enfoque de la educación como un derecho universal, el departamento,
haciendo un uso destacado de sus recursos propios, fruto de las regalía de gas
y carbón, asume la universalidad del derecho a la educación como una apuesta
central. Esto es, que todos los niños y niñas y jóvenes, independientemente de
sus condiciones económicas, tengan acceso y permanencia a la educación en
todos los niveles del sistema educativo, sin que el nivel socioeconómico de las
familias y la posibilidad de pagar o de no pagar se constituyan en un factor inci-
dente en el disfrute del derecho a la educación. Esto se traduce en gratuidad en
matrículas y costos complementarios en todos los niveles del sistema educativo
y para todos los niveles socioeconómicos de la población del departamento.
En materia de gratuidad, el departamento de La Guajira va mucho más allá de
estipulado por los pactos instrumentos internacionales de garantía de derechos
económicos, sociales y culturales, así como de los mandatos de la Constitución
de Colombia de 1991, al garantizar el derecho a la educación con gratuidad en
todos los niveles del sistema educativos y de toda la población independiente-
mente de su capacidad de pago.

La gratuidad como instrumento de eficiencia del sistema educativo


en relación al acceso y a la permanencia de niños, niñas y jóvenes
Desde un enfoque de eficiencia del sistema educativo, la gratuidad se justifica
y debe verse reflejada, en el crecimiento de la matricula, por un mayor acceso
y permanencia en el sistema.
Si bien, la política de gratuidad, iniciada en el Plan de Desarrollo 2004-2007
había mostrado un curva de crecimiento de la matricula en años anteriores, se
hizo evidente un decrecimiento de la matrícula para el año 200713, con relación
al acceso y permanencia.
13
Del 91,8% al 89,4%.

44
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Esto obliga a indagar por la desescolarización y por otros factores sociales y


culturales que están incidiendo significativamente en el acceso y permanencia,
como son los de pertinencia.

Derecho a la educación y pertinencia


El departamento de La Guajira se caracteriza por ser multicultural y pluriétnico.
Las diferentes lenguas, formas de vida, organización social y familiar, obtención
de recursos retan al sistema educativo a responder. Igualmente, en la población
indígena, son significativas las variables de orden cultural y económico que
hacen de ella una población migrante. Actividad del pastoreo, pesca, que no
siempre desarrollan en el área de manera permanente. Pasan a la frontera con
Venezuela.

La urgencia de las necesidades económicas de las familias pone en riesgo la


valoración por la educación formal para esta población indígena es baja, lo que
implica otras acciones más.

No obstante, el departamento viene desarrollando estrategias que permitan res-


ponder en parte a estas particularidades como es la gratuidad total en matrículas
y costos complementarios, en el transporte escolar, la alimentación escolar, la
etnoeducación y el desarrollo de un modelo pedagógico con población indígena
que se viene construyendo de acuerdo con su cultura.

Estas estrategias de pertinencia conllevan costos que el departamento viene


asumiendo con recursos propios.

La gratuidad en todos los niveles


Donde se hace más visible la apuesta de La Guajira, con relación al derecho a la
educación, es en llevar la gratuidad de la educación a todos los niveles y grupos
de edad, reconociendo el derecho a la educación universal, de toda persona,
“desde la cuna hasta la tumba”. Esto es: educación inicial, educación preescolar,
educación primaria, educación básica secundaria, educación media, educación
superior en niveles de pregrado, educación de adultos (alfabetización), educación
de grupos poblacionales con necesidades educativas especiales.

Vale recalcar que todo esto no sería posible sin los recursos de regalías que por
la explotación de recursos naturales como el carbón y el gas, tal como lo han
expresado los responsables educativos en distintas entrevistas: “Si usted observa
el territorio de La Guajira, se da cuenta que sin esas regalías el departamento
no podría haber educación gratuita”, comentaba el esponsable de planeamiento
de la Gobernación de Antioquia.

45
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

En síntesis, podemos afirmar que el departamento de La Guajira ha superado sig-


nificativamente los mínimos planteados por los instrumentos internacionales que
regulan las responsabilidades estatales, así como los marcos de garantía de la
gratuidad puestos desde la Constitución Nacional, la legislación colombiana y las
directrices del ejecutivo (Conpes, Ministerio de Educación), no solo por la fortuna
de contar con recursos naturales altamente cotizados en el mundo global, sino, y
en especial, por la voluntad política de las últimas administraciones territoriales.

Retos educativos y gratuidad

La superación de la desescolarización
El caso La Guajira muestra la complejidad del problema de la desescolarización,
para lo cual se observa que la gratuidad de la educación es “condición necesa-
ria”, pero “no suficiente”. Esto requiere investigar, diseñar e implementar alter-
nativas pedagógicas de búsqueda, motivación, acompañamiento pedagógico y
escolarización, diversas según las características socioeconómicas y culturales
de los diferentes niños, niñas y jóvenes desescolarizados: por ejemplo, no es
lo mismo la desescolarización urbana que rural, la mestiza que la indígena o
afrodescendiente.

Migración, pertinencia y costos educativos


Como se ha afirmado antes, la migración y movilidad es una característica
propia de la región, que exige construir y financiar estrategias que garanticen el
derecho a la educación de la población migrante, en particular las comunidades
indígenas que viven del pastoreo la caza y el comercio. Igualmente la población
campesina que se ocupa de labores de recolección en tiempos y zonas de co-
secha es numerosa.

Esto exige diseñar un sistema pertinente y flexible que permita atender a la


población en los distintos sitios de tránsito, de manera que niños, niñas y jóve-
nes puedan adelantar sus estudios en medio de una permanente movilidad14.
Estas estrategias tienen costos educativos diferenciados, de acuerdo con las
modalidades que se establezcan.

Población infantil trabajadora


Características culturales ancestrales y formas de supervivencia económica de
las familias incorporan el trabajo familiar y el trabajo infantil como parte de las

Al respecto, resulta ilustrativa la estrategia adelantada en México por el Consejo Nacional de Fomento
14

Educativo.

46
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

tradiciones y recursos familiares de supervivencia. Esto significa que muchos


niños, niñas y adolescentes asumen el trabajo como parte de su forma de vida
y de sus funciones dentro de la familia y la comunidad. Esta forma parte de la
cultura tradicional indígena y campesina de la región. En la zona urbana se viene
incrementando la población infantil trabajadora.

Ante la dificultad de encontrar alternativas efectivas y pertinentes al trabajo


infantil, desde el sistema educativo se vienen adelantando estrategias que al
menos permitan la permanencia en el sistema escolar, y eviten hasta donde
sea posible, la desescolarización. Metodologías como la escuela nueva resultan
favorables a este propósito; igualmente disposiciones administrativas como los
calendarios especiales.

No obstante esto es aún insuficiente y se hace necesaria la construcción de


alternativas sociales integrales a la par que las alternativas educativas y peda-
gógicas pertinentes y flexibles.

Dificultades de la implementación de la gratuidad


Gratuidad en la educación superior. En el nivel superior, los recursos no son
suficientes para responder a las expectativas, para que el conjunto de uni-
versidades se vinculen y alcanzar el 100% de la matrícula, según rendimiento
académico.

Gratuidad y corresponsabilidad. En cuanto a la aceptación, la gratuidad de


la educación ha sido un clamor de todos los sectores. Pero existe un debate
en las comunidades educativas sobre la conveniencia de la gratuidad con
respecto a la corresponsabilidad de las familias. En algunos sectores existe
un cierto malestar por “el temor de que pueda generarse paternalismo: la
gente siente que el Estado o el gobierno le tiene que dar todo”. Se afirma
que se puede estar generando actitudes de irresponsabilidad en las fami-
lias, frente a la corresponsabilidad del padre de familia. En las comunidades
educativas se menciona negligencia para acudir a la institución a lo que ella
le demando; o la de formular nuevas exigencias, por ejemplo en el caso del
transporte urbano que se ha demandado desde actores de la comunidad
educativa. El reclamo de “más y más” podría estar incubando la idea de que
cada vez el Estado y la sociedad tienen obligación de darlo todo. Algunos
representantes de instituciones educativas cuestionan: ¿por qué antes, sin
tantas facilidades había un mayor compromiso de los padres de familia?: “O
me dan todo o no mando al muchacho”. Por tanto, consideran necesario
trabajar en el fortalecimiento de una mayor responsabilidad por parte de
padres y madres de familia.

47
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Mayor población, altibajos en la matrícula. Comparando el pasado y ahora


los niveles de cobertura son mayores. Pero no es claro el resultado. Con el
censo Dane 2005, aparece mucha población por fuera del sistema; paradó-
jicamente la matrícula ha disminuido en algunos lugares y aumentado en
otros, y obligado a cerrar cursos, lo que implica el traslado del maestro.

La búsqueda de niños y niñas desescolarizados. Algunos maestros han salido


a la búsqueda de niños desescolarizados, y han creado estímulos a los padres
de familia, pero no encuentran tantos niños desescolarizados como lo indica
el censo Dane (25-30% por fuera del sistema). Funcionarios responsables
y directivos docentes dudan de la veracidad del dato, en tanto la matrícula
sigue bajando, en comparación con el año anterior. No obstante, la realidad
es diversa y exige investigación: mientras que en la región del norte del de-
partamento de La Guajira sube la matrícula en el sur baja. No hay claridad
sobre este fenómeno.
Seguridad alimentaria, ¿universal? Pese a los avances en seguridad alimen-
taria con cobertura del 70%, la selección de los estudiantes beneficiados
constituye una tensión al interior de las instituciones educativas. Igualmente,
los periodos de vacaciones y fines de semana, al no ser cubiertos generan
dificultades y retrocesos nutricionales en estudiantes cuyas familias viven en
situación de pobreza y de extrema pobreza. Los docentes expresan malestar
por tener que excluir niños, niñas y jóvenes con necesidades alimentarias
debido al número limitado de cupos de restaurante escolar.
Eficiencia administrativa y oportunidad. Un aspecto altamente sensible para
las instituciones educativas en cuanto a su recursos, es la oportunidad con
que estas pueden disponer de los recursos de gratuidad. La demora en el
traslado de dineros por parte del SGP a los Fondos de Servicios Educativos
se constituye en obstáculo para que las instituciones educativas puedan
iniciar sus planes de mejoramiento desde el comienzo del año, y no desde la
mitad del año como actualmente sucede.

Recomendaciones desde los responsables municipales


y comunidades educativas

Universalización de la educación
Se propone fortalecer la gratuidad como condición necesaria (mas no suficiente)
para alcanzar la universalidad. Es necesario en el país llevarla hasta la educa-
ción media. Y en educación superior es pertinente, puesto que es necesario
tener políticas diferenciales preferenciales a poblaciones con bajos niveles
socioeconómicos (no codeudor), mayores facilidades para el acceso a crédito

48
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

por parte del Icetex, que permitan el aprovechamiento de la educación superior


a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social.

Gratuidad en todos los niveles socioeconómicos


Fortalecer la gratuidad en todos los niveles de la educación oficial, y no solo
en Sisben 1 y 2. “Si el país ha podido invertir en seguridad que el país lo ha ne-
cesitado, también lo puede hacer en gratuidad. Esto sería preventivo e incluso
ayudaría a disminuir la inversión en guerra”.

Migración y costos educativos. Se requiere de una política más


agresiva con respecto al acceso y permanencia en el sistema
educativo de la población migrante
En el balance, la política de gratuidad en el departamento de La Guajira no ha
permitido incrementar matrícula ni incidir en los niveles de permanencia. Es
necesario tener indicadores más específicos. Ha facilitado que los padres de
familia puedan llegar a sus familias. Ha incrementado la matrícula. Esto no ga-
rantiza absolutamente, pero hay que darle continuidad a esta política, al tiempo
que indagar por otros factores que inciden en el acceso y la permanencia

Propuestas
Desde los responsables de la educación y los representantes de las instituciones
educativas surgen las siguientes propuestas:

El componente de uniforme escolar único es vital. Pesa significativamente


en la canasta educativa. Está contemplado en el Plan de Desarrollo pero las
limitaciones financieras no han permitido desarrollarlo. Se está planeando
iniciar la implementación del uniforme escolar único como programa piloto
en la población indígena.

Fuentes de financiación para la gratuidad en el país. El país ha invertido en


resolver el problema bancario creando el impuesto del 4 por mil. Este tipo de
impuestos se podrían redireccionar en financiar la gratuidad en la educación.
Si un departamento no tiene recursos similares a La Guajira en las regalías
por recursos naturales, no tiene posibilidad de implementar la gratuidad.
“Las políticas de gratuidad no puede depender de esto pues son finalmente
los pobres terminan profundizando en su pobreza”.

49
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Gratuidad de la educación en el municipio de Pasto


Plan de Desarrollo 2008-2011

Contexto
La ciudad de Pasto15, capital del departamento de Nariño, está ubicada en
el suroccidente de la región andina de Colombia. Su paisaje es montañoso.
Se encuentra a una altura de 2.400–2.700 msnm) con profundos valles, y con
influencia tectónica y volcánica. Cuenta con una población total aproximada
de 424.283 (100%), en su mayoría población urbana (87,44%) (población rural:
53.295 equivalente al 11,56%).

Su economía está soportada principalmente en el sector terciario (venta de


servicios, comercio), con un sector agrícola y pecuario de pequeña empresa
campesina, en la que predomina el minifundio.

Tal como se manifiesta en el Plan de Desarrollo 2008-2011, “en las últimas déca-
das, diferentes fenómenos económicos y sociales han tenido impacto negativo
en la economía de la ciudad: el nivel de ingreso per cápita está por debajo del
50% del promedio nacional”, a lo que se suma los aspectos geográficos mencio-
nados que “generan inestabilidad una persistente perturbación en la economía y
pánico para la inversión”. A lo que se añade fenómenos de violencia, narcotráfico
y cultivos ilícitos, así como la incidencia de agentes económicos y financieros
ilegales (“pirámides”).

Esto hace que los recursos propios sean muy limitados, como se expresa en el
plan plurianual de inversiones: de un presupuesto de 1 billón 377 mil millones
para el periodo, solo el 2% (33.711 millones) puedan provenir de recursos propios,
en particular del impuesto predial, industria y comercio.

Pese a lo anterior, la ciudad ha venido avanzando significativamente, a partir de su


apuesta participación y gobernabilidad democrática (presupuesto participativo,
decisiones concertadas con las comunidades educativas, rendición de cuentas,
entre otras), desde un enfoque de “desarrollo humano sostenible”.

El municipio de Pasto cuenta con 33 instituciones educativas –10 centros edu-


cativos, 4 instituciones municipalizadas, 2 instituciones de régimen especial– y
114 establecimientos no oficiales. La matrícula escolar oficial aproximada es
de 66.000 estudiantes (Fuente: Secretaría de Educación Municipio de Pasto.
Entrevista).

www.foro.org.co/presupuestosparticipativospasto.pdf
15

50
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Según cifras de la Secretaría de Educación, la escolarización llega al 92% de


población en edad escolar. La matrícula viene disminuyendo desde 2006, expli-
cado por la administración en razón del cambio de indicadores Dane, del censo
2005, y por disminución del crecimiento demográfico. Esto podría haber generado
proyecciones sobre población desescolarizada mayor que la existente16.

Antecedentes17
El Plan de Desarrollo del Municipio de Pasto 2004-2007, denominado “Pasto
mejor”, hace una apuesta por la gratuidad de la educación, en momentos en los
que existía para las entidades territoriales la prohibición de destinar recursos de
transferencias a la gratuidad de la educación.

No obstante, la administración municipal anterior decidió avanzar en materia de


gratuidad el derecho a la educación bajo la denominación de “alivio educativo”,
consistente en cubrir los costos de matrícula. En un primer momento el alcance
del “alivio” fue dirigido a los niños y niñas de Sisben 1 y 2 (no incluye costos
complementarios como carné, boletines informativos, papelería, entre otros),
para la cual invirtió, de recursos propios, un total de $5.800 millones.

La administración, en conjunto con los rectores de las instituciones educati-


vas, decide girar estos dineros a los Fondos de Servicios Educativos, en lugar
de entregarlos a las familias, dada la experiencia (negativa) vivida con otros
programas. Se asume que, dadas las necesidades y urgencias de las familias,
estos subsidios no son necesariamente destinados a la educación y pasan a
cubrir otras prioridades.

Luego de implementado el alivio, la administración evalúa con los rectores esta


política y acuerda con ellos que se entregue el alivio educativo a la totalidad de
los estudiantes oficiales del municipio, para todos los estratos socioeconómi-
cos, y para todos los niveles del sistema educativo: preescolar, primaria, básica
secundaria y media.

Dadas las limitaciones presupuestales del municipio, se decidió repartir el monto


total del alivio entre los sesenta y seis mil estudiantes matriculados. El alivio per-
mitió a la totalidad de familias, disfrutar de su derecho a la matrícula gratuita.

Este alivio, financiado con recursos propios, está condicionado a los vaivenes de
los ingresos municipales, lo que termina poniendo en riesgo su sostenibilidad.

16
Acción Social afirma que Pasto cuenta con 6.000 niños y niñas desescolarizados, gran parte de ellos en
situación de desplazamiento forzado. La administración municipal discrepa de esta afirmación, argumen-
tando que sería una situación visible en la ciudad.
17
Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2004-2007” Pasto mejor. Alcalde Raúl Delgado.

51
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Para la transición de gobierno municipal se evalúa que el modelo de gratuidad


de la educación implementado por la administración municipal en el período
2004-2007 se hace insostenible. Se entra en un periodo de “crisis educativa” por
lo que se implementa la política de alivio educativo18 desde un enfoque de foca-
lización, y se adelantan gestiones frente al gobierno nacional y departamental
para buscar alternativas a la crisis educativa.

Plan de Desarrollo 2008-2011


“Queremos más, podemos más”
En el sector educativo se mejorará cobertura, calidad y pertinencia; se reduciran
costos de acceso19, se articulará la media, técnica y universitaria mediante ciclos
propedéuticos; se procurará la detección de talentos y habilidades tempranas en
música, carnaval, deporte, liderazgo, emprendimiento e investigación, así como el
inicio temprano de educación en inglés y tecnología y la formación de nuevos educa-
dores con énfasis en tecnología y bilingüismo, así como la formación y capacitación
de los formadores actuales (PD 2008-2011:41).

Gratuidad de la educación en el programa “Pasto educa más”


Con el objetivo de “garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo
de los estudiantes, en todos niveles del sistema educativo –preescolar, primaria,
secundaria y media–:
Se propenderá para que el 100% de los estudiantes de instituciones educativas
oficiales, con edades entre 5 y 17 años, de niveles Sisben 1 y 2 reciban alivios en el
costo educativo (PD:46).

Estrategia de “alivio educativo” (costos directos)


En el marco de la crisis de sostenibilidad de la gratuidad, al inicio de año 2008,
se expide el Conpes 112, el cual, por primera vez, desde la aprobación de la Ley
715 de 2001, se le reconoce a las instituciones educativas los dineros dejados
de percibir para el mejoramiento de la calidad, “debido a que han establecido el
no cobro de derechos académicos en los establecimientos educativos oficiales”,
por niños entre los 5 y 17 años, inscritos y reconocidos en los niveles 1 y 2 del
Sisben” (Conpes 112, de febrero de 2008). En este sentido, la política local de
alivio educativo se asimila a la política nacional de gratuidad de la educación.

18
“Llamamos a esta política, de ‘alivio educativo’, y no de ‘derecho a la educación gratuita’ porque somos
conscientes de que no se alcanza a cumplir con los requerimientos de la garantía del derecho a la educación.
La situación económica de la ciudad hizo insostenible la política de gratuidad, y nos obligó a reformularla
como ‘alivio educativo’. (Alta Funcionaria de la Secretaría, de las dos últimas administraciones)”.
19
Resaltado por el investigador.

52
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

No obstante, la demora en los dineros provenientes del SGP por gratuidad, y


la exclusión de muchos niños y niñas de niveles socioeconómicos bajos, no
inscritos o no reconocidos por en Sisben, obliga a los rectores y autoridades
educativas a reestablecer los cobros de matrícula a familias no inscritas en el
Sisben, de todos los niveles socioeconómicos. A decir de uno de los responsables
municipales de la educación del municipio de Pasto:
(…) Como hay tanta dificultad con los recursos de gratuidad del Ministerio, ya que
esos recursos no llegan por el total de los niños de niveles 1 y 2, porque hay unos
cruces en la base de datos de los niveles 1 y 2 que descarta muchos niños, y llega si
acaso por la tercera parte de los niños de niveles 1 y 2. (funcionaria de alto rango).

El aporte del municipio de Pasto al “alivio educativo” viene decreciendo: en el


Plan anterior (2004-2007) se invirtieron $5.800 millones (promedio de $1.600
millones por año); en el 2008 fue de $1.100 millones; para el 2009, la asignación
se estableció en $1.000 millones.

Estos dineros ($1.000 millones) se dividen entre los 42.000 estudiantes, aproxima-
damente, de Sisben 1 y 2, y se entregan a los Fondos de Servicios Educativos.

Este decrecimiento se explica por los factores de contexto económico de la


ciudad y por la postura de directivos docentes y miembros de comunidades
educativas que defienden la necesidad y conveniencia de continuar con el
cobro de matrícula y costos complementarios, argumentando limitación de los
recursos girados, con relación a las necesidades de educación con calidad, así
como retrasos importantes en los giros

Esto viene acompañado de un debate en las comunidades educativas sobre la


responsabilidad social de las familias, en el que se argumenta, especialmente
por parte de directivos docentes, que estas deben asumir gastos educativos com-
partidos con el Estado, porque de lo contrario se estaría propiciando actitudes
de irresponsabilidad en las familias y de paternalismo por parte del Estado.

Por ello, las autoridades educativas afirman que el Plan no llama a esta política,
“gratuidad’ sino “alivio educativo”.

Planes y programas de cubrimiento de costos indirectos

• Acompañamiento psicosocial
“Se realizará acompañamiento psicosocial al 50% de los estudiantes de las
instituciones educativas oficiales” (PD:45).

53
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Construcción de convivencia y ciudadanía. En convenio con universidades.


Una unidad de apoyo financiada por el municipio con 12 profesionales que se
desplazan a las instituciones educativas.

Asesorar procesos de convivencia escolar en las instituciones educativas.

El acompañamiento psicosocial es gratuito para los estudiantes.

• Transporte escolar
“Se subsidiará el servicio de transporte escolar a 1.000 estudiantes de zonas
rurales dispersas y en condiciones de vulnerabilidad” (PD).

Reconociendo las dificultades de transporte que tienen niños, niñas y adolescen-


tes el municipio ha asignado $280 millones anuales para este subsidio (parte del
costo total del transporte), priorizando 15 instituciones educativas que atienden
tanto población rural dispersa, y población discapacitada. En el caso de la pobla-
ción rural dispersa, parte de ella debe ser traslada a instituciones urbanas. Con
la población en condición de discapacidad, se subsidia el transporta a niños y
niñas desde cualquier lado de la ciudad hacia dos instituciones educativas en
las que se viene concentrando los procesos de inclusión educativa.

• Seguridad alimentaria y restaurantes escolar


El ICBF atendio a estudiantes hasta el grado 6°. La administración municipal
garantiza refuerzo alimentario (refrigerio) para todos los estudiantes de grado 7°
(5.800 estudiantes), y algunas instituciones han logrado hacerlo hasta el grado
11°. Se espera vincular a restaurantes 32.000 estudiantes con complemento
alimentario a través del programa de restaurantes escolares

Existe un debate sobre el lugar que viene ocupando el trabajo en seguridad ali-
mentaria (restaurante escolar), y se cuestiona que la función y la infraestructura
debe priorizarse en educación y no en la alimentación de los estudiantes, aunque
se reconoce que muchos estudiantes pueden asistir a las escuelas o se motivan
a hacerlo por la garantía alimentaria, dadas las condiciones económicas.

Proyectos de mejoramiento de los restaurantes escolares con recursos de las


cooperativas, con prioridad en el sector rural.

• Actividades extra académicas


La consideración de la financiación de actividades extra académicas como
parte de los componentes indirectos de la gratuidad se sustenta en que esta
forma parte de las obligaciones de las instituciones educativas (Decreto 1860

54
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

de 1994); generando equidad en la oferta formativa en relación con la que hacen


instituciones educativas privadas

Con el fin de fortalecer el desarrollo integral de los niños y niñas escolares, el


municipio promueve la vinculación gratuita de más de 1.000 estudiantes de los
colegios oficiales a las academias de formación musical. Esto se hace condicio-
nado a la permanencia y el rendimiento académicos de los estudiantes.

• Niñez con necesidades educativas especiales


Para la atención de necesidades educativas especiales, la Secretaría de Educa-
ción del municipio de Pasto viene fortaleciendo a siete instituciones educativas
como escuelas inclusoras. Entre ellas, se atiende niños y niñas con talentos espe-
ciales, con recursos del municipio en cuanto a que requiere personal profesional
y costos educativos que no están contemplados en las transferencias.

De la misma manera, a chicos con dificultades de aprendizaje, se viene imple-


mentando un programa que combina la integración al aula regular con acom-
pañamiento complementario en los psicosocial, refuerzo académico, transporte
escolar y atención por profesionales especializados. Hasta el momento esto se
ha venido cubriendo con recursos propios

• Niñez en situación de calle, en situación de vulneración de derechos


y abandono parcial
Promoción de la permanencia escolar de 300 niños, niñas y adolescentes con
problemática de calle, vinculados a programas solidarios y participativos de
emprendimiento que involucra a los padres de familia.

Procesos de refuerzo escolar, psicoafectivo y ocupacional a 200 niños, niñas y


adolescentes en situación de vulneración de derechos y abandono parcial.

