COMISIÓN MULTIPARTIDARIA ENCARGADA DE ESTUDIAR Y

RECOMENDAR LA SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA DE LOS

PUEBLOS INDÍGENAS

PERIODO LEGISLATIVO 2009 2010

INFORME
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS PUEBLOS
INDÍGENAS U ORIGINARIOS

MAYO 2010

1
 INFORME
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS PUEBLOS
INDÍGENAS

MAYO 2010

2
COMISIÓN MULTIPARTIDARIA ENCARGADA DE ESTUDIAR Y RECOMENDAR LA SOLUCIÓN A LA
PROBLEMÁTICA INDÍGENA

LEGISLATURA 2009 - 2010

Congresistas:

Gloria Deniz Ramos Prudencio Presidenta

Juan David Perry Cruz Vicepresidente
Karina Juliza Beteta Rubín Secretaria
Hilaria Supa Huamán
Elizabeth León Minaya
María Cleofé Sumire Conde
Gabriela Lourdes Pérez del Solar Cuculiza
Alfredo Tomás Cenzano Sierralta
José Macedo Sánchez
Yonhy Lescano Ancieta
Rolando Reátegui Flores
Eduardo Peláez Bardales

Responsable de la elaboración del Informe

Abogado Handersson Bady Casafranca Valencia

Asesor de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática
Indígena.

Lic. Felipe Vargas Contreras

Asesor de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática
Indígena.

Técnica Parlamentaria:
María Gutiérrez Delgado
Secretaria de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática
Indígena.

Congreso de la República

Lima – Perú – Mayo de 2010.

3
 CONTENIDO

CAPITULO I

Reconocimiento, Representatividad e Institucionalidad.............................

CAPITULO II

Educación Intercultural Bilingüe .......................................................................

CAPITULO III

Salud Intercultural..............................................................................................

CAPITULO IV

Territorio y Desarrollo……………………………………………….................

La propiedad comunal y el derecho territorial de los pueblos indígenas….......

Titulación de las Comunidades Campesinas y Nativas……………………......

Territorios Indígenas y Recursos Naturales ………...........................................

Reservas Territoriales y Reservas Indígenas de los Pueblos Indígenas en

Aislamiento Voluntario…………………….........................................................

Conclusiones…………………………………………………………………………….

Recomendaciones………………………………………………………………………

Anexos...……………….....................................................................................................

4
 RESUMEN EJECUTIVO

INFORME DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS

Los pueblos indígenas en el Perú, históricamente, han vivido excluidos de la Política

Nacional de Estado. Siempre han existido dificultades estatales para lograr entender las
necesidades y derechos de los pueblos originarios y la atención de sus propias
prioridades de acuerdo a su cultura y cosmovisión.

Actualmente, los pueblos indígenas afrontan una serie de problemas que afectan su
bienestar y desarrollo integral. No obstante, a que en los territorios de los pueblos
indígenas se desarrollan la mayoría de las actividades mineras e hidrocarburíferas,
dichos pueblos viven en una situación donde se presentan niveles de pobreza extrema,
existe un limitado desarrollo local, presentan condiciones de Salud altamente precarias,
con un alto índice de desnutrición, alta mortalidad y contaminación ambiental en sus
territorios. No cuentan con un Sistema Educativo adecuado a sus condiciones culturales,
geográficas, sociales, y lingüísticas. A la ausencia de Representación política en las
decisiones del Estado, se suma el hecho de que no cuenta con políticas públicas
coherentes dirigidas a su bienestar y a la dificultad de aplicar sus instituciones propias en
sus territorios, como por ejemplo la aplicación de la Justicia indígena, debiendo ser
considerados como actores para el desarrollo.

Todos estos hechos, han convertido a los pueblos indígenas en víctimas permanentes
de los conflictos socioambientales, que a su vez, han colocado a sus lideres y
representantes en una situación de marginalidad ante las leyes penales, que han
criminalizado la protesta social, reduciendo su derecho a protestar, situación que ha
conllevado a conflictos consumados, como el de Bagua, que al mismo tiempo
potencializa otros que pueden venir.

Una herramienta fundamental para la búsqueda de soluciones a problemas sociales,

es, sin duda alguna, el diálogo. Esta herramienta fue utilizada, en algunos momentos, en
el primer gobierno del presidente García Pérez, mediante foros de encuentro entre el
Estado y la población –especialmente rural-, a la cual se denominó el Rimanacuy1.

El primer Rimanacuy en 1986, fue un espacio donde el Estado y representantes de

todas las comunidades campesinas y nativas del país discutieron y debatieron por
primera vez de manera directa, diferentes temas que los relacionaba con el Estado o los
distanciaba de éste. La importancia del Rimanacuy consiste en que se convirtió en un
espacio de encuentro y relacionamiento entre la autoridad mayor “Estado”, “Gobierno
Central” –hoy gobierno nacional-, representado por el Presidente de la República, quien
participó en las plenarias de las comisiones de trabajo, y en donde la población indígena

1
Palabra quechua que significa “conversaremos” o “dialoguemos”, fue utilizada para designar foros de
encuentro Estado-población.

5
pudo expresar directamente sus problemas y plantear también alternativas de solución2.
El Rimanacuy fue un espacio de diálogo directo.

Posteriormente, en el año 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las

Comunidades Nativas3 estableció la conformación de una Mesa de Diálogo y
Cooperación para las Comunidades Nativas, a fin de elaborar, con las organizaciones
indígenas e instituciones involucradas, un Plan de Acción que contiene ocho áreas
temáticas con los asuntos prioritarios consensuados. Este Plan, elaborado en el gobierno
de transición del Presidente Valentín Paniagua, debió tener mayor impulso durante el
gobierno de Alejandro Toledo y ser implementado progresivamente por los distintos
sectores involucrados. Sin embargo, en cuanto a evidencias de eficiencia en su
aplicación no ha habido mayores logros.

A diferencia de los Rimanacuy, no es sino hasta ahora –después de los sucesos de

Bagua- que el gobierno actual, a través del Grupo Nacional de Coordinación para el
Desarrollo de los Pueblos Amazónicos4, dentro del marco de las mesas de dialogo del
Ejecutivo con los Pueblos Indígenas, ha considerado actualizar el mencionado Plan de
Acción para los asuntos prioritarios de las Comunidades Nativas. Dicho proceso de
actualización, culminó en diciembre de 2009 con una serie de acciones propuestas para
mejorar las condiciones de vida de las Comunidades Nativas5.

En este contexto, la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar

la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas ha elaborado el Informe sobre
Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas, el mismo que ha sido abordado desde un
enfoque de lineamientos que se articulan con el nuevo Plan de Acciones para los
asuntos prioritarios de las Comunidades Nativas, elaborado de manera conjunta entre el
Poder Ejecutivo y los Pueblos Indígenas; extensión que vale para los pueblos andinos.
La correlación de lineamientos con objetivos y acciones se puede notar en que se ha
tomado como base los acuerdos recogidos y transcritos en el Acta de la Mesa 4, sobre
Desarrollo de Pueblos Indígenas, de la Mesa de Diálogo PCM- Organizaciones de
Pueblos Indígenas amazónicos (Agosto – Diciembre 2009).

Debido a la amplitud del tema (Políticas Públicas), esta Comisión se ha visto en la

necesidad de priorizar su estudio en las siguientes áreas temáticas: 1) Institucionalidad y
Representación; 2) Territorio y Desarrollo; 3) Educación Intercultural Bilingüe y; 4)
Salud Intercultural. Para la elaboración de cada uno de éstos temas, en principio, se ha
levantado información actualizada de los mismos y se ha contado con la presencia de
funcionarios públicos, representantes indígenas y profesionales expertos en dichas áreas,
los mismos que han participado en las diversas reuniones de trabajo de los asesores de la
Comisión y de los asesores de los congresistas miembros de la Comisión, asimismo se

2
Como resultados notorios del Rimanacuy se dieron la nueva Ley de Comunidades Campesinas (1986) y
la Ley de Deslinde y Titulacion del territorio comunal (campesino) de 1987.
3
Decreto Supremo 015-2001-PCM, del 13 de abril de 2001.
4
Resolución Suprema Nº 117-2009-PCM (11.06.2009). Constituye el Grupo Nacional de Coordinación
para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos.
5
Mesa de Trabajo Nº 4. Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico. Lima 11.12.2009.

6
han organizado dos talleres con representantes indígenas y docentes en Cusco y Puerto
Bermúdez los talleres realizados.

I) Representación:

La situación de los pueblos que han atravesado los pueblos indígenas del área andina
y amazónica es que siendo originarios antes de la conquista y la colonia, ni el estado
colonial ni el republicano han dado paso al RECONOCIMIENTO ciudadano e inclusión
de ellos como parte efectiva del estado – nación, ni han dado canales de
REPRESENTACIÓN en el plano social y estatal, dando como resultado una débil
INSTITUCIONALIDAD del estado para con los pueblos indígenas, siendo necesario
entonces recoger su diversidad cultural como riqueza y oportunidad para nuestro país y
sus perspectivas de desarrollo.

Los pueblos demandan que la sociedad peruana y el estado les reconozcan el

conjunto de derechos colectivos que garantizan la Constitución y el Convenio 169, así
como su rol actuante de hoy como sujetos que pueden y deben participar en los planes
y programas de nivel nacional, regional y local a quienes el Estado debe atender con
un conjunto de políticas públicas (Artículo 7°), así como al derecho de consulta.

En relación al reconocimiento de sus derechos se identifican en primer orden

cuatro temas pendientes:

Un primer tema pendiente es el reconocimiento del valor de las culturas y su

patrimonio de nuestros pueblos indígenas, y su reconocimiento constitucional como
pueblos, tanto como producto de su actuar en el pasado como por su aporte actual a la
historia de la pluralidad étnica y cultural de la nación, para promover el reconocimiento
de todos, afirmando su autovaloración y el fomento de la autoestima cultural.

Un segundo tema pendiente para el Estado peruano es el de dar un adecuado

tratamiento a las lenguas y derechos lingüísticos de los pueblos originarios, en atención
efectiva a la realidad pluricultural y multilingüe del país y por el gran significado de ello
en cuanto al impacto de la recuperación del patrimonio cultural para una perspectiva de
desarrollo integral de las áreas andina y amazónica, y del conjunto del país.

Un tercer tema pendiente para fines de planificación y concertación en políticas

públicas, es que el estado cree un Centro de Estudios e Investigación dedicado a los
pueblos originarios, que en coordinación con el INEI y con la participación de las
organizaciones indígenas, favorezca la consolidación de estadísticas certeras, incluyendo
factores demográficos, culturales y territoriales; ello no se observa en recientes
documentos del denominado CEPLAN(centro nacional de planeamiento estratégico).

Una cuarta cuestión pendiente a asumir por el Estado Peruano en el plano

constitucional y normativo es la de la representación social y política de los pueblos

7
indígenas en el poder legislativo y en las instancias de los otros poderes del estado, tanto
de nivel nacional como en el subnacional, que ya ha comenzado a expresarse tenuemente
en algunas municipalidades y regiones. Representación de pueblos que debe ser
entendida no solo en nivel local y regional sino para que con mirada estratégica el estado
considere la creación de una mayor institucionalidad estatal, con niveles especializados,
con los recursos necesarios y las funciones y competencias para dar una atención de
conjunto a la problemática de los pueblos indígenas

En el lado de los pueblos es posible constatar que existe una muy diversa
institucionalidad social en el campo de los pueblos andinos y amazónicos, tanto en un
plano social como cultural, en particular en las áreas rurales andina y de selva como en
áreas urbanas, que debe ser ampliado a nivel global del estado, como parte de la
inclusión en él, puede favorecer una integración social y nacional del país. Ello deberá
expresarse en una recuperación de institucionalidad estatal mediante la creación del
Ministerio de Pueblos Indígenas.

II.- Educación Intercultural Bilingüe y Salud Intercultural

En la estructura del estado existe y predomina una óptica y manejo sectorialista

(sesgadamente sectorial y que no articula la gestión de la educación y de la salud) para la
implementación de una serie de acciones en dichos campos.

Son los pueblos indígenas los más afectados por procesos y situaciones de
desigualdad socioeconómica, de inequidad y exclusión, de carencias y recorte de
derechos, de discriminación e invisibilidad como pueblos y culturas, como también los
más vulnerables ante el recrudecimiento de eventos de desastres como inundaciones y
otros, acelerados por el Fenómeno el Niño, por alteraciones provenientes del cambio
climático y la intervención humana como es el caso específico de los impactos y pasivos
ambientales, que terminan afectando de varias maneras los ecosistemas donde habitan y
sus provisiones de medios de vida, hasta el punto de varios casos de posible
desaparición.

Es la dimensión de la cultura de nuestros pueblos originarios y su riqueza como

diversidad cultural que tiene que ser asumida y recuperada por el país, mas aun a partir
de los compromisos que derivan de asumir los Años Internacionales de Acercamiento de
las Culturas y de la Diversidad Biológica, declarado por las Naciones Unidas: es esa
fuente múltiple de CULTURA que ha aportado a la salud de la naturaleza y de la salud
humana, es la que tiene ser recuperada y articulada a los nuevos y aprendizajes de la
ciencia y la tecnología, en cuanto no impacten negativamente en ellas, para producir
proceso creativo de articulación entre SALUD y EDUCACIÖN, en el marco de nuestra
propia experiencia peruana de generar y construir participativamente subsistemas de
educación y salud con pertinencia intercultural, adecuados a la realidad cultural y
territorial de los pueblos indígenas. En ese contexto se propone tener en cuenta lo
establecido por la UNESCO en lo que refiere al inicio del Decenio sobre la Educación
para el Desarrollo Sostenible para los años 2005 – 2014, y su articulación con la

8
aplicación del Convenio 169, en cuanto establecer nuevos niveles de correlación de
carácter sistémico e intersectorial para avanzar hacia una atención efectivamente integral
a las demandas de los pueblos amazónicos y andinos.

En una evolución, la Educación Bilingüe transitó a una Educación Intercultural

Bilingüe o EBI, que trató de no limitarse al énfasis en lo lingüístico (aprendizajes en
lengua materna vs. aprendizaje del castellano como segunda lengua), el concepto de lo
intercultural aparece en la década del 80 y su adopción se procesa en la construcción de
respuestas a las necesidades de las poblaciones bilingües con preferencia en zonas
rurales. El tránsito a la democracia y la extensión de la EBI en el Perú y América Latina,
significó el paso del planteamiento de una EIB para las poblaciones vernáculo hablantes
a la propuesta conceptual de una Educación Intercultural para todos – EIT -, que
sustentaba comprender y alcanzar también a las poblaciones urbanas, en una perspectiva
nacional de conjunto que aun hoy falta ser difundida y asumida, estando por hacerse un
balance de cuánto de lo aprobado en un discurso normativo sectorial es efectivamente
aplicado con señales de transformación de la realidad; en tanto que para su intento de
diseminación de la EIB o la EIT,

Existiendo serios problemas de pertinencia y de atención efectiva en lo que

respecta a los logros de aprendizaje y al enorme debilitamiento de las instituciones
de formación docente en EIB, se proponen los siguientes Lineamientos:

1. La Educación Intercultural Bilingüe, EIB, tiene prioridad como política pública,

con la dotación de recursos y presupuesto necesarios, destinada a atender todos
los niveles de la EBR, y asegurar la cobertura al 100% y la calidad con
pertinencia en Inicial y Primaria para los territorios de la amazonía y área
andina, aplicando criterios de discriminación positiva.

2. La definición de la Política Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y para

todos destinada a favorecer una elaboración curricular pertinente y una
producción de textos escolares en el marco de cada cultura y de los Proyectos
Educativos Regionales, como del Proyecto Educativo Nacional; contará con la
decisiva participación de las organizaciones indígenas y comunidades en su
formulación y planificación integral en aplicación del derecho a consulta
(C169)?,

3. Las Direcciones Regionales de Educación con sus Unidades de Gestión

Educativa Local de las regiones con pueblos indígenas y comunidades definirán
su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos y financieros a las
generaciones de niños y jóvenes de los pueblos indígenas mediante el
establecimiento de un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe
sustentado en redes educativas con tratamiento preferente dentro del sistema
educativo regional y nacional,.

4. Institucionalización de las instancias de formación de los profesores de

educación intercultural bilingües según la cultura de cada pueblo, con el
reconocimiento y mejoramiento profesional necesario en base a la adecuación

9
 pertinente de la carrera pública magisterial y las normas existentes de acuerdo a
lo establecido en el C169, con derogatoria de los dispositivos que afectan a los
ISP públicos con carreras de EIB

5. Reconocimiento de la los IEGECOM (escuelas de gestión comunal) y del pago a

los docentes de EIB que atienden en ellas, como alternativa transitoria para su
reemplazo definitivo por Instituciones Educativas permanentes con creación de
plazas para profesores bilingües en todas las comunidades nativas y
contratación de profesores bilingües indígenas ya formados, en base a nuevos
criterios e indicadores de desarrollo de personal docente y administrativo que
respeten las particularidades de la distribución de la población infantil y de las
instituciones educativas según territorio, dinámica de asentamiento poblacional,
y pertinencia cultural, con definición de la oferta y demanda educativa en
nuevos términos de equidad e inclusión, al mismo tiempo que se atienda el
nombramiento docente con criterios distintos a los establecidos en las normas
referidas a carrera pública.

6. Aseguramiento del acceso a la educación superior tecnológica y la educación

superior universitaria, con pertinencia y orientación intercultural en función de
un desarrollo humano y sostenible para la región de origen de los egresados
beneficiados, con cuotas de ingreso, sistema de becas, así como participación en
la gestión institucional como en los proyectos que tengan relación con los
recursos de su territorio.

Es indispensable que en cada región las instancias regionales y locales, junto con el
nivel central de sector puedan consensuar un diagnóstico y líneas de acción con las
comunidades y organizaciones, de modo que en ese marco se pueda ir articulando la
medicina tradicional con los avances de la medicina contemporánea de otras latitudes.
En este proceso, es de gran importancia una apertura a todo nivel para recuperar e
incorporar los saberes ancestrales que se sustentan tanto en la medicina natural como en
las buenas prácticas que existen en las comunidades. Así la propuesta de orientar con
enfoque intercultural la salud reproductiva y sexual, en las mujeres indígenas,
respetando su cosmovisión, usos y costumbres, y de informar a las poblaciones
originarias con contenidos, actitudes y metodologías adecuadas, son un avance en el
proceso de construir la salud y la medicina intercultural.

Existiendo serios problemas de pertinencia y de atención efectiva en lo que

respecta a las deficiencias de la atención primaria de salud y a la falta de recursos
para el aseguramiento universal con respecto a los pueblos indígenas, se proponen
los siguientes Lineamientos:

1. La construcción y definición de la Política Nacional de Salud Intercultural y

para todos está destinada a favorecer una atención integral en salud física,
mental y ambiental requiere que en su formulación y planificación cuente con la
participación de las organizaciones indígenas y comunidades en posniveles
local, regional y nacional, con aplicación del derecho a consulta y de lo
establecido en el C169.