• Trabajo infantil
Existe una población infantil trabajadora amplia, que ingresa recursos para sus
familias. Dada la situación económica de la ciudad, cada vez más difícil, (caso
“Pirámides”), la población infantil trabajadora se ha incrementado. Dado que no
es posible eliminar el trabajo infantil, se viene promoviendo su escolarización,
acompañados por una entidad especializada dedicada erradicar las formas de
trabajo infantil

Desde este proceso se ha vinculado a 275 niños trabajadores al sistema edu-


cativo, y a través de operadores privados que atienden la educación a niños

55
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

trabajadores. Se aplica con ellos metodologías flexibles, de modo que se propicie


que permanezcan escolarizados.

En todos los casos se facilita que los costos educativos no sean una causa de
desescolarización de niñas y niños trabajadores.

Educación superior
Apoyo a estudiantes para su ingreso a la educación superior, cofinanciando su
ingreso. Se gestionan recursos con entidades privadas, cooperativas y algunas
ONG para aliviar anualmente el costo educativo de estudiantes Sisben 1 y 2.
Hasta el momento cubre a 51 estudiantes.

Pasto está focalizado por el fondo FEN, y cofinancia a 259 estudiantes universita-
rios. El ministerio aporta $200 mil pesos, el resto lo aporta la entidad territorial.

Se gestionarán 300 cupos para formación técnica y para el trabajo para jóvenes
de escasos recursos.

Financiación de la gratuidad de la educación


Para educación, para el programa “Pasto educa más”, se ha presupuestado su
realización en $457 mil millones, de los cuales $445 mil millones provienen del Sis-
tema General de Participación, es decir que, los recursos propios para educación
u obtenidos por propia gestión, representan sólo el 1,02% del presupuesto educati-
vo, lo que significa una dependencia casi total del Plan de Desarrollo Educativo a la
destinación previa que la ley le ha asignado a los recursos provenientes del SGP20.

El sistema de alivios educativos, que se financia con recursos del Sistema Ge-
neral de Participación, cubre en la actualidad a 39 mil de los 66 mil estudiantes
matriculados en las instituciones oficiales de la ciudad. Hasta el 2008 el Gobierno
nacional sólo reconocía costos de matrícula de 19.000 estudiantes. La gestión
municipal logró incrementar el número de alumnos reconocidos, con lo cual se
considera, por parte de las autoridades educativas, que la crisis educativa de
la ciudad se va superando (declaraciones del Secretario de Educación al Diario
del Sur, Pasto, 28 de junio 2008).

No obstante, desde el punto de vista de algunas instituciones educativas, esto


resulta insuficiente para atender a todos los niños y niñas con unos mínimos
de calidad y con pertinencia –que implica financiar programas y metodologías
específicas–.

20
Municipio de Pasto. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Queremos más, podemos más”. Plan plurianual de
inversiones.

56
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Fuentes de recursos propios municipales: los impuestos de industria y comercio,


y el impuesto predial. Puede seguirse apoyando, mediante el “alivio educativo”
con recursos propios pero por las fuentes de recursos que actualmente tiene,
no es posible incrementarse. Ha favorecido la capacidad de gestión de la admi-
nistración que ha atraído recursos de cooperación y por cofinanciación.

Aspectos relevantes de la gratuidad


en el municipio de Pasto

Acceso y permanencia
Dada la situación económica de la región, que se viene agravando, la política tan-
to nacional como local favorecen el acceso y la permanencia escolar, la retención
escolar. No obstante, esto no se refleja en cifras de matrícula, por cuanto estas
se afectan por factores técnicos (derivados de la metodología e indicadores del
Censo 2005) y poblacionales (disminución de índices de crecimiento poblacional
frente a proyecciones de población calculadas con anterioridad al Censo 2005).

Costos indirectos
El municipio ha tomado la decisión de asumir, con recursos propios, costos
indirectos de la educación como es el transporte escolar, seguridad alimentaria
en grupos escolares no cubiertos por el programa ICBF, costos educativos de
la atención psicosocial en la mitad de la población escolar, gastos derivados
de la atención especial a población con necesidades educativas especiales.

Gestión eficiente y aprovechamiento de recursos locales


Ante las necesidades educativas de la ciudad, los escasos recursos locales y
la mediana flexibilidad permitida para el aprovechamiento de los recursos pro-
venientes de las transferencias, se ha venido implementando programas como
la atención psicosocial, o la atención de población con necesidades educativas
especiales y en condición de discapacidad, con recursos institucionales y de
las organizaciones de la sociedad local.

La gestión ha permitido dar paso a programas como el subsidio a la educación


superior con otras instituciones oficiales, recursos del sector cooperativo y
recursos de cooperación.

• Gratuidad y pertinencia
La gratuidad de programas extraacadémicos (más no extra curriculares), que
apuntan a la pertinencia educativa, que cubre tanto a población con dificultades

57
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

de aprendizaje y talentos, como a desarrollo de intereses de los chicos y chicas


en el marco de la formación escolar, se convierte en una alternativa clave para
la permanencia en el sistema, además de motivar y desarrollar potencialidades
y garantizar aprendizaje significativos. Es el caso de la vinculación gratuita de
jóvenes (1.000) a las escuelas de música articulada a la escolarización y rendi-
miento académico. Este apoyo se hace con recursos propios del municipio.

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad


En consecuencia, la política de gratuidad iniciada por la administración municipal
de Pasto, en el periodo 2004-2007 ha tenido que ser paulatinamente reducida
por factores como:

La insuficiencia de recursos propios, los cuales están en dependencia directa


de la situación económica de la ciudad, la cual se ha venido agravando.

La dependencia de recursos de las transferencias para el desarrollo de la


política educativa municipal.

La falta de fuentes de recursos propios diferentes a los impuestos directos


como impuesto predial, e industria y comercio, cuyo crecimiento depende
del estado de desarrollo de la economía local.

La posición de algunos responsables y directivos docentes decisores de la


política educativa municipal, que argumentan que a las comunidades y fa-
milias no debe dárseles todo, so pena de estar incentivando el paternalismo
y la irresponsabilidad de los padres y madres de familia.

Las pocas posibilidades de las autoridades locales y directivos docentes de


hacer un uso razonable de los recursos del SGP de acuerdo con las necesi-
dades locales. Los recursos girados por gratuidad a los fondos de servicios
docentes tienen igualmente destinación fija y límites en aspectos que las
instituciones consideran necesarios, como es, contar con profesionales de
apoyo psicosocial y pedagógico, con programas pedagógicos pertinentes
que requieren recursos e infraestructuras de distinto tipo.

Los recursos llamados de calidad, deben ser utilizados en asuntos como el


pago de servicios públicos, vigilancia, mantenimiento de infraestructura, con
lo cual se restringen los recursos para la calidad de los programas y procesos
pedagógicos.

La diferencia de información en las bases de datos municipales con relación


a las bases de datos del Gobierno nacional (SGP). El no reconocimiento de
la gratuidad de la educación a 26.000 estudiantes de la ciudad, de los 42.000

58
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

ha validado como pertenecientes a los niveles 1 y 2. El SGP solo reconoce


gratuidad de los 66.000 estudiantes matriculados en las instituciones edu-
cativas de la ciudad.

La gratuidad en el municipio de Pasto:


retos y recomendaciones
Superación de la dependencia de los recursos propios para la sostenibilidad
de las políticas de gratuidad.
• A diferencia de otras entidades territoriales que fortalecen sus recursos
con regalías por el contar en su territorio con recursos naturales de interés
nacional e internacional para su explotación, el municipio de Pasto no
cuenta con dichas regalías, por lo que dependen de impuestos cobrados
sobre la actividad económica local, la cual se ve afectada por diversos
factores y crisis.
Casi la totalidad de los recursos para educación vienen de transferencias
del SGT, con destinación fija.
Superación de las posturas que no reconocen la gratuidad como derecho y
como eje fundamental del derecho a la educación.
Sin gratuidad de la educación como derecho, el derecho mismo a la educa-
ción no puede ser garantizado. Existen posturas que dudan de los “benefi-
cios pedagógicos” de la gratuidad, especialmente entre directivos docentes,
argumentando que puede generar actitudes y posturas de irresponsabilidad
en las familias.
Buscar la sostenibilidad de programas de mejoramiento de la calidad, con
pertinencia, pese a la Insuficiencia de los recursos de gratuidad provenientes
de la nación, así como de la profunda limitación de recursos propios.
Desde el punto de vista de los responsables educativos y de los directivos
docentes, el dinero recibido por las instituciones por el no cobro de matrícula
no es suficiente para cubrir las necesidades de calidad y pertinencia. Por
tanto, y para no continuar el camino de la restricción de la gratuidad, y por
el contrario, alcanzar la garantía plena, nos atrevemos a recomendar:
Que las autoridades locales, conjuntamente con el sector educativo y a la
sociedad local, en general, hagan visible dicha problemática, aprovechando
al máximo los espacios de toma de decisiones sobre políticas educativas y
distribución de recursos para las entidades territoriales, apoyándose en los
medios de comunicación.
Simultáneamente, profundizar en la gestión y el aprovechamiento de recur-
sos locales institucionales y humanos para que los programas y proyectos

59
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

que se han podido sostener con recursos propios, no desaparezcan en el


mediano plazo.

Corresponsabilidad de los padres y madres de familia


Desarrollar procesos pedagógicos con los padres y madres de familia, en rela-
ción con el derecho la educación para su exigibilidad, pero también y manera
especial, en su corresponsabilidad en la garantía del derecho a la educación,
como una obligación constitucional, jurídica y moral.

Cobros educativos
Evitar al máximo nuevos cobros a las familias, dada la crisis económica en que
se encuentra la ciudad, sin que se deteriore la calidad y pertiencia de la educa-
ción que se brida

Recomendaciones frente a la política nacional


de gratuidad
De las reflexiones y valoraciones emitidas por los responsables educativos y
directivos docentes de la ciudad de Pasto, se producen las siguientes recomen-
daciones a la política nacional de gratuidad de la educación:

Diferenciar los recursos para calidad de los recursos de gratuidad


Se plantea que no se está invirtiendo propiamente recursos para gratuidad
de la educación sino que se está tomando parte de recursos de calidad y se
les da destinación específica para la gratuidad. Los recursos para garantizar
la cobertura, el acceso y permanencia deben ser diferentes de los de calidad,
manteniendo los montos actuales.

Destinar exclusivamente los recursos destinados a calidad,


a programas y procesos pedagógicos.
De la misma manera, de los recursos de calidad se debe cubrir servicios admi-
nistrativos como servicios públicos, vigilancia, la plataforma de información por
lo que los recursos propiamente para la calidad se ven restringidos.

Acordar con la entidad territorial la población a incluir


en los recursos de gratuidad que se giran desde el SGT
En el caso de Pasto, el SGP reconoce únicamente aportes por gratuidad de
18.000 estudiantes oficiales como beneficiarios de la gratuidad de la matrícula,
mientras que el municipio de Pasto ha identificado 42.000 estudiantes perte-

60
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

necientes a los niveles 1 y 2, del total de 66.000 matriculados, tal como lo venía
haciendo con la política de gratuidad de la anterior administración. Esto significa
un ahogo económico a las instituciones educativas de la ciudad, frente a lo cual,
no tienen otra alternativa que cobrar costos de matrícula y complementarios a
los 26.000 estudiantes que antes habían sido cubiertos

Gratuidad de la educación en el municipio de Girón21


(Santander)

Contexto
El municipio de Gírón (San Juan de Girón)22 se encuentra en el departamento de
Santander, en la zona nororiental de Colombia. Forma parte de la región andina,
y se encuentra en zona montañosa. La ciudad ha sido declarada Monumento
Nacional y patrimonio histórico.

Tiene una población aproximada de 102.000 habitantes. Se encuentra a 10 kilóme-


tros de Bucaramanga, capital del departamento de Santander, y forma parte del
área metropolitana de Bucaramanga; por lo cual su dinámica económica, social
y poblacional está directamente relacionada con fenómenos de conurbación.

La población del municipio de Girón se ubica, en su gran mayoría (75% aprox.)


en los niveles socioeconómicos 1 y 2, 20% entre estrato 3 y 4, 4% en estrato 5 y
cerca del 1% en estrato 623.

En materia educativa, el municipio de Girón ha alcanzado la certificación, que le per-


mite hacer un manejo autónomo del sistema educativo local (Ley 715 de 2001), así
como asumir responsabilidades administrativas y financieras (recursos propios).

El efecto metropolitano sobre Girón tiene implicaciones como: desempleo,


movilidad, impacto de problemáticas sociales y ambientales metropolitanas.
En materia educativa implica movilidad de los estudiantes entre municipios de
acuerdo a las facilidades de acceso y al tipo de oferta educativa de su interés.

Por el contrario, el área rural del municipio tiene necesidades en relación con la
accesibilidad geográfica de los centros educativos, flexibilización de los modelos
pedagógicos, los programas y metodologías, pertinencia en la formación de
acuerdo al desarrollo productivo de las regiones, planta de docentes suficiente
y pertinente.

21
Municipio de Girón. Plan de Desarrollo 2008-2011 “Girón, monumento nacional”.
22
http://giron-santander.gov.co/nuestromunicipio.shtml?apc=m1d1--&m=f
23
Fuente: Secretaría de Educación del Municipio de Girón.

61
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

El municipio de Girón cuenta en la actualidad con nueve instituciones educativas


urbanas con 26 sedes, y cinco centros educativos rurales con 36 sedes

A pesar de ello, el municipio considera que aún, entre 4.500 y 6.000 niños y niñas
podrían estar por fuera del sistema escolar.

Antecedentes Plan de Desarrollo 2004-2007


Entre 2003 y 2007 se desarrolló un proceso fuerte de escolarización que elevó
la población matriculada en un porcentaje cercano al 9%: se pasó de 20.507 en
2003 a 22.843 estudiantes matriculados.

Para este periodo la administración puso énfasis en la atención educativa de la


población vulnerable y desplazada por el conflicto interno, mediante contrato
con 15 instituciones privadas del municipio, para su atención.

Igualmente, en el año 2004 se presenta como fenómeno natural, una avalancha


que deja a gran parte de la población sin vivienda, bienes ni fuentes de ingresos.
Al tiempo, se hace visible los niveles de pobreza existentes en el municipio, y
la existencia niños y niñas por fuera del sistema educativo. Esto lleva a tomar
medidas de apoyo y alivio a la situación económica de la población, entre ellas,
declarar la gratuidad para la totalidad de los niños, niñas y jóvenes escolarizados
del municipio.

Gratuidad de la educación
en el Plan de Desarrollo 2008-2011
El Plan de desarrollo 2008-2011 articula la educación en el Programa Eje Edu-
cación y Desarrollo Tecnológico:
Este programa pretende lograr un compromiso fundamental del municipio y de toda
la sociedad con la educación, la cultura, el deporte, la formación para el trabajo y el
desarrollo de la niñez, la juventud, los adultos mayores, la mujer, los discapacitados,
y en general con la población para crear mayor capital humano y social.
El capital social y cultural permite construir red social. Por ello este programa pre-
tende construir comunidad y desarrollar una red social para Girón.

Con relación a la gratuidad de la educación el Plan contempla los siguientes


objetivos:
2. Aumentar la cobertura y mejorar la retención escolar, de tal manera que los estu-
diantes que ingresen permanezcan hasta la media, y con la prestación de servicios
que se hará a través de instituciones oficiales y en convenios con instituciones
privadas de reconocida idoneidad.

62
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

3. Facilitar el acceso y permanencia de los estudiantes en preescolar, básica y me-


dia, brindando la gratuidad en los derechos académicos y otros cobros; seguros
estudiantiles, refrigerio reforzado y suministro de dotaciones escolares.

Estrategias con relación a los costos directos

• Matrícula gratuita para todos


El Plan de Desarrollo establece la “gratuidad en los derechos académicos”.
Define como indicador “brindar la gratuidad al 100% (20.721) de los estudiantes
en los derechos académicos, matriculados en los establecimientos educativos
oficiales”. Debe llegas a todos los estudiantes en los niveles de preescolar, básica
primaria, básica secundaria y media24.

• Seguro estudiantil
Además asume costos complementarios como es el subsidio al pago del seguro
estudiantil al 100% de los estudiantes oficiales, mediante el pago de una póliza
que cubre el valor de total del aseguramiento.

• Reducción de costos directos en informes académicos evaluativos


Mediante la adquisición y desarrollo de un programa informático para el pro-
cesamiento de las evaluaciones académicas de los estudiantes, el municipio
absorbe los costos de elaboración de los informes académicos en los centros
educativos rurales y en algunos urbanos.

Estrategias con relación al cubrimiento de costos indirectos


Además de los costos directos el Plan de Desarrollo reconoce que es necesario
asumir otros costos que recaen sobre las familias y que en situaciones econó-
micas como la que actualmente vive el municipio, es necesario entrar a cubrir
total o parcialmente.

• Refrigerios
El municipio de Girón suministra refrigerios a 10.567 (50%) de los estudiantes
matriculados en la instituciones oficiales, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del

Acuerdo Municipal 001 de 2008, por el cual se establece la gratuidad de la educación del municipio de San
24

Juan de Girón durante el año 2008, a los estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y
media, de las instituciones educativas oficiales del sector urbano y rural.
Alcaldía de Girón. Decreto 549 del 9 de noviembre de 2006, por el cual se establece la gratuidad de la edu-
cación durante el año 2007, para estudiantes de preescolar, básica primaria, básica secundaria y media
de las instituciones educativas urbanas y rurales.

63
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Sisben. Además los oferentes de educación contratada tienen obligación de


ofrecer, entre sus servicios, dicho refrigerio.

• Subsidio al transporte escolar en el sector rural


y en casos especiales del sector urbano
Dada las condiciones de dispersión de parte de lo población rural, el Plan de
Desarrollo contempló subsidiar el transporte a 200 estudiantes que viven en
lugares retirados de los centros educativos rurales y en casos especiales en el
sector, incrementándose en el cubrimiento del 6% al 16% de los estudiantes. El
subsidio corresponde al 50% del valor del transporte terrestre.

• Suministro de materiales didáctico y textos escolares a los


establecimientos educativos, para el trabajo de aula
El suministro de materiales para el trabajo de aula disminuye significativamen-
te los costos de materiales que generalmente tienen que estar cubriendo las
familias.

La dotación de textos escolares permite no solo el ahorro para sus familias, sino
que el costo de elevar la calidad de la educación no dependa de las condiciones
económicas de las familias.

• Preparación de los estudiantes de 11° para las pruebas de Estado


Con el fin de elevar los niveles de calidad en el municipio, y de favorecer el in-
greso de sus estudiantes a la educación superior, la Secretaría de Educación ha
establecido y financiado convenios con entidades que ofrecen cursos pre-Icfes,
que de otra manera tendrían que ser costeados por las familias, o en el peor
de los casos, no acceder a la preparación a la prueba, con la que se hace más
difícil la posibilidad de acceder a la educación superior. El proyecto pretende
abarcar al 100% de los estudiantes de grado 11°.

• Apoyo a la política educativa de primera infancia


El municipio de Girón se vincula al desarrollo de la política educativa nacional
de primera infancia, aportando a la financiación de 35 hogares en el nivel de
“educación inicial”.

• Apoyo a estudiantes en formación técnica


Con el fin de favorecer la formación técnica de estudiantes del bachillerato, el
municipio de Girón ha establecido convenios con el Sena y con instituciones

64
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

de educación técnica para que 200 de sus estudiantes de bachillerato puedan


mejorar sus niveles de calidad y formarse para el mundo laboral como opción.

Financiación de la gratuidad de la educación


El balance financiero del municipio de Girón para el año 2007 hace visible un
déficit presupuestal de $9.047 millones, lo que disminuye las posibilidades de
ampliar la inversión social o de mantener la existente25.

Dado que el déficit presupuestal del municipio se viene incrementando año


tras año26, la realización de la gratuidad, como está concebida en el Plan de
Desarrollo, y su sostenibilidad, queda en entredicho.

Los recursos propios obtenidos por impuestos (predial, industria y comercio)


participan solo en el 4% del presupuesto para este Plan de Desarrollo.

Por tanto, resulta oportuna y favorable para el municipio la expedición de los


documentos Conpes 116 y 122 de 2009, que destinan de entre los recursos de las
transferencias SGP del componente de calidad, para la gratuidad de la educación,
con lo que se asegura recursos para los fondos de servicios educativos.

Para el año 2008 el SGP envió al Municipio de Girón $1.220 millones destinados
al rubro de calidad, para los 21.000 estudiantes matriculados.

La administración municipal para obtener apoyo, en dinero o en servicios, del


departamento de Santander la empresa privada y de la academia.

En consecuencia, la sostenibilidad de la política de gratuidad de la educación


para el Municipio de Girón se hace cada vez más incierta.

Aspectos relevantes de política de gratuidad


en el municipio de Girón

Apuesta por la gratuidad de la educación reconociendo el derecho


la totalidad de estudiantes oficiales, pese a las dificultades
económicas para su sostenibilidad
Vale destacar que el municipio de Girón, a pesar de las dificultades que impidieron
su sostenibilidad ha procurado mantener la política de garantía de gratuidad al
100% de los estudiantes oficiales y lo sostiene como una las metas más impor-
tantes de su Plan de Desarrollo.
25
Fuente: Secretaría de Hacienda Municipal. Balance producido por Minhacienda.
26
Pasó de superávit de $1.049 millones en el 2005 a déficit creciente ($5.373 millones en 2006 a $9.047
millones en 2007). Fuente: Secretaría de Hacienda.

65
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Reconocimiento de las urgencias económicas de la población,


afectada por desastres naturales y el conflicto armado
Tanto la administración municipal como el Consejo Municipal han puesto, entre
las razones para mantener la meta de la gratuidad de la educación a pesar de las
dificultades de sostenibilidad, la situación de extrema pobreza y vulnerabilidad
social en las que ha quedado gran parte de la población, en razón de desastres
naturales, desplazamiento forzado, víctimas de la violencia, de las cuales. Se
reconoce que, “con gratuidad, habría menor desescolarización y deserción”.

Especial atención se le ha dado a niños y niñas víctimas de las minas antiper-


sonales, facilitándoles desde el sistema educativo atención psicosocial, apoyo
pedagógico y cubrimiento de costos educativos directos e indirectos.

Gestión permanente con la empresa privada y la universidad


Ante la dificultad de incrementar los recursos propios se ha procedido gestionar
recursos del sector privado, cajas de compensación, universidad, agencias de
cooperación, organizaciones no gubernamentales.

De la misma manera se ha buscado la articulación intersectorial y la concu-


rrencia de recursos en programas oficiales que beneficien directamente a la
población escolar.

Prioridad de la zona rural en la política de gratuidad


Dadas las características y problemáticas de la zona rural se ha priorizado la
aplicación de la política de gratuidad en componentes como: uniformes esco-
lares, calzado escolar, útiles, transporte. Se ha exigido incluirlo especialmente
en los contratos realizados con instituciones privadas, contratadas para prestar
servicio educativo en lugares en los cuales no existen instituciones oficiales.

Progresividad en la implementación de la gratuidad


en todos sus componente
El municipio ha previsto desarrollar la gratuidad de la educación de manera
progresiva, para que, año tras año del Plan de Desarrollo, se vayan incorporan-
do nuevos componentes de la canasta educativa de las familias, tanto directos
como indirectos: primero matrícula y costos complementarios (carné, boletines
evaluativos, seguro estudiantil), transporte, complemento nutricional; luego,
textos y material didáctico; posteriormente, uniformes.

Planear la realización de la gratuidad de manera progresiva constituye una ga-


rantía de posibilidad de realización sostenible, en el mediano plazo.

66
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad


en el municipio de Girón
La disminución de recursos para garantizar la continuidad y ampliación de la
política de gratuidad al 100% de la población escolar –implementada en los
años 2006 y 2007, y ratificada por la actual administración–, se constituye en
la principal dificultad, poniéndose en grave peligro el cumplimiento de la meta
propuesta por el Plan de Desarrollo 2008-2011.

Pese a haber sido incluido en Plan de Desarrollo, y formalizado mediante acuerdo


municipal 001 del año 2008, la estrategia tuvo que ser desmontada casi en su
totalidad. Para el año 2009, la gratuidad, en cuanto a matrícula, y luego de estudio
financiero realizado por la administración municipal, tuvo que ser reducida al
cubrimiento de los niveles de Sisben 1 y 2, con respaldo en los recursos girados
por el SGP en cumplimiento del Conpes 122, y extendido con recursos propios
municipales a niños y niñas en situaciones especiales o que no perteneciendo
a los niveles 1 y 2, no estén incluidos en la base de datos del Sisben.

En esta decisión no deseada incidieron factores como:

El déficit presupuestal municipal, que se ha venido incrementando año tras


año.
La dificultad de incrementar recursos propios desde impuestos, en un con-
texto de crisis económica.
La urgencia de atender las necesidades básicas de la población, como
consecuencia de la catástrofe natural de 2005 y del arribo de población en
situación de desplazamiento (se calcula en 20.000 nuevos habitantes), que
demandan atención urgente y gratuita.
La postura de algunos directivos docentes y miembros de la comunidad
educativo que ven en la gratuidad de la educación una política paternalista
y asistencial, que genera falta de compromiso de las familias.

Retos educativos de la gratuidad en el municipio de Girón

Recuperar la senda de la gratuidad


El principal reto que le queda a la municipalidad de Girón es recuperar la gratui-
dad, que había alcanzado en los años anteriores (2007-2008). El creciente déficit
presupuestal del municipio hace difícil pensar en retornar al punto inicial en el
corto plazo, pero no se puede perder este norte, que es una de las apuestas
centrales del Plan de Desarrollo 2008-2011.

67
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

No obstante, aprovechando los avances en la política nacional en materia de


gratuidad, que envía recursos para estudiantes aceptados en Sisben 1 y 2, se
hace factible posible asumir costos de matrícula de aquellos estudiantes que no
están reconocidos por esta política de gratuidad, de manera progresiva.