10
 2. La Salud Intercultural en el Perú, tiene prioridad como política pública en
concordancia con los objetivos del Milenio y del C169, destinada a garantizar
plena cobertura de la salud pública para todas las comunidades nativas y
andinas, con la dotación de recursos y presupuesto necesarios, con planificación
integral regional y local, para asegurar la atención en salud en los niveles de
prevención, asistencia y de emergencia, según la realidad ecosistémica,
territorial y geográfica de los pueblos

3. El Ministerio de Salud y las Direcciones Regionales de Salud con sus

correspondientes instancias locales de las regiones con pueblos indígenas y
comunidades definirán su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos y
financieros a los niños, niñas y mujeres de la amazonía y áreas andinas,
mediante el fortalecimiento de una institucionalidad descentralizada en un
Subsistema Intercultural de Salud en base a nuevos indicadores pertinentes de
eficiencia en el Seguro Integral de Salud, con articulación transversal y sectorial
en base a redes y al nivel comunitario de los pueblos, garantizado por un
porcentaje fijo del Presupuesto regional y nacional, con presencia de sus
representantes en los órganos de toma de decisión de las respectivas instancias.
Este Subsistema ha de tener características regionales y ubicación dentro de las
estructuras de los gobiernos regionales y locales

4. Fortalecimiento del Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI), en la

formulación de propuestas políticas y estratégicas para la promoción, la
coordinación y el apoyo a acciones especiales para los pueblos indígenas , con
medidas de adecuación de la formación profesional de médicos, enfermeras y
personal técnico y administrativo de salud en una medicina con enfoque
intercultural para efecto de la selección de recursos humanos y un desarrollo de
capacidades que respete, recupere e integre la medicina tradicional y las
prácticas ancestrales de nuestros pueblos con los avances de la medicina
contemporánea y la tecnología intercultural, con pertinencia y orientación a un
desarrollo humano y sostenible

5. Reorientación del sistema de salud y su articulación a todos los sistemas del estado y la
sociedad con fortalecimiento de la prevención comunitaria en los aspectos sanitario y
ambiental, en aplicación del Decenio de la Educación para el Desarrollo Sostenible,
2005-2014 UNESCO, a fin de revertir drásticamente la mortalidad neonatal e infantil y
materna, el subregistro de muertes y nacimientos, los impactos de la contaminación
ambiental, como mejorar la esperanza de vida de las mujeres y la calidad de vida de la
población en general con prevención y atención a las enfermedades emergentes y re-
emergentes en zonas rurales de la Amazonía y los Andes.6

6
Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas
Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Organizaciones de Pueblos Indígenas amazónicos.

11
III.- Territorio y Desarrollo:

El Territorio Indígena, en su integridad, constituye uno de los temas de

máximo interés para los pueblos indígenas y uno de los elementos centrales de su
existencia colectiva. Los derechos sobre sus tierras y territorios constituyen la
preocupación central de muchos pueblos indígenas. Asimismo, uno de los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas es el derecho sobre los territorios que éstos
ocupan, en tanto que, su reconocimiento legal y demarcación son considerados como
base de su supervivencia física y cultural.

Los pueblos indígenas tienen un arraigo con el territorio que va más allá de la
concepción material de las cosas. Jurídicamente, sus principios estarían basados en el
pensamiento y procesamiento de la cosmovisión, enmarcados dentro de un Derecho
Mayor, un Derecho Propio o una Ley de Origen basada en la relación del hombre con la
tierra, en sus dos componentes unidos, inherentes al ser, lo espiritual y lo material. Su
territorio ancestral es descrito como una representación física de su cultura,
espiritualidad e identidad. El territorio enmarca una interdependencia entre los miembros
del pueblo indígena, su cultura, la tierra y sus recursos naturales.

El tema del territorio –territorialidad- es uno de los ejes conceptuales de la

plataforma de reivindicaciones de los pueblos indígenas. Empero, no únicamente en su
condición de derecho colectivo indispensable, sino como una verdadera dimensión
existencial de cada pueblo. Su tratamiento jurídico reviste una importancia determinante
para el ejercicio del resto de los derechos que los pueblos proclaman.

Sin embargo, este tema constituye uno de los puntos más conflictivos, en el
intento de compatibilizar interculturalmente los conceptos jurídicos occidentales que
orientan a los Estados americanos con una descripción real, y por lo tanto
razonablemente justa, de lo que el hábitat de un pueblo indígena significa para su normal
desenvolvimiento en términos prácticos. Efectivamente, en la actualidad en el Perú
existe un conflicto conceptual, primero entre tierra - territorio y propiedad.

Los Estados han puesto resistencia a la utilización del término de “territorio”, por
lo que prefieren denominarlo “tierras”, sin considerar las diferentes connotaciones que
estos términos tienen para los propios pueblos indígenas. El territorio que le pertenece a
un pueblo indígena, es el espacio donde su cultura se reproduce y ejerce su autonomía
interna dentro de las fronteras del Estado peruano y los derechos humanos, por lo tanto
no es similar al territorio estatal. Corresponden a ideas totalmente distintas.

Recientemente, después de los sucesos de Bagua, el economista peruano

Hernando De Soto ha señalado que la problemática de los pueblos indígenas no pasa
por una cuestión de etnia o cultura sino, más bien, por una cuestión de economía, que
esta situación de “desprotección”, es producto de la forma de propiedad que tienen sobre
sus tierras.

Siendo la forma de la propiedad, un argumento para cuestionar el problema de

desarrollo de los pueblos indígenas, a efectos de valorar –jurídicamente- esta forma de

12
propiedad, es necesario tener presente en todo momento las fuentes normativas y
jurisprudenciales que se refieren al tema.

Uno de los principales ejes temáticos de las comunidades y de sus organizaciones

representativas es el tema de: Territorio, los recursos naturales y la biodiversidad. Por lo
que en este capítulo se desarrollan 4 componentes fundamentales:

i. la propiedad comunal
ii. la titulación de las comunidades
iii. la superposición de derechos, los recursos naturales y los
conflictos sociales.
iv. las Reservas Territoriales para los Pueblos Indígenas en
Aislamiento Voluntario.

13
 CAPITULO I

RECONOCIMIENTO, REPRESENTACIÓN E
INSTITUCIONALIDAD

1. RECONOCIMIENTO

El conjunto de problemas relacionados con la problemática de los pueblos indígenas que

se han presentado en forma acumulada en esta primera década del siglo XXI en el Perú,
que ya habían asomado en la década de fin de siglo XX al definirse la Constitución de
1993 y ratificarse el 02 de febrero del 1994 el Convenio N° 169 de la OIT, como parte
de la normativa de nivel constitucional, requiere un análisis y tratamiento que a su vez
implica asumir con perspectiva histórica el conjunto de procesos inacabados que datan
de la fundación del estado republicano y del proceso de independencia iniciado con los
movimientos campesinos del siglo XVIII frente a un orden colonial en crisis. Puntos de
gran significado de tal antecedente histórico fueron la resistencia indígena de Juan
Santos Atahualpa en la selva central7 y décadas mas tarde, la revolución de Tupac
Amaru II en la sierra sur andina en 1780, aun cuando fueron expresiones socioculturales
diferenciadas en tiempo y ubicación geográfica.

En el año 2010, declarado por las Naciones Unidas y encargado a la UNESCO como
Años Internacionales de Acercamiento de las Culturas y de la Diversidad Biológica,
hace indispensable tomar conciencia de ello en lo que significa asumir las características
del proceso del estado nación en el Perú, para plantearse la pregunta de cuánto de la
diversidad cultural y social expresada en nuestra historia ha logrado ser efectivamente
recogida, representada y reconocida en forma oficial a nivel estatal, para avanzar a
niveles de un desarrollo integral y sostenible con superación de los puntos críticos de la
pobreza, la desigualdad, la discriminación racial, como en particular del peso de un
estado monocultural, en la mirada necesaria hacia el escenario del 2021 que como reto
convoca e interpela a todos los sectores de la sociedad peruana y sus poderes públicos,
para la construcción de una democracia intercultural.

Si bien lo acumulado hasta la Constitución de 1993, en cuanto al reconocimiento de un

conjunto de derechos, como el derecho a la igualdad ante la ley y a la no discriminación
de cualquier índole, y en particular a la identidad étnica y cultural, con reconocimiento y
protección de la pluralidad étnica y cultural de la Nación, por parte del Estado (Artículo
2°, 2 y 19), y que por la ratificación del Convenio N° 169 se extendió a “los pueblos
considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el
país en la época de la conquista o la colonización y que, cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, o parte de ellas”(Artículo 1°, b); en la práctica y en los hechos fue poco lo

7
Varese, Stéfano. La sal de los cerros, resistencia y utopía en la amazonía peruana. Fondo Editorial del
Congreso del Perú. Cuarta edición, Lima 2006.
Macera , Pablo y Casanto, Enrique. El poder libre ashaninka. Fondo Editorial de la Universidad de San
Martín de Porres. Lima 2009

14
reconocido, incluido e integrado a la dinámica del estado de lo que históricamente han
significado y comprenden hoy los pueblos indígenas, para un desarrollo cualitativo e
integrador de la nación peruana, en tanto lo asumido en la Constitución y en las leyes
respecto a las Comunidades Campesinas y Nativas era insuficiente en el plano
económico (TITULO III, DEL RÉGIMEN ECONÓMICO, CAPÍTULO VI, DEL
RÉGIMEN AGRARIO Y DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS,
Artículo 89°). De ello se deduce la necesidad de hacer mas expreso un reconocimiento
jurídico constitucional como pueblos indígenas, dado el rol fundamental del componente
étnico cultural.

En los años 2000 y 2001 a partir de demandas de los pueblos indígenas Ashaninka,
Yanesha y Shipibo-Conibo de la selva central, en torno a la creación de la Reserva
Comunal El Sira en los departamentos de Huanuco, Pasco y Ucayali, se planteó al
Gobierno de Transición del Presidente Valentín Paniagua el pedido de conformar una
Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, cuyo resultado fue la
elaboración y aprobación del Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios, el
reconocimiento estatal fue dado entonces a la Comisión Indígena Nacional de la
Amazonía (CINA). Lo significativo de este Plan Prioritario es que se constituyó en el
primer instrumento de políticas públicas del Estado para abordar la problemática
indígena, en condiciones que la representación a nombre de los pueblos indígenas era
otorgada a las organizaciones de los pueblos amazónicos hasta entonces reconocida, que
luego fue progresivamente extendido a CONAP (Confederación de Nacionalidades
Amazónicas del Perú)8 y a AIDESEP (Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
Peruana)9 en el tránsito del 2001 al 2008, como paso expreso de aplicación del Convenio
169 de la OIT.

Tal paso inicial no resolvió el tema de a quiénes mas se reconocía en la condición de

indígenas pero si daba evidencia de que el Estado debía comenzar a abordar la
problemática. Por tanto era y sigue siendo indispensable identificar como Estado, el
visualizar como sociedad, y hacer efectiva una delimitación progresiva de la ubicación y
posicionamiento de las poblaciones indígenas, en los varios aspectos de reconocimiento
a sus culturas y organizaciones, con toda la diversidad y complejidad que esto
comprende en el plano de los pueblos y etnias de que se trate, de los niveles de
organización y referencia geográfico territorial a ser respetado por el estado y por otros
interlocutores, en los niveles central – nacional y subnacional (regional y local), como
para ser identificado como actores sociales en la determinación de políticas públicas y
como sujetos de derecho en tanto pueblos y personas que los comprendan.

Este tema por resolver a nivel estatal y societal, requiere ser considerado tomando como
base el aporte de las ciencias sociales y humanas, por las cuales se supera la idea de
raza o carácter biológico para analizar la problemática de los pueblos indígenas y sus
derechos, por conceptualizaciones sobre cultura e interculturalidad, que permiten un
enfoque cualitativo y moderno para un abordaje serio de la problemática de los pueblos
indígenas en nuestro país.

8
www.conap.org.pe
9
www.aidesep.org.pe

15
Así desde un punto de vista antropológico / sociológico, según Armengol:

”la cultura es un sistema de significados, conocimientos, símbolos y experiencias

que se comparten y se expresan en los comportamientos y prácticas de los
miembros de un grupo y les aportan una definición social y un sentido de
asociación.
Se expresa a través de rituales , ceremonias y símbolos, que pueden servir para
reforzarse y mantenerse recíprocamente. En su sentido etnográfico más amplio,
la cultura es un todo complejo que incluye arte, moral, leyes, costumbres,
creencias, conocimientos y todo el resto de capacidades y hábitos adquiridos por
las personas como miembros de una sociedad”10

Debido a que la cultura es una parte heredada y transmitida, también se produce un

estado de permanente cambio, los que se producen por contacto entre grupos humanos,
por las interacciones con el medio natural como por las fuerzas existentes dentro del
grupo (Hoevel y Wreaver, 1985), constituyen según Muñoz y Román el patrimonio
singularizador de los grupos humanos, cuyos sistemas de culturas:

“pueden ser considerados como productos de acción y como elementos

condicionados de la acción futura”11

En tanto los pueblos reconocidos en el Perú poseen sistemas culturales y un patrimonio

integral en sus diversos contextos y entornos que habitan, el Convenio 169 obliga al
Estado peruano a asumir la responsabilidad de desarrollar con su participación acciones
destinadas a proteger sus derechos y garantizar el respeto a su integridad (Artículo 2°, 1)

Por ello un primer tema pendiente es el de reconocimiento del valor de las culturas y
su patrimonio de nuestros pueblos indígenas, no solo como producto de su actuar en el
pasado y de aporte a la historia de la pluralidad étnica y cultural de la nación en
múltiples aspectos, sino también en su rol actuante de hoy como sujetos que pueden y
deben participar en los planes y programas de nivel nacional, regional y local (Artículo
7°), a quienes el Estado debe atender con un conjunto de políticas públicas, en relación
al conjunto de derechos que garantizan la Constitución y el Convenio 169.

El estado peruano en sus distintos niveles de gobierno no puede desconocer a pueblos

hermanos, sino promover el reconocimiento de todos y de valorarnos entre nosotros,
destacando la importancia de la valoración y de la autoestima cultural, viendo este
proceso de reconocimiento como una oportunidad con todas las ventajas que puede tener
para la Nación. Un ejemplo de cómo no se toma en cuenta a los PI o de cómo se hace
invisibles a los Pueblos Indígenas es la reciente propuesta publicada como PLAN PERÚ
21 o Plan estratégico de desarrollo nacional presentada por el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico – CEPLAN, en la cual dentro del sexto eje estratégico

10
Armengol Asparó, Carme. En la cultura de la Colaboración , reto para una enseñanza de la calidad. La
Muralla. Madrid 2001. Citado por Carmen Díaz Bazo. Educación , PUCP, 2010.
11
En Armengol Asparó, Carme. Ibid.

16
RECURSOS NATURALES Y AMBIENTE solo considera un párrafo en el ítem 6.4
BIODIVERSIDAD Y CULTURAS ABORÍGENES, referido al problema de extinción
de grupos y culturas nativas amazónicas asociado a la tala de bosques y el riesgo en que
está una gran cantidad de conocimientos tradicionales acumulados, en una terminología
que no es la considerada por el Convenio 169 de la OIT, y sin tocar lo referente a su
reconocimiento e inclusión en una perspectiva de desarrollo global del país12.

En el contexto de la primera década del siglo actual es necesario reconocer que:

“En el pasado, casi no existían datos estadísticos en el Perú sobre los pueblos
indígenas, pues sólo se registraba a las comunidades oficialmente reconocidas.
Por encargo del Banco Mundial, en el año 2005 se realizó finalmente una
investigación para determinar las cifras de la población indígena en base a las
estadísticas existentes, y se llegó al siguiente resultado:
Entre el 25% y el 48% de los hogares en Perú se autodenominan indígenas,
dependiendo de cada variable. Por lo tanto, en una población total de 26 millones
de peruanos se trataría de entre 6,5 y 12,5 millones de personas indígenas. De
esta forma, el Perú pertenece, junto con México, a los países de este estudio que
poseen la mayor población indígena en números absolutos”13.

Para que se resuelva en primera instancia el problema del reconocimiento es

indispensable un Registro Nacional del conjunto de a quienes se reconoce como Pueblos
Indígenas con derechos colectivos, y de la programación de un nuevo Censo Indígena
que respete las identidades culturales tanto en áreas rurales como urbanas, de modo que
se pueda expresar en una base de datos confiable y actualizada de modo permanente, y a
cuya consolidación contribuyan el INEI como el INDEPA, a fin de contar con un
instrumento estadístico destinado a garantizar derechos y , para ver cómo crear
oportunidades (atracción de turismo, promoción de patrimonio, nuevas inversiones y
emprendimientos en gastronomía, plantas medicinales, bebidas, arte, etc.).

La referencia a falta de datos precisos se constata en un estudio del Ministerio de

Educación para el Proyecto de Educación en Áreas Rurales (2007), en el cual se
señalaba alrededor de ocho millones de indígenas (mayoría quechua y aymará) de un
estado nacional de 24 millones de habitantes, con 42 grupos etnolingüísticos en la
amazonía (en el 62% del territorio peruano):

“La información estadística disponible sobre lenguas indígenas es escasa,

incompleta y no está actualizada. La principal fuente es el Censo Nacional de
Población y Vivienda realizado hace más de una década (1993), a partir del cual
sólo se dispone de proyecciones obtenidas por muestreo.
... Según el Censo Nacional de Población de 1993, el total de personas mayores
de 5 años que tenían una lengua materna vernácula sumaba 3 734 705, de las
cuales, 3 198 997 eran quechua hablantes.

12
http://www.ceplan.gob.pe, . / El Peruano, 21-04-10, Lima .
13
Meentzen, Angela. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina, KAS. Lima 2007

17
 En el Perú, las lenguas oficiales son el castellano, junto con el quechua, el aimara
y las lenguas amazónicas en los lugares donde predominen. El quechua es
hablado por cerca de cuatro millones de personas, en tanto que el aimara por 350
mil. Se calcula que en la amazonía existen entre 300 y 400 mil hablantes de alguna
de las 40 lenguas pertenecientes a 16 familias lingüísticas”14.

De lo señalado, se desprende que un segundo tema pendiente para el Estado peruano es

el de dar un adecuado tratamiento a las lenguas y derechos lingüísticos de los pueblos
originarios en el marco de un conjunto de políticas públicas para los pueblos indígenas,
en atención efectiva a la realidad pluricultural y multilingüe del país y por el gran
significado de ello en cuanto al impacto de la recuperación del patrimonio cultural para
una perspectiva de desarrollo integral de las áreas andina y amazónica, como del país.
En términos de política de inclusión, dado que han resultado insuficientes medidas como
la oficialización del quechua y la Academia Mayor de la Lengua Quechua creada en
1990 por Ley Nº 25260, en tanto han estado dirigidas a sólo una lengua, con
limitaciones para dar un tratamiento de inclusión integral a la población quechua
hablante con adecuada atención intercultural a todas sus variantes, se hace necesario
generar una institucionalidad con políticas lingüísticas que garanticen el respeto al uso
de lenguas originarias en los territorios de dichos pueblos, el fomento de la
normalización de lenguas como el caso de la lengua Yánesha y de otras en peligro de
perdida y desaparición, así como la recuperación de la tradición oral como aporte a la
cultura y literatura peruana y universal15, a ejemplo de lo iniciado por el Congreso de la
República con la obra Augmattai Perunumia Dakumjamu (Cuentos Pintados del Perú)16.

Por otro lado, mientras en el mapa etnolinguístico del Instituto Nacional de Desarrollo
de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) se señalaba que de un total
de 27´412,157 habitantes en el Perú, su población meta era de 4.754.528 (17.3 % del
total nacional), siendo la población indígena un 40% del total nacional según el Instituto
Indigenista Latinoamericano (1999)17, con otros datos numéricos del II Censo de
Comunidades Indígenas, realizado el 200718, se puede tener el siguiente cuadro:

14
Ministerio de Educación. La participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el
Proyecto de Educación en Áreas Rurales (PEAR). DINEIBR, Lima 2007.
15
Parlamento Indígena de América. Resolución 47. Sesión extraordinaria 24 de Noviembre, Lima 2009.
16
Yagkug, Romer. Relatos amazónicos 3 Aguaruna. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Lima 2009.
17
Esquivel, Edmundo. Presentación INDEPA ppt. 2009
18
IWGIA. El mundo indígena 2009, Tarea. Lima 2009

18
Cuadro Nº 1 19

Población de
Población indígena Amazónica Población indígena Andina Afroperuanos

332.975 habitantes = 7 % 3. 803,579 ó 3. 804,779 = 80% 616.774 = 13 %

Los pueblos étnicos en Población que aprendió Población que

respectivos territorios, por a hablar en su lengua materna adoptó el
concentración de mayor castellano como
población: - Lengua quechua 3.360.331 lengua materna
- Asháninka, - Lengua aymara 443.248 (con algunos
con 26,6% (88,703 vocablos de su
habitantes). Pueblos y familias en ascendencia
- Aguaruna ámbitos rurales y urbano marginales cultural)
Aguajun con 16,6% (55,366 Grupos de
habitantes). familias en
- Los restantes ámbitos urbanos
pueblos étnicos registran
menos del 7,0%***

Comunidades Nativas Comunidades Campesinas

1,786 Reconocidas 6, 063 Reconocidas
1,260 Tituladas* 4,188 Tituladas**
* Defensoría del Pueblo. Base de datos de Comunidades nativas
** Ministerio de Agricultura. Directorio de Comunidades Campesinas. PETT 2002

*** Un hecho de gran significado en el Perú es que ser minoría demográfica no

disminuye su importancia cuando se toma en cuenta la variable de asentamiento
territorial, pues en la selva esto se multiplica y potencia en otra escala como fuente de
medios de vida y entorno vital, con el bosque de amazonía y sus cursos de agua como
factor ambiental, mas el significado estratégico de lo geoeconómico en pro de la
mitigación del cambio climático, como de lo geopolítico en zonas de frontera como en el
Cenepa durante las dos últimas décadas del siglo XX, el Putumayo o el Purus (e incluso
en cuanto a derechos humanos en fronteras de hinterland como Ciudad Constitución -
selva central, con el notable rol del pueblo ashaninka para derrotar al terrorismo
durante la guerra interna).