Inclusión de estudiantes no aceptados


en las bases de datos nacionales
Dado que los recursos de la gratuidad girados por el SGP, que llega a las institu-
ciones educativas, solo cubre a la población aceptada en sus bases de datos, se
hace necesario asesorar a las comunidades educativas en el cumplimiento de
los requisitos formales exigidos para que sean reconocidos como beneficiarios
de la política nacional de gratuidad. Estos requisitos han venido excluyendo a
gran parte de la población de nivel socioeconómico 1 y 2 de los beneficios de
dicha política.

Sostener y ampliar política de reducción de costos indirectos


Dados los bajos niveles socioeconómicos de la mayoría de la población gironesa
y de las dificultades presupuestales del municipio, se sugiere como una vía para
continuar hacia la gratuidad la reducción de costos indirectos de la canasta
educativa de las familias.

Una de estas estrategias, y que ya está siendo contemplada por la actual ad-
ministración municipal es la de disminuir costos para la familias en cuanto al
uniforme escolar, que se suman a las que ya están siendo implementadas en
materia de transporte escolar, alimentación, costos complementarios (informes
evaluativos, carné, seguro), dotación de materiales y textos a las instituciones
educativas.

Ampliar paulatinamente subsidios en los rubros de costos indirectos e incre-


mentar la cobertura de los mismos puede ser una vía de realización progresiva
de la gratuidad.

Recomendaciones hacia una política nacional


de gratuidad de la educación

Priorización de municipios con déficit presupuestal o escasez de


recursos propios, situación de desastre natural o desplazamiento
forzado
Las dificultades económicas por las que viene atravesando el municipio de Gi-
rón, agravadas por el desastre natural de 2006 y el incremento de la población

68
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

en situación de desplazamiento forzado que ha arribado al municipio y que


demanda ser atendida, requiere que la política nacional de gratuidad beneficie
al conjunto de la población en edad escolar, dada la casi imposibilidad de al-
canzar con recursos propios las metas de gratuidad propuestas en el Plan de
Desarrollo 2008-2011, y urgencia de aliviar la situación económica del conjunto
de la población.

Remoción de obstáculos técnicos


Gran parte de niños y niñas cuyas familias están en los niveles socioeconómicos
bajos, no reciben los beneficios de la actual política, en tanto tienen dificultades
formales para acreditar tal condición.

Los requisitos y procesos técnicos que deben cumplir las familias para la acepta-
ción de niños y niñas de los niveles 1 y 2 de Sisben, ha hecho que este derecho
no haya sido reconocido a la totalidad de la población escolar de estos niveles,
por lo que pierden el derecho, viéndose obligados a pagar los costos de matrícula
de acuerdo con las tarifas establecidas por el municipio.

Es necesario diseñar un mecanismo más incluyente que elimine las actuales


barreras para acceder a su derecho.

Incremento de recursos per cápita


En el análisis de los costos educativos que hacen las instituciones educativas,
se hace evidente la insuficiencia de los recursos asignados per cápita27 para
brindar educación con calidad y pertinencia, lo que hace necesario revisar la
actual canasta educativa. Esto es visible con relación a las tarifas establecidas
por la municipalidad28.

Inclusión del “nivel tres”


En el caso del municipio de Girón, el grueso de la población clasificada en el
nivel tres del Sisben, lo ha sido en razón del sitio de vivienda (barrios estrato 3),
y que no corresponde al bajo nivel de ingreso familiar, agravados por los factores
de contexto ya mencionados.

Los funcionarios y directivos docentes consideran que la población de nivel 3


de Sisben requiere ser incluida también en la política nacional.

$33.000 para educación básica y $60.000 para educación media, según el Conpes 122 de 2009.
27

$45.000 para básica primaria, $55.000 para básica secundaria, y $60.000 para educación media. Fuente:
28

Secretaría de Educación Municipal.

69
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Gratuidad de la educación en el municipio


de Pensilvania29 (Caldas)

Contexto30
El municipio de Pensilvania está localizado en la zona nororiental del depar-
tamento de Caldas. Se encuentra ubicado en la region andina colombiana,
cordillera central.

Cuenta con una población de 26.426. En la cabecera municipal vive el 31% de


ellos, mientras que la mayor parte de la población (69%) vive en la zona rural,
distribuida en cuatro corregimientos.

La agricultura y la ganadería son sus principales actividades económicas, por


encima de la actividad comercial e industrial; en particular, el cultivo del café
ha sido el principal renglón de la economía.

Con relación al sistema educativo colombiano, el municipio de Pensilvania es


un municipio no certificado (Ley 715 de 2001, art. 20), razón por la cual depende
en lo administrativo del departamento de Caldas, según el art. 6 de la misma
ley, con las siguientes competencias:
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar,
básica y media en sus distintas modalidades.
Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos
provenientes del Sistema General de Participación.
Administrar las instituciones educativas y el personal docente y administrativo
de los planteles educativos.
Participar con recursos propios en la cofinaciación de programas y proyectos
educativos

Por su parte, en caso de municipios no certificados como Pensilvania, a la ad-


ministración municipal se le asignan competencias para:
Administrar y distribuir en su municipio los recursos del Sistema General de
Participación que se le asignan para el mantenimiento y el mejoramiento de
la calidad.
Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos
a cargo del Estado(…). Los costos amparados por estos recursos no podrán
generar gastos permanentes para el Sistema General de Participación.
29
Municipio de Pensilvania (2008) Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011. Municipio de Pensilvania, depar-
tamento de Caldas.
30
Fuente: Plan de Desarrollo Municipal. www.pensilvania-caldas.gov.co Revisado el 18 de mayo de 2009.

70
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

En este marco legal se sitúan las apuestas de Plan de Desarrollo Municipal de


Pensilvania 2008-2011, con relación a la gratuidad de la educación.

La educación formal del municipio esta siendo atendida a través de:

Nueve instituciones educativas


Un centro educativo oficial

El servicio se presta en 101 sedes o establecimientos educativos, a 5.570 estu-


diantes matriculados para el año lectivo 2009.

Antecedentes política de gratuidad


en el Plan de Desarrollo 2004-2007
La política de gratuidad de la educación tiene antecedentes desde la década
del noventa, siendo uno de los primeros municipios del país en implementarla
con recursos propios.
En materia de gratuidad, el Plan de Desarrollo Pensilvania 2004-2007 alcanzó
logros significativos en materia de gratuidad, así:

atendió con gratuidad de matrícula, de acuerdo con la ley, a 5.677 de los 5.897
estudiantes matriculados (96%);
entregó kits escolares al 100% de los estudiantes;
benefició a 3.655 niños, niñas y jóvenes escolarizados con servicio de restau-
rante escolar equivalente al 62% de la población escolar;
benefició con soluciones de transporte a 490 estudiantes del sector rural (8%
de la población matriculada);
dotó de materiales didácticos al 50% de las sedes, como alternativa frente a la
necesidad de contar con textos escolares en las instituciones educativas.

Gratuidad de la educación
en el Plan de Desarrollo 2008-2011
La educación en el Plan de Desarrollo Pensilvania 2008-2011 forma parte del Eje
de Desarrollo Humano: “Que el desarrollo humano se convierta en el centro y
motor de los procesos educativos implementados en el municipio…”.

La política municipal de gratuidad forma parte del Programa “Mantenimiento y


ampliación de la cobertura de los programas de Educación” cuyo objetivo es:
Facilitar, con base en el enfoque de derechos, el acceso de todos los pensilvanenses
en edad de escolarización a los programas institucionales y de extensión creados

71
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

dentro del sistema educativo global del municipio; teniendo presentes criterios de
inclusión, participación y equidad de género.

En consecuencia, se ha propuesto:

En costos directos

• Gratuidad en la matrícula
Atender el 100% de la población escolar en gratuidad de la matrícula, de acuerdo
con la ley.

En costos indirectos:

• Atender al 100% de la población matriculada, en cuanto a:


kit escolar
transporte escolar
programa nutricional (restaurantes escolares)

• Textos escolares y material didáctico


El municipio se ha propuesto dotar al 50% de las sedes, con materiales didácticos
y textos escolares, de modo que los costos para las familias sean mínimos.

Además, se dio inicio al establecimiento y dotación de bibliotecas en los cuatro


corregimientos que apoyen los procesos pedagógicos y desarrollen actividades
extra académicas con escolares.

• Educación complementaria
Se pretende impulsar desde las instituciones educativas, proyectos comple-
mentarios de vinculación voluntaria de los estudiantes, que desarrollen compe-
tencias y habilidades para la vida, y que motiven la permanencia en el sistema
educativo.

Para ello se gestionan recursos propios, de cooperación y de la empresa pri-


vada local, así como gestiones por programas departamentales que provean
capacitación y asesoría.

• Atención educativa de población


con necesidades educativas especiales
Los requerimientos de este tipo de atención precisan de recursos especiales
y de profesionales formados, tanto para los procesos de “inclusión escolar”

72
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

como para los programas de atención integral de la población con necesidades


educativas especiales.

Estas necesidades en personal profesional, materiales y dotaciones deman-


dan recursos específicos, para los cuales el municipio hace gestión mediante
convenios y alianzas institucionales, tanto en recursos económicos como en
formación profesional.

Para ello se ha desarrollado en el municipio el Programa de Rehabilitación


Integral a Personas Especiales (Pripe), con sede en la Normal de Pensilvania,
asesoría departamental y de recursos económicos de cooperación (Embajada
del Japón). Igualmente, se ha generado un movimiento de apoyo de los pobla-
dores de Pensilvania para el sostenimiento, dotación, alimentación, transporte
y desarrollo de proyectos pedagógicos, y de formación para el trabajo31.

• Hogares juveniles
Como efecto del interés de la comunidad local por la continuidad de la población
rural en el sistema educativo, el municipio, con recursos propios, de gestión y
ayuda privada, cuenta con cuatro hogares juveniles que les ofrecen a estudiantes
de bajos recursos económicos y con dificultades de accesibilidad a las insti-
tuciones educativas de básica secundaria y media, habitación y alimentación
gratuita a los estudiantes aceptados.

• Seguridad alimentaria
El municipio de Pensilvania ha priorizado la seguridad alimentaria de la población
infantil y juvenil escolarizada. Ha alcanzado una cobertura que llega al 75% de la
matrícula. Para ello ha hecho un aprovechamiento de la alimentación aportada
por el ICBF, y a la cual suma recursos propios, para cubrir novecientos 900 cupos
más en los restaurantes escolares.

Financiación de la gratuidad de la educación


Dada su condición de municipio no-certificado, la financiación de la educación
proviene principalmente de los recursos de las transferencias del Sistema
General de Participación (SGP), equivalentes al 86%. No obstante son visibles
los aportes del departamento de Caldas en “sostenimiento y ampliación de la
dotación para la educación”, con participación del 14% del total del presupuesto
plurianual, en el periodo 2008-2011.

http://www.pensilvania.org/index2.php?option=com _ content&do _ pdf=1&id=308. Revisado el 20 de junio


31

de 2009.

73
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

En el presupuesto plurianual de inversiones, para el sector educación no apa-


recen rubros para ser financiados con recursos propios.

Dado que los recursos SGP tienen destinación establecida por la ley, los progra-
mas y proyectos necesarios, pero para los cuales no hay recursos destinados,
deben ser cubiertos mediante gestión con empresa privada y con instituciones
cooperantes.

Vale resaltar que algunos proyectos están siendo apoyados directamente por la
comunidad de Pensilvania, mediante acciones directas de gestión y obtención
de recursos que permitan la sostenibilidad de los mismos.

Aspectos relevantes de política de gratuidad


en el municipio de Pensilvania

La apuesta por la gratuidad


Pensilvania cuenta con una amplia tradición en materia de gratuidad, que ha
sido implementada en distintas modalidades y alcances, desde la década del
noventa.

Su política de gratuidad se desarrolla tanto en cuanto a costos directos, como


en cuanto a costos indirectos, cuyos beneficios abarcan a casi toda la población
escolar.

Esta política ha estado acompañada por una estrategia de búsqueda activa de


niños y niñas desescolarizados, especialmente niños trabajadores campesinos,
a quienes se les garantiza alternativas, tanto de gratuidad en costos educativos,
como de flexibilidad en los programas.

Énfasis en la población rural y gratuidad en alternativas flexibles


La educación para la población rural, en especial la población rural dispersa,
requiere no solo de gratuidad de matrículas sino de materiales didácticos y
textos escolares específicos de acuerdo con las modalidades pedagógicas que
se están implementando, y de condiciones de alimentación, transporte y vivien-
da, que les permitan la accesibilidad a los centros educativos, y favorezcan su
permanencia.
En esta medida se ha desarrollado una estrategia integral, que parte de la adop-
ción de metodologías pertinentes y flexibles como son, Escuela Nueva, Pospri-
maria, en las que se cuenta con textos escolares y materiales de aprendizaje
gratuitos, transporte escolar, restaurante escolar, y posibilidades de habitación
para quienes hagan uso de los hogares juveniles.

74
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Disponibilidad de textos escolares y materiales didácticos


Este aspecto de la gratuidad, entendido como costos indirectos para las fami-
lias, y decisivo con relación a la calidad educativa, se ha constituido una gran
fortaleza de la educación en el municipio de Pensilvania.

Se han adoptado distintas estrategias: desde el aprovechamiento de los pro-


gramas flexibles aplicados en la población rural, en los cuales, el municipio y
las entidades que apoyan dichos programas, dotan de los textos y materiales
didácticos necesarios para los aprendizajes. Existe una política de dotación de
textos y de bibliobancos, expresa en el Plan de Desarrollo, y que cuenta también
con recursos de cofinanciación del departamento de Caldas.

Esta estrategia se complementa con la creación y desarrollo de bibliotecas en


los cuatro corregimientos del municipio, y que operan en relación directa con
el trabajo pedagógico de las instituciones educativas.

La gestión de recursos mediante alianzas institucionales


y redes comunitarias
El municipio de Pensilvania ha mantenido una tradición de gestión de recursos:
financieros, de asesoría y capacitación, de recursos físicos y de materiales para
el desarrollo educativo.

Para ello ha fortalecido la vinculación de la propia comunidad local y de sus


colonias en diversos lugares del país, en el apoyo de sus proyectos educativos
con el aporte de recursos directos, con gestión efectiva ante entidades oficiales
y privadas vinculadas al desarrollo efectivo del municipio (Departamento, Fede-
ración de Cafeteros, entre otras); como por la acción directa de la comunidad y
sus colonias en la obtención de recursos para la sostenibilidad de sus proyectos,
como se ve en el apoyo directo al programa de atención a población con nece-
sidades educativas especiales (Pripe), y a los hogares juveniles.

Derecho a la educación de los adultos y gratuidad


La educación de adultos es una de las estrategias que el municipio está desa-
rrollando, tanto por el reconocimiento del derecho a la educación de los adultos
(“de la cuna a la tumba”), como para alcanzar conciencia y compromiso de los
padres y madres con el derecho a la educación de sus hijos.

Estos programas gratuitos se sostienen con materiales didácticos adquiridos con


recursos propios, y con pago de docentes bajo la modalidad de “horas extras”,
con recursos del Sistema General de Participación.

75
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Dificultades en el desarrollo de la gratuidad


en el municipio de Pensilvania

El Plan de Desarrollo no contempla recursos propios:


dependencia de recursos externos
Dada las características socioeconómicas de la población, la participación de
recursos propios en el presupuesto municipal en materia de educación es poca
e incierta. Los recursos municipales están destinados principalmente a atender
infraestructura, funcionamiento, desarrollo comunitario, salud y cultura. El sector
educativo se beneficia de manera indirecta de los recursos propios destinados
a otros sectores.

La dependencia de recursos del SGP y de recursos departamentales no favo-


rece la necesidad de que el municipio tenga el manejo directo de la dirección y
administración del sector educativo.

Los costos educativos de población rural dispersa


La existencia de amplia población rural dispersa exige generar y mantener una
política permanente de gratuidad que, además de los costos directos, asuma
costos indirectos, incluidos componentes básicos como calzado, hogares ju-
veniles, contratos permanentes de transporte, dotación de recursos didácticos
suficiente y actualizada, lo que hace difícil su sostenibilidad.

Posturas de desacuerdo con la gratuidad de la educación


En particular, desde algunos directivos docentes, se atribuye a la gratuidad el
desinterés por el estudio por parte de muchos estudiantes y de sus familias.
Consideran que, aunque es necesaria por la situación económica de muchas
familias, la gratuidad les impide reconocer el valor de la educación.

Estas posturas generan ambiente desfavorable al desarrollo y ampliación de la


gratuidad en el municipio.

Retos educativos de la gratuidad en el municipio


de Pensilvania

Obtener y destinar recursos propios para la educación, consignados


en el Plan de Desarrollo y por tanto, en el presupuesto municipal
Si bien, por distintas vías, el municipio viene haciendo aportes importantes en
materia de educación –tal como ha se registrado en este estudio–, la ausencia

76
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

de recursos propios previstos en el Plan de Desarrollo 2008-2011, destinados al


sector educativo, impide que el municipio pueda asumir plenamente la dirección,
administración y orientación pedagógica de la educación, y dependa para ello
de los recursos y políticas externas.

Destinar e incluir recursos propios para el sector educativo en el Plan de Desa-


rrollo es una tarea prioritaria.

El riesgo de generar una cultura asistencialista y pasiva


dentro de las comunidades
En el sentir de algunos miembros de la comunidad educativa es que la política
de gratuidad ha generado una cultura asistencialista y paternalista.

Frente a ello pensamos que es necesario generar un proceso pedagógico con


relación a la educación como derecho–deber, lo que significa que, así como la
educación no es un regalo, sino un derecho, la permanencia en el mismo está
condicionado al compromiso y a la respuesta de aprovechamiento del derecho
por parte de los estudiantes y de sus familias (ver: Corte Constitucional. Sen-
tencias sobre Derecho a la Educación).

Recomendaciones hacia una política nacional


de gratuidad de la educación

Canasta educativa diferenciada de la población rural


Es necesario que la política nacional revalúe los costos educativos de los servi-
cios que requiere la población rural, especialmente la dispersa, para acceder y
disfrutar del derecho a la educación con calidad y pertinencia: transporte, textos
y materiales didácticos, alimentación, habitación, vestuario (uniformes, zapatos),
además de los costos educativos directos.

Esto implica crear una política diferencial de gratuidad con relación a esta
población, que se adecúe a las particularidades territoriales, y por tanto una
política concertada con mecanismos de acuerdo sobre las especificidades de
cada región.

Canasta educativa diferenciada para poblaciones con necesidades


educativas especiales
De la misma manera, los recursos necesarios para la atención integral con
calidad y pertinencia de la población con necesidades educativas especiales
merecen ser definidos desde sus especificidades.

77
2. DESARROLLOS DE LA GRATUIDAD EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Especificidades diversas, relativas a cada una de las necesidades o discapaci-


dades, requieren precisar de los costos.

Las modalidades de atención (integración a aulas regulares, formación laboral)


requieren también de recursos diferenciados.

Fortalecimiento de redes interinstitucionales y con el sector privado


para el financiamiento de la garantía de la educación gratuita
Las necesidades inmensas y diferenciadas de las poblaciones exige fortalecer las
redes insterinstitucionales, intersectoriales, al tiempo que establecer vínculos de
apoyo con el sector privado que permita canalizar recursos igualmente diversos
hacia las poblaciones y regiones.

Esto sugiere la formalización de alianzas y redes de apoyo a la garantía de la


gratuidad de la educación en el país, tanto a nivel nacional como regional, y
la participación de la definición de necesidades y prioridades de los diversos
sectores implicados en ello.

78
Hallazgos
y conclusiones
Concepciones, prácticas y
recomendaciones sobre la Gratuidad
de la educación en Colombia

El presente estudio sobre la gratuidad de la


educación en Colombia, realizado con la metodología de “estudio de casos”,
ha recogido propuestas y prácticas de 4 entidades territoriales del país –un de-
partamento y tres municipios–, a partir del análisis de los planes de desarrollo
formulados por estas para el periodo 2008-2011, y por los desarrollos existentes
en el momento.

Presentamos a continuación, a manera de síntesis, los hallazgos de este estudio


manifiestos en los planes de desarrollo y en las posturas de los responsables
y miembros de comunidades educativas: en primer lugar en cuanto a concep-
ciones y prácticas con relación a la gratuidad de la educación; segundo, en,
cuanto a las posibilidades presupuestales para lograr las metas propuestas y
darle sostenibilidad; y tercero, algunas recomendaciones que contribuyan a la
construcción de una política nacional de garantía plena de la gratuidad de la
educación en Colombia

Concepciones y prácticas sobre el derecho


a la educación y la gratuidad
Diversas concepciones sobre el derecho a la gratuidad de la educación vienen
incidiendo y guiando prácticas institucionales. Mientras que unas concepcio-
nes resultan favorables a la realización del derecho, otras se terminan incluso
cuestionando la conveniencia misma de la gratuidad como derecho. Entre las
concepciones encontradas en este estudio, destacamos:

Gratuidad como estrategia


Se concibe la gratuidad como una estrategia para mejorar el acceso y la perma-
nencia en el sistema educativo, la cual debería hacerse visible en el incremento
de la matrícula. Esta es la manera general como la gratuidad de la educación
está contemplada en los planes de desarrollo.

79
3. Hallazgos y conclusiones

No obstante, desde esta concepción, los resultados no parecen favorables a la


eficiencia técnica, pues en los cuatro casos estudiados, la matrícula ha dismi-
nuido en los últimos años, por factores de los que no nos podemos ocupar en
este estudio pero que merece indagarse sistemáticamente.

Gratuidad como derecho


La gratuidad como “derecho” aparece enunciado en algunos planes de desarro-
llo y se hace evidente en la apuesta de estos por la plena garantía, en los que
se suscriben metas e indicadores de gratuidad para el 100% de la población,
en todos los niveles, más allá de lo previsto por la ley e incluso, por los pactos
internacionales. El derecho se convierte en el referente fundamental para valorar
logros y debilidades de las políticas.

Pero en su desarrollo, algunos de los gobiernos que le han apostado a la garantía


plena y universal de la gratuidad, y no lo han podido lograr, especialmente por di-
ficultades de sostenibilidad financiera evidenciadas en este estudio, caracterizan
sus desarrollos, no con poca desilusión, como “política de ‘alivio’ educativo”.

Focalización de la gratuidad de la educación


Derivado del enfoque y de los lineamientos de la política social y educativa na-
cional, algunas entidades territoriales han entendido la obligación de garantizar
la gratuidad de la educación, solo para la población en situación de pobreza o
de extrema pobreza, que en el caso colombiano está delimitada para los niveles
1 y 2 de Sisben. Conciben que el derecho a educación gratuita como mediado
por las condiciones económicas de la familia.

Desde esta concepción de focalización de los derechos se derivan prácticas


como algunas de las halladas en este estudio, en las que se les exiga a las
personas, para que se les reconozca este “derecho”, demostrar su pobreza y
cumplir con los requisitos formales que se les exige para dicho reconocimiento.
Desde esta concepción suele pensarse que “la gente que puede aprovecharse
de la gratuidad para beneficio propio”.

Debate sobre los “riesgos” de la gratuidad


Es necesario registrar, que existe una postura, en algunos funcionarios y miem-
bros de las comunidades educativas, de desconfianza frente a la conveniencia
de la gratuidad plena de la educación, argumentando que puede favorecer la
negligencia e irresponsabilidad de las familias y de los mismos estudiantes. En
este sentido, consideran que es necesario cobrar la educación, incluso a los

80
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

más pobres, como una estrategia formativa. Consideran la educación como un


mérito que hay que ganarse. No falta quien considere la gratuidad de la educa-
ción como una “alcahutería”.

Consecuentes con esta postura, se pone otro tipo de valores por encima del
derecho fundamental de los niños y las niñas, entre ellos, la necesidad de obte-
ner recursos para el trabajo educativo o la responsabilidad de las familias como
condición necesaria para brindarle a los niños, niñas y jóvenes el derecho a la
educación.

La posibilidad de avanzar significativamente en materia de gratuidad está direc-


tamente relacionada con la transformación de concepciones y prácticas antes
mencionadas. En este sentido consideramos necesario adelantar un proceso de
formación con las comunidades y responsables educativos, en los fundamentos
y alcances de la gratuidad desde un enfoque de derechos fundamentales.

Sostenibilidad presupuestal
de la gratuidad de la educación
Los avances en materia de gratuidad, a pesar de las posturas que le apuestan
con plena convicción de derecho, están condicionados a la posibilidad de sos-
tenibilidad financiera de los logros obtenidos y de las metas alcanzadas.

En este aspecto, encontramos que, solo las entidades territoriales que cuentan
con recursos propios, fruto de un gran desarrollo económico local, o con recursos
naturales altamente valorados en el mercado mundial (petróleo, gas, carbón)
pueden disfrutar de las regalías de su explotación y comercialización, pueden
alcanzar sus metas de garantizar gratuidad a la totalidad de la población esco-
larizada, en todos los niveles –incluso en educación superior–, tanto en costos
directos como indirectos.

Por el contrario, la mayor parte de los casos explorados, que no cuentan con
recursos de regalías, han tenido que desmontar paulatinamente sus iniciativas,
restringiendo la gratuidad, a su pesar, a la entrega de los recursos girados por
la nación (Conpes), destinados al pago de derechos de matrícula a los estudian-
tes de nivel 1 y 2 de Sisben, y que además hayan cumplido con los trámites y
requerimientos formales. Recursos que son enviados a los fondos de servicios
educativos, en los montos predeterminados por el Consejo Nacional de Política
Económica y Social, y que son valorados en todos los casos explorados, como
“insuficientes frente a las necesidades de aprendizaje con calidad y pertinencia”.
Quizás, esta situación pueda estar siendo vivida por la mayoría de las entidades
territoriales del país.

81
3. Hallazgos y conclusiones

Recomendaciones hacia la construcción de una política


nacional de garantía plena de la gratuidad de la educación
en Colombia

Persistir en la meta de alcanzar la gratuidad básica


universal en todos los niveles, en costos directos
La experiencia de entidades territoriales que cuentan con recursos suficientes
han mostrado que mientras esta sea sostenible, los beneficios educativos de la
inclusión social se hacen visibles. En sociedades como la nuestra, con profun-
das situaciones de inequidad social, la gratuidad del derecho a la educación se
vuelve una urgencia.

Por tanto, la meta de gratuidad plena no debe ser relegada, ni condicionada a


las concepciones negativas que gobernantes puedan tener sobre aquella, ni a
la existencia o no de voluntad política para implementarla,

Construir una política de gratuidad progresiva


que cubra tanto costos directos como indirectos
La gratuidad de la educación se ha entendido inicialmente con relación a costos
directos de acceso para las familias, como son la matrícula, pensión y costos
complementarios. Esta es la base necesaria sin lo cual no se puede hablar de ga-
rantía del derecho a la educación y el primer paso para alcanzar la gratuidad.

No obstante, en nuestro país los costos indirectos resultan generalmente más


onerosos para las familias que los mismos costos directos: uniformes, textos
escolares y materiales de aprendizaje, alimentación, transporte, y un obstáculo
mayor de accesibilidad al derecho a la educación. Estos costos indirectos, con-
tribuyen de manera especial a la calidad y pertinencia educativa

En este sentido, son muy significativos y representan un gran alivio, la existencia de


programas y proyectos que cubren los costos indirectos. Resaltamos el gran interés
y creatividad encontrado en las entidades territoriales para cubrir costos indirectos
con recursos propios, que en la mayoría de las aquellas, son escasos e inciertos.

Una política educativa de gratuidad como derecho debe considerar también los
costos indirectos que le representa a las familias en el conjunto de la canasta
familiar y sus ingresos. Esto es, que el gasto familiar vaya disminuyendo en la
medida en que distintos rubros educativos decrezcan al tiempo que se incre-
mentan los servicios que cubre dichos costos: transporte, seguridad alimentaria,
atención psicosocial, vivienda estudiantil, uniforme y vestuario, textos y materiales
para el trabajo escolar.

82
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

En esto es fundamental la gestión y acción interinstitucional, que vincule pro-


gramas y recursos tanto oficiales como privados.

Formación jurídica, política y pedagógica en materia de


derecho a la educación a funcionarios públicos y a las
comunidades
El desconocimiento, por ignorancia o con conciencia, de los fundamentos del
derecho a la educación con gratuidad, pone en la balanza de decisiones, valores
privados, prácticos o funcionales, e incluso preconceptos y prejuicios, sobre
la gratuidad y la educación misma como derechos. Igualmente se encuentra
poca comprensión de los derechos de infancia en asuntos como condicionar
los derechos de niños y niñas a la responsabilidad que asuman o no los adultos.
También, se encuentran posturas en las que se muestra poco conocimiento de
las condiciones materiales en que vive la mayor parte de la población colombiana.

Esto exige una acción pedagógica amplia de alcance nacional, en pro del cono-
cimiento y profundización en la gratuidad como derecho y sus implicaciones.

Generar en las entidades territoriales y en las mismas


instituciones educativas, capacidad de gestión de
recursos.
Especialmente en las entidades territoriales en las que los recursos propios son
limitados, la gestión de recursos de cofinanciación, de cooperación internacio-
nal, con la empresa privada, la academia y con las mismas comunidades, se
hacen indispensables para garantizar la gratuidad de la educación de manera
integral. Hoy, se corre el riesgo de reducir esfuerzos en esto, dados los recursos
girados como gratuidad por el SGP, es decir, suponer que la gratuidad ya se ha
alcanzado con la política actual.

Las experiencias adelantadas por las entidades territoriales participantes en este


estudio, muestran grandes avances precisamente por la capacidad de gestión
y creatividad, sin que esto implique renunciar a la demanda de los recursos
estatales necesarios para el cumplimiento del derecho.

Construir una política de gratuidad, incluyente


desde la desigualdad social y la diversidad
En contexto de regiones desiguales, municipios ricos y pobres, de brechas entre
lo urbano y lo rural, entre comunas y barrios de las ciudades, se hace necesario
establecer una política de gratuidad calculada sobre costos que, garantizando

83
3. Hallazgos y conclusiones

lo básico de la gratuidad de manera universal, destine mayores recursos a po-


blaciones en condiciones de desventaja social.

La actual política nacional de gratuidad destina una suma fija32 –e insuficiente, a


juicio de los funcionarios y miembros de municipios y comunidades educativas,
empobrecidas–. Como alternativa proponemos una asignación diferenciada a
las instituciones educativas en la lógica de acción afirmativa (discriminación
positiva), de acuerdo a indicadores de pobreza o desarrollo humano de los
municipios, y del nivel socioeducativo de las familias, sector urbano o rural de
difícil acceso; todo ello con independencia de si sus familias han sido aceptadas
o no por el Sisben.

Igualmente los niños y niñas con necesidades educativas especiales, disca-


pacidades, víctimas de la violencia en situación de desplazamiento, requieren
de una canasta educativa específica que incluya la atención especializada que
requieren.

Estos costos deben ser acordados con las entidades territoriales respectivas.

Exigencia de gratuidad plena a entidades territoriales que


cuentan con recursos propios suficientes, e inyección de
recursos nacionales a aquellas con déficit en recursos
propios
Existen entidades territoriales que pueden, por recursos propios, garantizar la
gratuidad plena; a ellos deberá exigírseles su cumplimento. Al tiempo, que se
apoye con recursos estatales a las entidades cuyos recursos propios son infe-
riores a los costos que demanda la gratuidad plena.

A modo de cierre
Una política de gratuidad plena para Colombia, entendida como derecho fun-
damental de los niños, niños y jóvenes del país no es posible sino mediante la
construcción de un pacto nacional por el derecho a la educación gratuita, en el
que confluyan concepciones, prácticas, voluntades políticas, con un manejo
redistributivo de recursos, con criterios de universalidad y equidad como prin-
cipios que lo guíen. En ello nos queremos comprometer

$33.000 por cada estudiante de educación básica, y $60.000 para estudiantes de educación media, legal-
32

mente aceptado en el nivel 1 y 2 del Sisben.

84
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TOMASEVSKI, Katarina. (2004). El asalto a la educación. Barcelona: Intermón Oxfam.

86
ANEXOS

Anexo 1
Análisis factorial de los grupos de preguntas . .................................................... 88
en competencias ciudadanas (diez grupos)

Anexo 2
Cronograma trabajo de campo e informes..............................................................91

Anexo 3
Instrumentos..................................................................................................................... 92

87
88
Anexo 1. Análisis factorial de los grupos de preguntas en competencias ciudadanas
(diez grupos)
anexos

CATEGORÍA 1: Concepciones y prácticas de la gratuidad de la educación en los planes de desarrollo locales


Derecho universal Inclusión social Paternalismo y co-
SUBCATEGORÍAS Meritocracia Liberalidad o dádiva
y obligatorio por focalización responsabilidad

DESCRIPCIÓN La gratuidad como La gratuidad como La gratuidad La gratuidad como La gratuidad como
derecho derivado una alternativa de como mérito, liberalidad del obstáculo pedagógico a
del derecho a inclusión de población por rendimiento gobernante una formación en la co-
la accesibilidad vulnerable académico responsalilidad
del derecho a la evaluado por el
educación sistema

INDICADORES Universalidad Universalidad Universalidad Universalidad Universalidad


Alcance Alcance Alcance Alcance Alcance
Progresividad Progresividad Progresividad Progresividad Progresividad
Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad Obligatoriedad
Financiación Financiación Financiación Financiación Financiación

MÉTODOS DE Análisis documental


RECOLECCIÓN DE Entrevista individual a responsables locales
INFORMACIÓN Entrevista colectiva a expertos locales

INSTRUMENTOS Y 1 Ficha textual de análisis documental por cada estudio


RECURSOS 1 Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
1 Formato entrevista individual a responsables locales
1 Formato entrevista colectiva a expertos locales
1 Registro sonoro
1 Relatoría de entrevistas
CATEGORÍA 2: Clasificación de los costos educativos considerados en la gratuidad

SUBCATEGORÍAS Costos directos Costos indirectos Costos anuales Costos mensuales

DESCRIPCIÓN Se refiere a los pagos en Se refiere a los Se refiere a la Se refiere a la


dinero requeridos a las gastos exigidos por temporalidad ANUAL temporalidad mensual
familiar para el acceso a la institución para el del gasto, que se le del gasto, para el
la institución educativa desempeño académico exige a la familia para el acceso, permanencia
en materiales y otros acceso permanencia y y desarrollo de
rubros desarrollo de actividades actividades
académicas.

INDICADORES Matrícula Útiles Matrícula Pensión


Pensión Uniforme Útiles Transporte
Transporte Materiales Uniforme Alimentación
Alimentación Otros pagos Materiales

MÉTODOS DE Análisis documental


RECOLECCIÓN DE Entrevista a responsables locales
INFORMACIÓN Entrevista colectiva a expertos locales
Grupo focal con representantes de padres/madres de familia y educadores

INSTRUMENTOS Y 1 Ficha textual de análisis documental por cada estudio


RECURSOS 1 Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
1 Formato entrevista individual a responsables locales
1 Formato entrevista colectiva a expertos locales
1 Registro sonoro
1 Relatoría de entrevistas
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

89
90
anexos

CATEGORÍA 3: Cobertura de costos del derecho a la gratuidad


SUBCATEGORÍAS Minimalista Alcance intermedio Maximalista
DESCRIPCIÓN La gratuidad de la educación implica Además de los anteriores costos, la La gratuidad debe cubrir gastos
que solo los costos de la matrícula y gratuidad de la educación implica compensatorios, es decir que el
de los derechos académicos deben que también deberían subsidiarse los Estado debería subsidiar el costo
ser eximidos de pago (Uprimny, costos indirectos, como uniformes, de oportunidad en que incurre la
2007:5) libros y transporte (Uprimny, 2007) familia al enviar a un niño a la escuela
(Uprimny, 2007:5)

INDICADORES Costos de matrícula Costos de matrícula Costos de matrícula


Derecho académicos Derechos académicos Derechos académicos
Útiles Útiles
Materiales Materiales
Uniforme Uniforme
Transporte Transporte
Gastos compensatorios

MÉTODOS DE Análisis documental


RECOLECCIÓN DE Entrevista a servidores públicos locales
INFORMACIÓN Entrevistas a expertos (Grupo de discusión)
Entrevistas a miembros de instituciones educativas

INSTRUMENTOS Y Ficha textual de análisis documental por cada estudio


RECURSOS Ficha analítica de análisis documental para cada estudio
1 Formato entrevista individual a responsables locales
1 Formato entrevista colectiva a expertos locales
Registro sonoro
Relatoría de entrevistas
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

Anexo 2. Cronograma trabajo de campo e informes

Cronograma
Febrero Marzo Abril
1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3
Documento contexto, marco,
x
metodología, cronograma
Selección de estudios de caso x
Contactos con entidades
x
seleccionadas (4)
Trabajo de campo, caso 1 x
Trabajo de campo, caso 2 x
Trabajo de campo, caso 3 x
Trabajo de campo, caso 4 x
Análisis de información x x
Borrador informe final x x
Revisión borrador x
Ajuste e informe final x

91
anexos

Anexo 3. Instrumentos

GUÍA 1: Ficha textual


FECHA: No. 00

TÍTULO
MUNICIPIO DE MEDELLÍN. (2008). Plan de Desarrollo 2008-2011. Medellín es solidaria y
competitiva

DESCRIPTORES CÓDIGO DESCRIPTOR

TEXTO PALABRAS CLAVES

COMENTARIOS

92
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

GUÍA 2: Ficha analítica No.

1. Autor personal.

2. Autor corporativo.

Alcaldía de…

3. Edición 1a

4. Título de documento principal.

Plan de Desarrollo…

5. Título publicación seriada. Gaceta oficial N°…

6. Lugar de edición y editorial. Medellín: Imprenta…

7. Fecha. 2008

8. Idioma. Español

9. Medio físico. Material impreso

10. Ubicación física

11. Ubicación virtual

12. Contenido (índice temático)

Parte I

Parte II

13. Contenido Analítico (por categorías de análisis o temáticas


seleccionadas)

93
anexos

• Concepciones de la gratuidad
• Clasificación de costos educativos
• Cobertura de costos educativos

14. Palabras claves…

15. Fuentes…

16. Observaciones…

17. Diligenciada por…

18. Fecha de diligenciamiento…

19. Componentes a los que puede ser útil

Concepciones x Cobertura
Clasificación Otra (emergente) 1 2

94
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

GUÍA 3: Técnica: Entrevista Individual Semiestructurada

Participantes: responsables de la educación de las entidades territoriales: se-


cretarios de educación o jefes de núcleo educativo

0. Presentación del estudio al entrevistado

1. Información sobre el entrevistado


• Cargo (nivel de responsabilidad
• Antigüedad
• Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave)

2. Aspectos a tocar en la entrevista


• Concepción del derecho a la educación
• Concepción de la gratuidad
• Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (2004-
2007; 2008-2011).
• Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad
territorial
• Antecedentes
• Continuidad entre planes
• Principales estrategias
• Concepción
• Alcance
• Costos incluidos

95
anexos

• Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o carac-


terística específica)
• Obligatoriedad
• Progresividad
• Financiación
• Avances en la implementación
• Resultados
• Logros
• Dificultades
• Balance
• Recomendaciones

• Análisis de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance de


la gratuidad.

96
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 1

GUÍA 4: Entrevista semiestructurada

Participantes: representantes de instituciones educativas con conocimiento de


programas y estrategias de la gratuidad a nivel local.

3. Información sobre el entrevistado


• Cargo (nivel de responsabilidad
• Antigüedad
• Relación con la temática de la gratuidad (informantes clave)

4. Aspectos a tocar en la entrevista


• Concepción del derecho a la educación
• Concepción de la gratuidad
• Lugar de la gratuidad en los planes de desarrollo territoriales (2004-
2007; 2008-2011).
• Información sobre programas y proyectos de gratuidad en la entidad
territorial
• Antecedentes
• Continuidad entre planes
• Principales estrategias
• Concepción
• Alcance
• Costos incluidos
• Beneficiarios (por nivel, estrato, grupo poblacional o carac-
terística específica)

97
anexos

• Obligatoriedad
• Progresividad
• Financiación
• Avances en la implementación
• Resultados
• Logros
• Dificultades
• Balance
• Recomendaciones
• Opiniones de la política nacional educativa y la conveniencia y alcance
de la gratuidad.

98
Orlando Scoppetta DG.
Director del proyecto de consultoría

José Manuel Espeleta Hernández


Asistente de investigación

Estefanía Ciro Rodríguez


Asistente de investigación
INTRODUCCIÓN

El presente estudio hace parte de la evaluación de


la inclusión de la garantía de los derechos de la in-
fancia, la adolescencia y la juventud en los planes de
desarrollo presentados por los departamentos y los
municipios de Colombia, para la vigencia que inicia en
el año 2008. Dicho estudio consultó en los planes de
desarrollo la inclusión de diagnósticos, programas y
planes de inversión tendientes a mejorar la situación
de la infancia, la adolescencia y la juventud ante dife-
rentes circunstancias que afectan su desarrollo inte-
gral. Uno de los temas incluidos en esta investigación
hacía referencia a la gratuidad en la educación.

De entre los 1.080 planes de desarrollo recibidos


para la evaluación de la inclusión de los derechos, se
identificaron 244 en los cuales hubo alguna referencia
explícita al asunto de la gratuidad en la educación, o
algún tipo de abordaje a aspectos relacionados con
la superación de barreras al acceso y mantenimiento
de niños, niñas y adolescentes dentro del sistema
educativo.

Dentro del análisis se hizo capítulo aparte para las


entidades territoriales certificadas, intentando es-
tablecer cómo se abordan, en los planes de esas
gobernaciones y alcaldías, los asuntos referidos a la
gratuidad de la educación.

Se encontró que en los planes de desarrollo se hacía


referencia genérica al asunto de la gratuidad en la
educación y en otros se trataban explícitamente algu-
nas fuentes de costos relacionados con la educación,
como el transporte, la alimentación, el vestuario y

101
Introducción

los útiles escolares y otros gastos de las entidades


educativas. El análisis no se realizó a partir de cate-
gorías preestablecidas, sino que las categorías antes
mencionadas surgieron de la lectura de los planes
de desarrollo.

Dentro de las conclusiones se destaca el que el asunto


de la gratuidad en los planes de desarrollo, no aparece
como un concepto claro en tales documentos, lo que
podría tener que ver con deficiencias en la coheren-
cia interna de los planes (de los diagnósticos, a los
programas, a los planes de inversión) y al abordaje
incompleto de la canasta educativa. Esto podría tener
relación con que el concepto de gratuidad no apare-
ce claramente perfilado en los planes de desarrollo,
equiparándoselo dentro de una misma categoría con
diferentes ítems de la canasta educativa, como útiles
escolares, transporte y alimentación.

102
MARCO CONCEPTUAL
DEL ESTUDIO

La educación es un derecho fundamental consa-


grado en diferentes instrumentos nacionales e internacionales que forma parte
de la legislación colombiana, en el llamado bloque constitucional. La educación
es sin duda un derecho humano1 y un componente fundamental de los dere-
chos de la infancia2. La garantía de la educación debe ser lograda de manera
sistemática e integral, de manera tal que la cobertura, el acceso, la calidad, la
pertinencia y otros tópicos, deben ser considerados por el Estado y la sociedad
armónica y sincrónicamente.

La Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada por Colombia, establece
en su artículo 28 que la educación debe brindarse de manera gratuita, al menos
en el nivel primario y que el acceso a la educación secundaria debe ser universal.
También se convino en que los Estados Partes de la convención adoptarían las
medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas
de deserción escolar.

Desde esta perspectiva la educación es un derecho a través del cual se promueve


la realización personal y el respeto por los derechos humanos, en este sentido
resulta esencial que todos, sin ninguna distinción o discriminación, tengan
acceso a la educación.

La educación junto con la alimentación, la salud y la cultura son esenciales para


el desarrollo de conocimientos generales o específicos que influyen en la forma-
ción de la inteligencia social e individual que se debe reflejar en la creatividad y
la innovación de los individuos.

En este sentido, una de las formas de garantizar dicho acceso pasa por la obli-
gación de los Estados de establecer una normatividad y recursos suficientes
para dicho acceso, lo cual se traduciría en la instauración de la enseñanza

1
Reza la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) que “toda persona tiene derecho a la educa-
ción. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental.
La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada;
el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos”.
2
Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1989).

103
1. MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO

primaria gratuita y obligatoria. Así mismo, la gratuidad debe comprender la


educación secundaría, acompañada de apoyo financiero en aquellos casos
donde se requiera.

La atención a todos los aspectos mencionados, tiende a producir un sistema


educativo que hace su labor en la garantía del derecho a la educación. Por
otra parte, la desatención a alguno de ellos aumenta la probabilidad de que la
población no se beneficie plenamente del derecho a la educación.

Por otra parte, la sociedad mundial y la sociedad local dependen para su avance
de la educación de las personas. Las conquistas en los campos sensibles de la
civilización humana tienen que ver, en buena medida, con la educación de todos
los habitantes del planeta; esto se aplica al arte, la ciencia, la comunicación, la
confraternización, el mutuo reconocimiento, el cuidado del ambiente, el cono-
cimiento de la construcción cultural.

La educación es un proyecto universal en el que cada ser humano se hace


partícipe del avance de la sociedad global, que aumenta su capacidad para
beneficiarse de la producción humana y para incidir en su avance.

La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 44:


“son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la
seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una
familia y no ser separados de ella, el cuidado, el amor, la educación y la cultura, la
recreación y la libre expresión de su opinión…

Así mismo, el artículo 45 reza que “el adolescente tiene derecho a la protección y a la
formación integral”, y el artículo 67 establece que la educación será obligatoria entre
los cinco y quince años de edad, lo cual refleja de alguna manera el cumplimiento de
la nación en términos legislativos con los pactos internacionales, pero en términos
concretos no se puede decir lo mismo con respecto al cumplimiento.

Las escuelas, de acuerdo con el mandato constitucional, tendrían que ofrecer


suficientes programas de enseñanza con elementos y espacios adecuados, es
decir con baterías sanitarias, agua potable, bibliotecas, etc. El acceso a estos
se daría sin ninguna discriminación y donde el factor económico y la ubicación
geográfica no sean impedimentos para no asistir. El tipo de educación impartida
debe ser acorde con las condiciones sociales y culturales de la comunidad, para
que de esta forma sea aceptada y asimilada por la misma.

Sin embargo, pese al avance de la cobertura medida en términos de cupos


educativos, no hay plena garantía del acceso a la educación por barreras de
acceso que no han sido removidas.

104
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

La educación genera costos que van más allá de la matrícula: los útiles, el ves-
tuario y el transporte, hacen parte de la canasta educativa. Si bien dentro de la
canasta educativa se incluyen los costos propios de las entidades educativas,
la garantía de los derechos debería contemplar aquellos que deben asumir los
hogares para lograr incluir y mantener a infantes y adolescentes en el sistema
educativo, pues en la medida en que estos costos sean sufragados por los
hogares, se erigen barreras que disminuyen la probabilidad de que accedan
al sistema educativo y se mantengan en él, niños y niñas vulnerables por su
condición económica.
El concepto de gratuidad en la educación apunta a eliminar las barreras para
el acceso y la retención escolar. Cuando en un plan de desarrollo se utiliza la
expresión “gratuidad”, referida a la educación, se espera que se aborden los
diferentes componentes de la canasta educativa; es decir, los rubros que de
manera directa o indirecta representan costos dentro del sistema educativo.
Debe darse por descontado, además, que no es adecuado trasladar a los hoga-
res costos que son netamente institucionales, como papelería, vigilancia de los
establecimientos o servicios públicos.
Por lo anterior, la gratuidad no es subsidiaria al derecho a la educación, sino
que es necesaria para que este se haga efectivo.
En Colombia según la Procuraduría General de la Nación (2006), la educación
no es verdaderamente gratuita para la población económicamente vulnerable,
mucho menos para la población general. Afirma esta entidad que los costos
educativos son trasladados aun a familias de estratos bajos y desplazadas. La
deserción escolar se explicaría, en buena medida, por los costos educativos y por
la necesidad de vincularse a los medios productivos desde edades tempranas.
El mismo informe la Procuraduría General de la Nación advierte que la inversión
del Estado en educación ha venido disminuyendo a partir de la creación del sis-
tema general de participación (SGP) en 20013. En términos de porcentajes del
PIB, la reducción se refleja en las cifras que se presentan a partir de entonces:
en 2001 el porcentaje del PIB destinado a educación fue del 3,44%, en 2002 de
3,3%, en 2003 de 3,19% y en 2004 de 3,11%.
En el mismo sentido se reporta que el 22,6% de la población que debería estar
escolarizada, no ingresa a las instituciones educativas. La tasa efectiva de es-
colarización del total de los niños y adolescentes de 5 a 17 años es del 68,3%
(estudiantes que aprueban sus respectivos cursos)

Creado con el argumento de un deterioro continuo en las finanzas públicas, con el SGP se buscaba una
3

mayor regulación que garantizara una inversión eficiente de los recursos en educación, salud y otros
servicios, objetivo que nunca se logró en los aspectos anteriores ni en los relacionados con la economía,
previéndose para ese entonces otra modificación en los recursos relacionados con el tema de educación.

105
1. MARCO CONCEPTUAL DEL ESTUDIO

A pesar del aumento en la matrícula es necesario considerar las altas tasas de


deserción, extraedad, pérdida de curso unida y deficiencias en la calidad de la
educación. También debe tenerse en cuenta la necesidad de que la educación
sea acorde con las condiciones psicosociales de la población desplazada por
la violencia, la cultura de los grupos étnicos y las diferencias relativas a la con-
dición urbana-rural.

La consigna en la que se podría resumir la garantía de derechos en la educa-


ción, es que esta debe ser verdaderamente gratuita y universal; es decir, que se
suplan los costos que representa acceder al sistema educativo, sin depender
de los ingresos de los hogares o de la situación particular de cada niño, niña o
adolescente. La educación no debe depender de la capacidad individual para
costearla. Por el contrario, la sociedad debe establecer los mecanismos para
que todo ser humano tenga garantizado el disfrute de una educación de calidad.
Dado que en este estadio de la humanidad, el Estado aparece como la máxima
instancia de organización y de garantía de los derechos, le corresponde enton-
ces aumentar al máximo la probabilidad de que cada ser humano acceda a la
educación, no solo para cumplir los compromisos internacionales, sino para
promover el desarrollo y de la sociedad misma. De esta manera se reconoce
la gran importancia que tiene la definición de los recursos que invertirán en la
educación.

Si los estados aducen que no disponen de recursos suficientes para garantizar


el acceso, por lo menos deben dar muestras de sus esfuerzos en hacer posible
el cumplimiento del derecho a la educación. Una manera de hacer esto palpable,
sería demostrar en los planes de desarrollo conocimiento sobre la problemática
y las maneras como se podría enfrentar. Del mismo modo, el Estado Nacional
está en la obligación de orientar a las entidades territoriales en la planeación,
programación y asignación de recursos en materia de educación, que por ser
un programa social tiene prioridad su asignación presupuestal sobre otros
programas que no tengan dicho carácter social4.

Con el presente proyecto, se busca analizar la información relacionada con la


gratuidad en los planes de desarrollo de departamentos y municipios de Colom-
bia, que inician su vigencia en el año 2008, con el propósito de ofrecer insumos
de información para el estudio de la garantía del derecho a la educación en
Colombia. Este trabajo se refiere específicamente al tema de la gratuidad en los
planes de desarrollo, de la cual se dijo anteriormente que no solo está relacionada
con el aumento de la cobertura, sino que abarca la eliminación de barreras de
acceso que inciden en la permanencia de los estudiantes.

Constitución Política de Colombia, artículo 366.