Así, hace casi dos décadas se estimaba que los Shipibo Conibo (hermanos mayores de la decena
de naciones integrantes del grupo Pano) contaban con una población de 35 mil aborígenes
repartidos en 120 comunidades asentados en las riberas del río Ucayali, en el curso comprendido
desde Contamana (sur de Loreto) hasta Atalaya (frontera Ucayali-Cusco)20; una minoría
entonces se ocupaba del aprovechamiento productivo de un espinazo hidrográfico estratégico de
la selva oriental, comprendido entre lo que es el norte actual de Camisea y el Sur de donde esta
el punto de conexión para la interoceánica de la selva (Yurimaguas-Tarapoto). Este hecho es mas
significativo aún por ser fuente de la FECONAU (Federación de Comunidades Nativas del
Ucayali, cuna del dirigente Oseas Barbarán, líder de la CONAP).

19
Política Pública D.S. N° 027-2007-PCM, Población Objetivo INDEPA.
20
Urteaga C., Luís. El universo sagrado. PEISA. Lima 1995.

19
En el Cuadro Nº 2 se observa cómo se relaciona la distribución poblacional
presentada con lo estudiado hasta hoy respecto a las familias lingüísticas y lenguas
especificas en las áreas de los pueblos andinos y amazónicos, lo cual reitera la
necesidad de ajustar los datos a la realidad de gran diversidad cultural y
lingüística para contar con ella como potencial de desarrollo que tiene el Perú, así
como de definir una efectiva atención global del estado en el campo de los derechos
indígenas, teniendo como hitos de avance lo formulado en el 2001 y durante el
transcurso del 2008 al 2009 en las Mesas de Diálogo con la PCM, en el marco de la
aplicación del Convenio 169 de la OIT.

Cuadro Nº 2

PERU: INFORMACION DE FAMILIAS LINGÜÍSTICAS

DE 09 GRANDES TOTAL
FAMILIAS AMAZÒNICOS
1 ARAHUA 400
ARAWAK 2 ARAHUACO 76,500
HUITOTO / BORA 3 BORA / HUITOTO 2,850
4 HARKMBUT 945
JIBARO 5 JIBARO 43,500
6 MUNICHE 400
PANO 7 PANO 35,850
8 PEBA YAGUA 4,000
9 SHIMACO 3,500
10 TACANA 400
TICUNA 11 TICUNA 6,000
12 TUCANO 444
TUPÍ GUARANI 13 TUPÍ GUARANI 18,000
14 ZAPARO 305
DE 02 GRANDES
FAMILIAS ANDINOS
1 AIMARA 354,370
2 QUECHUA 4,195,000

Fuente : Carlos Dávila TOTAL 4,742,464

Herrera y Pablo Macera
Dall’ Orso - Mapa de Fuente DINEBI22
Familias Linguisticas21

21
Dávila H., Carlos y Macera D., Pablo. En El ojo verde: Cosmovisiones amazónicas,
http://ojoverde.perucultural.org.pe/shawi3.shtml
22
La participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el Proyecto de Educación en Áreas Rurales –
PEAR, 2005 – 2007. DINEBI, MINEDU.

20
Es necesario reconocer y asumir que en la búsqueda de soluciones, esta de por medio en
la larga historia del tránsito del estado colonial al republicano hasta hoy, un complicado
devenir de discriminación y marginación, de racismo y exclusión, de negación de
derechos y postergación, que comprende al mismo estado y ha configurado una especie
de deuda histórica, en tanto se ha afectado la reproducción de las culturas de los pueblos
originarios con consecuencias en su calidad de vida y en la disminución de su población.
La necesidad de una efectiva atención a la lengua materna originaria como política
dirigida a la infancia, sobre la base de una adecuada institucionalidad y una educación
intercultural bilingüe de calidad, deviene en una cuestión de gran importancia según
como se plantea en el siguiente párrafo:

“Se puede afirmar que en algunos pueblos indígenas amazónicos la

reproducción de la lengua indígena se da en mayor medida que entre los
quechua y aimara hablantes: Así, Amazonas, Loreto y Ucayali tienen los
porcentajes más altos de niños de 5-14 años que hablan la lengua local;
porcentajes similarmente altos también se dan en Apurímac, Huancavelica,
Ayacucho y Huánuco. En cambio en Cusco y Puno, regiones con altos
porcentajes y número de pobladores vernáculo hablantes (569 723 y 64%; 711
547 y 76%, respectivamente), sólo llegan al 28% de población vernáculo
hablante entre los 5 y 14 años. El retroceso en el uso de la lengua materna entre
los niños indígenas es un referente importante para sustentar programas de
EBI”23.

Un tercer tema pendiente es que para fines de planificación y concertación en políticas

públicas, se hace indispensable que el estado cuente con un centro de estudios e
investigación dedicado a los pueblos originarios, que en coordinación con el INEI y con
la participación de las organizaciones indígenas, favorezca la consolidación de
estadísticas certeras, incluyendo factores demográficos, culturales y territoriales. Si el
Perú, que ha suscrito y ratificado el Convenio sobre Pueblos Indígenas No 169 de la
OIT, es el país con la mayor diversidad cultural y étnica entre todos los países de
Sudamérica, pues cuenta con más de 70 diferentes pueblos y 52 grupos lingüísticos, a
cada uno de los cuales pertenecen varios pueblos, con información sobre 51 etnias de las
60 existentes en la selva24 de acuerdo al II Censo de Comunidades Indígenas, del 2007,
entonces ello implica que el estado asuma la riqueza de tal diversidad cultural como el
reto de cumplir con efectivizar el mencionado Convenio y dotar de una consistente
institucionalidad estatal y adecuada normatividad al tema indígena, pues en el panorama
de los últimos años resulta insuficiente la estructura y lo actuado por el INDEPA.

Para entender la dimensión social de trasfondo a los sucesos de Bagua antes y después
de Junio del 2009, y que continúan afectando a la población indígena amazónica, es
necesario considerar algunos indicadores que visibilizan las condiciones de su calidad de
vida: el 47.5 % es menor de 15 años, un 46,5 % de ella no cuenta con ningún tipo de
seguro de salud; la población masculina representa el 52,2% de la población censada, es

23
Ibid.
24
IWGIA, Op. Cit.

21
decir, 173 mil 758 son hombres, en tanto que la población femenina representa el 47,8%,
lo que significa que 159 mil 217 son mujeres. El 19,4 % declaró no saber leer ni escribir
, mas en el caso de las mujeres el índice se eleva al 28,1 %25.

Otro dato particular del nuevo escenario esta determinado por los resultados del IV
Censo Nacional Económico 2008, según el cual de un total de 1´224,417 unidades
productivas (formales e informales) al departamento de Amazonas le corresponde un
minoritario porcentaje por estar dentro del 1% donde menos se invierte para generar
productos con valor agregado (junto con Madre de Dios, Huancavelica, Ayacucho y
Tumbes), destacando con la menor productividad per cápita (S/.9,984) y como la región
con menor valor agregado en el país26. Ello, mas lo conocido en Bagua entre el 2008 y el
2009 como referente de conflictos sociales importantes entre empresas, estado y
comunidades, expresa una interrelación entre ciclo y coyuntura en la selva nororiental
del país y un ejemplo de cómo el Estado peruano no logra recoger lo que significan estos
hechos para dar pasos efectivos hacia una plural integración nacional y para dar un cauce
efectivo a los procesos de reconocimiento, representatividad y de institucionalidad que
ello requiere.

En un marco más amplio, de regiones amazónicas y del área andina, los sucesos de los
paros amazónicos muestran como aun habiéndose dado una serie de pasos en el proceso
de descentralización y parcial reforma del estado en leyes y normativa, entre los años
2003 – 2009, es el conjunto de la estructura estatal que denota debilidades de
articulación y una escasa presencia estatal en zonas lejanas, con respecto a sus propios
niveles de representación en el gobierno central, local y regional, para atender la
problemática y necesidades de los pueblos indígenas, apareciendo como un estado que
no llega y que no ofrece o asegura lo básico para condiciones de vida digna, a pesar de
existir una distribución formal de competencias y una cierta distribución de recursos.

Cómo salir de la pobreza y de la desigualdad existente, para iniciar un desarrollo

progresivo e integral con formas de vida digna, es todavía un desafío, que requiere un
mayor involucramiento y compromiso de las autoridades y sociedades civil de las
regiones y ámbitos locales, sobre la base de las medidas que deban darse desde el
gobierno central y el poder legislativo.

Como contraste a la información estadística de distribución poblacional cabe destacar

que los sectores con mayor protagonismo reciente, con muestras de un liderazgo nativo
moderno y con asentamiento geográfico territorial extendido en la selva baja y alta
(57,9% del territorio nacional), corresponden a la Población Indígena Amazónica aun
cuando aparezcan con menor porcentaje demográfico; mientras que la Población
Indígena Andina (en el 31,5% del total de territorio) comprende a los sectores con mayor
protagonismo histórico de largo plazo en los siglos XIX y XX y en distintos pisos
ecológicos de la sierra peruana, pero en el presente bastante extendida y con significativa
diversidad y fragmentación a la vez que con débil articulación en su representación y
organización actual (Confederación Nacional Agraria, Confederación Campesina del

25
IWGIA. Loc. Cit.
26
El Comercio, 09-09-09, B – Economía y Negocios.

22
Perú, Rondas campesinas, etc.). En cuanto a la población afroperuana, que no tiene un
carácter originario y no esta agrupado en comunidades con asentamiento territorial, se le
identifica con una presencia mas circunscrita en ubicación y extensión (algunas
provincias o distritos de la costa), y con puntos focales de expresión (religiosidad
popular urbana, danzas y música, literatura, culinaria, deportes y lucha social de
resistencia), que como grupos con expresión específica y propia tienen una data de
liderazgo relevante en las dos últimas décadas en el planteamiento de derechos poli
étnicos para el acceso a la igualdad de oportunidades y contra la discriminación racial27
(Movimiento Francisco Congo, Asociación Negra de Defensa y Promoción de los
Derechos Humanos – ASONEDEH, familia Ballumbrosio, ONG Lundu)); aun cuando
no configura un potencial “étnico” (si cabe el término) en el conjunto societal nacional,
y está en un proceso de articulación de alcance local – regional en la costa peruana, para
asumir sus derechos ciudadanos como minoría con rasgos culturales específicos.

27
Campos, José. Ex decano de Ciencias sociales de la UNEV La Cantuta. 2010.

23
 MAPA LINGÜÍSTICO DEL PAIS

SE
CO
YA
COLOMBIA

AR

QU
AB E
LA

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EC

H UITOT
QU
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HU
ECUADOR

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Mapa Base: Dr. Gustavo Solis F onseca - CILA

EG
QU
MO

Arreg los: G. Herm elinda Mam anchura S ardón

TACNA

CHILE

24
Los tres componentes descritos tienen a la vez un rol importante y peculiar en cada caso,
en lo que refiere a una suma de esfuerzos por lograr una democracia intercultural como
la superación del racismo, pues el Perú del siglo XXI es un país en vías de desarrollo con
un Índice de Desarrollo Humano medio que presenta un alto índice de desigualdad
socioeconómica y de discriminación sociocultural, aun cuando en la ultima década ha
visto una mejora relativa de sus ingresos y disminución de su nivel de pobreza. En esta
dimensión es que se dibuja una cuarta cuestión pendiente a asumir por el Estado
Peruano en el plano constitucional y normativo: la de la representación de los pueblos
indígenas en el poder legislativo y en las instancias de los otros poderes del estado, tanto
de nivel nacional como en el subnacional, que ya ha comenzado a expresarse tenuemente
en algunas municipalidades y regiones.

Siendo necesario trabajar en nuevas investigaciones el análisis de la distribución de

pueblos presentada con las estadísticas de la pobreza de las últimas dos décadas, es
posible afirmar que los segmentos de mayor vulnerabilidad en cuanto ingresos y
condiciones de vida, como de acceso a oportunidades, de exposición a impactos
ambientales, violencia y a discriminación, están en los sectores D y E de las poblaciones
andina y amazónica. Al mismo tiempo que son ellas que como pueblos organizados en
comunidades campesinas y nativas, en un arco iris de diversidad pluricultural, han
logrado expresar el mantenimiento y renovación de sus tradiciones ancestrales en varios
planos (como la literatura, la cosmovisión, la educación intercultural y nuevos liderazgos
emergentes con referentes territoriales, entre otros) en un marco progresivo de acceso a
la modernidad, para el cual no han gozado del mismo nivel de oportunidades y
condiciones de vida que las poblaciones blancas y mestizas tuvieron en la costa y en las
principales ciudades del país, en el lapso de 1950 hasta esta primera década del nuevo
siglo.

En este cuadro es que deben considerarse otros elementos que le dan complejidad a la
problemática, como el que Ángela Meentzen señala:

“A ello deben agregarse grandes diferencias dentro de una misma familia

lingüística, especialmente entre los pueblos quechuas procedentes de diferentes
regiones, los cuales –si bien son todos quechua-hablantes– exhiben rasgos
distintos según cada región y compiten entre sí por causas históricas (Montoya
2006). Lo mismo se aplica a las múltiples formas de adaptación a condiciones
ambientales y climáticas específicas en los valles y en las montañas, en la
agricultura y en la ganadería, con
su respectiva gran diversidad de prácticas culturales y de referentes espirituales
entre los quechuas, que determinan sus identidades ante todo locales.
Paralelamente, el proceso de modernización avanza a diferentes ritmos en las
diversas regiones del país (Matos Mar 1976)”28.

Tal como se ha emitido la Resolución Suprema N° 010-2009-MIMDES 29, mediante la

cual el Estado ha expresado un público perdón y reconocimiento a la población

28
Meentzen, A. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina, Lima 2007
29
Diario oficial El Peruano 28-11-09

25
afroperuana por el agravio, abusos, exclusión y discriminación que ella sufrió desde la
época colonial al presente, con similares razones tal medida debería ser extendida al
conjunto de los pueblos indígenas andinos y amazónicos, sino que además de
promoverse la construcción participativa de políticas públicas con recursos específicos,
debe también definirse nuevos campos de representación e institucionalidad estatal y
social, a ejemplo de las medidas establecidas por el Gobierno Regional de Junín con la
conformación del Consejo Regional de Pueblos Indígenas Amazónicos de Junín – Selva
central (CORPIJSEC) para la definición de propuestas de políticas públicas a nivel
regional y local.

26
2. REPRESENTACIÓN Y DÉBIL ATENCIÓN ESTATAL

En una vista del conjunto de nuestra historia, tenemos hasta cuatro períodos en el
proceso de cómo el Estado en el Perú dio pasos para el reconocimiento y la necesaria
representación de las poblaciones indígenas .

1. Desde 1821 hasta 1920, durante el cual se mantuvo el tributo indígena, la

esclavitud del negro hasta mediados del siglo XIX, y la esclavitud de nativos en
la explotación cauchera en la amazonía, con un trato discriminatorio y de
exclusión combinada con servidumbre de los pueblos andinos de la sierra y
amazónicos de la selva, como del negro y el coolie chino en la costa,
mayoritariamente sujetos al régimen de hacienda , la orientación de la estructura
estatal se caracterizó por un práctico no reconocimiento y discriminación de
aquellos como ciudadanos del estado-nación en formación, como excluidos en la
orilla del silencio invisible del abismo social descrito por Basadre30. La amazonía
y sus pueblos casi estuvieron como invisibles no incorporados y comprendidos
salvo en escala muy limitada durante la explotación del caucho y en la
continuación de las misiones religiosas en algunas partes de la selva.

2. Desde el régimen de Leguía hasta la década de 1980, en el cual se dan reformas

constitucionales y normativas que reconocen a las comunidades indígenas, sobre
todo de la sierra, siendo con las reformas del gobierno militar de la década de
1970 que se reconocen e incorporan a las Comunidades Nativas, sin que el
acceso a ciudadanía sea pleno, a pesar del voto a los analfabetos.

“En el Perú es preciso remontarse al gobierno de Leguía, quien se

autodesignó, en la década de 1920, oficialmente como el gran defensor de la
población indígena. Como en otros Estados, en un largo periodo de 70 años, a
lo largo del siglo XX, desde 1920 hasta 1990, se puede afirmar que el Estado
peruano promulgó una legislación que reconocía parcialmente los derechos de
las comunidades indígenas, y las leyes aprobadas protegían sobre todo el
territorio de estas comunidades, luego de un largo ciclo de expansión de los
territorios de hacienda, precisamente a costa de los espacios comunales. La
protección de comunidades a lo largo del siglo XX corre entonces de manera
paralela con el debilitamiento de las haciendas en las zonas de población
indígenas ... Leguía realizó reformas como la creación de la Sección de
Asuntos Indígenas del Ministerio de Fomento en 1921 y el Patronato de la
Raza Indígena en 1922. Hasta entonces, el discurso oficial había sido
excluyente; ... La Constitución de 1920 dice explícitamente que: “El Estado
protegerá a la raza indígena y dictará leyes especiales para su desarrollo y
cultura en armonía con sus necesidades. La nación reconoce la existencia

30
Basadre, Jorge. Perú: problema y posibilidad. 1931

27
 legal de las comunidades de indígenas y la ley declarará los derechos que les
correspondan” (Art. 58)”31.

El proteccionismo vino con reconocimiento legal de las comunidades indígenas y con la

imprescriptibilidad de sus bienes y propiedades (Arts. 45, 52, 73), concretándose en
declaración normativa el Registro de Comunidades Indígenas creado en 1926.

Las comunidades campesinas tuvieron reconocimiento constitucional para el Estado

Peruano desde 1920, en que se reconocía, a través del Artículo 41º la
imprescriptibilidad de sus tierras y, a través del Art. 58º, la obligación del Estado a
proteger la raza indígena y dictar leyes especiales para su desarrollo y cultura en armonía
con sus necesidades; aun cuando ello estuvo mas enfocado para la costa y la sierra, se
estableció el reconocimiento de la existencia legal de las comunidades de indígenas y la
responsabilidad de producir leyes que declaren los derechos que les correspondan

En el caso de la Constitución de 1933, el Título XI – Comunidades de Indígenas, además

de reconocer su existencia legal y personería jurídica, estableció la responsabilidad del
Estado de organizar el catastro correspondiente y de garantizar la integridad de sus
propiedades, a las que se reconoce el carácter de imprescriptible, inembargable e
inenajenable, excepto en casos de utilidad pública previa indemnización. Más bien,
señala que el Estado debería procurar, adjudicar preferentemente, tierras a las
comunidades indígenas, incluso expropiadas a propietarios privados.

En el referido texto constitucional se dispuso que los Concejos Departamentales eran los
encargados de la inscripción de las comunidades indígenas para efectos de la personería
jurídica; además, que ninguna instancia municipal, ni corporación o autoridad podrían
intervenir en la recaudación ni en la administración de las rentas y bienes de las
comunidades. En el Art. 212º esta Constitución señaló la responsabilidad del Estado de
dictar la legislación civil, penal, económica, educacional y administrativa, en atención a
“las peculiares condiciones de los indígenas”.

Por ello la Constitución de 1933 en sus Arts. 207 a 212 , reforzó tal carácter protector
con la existencia legal y personería jurídica de las comunidades de indígenas, junto al
carácter inajenable e inembargable; lo que se concretó en la medida estatal que creó la
Dirección de Asuntos Indígenas, según la Ley N° 8124 de octubre de 1935 que creó el
Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social, y que pasó posteriormente en
diciembre de 1942 al Ministerio de Justicia (Ley N° 9679), y en abril de 1949 al nuevo
Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas, reforzado por la creación en 1946 del
Instituto Indigenista del Perú, como expresión de la gestión de Luis E. Valcarcel como
Ministro de Educación .