4

106
METODOLOGÍA
DEL ESTUDIO

Objetivos

Objetivo general
Establecer el grado de inclusión de programas, proyecto y planes que contem-
plen la gratuidad en la educación, en los planes de desarrollo departamentales
y municipales que inician su vigencia en Colombia en el año 2008.

Procesamiento y análisis de la información


Los documentos primarios del estudio fueron los 1.080 planes de desarrollo que
constituyeron la base del estudio de inclusión de los derechos de la infancia, la
adolescencia y la juventud. De tales planes fueron seleccionados 244, de los cua-
les, a su vez, se extrajo la información correspondiente a las declaraciones sobre
gratuidad en la educación. De cada plan se extrajo textualmente la información
referida, de manera que se constituyeron 244 documentos secundarios.

Cada uno de los documentos secundarios fue codificado, mediante un pro-


grama de análisis de texto, para identificar de manera libre, sin categorías
preestablecidas, los temas efectivamente tratados con relación a la gratuidad
en la educación.

Se aplicó una codificación libre, es decir, que resultaba directamente de los


textos, de la cual resultaron 938 códigos, los cuales, a su vez, fueron resumidos
consecutivamente en categorías de agrupación. Del listado bruto de códigos
se identificaron los temas efectivamente tratados (tabla 2).

Las declaraciones sobre gratuidad de la educación, literales, son utilizadas en


el análisis de la información para ilustrar este informe, a manera de evidencia
concreta sobre la manera como se entiende la gratuidad en los planes de de-
sarrollo.

Una vez obtenidos los códigos o conceptos secundarios a partir del análisis de
los textos, se estableció para cada plan qué referencia aparece a cada uno de los

107
2. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

aspectos de la tabla 2, en los niveles de los planes de desarrollo (diagnósticos,


programas y planes de inversión). De manera que con la codificación primaria
y las tablas de contenidos específicas para cada entidad territorial (anexas), se
pudo proceder a redactar el capítulo de resultados de este estudio.

Selección de las entidades territoriales


Se seleccionaron los planes que utilizaron la palabra clave “gratuidad” en
cualquiera de sus apartes. También se incluyeron en el análisis aquellos que
abordaron de manera explícita algún componente de la canasta educativa o
alguna barrera de acceso a la educación, en cualquier nivel de los planes de
desarrollo (diagnóstico, planteamiento programático, presupuesto), o dirigido a
cualquier nivel educativo.

Los planes identificados según los criterios, fueron sometidos a análisis para
establecer cuál fue su planteamiento específico en cuanto a la gratuidad de
la educación. La tabla 2 muestra los contenidos extraídos de los planes de
desarrollo.

Luego de la revisión de los 1.080 planes de desarrollo reportados, fueron se-


leccionados 244, los cuales equivalen al 22,6 % del total. Estas 244 entidades
territoriales están ubicadas en 27 departamentos, 12 son Gobernaciones y 232
municipios. La tabla 1 muestra la ubicación de las entidades territoriales estu-
diadas por departamento.

En los anexos aparecen las entidades territoriales específicamente incluidas


dentro de este estudio.

Limitaciones del estudio


Como se mencionó anteriormente, este estudio parte de la evaluación de la
inclusión de la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud
en los planes de desarrollo, en cuyo proceso se observó que en lo referente a la
educación, los planes de desarrollo frecuentemente presentan planteamientos
genéricos, que no especifican la destinación de recursos en términos de acciones
concretas y de subgrupos de población específicos.

Por lo anterior, podría ser que aunque fuera la intención de varias administracio-
nes territoriales el incluir de manera efectiva el abordaje a las fuentes de costos
educativos, tal intención no haya sido claramente plasmada dentro de los planes
de desarrollo y menos aún detectada como tal por el sistema de evaluación de
los planes.

108
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Tabla 1
Ubicación de las entidades territoriales por
departamentos

Departamento Entidades territoriales

Tolima 25
Valle del Cauca 19
Norte de Santander 17
Atlántico 14
Antioquia 13
Cauca 13
Córdoba 13
Cesar 12
Boyacá 11
Sucre 11
Caldas 10
Magdalena 10
Meta 9
Chocó 8
Huila 8
Bolívar 7
Nariño 7
Cundinamarca 6
La Guajira 6
Santander 6
Caquetá 5
Risaralda 4
Putumayo 3
Arauca 2
Casanare 2
Vichada 2
Amazonas 1
Total 244

Por otra parte, como sucedió con otros temas de la evaluación general de los
planes de desarrollo, no siempre es fácil establecer cuándo un plan se refiere
a un tema específico, pues, aunque se usen expresiones como “gratuidad”, el
desarrollo textual no evidencia compaginación entre lo que se nomina y lo que
se enuncia. Mientras, en otras oportunidades se mencionan componentes de
la canasta educativa, pero no se agrupan los contenidos respectivos dentro de
ninguna denominación que sugiera la asunción y comprensión del concepto
de gratuidad.

109
2. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

Considerando las limitaciones mencionadas, este estudio debe tomarse estric-


tamente como una lectura a partir de los planes de desarrollo, ofrece indicios
acerca de la determinación de las administraciones locales de reducir o elimi-
nar los costos educativos que se transfieren a los hogares de los estudiantes,
convirtiéndose en eventuales barreras de acceso.

En todo caso, el número de planes de desarrollo analizados dentro de este es-


tudio es importante (244), y podría considerarse como tal, una aproximación a
lo que sobre el tema se está trabajando en el país.

110
RESULTADOS

Contenidos específicos sobre gratuidad


de la educación
Como se expuso en el marco conceptual del estudio, por gratuidad en la educa-
ción se entiende el suplir las diferentes fuentes de costos de la educación, que
por carencia de fuentes de financiación son eventualmente trasladados al hogar
del estudiante, y que de esta manera se constituyen en barreras de acceso que
dificultan la inclusión o permanencia en el sistema educativo.

El análisis de los planes de desarrollo permitió identificar los temas que apa-
recen en la tabla 2 y que recogen lo que las alcaldías y las gobernaciones se
proponen abordar.

Contenidos según niveles de los planes


Por niveles de los planes se entendió dentro del análisis de inclusión de los
derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, a los planteamientos diag-
nósticos, programáticos y de presupuesto. Este análisis parte de tres matrices
de información donde se identificó puntualmente qué era lo contenido en cada
plan de desarrollo.

Por diagnóstico en los planes de desarrollo se entendieron todas aquellas refe-


rencias a las situaciones actuales que representan obstáculos para el desarrollo
de las entidades territoriales estudiadas. Son 55 planes de desarrollo los que
contienen alguna de las temáticas en estudio en el diagnóstico.

En cuanto a la inversión, se encontró que 128 planes de desarrollo plantearon


algún tema referido a gratuidad en la educación, lo que corresponde a un 11,8%
del total de planes (1.080) de desarrollo en los cuales se estudió la inclusión de
la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud, y a 52,4%
de aquellos en los cuales se identificó alguna referencia a gratuidad en la edu-
cación (244).

111
3. resultados

Tabla 2
Contenido de los planes de desarrollo

Denominación Componente específico


Componentes incluidos
general en plan de desarrollo

Gratuidad, subsidios o aportes no


especificados a la educación
Gratuidad no Canasta educativa no especificada
especificada
Canasta escolar no especificada
Paquetes escolares no especificados
Subsidios o aportes no especificados
destinados a alimentación escolar
Construcción. Dotación. Ampliación.
Restaurantes Participación de la entidad en un
programa de restaurantes. Cobertura
Alimentación
Subsidios. Participación de la entidad
escolar Desayunos
en un programa. Cobertura
Subsidios. Participación de la entidad
Almuerzos
en un programa. Cobertura
Subsidios. Participación de la entidad
Refrigerios
en un programa. Cobertura
Subsidios o aportes no especificados
destinados al transporte de
estudiantes
Transporte
escolar Buses. Bicicletas. Medio fluvial. Otras
formas de transporte. Combustible.
Medios de transporte
Compra de medios. Suministro de
medios. Zona rural. Zona urbana.
Subsidios o aportes no especificados
a kit escolar
Kit escolar Uniformes
Útiles escolares
Zapatos
Subsidios o aportes no especificados
a pensión o matrículas
Matrículas
Matrículas
Pensión
Becas por rendimiento. Becas por
Becas
focalización.
Subsidios y aportes no especificados
a habitación
Habitación
Albergues
Internados
Subsidios y aportes no especificados
a costos institucionales
Costos Servicios públicos
institucionales
Papelería
Otros costos  

112
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

De los 244 planes estudiados por su contenido referido a la gratuidad en la


educación, solamente 19 planes (7.8%) incluyeron este tipo de referencia en los
tres niveles. Estos fueron:
Del departamento de Antioquia, Entrerríos, Hispania y Medellín.
Del Arauca, Arauca.
Del Atlántico, Galapa.
De Bolívar, Clemencia.
Del Cauca, Miranda.
Del Cesar, San Diego.
De La Guajira, la Gobernación de La Guajira.
Del Huila, Saladoblanco.
De Norte de Santander, Herrán y los Patios.
De Santander, Girón y Piedecuesta.
Del Tolima, el Líbano, Piedras y Santa Isabel.
Del Valle del Cauca, Palmira y Roldanillo.

De entre estos planes listados, cuatro corresponden a entidades certificadas.

La tabla 3 resume los hallazgos en cuanto a los aspectos de la gratuidad en la


educación abordados en los planes de desarrollo. Se observa que la mayoría
de los planes se refirieron a que trabajarían algún aspecto de la gratuidad en
la educación sin especificar una temática puntual. También es notorio, como
sucedió con el resto de la garantía de derechos de la infancia, la adolescencia
y la juventud, que los diagnósticos son el nivel menos específico y menos inclu-
yente de los planes.

La tabla 3 indica también que las temáticas específicas más abordadas fueron
el transporte y la alimentación escolar. A continuación se presenta un análisis
detallado de cada temática, teniendo en cuenta los niveles de los planes de
desarrollo, tomando referencias específicas textuales de los planes.

Contenidos según las temáticas


específicamente planteadas
A continuación se presenta el análisis de los planes de desarrollo según las te-
máticas referidas a la gratuidad o barreras de acceso a la educación abordadas
y, en cada temática, según los niveles de los planes de desarrollo (diagnósticos,
programas y planes de inversión), presentando las citas de los planes de desa-
rrollo que sustentan el análisis realizado.

113
3. resultados

Tabla 3
Aspectos de la gratuidad de la educación abordados
según niveles de los planes de desarrollo
Diagnósticos Programas Presupuestos
Aspecto abordado
# % # % # %
Gratuidad no especificada 35 14,3 180 73,7 81 33,1
Alimentación escolar 27 11 123 50,4 76 31,1
Transporte 31 12,7 119 48,7 75 30,7
Kit escolar 11 4,5 78 31,9 34 13,9
Matrículas 8 3,2 47 19,2 24 9,8
Habitación 1 0,4 7 2,8 3 1,2
Otros costos institucionales 0 0,0 4 1,6 8 3,2
Total de planes 57 23,3 218 89,3 121 49,6

Alimentación escolar

Diagnósticos
El tema de alimentación escolar se trata en 27 entidades territoriales, es decir
el 49% del total de 57 planes que presentan temas de gratuidad en sus diag-
nósticos. De estos 27 reportes el 48,1 %, es decir 13 planes, no especifican en
qué consiste dicha alimentación, en términos generales se refieren al número
de beneficiarios o cobertura del programa en el municipio. “Dentro del volumen
total de estudiantes se tiene una cobertura de 1.402 beneficiarios al programa
de alimentación escolar” (Pesca-Boyacá, pág. 75).

Otros planes de desarrollo solo mencionan la existencia del programa y el com-


promiso de las administraciones con el mismo, para mantenimiento y mejora-
miento de las cifras de cobertura escolar, que en algunos casos ha disminuido
a pesar de la implementación del programa.
Para sostenimiento de la cobertura el municipio ha desarrollado programas de
asistencia nutricional en articulación con el ICBF y el departamento de Boyacá con
coberturas de 14.800 beneficiarios; gratuidad 19.836 estudiantes y transporte escolar
330 niños y niñas (Tunja-Boyacá, pág. 136).

En el año 2003, el municipio estuvo en una cobertura muy cercana al 98%, pero
para los tres años siguientes se observaron disminuciones anuales, lo que resulta
paradójico, si se tiene en cuenta que en todo el departamento aumentaron las cober-
turas gracias a los programas de gratuidad escolar, alimentación escolar, uniformes
y textos escolares, factores considerados como determinantes de la deserción y las
bajas matrículas (Pailitas-Cesar. Folio. 34).

114
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Ocho de los 27 planes de desarrollo, o sea el 29,6 %, se refieren a restaurantes


escolares, donde se resalta que el programa de restaurantes no recibe el su-
ficiente apoyo. “En el municipio de Santa Ana, en las instituciones educativas
presentan dificultades reflejadas en los siguientes aspectos: restaurantes esco-
lares” (Santa Ana-Magdalena, pág. 22).

En algunos casos se presenta su relación con la cobertura, en otros llama la


atención que los estudiantes de escasos recursos no tienen acceso al servicio al
no estar en capacidad de pagar una cuota. “Si bien es cierto que las instituciones
prestan servicios de comedores escolares, para obtener este beneficio los niños
deben cancelar cuotas mínimas que en muchos casos no tienen” (Palmar de
Varela-Atlántico, pág. 39).

El 14,8 % (4 planes) reportan la existencia de programas de desayunos escola-


res, al respecto algunos presentan cifras de cobertura. “Número de estudiantes
atendidos con desayuno y almuerzo 4.548” (Ginebra-Valle del Cauca, pág. 15).

El éxito del aumento de cobertura se debe a lo eficaz de la política pública en este


sector, financiada por los recursos de regalías que recibe el municipio y materializa-
das, entre otros, por proyectos como alimentación y gratuidad escolar, de los cuales
fueron atendidos en 2006 4.628 niños y niñas con desayuno y 970 con almuerzo
(Chiriguaná-Cesar, pág. 13).

En el año 2006 el programa de alimentación escolar distribuyó 2.700 cupos de al-


muerzos y 1.195 desayunos; durante el 2007, se presentó una disminución llegando
los cupos de almuerzos a 2.660 y los de desayunos a 1.145 (Los Patios-Norte de
Santander, pág. 13).

De la misma manera, un 148% (cuatro planes) de las 27 entidades territoriales


que tienen información de diagnostico de alimentación escolar, presentan in-
formación de almuerzos escolares y cifras de cobertura en uno se sostiene que
se enfatiza el servicio para estudiantes de área rural.
Se garantiza el (…) refrigerio reforzado a los niños de la zona rural y en el sector de
básica secundaria al 20% de la población estudiantil se complementa con almuerzo
en especial a alumnos que residen en la zona rural; estos costos son asumidos por
el ICBF y la Alcaldía Municipal, en los almuerzos el padre de familia debe cancelar
una cuota moderada” (Anzoátegui-Tolima, pág. 19).

En el mismo sentido, tres planes, es decir, el 11,1 % de los 28 planes que repor-
tan información de diagnóstico de alimentación escolar, informan que tienen
implantada la modalidad de refrigerios escolares.
La anterior administración municipal desarrolló diversos programas con los cuales
buscó elevar la cobertura escolar. Programas tales como: Alimentación Escolar

115
3. resultados

que en el año 2007 benefició al 100% de la población escolar de la zona rural con la
provisión de refrigerio simple (Santa Isabel-Tolima, pág. 26).

Únicamente 3 municipios, es decir, el 11,1% reportan programas de alimentación


escolar que cubren tanto almuerzos como desayunos escolares (Ginebra- Valle,
Chiriguaná- Cesar, Los Patios- Norte de Santander).

Cabe señalar que la información suministrada en los diagnósticos es fragmen-


taria: cuando se muestran cifras de cobertura por lo general no se exponen
aspectos como el desarrollo de éstas en el tiempo. Por lo regular, únicamente
se limitan a la cifra o la mención del programa, sin ningún análisis del impacto
del programa en la comunidad escolar. Además son muy pocos los planes que
reportan un diagnóstico al respecto (55 de 244).

Programas
Los programas de alimentación escolar se observaron en 123 planes, lo cual
corresponde al 50,4% de los 244 planes seleccionados. De estos 123, el 52,8%,
(65 planes) no especifica en que consiste la alimentación escolar que se propone,
por lo general se define únicamente como “alimentación escolar”.
Gestionar la adecuación y dotación de la sala de informática de la Institución Edu-
cativa, acorde con los tiempos que corren.

Ampliar la cobertura en Alimentación Escolar en lo urbano y en los corregimientos


(Sahagún-Córdoba, pág. 142).

En el mismo sentido se utiliza el término restaurantes escolares por el 43 % (53


planes) de los 123 planes que reportan programas de alimentación escolar, donde
en la mayoría de los casos se propone el fortalecimiento del programa.
Incrementando la cobertura en educación a nivel municipal, a través de la creación
incentivos como subsidio escolar y ampliación y mejoramiento de los restaurantes
escolares. (Cacota-Norte de Santander, folio 42).

Fortalecer las acciones de dotación de paquete escolar, entrega de uniformes y


zapatos, transporte y restaurante escolar cada año, que garanticen el acceso y
permanencia de la población vulnerable en los diferentes niveles de educación
(Aran­zazu-Caldas, pág. 25).

En cuanto a los programas específicos, El 10,5 % (13 planes) contempla el su-


ministro de desayunos
Suministro de desayunos escolares a estudiantes de las instituciones educativas
del municipio de Vijes (Vijes -Valle del Cauca, pág. 71).

116
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

El 4,8 % (seis planes) de los 123 planes que tienen programas de alimentación
escolar proponen el suministro de almuerzos escolares. “Aumentar la cobertura
en un 90% del suministro de desayunos y almuerzos escolares, de forma que en
el tercer año se logre cubrir el 100% de la población”. (Bojayá-Chocó, pág. 97).

Y el 4% (cinco planes) de los 123 planes que tienen programas de alimentación


escolar contemplan brindar refrigerios escolares. “Dar refrigerio y alimentación
escolar a 420 niños y niñas en edad escolar”. (Guepsa-Santander, pág. 54).

Plan de inversión
En este aparte se analiza la existencia de la financiación para la gratuidad edu-
cativa en los planes de desarrollo.

Los programas de alimentación aparecen en los presupuestos de 76 planes, lo


cual corresponde al 31,1% de los 244 documentos que reportan el tema de gra-
tuidad. El 19,7% (15 planes) de los 76 no presenta unos recursos específicos para
su financiación. En este tema los almuerzos escolares ocupan el 5,2% (cuatro
planes) los desayunos el 6,5% (cinco planes) los restaurantes escolares 40,7% (31
planes) y la alimentación escolar no especificada tiene el 61,8% (47 planes).

Transporte escolar

Diagnósticos
El tema de transporte se observó en 31 planes de los 244 que presentan infor-
mación relacionada con gratuidad y acceso, es decir, el 12,7%. Lo común es que
no se defina el tipo de transporte que se presta, tan solo se sostiene que las
administraciones brindan o apoyan el servicio. El 29% (nueve planes) presen-
tan cifras de beneficiados, de estos solo una entidad territorial las muestra en
términos de los últimos cuatro años.

VIGENCIA VIGENCIA VIGENCIA VIGENCIA


CONCEPTO
2004 2005 2006 2007
Número de estudian-
tes beneficiados con el
6.509 9.037 5.144 5.376
servicio de transporte
escolar

Gobernación de Arauca, pág. 43.

En seis planes, es decir el 19,3 % de los 31 planes que presentan información de


diagnóstico sobre transporte escolar, se sostiene que a pesar de los programas
de gratuidad y transporte, la deserción escolar persiste, aunque a veces se sugie-

117
3. resultados

re que esta se debe a factores externos. También se afirma que los programas
de transporte requieren mayor apoyo y ampliación de cobertura del servicio.
La cobertura es representativa, gracias al programa de gratuidad impulsado por
el departamento y el de transporte y restaurantes escolares que el estado ha im-
plementado, pero continua el problema de la deserción escolar (Río de Oro-Cesar,
pág. 34).

En el mismo sentido se reporta que:


El índice de deserción escolar es muy bajo y cuando se presenta obedece general-
mente a factores externos, como violencia intrafamiliar, cambio de domicilio y falta
de autoridad en los padres. El modelo educativo con sus contenidos y participación
no influyen en dicho fenómeno teniendo en cuenta que desde la administración
municipal se han adelantado acciones encaminadas a garantizar el derecho a la
educación en el municipio como: la gratuidad de la educación, el transporte esco-
lar, la adecuada infraestructura, calidad en la educación, restaurantes escolares
(Entrerríos-Antioquia, folio 180).

El 9,6 % de los 31 planes que reportan información de diagnóstico de transporte


escolar (tres planes), informa que el transporte escolar presenta dificultades en
la prestación del servicio.
Por otro lado, para los niños y niñas que viven en áreas rurales resulta difícil el acceso
a las escuelas del área urbana, ya que ello implica gastos de transporte, por lo que es
necesaria la intervención de la administración municipal, con la creación de estrate-
gias que permitan facilitar la asistencia escolar. (Palmar de Varela-Atlántico, pág. 39).

Los restantes (13 planes) solo mencionan la existencia del programa, promo-
vidos por las administraciones municipales, sin profundizar en la situación de
los mismos. “Existen mecanismos para dotar de servicio de transporte para
aquellos que viven lejos, el programa partió como iniciativa de la administración
municipal” (Roldanillo-Valle del Cauca, pág. 18).

Programas
De los 244 planes seleccionados por contener temas de gratuidad, 119 presentan
programas de transporte escolar; es decir, el 48,7%. Los planes que contemplan
el tema de transporte escolar se clasificaron de acuerdo al medio de transporte
ofrecido, encontrándose que el 94,9% (113 planes) de las 119 entidades terri-
toriales que reportan programas de transporte escolar, no especifican dicho
medio de transporte. Dentro de esta categoría también se incluyeron aquellos
programas que brindan subsidios de transporte escolar, ya que no es clara la
definición que tienen los programas al respecto de los subsidios. Es así como
se encuentran dentro de los programas afirmaciones como:

118
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Aumentar a 2.035 la población estudiantil rural y urbana beneficiada con el servicio


de transporte escolar de las Instituciones Educativas Oficiales de Villavicencio.
Línea de Base: 1.850; Meta: 2.035 niñas, niños y jóvenes (Villavicencio-Meta, matriz
CD, fila 67).

Se proporcionará subsidios de transporte escolar rural (Jamundí-Valle del Cauca,


pág. 18).

La cifra que define el medio de transporte tan solo llega al 4,2 % (cinco planes)
para el caso de buses: “Adquisición de un bus escolar para el transporte de los
estudiantes de secundaria de los corregimientos, que pertenezcan a los grupos
más vulnerables de la población, en el año 2010” (Candelaria-Atlántico, folio 142).

Tres planes (2,5%) de los 119 planes que reportan programas de transporte es-
colar, propone el suministro de bicicletas: “Dotación a alumnos (que recorren
largas distancias para poder llegar a las escuelas) de bicicletas o moto canoas
para facilitar el traslado hasta las diferentes instituciones educativas”. (Sucre-
Sucre, pág. 41).

Dos planes (1,6 %) de los 119 planes que contienen programas de transporte
escolar, pretende brindar transporte fluvial para los estudiantes. “Se dotarán 15
nuevos transportes escolares fluviales”. (El Charco-Nariño, pág. 10 en CD).

Plan de inversión
En 75 planes de desarrollo se incluyeron presupuestos para el transporte es-
colar, lo que corresponde al 30,7% de los 277 planes seleccionados, de estos
75 planes, el 96% (72 planes) no define el tipo de transporte que se financia; el
4% (tres planes) se refiere a buses y solo uno hace referencia a bicicletas; el
programa de transporte fluvial que se observó en el capítulo de programas, ya
no aparece en el presupuesto.

Por otro lado, 20 planes, es decir, el 26,6% de los 75 planes que reportan trans-
porte escolar en el plan de inversión, no tienen rubros específicos, aunque se
establezca la relación en el presupuesto.

Kits escolares

Diagnósticos
De los 55 planes que reportan diagnósticos del tema de gratuidad, 11 (20%) se
refieren a los kits escolares. En el mismo sentido, seis entidades territoriales no
especifican los contenidos de dichos kits, por ejemplo, “se garantizó kit escolar
en 2008 para 1100 estudiantes” (Pesca-Boyacá, pág. 79).

119
3. resultados

“El programa de kit se ha implementado para aumentar cobertura, pero el número


de estudiantes se ha conservado más o menos constante” (San Vicente Ferrer-An-
tioquia, pág. 5).

Dos planes definen la entrega de textos, cuatro suministraron uniformes y solo


uno reporta inversiones en calzado escolar.
“La educación se ofrece de manera gratuita para la población estudiantil. El municipio
realiza programas de subsidio a los estudiantes de escasos recursos económicos, re-
presentados en uniformes, útiles escolares y desayunos” (Piedras-Tolima, folio 27).

El tema de kits escolares, en términos generales se manejó como parte de los


programas de gratuidad que especificaron la manera en que la ofrecen.

Tabla 4
Inversión departamental en el sector educación
(Chiriguaná- Cesar, pág. 13)
ALIMENTACIÓN

CONTROLADA
KIT ESCOLAR

VULNERABLE
POBLACIÓN
GRATUIDAD
PUPITRES
CALZADO

TADORES

ESCOLAR
ESCOLAR
COMPU­

TOTAL
AÑO

2005 94.960 22.847 13.133 104.858 - 163.182 - 398.980


2006 103.536 22.847 - 183.345 149.320 176.189 39.685 635.237
TOTAL 198.496 45.694 13.133 288.203 149.320 339.371 39.685 1.034.217
Fuente: Cesar en cifras 2004-2007. Consultoría OIE5.

INDICADORES DE EJERCICIO CICLO DE VIDA COMPRENDIDO POR


DE DERECHOS EL INDICADOR

CONDICIONES GARANTIA DE DERECHOS


0- 6 AÑOS 6-12 AÑOS 12-18 AÑOS
EDUCACIÓN Y DESARROLLO
Cobertura de educación gratuita (Educación
100% de gratuidad
inicial, preescolar, básica y media)
Cobertura de apoyo a transporte escolar y Transporte escolar 17.,9%
gastos agregados (útiles y vestido) Útiles y vestido 0%
Plan de Desarrollo de Carmen de Apicalá-Tolima, pág. 62.

Es la fuente citada en el Plan de Desarrollo.


5

120
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Programas
Los kits escolares se identificaron en 78 planes, lo cual representa el 31,9% de los
244 documentos seleccionados por temas de gratuidad. Estos se desagregaron
en las siguientes cinco categorías, textos escolares, útiles escolares, uniformes,
zapatos y kit escolar no especificado.

El 8,9% (7 planes) de los 78 planes reportan programas de kits escolares, rela-


cionados con suministro de textos escolares. “Se desarrollaran (sic) acciones
tendientes a garantizar a la población estudiantil de menores recursos económi-
cos (…) textos y útiles escolares…” (Gobernación de Cundinamarca, pág. 149).

El 14% (11 planes) de los 78 planes que reportan información de programas de kits
escolares, se refiere a la entrega de útiles escolares. “Continuidad y ampliación
de los programas subsidiarios de la educación como son transporte, costos de
matrículas, útiles y uniformes.” (Tamalameque – Cesar, pág. 57)

El 32% (25 planes) de los 78 planes que contempla el tema de kit escolares,
hacen referencia a la entrega de uniformes escolares.
En cumplimiento de la Constitución Nacional el municipio garantizará la educación
gratuita hasta básica primaria y asume con recursos propios el apoyo para la po-
blación menos favorecida la dotación de kits escolares y suministro de uniformes
(Rioblanco-Tolima, folio 175).

El 6,4% (cinco planes) de los 78 planes que tienen programas de kits escolares,
contemplan el suministro de calzado escolar.
Para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad. Sin perjuicio de lo anterior se
propenderá por una verdadera educación gratuita… Con este propósito se desarro-
llarán los siguientes programas enfocados prioritariamente en los niños y niñas y
adolescentes más vulnerables… 4.6 Canasta escolar kits y uniformes, 4.6.2 Uniformes
y zapatos escolares (El Cerrito-Valle del Cauca, folio 15).

El mayor porcentaje en esta materia corresponde a kit escolar no especificado


(73%, es decir 57 planes). Los programas consisten en el suministro de los an-
teriores. “Ciento por ciento de cobertura en kits escolares a la población dentro
de los niveles 1 y 2 del Sisben” (Marsella – Risaralda, pág. 54). “Gestionar la asig-
nación de subsidios a los programas de gratuidad educativa en lo concerniente
a matrículas, uniformes escolares, refrigerios, almuerzos, transporte y kits de
apoyo educativo” (Mariquita-Tolima, pág. 49).
En cumplimiento de la constitución nacional el Municipio garantizara (sic) la Educa-
ción gratuita hasta Básica Primaria y asume con recursos propios el apoyo para la
población menos favorecida la dotación de kit Escolares y suministro de Uniformes
(Rioblanco-Tolima, folio 175).

121
3. resultados

Plan de inversión
Treinta y cuatro planes de desarrollo de los 244 seleccionados por incluir temas
gratuidad, reportan el suministro de kits escolares, lo que representa el 13,9% de
los planes. De estos 34 planes, el 18% (seis planes) está representado en útiles,
5,9% (dos planes) en zapatos, 21% (siete planes) en uniformes, 5,9% (dos planes)
en textos y 73,5 % (25 planes) no definen el contenido los kits suministrados. Cabe
señalar que un plan puede abarcar más de un contenido del kit escolar. El 41,1%
(14 planes) de los 34 planes no establece con claridad los montos destinados
para financiar cada uno de estos programas.

Matrículas

Diagnóstico
Un total de ocho planes incluyen el tema de matrículas, lo que corresponde al
4% de los 244 planes escogidos por tener el tema de gratuidad. De los ocho
planes el 87,5% (siete planes), se refiere al costo total de matrícula. Básicamente
se plantea que se trata de una estrategia para aumentar cobertura, lo cual se
ha logrado en algunos casos, pero al mismo tiempo se presentan deserciones.
“Para garantizar continuidad y permanencia no se cobra matrícula ni pensión”
(Anzoátegui-Tolima, pág. 19).
El municipio atraviesa por una situación traumática en términos de calidad educativa
(…) Como respuesta se han adelantado varias acciones orientadas en diferentes
direcciones y es así, como se han hecho inversiones en (…), gratuidad de matrículas
y en otros aspectos no menos significativos (Barrancas-La Guajira, folio 48).

SECTOR PROBLEMA INDICADOR POTENCIALIDAD INDICADOR

Número de Transporte escolar No. de estudiantes


Alto índice estudiantes gratuito que utilizan transporte
EDUCACIÓN de deserción que no Matrículas gratis escolar
escolar terminan el Dotación de útiles No. de estudiantes
año escolar escolares matrículados

Tomado de: Guitarrilla-Nariño, pág. 1 en CD.

En un plan se reporta como una problemática la no estimulación de este tipo


de gratuidad en el municipio “Falta de estimulación en la gratuidad en las ma-
trículas”. (Quibdó-Choco, pág. 33).

En dos de los planes que tratan el tema de las matrículas se refieren a que la
administración municipal presta apoyo en el costo de pensión escolar. En uno
para promover la permanencia y el otro solo hace mención al respecto.

122
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Casi la totalidad de la población asiste a un centro educativo, excepto algunos casos


aislados. El municipio brinda apoyo a la mayoría de los estudiantes en pensiones,
útiles escolares y transporte escolar junto con el subsidio que para educación reciben
algunas familias de estrato 1 y 2 por parte del Gobierno nacional a través de Familias
en acción (Pesca-Boyacá, pág. 79).

Programas
Los programas que cubren lo relacionado con las matrículas suman 47, equiva-
lente al 19,2% de las entidades territoriales que tratan el tema de gratuidad. Para
estos planes, el tema de las matriculas se dividió en las siguientes categorías:
becas, pensiones, costo total de matrícula, subsidio no especificados.
Las becas aparecen en el 6,3% (tres planes) de los 47 planes que reportan
programas al respecto: “Plan estratégico de permanencia escolar: restaurante
escolar, transporte escolar, kit escolares, becas, incentivos y subsidios”. (Puerto
Triunfo-Antioquia, pág. 58).
El 19,1% (nueve planes) de los 47 planes que tienen programas relacionados con
las matrículas, se refieren al tema de pensiones. “Educación con gratuidad en
servicios académicos (matrícula y pensión)” (Repelón-Atlántico, pág. 82).
Los subsidios no especificados aparecen en el 17% (ocho planes) de los 47 planes
seleccionados. “Implementar un programa de subsidio de matrículas para los
santeros” (Los Santos-Santander, pág. 129).
En lo relacionado con el costo total de matriculas el 78,7 % (37 planes) de los 47
planes con programas de matrículas, establece el cubrimiento del costo total de
matriculas. “Facilitar acceso a la educación de población vulnerable mediante
matrículas gratis a estudiantes de estratos 1 y 2” (Buenavista-Córdoba, pág. 51).
Del mismo modo como sucede con los kits escolares hay programas que abarcan
más de una de estas categorías.

Plan de inversión
En el tema de matriculas, 24 entidades territoriales lo tratan en su plan de
inversión, lo que equivale al 9,8% de los 244 planes seleccionados. De estas
24 entidades territoriales, el 66,6% (cuatro planes) comprende al costo total
de matrícula, mientras que las demás categorías, pensión, becas educativas
y subsidios no especificados aparecen cada una con el mismo porcentaje del
16,6% (cuatro planes).
En cuanto al tema de la destinación especifica, el 20,8% (cinco planes) de estos
24 planes no tienen definida claramente la cantidad de recursos para los pro-
gramas de matrículas.

123
3. resultados

Habitación

Diagnósticos
En este tema, solo una entidad territorial de los 244 planes seleccionados, sos-
tiene que la falta de albergues escolares influye para que exista la alta deserción
en la misma.

PROBLEMA CAUSA EFECTO

Sector: EDUCACIÓN, RECREACIÓN Y CULTURA

Alta deserción Bajos ingresos de los padres Imposibilidad de cumplir meta de


escolar Bajo nivel de educación de los padres cobertura universal en educación
Altas dificultades para el transporte básica primaria y secundaria
escolar rural
Falta de albergues y restaurantes
escolares

Plan de Desarrollo de Solita-Caquetá, pág. 66.

Programas
De los 244 planes seleccionados, el tema de habitación para estudiantes se
encontró en siete programas (equivalente al 2,8%) de estos siete planes de desa-
rrollo; cuatro se refieren a la promoción de albergues; tres se ubican en un solo
departamento (Chocó). Por otro lado, las restantes tres opciones de habitación
se refieren al establecimiento de internados, dos de los cuales se promueven
en un mismo departamento (Meta) cuya Gobernación establece que la desa-
rrollará en 26 municipios no certificados. “Cofinanciación para construcción
de residencias estudiantiles o albergues para alumnos y profesores en la zona
rural” (Gobernación del Chocó, folio 223).
Cubrir al 100% de estudiantes del servicio de internado del sector oficial en los 26
municipios no certificados por año, con recursos para la manutención, sostenimiento
y acompañamiento (Gobernación del Meta, pág. 37).

Plan de inversión
En lo relacionado con la habitación para estudiantes se identificaron tres planes,
representando el 1,2% de los 244 documentos seleccionados por tener temas
de gratuidad, de los cuales uno se refiere a los albergues y dos al tema de inter-
nados, uno de estos planes de desarrollo no tienen una destinación específica
de recursos para el tema de internados.

124
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Gratuidad no especificada

Diagnóstico
Bajo esta categoría se ubicaron aquellos diagnósticos donde se afirma que
existen programas de gratuidad en la educación, y que no definen su contenido
de manera más precisa. En esta parte, 35 planes reportan la implementación
de programas de gratuidad, lo que corresponde al 14,3% de los 244 planes
seleccionados

De los 35 planes que reportan este tema de gratuidad no especificada el 40%


no suministra información relevante del programa en las entidades territoriales,
solo se menciona su implementación y en algunos casos los niveles escolares
que cubre.
El Gobierno departamental ha implementado el programa casi gratuito, con el ob-
jetivo de brindar mayores posibilidades de educación a una porción de la población
infantil que no puede acceder o que accede con muchas dificultades a las aulas de
clase (Cumaribo-Vichada, pág. 93).

Actualmente por gestión del Alcalde Municipal se implementó el Programa de la


Gratuidad Escolar beneficiándose en un gran porcentaje la comunidad con niveles
1 y 2 del Sisben (Galapa-Atlántico, pág. 36).

El 28,5% (diez planes) de los 35 planes que reportan información de gratuidad


no especificada, suministra datos de cobertura y número de beneficiados del
programa de gratuidad, sin análisis ni comparaciones, el 17,1% (seis planes)
reconoce que la gratuidad en la educación no resulta ser suficiente para evitar
las deserciones y garantizar el acceso.
No obstante los logros alcanzados en materia de cobertura, existen dificultades con
relación al acceso y permanencia de los estudiantes más pobres, toda vez que estos
tienen que trabajar tempranamente para el sustento diario de la familia. Para dismi-
nuir estos niveles de vulnerabilidad estratégicamente se debe fortalecer programas
como modelos flexibles en el sector rural, transporte escolar, alimentación escolar,
subsidio escolar, y gratuidad en la prestación del servicio educativo (Gobernación
del Amazonas, pág. 48).

El 8,5% (cuatro planes) de los 35 planes que tratan este tema como diagnóstico,
resaltan que los programas de gratuidad no cuentan con el apoyo suficiente;
por último, llama la atención que en dos casos (5,7 %) su relación con factores
negativos, por un lado se le atribuye a la implementación de los programas de
gratuidad la deficiencia en recursos para inversión en otros sectores que influyen
en la calidad educativa, como es la adecuación física de los centros educativos.
Por otro lado se le relaciona con la interrupción y repitencia.

125
3. resultados

¿Cuáles son las razones por las cuales los niños y niñas interrumpen sus estudios
y/o tienen que repetir el grado anterior?
• Cambio de municipio de residencia.
• Necesidades básicas insatisfechas.
• Desinterés y apatías de los niños y negligencia de los padres.
• Las modalidades institucionales y los modelos educativos no responden a las
expectativas de los niños y los jóvenes.
• Gratuidad del sistema.
• Consumo de alcohol y sustancias psicoactivas (Mompox-Bolívar, pág. 78).
Como consecuencia de la gratuidad en la educación se ha desmejorado los recursos
para atender los temas de mantenimiento físico, mobiliario y demás elementos que
redundan en la calidad de la educación (Funza-Cundinamarca, folio 131).

Programas
Bajo esta categoría se ubicaron aquellos programas que proponen gratuidad
educativa, aunque no definen con exactitud la forma como llevarán a cabo la
misma, ubicándose en este sentido un total de 180 planes, es decir, el 73,7 %
de los 244 planes seleccionados.

Estos programas, al igual que los casos anteriormente estudiados, son pro-
puestos en gran medida para el aumento de cobertura, promover el acceso y la
permanencia en el sistema educativo. Los programas aparecen agrupados bajo
un mismo objetivo que bien pueden estar en los capítulos de educación o como
en el caso de la gratuidad no especificada, a veces aparecen en el área de la
infancia y adolescencia, convirtiendo la gratuidad en un tema de cumplimiento
de la Ley 1098.
Se implementarán programas como la gratuidad escolar, la entrega de kits educa-
tivos para los estudiantes, campañas pedagógicas que incentiven el regreso de los
alumnos a los centros educativos y la alimentación escolar (Ciénaga-Magdalena,
pág. 34).
Implementación de la gratuidad educativa para los estratos socioeconómicos 1 y 2
(Santiago de Cali-Valle del Cauca, pág. 28).
Sector 1.4. Infancia y adolescencia

Aumento de la cobertura educativa gratuita para niños, niñas de la ciudad de Buga


en básica primaria y secundaria (Buga-Valle del Cauca, pág. 36 en CD).

126
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Plan de inversión
El 33,1% de los documentos hace mención de conceptos de gratuidad sin des-
glosarlos o definir sus contenidos. Este porcentaje es equivalente a 81 planes,
de los que el 25,9% (21 planes) no definen de manera precisa los dineros que
serán invertidos en este sector.

Costos institucionales

Diagnósticos
De los 244 planes seleccionados, no hubo planes de desarrollo que se refirieran
a los costos institucionales que suelen cargarse a los estudiantes, como pape-
lería y servicios públicos.

Programas
Bajo este concepto se agruparon aquellos planes que tienen dentro de sus progra-
mas el cubrimiento de costos en que incurren las instituciones educativas, como
son servicios públicos, papelería y otros que no se especifican. En este sentido, se
identificaron cuatro documentos del total de 244 (1,6 %) que cubren dichos costos;
de estos, tres comprenden servicios públicos, y uno costos de papelería y otros.
“El municipio para cumplir con la Constitución Nacional con relación a la gratuidad
de la educación, implementará el sistema de suministro de implementos de aseo,
papelería a las sedes educativas de la zona rural ya que las familias campesinas
no cuentan con los recursos económicos suficientes para el pago de servicios
complementarios que son los recursos de financiamiento de las sedes para tal fin.”
(Roldanillo-Valle del Cauca, pág. 18)

Plan de inversión
Únicamente ocho planes presentan estos costos en su plan de inversión, cifra
que equivale al 3,2% de las entidades que abarcan el tema de gratuidad educativa
(244). Para este caso, se hizo una división en aportes no especificados, servicios
públicos y papelería y otros costos. Solo se reportan en los planes de inversión,
siete entidades territoriales que cubren servicios públicos, y una papelería y
otros costos, todos con destinación específica de recursos.

127
ANÁLISIS
POR ENTIDADES TERRITORIALES
CERTIFICADAS

Las entidades territoriales certificadas


en Colombia, tienen una autonomía relativa mayor para el manejo de los recursos
destinados a la educación. Por lo anterior, es de esperarse que puedan actuar
con mayor eficacia en el desarrollo de la gratuidad en la educación. A partir
de esta hipótesis se desarrolló este aparte del análisis de la información sobre
gratuidad en la educación, en los planes de desarrollo de Colombia.

Con el propósito de cotejar lo expresado por las administraciones locales en


sus planes de desarrollo, con el tamaño de la población a atender, se tomó in-
formación de los años 2006 y 2007 acerca de la población en edad escolar y la
matrícula. Estos dos indicadores conformaron el dato de cobertura educativa,
el cual se utilizó como una variable aproximada a la realidad que cada entidad
territorial debería afrontar.

Este capítulo del análisis de la información, pretende mostrar la relación existen-


te entre algunos indicadores que muestran el tamaño de la población en edad
escolar (y con ello una aproximación al tamaño de la necesidad que atiende la
entidad territorial), con la respuesta dada en términos de gratuidad, según las
definiciones planteadas antes en este estudio.

Qué son las entidades certificadas


Como se dijo anteriormente, este aparte del análisis se hace para las entidades terri-
toriales certificadas, de acuerdo con el artículo 20 de la ley 715 de 2001 que establece:
Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos
y los distritos. La nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes
antes de finalizar el año 2002. Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las
proyecciones del Dane basadas en el último censo.

También se consideran entidades territoriales certificadas, “todos aquellos


municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que
señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera

129
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

podrán certificarse.” Dicha certificación la puede otorgar el departamento o la


nación. En el mismo sentido la ley establece:
Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Na-
cional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público
de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán
la certificación.

El reglamento al cual se refiere la ley, fue expedido mediante el Decreto 2700 de


2004 y establece que los municipios con menos de 100.000 habitantes podrán
certificarse si cumplen con las siguientes condiciones:
a) Plan de Desarrollo municipal armónico con las políticas nacionales;
b) Establecimientos educativos organizados para ofrecer el ciclo de educación
básica completa;
c) Planta de personal definida de acuerdo con los parámetros nacionales;
d) Capacidad institucional para asumir los procesos y el sistema de información
del sector.
De acuerdo con lo anterior, se establece esencialmente que las entidades no
certificadas no cuentan con autonomía para la inversión en educación como sí
lo tienen las certificadas; de la misma manera, estas últimas deben mostrar un
manejo eficiente de dichos recursos para garantizar el derecho a la educación,
la cual se debe traducir en el mantenimiento del acceso o ampliación del mismo,
para no correr el riesgo de perder la certificación.
Las entidades certificadas podrán dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en
los niveles de preescolar, básica y media, de la misma manera realizar concursos
y efectuar nombramientos del personal requerido, mientras que los municipios no
certificados no podrán contratar bajo ninguna modalidad personas o instituciones
para prestar el servicio de educación, en este caso dicha función será exclusiva del
departamento (Ley 715 de 2001 art. 7 y 23).

Resultados
Se tomó, para los años 2006 y 2007, la relación entre la población a atender en
cada entidad territorial y la población matriculada (cobertura). El análisis com-
prende a 30 entidades territoriales certificadas que incluyeron en sus planes de
desarrollo alguna forma de gratuidad en la educación.

Como sea dijo antes, la información se cotejó con la respuesta que da cada uno
de los planes de desarrollo para mejorar el acceso y aumentar tanto la cobertura
como la permanencia, por último se definirá cuales son las acciones u omisiones
comunes de los planes de desarrollo.

130
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Gobernación del Amazonas

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 17.324 596 0 17.920 8.233 210,4 217,7
2007 17.465 568 3 18.036 8.719 200,3 206,9

La cobertura en matrícula oficial en 2006 y 2007 sobrepasó el tamaño de la


población escolar (210% y 200% respectivamente); prácticamente la duplicó y
estuvo muy lejos de la privada, por lo que se entiende que en este departamento
la matrícula escolar es casi en su totalidad del sector oficial. Los datos muestran
una deficiencia en información, probablemente en el cálculo de los denomina-
dores poblacionales, ya que la cobertura excede en mucho el 100%.

En el plan de desarrollo de este departamento, el tema de gratuidad se trató en tér-


minos de acceso, como son: dificultades en transporte, alimentación etc., única-
mente en la parte de diagnóstico, no así en los programas o en el plan de inversión.
No obstante los logros alcanzados en materia de cobertura, existen dificultades
con relación al acceso y permanencia de los estudiantes más pobres, toda vez que
estos tienen que trabajar tempranamente para el sustento diario de la familia. Para
disminuir estos niveles de vulnerabilidad estratégicamente se debe fortalecer pro-
gramas como modelos flexibles en el sector rural, transporte escolar, alimentación
escolar, subsidio escolar, y gratuidad en la prestación del servicio educativo (Plan
de desarrollo de la Gobernación del Amazonas), pág. 48.

A partir de la información disponible se establece que, si bien se estima que


la cobertura educativa es muy alta, el plan de desarrollo reconoce que existen
barreras importantes para el acceso efectivo a la educación, pero no propone
programas concretos para hacerle frente.

Gobernación de Antioquia

Matrícula Cobertura Cobertura


Población <
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total 18 años
oficial total
2006 511.824 36.880 66.426 614.130 934.460 54,8 65,7
2007 515.889 37.776 24.814 578.479 938.599 55,0 61,6

En el departamento de Antioquia las cifras muestran que las coberturas no son


suficientes, ni siquiera incluyendo las del sector privado, para cubrir el número
de menores de edad. En el 2006, la totalidad de las matrículas cubre el 65,7% y
disminuye en 2007 al 61,6%. Si el análisis se hace solamente en términos de la
matrícula oficial, esta cubre el 54,7% de la población en 2006 y 54,9% en 2007.

131
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el plan de desarrollo no se informa sobre el estado actual de la prestación


del servicio educativo, es decir, no se reporta información de diagnóstico en
temas de acceso o gratuidad; sin embargo, este departamento contempla
compromisos para mejorar el acceso y la permanencia, como son alimentación
escolar no especificada y gratuidad no especificada, en su programa. Entre otras
afirmaciones se cita:
Para garantizar el derecho a la educación, la Administración no solo se ocupa de
las estrategias de acceso al sistema educativo, sino también de la implementación
y promoción acciones que posibiliten la permanencia y retención de los alumnos
en el sistema educativo, tales como: maná escolar, gratuidad, becas, subsidios,
incentivos y demás programas de formación y mejoramiento de ambientes de apren-
dizaje, contenidos en los programa de calidad y pertinencia (Plan de Desarrollo de
Gobernación de Antioquia, pág. 75).

Para aportar en el acceso y permanencia escolar se proyecta en forma gradual y


progresiva un apoyo a los municipios que desarrollen la estrategia de gratuidad de
la educación oficial en los niveles 1, 2 y 3 del Sisben, llegando así a las clases más
necesitadas y contribuyendo al cumplimiento del derecho a la educación (Plan de
Desarrollo de Gobernación de Antioquia, pág. 76).

No se identificó información de diagnóstico o situación actual del acceso a la


educación, sin embargo se plantean programas relacionados con el acceso,
como alimentación subsidios y gratuidad. No se define en qué consiste exac-
tamente la gratuidad: se menciona como un ítem al igual que alimentación y
subsidios; es decir, como programas relacionados con el acceso pero no se
determinan acciones concretas.

Además de lo anterior en el plan de inversión solo incluye el tema de gratuidad


no especificada, donde no se desagregan en proyectos o subprogramas, por lo
cual no es posible saber exactamente hacia dónde se dirigirán los esfuerzos.

Medellín

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 318.904 101.475 35.660 456.039 403.142 79,1 113,1
2007 319.269 98.619 44.876 462.764 424.216 75,3 109,1

En 2006 la cobertura en matrícula oficial fue de 79,1% y en 2007 baja al 75,2%. Si


a esto se le suma la cobertura en matrícula privada y la subsidiada se sobrepasa
el 100% de la cobertura para el tamaño de la población en cuestión en ambos
años (113% y 109% respectivamente).

132
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el Plan de Desarrollo no se observó información de diagnóstico en temas


de acceso o gratuidad en la educación. Este municipio plantea el tema en el
programa de su Plan de Desarrollo, donde se pretende alcanzar una meta en
cobertura de 245.000 en gratuidad en derechos académicos para 2011 (sin definir
de manera puntual a qué se refiere con derechos académicos) para población
de niveles 1, 2 y 3 del Sisben menor de 18 años, partiendo de una línea de base
de 150.000 beneficiados con este tipo de gratuidad.
¿Financiación de los derechos académicos para estudiantes de niveles 1 y 2 del
Sisben y parte del 3, transporte escolar y atención a factores de riesgo psicosociales
(UNIRES) para contribuir a superar las barreras sociales y económicas que impiden
que los niños y jóvenes asistan y permanezcan en la escuela (Plan de Desarrollo de
Medellín, pág. 47).
No se observaron rubros específicos del programa en el plan de inversión.
La meta en cobertura (245.000) que se define para el cuatrienio solo abarca un
poco más de la mitad de población escolar (424.216). Con el programa de finan-
ciación de derechos académicos y transporte se pretende superar los factores
que impiden que los niños y jóvenes asistan y permanezcan en la escuela. Al
no contarse con información de diagnóstico del acceso a la educación, no hay
certeza de los alcances del programa de transporte.

Por otra parte los planes tienen un tercer componente que es el plan de inver-
sión, el cual fija los rubros para la ejecución de los proyectos, pero en este plan
de desarrollo los recursos para los programas no se definen, no sabiéndose a
ciencia cierta cuánto se invertirá ni las fuentes de dichos recursos.