Si desde 1926 las comunidades habían iniciado el esforzado y complicado camino para
su reconocimiento e inscripción en el Registro de Comunidades, muchas no pudieron

31
Urrutia C., Jaime. Perú: Población indígena y políticas públicas en el Perú, En Avances, problemas,
desafíos: un intercambio de experiencias Políticas Indígenas Estatales en los Andes y Mesoamérica.
KAS. Cusco – Lima 2007.

28
lograrlo debido a los engorrosos trámites administrativos y el poder local en manos de
los tradicionales explotadores de los campesinos indígenas y no indígenas, los
gamonales, hicieron todo lo posible para mantener a las comunidades sin ejercer los
derechos y protecciones que la Constitución y las leyes les conferían, sobre todo sobre
sus tierras y su educación. Por ello se hace notar el avance en lo declarativo formal y la
distancia con la realidad para que ello se tradujera en hechos de la vida real.

Aun cuando algo se avanzó y la propuesta indigenista se siguió consolidando en los

aspectos normativos dentro del Estado peruano, resulta ilustrativo revisar el Decreto
Supremo N° 36 de 1957 que creó la Dirección de Comunidades Campesinas, en el
Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas:

“Considerando:
Que, más de 7’000,000 de trabajadores y aborígenes que integran la
población del Perú, deben ser atendidos por el Ministerio de Trabajo y
Asuntos Indígenas, en los múltiples problemas de competencia de este
organismo administrativo;...
Decreta:
Art. 1°. El Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas tiene a su cargo la
administración de la legislación que concierne al trabajo y a los asuntos
indígenas; el estudio y promoción de las condiciones de trabajo y de vida de la
población trabajadora y aborigen y la ejecución de la política gubernamental
en tales materias con facultades suficientes para promover de oficio o a
solicitud de parte, en consulta con las organizaciones de empleadores y
trabajadores y aborígenes interesados, todas las medidas conducentes al
mantenimiento y fomento de las armonías de una y otras relaciones..”.32

¿Si en el total de la población nacional existían al menos unos 5 millones de

peruanos vinculados a pueblos indígenas asentados mayormente en zonas rurales, que
debían ser integrados y atendidos, era pertinente e indispensable una institucionalidad
estatal para canalizar un conjunto de sus diversas demandas?, ello a pocos años antes de
un auge de movimientos campesinos que con tomas de tierras incluido, marcó el inicio
de la década del 60 en los andes del centro y del sur del país?.

Tal devenir institucional con 16 años de vigencia de nivel ministerial, y de casi 14 años
como Dirección dedicada al tema indígena, se mantuvo hasta diciembre de 1965, en que
por Ley N° 15850 se convirtió en Ministerio de Trabajo y Comunidades, con la
Dirección de Comunidades, y la pérdida de la instancia dedicada a Asuntos Indígenas.
¿Era que para el país y el estado de entonces estaba ya resuelta la problemática indígena
o se le consideraba no prioritaria e importante? ¿O era signo de un estado que no
entendía la necesidad impostergable de asumirla y que se encerraba en si mismo para
mantener el statu quo del edificio social oligárquico próximo a entrar en crisis?.

32
Ministerio de Educación. La participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el
Proyecto de Educación en Áreas Rurales (PEAR). DINEIBR, Lima 2007.

29
Con la Junta Militar de Gobierno de Velazco Alvarado se redefine la problemática
agraria y campesina con el Decreto Ley 17716 de Reforma Agraria , y además de
ratificarse a la población andina con el reconocimiento masivo de sus tierras comunales
(Ley General de Comunidades Campesinas) se incorpora a las población indígena de la
selva en la normativa jurídica con la Ley de Comunidades Nativas de la selva (Decreto
Ley 20653 de 1974).

“En efecto, el gobierno militar eliminó el término “comunidad indígena” y lo

reemplazó por el de “comunidad campesina”, basándose en la constatación de
que el término “indio” representaba un insulto y ningún indígena se
autodefinía como tal. El gobierno militar, al cambiar el término indígena por
el de campesino, invisibiliza la palabra, que queda por allí en un rincón hasta
que resurge en estos últimos años, sobre todo en el espacio andino. Además, el
gobierno de Velasco crea un ente que no existía: las comunidades nativas,
aplicando una institucionalidad fragmentada para asignar la tierra a las
etnias de la Amazonía y no un territorio global a cada una de ellas. Las
comunidades nativas son desde entonces reconocidas individualmente porque
son un grupo de familias organizadas junto a un río o porque están todas
alrededor de un Apu, etc.”33.

En el análisis de Stefano Varese y de otros estudiosos la Ley de Comunidades Nativas

de la selva trajo reformas radicales en la situación de los indígenas de la amazonía
peruana, pues les permitió reconocerse:

“como unidades sociales con un gran grado de autonomía, incluyendo el

derecho a mantener sus propias formas culturales ..(mas) la potestad que el
estado les confería de reclamar sus títulos territoriales y colectivos ...para
1976, 34 comunidades (asháninkas) habían recibido títulos comunales de
tierra que variaban desde 188 hectáreas a mas de 10,000”34

Ya después del gobierno militar, en el texto constitucional de 1979, se incluyó el

Capítulo VIII, de las Comunidades Campesinas y Nativas, a las cuales reconocía la
existencia legal, personería jurídica, autonomía organizativa, económica y
administrativa, de trabajo comunal y uso de la tierra. En relación al aspecto económico,
se precisa que el estado fomentará las empresas comunales y cooperativas; reconoce que
las tierras comunales son inembargables, imprescriptibles e inalienables, salvo ley
fundada en el interés de la Comunidad, y solicitada por una mayoría de los dos tercios de
los miembros calificados de esta, o en caso de expropiación por necesidad y utilidad
públicas. En ambos casos con pago previo en dinero. Respecto a los lineamientos de
política social, plantea la obligación del Estado de proteger y respetar las tradiciones de

33
Urrutia C., Jaime. Perú: Población indígena y políticas públicas en el Perú, En Avances, problemas,
desafíos: un intercambio de experiencias Políticas Indígenas Estatales en los Andes y Mesoamérica.
KAS. Cusco – Lima 2007.
34
Brown y Fernández, War of shadow, 1991.Berkeley, University of California. En Varese, Stéfano. La
sal de los cerros, resistencia y utopía en la amazonía peruana. Fondo Editorial del Congreso del Perú.
Introducción .Cuarta edición, Lima 2006

30
las Comunidades Campesinas y Nativas y de propiciar la superación cultural y el
desarrollo integral de sus integrantes.

3. En la década de 1990 se busca promover un mercado de tierras y se da un

retroceso en el plano de la protección a las tierras de las comunidades, a la vez
que como paradoja se produce por presión de órganos multilaterales la adopción
y ratificación del Convenio 169 de la OIT (C169), que se constituye en hito
fundamental para que los procesos pendientes del estado nación se puedan
definir y abordar simultáneamente en el nuevo marco internacional de las
Naciones Unidas, dado por el C169 y por la resolución 48/163, de la Asamblea
General (21 de diciembre de 1993) que proclamó el Decenio Internacional de los
Pueblos Indígenas del Mundo a partir del 10 de diciembre de 1994, como por la
resolución 59/174, de 24 de febrero de 2005, para proclamar el Segundo
Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo desde el 1° de enero
de 2005; mientras el Convenio 169 fue aprobado en junio de 1989 por la
Conferencia Internacional de Trabajo de la OIT, y entró en vigor en 1991, en el
Perú su ratificación tiene vigencia desde enero de 1995.

En la Constitución de 1993, el aspecto de las comunidades campesinas y nativas,

sólo están mencionadas en el Art. 89°, en el que se les reconoce la existencia
legal y la personería jurídica; así como, la autonomía organizativa, económica y
administrativa, de trabajo comunal, de uso y libre disposición de sus tierras, en el
marco establecido por ley. Precisa que la propiedad de sus tierras es
imprescriptible; así como, la responsabilidad del Estado de respetar la identidad
cultural de las comunidades.

A pesar de estas consideraciones constitucionales, la invisibilidad secular de las

comunidades indígenas, andinas y amazónicas, frente a un Estado excluyente;
impidieron que los derechos fundamentales de dichas poblaciones al bienestar y
el desarrollo humano estuvieran presentes en el diseño de políticas públicas
específicas para atender a este sector de la población. En el mejor de los casos,
podremos hallar programas de atención concebidos y aplicados desde una visión
gubernamental vertical, centralista y paternalista, en la que estuvo siempre
ausente, una voluntad inclusiva y de respeto intercultural.

El Estado en general, con mayor o menor énfasis en determinados gobiernos;

careció de voluntad política para implementar acciones eficaces que permitan
superar la situación de pobreza y marginación de las poblaciones y su falta de
acceso a servicios esenciales, superando las barreras físicas, culturales e
institucionales que impedían a las comunidades indígenas, ejercer plenamente, su
derecho a la educación, salud, vivienda, justicia, protección social o seguridad,
como corresponde a cualquier otro ciudadano del país. Además, la relación entre
las instancias públicas y las comunidades indígenas, ha estado caracterizada, más
bien, por la confrontación, el conflicto y la represión; basadas en la
discriminación, sutil o explícita. Esta situación se agudizó en la época del
conflicto armado interno que sufrió nuestro país, por cuanto, las comunidades
indígenas amazónicas (asháninkas principalmente) y andinas (del casi todo el

31
ande peruano) vieron destruida, total o parcialmente, la infraestructura social y
productiva; tal como fue reconocido por la CVR y que motivó la creación del
Programa Integral de Reparaciones (PIR).

Sin embargo por el lado de los actores sociales en el área andina durante las
décadas del 70 al 90, respecto a los problemas de identidad e identificación se
planteó una gran paradoja: como el acentuado reivindicacionismo agrario de
campesinos y comuneros en la sierra y en la costa, que en parte fue capitalizado
por una izquierda en la orientación de los gremios de la CCP y la CNA, no
significó un afirmación como pueblos indígenas y la identidad estuvo más
envuelta en el velo de la discriminación como indio, destacando el rol de lo
campesino productivo, con todo lo cultural como elemento subordinado.

Un factor de carácter más global y que está en el campo de la investigación

actual, es el cómo la cosmovisión -mas la andina que la amazónica- se encuentra
con diversos grados de aculturación frente a la cultura occidental, pues se
estarían presentando diversos grados de mantenimiento de la matriz cultural
original (con una interrelación más estrecha entre el hombre y la naturaleza) en
su interacción con categorías occidentales que actúan en la diferenciación del
hombre con la naturaleza (por factores de cercanía a los mercados, a la
educación, influencia de las religiones, impacto de los medios de comunicación,
la relación con mestizos o andinos, la dominancia del autoconsumo o presencia
de intermediarios, grado de fortaleza de la identidad), de modo que se explicarían
resultados de comportamientos no uniformes frente a la naturaleza o a lo
moderno.

Si bien es cierto que durante el gobierno de Alberto Fujimori se ratificó la

adscripción del Estado peruano al Convenio 169º de la OIT; las características
del modelo económico aplicado y el modo como fue aplicado, no significaron
mayores cambios en la política general del Estado hacia los pueblos indígenas.
En 1996, el Instituto Indigenista Peruano fue transferido al Ministerio de
Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH). Ese mismo
año se disuelve el IIP y se convierte en una Unidad de Programas para
Poblaciones Indígenas, UPPI. En 1998, se crea la Secretaría Técnica de Asuntos
Indígenas (SETAI), dependiente del Despacho Viceministerial. En junio del
2000, se promulgó la Resolución Ministerial 0021-2000-PROMUDEH, mediante
la cual se establecieron lineamientos para el desarrollo de programas y proyectos
con respeto a la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas,
campesinas y nativas.

Aun cuando la intención estatal de promover el mercado de tierras en la costa,

sierra y selva ha continuado hasta estos años con la serie de decretos legislativos
aprobados por el Ejecutivo en el 2008 y que han sido motivo del primer informe,
a la vez que se ha buscado imponer un retroceso en la protección de las tierras de
las comunidades por parte del estado. Ello significó que la situación de paradoja
se traduzca en un largo contexto de no cumplimiento y omisión de aplicación del
Convenio 169, que ha tenido significativos momentos de interrupción en los años

32
 2000 y 2001 con la adopción por el Gobierno de Transición del pedido de
conformar una Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas,
que culminó en la elaboración y aprobación del Plan de Acción para los Asuntos
Prioritarios, como reconocimiento de un conjunto de demandas indígenas
amazónicas, el antecedente fue la conformación de la Secretaría Técnica de
Asuntos Indígenas (SETAI) en el Ministerio de Promoción de la Mujer y del
Desarrollo Humano, que mediante la Directiva N°012-2000-PROMUDEH /
SETAI, se encargó de “promover y asegurar el respeto a la identidad étnica y
cultural de los Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas y Comunidades
Nativas”, con la cual las comunidades campesinas – definidas aun en el marco de
la Ley N° 24656 Ley General de Comunidades Campesinas– y las comunidades
nativas, quedan incluidas en el reconocimiento de sus derechos étnicos y
culturales, como colectividades similares a los pueblos indígenas, enfatizando los
aspectos sociales, políticos y culturales y vinculándose más con el sector social o
del desarrollo humano.

Así en el Anexo de dicha directiva se estableció que:

“El respeto a la identidad étnica y cultural de los Pueblos Indígenas,
Comunidades Campesinas y Nativas comprende:
a) El derecho a decidir sobre su propio desarrollo
b) El respeto a su forma de organización
c) El derecho a ser escuchados y consultados en forma previa a toda acción o
medida que se adopte y que pueda afectarles.
d) El derecho a participar en la formulación, diseño, ejecución, monitoreo y
evaluación de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional,
regional o local que pueda afectarles.
e) El derecho a no ser discriminado por razones de índole étnico-cultural.
f) El derecho a expresarse en su propia lengua.
g) El respeto a su pertenencia a un determinado grupo étnico.
h) El respeto a sus estilos de vida.
i) El respeto a sus costumbres y tradiciones, y cosmovisión. El derecho al
reconocimiento, revaloración y respeto a sus conocimientos tradicionales y
prácticas ancestrales.
j) El respeto a sus bienes, trabajo ya ambiente en que viven.
k) El derecho a que se reconozcan y valores las actividades económicas que
son relevantes para el mantenimiento de su cultura.
l) El respeto a las tierras que comparten en comunidad.
m) El respeto a sus formas tradicionales de resolución de conflictos, siempre
que no vulneren los derechos humanos enunciados por los instrumentos
jurídicos internacionales.
n) El derecho a que se respete su condición de aislamiento voluntario, en los
casos que así proceda”35.
En la entrada al nuevo siglo se comienza a retomar el término indígena, después de que
casi había desaparecido de la terminología oficial por 35 años (1965-1999) y de casi 30

35
Ministerio de Educación. La participación de los pueblos indígenas y comunidades rurales en el
Proyecto de Educación en Áreas Rurales (PEAR). DINEIBR, Lima 2007.

33
años de existencia como instancia-dirección y como Ministerio en “Asuntos Indígenas”,
a pesar del silencio estatal promotor de desconocimiento público de los derechos que
garantizaba el Convenio 169, la historia factual de un nuevo protagonismo de los
pueblos indígenas terminó de poner en agenda pública nacional la necesidad de legislar
y construir políticas publicas integrales, y que por la fuerza de los hechos se avance a un
nuevo capitulo de redefinición de un estado nación en el cual la matriz pluricultural,
pluriétnica y multilingüe reconocida como derecho fundamental (Artículos 2º
incisos 19, 88º y 89° de la Constitución Política del Perú), sea una piedra angular de
este proceso.

4. Desde el 2001 hasta hoy, con la MESA DE DIÁLOGO Y COOPERACIÓN

PARA LAS COMUNIDADES NATIVAS y la definición del PLAN DE
ACCIÓN PARA LOS ASUNTOS PRIORITARIOS, tuvo un cumplimiento y
seguimiento muy tenue y limitado, con resultados insuficientes en cuanto a la
CONAPA y a la tardía creación del INDEPA en el 2005, cuya discontinuidad y
marginalidad institucional en la política de los dos gobiernos de Toledo y el
actual, llevó a la apertura de un nuevo proceso de negociaciones con la
instalación del actual Grupo Nacional y la Mesa de Diálogo en curso (Junio-
Octubre 2009)36.

El Gobierno de Transición del doctor Valentín Paniagua, en el año 2000,

restableció la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural (DINEBI);
y, en el 2001, creó una Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades
Nativas y estableció una Mesa de Diálogo y Cooperación para la formulación de
propuestas en temas prioritarios para los pueblos indígenas. Como resultado, el
“Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas” se
publicó en Diario Oficial El Peruano con fecha 24 de julio del 2001. Mediante el
DS. N° 072-2001-PCM se creó la Mesa de Diálogo Permanente, presidida por la
ministra de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) e
integrada por los ministros de Agricultura, Educación, Salud, Energía y Minas,
Pesquería, Defensa, el Defensor del Pueblo y representantes de las
organizaciones indígenas de la amazonía peruana, para evaluar la aplicación del
“Plan de Acción”.

El “Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios de las Comunidades Nativas”

estableció lineamientos sustanciales para el diseño de políticas públicas. En
cuanto a los aspectos de educación se planteó: ampliar la educación intercultural
bilingüe a todas las comunidades nativas y en todos los niveles educativos:
inicial, primaria, secundaria y superior; así como, respetar y proteger los
conocimientos colectivos de los pueblos indígenas. Mientras que, respecto a la
política de salud pública, se propuso construir un sistema intercultural de salud y
ampliar la cobertura de la salud pública a todas las comunidades nativas.

Del mismo modo, el Plan consideró la responsabilidad del Estado, de construir

condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas, especialmente en

36
R.S. Nº 117-2009-PCM y R.S. Nº 211-2009-PCM del 24 de agosto de 2009.

34
la selva central; asegurar la participación de los pueblos indígenas en el manejo y
en los beneficios de las áreas naturales protegidas; garantizar el acceso, uso y
participación en los beneficios del aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales de las comunidades nativas, así como la prevención de daños socios
ambientales y la protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario o
en contacto inicial.

El inicio del gobierno de Toledo estuvo marcado por un énfasis en la atención

mediática mas explicita al tema indígena con la creación el 5 de Octubre de 2001
de la Comisión Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos
(CONAPA), como dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, con
la finalidad de liderar un proceso de cambio y priorizar estrategias de desarrollo
que respeten los valores culturales y eliminen toda forma de discriminación con
los pueblos indígenas y afroperuanos (D.S. N° 111-2001-PCM ).

Es necesario remarcar que después del Plan de Acción para los Asuntos
Prioritarios del 2001, se dio un vacío en cuanto a instrumentos de política, dado
que en el proceso de definición del ACUERDO NACIONAL en el 2002 el
tratamiento de la problemática indígena fue de modo genérico y subsumido entre
algunas de las 31 políticas, básicamente limitado a lo sociolingüístico y a lo
cultural educativo, sin seguir la perspectiva integral de lo establecido por el
Convenio 169. Así de los cuatro ejes del Acuerdo solo dos dan una referencia
general mas no específica al tema, tanto el de DEMOCRACIA Y ESTADO DE
DERECHO (I, tercera política de estado, Afirmación de la identidad nacional)
como el de EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL (II, décimo segunda política de
estado, Acceso universal a una educación pública gratuita y de calidad y
promoción y defensa de la cultura y del deporte) solo llegan a señalar como
acciones las de asumir la diversidad étnico cultural y sociolingüística del país,
erradicar todas las formas de analfabetismo invirtiendo en el diseño de políticas
que atiendan las realidades urbano marginal y rural, como fomentar y afianzar la
educación bilingüe en un contexto intercultural.

La asunción al gobierno de Alejandro Toledo, en el 2001, se hizo en medio de

una gran expectativa de inclusión de las poblaciones indígenas, andinas y
amazónicas, entre las prioridades de la agenda nacional. Al inicio del gobierno,
los presidentes de cinco países latinoamericanos firmaron en Cusco la
“Declaración de Machu Picchu”, que hizo un llamado al reconocimiento de la
diversidad cultural, al fomento y la protección de la igualdad de derechos y los
derechos especiales de los pueblos indígenas. También proclamó la intención de
acelerar la promulgación de la Declaración Americana de Derechos Indígenas en
la OEA, y la instalación de un grupo de trabajo en la Comunidad Andina de
Naciones para los derechos de los pueblos indígenas con participación de
representantes indígenas.

Sin embargo, no se formuló una política pública oficial para los pueblos
indígenas, ni se continuaron los esfuerzos respecto al Plan de acción para los
temas prioritarios de las Comunidades Nativas, aprobado durante la gestión del

35
Presidente Paniagua. En el 2001, se conformó la Comisión Nacional de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (CONAPA, 25 de Abril, DS N| 111-
2001), cuya presidencia no estaba a cargo de un funcionario responsable, sino de
la Primera Dama, que por ser esposa del presidente, no podía ejercer ningún
cargo oficial, ni tener mando sobre institución pública alguna o ejecutar un
presupuesto específico. Al mismo tiempo, la única instancia estatal oficial, la
Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI) fue disuelta al crearse la
CONAPA.

La CONAPA tuvo una corta duración, pues fue desactivada en el 2004 y

sustituida por la creación del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), que con Ley Nº 28495 de 6 de
abril del 2005 ha tenido una existencia errática en el tránsito de gobierno desde el
2006 al 2008 y con una muy débil incidencia con las organizaciones de los
pueblos indígenas.

En el nuevo escenario, por detrás de los diversos reclamos de poblaciones

indígenas en el conjunto de la selva amazónica y en la sierra norte y sur
(Cajamarca, Sicuani, Andahuaylas) se revelan no solo reivindicaciones
específicas económicas, sociales, ambientales o de infraestructura, sino que se
esta configurando una demanda de representación social y política ante la cual es
necesaria la evaluación de nuevas formas de representación en los poderes del
estado en tanto poblaciones indígenas como ya existe en otros países de América
Latina según sus propias realidades, a la vez que un tratamiento serio,
permanente y sostenible a la problemática, distinto a actitudes y apreciaciones
que reducen equívocamente el asunto indígena para dar una respuesta de
protagonismo pasajero o a un asunto de coyunturalismo y de corto plazo.

La representación social y política de los pueblos indígenas debe ser entendida

no solo en nivel local, regional sino por sentido de igualdad debe ser ampliado a
nivel global del estado, como parte de la inclusión en él, así debe valorarse como
la expresión de representantes indígenas elegidos en una representación nacional
puede favorecer una integración social y nacional del país.

En otros aspecto de lo que refiere a la representación, es que si bien entre los

años 2002 y 2003 las leyes sobre descentralización y gobiernos regionales dieron
apertura a la consideración en listas para procesos electorales de cuotas de género
y en menor medida de cuota indígena, ello permitió que en la elección de algunos
gobiernos regionales se expresara la presencia de consejeros indígenas nativos
(Gobierno Regional Pasco) o de la elección de lideresas indígenas mujeres en el
Congreso de la República. Ello si bien es limitado y circunscrito expresa una
tendencia que busca ampliarse en las regiones amazónicas y andinas,
particularmente en los ámbitos locales.

Asimismo se hace indispensable que el estado pueda contribuir al fortalecimiento

de la representación indígena a través de sus propias organizaciones, en tanto
varios de sus líderes y lideresas pueden ser interlocutores en proceso de consulta,

36
 Al respecto las instancias nacional y subnacional de gobierno del estado,
deberían de destinar r dotación de recursos para construir y definir políticas
públicas en ámbito regional y local, con la participación de las organizaciones de
los pueblos indígenas de su jurisdicción, así como para apoyar con una
infraestructura mínima en favor de los pueblos y sus organizaciones (sin
condicionamiento alguno), como se ha visto en la experiencia de las Mesas de
Diálogo con la PCM y los funcionarios sectoriales, como se confirma en los
esfuerzos que se explican más adelante de la UGEL Oxapampa en la Región
Pasco y de la Región Junín, desde su Gerencia de Desarrollo Social.

En forma complementaria, se hace necesario contemplar y planificar la necesidad

de crear nuevos espacios desde el Congreso de la República y de las instancias
nacional, regional y local del Ejecutivo, mediante campañas de incidencia con
distintas entidades públicas como el INC o la RENIEC en acuerdo con las
entidades de la sociedad civil, debe ser entendida no solo en nivel local, regional
sino por sentido de igualdad debe ser ampliado a nivel global del estado, como
parte de la inclusión en él, así se debe valorar como la expresión de
representantes indígenas elegidos en una representación nacional puede favorece
una integración social y nacional.

3. INSTITUCIONALIDAD Y NUEVA PERSPECTIVA

3.1 El caso INDEPA

Con Ley Nº 28495, se crea el 6 de abril del 2005 y se reglamenta el 15 del mismo mes a
través del D.S. Nº O65-2005-PCM; en su Artículo 2 se define al INDEPA, como
organismo público descentralizado (OPD de rango ministerial), rector de las políticas
nacionales encargado de promover y supervisar el cumplimiento de las políticas
nacionales, como de coordinar con los Gobiernos Regionales la ejecución de los
proyectos y programas dirigidos a la promoción, defensa, investigación y afirmación de
los derechos y desarrollo con identidad de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos.

Las limitaciones de su marcha hasta hoy tienen que ver con su origen y con un débil
cumplimiento de Convenios internacionales como el 169 y con la carencia o
inestabilidad de políticas gubernamentales en el manejo del estado:

“Qué es lo que pasa con INDEPA? tiene una carga negativa que viene de lo
que fue CONAPA, la Comisión Nacional que estaba adscrita a la Presidencia
del Consejo de Ministros y que fue liderada por Eliane Karp. ... La ley del
INDEPA no fue aprobada por el Ejecutivo el año 2005, tuvo que ser aprobada
por el propio Congreso ... esta ley no sale como propuesta del Legislativo,
sino de los propios pueblos indígenas, ... los pueblos andinos y amazónicos, en
una presión al Congreso y al Gobierno, hacen que esta ley pueda ser
ratificada y promulgada por el presidente del Congreso porque había sido
observada por el Ejecutivo. Concreta y honestamente, hasta ahora salvo dos

37
 direcciones importantes, las direcciones nacionales de pueblos andinos y
amazónicos, es decir, salvo la dinámica de estas dependencias, el INDEPA se
ha perdido en la estructura burocrática, esa es la situación actual y lo tengo
que decir autocritícamente. La intención de la nueva gestión, que ha iniciado
su periodo el 21 de agosto del 2006 consiste en poder relanzar la
institución”37

En el segundo semestre del 2006 se contaba con un Plan Operativo desactualizado, y

contaba con más de 100 trabajadores que a octubre de ese año se habían reducido a 80 y
desde marzo 2007 a 59, de los cuales una persona estaba asignada en la Oficina
desconcentrada de Cusco y otras 2 en la Oficina desconcentrada de Loreto; siendo que
en su propuesta de primer Cuadro de Asignación de Personal – 1er. CAP la proyección
a futuro planteaba la necesidad de contar con 163 empleados y para el 2007 estaba en
aplicación el Plan Operativo Institucional, aprobado por su Consejo Directivo, en el
marco del cual se realizó el “Encuentro Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos – REAFIRMANDO NUESTRA IDENTIDAD” a dos años de su creación
(Huampaní, 18-19 de Abril de 2007, con participación de 800 personas), en el contexto
de una delicada etapa de incertidumbre e indefinición institucional38. El declive en
recursos humanos disponibles de hecho puso mayores límites a su capacidad de atención
institucional para atender las demandas de los diversos grupos comprendidos como
público usuario, más aún si se le mira desde el conjunto de necesidades a atender en un
marco de acción que intentaba ser descentralizado.

La falta de claridad sobre el rol institucional y la poca importancia dada a la

problemática indígena, como la ausencia de sentido de prevención respecto a los efectos
de la dación de los decretos legislativos en el 2008, tuvieron una clara expresión en la
evolución del presupuesto asignado39 y distribución modificada:

Cuadro Nª 3

Año 2006 2007 2008 2009

S/. 6 716, 196 6 036,000 5 500,000 3 407,000
Personas y Obligs. --- 2 250,000 2 000,000 426,641
Bienes y servicios 6 413,309 3 669,000 --- 2 610,359
Inversiones
financieras 302,887 117,000 --- 10,000

37
Ibarra G, Ronald. Secretario técnico INDEPA. Ex asesor de Célula Parlamentaria Aprista, de la
presidencia de INDEPA, En Avances, problemas, desafíos: un intercambio de experiencias Políticas
Indígenas Estatales en los Andes y Mesoamérica. KAS. Cusco – Lima 2007
38
INDEPA Resumen Ejecutivo, Presidencia Ejecutiva de Manuel Figueroa Q., 2007. Archivos CR- C.
GDRP.
39
Oficio N° 264-2009/INDEPA, 30-07-2009, Informe de actividades al Congreso de la República.

38
39
De acuerdo a un informe del Ministerio de Economía y Finanzas respecto a
Transferencia de partidas al INDEPA en el marco del presupuesto institucional del ñaño
2009, además de tener autorizada una transferencia por S/. 500 000,00 (R.M. N° 109-
2009-MIMDES) se confirmaba contar con un presupuesto anual de S/. 3, 0 millones por
fuente de financiamiento Recursos Ordinarios40. En el Marco de Ejecución Presupuestal
2007 – 2009 (VER cuadro del MEF) se observa una tendencia decreciente de recursos
disponibles (además de dificultades de gestión) que de continuar al año 2010 estaría
determinando limitadas funciones y capacidad operativa para lo que se tiene que afrontar
en demandas y necesidad de institucionalidad reclamada por las organizaciones, con
sentido transectorial y transversal para una acción mínima eficaz en el nuevo escenario
2010-2011. Todo lo cual plantea con urgencia un balance con auditoría de gestión de
todo lo gestionado en el INDEPA, así como de redefinición de su orientación de
acuerdo a ley, en el proceso de que se haga efectiva la aplicación del reciente D.S. N°
022-2010-PCM del 09 de febrero que determina la reubicación y adscripción del
INDEPA a la PCM.

En el transcurso de su corta existencia institucional hasta hoy se han observado varias

marchas y contramarchas que se identifican en el aspecto normativo: por Decreto
Supremo Nº 001-2007-MIMDES, se aprobó la fusión del INDEPA con el Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, que después se dejó sin efecto mediante la Ley
Nº 29146, precisándose la plena vigencia de la Ley Nº 28495, luego del 2007 al 2008
por Decreto Supremo Nº 001-2008-MIMDES, se dispuso la adscripción del INDEPA al
MIMDES, y a través del D.S. Nº 034-2008-PCM de fecha 6 de mayo de 2008 se calificó
al INDEPA como Organismo Público Ejecutor, luego por Resolución Suprema Nº 010-
2008-MIMDES de fecha 24 de junio de 2008 se designó a otro Presidente Ejecutivo.

Es significativo explicar la reacción que generó la dación el 23 de febrero del 2007 del
Decreto Supremo Nº 001-2007-MIMDES, que disponía la “fusión por absorción” del
INDEPA con el CONADIS (Consejo Nacional para la Integración de la Persona con
Discapacidad) con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES como
entidad incorporante, pues además de que un organismo creado por ley pretendía ser
disuelto por una norma de menor jerarquía y de ser una expresión evidente de la escasa
importancia del tema indígena en las políticas de gobierno; así en el transcurso de los
meses que siguieron hasta octubre del 2007 se dieron importantes expresiones que
hicieron revertir tal medida, con la aprobación del Congreso de la República del
Proyecto de Ley N° 1250 / 2006-CR (Ley Nº 29046, pleno del 25 de octubre), para “no
dejar atrás a una población indígena de 7,163 comunidades (5818 campesinas y 1345
nativas)” y un conjunto de grupos de población afroperuana, según el proyecto
presentado por la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente
y Ecología.

Desde marzo de ese año se dieron un conjunto de pronunciamientos: la FENAMAD

(Federación Nativa del río Madre de Dios y afluentes) señalando como ilícito e
improcedente tal DS y que debía mejorarse las funciones y estructura del INDEPA; el

40
MEF Oficio N° 589-2009-EF/13.01(SG), Archivos CR- C. GDRP.

40
Consejo Aguaruna y Huambisa en su 63 ava. Asamblea con sus 277 comunidades base
cuestionaban la exclusión y marginación del estado para con los pueblos originarios y
exigían la derogatoria de la medida en tanto instrumento sin consulta previa en el marco
de los derechos establecidos en el Convenio 168; en tanto AIDESEP con todas sus
federaciones y bases en base a los acuerdos de su XX Congreso nacional, planteaba su
no aceptación de la extinción de INDEPA y la fusión del PETT con COFOPRI
exigiendo para la población indígena su derecho a participación y afirmando un espacio
de participación dentro del estado con la creación de INDEPA. En el mismo sentido la
ASONEDH (Asociación Negra de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, con
sus más de 30 asociaciones) planteaba la acción con los nueve consejeros representantes
de los pueblos originarios para una movilización nacional y la acción ante las
comisiones del Congreso de la República. Nuevamente como en el 2005 la creación de
INDEPA fue producto de la presión de las organizaciones indígenas, en el 2007 se
reiteraba la necesidad de una institucionalidad estatal que pudiera dar cauces de atención
a sus demandas.

Entre el 2006 y el 2007, se desarrolló la participación de representantes de INDEPA en

diversos grupos de trabajo interministeriales relativos al tratamiento de la superposición
de lotes de hidrocarburos con reservas indígenas, gestión ambiental y social de Camisea,
corredor vial interoceánico sur , prevención de conflictos entre Achuar- Estado –
Pluspetrol, componente étnico del Censo nacional con el INEI, Convenio con el Reino
Belga para formación de líderes, contra la tala ilegal de la madera y el trabajo forzoso, y
otros, siendo después, durante el periodo 2008-2009, el proyecto más importante el de
apoyo al plan de protección a la reserva donde está el lote 88 de explotación del gas de
Camisea, en coordinación con el BID a través de la Unidad de los Pueblos en
Aislamiento Voluntario, con la instalación de casetas de control para el ingreso a la
Reserva (construcción de tres casetas de control en la Reserva Territorial Kugapakori
Nahua Nanti), actividad con la que ha aparecido en algunos medios de comunicación en
el 200941.

Las actividades desarrolladas en los tres años últimos se observan en el siguiente cuadro:

Cuadro 442

Evento Tema Lugar y fecha

2007
1er. Taller Capacitación Convenio 169 05 Octubre
2do. Taller Organizaciones de pueblos 12-13 Noviembre
Acciones Diversas : Participación de organizaciones indígenas (CONAP, AIDESEP, CCP, CNA,
ANAMEBI, CONACAMI), Distribución de Manual Convenio 169 OIT

2008
1er. Taller Fortalecimiento de Capacidades para Morropón, Chulucanas, Piura
autoridades y líderes 20-21 setiembre

41
Archivos CR- C. GDRP
42
Oficio N° 359-2009/INDEPA-PE, 26-08-09, Informe sobre Política para Pueblos Indígenas al CR.

41
 2do. Taller Plenaria de pueblos indígenas
(huitoto, Kichwas, Ocaina, Secoya,
Maijuna)
3er. Seminario Taller Fortalecimiento de Capacidades para
autoridades y líderes
Distrito El Estrecho Cuenca del
Putumayo, Loreto, 30-09 y 01-
10
Lamas, San Martín, 16-17
Octubre

2009
1er. Taller Convenio 169 OIT para funcionarios Lima, 23 enero
públicos de sectores
2do. Taller Propuestas en áreas de Lima, 24 marzo
implementación Convenio 169
3er. Taller Normas de protección y derechos, Cusco, 29 abril
Análisis de políticas y experiencias
de sectores

Acciones Diversas : Encuentros nacionales de identidad, atención médica fluvial, políticas de frontera
en Purús y Putumayo, encuentro de medicina tradicional, acciones para desarrollo económico (Junín,
Cajatambo), Temas de conflicto (Datém del Marañón, río Corrientes, Matses, Condorcanqui-Cenepa,
Oxapampa, CONAP, AIDESEP), asesoría legal.
Protección en pueblos de aislamiento voluntario y contacto inicial: en Reserva Kugapakori Nahua Nanti
(convenio con DIRESSAS de Ucayali, Cusco, y con COFPRI para georeferenciación); en reserva Mashco-
Piro, Napo Tigre Curaray.
Organización de Diplomados sobre Interculturalidad e identidades, con la UIGV y con la UNE EGV.
Convenio de capacitación en Liderazgo y Gobernabilidad con la Cooperación del Reino de Bélgica.
Participación en las Mesas de Diálogo

Sin embargo, en el transcurso del 2007 al 2009, se fue notando una falta de claridad
respecto al rol de INDEPA y a la importancia del tratamiento de la problemática de los
pueblos indígenas, sin que a nivel de gobierno se tome adecuada referencia de la carga
de conflictos sociales que venían procesándose en el país según los varios informes de la
Defensoría del Pueblo. Siendo así que en el proceso del primer y segundo paro indígena,
de agosto 2008 a junio 2009, ante la necesidad de canalización de las demandas
indígenas de la mayor parte de la amazonía, la intervención de INDEPA fue de ausencia
y debilidad, hecho por el cual la actual Ministra de MIMDES efectuó declaraciones
sobre la necesidad de reorganización del INDEPA al momento de asumir su cargo en
julio del 2009.

En el conjunto de acciones desarrolladas se identifica la realización de acciones

puntuales en pueblos de costa, sierra y selva, la priorización de talleres de
sensibilización o capacitación para funcionarios de diversos sectores en el año 2009, y
una cierta participación no continua en Mesas de Diálogo, que para el caso de las
Comisiones 4 y 3 de la Mesa de Diálogo con la PCM fue de asistencia circunscrita y
limitada (R.S. Nº 117-2009-PCM y R.S. Nº 211-2009-PCM del 24 de agosto de 2009).
Sin embargo, en el escenario del último año se ha observado mayor debilidad y poca
acción en la atención a los aspectos centrales manifiestos por las organizaciones
indígenas: el tratamiento y definición de políticas públicas para con el estado y la
contribución a la solución del conflicto de los paros amazónicos, como de respuesta a las
preguntas de: ¿cuánto de consulta, coordinación y participación efectiva hubo con los

42
líderes de AIDESEP y CONAP para la aprobación y desarrollo de las acciones
institucionales, y su incidencia real en el Consejo Directivo del INDEPA? y ¿cuánto se
ha esclarecido la preocupante noticia de que uno de sus funcionarios (Héctor Valer
Pinto) esta involucrado en la organización de la CONAC (Confederación Nacional
Agraria, Campesina y Nativa) como organismo afín al gobierno y paralelo a AIDESEP y
CONAP?.

Entre el 2009 y el 2010 la presidencia de INDEPA presentaba este cuadro de orientación

respecto a su accionar, en el cual no se comprende la construcción de propuesta de
políticas públicas para los pueblos indígenas como expresa su ley de creación, aun
cuando si lo señala como parte de su Misión; en los hechos esto no se efectuado desde el
2007 y el gran problema es que por la definición de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
y su reglamento interno actual, se reduce a sólo un órgano técnico ejecutor sin las
funciones o competencias con que fuera inicialmente creada.

MISIÓN
Promover el Desarrollo Humano e integración de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano;
proponiendo y supervisando el cumplimiento de las políticas nacionales; así como coordinar con los
gobiernos regionales y locales la ejecución de las mismas.

OBJETIVOS ESPECIFICOS LÍNEAS ESTRATEGICAS DE ACCIÓN

Proteger las reservas territoriales de los
pueblos en aislamiento voluntario y en
contacto inicial. (Ley Nº 28736 –
24/04/2006)

Incorporar en el presupuesto de los
Organismos de ámbito Nacional,
Regional y Local, programas y proyectos
en beneficio de los Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuano.

Fortalecer, en la población objetiva, sus
capacidades para la defensa de sus
derechos, y desarrollo con identidad de
los Pueblos AAA.