Gobernación de Arauca

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 53.827 2.698 0 56.525 73.309 73,4 77,1
2007 49.658 2.138 0 51.796 72.231 68,7 71,7

En el caso del departamento de Arauca la matrícula en el sector oficial es muy


superior a la matrícula privada en el año 2006, la matrícula oficial cubre un 73,4%,
si se incluye la privada se alcanza una cobertura del 77,1%.
Para el año 2007, la matrícula oficial disminuye al 68,7%. No se logra cubrir la
totalidad de la población aun con las coberturas del sector privado, con las
cuales se alcanza un 71,1%.
De la misma manera como disminuye el tamaño de la población escolar, la
cobertura en ambos periodos también baja.

133
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el diagnóstico incluido en el Plan de Desarrollo de este departamento, se


menciona el tema de gratuidad, donde se reportan número de beneficiarios de
alimentación escolar, transporte escolar, suministro de paquetes escolares y
beneficiados con gratuidad escolar. Al comparar estas cifras del año 2007 con
el número de la matrícula oficial (49.658), se observa que con el programa de
alimentación escolar se cubre el 74,6% de esta matrícula. Si se compara con el
tamaño de la población escolar de 2007 (72.231) se obtiene un cubrimiento del
51,3%. En el caso del transporte escolar la cobertura es 10,8% de la matrícula
oficial y el 7,4% de la población escolar. Los beneficiados con programa de
gratuidad fueron 37,260, lo que correspondería al 75% de la matrícula oficial y
51,5% para el total de la población escolar.

Teniendo en cuenta este diagnóstico y su comparación con el tamaño de la


cobertura y la población escolar se tiene que el número de beneficiados no
comprende la totalidad de la población que se tenía para ese entonces. Los
servicios que se ofrecen no alcanzarían para cubrir la totalidad de la matrícula
oficial en caso de que se haga uso de ella. Además, la alimentación escolar
es el servicio que más cobertura alcanzaría para los matriculados, mientras
que el transporte escolar es el que menos estudiantes cubre.

En el documento, el tema de gratuidad no es tratado dentro de los programas,


lo que impide una aproximación al modo específico como se abordarán los
asuntos referentes a la gratuidad en la educación. No obstante, en el plan de
inversión, se pueden encontrar destinaciones específicas bajo el nombre de
“Aplicación de la política de gratuidad en la educación primaria y secundaria
del departamento de Arauca” (Plan de Desarrollo Gobernación de Arauca,
folio. 155) las cuales aparecen con recursos específicos. De la misma manera
se menciona la prestación del servicio de transporte escolar y alimentación
escolar. La información del plan no permite saber si lo planteado en el plan de
inversión es para aumentar el número de beneficiados o mantener o mejorar el
acceso al servicio educativo.

Gobernación del Atlántico

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 106.464 18.113 3.166 127.743 465.172 22,9 27,5
2007 117.622 21.134 4.310 143.066 494.461 23,8 28,9

En 2006 la cobertura en matrículas del sector oficial es del 22,8%. En términos


de matrículas totales, el cubrimiento es del 27,4%.

134
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Para el año 2007 la cifra del sector oficial en matrícula es del 23,7% de cobertura,
mientras que la totalidad de las matrículas llegan al 28,9%.

El Plan de Desarrollo no presenta información de diagnóstico de acceso o gra-


tuidad en la educación, el tema se menciona en el aparte programático, de las
siguiente manera:
Artículo 25º. PROGRAMA No. 1: AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA EDUCATIVA
CON EQUIDAD

Consiste en implementar estrategias que permitan intensificar una distribución más


equitativa de la oferta educativa y de la gratuidad en educación a todos los niños
y jóvenes, garantizándoles una oportunidad de ingreso, permanencia y promoción
en el sistema.

Artículo 27º. Subprograma 1.2: Subsidio para Matrícula.

Consiste en aumentar la permanencia de los estudiantes dentro del sistema, con


criterios de calidad y eficiencia, incrementando la tasa de permanencia en educación
preescolar, primaria y secundaria, en los 21 municipios no certificados del Atlántico
beneficiando a la población en edad escolar en Nivel 1, 2 y 3 del Sisben.

Metas:

• Mantener 5.221 subsidios educativos con el Fondo Nacional de Regalías (Plan


de Desarrollo de Gobernación del Atlántico, pág. 74).
En el programa del Plan de Desarrollo de este departamento se propone au-
mentar la cobertura para la población de 3 a 17 años de los niveles 1, 2 y 3 del
Sisben, a través de subsidios para matrícula, estableciendo el mantenimiento
de 5.211 subsidios educativos (Plan de Desarrollo, pág. 74).

Teniendo en cuenta que la población escolar para este departamento en 2007


es de 494.461, suponiendo que la población escolar no presente variaciones en
los siguientes años, los subsidios solo llegarían a cubrir el 1%.

Sin embargo con el Plan Desarrollo se plantea alcanzar una cobertura universal
gratuidad en educación a todos los niños y jóvenes, sin que se precise cómo se
va a lograr. A ello se suma que el tema de gratuidad no se observó en el plan de
inversión, no estableciéndose los recursos destinados para cubrir dicho progra-
ma, lo cual es llamativo si se tiene en cuenta que de las 30 entidades certificadas
estudiadas, el Atlántico presenta la menor cifra en cobertura en matricula oficial
con respecto al tamaño de la población menor de 18 años.

135
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Cartagena

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 121.602 70.189 40.152 231.943 222.522 54,6 104,2
2007 128.494 58.678 40.770 227.942 237.479 54,1 96,0

En la capital del departamento de Bolívar las cifras del año 2006 en términos de
matrículas en el sector oficial muestran una cobertura del 54,6%. Con el total
de matrículas se abarca más del 100%.

En 2007 hay una variación: se cubre el 95,9% con la totalidad de las matrículas
y la matrícula oficial cubre un porcentaje similar al año anterior 54,1%.

En el documento de esta entidad territorial no se observó un diagnóstico donde


se mencionara la gratuidad y el acceso, aunque en su nivel programático se es-
tablece que “la gratuidad se dará en el servicio educativo, es decir no se cobrará
matrícula a los estudiantes que pertenezcan al nivel 1 y 2 del Sisben” (Plan de
Desarrollo Cartagena, pág. 14). Como se observa, no hay mayor especificación
acerca de cómo se desarrollará este breve enunciado del Plan de Desarrollo.
El plan de inversión tampoco incluyó lo correspondiente a la gratuidad. De esta
manera, aunque en Cartagena se plantea el que se va trabajar en la gratuidad de
la educación, no se presente el panorama de la situación que recibe la adminis-
tración entrante, tampoco se propone un programa específico, ni se establecen
con claridad los recursos que se aplicarían para tal fin.

Tunja

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 28.193 9.281 9 37.483 25.013 112,7 149,9
2007 27.487 9.933 5 37.425 25.159 109,3 148,8

En ambos años se observa que con matrícula oficial se cubre la totalidad de


la población escolar (112,7% y 109,2% respectivamente). En el diagnóstico se
informa:
Para sostenimiento de la cobertura el municipio ha desarrollado programas de
asistencia nutricional en articulación con el ICBF y el Departamento de Boyacá con
coberturas de 14.800 beneficiarios; gratuidad 19836 estudiantes y transporte escolar
330 niños y niñas (Plan de Desarrollo de Tunja, folio, 15).

136
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el nivel programático el plan de desarrollo se limita a la expresión: “garantizar


los recursos y la gestión eficiente que permita asegurar el derecho a la educación
gratuita en los niveles preescolar y básica, para quienes no pueden pagar” (Plan
de Desarrollo de Tunja, pág. 136).

El reto en Tunja podría expresarse en términos de mantener la cobertura y ase-


gurar la permanencia en el sistema, mediante la disminución efectiva de los
costos relacionados con la canasta educativa. Aunque el nivel programático
del Plan de Desarrollo parece apuntar hacia allá, no es lo suficientemente claro
para poder entender el proceso que llevará a lograr lo que se enuncia. El plan
de inversiones tampoco establece los recursos a aplicar en tal sentido.

Gobernación de Caldas
La matrícula oficial del año 2006 alcanzó una cobertura del 59% y la totalidad
de la matrícula un 61,2%. En 2007 se presentó una leve disminución el 57,9% de
cobertura de matrícula oficial y 60,3% con el total de matrícula.

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 122.470 4.503 57 127.030 207.482 59,0 61,2
2007 117.627 4.723 0 122.350 202.870 58,0 60,3

El tema es tratado únicamente en programas, no hay información de diagnóstico.


En programas se ofrece “apoyo focalizado según las necesidades en gratuidad,
transporte y restaurante escolar” (Plan de Desarrollo, Gobernación de Caldas,
pág. 8 en CD). Este programa se plantea con el fin de garantizar calidad y co-
bertura.

Llama la atención, en este caso como en otros observados en el estudio de los


planes de desarrollo, que la gratuidad de la educación aparece al mismo nivel
del transporte y la alimentación, lo que parece indicar que el concepto se limita
al costo de matrículas.

En esta entidad territorial se observó que no se cubre la totalidad de la población


escolar con la matrícula oficial ni con el total de matrículas. Si el planteamiento
para mejorar la cobertura, focalizar según necesidades, de antemano se asume
que no se tratará a la población escolar en general. Ofrecería mejor información
el dar a conocer los parámetros para establecer las necesidades.

El plan de inversión no especificó los recursos que se utilizarían para lograr lo


planteado en el nivel programático.

137
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Gobernación del Cauca

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 232.273 9.747 455 242.475 290.486 80,0 83,5
2007 231.498 7.232 2.781 241.511 291.791 79,3 82,8

Para el año 2006, la cobertura del total de matrícula llegó al 83,4%, y la matrícula
oficial al 79,9%. En 2007 la totalidad de matrícula tenía una cobertura del 82,7%.
La matrícula oficial era del 79,3%.

En el Plan de Desarrollo no se presentó información de diagnóstico. En los


programas se planteó el aumento de cobertura en educación a través de “im-
plementar la estrategia de la gratuidad de la educación: en los estratos 1 y 2 del
sector rural y marginal urbano.” (Plan de Desarrollo, pág. 86 CD), sin definir los
componentes de dicha gratuidad. El programa de “ampliación de la cobertura”
del cual hace parte el tema de gratuidad está definido en el plan de inversión
(Plan de Desarrollo, pág. 82).

La cobertura tanto en matrícula oficial como cobertura del total de matrículas no


presenta diferencias significativas en ambos años, en cuanto al plan de desarrollo
no define de manera precisa los contenidos de la “gratuidad”, por tanto no es
posible establecer los alcances reales del programa para aumentar cobertura,
aunque se establezca un rubro relacionado en el plan de inversión.

Como consecuencia de lo anterior, no es posible establecer con claridad cuál es


la percepción que se tiene en el departamento sobre la gratuidad en la educa-
ción, mucho acerca de cómo se van a abordar los componentes de la canasta
educativa, según el Plan de Desarrollo.

Valledupar

Matrícula Cobertura Cobertura


Población <
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total 18 años
oficial total
2006 70.419 22.021 2.597 95.037 95.266 73,9 99,8
2007 73.409 22.513 2.458 98.380 94.290 77,9 104,3

En 2006, la totalidad de la matrícula tuvo una cobertura del 99,7%; en lo referente


a la matrícula oficial la cobertura era del 73,9%. Para 2007 la matrícula oficial
ascendió al 77,8%, y la totalidad de las matrículas sobrepasó el tamaño de la
población escolar.

138
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

De acuerdo con el diagnóstico planteado en el plan de desarrollo, este municipio


reporta un aumento en las matrículas en 2006 con respecto al año anterior. En
el programa “Calidad del Servicio Público Educativo”, se establece como estra-
tegia “Dar continuidad a los programas de gratuidad, alimentación, transporte,
dotación de canasta educativa, subsidios escolares” (Plan de Desarrollo, Valle-
dupar, págs. 14, 36, 55). Este programa tiene recursos específicos en el plan de
inversión, pero no puntualiza en cuáles serán los montos de inversión en rubros
como alimentación, transporte etc.

No fue posible saber si la “gratuidad” que se plantea contiene los otros aspectos
como alimentación, transporte, etc., o se tratan como categorías diferentes. De
cualquier modo, los aspectos anteriores permiten afirmar que los programas
responden a las barreras de acceso, aunque no se definen los recursos de los
mismos en el plan de inversión.

En conclusión, aunque se presenta información de diagnóstico, esta no es sufi-


ciente para establecer la relación entre los programas de gratuidad, el aumento
de cobertura y la retención escolar. Además, no se reporta en qué estado se
recibe el servicio educativo por la nueva administración. Al no establecerse
rubros específicos para los proyectos de alimentación, transporte y gratuidad,
queda un faltante de información importante en el plan de desarrollo.

Gobernación del Chocó

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 105.007 2.319 99 107.425 128.775 81,5 83,4
2007 108.570 2.152 177 110.899 134.274 80,9 82,6

En 2006, la matrícula para el sector oficial tenía una cobertura de 81,5% y la tota-
lidad de las matrículas alcanzaron una cobertura de 83,4%. En 2007 la matrícula
oficial se mantiene con una cobertura de 80,9% y la totalidad de la matrícula
tiene una variación mínima con una cobertura del 82,6%,

En el plan de desarrollo no se observó información que dé cuenta de la situación


actual del servicio educativo en temas de acceso y gratuidad. El tema se mencio-
na únicamente en la parte programática, donde se propone ampliar la cobertura
por medio de proyectos de “implementación de la gratuidad de la educación,
para lograr el acceso, la permanencia y promoción al sistema educativo.” Así
como “Cofinanciación para construcción de residencias estudiantiles o albergues
para alumnos y profesores en zona rural” (Plan de Desarrollo, Gobernación del

139
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Chocó, pág. 119 en CD). Por otra parte el tema no aparecen los programas antes
mencionados específicamente mencionados en el plan de inversión.

Como se pudo observar, las cifras muestran que la población escolar depende
en gran medida de la matrícula oficial, la cual es muy superior a la privada y sub-
sidiada. A pesar de ello no se logra la cobertura total de la población en ninguno
de los dos años. Por otra parte, la entidad territorial no muestra información
de diagnóstico de acceso y gratuidad; por tanto, no es posible saber sobre los
factores que limitan el acceso en esa jurisdicción. En el contenido programático
del plan se plantean trabajar en gratuidad sin mayor especificación, así como la
construcción de albergues estudiantiles para ampliar cobertura.

Dado que no explica lo que se entiende en el plan por gratuidad, es difícil estable-
cer los alcances del planteamiento. Al no observarse los rubros correspondientes
en el plan de inversión, aparece un desfase aparente en el plan de desarrollo.
A falta de mayor ilustración en el Plan de Desarrollo, no es posible saber si los
albergues estudiantiles son un aporte a la solución de la problemática social
del departamento, aunque se puede intuir que son una manera de aumentar la
probabilidad de asistencia de estudiantes de zonas con dificultades de acceso
a los centros educativos.

Sahagún (departamento de Córdoba)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 23.323 1.068 0 24.391 28.039 83,2 87,0
2007 23.064 1.306 0 24.370 27.601 83,6 88,3

En 2006, la matrícula en el sector oficial tuvo una cobertura del 83,1%, mientras
que con la totalidad de las matrículas la cobertura llegó al 86,9%. Para 2007, la
matrícula oficial se mantiene con una cobertura de 83,5% y la totalidad de las
matrículas aumenta levemente su cobertura al 88,2%.

En el plan de desarrollo se carece de información de diagnóstico que mencione


la gratuidad o las limitantes al acceso al sistema educativo de este municipio.
En cambio, el tema se menciona en los programas donde se propone:
En este sentido pondremos todos nuestros esfuerzos para mejorar los índices
de eficiencia, eficacia, cobertura, equidad y calidad de la educación, mediante el
fortalecimiento de la cultura ciudadana, la promoción de la investigación en todos
los niveles de educación y la gestión de programas de gratuidad de la educación...
Ampliar la cobertura en alimentación escolar en lo urbano y en los corregimientos
(Plan de Desarrollo, Sahagún, pág. 142 CD).

140
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el plan de inversión se tienen rubros de alimentación escolar, transporte y


provisión de canasta educativa.

Ante la ausencia de un diagnóstico no sería acertado afirmar que los programas


son suficientes para mejorar la cobertura y la permanencia, al no tenerse la
certeza de los problemas o barreras de acceso que afectan a los menores de
edad en este municipio. Tampoco se reporta si este tipo de programa se está
implementando.

No obstante, se trata de un conjunto de proyectos que inciden de manera con-


siderable en el acceso y permanencia dentro del sistema educativo, aunque
solamente tienen rubros específicos en el plan de inversión, para transporte y
alimentación.

Por otra parte, no se manejan los mismos términos en la previsión programática


y en el plan de inversión. En el primero se habla de “gratuidad” y en el plan de
inversión a “provisión de canasta educativa”.

Montería

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 84.201 17.653 216 102.070 94.502 89,1 108,0
2007 86.751 17.469 357 104.557 94.439 91,9 110,7

La capital del departamento de Córdoba en 2006, presenta una cobertura en ma-


trícula oficial de 89% y con la totalidad de las matrículas se alcanzó una cobertura
superior al 100%. Para el 2007 la matrícula oficial subió su cobertura a 91,8%, y
con la totalidad de las matrículas se superó la totalidad de la población escolar.
El Plan de Desarrollo carece de información relacionada con el acceso y la gra-
tuidad en el sistema educativo, este tema se plantea dentro de los programas
en términos de:
... garantizar el acceso gratuito a la educación pre escolar, básica y media en un
100%, generar proyectos que permitan el desarrollo integral de los niños en materia
de alimentación, transporte, asistencia profesional y útiles escolares (Plan de Desa-
rrollo, Montería, pág. 44).
En el plan de desarrollo se plantea el acceso desde preescolar hasta la educación
media, desagregando la gratuidad en varios aspectos (transporte, alimentación,
etc.) para enfrentar las barreras de acceso; sin embargo, no se presentan recur-
sos específicos para llevarlos a cabo. Lo anterior muestra una falencia del plan
de desarrollo: no hay un diagnóstico que identifique la problemática o necesidad

141
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

del municipio en términos de acceso al sistema educativo. Aunque se plantean


programas relacionados con este aspecto, no hay claridad en los rubros que
se aplicarían para este fin.

Bogotá

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 798.491 505.609 131.973 1.436.073 1.255.024 63,6 114,4
2007 824.205 501.614 137.407 1.463.226 1.255.761 65,6 116,5

En 2006 la cobertura que alcanza el total de matrículas es del 114%, mientras que
el de la matrícula oficial llegó a un 63,6%. En 2007 los cambios son muy leves,
el total de matrículas cubrió al 116,5% y la matrícula oficial de 65,6%.
En el plan de desarrollo se plantea “gratuidad educativa, ganancia para todos”,
“Beneficiar con gratuidad total 1.086.000 estudiantes” (Plan de Desarrollo de
Bogotá D.C., pág. 48 en CD)”.

Los reportes del plan desarrollo establecen como línea de base 37.274 estudiantes
beneficiados con transporte escolar y como meta 35.000 beneficiarios, lo cual
paradójicamente implicaría una reducción de la cobertura del programa. Caso
contrario se presenta con los subsidios de transporte, que partiendo de una línea
de base de 7.683 se espera alcanzar una meta de 23.860 beneficiados.

Cabe señalar que estos proyectos no están definidos el presupuesto del plan
de desarrollo. En cuanto al transporte, se plantea un aumento en el subsidio
aplicado a este renglón. Por otra parte, la ausencia de rubros específicos le resta
claridad a la inversión que se realizará en estos proyectos.

Gobernación de Cundinamarca

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 322.205 81.379 2.291 405.875 599.396 53,8 67,7
2007 327.582 85.842 2.411 415.835 591.559 55,4 70,3

En este departamento, en 2006 la población escolar era de 599.396; la matrí-


cula total, incluyendo la oficial, privada y subsidiada, cubría un 67,7%. Para el
siguiente año (2007) la población a atender disminuyó a 591.559 y se presentó
un leve ascenso en los porcentajes de cobertura total 70,2% y la cobertura
oficial a 55,3%.

142
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

En el Plan de Desarrollo no se incluyó información de diagnóstico relacionada


con la matrícula o la gratuidad, aunque el tema sí se menciona en el programa,
como aparece a continuación:
Se desarrollarán acciones tendientes a garantizar a la población estudiantil de me-
nores recursos económicos el transporte, textos y útiles escolares, alimentación,
infraestructura física de los establecimientos educativos, así como laboratorios y
dotación suficiente, y adecuada de recursos para el aprendizaje (Plan de Desarrollo,
Gobernación de Cundinamarca, págs. 18,149).

Este departamento cuenta con una cobertura en matrícula oficial para un poco
más de la mitad de población escolar. En el Plan de Desarrollo no hay informa-
ción de la situación actual de los programas de gratuidad. Aunque se presentan
programas importantes relacionados con transporte, alimentación, etc., estos no
tienen rubros específicos en el plan de inversión, permaneciendo el programa
sólo como una propuesta sin claridad sobre su impacto. Ante la ausencia de
diagnóstico y sin mostrar la financiación de los mismos, no es posible estable-
cer que se garantizará la ampliación de cobertura, la cual no es suficiente para
cubrir la totalidad de la población escolar.

Gobernación de La Guajira

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 99.298 10.276 136 109.710 119.458 83,1 91,8
2007 110.147 9.649 373 120.169 134.393 82,0 89,4

El departamento de La Guajira tenía, en 2006, una cobertura de 91,8% en ma-


trícula total y 83,1% de matrícula oficial, cifras que presentan un descenso en
2007, donde la cobertura total fue de 89,4% y de matrícula oficial de 82% para
la atención de niños, niñas y adolescentes.
En el plan de desarrollo se encontraron programas como: “Gratuidad de la
educación preescolar, básica y media” además de “Apoyo a proyectos para el
aseguramiento de matrícula y la permanencia escolar (SIMAT, transporte escolar,
restaurante escolar, útiles escolares)”. (Plan de Desarrollo, Gobernación de La
Guajira, pág. 19).
El Plan de Desarrollo de esta entidad territorial reporta que se ofrece gratuidad
sin incluir costos complementarios, así como la entrega de kits escolares y
transporte escolar. De la misma manera, en los programas se establece cubrir
al 100% de los estudiantes con gratuidad, a un 70% de los estudiantes con ser-
vicio de restaurante escolares y beneficiar a 5.000 estudiantes con transporte
escolar para el cuatrienio.

143
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el plan de inversión no se especifican los recursos para los programas


mencionados, aunque sí se establece que están contenidos dentro de un rubro
mayor.

Aunque leve, la cobertura en matrícula presenta disminución del primer al se-


gundo año y las metas propuestas no garantizan un aumento considerable en
el acceso de la población escolar, ya que por ejemplo se proyecta beneficiar a
5.000 estudiantes de una población que hasta el momento es superior a 100.000,
del mismo modo se pretende dar “gratuidad” a la totalidad de la población sin
definir lo que será gratuito.

Neiva

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 64.530 16.752 0 81.282 83.302 77,5 97,6
2007 61.860 17.068 175 79.103 82.730 74,8 95,6

La matrícula oficial en 2006 alcanzó a cubrir el 77,4% de una población escolar


de 83.302. Para esta misma población la cobertura total fue de 97,5%, aunque en
2007 la población a atender disminuye y la cobertura también. Según los datos,
el tamaño de población llega a 82.730, la cobertura de matrícula oficial fue del
74,7% y de la matrícula total 95,6 %. En el plan de desarrollo no se reporta infor-
mación de diagnóstico al respecto del tema de gratuidad y acceso, mientras que
en el programa se establece ofrecer “gratuidad educativa, transporte escolar,
alimento complementario, dotación de uniformes y paquetes educativos para
estudiantes de nivel 1 y 2 del Sisben”.

En el tema de gratuidad, se estableció “asumir por parte del municipio los costos
educativos que antes pagaban las familias” (Plan de Desarrollo de Neiva) No se
observaron estos programas en el plan de inversión.

Si bien la cobertura de la totalidad de la matrícula es considerable no alcanza


para cubrir la totalidad de la población escolar, desde luego la matrícula oficial
no es suficiente y tal como se plantean los programas y la ausencia de rubros
específicos en plan de inversión, se podría decir que en el plan de desarrollo no
se garantiza un mejoramiento en el acceso y ampliación de cobertura. Por último
no es posible saber si alguno de estos programas se están desarrollando y sus
implicaciones en el acceso debido a la ausencia de diagnóstico del mismo.

144
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Ciénaga (departamento del Magdalena)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 27.043 5.391 0 32.434 41.194 65,6 78,7
2007 24.761 4.618 0 29.379 41.227 60,1 71,3

La cobertura de la matrícula oficial para la población menor de 18 años en 2006


fue del 65,6%; la matrícula total llegó a cubrir el 78,7%. Para el año siguiente
aumenta el tamaño de la población y bajan las coberturas de las matrículas, la
oficial fue de 60,1% y la matrícula total es del 71,3%.

En el Plan de Desarrollo no se informa sobre el estado actual del acceso y de


programas de gratuidad, es decir, no hay diagnóstico al respecto. El tema se
menciona únicamente en la parte programática donde hay propuestas encami-
nadas al aumento de cobertura y mejoramiento del acceso, en este sentido se
establece: “Se implementarán programas como la gratuidad escolar, la entrega
de kits educativos para los estudiantes, campañas pedagógicas que incentiven
el regreso de los alumnos a los centros educativos y la alimentación escolar”
(Plan de Desarrollo Ciénaga, págs. 34,35 CD).

La cobertura en matrículas no cubre la totalidad de la población, aun con la


matrícula privada. Por otra parte, se plantean programas que incidan en el ac-
ceso de los estudiantes como suministro de kits escolares y alimentación, pero
llama la atención que la “gratuidad” se trata como los anteriores, en vez de una
estrategia que comprenda varios programas específicos. Por la forma como se
plantea no es posible saber en qué consiste específicamente dicha gratuidad.
Por otra parte los programas antes mencionados no tienen rubros específicos
en el plan de inversión, por tanto no se sabe cuánto será invertido en cada pro-
yecto relacionado con el tema.