Mejorar la gestión administrativa y la
optimización de los recursos públicos a
favor de los Pueblos AAA.
 Fomentar el desarrollo integral de los Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuano.
 Revalorar, preservar y promover los valores
culturales, religiosos, científicos y cosmovisión
de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuano.
 Proteger y promover el respeto de los derechos
de los Pueblos en situación de Aislamiento y
Contacto Inicial. (Ley Nº 28736 - 24/04/2006)
 Proteger la diversidad biológica peruana y los
conocimientos colectivos de los Pueblos
Indígenas. (Ley Nº 28216 – 30/04/2004)
 Fomentar una cultura de paz mediante el
diálogo, incidiendo en la identidad cultural de
los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuano.

Por otro lado, si se tiene en cuenta que del Ministerio de Relaciones Exteriores se reporta
la coordinación de la Dirección General de Diplomacia Social con INDEPA, como las
funciones en la negociación de instrumentos internacionales, mencionando que como
país se presidió por 12 años la negociación para la adopción de la Declaración de las
NN.UU. sobre los derechos de los pueblos indígenas (adoptada en el 2007 por la
Asamblea general) y del 2001 al 2006 la Presidencia y Vicepresidencia del Grupo de

43
trabajo para el proyecto de Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos
indígenas en el ámbito de la OEA43, resulta indispensable señalar que durante la
gestiones de gobierno 2001-2006 y 2006-2009 si bien se han dado normas y acciones
directas o indirectas sobre el tema indígena, que mas han afectado los derechos de los
pueblos que canalizado sus demandas, efectivamente se constata que hasta hoy no ha
existido ni se han definido políticas de estado para afrontar la problemática integral de
los pueblos indígenas, a excepción de lo ya presentado con respecto al PLAN
PRIORITARIO del 2001.

Al respecto, resulta importante contrastar la ejecutoria institucional presentada con las

observaciones y recomendaciones sobre el INDEPA, efectuadas por la Adjuntía de
Defensoría del Pueblo a la Viceministra de Desarrollo Social del MIMDES:

“1. Contar con una entidad rectora en materia indígena para formular, aprobar,
ejecutar y evaluar la política de protección a los pueblos indígenas, e
incorporar el enfoque intercultural en la políticas sectoriales, debiendo la
Reforma del Estado contemplar el fortalecimiento de la institucionalidad
en materia indígena a fin de que no sea marginal en la agenda política y
pase a constituir un eje central en el debate sobre el desarrollo humano y
la lucha contra la pobreza ...
2. Dar a la entidad el carácter de Organismo Técnico Especializado presidido
por un Consejo Directivo Pluricultural ... (para) alcanzar un trabajo
transparente, participativo, eficaz y técnico con la garantía de
imparcialidad y objetividad en la toma de decisiones (debiendo) priorizar:
a. Proponer y supervisar el cumplimiento de las políticas indígenas.
b. Contar con una base de datos de los pueblos indígenas y sus
organizaciones,
c. Promover y supervisar los procesos que implementen el derecho a la
consulta de los pueblos indígenas.
d. Promover y supervisar la participación de los pueblos indígenas en los
procesos de toma de decisión del Estado.
e. Promover el desarrollo integral de los pueblos indígenas, en el marco del
respeto a sus derechos individuales y colectivos.
f. Emitir opinión previa en los procesos de evaluación ambiental y social
para garantizar el respeto de los derechos de los pueblos indígenas.
g. Conducir, implementar, supervisar y fiscalizar el Régimen Especial
Transectorial de protección de los derechos de los pueblos indígenas de
la Amazonía peruana que se encuentren en situación de aislamiento o de
contacto inicial.
Se recomienda:
o Proponer al Poder Ejecutivo la modificación del DS. N° 034-
2008-PCM a fin de que el INDEPA se convierta en Organismo
Público Técnico Especializado ... con independencia para
ejercer sus funciones ..., de carácter multisectorial o
intergubernamental.

43
OF.RE (SME) N° 3-0-A/140, 17-08-09, del M.RR.EE. al C. de R.

44
 o Garantizar la participación de los representantes de los
Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos en el Consejo
Directivo del Organismo Público Técnico Especializado.
o Elaborar un Plan estratégico Institucional ... como un Plan de
acción trianual que permita conocer las acciones priorizadas
... para los próximos años.
o Solicitar al Congreso de la República, aprobar el presupuesto
necesario para que pueda cumplir con sus funciones
establecidas en (las leyes y dispositivos legales)”44.

Es por ello que con mirada estratégica el estado considere la creación de una mayor
institucionalidad estatal, con niveles especializados, con los recursos necesarios y las
funciones y competencias para dar una atención de conjunto a la problemática de los
pueblos indígenas

Siendo posible constatar hoy que existe una muy diversa institucionalidad social en el
campo de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos, tanto en un plano social
como cultural, en particular en las áreas rurales andina y de selva como en áreas urbanas,
y que en el caso amazónico se produce una reafirmación masiva de su identidad cultural
y su presencia indígena, en el caso de los andinos muchos campesinos no se
autoperciben como "indígenas" ni esgrimen explícitamente propuestas de identidad
étnica, por el temor a la discriminación que ello genera y a lo que se considera como
una categoría propia de una condición social y ciudadana subordinada. Mientras que en
los afroperuanos emerge la valoración de la calidad de la negritud y la conciencia de su
identidad ya no tiene que seguir medio oculta e invisible dentro de lo urbano criollo. Por
lo cual:

“es necesario tener en cuenta que la situación y autopercepción de los

pueblos andinos y amazónicos difieren por razones históricas y
socioculturales. Los procesos vividos en cada uno de ellos han generado
situaciones diversas que requieren de una contextualización específica.
Inclusive las demandas y las propuestas de las comunidades del ande, de la
costa y de la amazonía contienen elementos diferentes y son diversas sus
perspectivas. Sin embargo, hay un elemento que puede ser considerado en
favor de cierta confluencia y de concierto de voluntades pese a las
diferencias, se trata de los procesos que se vienen impulsando en algunas
comunidades y pueblos originarios para organizarse y canalizar, a través
de sus representantes, sus principales demandas.
Esta conciencia del valor de la institucionalidad para defender sus
derechos en un orden diferente es un dato que puede ser determinante para
la puesta en marcha de las estrategias que más adelante se (puedan
proponer)”45.

44
Oficio N° 332-2009-DP/PAD, 23-09-09, Defensoría del Pueblo.
45
Ministerio de Educación. La participación de los pueblos indígenas ... Op. Cit.

45
Ante el caudal social y cultural, y su clara riqueza en diversidad y gran potencial
intercultural, que esta emergiendo en estos últimos años y que se avizora a futuro, la
limitada institucionalidad que ofrece el estado con el actual INDEPA o la oferta de
recursos de canon y regalías a algunas regiones resultan insuficientes en varios aspectos,
se abre entonces la necesidad no sólo de la reestructuración o reconversión de aquella,
considerando la participación indígena tal como lo han propuesto sus organizaciones,
dotándola de autonomía y con mayor presupuesto; sino de ampliar los campos de
reconocimiento y de institucionalidad, desde los planos legislativo, ejecutivo y judicial,
y en los niveles nacional y subnacional, de modo que se comprometa efectivamente al
Gobierno nacional como a los Gobiernos regionales y locales, tanto en la solución de
conflictos como sobre todo en el diseño de planes de desarrollo que se puedan construir
con una participación ciudadana e intercultural de las organizaciones indígenas, en
concordancia con el Convenio 169 y con la Declaración. sobre los derechos de los
pueblos indígenas de las NN.UU.

El enfoque en la acción sectorial de todos los sectores del estado, a nivel del Poder
Ejecutivo, Judicial y Electoral, debe orientarse por la interculturalidad tanto en el plano
de practicar el diálogo intercultural como el de asumir una perspectiva de alteridad, de
asumir la perspectiva del otro para una integración plural en una sociedad con varios
componentes. Ante ello se requiere reflexionar lo que Francisco Ballón señala respecto a
que el contrato social peruano esta escrito en términos monoculturales (de una sola
cultura) como si la nación peruana fuera de una sólida relación entre una entidad política
y una identidad cultural, para un supuesto estado nacional con cultura única para un
pueblo jurídico único, y es de urgencia identificar como la coexistencia contradictoria de
una estructura jurídico política monocultural con la matriz pluricultural, pluriétnica y
multilingüe reconocida como derecho fundamental por la Constitución, resulta en una
grave contradicción que afecta el carácter de la Ciudadanía y al Derecho en tanto
condición de justicia y a la Democracia como representación política; la respuesta para
superar los niveles de ausencia de ciudadanía real, no puede ser producto de la
asimilación y de la homogeneización (para que los “distintos” culturales se conviertan en
mestizos o se parezcan a los “exitosos culturales” vía una equívoca alfabetización) cuyo
único resultado ha sido la segregación, sino de un efectivo PLURALISMO en varios
planos que exige el respeto a los otros culturales46, con reconocimiento de su ser
cultural y sus aportes a un conjunto plural diverso, como en parte se esta comenzando a
dar –aun cuando falta el reconocimiento debido- en el fenómeno positivo de la
gastronomía peruana.

En tal sentido, la puesta en práctica de los derechos establecidos en el Convenio 169 y

reconocidos como norma constitucional, en todas las instancias del Estado Peruano,
aportan a la construcción de una democracia y de una ciudadanía intercultural en el Perú,
como requisito para transformarse en una nación plural y moderna hacia el escenario del
2021, en un escenario global muy distinto al que se pretendía en la década de 1990 y que

46
Ballón, Francisco. Pobreza y exclusión social de las identidades culturales. En Población indígena:
derechos y participación, aportes al debate multicultural. Memoria de las sesiones en el Congreso de la
Republica. Fundación Konrad Adenauer y Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,
Ambiente y Ecología. KAS. Lima 2007.

46
ahora es posible ver con la vigencia de importantes convenios y tratados internacionales
como también en acciones últimas dadas en países desarrollados, como la dada por el
Presidente Barack Obama para todas las Agencias Federales de los Estados Unidos de
Norteamérica, respecto a la aplicación como deber estatal de la Consulta Previa a los
Pueblos Indígenas, y al nombramiento de indígenas de las naciones Cherokee y Sioux
como funcionarios públicos47.

3.2 Innovación y perspectiva de gobernabilidad

En la perspectiva que se presenta, los sucesos anteriores y posteriores a los sucesos de

junio en Bagua requieren ser profundizados, siendo evidente que se identifica una gran
demanda de institucionalidad tanto a nivel de estado como de las poblaciones indígenas,
en particular de la amazónica y la andina en una perspectiva de conjunto para la reforma
del estado peruano, en el marco de una implementación coherente del marco
internacional vigente en torno al Convenio 169.

La Institucionalidad en el campo del estado no solo debe tener una expresión sectorial
(MINEDU, MINSA, MINEM, Indepa / Mimdes, Cofopri – M.Vivienda, etc) sino que
debe diseñarse toda una propuesta de institucionalidad y de construirse con carácter
transversal a todos los sectores, uno de los cuales sería el órgano técnico encargado de la
Consulta Previa (Proyecto de Ley Marco presentado por la Defensoría del Pueblo y las
propuestas de la Comisión 3 de la Mesa de Diálogo) y otro el de rediseño en los sistemas
ministeriales como en los niveles regionales (Gobierno regional), para que en este nivel
se perfilen sus instrumentos de política como es el caso de los PERs en educación
(Proyectos Educativos Regionales), y en los niveles locales (Gobierno municipal distrital
y provincial), en los cuales intervengan las organizaciones indígenas como actores de
políticas en clara relación con lo que se configure respecto a un ordenamiento territorial
y las zonificaciones necesarias. Una revisión de las respuestas de distintos sectores
estatales, nos muestra las limitaciones en cómo se ha venido afrontando sin resolver el
fondo de la problemática indígena, además de la ausencia de un actitud y perspectiva de
interculturalidad en el funcionariado público (Ver ANEXO).

Cuando en los años 2002 – 2003 se trataron y aprobaron las leyes sobre
descentralización a nivel de los gobiernos regionales y locales, como del traslado de
competencias de los campos sectoriales del Ejecutivo que se ha planteado entre los años
2005 al 2008, y cuando se aprobó la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), no se
contempló en esa perspectiva macro institucional lo referente a un conjunto institucional
que asumiera la problemática indígena en forma global y quedó asumido con lo que
marginalmente se refería a INDEPA.

Puede afirmarse entonces que en la perspectiva de grandes reformas del estado para esta
década, esta problemática de institucionalidad estatal quedó pendiente e invisible junto
al tema de la institucionalidad ambiental necesaria y que en parte se ha intentado
resolver con la creación del Ministerio del Ambiente en el contexto de impulso al TLC

47
Memorandum de la Casa Blanca, 06-11-2009. Federal Register November 9, 2000 (volume 65, number
218. Executive Order 13175.

47
con los Estados Unidos de América y el posicionamiento del país en el Foro Asia
Pacifico de Libre Comercio (APEC).

Esta pendiente pues un gran reforma del estado en éste campo y su asunción debe llevar
a diseñar y preparar un conjunto de reajustes en la institucionalidad estatal que deben
alcanzar al conjunto de los poderes del estado, caso del Legislativo y del Judicial, como
del Electoral, como se sugiere en el cuadro Nº 5; reforma y reajustes que a su vez deben
considerar y respetar la muy diversa institucionalidad sociocultural no estatal de las
comunidades nativas, campesinas y afroperuanas, que los pueblos ofrecen como gran
potencial de riqueza innovadora, desde la gastronomía y el turismo hasta las artes, el
cine y toda la gama de experiencias técnico productivas y económicas, que están
emergiendo como posibilidades para una perspectiva de desarrollo humano y
sustentable.
Cuadro Nº 5

Necesidad de Reforma Constitucional en ajuste Necesidad de reforma (en

Constitución al Convenio 169 OIT estructuras y códigos)

Normativas Necesidad de reajustes y articulación Incorporación de derecho

Transectorial consuetudinario
DEBIL DESARROLLO en formulación,
Políticas públicas cumplimiento y seguimiento
PODERES Legislativo Ejecutivo Judicial
Niveles
Congreso de la Presidencia – PCM
NACIONAL República Sectores Por diseñar e integrar con la
- Mecanismos de justicia comunitaria y el
elección y derecho consuetudinario
representación
- Mecanismos de
procedimiento de
consulta en iniciativas
legislativas
(modificación de
Reglamento del
Congreso)

- Con Necesidad de definir

Representantes en nueva
forma proporcional institucionalidad
en el Congreso (insuficiencia del
(Amazónicos, Andinos) INDEPA)
Departamentos y
SUBNACIONAL Gobiernos Regionales
CASO G. R. JUNÍN
Municipalidades
Provinciales y Distritales

48
Tanto para lo que fue el Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios del 2001, en que no
se trató dentro de las ocho áreas temáticas establecidas, temas referidos a la
Institucionalidad, para implementar los acuerdos y a los procesos de Consulta y
Participación Ciudadana necesarios a organizar y poner en marcha, a los cuales están
asociado los temas de la Representatividad de los pueblos y de reconocimiento de sus
organizaciones, con toda la diversidad y complejidad que ello plantea, abordar la
Institucionalidad sociocultural resulta ser de gran importancia en el campo de las
organizaciones indígenas, en función de precisar los niveles de Representatividad que
deban acordarse a partir de los planes de desarrollo local y su articulación arborescente
con una participación ciudadana en los niveles regional y nacional.

Dos situaciones ejemplares de notable importancia respecto al problema de

reconocimiento y representación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en el
Perú, de cómo se entiende el no cambio en el nivel del macro poder y cómo se da la
apertura de un camino de cambio en el meso nivel estatal, lo tenemos en dos secuencias
de acciones desarrolladas una en el poder ejecutivo y otra en el ámbito de un gobierno
regional.

Como antecedente a la ceremonia del Acto de Perdón histórico a la población

afroperuana realizada el lunes 7 de diciembre en Palacio de Gobierno dirigido por el
Presidente de la República, el 31 de Octubre el Poder Ejecutivo presentó ante la
presidencia del Congreso la iniciativa Legislativa 03622/2009-PE mediante la cual se
propone un Proyecto de Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio de
Cultura, para la protección del patrimonio histórico y cultural del país, y promover toda
forma de manifestación artística y cultural.

En el lapso de un año dicho proyecto es otra iniciativa importante en el marco de la

reforma del estado, después de la creación del Ministerio de Ambiente en el 2008 dado
en el contexto de firma e implementación del Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos de Norteamérica, sin embargo en el campo de la cultura y la vida social
nacional para los poderes públicos y la ciudadanía es innegable que el hecho que marcó
la coyuntura política estuvo constituido por el paro indígena de Agosto 2008 a Junio
2009, poniendo el tema de los derechos de los pueblos indígenas en la agenda nacional.
¿Son merecedores o no los indígenas andinos y amazónicos (junto a los afro peruanos)-
además de un perdón histórico -, de una institucionalidad estatal y de ejercer su derecho
de representación en términos de una ciudadanía plural moderna e inclusiva? ¿es
indispensable o no una entidad estatal que atienda integralmente el tema de los pueblos
indígenas y que parece no estar en la prioridad gubernamental debiendo estarlo?, ¿vale
tanto el reconocimiento del componente afro en nuestra diversidad cultural, como el que
debería de hacerse a los componentes amazónico y andino, como para que esto no pueda
expresarse por ejemplo en un nuevo Ministerio de cultura y pueblos indígenas?.
Preguntas que junto a otras están ya formulándose en un marco mayor de políticas
públicas en el campo de la investigación académica y los medios de comunicación:

Así Wilfredo Ardito señala:

49
 “Sin embargo, la Resolución Suprema 010-2009-MIMDES, publicada el 28
de noviembre, podría marcar el inicio de un cambio, pues en ella el Estado
pide perdón al “Pueblo Afroperuano por los abusos, exclusión y
discriminación cometidos en su agravio desde la época colonial hasta la
actualidad”. ... La norma tiene notable trascendencia, porque el Estado
peruano jamás había asumido su responsabilidad frente al racismo que sufre
la población afrodescendiente por parte de sus compatriotas… y es más,
oficialmente no se admitía siquiera que el racismo existía. la lucha contra la
discriminación de los afrodescendientes no puede quedar en hechos
simbólicos, como la ceremonia de desagravio que la Resolución ha previsto y
que podría buscar mas bien mejorar la imagen de un gobierno que ha hecho
muy poco por los derechos humanos. Deben plantearse políticas públicas
que enfrenten diversas formas de exclusión en la educación, el empleo o los
medios de comunicación. .... En otros países que han tomado en serio este
problema, el Estado interviene para garantizar que desaparezca la
discriminación: esa es la labor de la Secretaría para la Equidad Racial del
Brasil y de organismos similares en Estados Unidos, Colombia o Gran
Bretaña. Pese a ello, es muy valioso que la Resolución reconozca que “el
Perú es un país pluricultural, multirracial, multiétnico y plurilingüe”,
porque el Estado muchas veces se ha comportado como si fuéramos un país
monocultural, monorracial y monolingüe. Es importante también que se
valore la diversidad como fruto de “un proceso histórico que debe tomarse
como una ventaja social y cultural”, porque muchas veces los peruanos
pensamos que la diversidad es en sí misma “un problema” “48.

En continuidad con ello, comunicador y analista Juan Paredes enfatiza:

“Todos los líderes y actores de la política peruana ... no quieren hacerse

cargo, coordinadamente de la agenda mínima que necesita el país para
funcionar. La esquivan todo el tiempo ...Esa agenda mínima pondría a
prueba la capacidad de transitar de un régimen a otro sin alteraciones. Un
trocito del rimbombante Acuerdo Nacional llevado a la práctica.. A los
peruanos que votamos y elegimos nos asiste el derecho de reclamar una
mínima agenda nacional y un mínimo sentido de futuro...”49.

En el actual escenario del Perú en el siglo XXI, parece no caber duda de que están
emergiendo nuevos actores y que para muchos hoy tiene tanta importancia un Ministerio
de Cultura como un Ministerio de Asuntos Indígenas, y que son punto de debate en el
plano de la reforma del estado.

En el plano de las políticas públicas, referida a los Proyectos Educativos Regionales

(instrumentos de política educativa regional) sólo dos Gobiernos Regionales (La
Libertad y San Martín) dieron a conocer una opinión sobre el tema investigado,
presentando orientaciones generales sobre la Educación Intercultural Bilingüe, pero en la

48
Ardito Vega, Wilfredo. http://reflexionesperuanas.lamula.pe/category/afroperuanos/ 30-11-2009
49
Paredes Castro, Juan. “Cómo salir del mundanal ruido”. El Comercio, 06-12.09, a6.

50
cual no se da cuenta de procesos de consulta para formular lineamientos de política
específicos, lo cual es de mayor significado para el caso del PER de San Martín pues
denota que no se ha dado una participación continúa y sostenida de las organizaciones de
los pueblos de dicha región.

Como un antecedente de carácter institucional, mucho antes del paro y movimiento

indígena de 2008-2009, en el 2007 el Gobierno Regional de Junín había entrado en
diálogo con las organizaciones indígenas amazónicas de la selva central (provincias de
Satipo y Chanchamayo), producto de lo cual el 17 de diciembre se llegó a una decisión
trascendente: con la aprobación de la Ordenanza Regional Nº 070-2007-GRJ/CR de
institucionalizar la creación del Consejo Regional de Pueblos Indígenas Amazónicos de
Junín – Selva Central; desde entonces hasta hoy es posible afirmar que este gobierno
regional es el único (entre 9) de todas las instancias subnacionales de gobierno regional
o local, que tienen pueblos indígenas con territorio amazónico en su jurisdicción
territorial, que ha dado una continuidad a una política de diálogo intercultural en la
gestión pública. Pruebas de ello lo dan una serie de hechos como el del 13 de noviembre
del 2009: en el local de la Municipalidad Provincial de Satipo, con asistencia de varias
delegaciones de las provincias junto a dirigentes nacionales de la CONAP - CECONSEC
y bases regionales como ARPI-SC de AIDESEP, se terminó de aprobar por consenso la
propuesta de Reglamento del Consejo Regional de los Pueblos Indígenas de Junín -
Selva Central. Hechos significativos de este proceso son:

• El liderazgo y protagonismo de la mujer nativa con Luzmila Chiricente,

presidenta de la Federación de Mujeres Ashaninkas, Nomatsiguengas y Kakintes
- FREMANK, que junto a los apus y dirigentes indígenas dieron gesta a este
proceso.

• La aplicación de estrategias de Consulta Previa a los pueblos indígenas en

implementación del Convenio 169 (“Artículo 6: ...los gobiernos deberán a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente;”50).

• La formulación del Proyecto de crear al interior de la Gerencia de Desarrollo

Social una Subgerencia de Comunidades Campesinas y Nativas, como parte de la
estructura del Gobierno Regional, así como de dotar de recursos al Consejo
Regional de Pueblos Indígenas Amazónicos de Junín – Selva Central
(CORPIJSEC); es un importante precedente de alcance subnacional para todos
los gobiernos regionales y locales del país en cumplimiento del Convenio 169
(“Artículo 6: ...los gobiernos deberán b) establecer los medios a través de los
cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, ... a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les
conciernan; c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones
50
OIT Perú, Convenio N° 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Lima 2007.

51
 e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin”51.

Es ilustrativo para el tratamiento y definición de propuestas de políticas públicas a nivel

regional y local, lo que establecen en su Articulo Primero ambos instrumentos oficiales:

“INSTITUCIONALIZAR la creación del “Consejo Regional de Pueblos

Indígenas Amazónicos de Junín – Selva Central” para la formulación de
políticas, programas, planes y proyectos en ámbito jurisdiccional de la
Región Junín, en un espacio de diálogo y concertación y promoción del
desarrollo sostenible” (ORDENANZA REGIONAL).
“Naturaleza del Consejo Regional de los Pueblos Indígenas de Junín- Selva
Central: El Consejo Regional de los Pueblos Indígenas de Junín-Selva
Central, es un órgano consultivo y de coordinación para la formulación de
las políticas públicas de igualdad de oportunidades, en el ámbito
jurisdiccional de la Región Junín; como tal se regula por la “ORDENANZA
REGIONAL Nº 070-2007-GRJ/CR”, en concordancia con el artículo 60º de
la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, sus modificatorias
y la Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización” (REGLAMENTO
Propuesta).

Con lo presentado y en avance, la experiencia iniciada y por consolidar por quienes

conducen la gestión en el Gobierno Regional de Junín, aun cuando eso no se haya
expresado en la formulación de su PER, al haber dado pasos efectivos necesarios se
constituye en un caso significativo de estudio en la perspectiva de gobernabilidad y
gerencia políticas que puede replicarse y ser extendido por otros Gobierno Regionales y
Locales, además de contribuir a poner en la agenda nacional el protagonismo de los
Pueblos Indígenas Amazónicos como ACTORES de las políticas públicas que se están
construyendo en el escenario de esta década, y su rol ciudadano como sujetos de
derechos, en particular a la participación política, sustentado en hitos referenciales como
el de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas, en la que se
culminó la elaboración y aprobación del Plan de Acción para los Asuntos Prioritarios del
2001, y Grupo Nacional de la Mesa de Diálogo establecida por la PCM con las
organizaciones indígenas (Junio-Diciembre 2009)52.

El Convenio 169 de la OIT además de establecer el derecho a la Consulta Previa como

principio eje, estableció un conjunto de derechos expuestos en sus 43 artículos, todos
ellos de rango constitucional en el Perú . En términos de efectividad y debido a varios
factores, el contexto de no aplicación e incumplimiento de tales derechos desde su
ratificación por el estado en 1995, se ha extendido hasta hoy, con la implicancia de que
susbsista una especie de plataforma cultural de discriminación étnico racial tanto en el
discurrir de las entidades del estado en el conjunto del territorio nacional como en la
trama de relaciones sociales, según Nelson Manrique la persistencia de un sustrato
colonial oligárquico en lo profundo de la subjetividad de muchos peruanos y que Flores

51
OIT Perú. Loc. Cit.
52
R.S. Nº 117-2009-PCM y R.S. Nº 211-2009-PCM del 24 de agosto de 2009.

52
Galindo en la década de 1980 identificará al racismo como uno de los problemas mas
persistentes de la sociedad peruana, a la vez que de 1990 a la década actual se
manifiesta una confrontación entre un discurso racista aun no superado en el ámbito
oficial del estado y una creciente conciencia contra la discriminación racial (caso de los
hechos de discriminación para con las congresistas Maria Sumire e Hilaria Supa en el
Congreso de la República y en un diario de circulación nacional)53.

3.3 Participación, ciudadanía y democracia

El derecho a la participación política de los pueblos indígenas ha sido planteado en

distintos momentos y de distintas formas desde el campo de representantes de origen
andino tanto en el Congreso (representaciones de Puno y Cusco, 2001-2006, 2006-2011)
y en el Poder Ejecutivo (Vicepresidente San Román en 1990 y Presidente Toledo en el
periodo 2000-2006), y desde el movimiento social indígena amazónico (2008-2009).

Salvo la expresión solidaria en momentos de determinada lucha o conflicto como fue

manifiesto antes y después de los sucesos de Bagua no se ha dado una confluencia entre
andinos y amazónicos. Un proceso de posible confluencia entre pueblos andinos y
amazónicos fue el generado en Cusco en torno a la Conferencia Permanente de Pueblos
Indígenas del Perú (COPPIP), creada en 1997 como resultado de un encuentro sobre
derechos humanos y pueblos indígenas, organizado por un grupo de intelectuales y
dirigentes, y que ante la situación de crisis de organizaciones como la CCP y CNA, fue
pensada como una Conferencia Permanente sin mayores vinculaciones orgánicas, que
por su convocatoria amplia logró la participación de las principales organizaciones
campesinas e indígenas del país (CCP, CNA, AIDESEP, CONAP y otras), por encima
de sus diferencias y conflictos. Cuatro años después, en el II Congreso de COPPIP
(organizado en agosto del 2001), en el cual estaba previsto avanzar hacia la
consolidación de una organización indígena de alcance nacional en el Perú, se produce la
intervención de Eliane Karp y el Gobierno para articular tal experiencia a la creación e
implementación de la CONAPA , y se alimentó una división entre quienes tomaban
distancia de la figura pública y el entorno de Karp y entre los que decidieron continuar
en alianza con el gobierno, manteniendo su participación en la CONAPA.

Como refiere Pajuelo:

“Se ahondó de esa forma un conflicto que se había manifestado en la

COPPIP desde el II Congreso realizado el año 2001, protagonizado por
grupos de dirigentes andinos, amazónicos e indianistas, en torno al control
de la organización. A mediados del 2002, la pugna se hizo insalvable, al
punto que la COPPIP se dividió, perdiéndose de esa manera la posibilidad
de confluencia amplia de organizaciones campesinas e indígenas, andinas y
amazónicas, en torno a un nuevo referente organizativo. (En el 2003 , en un
contexto de cuestionamientos a la gestión en la CONAPA) ..., las
organizaciones indígenas realizaron la convocatoria a una Consulta

53
Pajuelo, Ramón. Participación política indígena en la sierra peruana. Fundación Konrad Adenauer. KAS
- IEP. Lima 2006.

53
 Nacional Indígena sobre Reforma Constitucional, llegando a elaborar una
propuesta de sistema institucional para los pueblos indígenas, que proponía
la disolución de la CONAPA y su reemplazo por una instancia autónoma con
rango ministerial”54.

La tendencia demostrada en los últimos doce años se dibuja en una serie de procesos que
se superponen o dan por separado pero que confluyen en una demanda de representación
ciudadana y de participación política, como la expresada en Pucallpa ante el Presidente
del Congreso de la República en el II Congreso Interregional del pueblo Shipibo Konibo
2009 con participantes de 140 comunidades, en que demandaron la aprobación de una
ley que les permita estar representados en el Parlamento, a la vez que representantes de
los pueblos Shipibo, Konibo, Ashaninkas y Aguarunas le hacían entrega de varios
memoriales y pedidos sobre educación, salud, y otros a favor de los pueblos
amazónicos55. Demanda que ha sido también expresada en la votación de los pueblos
andinos originarios del sur y centro andino (Puno, Cusco, Huancavelica, Ayacucho y
Pasco) en sus representantes elegidos para los periodos congresales del 2001 al 2011, y
que esta reflejada de modo plural en la representación del Grupo Parlamentario Indígena
de Perú56.

No es coincidencia tal demanda, pues ella es parte de una tendencia diversificada y

propia de los nuevos tiempos, en que dentro del contexto de globalización,

“a la vez que se registra una ampliación de las fronteras de la democracia,

se acentúan diversas formas de desigualdad, exclusión y conflicto. En éste
contexto, la democracia se ha convertido en un terreno de disputa entre
diversas perspectivas y apuestas ideológico políticas. Y uno de los temas que
se hallan en el núcleo de dichos debates, es justamente el de la participación
política ... asistimos al surgimiento de nuevas demandas de ampliación
democrática y acceso a la participación política, por parte de nuevos actores
sociales constituidos en el marco del actual proceso de transformación
global. Los llamados "nuevos movimientos sociales" son, quizás, la
expresión más clara de esta tendencia. Indígenas, ambientalistas, jóvenes,
mujeres, homosexuales, grupos religiosos, entre otros”57.

En el escenario internacional en que se busca mejorar el funcionamiento democrático de

las sociedades, viene ocurriendo una paradoja: desde el fin de la guerra fría, y de fines
de la década de 1980 a inicios de la del nuevo siglo, no solo se está asistiendo a una
expansión sin precedentes de la democracia sino de emergencia de nuevos conflictos,

54
La propuesta elaborada en una amplia asamblea realizada en abril de 2003, y ratificada en octubre de
ese año, fue entregada a diversas instancias, entre ellas a la Comisión de Asuntos Indígenas del
Congreso, creada desde 1999. Pajuelo, Ramón. Op.cit
55
Oficina de Comunicación. Intranet. CONGRESO DE LA REPÚBLICA, “Luís Alva Castro inauguró
reunión de pueblos amazónicos”. 17 y 18 de Octubre, 2009.
38 Parlamento Indígena de América. Resolución 48. Sesión extraordinaria 24 de Noviembre, PIA Lima
2009.
57
Pajuelo, Ramón. Op.cit

54
tanto de escala local como global, como el estallido de guerras civiles y conflictos
étnico-religiosos en varios lugares del mundo.

El campo de la participación, va a recibir atención en las acciones de los Estados e

instituciones civiles interesadas en la superación de las diversas formas de exclusión
ciudadana, como en los esfuerzos de comprensión académica de los problemas de la
democracia, la exclusión y el desarrollo. Se constituye entonces la participación en un
campo de convergencia de múltiples actores sociales, interesados en hacerle frente a su
propia condición de marginación y subordinación.

“La participación política se encuentra actualmente en el centro de los

debates académicos sobre las posibilidades de expansión democrática, en un
mundo que - al ritmo de los cambios impuestos por la globalización - se
muestra cada vez más integrado, pero también más desigual y conflictivo. De
la misma forma, a nivel internacional los Estados e instituciones
comprometidas con el anhelo del desarrollo, intensifican sus esfuerzos para
ampliar los niveles de participación política y social, buscando expandir de
esa manera las fronteras de la ciudadanía. En pos de ese objetivo, se
implementan políticas y programas de acción (estatales y no estatales),
dirigidos a incrementar los niveles de participación pública de los sectores y
grupos sociales considerados en situación de exclusión”58.

En los Parlamentos de varios países de América Latina, la elección de sus representantes

indígenas es considerada como una parte normal de sus procesos electoral y político
social. Así de la experiencia de participación indígena en países andinos tenemos: en el
caso de Bolivia, su reciente resultado electoral muestra por si sólo la importancia de la
población y porcentaje indígena. En Ecuador, desde 1996 en que el movimiento indígena
viene participando en las elecciones nacionales por medio del movimiento Pachacuti, se
ha formado un bloque parlamentario indígena que ha tenido un apoyo variable en las
elecciones, y que no ha dejado de tener presencia en las actividades parlamentarias. En
Colombia, desde que la Constitución de 1991 reconociera la existencia de jurisdicciones
indígenas, existe una cuota reservada para la elección de representantes indígenas y son
varios años en que se eligen representantes indígenas al Senado59. Para el caso de
Venezuela se eligen tres representantes: uno para el noroccidente, otro para el centro, y
el tercero para el nororiente60, según la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela específicamente en el Capítulo VIII, del Artículo 119, en la cual se establece
sobre el reconocimiento del estado de la existencia de los pueblos indígenas
venezolanos, tanto de su organización social, política, económica, cultural, cosmovisión
religiosa y el reconocimiento de su hábitat y territorio en todo el ámbito nacional.

En el caso de Méjico, es el único país de América que cuenta con políticas públicas para
los pueblos indígenas, y que desde 2001 fueron incluidas en la Constitución; Es el que,
dispone de cuantiosos ingresos petroleros y de una ubicación geopolítica especial, en
58
Ibíd.
59
Pajuelo, Ramón. Op.cit
60
Entrevista al Señor Lizandro Márquez (etnia Wayuú) miembro del Consejo Nacional Indio del Estado
de Zulia de Venezuela. Entrevista, Lima. noviembre 2009.

55
directa vecindad con los Estados Unidos (TLC). Tiene una población mucho mayor
(más de 100 millones de habitantes), y es el único de los países del estudio compuesto
por 32 estados federados.

“Si bien en el año 2000 la población indígena de México representaba

oficialmente alrededor del 12% del total, en cifras absolutas se trata de
aproximadamente 12,7 millones de personas. Con ello, los pueblos indígenas
mexicanos constituyen en cifras absolutas la población indígena más
numerosa de todos los países, aunque en términos de proporcionalidad
respecto de la población total, los demás países cuentan con porcentajes
mayores. A pesar del federalismo, los pueblos indígenas de México no han
logrado hasta ahora contar con regiones o territorios propios y autónomo”
61
.

En un contexto largo, cuentan con una institucionalidad de larga data, así como con
representantes indígenas electos para cada período. En los “Estados Unidos Mexicanos”
aun cuando se han impuesto limitaciones al reconocimiento de derechos de los pueblos
indígenas, en su historia la tensión entre el reconocimiento estatal y la lucha de los
pueblos ha permitido conquistar el tratamiento de la problemática indígena en los tres
poderes del estado, tanto a nivel nacional como mayores avances en algunos estados
como Chiapas y Oaxaca .

Juan Carlos Martínez, miembro de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas,
respecto a México señala que el reconocimiento de los derechos indígenas no podía ser
descrito como autonómico, pero era posible encontrar una mezcla de los siguientes tres
modelos o tipos de reconocimiento jurídico: el Compensatorio que básicamente entiende
a los pueblos indígenas como grupos pobres, vulnerables y en marginación (se dan
ciertos derechos particulares para que haya una compensación de su situación); el de
Reconocimiento de ciertos sujetos que tienen una cultura diferente, lenguas diferentes
dentro de un contexto nacional (algunas acciones estatales como actos afirmativos,
cuotas para universidades, traductores); el Autonómico que indica como el estado y la
economía entienden que hay grupos con otra concepción cultural, con otras formas de
organización social con procesos históricos diferentes, que en sus comunidades
conservan sus especificidades culturales que los distinguen colectivamente de otros
sectores de la nación, que hay otras formas de institucionalidad y de concebir la
ciudadanía desde su identidad cultural y cosmovisión, y que por tanto aun siendo
minorías originarias deben estar representadas en el legislativo y ejecutivo de modo
especifico a través de elección de cuotas o de reconocimiento institucional.

61
Meentzen, Ángela. Op. Cit.

56
 Cuadro Nº 6

TIPOS DE RECONOCIMIENTO62

Compensatorio Programas políticos de

desarrollo
Créditos
Servicio de salud, educación

Del carácter Traductores

especial de los Educación Bilingüe
individuos Cuotas en universidades

Autonómico Derechos territoriales

Formas de autogobierno
Jurisdicción

En la perspectiva de aplicar la consulta a los pueblos y de identificar sus opiniones sobre

la Participación Política, se efectuaron eventos descentralizados sobre Políticas Públicas
para los Pueblos Indígenas, a fin de trabajar con ellos los preinformes avanzados. En
esa línea, el día 9 de noviembre del 2009 en el local de la ANAP (organización
Asháninka), por la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la
Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas, se realizó el taller en coordinación
con la Unidad de Gestión Educativa Local de Oxapampa, en el pueblo de Puerto
Bermúdez de la selva de Pasco, con participación de una congresista; en el evento los mas de
60 participantes -en su mayoría docentes de Educación Intercultural Bilingüe-,
trabajaron en siete grupos y llegaron a las siguientes conclusiones:

• Fomentar la inclusión de representantes indígenas en los Gobiernos locales,

regionales, Ministerios e instancias de carácter legislativo, ejecutivo y
judicial.

• Crear un Ministerio de ASUNTOS INDÍGENAS.

• Proponer el nombramiento de congresistas Ashaninkas: por voto popular,

electoral con condiciones que protejan los derechos del congresista indígena.

• Fomentar mecanismos participativos de la comunidad en la promulgación

de leyes indígenas consultando sus puntos de vista y sus costumbres
ancestrales.

62
Martínez, Juan Carlos. México: El reconocimiento de los derechos indígenas. En Población indígena:
derechos y participación, aportes al debate multicultural. Memoria de las sesiones en el Congreso de la
Republica. Fundación Konrad Adenauer y Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,
Ambiente y Ecología. KAS. Lima 2007

57
 • Respetar la autonomía en la toma de decisiones de las organizaciones e
instituciones indígenas.
• Tomar como referencia la ley 169 de la OIT para la elaboración de leyes
indígenas.
• Descentralizar la unidad ejecutora (educación, salud, transporte).

En el primer taller realizado en Cusco el día 10 de octubre del 2009, con representantes
de comunidades y organizaciones campesinas andinas en el Auditórium del Gobierno
Regional del Cusco, con participación de tres congresistas y mas de cincuenta
participantes, trabajaron en dos grupos que llegaron a las siguientes conclusiones:

• Ampliar cupos de representación indígena a nivel central, regional y local.

• Creación de un Ministerio Indígena, con representantes indígenas
• Respetar la autodeterminación de las comunidades.
• Respetar los derechos de las comunidades
• Revisar y modificar la Constitución respecto al Reconocimiento como pueblos
indígenas con sus territorios comunales y recursos naturales (propiedad del
subsuelo).