Villavicencio

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 69.927 16.190 12.752 98.869 78.777 88,8 125,5
2007 71.441 15.875 11.222 98.538 85.182 83,9 115,7

Sumando el número de matrículas oficiales, privadas y subsidiadas, se tiene


que para 2006 y 2007 se sobrepasó el tamaño de la población escolar (125,5%
y 115,6%). Mientras que la cobertura de matrícula oficial fue en 2006 del 88,7%
y disminuyó en 2007 a 83,8%.

145
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

El Plan de Desarrollo de Villavicencio no tiene información de diagnóstico que


pueda asimilarse a los asuntos relacionados con la gratuidad. Esto aparece
en los programas, donde se propone ampliar la cobertura a través de “Mante-
ner la gratuidad actual y llegar a la cobertura total de la población estudiantil
matriculada en el sector oficial Sisben 1 y 2” (Plan de Desarrollo Villavicencio,
CD) partiendo de una línea de base de 54.500 para llegar a una meta de 62.194
matriculados.

Al establecer que el programa de gratuidad está dirigido a la población de nivel


1 y 2 de Sisben, se entiende que no se pretende alcanzar la totalidad de la pobla-
ción. La “gratuidad” que se propone no es definida en proyectos más concretos,
sumado a eso, no parecen recursos para tal fin en el plan de inversión. Teniendo
en cuenta lo anterior, se observa que el plan de desarrollo presenta desfases
en varios niveles: inicialmente no reporta un diagnóstico que dé cuenta de la
existencia y el impacto de programas de gratuidad; en el aparte de programas no
se identifican las acciones concretas que comprende la gratuidad; y por último,
no hay un rubro específico para dicho programa.

Gobernación del Meta

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 92.295 5.198 0 97.493 191.920 48,1 50,8
2007 94.846 5.050 0 99.896 200.548 47,3 49,8

Para este departamento la totalidad de las matrículas alcanzaron una cobertura


de 50,7% en 2006, para este mismo año la cobertura de la matrícula oficial llegó
a 48%. En 2007 las cifras no son muy diferentes, la matrícula total llegó a 49,8%
y la oficial a 47,2% para atender a la población escolar.

Con relación al aumento de cobertura y acceso, en el Plan de Desarrollo no se


registra información de diagnóstico, aunque en los programas se establece:
... se garantizará la gratuidad educativa a estudiantes del sector oficial, y la prestación
del servicio de transporte escolar como estrategia de solución para el acceso al aula
de los niñas y niños ubicados en zonas rurales. Se trabajará articuladamente con el
ICBF para fortalecer el programa de alimentación escolar contribuyendo al aumen-
to del desempeño académico y permanencia de más estudiantes de preescolar y
primaria. Adicionalmente, se fortalecerá el servicio de internado en 26 municipios”
(Plan de Desarrollo, Gobernación del Meta, pág. 33 en CD).

Según los datos disponibles, la cobertura en matrícula oficial es deficiente


para atender a la población escolar, y en conjunto con la privada sigue siendo

146
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

insuficiente ya que no alcanzan a cubrir la mitad de la población. Al no haber


información de diagnóstico no es posible establecer qué factores influyen en
esta situación. Aunque se identificaron programas relacionados con el tema de
acceso, no es posible establecer los alcances e impactos de estos

Aunque los programas se refieren a aspectos importantes como alimentación,


transporte e internados, estos no tienen rubros específicos, lo cual no permite
saber cuánto se invertirá ni mucho menos la fuente de dichos recursos.

Pasto

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 63.653 15.226 1.979 80.858 67.452 94,4 119,9
2007 65.775 15.426 676 81.877 71.694 91,7 114,2

En este municipio se presentó una cobertura significativa en matrículas oficiales


en 2006, las cuales eran del 94,3%, mientras que la cobertura de la matrícula
total fue de 119,8%. En 2007, el total de las matrículas es mayor al tamaño de
la población escolar, arrojando una cobertura del 114,2% y la cobertura de la
matrícula oficial presenta un leve descenso al 91,7%.

En el Plan de Desarrollo de este municipio no se observó el tema de gratuidad


en el diagnóstico ni en los programas planteados por la administración, aunque
sí aparece en el plan de inversiones, donde se cita:
Se propenderá para que el 100% de los estudiantes entre 5 y 17 años, de niveles
Sisben 1 y 2 reciban educación gratuita en instituciones educativas oficiales... Se
beneficiará a 32.000 estudiantes con complemento alimentario a través del programa
de restaurantes escolares (Plan de desarrollo de Pasto, pág. 132).

La cobertura en matrícula oficial es significativamente buena, aunque no cubre


la totalidad de la población. Tal como se plantea el tema no es posible saber los
contenidos de la gratuidad, lo único claro es el suministro de alimentación escolar
con rubros específicos, pero carentes de un programa que defina los objetivos.
Tampoco es posible saber si dichos programas se desarrollan actualmente en
el municipio, ante la ausencia de información de diagnóstico.

Lo anterior muestra una deficiencia en el texto del plan de desarrollo, en rela-


ción con las acciones encaminadas a garantizar el acceso a la educación ya
que pretende financiar proyectos sin definir la necesidad y sin establecer los
objetivos y el impacto.

147
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Gobernación de Norte de Santander

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 138.343 6.151 796 145.290 361.930 38,2 40,1
2007 144.024 6.926 584 151.534 366.938 39,3 41,3

En este departamento la cobertura en matrículas no alcanzó a la mitad de la


población menor de edad en 2006. La matrícula oficial fue de 38,2% y la matrícula
total de 40,1%, para el año siguiente la variación fue mínima, la cobertura de la
matrícula oficial era de 39,2% y matrícula total del 41,2%.

No se encontró información sobre el estado actual de los programas de gratuidad


y acceso. En la parte programática se identificaron proyectos relacionados con
el tema como son “Gratuidad de la educación básica”, “Apoyo a proyectos para
el aseguramiento de la matrícula y la permanencia escolar (Simat, transporte
escolar, mobiliario escolar, restaurantes escolares, uniformes, útiles escolares,
familias en acción)”.

En el plan de inversiones se identificaron los proyectos con recursos estable-


cidos, siendo el segundo (Simat), un rubro integral que comprende transporte,
restaurantes, etc. (Plan de Desarrollo, Gobernación de Norte de Santander,
págs. 10, 77).

Los programas resultan ser más completos que los observados en otros planes,
ya que ofrecen varios elementos relacionados con la garantía de acceso a las
instituciones educativas, pero queda el interrogante de qué se ofrecerá concre-
tamente con la “gratuidad de la educación básica”. En el plan de inversión los
proyectos de transporte, restaurantes etc., están contenidos en un rubro mayor,
es decir, no se definen recursos específicos para cada uno. Mientras que para
el tema de gratuidad de la educación básica hay partidas definidas, lo cual
hace que cobre mayor importancia el interrogante de qué es lo que abarca o
comprende dicha gratuidad.

En el Plan de Desarrollo de Norte de Santander existe congruencia entre lo


planteado en la parte programática y el plan de inversión aunque podría haber
especificidad acerca de los proyectos concretos.

148
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Cúcuta

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 112.558 27.011 13.425 152.994 156.055 72,1 98,0
2007 112.676 27.113 14.676 154.465 164.715 68,4 93,8

En 2006 la cobertura de la matrícula total para la población escolar era del


98% y la matrícula oficial de 72,1%. Para 2007 la población escolar creció y la
cobertura disminuyó levemente, la matrícula total cubrió el 93,7% y la matrícula
oficial el 68,4%.

Esta entidad territorial no reporta información de la situación actual de los pro-


gramas relacionados con gratuidad y acceso, aunque sí presenta un programa
donde se establece que: “El municipio de Cúcuta garantizará la gratuidad en
Educación y los medios para acceso a las instituciones educativas” sin definir
los componentes de esta gratuidad. No incluye dentro del Plan de Desarrollo,
proyectos específicos que se refieran al asunto. Por otra parte no hay un rubro
concreto en el plan de inversión sino que se inscribe dentro de uno mayor “Cúcuta
ciudad se los niños” (Plan de Desarrollo de Cúcuta, págs. 88, 278).

El programa de “gratuidad” no está claramente definido ni se establecen sus


componentes. Tampoco se reportaron rubros específicos, por tanto resulta di-
fícil saber con certeza si este programa permitirá un mejor acceso y una mayor
cobertura en matrículas.

Gobernación del Putumayo

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 76.762 2.004 0 78.766 88.570 86,7 88,9
2007 76.626 1.927 0 78.553 88.741 86,3 88,5

En 2006 la cobertura en matrícula fue, en gran medida, del sector oficial, la cual
alcanzó el 86,6% mientras la cobertura de la matrícula total fue de 88,9%. Para
el año siguiente las cifras de cubrimiento fueron muy similares.

La gratuidad en la educación fue abordada en el diagnóstico del plan de desa-


rrollo de la siguiente manera:
Para atender la población vulnerable, la Gobernación del Putumayo ha venido
realizando convenios con diferentes organizaciones a fin de que se les brinde una
educación 100% gratis. Entre las organizaciones para atender este tipo de población

149
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

tenemos la Diócesis de Mocoa-Sibundoy, la Fundación Zio Ai Sendero Futuro, y a


partir de este año contamos con Confamiliar del Putumayo (Plan de Desarrollo,
Gobernación del Putumayo, pág. 20).

En los programas del Plan de Desarrollo no se observaron proyectos relacionados


con el acceso y aumento de cobertura. Por lo anterior, es poco lo que puede
decirse sobre la manera como la gobernación del Putumayo percibe y aporta a
la gratuidad en la educación.

Pereira (departamento de Risaralda)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 82.853 16.655 130 99.638 72.617 114,1 137,2
2007 81.287 17.504 735 99.526 66.703 121,9 149,2

En 2006 en este municipio la matrícula oficial sobrepasa el tamaño de la pobla-


ción, por lo cual la cobertura oficial llegó al 114%, y la cobertura total al 137,2%.
En 2007 la población escolar disminuyó y la cobertura aumentó todavía más, de
modo que la oficial alcanzó el 121,8% y la total el 149,2%.

En el plan de desarrollo no se observó información de diagnóstico sobre el tema


de gratuidad. La referencia a la gratuidad aparece en los programas donde se
propone:
Generar las posibilidades para que los niños, niñas y adolescentes puedan acceder
y permanecer en todo el periodo escolar, por medio de subsidios en la gratuidad
de la educación con la disponibilidad de cupos, complementado por el transporte
escolar y alimentación (Plan de Desarrollo, Pereira, pág. 52).

En el plan de inversión (pág. 117) se establece el rubro del programa pero no se


define lo propio para cada proyecto o subprograma.
En esta entidad territorial la cobertura en matrícula oficial supera el tamaño de
la población escolar, por no haber un diagnóstico sobre el asunto no es posible
saber la relación de esta cobertura con el acceso de los estudiantes. En el pro-
grama se establecen subsidios en la gratuidad, la cual se complementará con
transporte y alimentación, dando a entender que dicha gratuidad se encuentra
en la misma categoría de la alimentación y el transporte, sin definir en qué
consiste específicamente.

150
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

Floridablanca (departamento de Santander)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 35.815 13.827 1.888 51.530 46.439 77,1 111,0
2007 35.161 15.197 1.991 52.349 47.481 74,1 110,3

En este municipio para 2006 la cobertura de la matrícula oficial era del 77,1% y
la matrícula total era mayor a la población, llegando a una cobertura del 111%.
En 2007 la matrícula oficial y matrícula total eran muy similares a las del año
anterior (74,1% y 110,3% respectivamente).
Para esta entidad territorial no se reporta información sobre el estado de los
programas y proyectos relacionados con acceso y gratuidad, mientras que
el pro­grama del Plan de Desarrollo presenta proyectos relacionados con el tema
de cobertura y gratuidad, así: “Mantener convenios con colegios privados para
garantizar cobertura educativa”, “Brindar servicio de transporte escolar a 300
estudiantes”, “Suministrar soporte de canasta escolar con uniformes gratuitos,
previo estudio de necesidades” “Ofrecer gratuidad en matrículas y pensiones
previo análisis socioeconómico”. Aunque en el plan de inversión se establecen
recursos para el programa de educación, no se especifican los recursos para
cada proyecto (Plan de Desarrollo de Floridablanca. págs. 44, 154).
Los programas están condicionados por un estudio socioeconómico para
establecer quiénes se pueden beneficiar de los mismos, definiendo de esta
manera que no son para la totalidad de la población escolar del municipio. Los
programas se refieren a múltiples componentes de la canasta educativa que
facilitan el acceso, pero no se establecen los recursos para cada uno de estos
(transporte, uniformes, etc.) en el plan de inversión.

Girón (departamento de Santander)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 20.701 2.086 2.590 25.377 26.813 77,2 94,6
2007 19.250 2.383 5.244 26.877 28.502 67,5 94,3

En esta entidad territorial, tanto en 2006 como en 2007, la cobertura en matrícula


total fue casi la misma (94,6 % y 94,3 respectivamente), mientras que la oficial
disminuyó: inicialmente estaba en 77,2 % y luego en el siguiente año fue de
67,5%, lo cual es producto del aumento de la población escolar y la disminución
de las matrículas oficiales. La cobertura total se mantuvo por un aumento de
las matrículas subsidiadas.

151
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

Este municipio no reporta información de diagnóstico referida a la gratuidad


de la educación en el plan de desarrollo. Solo se dan cifras como línea de base,
las cuales son insuficientes para hacer un análisis sobre la situación actual.
En su parte programática se definen estrategias relacionadas con el acceso y
la gratuidad educativa, a través del programa “Cobertura educativa”. Entre sus
estrategias están “Gratuidad en los derechos académicos”; “Subsidiar transporte
escolar en zona rural” y “Suministro de refrigerios”. En el tema de gratuidad en los
derechos académicos se parte de una línea de base de 100% de los estudiantes
y un 5% de beneficiados con transporte escolar.

En el plan de inversión los proyectos mencionados antes, no son definidos en


rubros específicos (Plan de Desarrollo Girón, págs. 110, 251).

El plan de desarrollo no define los contenidos o las acciones especificas a las


que se refiere como “derechos académicos”, por tanto no es posible establecer
su impacto y su influencia en el mejoramiento del acceso y aumento de cober-
tura. Tampoco hay rubros específicos para cada programa, solo hacen parte de
un rubro mayor de educación, aunque se plantean cifras en las líneas de base,
no son suficientes para establecer su relación con el acceso actual al sistema
educativo de la población escolar.

Cali

Matrícula Cobertura Cobertura


Población <
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total 18 años
oficial total
2006 179.045 182.200 74.803 436.048 338.495 52,9 128,8
2007 185.929 159.374 76.819 422.122 342.124 54,3 123,4

En 2006, la cobertura oficial fue del 52,9% y en el año siguiente la cifra no varió
significativamente (54,3%). El total de matrículas es mayor a la población escolar
en ambos años, llama la atención que en 2006 la matrícula del sector privado
es un poco superior a la oficial, aunque esto se invierte para 2007.

En esta entidad territorial no fue posible conocer las dificultades relacionadas


con el acceso y los programas actuales atinentes a la gratuidad educativa en el
municipio, ya que no se reporta información de diagnóstico.

Para esta ciudad se establece “Implementación de la gratuidad educativa para


los estratos socioeconómicos 1 y 2.” (Plan de Desarrollo Santiago de Cali, pág.
12 CD) dentro de los programas del Plan de Desarrollo, no se observó en el plan
de inversión los proyectos relacionados.

152
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

El Plan de Desarrollo no explicitó más claramente cómo se hará eso de la im-


plementación de la gratuidad educativa. Sumado a esto no se precisaron los
recursos destinados a este programa.

Buenaventura (departamento del Valle del Cauca)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 43.038 9.493 23.383 75.914 57.170 75,3 132,8
2007 65.452 12.175 9.989 87.616 78.354 83,5 111,8

Se observó un aumento de la población escolar y de la cobertura de la matrícula


oficial entre 2006 y 2007. En el primer año, la cobertura oficial fue del 75%, y en
el segundo de 83,5%. Para el caso de la cobertura de la totalidad de la matrícula,
en ambos años se superó el 100% de la población escolar.

En el Plan de Desarrollo solo se reportó información de diagnóstico como sigue


a continuación:
“Hay que reconocer que, gracias a la política de subsidio a la demanda, más cono-
cida como gratuidad educativa, en el periodo lectivo 2000-2001 Buenaventura tenía
matriculado en el sector oficial 42.000 estudiantes, en el año 2006 la matrícula del
sector oficial registró un guarismo de 59.475, lo que equivale a una tasa de creci-
miento del 41,61% en cuatro años”.

En el plan de desarrollo no se observaron programas ni rubros relacionados con


gratuidad y acceso, por tanto no se pueden establecer posibles avances en este
sentido en la administración vigente.

Palmira (departamento del Valle de Cauca)

Matrícula Cobertura Cobertura


Población
Año matrícula matrícula
Oficial Privada Subsidios Total < 18 años
oficial total
2006 47.466 14.636 1.083 63.185 65.830 72,1 96,0
2007 47.934 14.343 1.169 63.446 67.595 70,9 93,9

De 2006 a 2007, hubo un leve descenso en la cobertura de la matrícula oficial y


matrícula total, en matrícula oficial se pasa de 72,1% a 70,9% y la matrícula total
de 95,9% a 93,8%, lo cual se debe en primera medida al aumento de la población
escolar. El incremento en el número de matrículas oficiales no resultó suficiente
para mantener la cobertura, también influyó la disminución de la matrícula del
sector privado.

153
4. ANÁLISIS POR ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS

En el Plan de Desarrollo no se observó información de diagnóstico referente al


tema en estudio. Por su parte, en el contenido programático se establece que
se espera ampliar cobertura y permanencia en el sistema educativo a través del
subprograma “Apoyo en gratuidad y transporte escolar” para estratos 1 y 2. En el
plan de inversión se establecen recursos específicos para el tema de gratuidad
no así para el transporte escolar.

En el Plan de Desarrollo no se define en términos puntuales a qué se hace


referencia con la expresión “gratuidad”, y llama la atención que se ubica en la
misma categoría de transporte, como subprogramas para ampliar cobertura
y permanencia de población focalizada, poniendo de manifiesto que dichos
programas no están abiertos para la totalidad de la población escolar al señalar
que su población beneficiaria está en los estratos 1 y 2.

154
CONCLUSIONES

De los 1.080 planes que hicieron parte del es-


tudio de la inclusión de los derechos de la infancia, la adolescencia y la juventud
en los planes de desarrollo de Colombia, 2008-2011, 244 planes se escogieron
para este estudio particular, por incorporar información sobre gratuidad. De
ellos, 55 presentan el asunto en sus diagnósticos, equivalente al 22,5%. Solo
218 presentan programas relacionados con la gratuidad, lo que corresponde
a un 89,3%. Por último, 128 presentan un plan de inversión al respecto, lo que
representa el 52,4% de los 244 ya mencionados.

La lógica que orienta la elaboración de los planes de desarrollo es que estos


instrumentos partan de la identificación de un problema y muestren su impacto
en la comunidad. A partir de este conocimiento, se deben plantear estrategias
y acciones de intervención. A la primera fase se le llama diagnóstico y a la
segunda programas. A su vez, estos programas requieren la definición de los
recursos para su ejecución. Esta última parte se conoce como presupuesto o
plan de inversión.

En este estudio se observó que solamente 19 planes, es decir el 7,7%, de los


seleccionados, cumplen con la condición de incluir lo concerniente a la gratuidad
en las tres etapas de la planeación. Dicha condición resulta importante, ya que
se precisa coherencia entre la imagen de la situación a cambiar y la solución
que se propone. La mayoría de los planes de desarrollo presentan programas
sin antes tener un diagnóstico de la situación.

De la misma manera, los programas deben contar con recursos específicos


para que el plan dé certeza del cumplimiento de las propuestas. Para este caso
se encontró que 121 entidades territoriales tienen plan de inversión para sus
programas de gratuidad en la educación, que es el 49,6% de los 244 planes
escogidos.

Lo más común es que los planes de desarrollo no especificaran qué contenía su


propuesta de gratuidad en la educación. Por ejemplo, el 73,7% de los planes que
incluyeron en sus programas el término “gratuidad”, no establecieron programas
específicos relacionados con barreras de acceso a la educación o componentes

155
CONCLUSIONES

de la canasta educativa. Si a lo anterior se le suma el que en varios casos se


hizo referencia a la gratuidad como si estuviera al mismo nivel del transporte,
la alimentación o los uniformes, se deduce que no hay claridad sobre el tema
en los planes de desarrollo.
Lo expresado en el párrafo anterior se refuerza cuando en algunos planes de de-
sarrollo se encuentra que la gratuidad en la educación se asocia exclusivamente
al costo de las matrículas, o al cubrimiento del costo de los servicios públicos.
También se encontraron referencias a la gratuidad como una dificultad para el
uso autónomo de los recursos destinados a la educación. Esto se explica porque
al tener que cubrir con presupuesto de la entidad territorial costos que antes se
cargaban a los hogares de los estudiantes, como servicios públicos y papelería,
el margen de inversión en otros frentes se reduce.
Con relación a las 30 entidades certificadas que fueron estudiadas con más
detalle, solo tres entidades (Amazonas, Tunja y Pereira) tienen cobertura del
100% en matrícula oficial. El ofrecimiento de educación gratuita, que cubra to-
dos los costos inherentes, ayuda a que la cobertura sea eficaz, es decir, a que
los cupos dispuestos sean verdaderamente utilizados y a que los estudiantes
se mantengan en las aulas.
En cuanto a los programas se presentan en las 30 entidades certificadas que
cumplen con la condición de tener incluir temáticas relativas a la gratuidad, el
40% incluye programas de alimentación escolar; el mismo porcentaje ejecutará
programas para transporte escolar. Un 30% de planes ofrece ambos programas.
En el 36,6% de los 30 planes de entidades certificadas se refieren a la gratuidad
no especificada que se ofrece junto con otro programa específico, asimilándose
la gratuidad a la misma categoría de transporte, alimentación escolar y otros
factores relacionados. El 26,6% de estos 30 planes hacen referencia a la gratui-
dad sin especificarla, sin vincularla u ofrecer otro proyecto.
Son realmente pocos los planes que plantean más de dos programas específicos;
en este caso, solo son cinco, lo que corresponde al 16,6% de los 30 planes de
las entidades certificadas seleccionadas.
El 16,6% de las 30 entidades territoriales certificadas analizadas definen los
rubros específicos para cada proyecto de acceso o gratuidad, los cuales no
siempre se establecen con anterioridad en los programas, ya que existen planes
(Pasto, Arauca) en los cuales no se observó el tema en su parte programática
y sí en sus presupuestos.
El 30% de estas entidades certificadas tratan el tema el tema en los programas y
en algunos casos definen los proyectos (alimentación, transporte, etc.), pero en el

156
LA GRATUIDAD DE LA EDUCACIÓN • pARTE 2

plan de inversión estos hacen parte de un rubro integral, donde no se establecen


los recursos para cada uno. Por último, el 53,3% de las 30 entidades territoriales
certificadas no contienen en sus presupuestos proyectos de gratuidad o acceso,
aunque lo mencionan en sus programas o diagnósticos.

En términos generales en los planes de desarrollo se establecen como objetivos


y metas el aumento de la cobertura y el mejoramiento del acceso a la educación,
pero por lo regular no es posible establecer con claridad cómo se alcanzarán
estos objetivos y metas, y cómo contribuye una concepción sobre la calidad de
la educación.

Si bien las entidades territoriales destinan recursos para aliviar los costos
educativos que de otra manera se trasladarían a los hogares, los planes de
desarrollo no evidencian que el alcance de los proyectos de gratuidad, lleguen
a un volumen importante de la población. Se aprecia que la mayor parte de los
programas están lejos de alcanzar cobertura educativa reportada y es frecuente
que los proyectos de gratuidad se focalicen en poblaciones de los estratos más
bajos del Sisben.

Si bien la focalización sigue lineamientos nacionales, es discutible su efectivi-


dad en la universalización de los beneficios locales por diferentes razones cuya
complejidad trasciende este estudio.

Desde estudio no puede establecerse una evaluación concluyente sobre la situa-


ción del concepto de gratuidad y su aplicación en el país, porque debe remitirse
a lo que los planes de desarrollo consignaron. Probablemente en los equipos de
la administración de departamentos y municipios tengan mayor claridad sobre
la calidad educativa que la que se lee en los planes de desarrollo. Sin embargo,
reconociendo la importancia de tales planes como el eje de la gestión local, sí
puede decirse que el concepto de calidad en la educación y las estrategias para
desarrollarlo en las regiones no están plasmados con claridad.

La formulación de programas y recursos para lograr la gratuidad en la educación


debe apoyarse en diagnósticos que muestren cuáles son los componentes de
la canasta educativa que más afectan a los hogares de cada región. No obs-
tante, en general se evidenció en el análisis de la inclusión de los derechos de
la infancia, la adolescencia y la juventud, que el nivel diagnóstico es el menos
incluyente en los planes de desarrollo. Lo mismo sucedió en el caso de la gra-
tuidad de la educación.

De los diagnósticos parte la coherencia de los planes, la misma que debe


expresarse en programas que atiendan a lograr la eficacia en la cobertura, la
retención escolar y el aprendizaje efectivo.

157
CONCLUSIONES

Es probable que en este, como en otros temas de la planeación, haga falta


mayor acompañamiento técnico en las regiones para comprender y asumir la
importancia de la gratuidad en la educación, como concepto y conjunto de ac-
ciones que contribuyen en gran medida al desarrollo regional. Probablemente
las inflexibilidades del marco normativo nacional, así como las restricciones del
presupuesto, hagan muy complicado que en algunas entidades territoriales se
logre aplicar una política de gratuidad en la educación de manera cabal. Con todo
esto, hay que llevar al máximo las capacidades locales, el ingenio y el buen uso
de los recursos para que más niños y niñas lleguen y se queden en las aulas.

158