Como complemento de los talleres reseñados (Ver ANEXO), se efectuaron un conjunto

de entrevistas a una muestra de actores claves (que figuran en los ANEXOS), recogidos
en el escenario de las reuniones de la Comisión 3 de la Mesa de Dialogo, dan evidencia
de la demanda social y de su derecho cultural a que el estado asuma y respete la
perspectiva integral de vida orientada al buen vivir de las comunidades nativas en sus
bosques y territorios, atendiendo sus necesidades pero preservando sus costumbres e
identidad cultural, como sus instituciones y derecho consuetudinario, que favorecen una
autorregulación colectiva en sano equilibrio y armonía con la naturaleza y el medio
ambiente de la amazonía, en el marco de un enfoque de derechos, consagrado por el
Convenio 169, como lo refiere el Awajun Jesús Manaces:

“El desarrollo del mundo indígena no es tal como lo puede entender el

hombre occidental. Cuando un indígena habla del desarrollo se refiere al
buen vivir .. relacionado con el TAJINAT, (que) significa la vivencia
concatenada con la naturaleza que forma parte de la característica indígena,
que no la depreda porque sabemos qué necesitamos y qué debemos hacer
para satisfacer nuestras necesidades”63

Las cuestiones pendientes presentadas anteriormente en esta primera parte del Informe
recogen el pedido al Estado y Gobierno peruano de la Comisión de Aplicación de
Normas adoptado el 18 de junio del 2009 por el pleno de la Conferencia Internacional
del Trabajo de la OIT con sede en Ginebra, respecto al compromiso declarado del
Gobierno de “restablecer el diálogo y de instaurar un marco legislativo coherente que
se ocupe de los derechos y preocupaciones de los pueblos indígenas”64, con lo cual
63
Manases V., Jesús. Ciudad Apu Awajún. Trabajador de la educación. Presidente Comisión
Investigadora de los sucesos de Bagua. Diapositivas y entrevista. AIDESEP. Lima, octubre 2009.
64
98.a reunión, Ginebra, INFORME de la Comisión de Aplicación de Normas. CIT-OIT.

58
reitera el planteamiento hecho en el 2008 de “instar al Gobierno a que tome las medidas
necesarias para garantizar que todos quienes estén comprendidos en el articulo 1 del
Convenio 169 que den cubiertos por todas sus disposiciones y gocen de los derechos
contenidos en él, en igualdad de condiciones”65.

La correlación entre la referencia a la práctica de legislación comparada latinoamericana

sobre el reconocimiento del derecho a la representación de los pueblos indígenas en
instancias oficiales de los poderes públicos, con los talleres y eventos donde los actores
han expresado su visión global y propuestas de desarrollo, y las solicitudes al Gobierno
de Perú por parte de determinadas instancias de la Organización Internacional del
Trabajo, como parte de las Naciones Unidas, nos lleva a la concreción del
replanteamiento conceptual de lo que las ciencias sociales proponen entender por
Democracia y por Ciudadanía.

La Interculturalidad no se reduce a alguna actitud de diálogo y de admitir-ó-permitir la

presencia de poblaciones “minoritarias”, como tampoco se limita a algún momento de
diálogo intercultural, pues tiene su punto de partida la convivencia con otros en una serie
de interacciones e interrelaciones, dentro de micro ámbitos (lo familiar-local) y
macroámbitos (lo provincial/regional y lo nacional/global), en múltiples líneas de
interdependencia con personas y grupos, en diversas situaciones y espacios
condicionados por contextos y estructuras socio históricas y culturales, para establecer
como prácticas permanentes el respeto por el otro, con relaciones de equidad, hasta
llegar a definir un proyecto común con metas compartidas, que considere las diferencias
y la práctica de la tolerancia.

En dicha línea, de convivencia y relaciones con la cultura y el medio, la antropóloga y

educadora Mahia Maurial, señala:

“La Interculturalidad se refiere a la existencia de culturas interrelacionadas

que se desarrollan en diferentes medios. Culturas centrales y locales que
forman parte de una amplia cultura mayor, y entre las que se dan un
intercambio constante de elementos culturales; como el intercambio de
conocimiento ( entre el conocimiento escolar y el conocimiento local, en la
relación aula –escuela-entorno) o los intercambios de cosmovisiones (entre
una cosmovisión letrada ... y otra cosmovisión basada en la tradición oral).
La Interculturalidad como producción de conocimiento se relaciona con el
tema de poder ya sea de forma asimétrica o desigual, cuando un cultura
central se impone a otras culturas locales para crear una mono cultura, o de
forma simétrica u horizontal cuando se da un diálogo entre diversas
culturales.
La Interculturalidad permite ver espacios dinámicos de diálogo entre
culturas locales, regionales, nacionales y globales, siendo un reto en
entrelazar los diferentes espacios culturales, sean de formas arraigadas,
como de otras nuevas recreadas, favoreciendo la relación de espacios de

65
INFORME de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Observación
CEARC 2008 / 79° reunión, publicada en marzo del 2009.

59
 diálogo que permitan la selección y fusión de nuevos y viejos elementos que
sirvan al desarrollo, pues, en el Perú todas las culturas y regiones pueden
conjurar sus aportes, capacidades y recursos para superar desencuentros y
consensuar vías para la realización de la nación”66.

El V Congreso Latinoamericano de Educación Intercultural Bilingüe realizado en la

PUCP en el año 2002, constituyó un evento plural en el que se trabajó el concepto de
Ciudadanía Intercultural, a partir del reconocimiento de ciudadanías diferenciadas por
realidades asimétricas, y del ejercicio pleno de derechos entre sujetos culturales
diferentes, en particular de los pueblos indígenas como sujetos de derechos por parte del
estado, vistos en la perspectiva de una igualdad de derechos para todos, como en el
derecho a un igual acceso a las oportunidades, y el de aplicación de políticas de equidad
e inclusión frente a situaciones persistentes de discriminación y exclusión. En
continuidad con ello, es necesario considerar el aporte a la construcción del concepto de
Democracia Intercultural, en la experiencia investigativa del Centro Bartolomé de las
Casas de Cusco (Ramón Pajuelo)67 y de otros autores.

Al respecto, Elba Domacin amplia el sentido de Interculturalidad como:

“El conjunto de procesos políticos, sociales, jurídicos y educativos

generados por la interacción de culturas en una relación de intercambios
recíprocos provocados por la presencia, en un mismo territorio, de grupos
humanos con orígenes e historias diferentes".
De ahí que la interculturalidad y la democracia se relacionan, pues la
democracia supone el respeto a otras visiones del mundo, a otras
alternativas de solución de los problemas, a otras formas de vivir.... la
diversidad cultural debe convertirse en una ventaja pedagógica, en la que
todos aprendemos más porque convivimos con diversas visiones del mundo,
diferentes experiencias y diferentes formas de expresarnos. La
interculturalidad debe reconocer y aceptar el pluralismo cultural como una
realidad y contribuir a la construcción de sociedades en las que la igualdad
de derechos sea el estandarte”68.

La educación intercultural en sentido amplio societal, para cualquier nivel o ámbito, esta
orientada a promover el respeto por todas las culturas coexistentes aceptar modos de
pensar y formas de vida válidas y alternativas; que favorezcan la adquisición de
estrategias interculturales69 y de competencias interculturales70; que comprende y no se

66
GTZ. En Interculturalidad. Cooperación Alemana al Desarrollo, Proyecto los Niños del Bosque. Lima
2005
67
Zariquiey, Roberto. Compilador. Realidad Multilingue y Desafío Intercultural, ciudadanía,
política y educación. Lima 2002 . Kymlycka, W. Estados multiculturales y ciudadanos
interculturales.
68
Para Cultivar Actitudes Interculturales. http://www.redem.org/boletin/boletin300909c.php.
69
Domacin . Para Cultivar Actitudes Interculturales.
70
Zavala, Cuenca, Córdova. Hacia la construcción de un Proceso educativo intercultural: elementos para
el debate. Ministerio de Educación – PROEDUCA GTZ. Lima 2005; Aneas A., María. Competencia

60
sesga en la EIB (Educación Intercultural Bilingüe), aun cuando debe priorizar a esta de
modo efectivo.

El asumir la práctica de la interculturalidad significa fomentar la práctica de actitudes

orientadas hacia los valores de la convivencia democrática (justicia, libertad,
solidaridad), tanto en escenarios oficiales como el Congreso de la República, como
societales en barrios urbanos o comunidades del ande y de la selva; algunas actitudes a
promover son la tolerancia (apertura permanente para asumir la diferencia entre
culturas, escuchar a quienes disienten y sobre todo, para garantizar el espacio de disenso
y abril canales de consenso); el descubrimiento del otro (atendiendo a la diversidad de
la especie humana y de las semejanzas e interdependencia entre todas las personas, con
conocimiento de uno mismo para ponerse en el lugar del otro y comprender sus
reacciones, para su reconocimiento y aceptación); la integración (con acogida y respeto
mutuo de los diversos valores y reconocimiento de la importancia de los distintos grupos
que conforman una entidad más amplia, en función de la paz y del bien común)71.

Esta perspectiva esta siendo profundizada tanto en el terreno académico como en la

formulación de políticas para la gestión pública, como han opinado Stéfano Varese y
Ramón Pajuelo, en el contexto de esta década la perspectiva esta abierta y tiene sentido
de construcción:

“Los sucesos de Bagua convocan a un respeto a la diversidad y a un

intercambio entre iguales, al establecimiento de un diálogo entre iguales, en
tanto se encuentran dos civilizaciones y dos dimensiones de vida, de cómo
organizar la vida en el mundo; un diálogo para una mejor coevolución y una
vida compartida ... se trata de una invitación a repensar el estado en una
Democracia pluricultural y nacional ...; es necesario entender que el
movimiento indígena se esta constituyendo para ser parte de los estados
modernos ... Los indígenas aprendieron su derecho a decir cómo hacer las
cosas, lo aprendieron dialogando, es necesario abrirse al diálogo y que las
sociedades se dispongan a estudiar y entender. Por ello, veo una luz al final
del tunel”72.

“La necesidad de establecer un diálogo intercultural hace referencia a

estructuras de origen en el Perú, en las cuales hay un desfase , un
desencuentro y conflicto de civilizaciones, de dos lógicas civilizatorias (entre
dos sistema de sentido y de racionalidad) ... el diseño del estado (en el Perú)
se estableció sobre la falta de visibilidad de las poblaciones indígenas y
plantea el tema de los componentes civilizatorios del Estado Nación y la
ciudadanía. Son necesarios espacios verdaderos de diálogo y reconocer que
falta una participación efectiva de los pueblos indígenas, que deben tener

intercultural, concepto, efectos e implicaciones en el ejercicio de la ciudadanía. F. Pedagogía, U.

Barcelona. España. OEI. Revista Iberoamericana de Educación.
71
GTZ. Interculturalidad.
72
Conferencia magistral , Acto de inauguración en el Congreso de la República , Sesión extraordinaria del
Parlamento Indígena de América, PIA, Lima 23-11-09.

61
 presencia en el Congreso, para dar cauce a su demanda de visibilidad, en
tanto se requiere su reconocimiento y pertenencia efectiva en el estado
nacional“73.

En la apertura a un diálogo intercultural permanente, como parte de la democracia, se

abre paso una nueva etapa de consensos y coincidencias, como lo ha reconocido el
Presidente del Congreso de la República:

“Estamos reunidos quienes reconocemos nuestras identificaciones en los

núcleos civilizatorios que viven en las culturas y comunidades maya, nahua,
quechua, aymara, ashaninka, shipibo, awajún, guajiro, yecuana, tabaleña,
nasa, mapuche, cayapó y, permítanme establecer el lazo espiritual que me
liga a la vieja tradición moche en la costa norte del Perú. Son diversos los
lazos que nos unen a nuestras raíces. Determinados rituales, una filosofía,
una manera de reciprocidad, un tipo de parentesco espiritual extendido, y
cuando es un todo integral vivo mostramos orgullosos los signos de nuestra
cultura como lo hace nuestra querida anfitriona, la Congresista quechua del
Cuzco, Hilaria Supa, al hablar el idioma original de los incas, en su vestir y
en darnos generosa su sabiduría de agricultora y artesana y de defensora de
la mujer y de los derechos indígenas.
En la era global actual en que por vez primera somos conscientes del riesgo
que representa para la vida humana la depredación del ambiente y el
calentamiento global, cada uno de nuestros pueblos originarios alberga y da
continuidad a un precioso valor universal, tanto para los hombres como
para la tierra misma. Una forma específica de convivencia con la naturaleza
en la que la especie humana es asumida como parte de una unidad que hace
que su integridad dependa de la integridad de la vida de las plantas de los
animales, del agua, del aire, de los cerros, de los astros y del universo todo.
...
El diálogo fundado en el conocimiento de las características de plantas y
animales y en el sentimiento de respeto y de amor que ambos merecen, se
funda en universos de narraciones míticas, cantos y danzas, rituales y
fiestas, vocabularios y saberes, de comportamientos individuales y colectivos
que dan sentido y legitiman un orden social que no es cerrado. Los pueblos
originarios no se oponen y por el contrario reclama reciprocidad en el
vínculo establecido con el mercado y la cultura moderna global ...
El mundo, el bosque, el cerro y el desierto son ... el templo del pueblo
originario y de sus descendientes mestizos. Es la expresión materializada y
al mismo tiempo animada de espiritualidad de lo sagrado. Toda la vida
ritual, ceremonial, celebratoria y festiva sancionan una conducta humana en
armonía con el cosmos. ... En el Perú estamos aprendiendo a
enorgullecernos de nuestra diversidad cultural y civilizatoria. Para nosotros
la diversidad no es una limitación”74.

73
Comentario a la ponencia de Varese. Acto de inauguración, Sesión extraordinaria, PIA, Lima 23-11-09.
74
Alva Castro, Luís. Discurso de inauguración en el Congreso de la República , Sesión extraordinaria del
PIA, Parlamento Indígena de América, Lima 23-11-09

62
 Como colofón de esta primera parte es fundamental recoger lo planteado por Fidel
Tubino: la Interculturalidad no puede limitarse a un principio del sistema educativo (Ley
General de Educación, Ley N° 28044), no es un problema que involucra solamente al
sector Educación ni menos puede reducirse a la EIB en las instituciones educativas
andinas y amazónicas, pues su carácter de eje transversal vale para todas la políticas del
Estado como un lineamiento intersectorial interdisciplinario (derecho, salud, educación,
emprendimiento, etc.) y como la base ético-política del pacto social que el estado
necesita,

“la Interculturalidad alude a una propuesta ético-política tanto a nivel

individual como a nivel social ...que ... promueva la creación de un Estado
intercultural un discurso de estado que debe ser relacionada directamente
con una ciudadanía intercultural y una democracia intercultural, entendidas
como las herramientas que velen por crear las condiciones necesarias para
que los pueblos indígenas puedan hacer valer sus derechos sociales,
educativos, territoriales, lingüísticos y sobre todo políticos. Por ello la
Interculturalidad busca hacer de los espacios públicos de la sociedad civil,
espacios donde converjan la diversidad cultural y la pluralidad de
racionalidades. ... La Interculturalidad es una cuestión de estado”75.

75
Tubino, Fidel. Lineamientos para el tratamiento de la interculturalidad en el sistema educativo peruano
(con la colaboración de Roberto Zariquiey). 11/05/09. Ciberdocencia. MINEDU.
www.ciberdocencia.gob.pe. http://portal.perueduca.edu.pe/boletin/0_link/b_45/investigadores.pdf.

63
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22. La propuesta elaborada en una amplia asamblea realizada en abril de 2003, y

ratificada en octubre de ese año, fue entregada a diversas instancias, entre ellas a
la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso, creada desde 1999. Pajuelo,
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Afroperuanos, Ambiente y Ecología. KAS. Lima 2007.

26. MEENTZEN, Angela. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América
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65
27. Memorandum de la Casa Blanca, 06-11-2009. Federal Register November 9,
2000 (volume 65, number 218. Executive Order 13175.

28. Ministerio de Economía y Finanzas Oficio N° 589-2009-EF/13.01(SG), Archivos

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32. Oficio N° 264-2009/INDEPA, 30-07-2009, Informe de actividades al Congreso

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34. Oficio N° 359-2009/INDEPA-PE, 26-08-09, Informe sobre Política para Pueblos

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35. OIT Perú, Convenio N° 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
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39. Parlamento Indígena de América Nº 38. Resolución 48. Sesión extraordinaria 24

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41. Política Pública D.S. N° 027-2007-PCM, Población Objetivo INDEPA.

42. R.S. Nº 117-2009-PCM y R.S. Nº 211-2009-PCM del 24 de agosto de 2009.

66
43. Resolución Suprema Nº 117-2009-PCM y Resolución Suprema. Nº 211-2009-
Presidencia de Consejo de Ministros del 24 de agosto de 2009.

44. Reunión Nº 98, Ginebra, INFORME de la Comisión de Aplicación de Normas.

CIT-OIT.

45. TUBINO, Fidel. Lineamientos para el tratamiento de la interculturalidad en el

sistema educativo peruano (con la colaboración de Roberto Zariquiey). 11/05/09.
Ciberdocencia. MINEDU. www.ciberdocencia.gob.pe.
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Indígenas Estatales en los Andes y Mesoamérica. KAS. Cusco – Lima 2007.

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PROEDUCA GTZ. Lima 2005; Aneas A., María. Competencia intercultural.

67
 CAPITULO II

EDUCACIÓN y SALUD

1. Antecedentes

Los antecedentes respecto a políticas públicas por parte del estado peruano en relación a
los pueblos indígenas en el campo de la educación y la salud, se puede dividir en dos
grandes fases: antes del Gobierno de Valentin Paniagua con el término del gobierno de
Alberto Fujimori y otra a partir del 2001 hasta hoy, dado que con los acontecimientos y
sucesos del último año parece avisorarse una nueva fase de cara a un movimiento social
y cultural con características regionales, proyección nacional y dimensión de
integralidad en el abordaje de los temas a tratar, en tanto la preocupación por plantear
propuestas de política traspasa los marcos sectoriales y plantea la necesidad de una
mirada sistémica con articulación de distintos aspectos de gran importancia como
territorio, seguridad, recursos naturales y medio ambiente, institucionalidad,
representatividad y derechos, de modo que sus alcances definitivamente llegan a tocar
aspectos claves como el de la reforma del estado, y los de constitucionalidad, justicia y
democracia en el Perú del siglo XXI, de cara al proceso que transcurra desde el 2010 al
2021.

De ahí que una de las razones de importancia para proponer políticas públicas para los
pueblos indígenas, es que sean puestas en consulta de ellos a iniciativa del Legislativo y
del Ejecutivo.

Como señala Meentzen:

“Hasta hoy en día no han existido en el Perú políticas públicas coherentes,

articuladas y continuas para los pueblos indígenas. Este hecho se debe entre
otras razones a que, en comparación con los países vecinos, el rol político de los
movimientos indígenas ha sido hasta ahora menor, y no es posible realmente
comparar su influencia con los de Bolivia y Ecuador. A diferencia de lo que
sucede en estos dos países vecinos, el tema indígena no forma parte de la agenda
política nacional. Sin embargo, a pesar de ello, el Perú se encontraba en el
tercer lugar entre los países con legislación indígena en América Latina al inicio
del siglo XXI (BID 2004)”76.

En las últimas tres décadas del siglo XX se desarrollaron de manera desigual y no

articulada una serie de acciones y normas sectoriales respecto a educación y salud, como
a otros aspectos, donde si bien era visible un cierto discurso normativo oficial en los
hechos era débil la aplicación o cumplimiento de ellas en términos de definición de
política explícita por parte de los distintos gobiernos, y mucho mas débil aun el reporte
transparente y la demostración de logros efectivos de las gestiones implementadas.

76
Meentzen, A. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina, Lima 2007

68
Lo que si queda en evidencia es una óptica y manejo sectorialista (sesgadamente
sectorial y no articulante entre si) para la implementación de una serie de acciones en
educación y en salud. Esto es también uno de los grandes desafíos a afrontar.

Como antecedente de inicios de esta década tenemos dos referencias:

En enero de 2002, el Ministerio de Salud creó por primera vez un Instituto Nacional de
Medicina Tradicional (INMETRA), que en julio de 2004 fue rebautizado como Centro
Nacional de Salud Intercultural (CENSI). Una comisión extraordinaria del Ministerio de
Salud para la región amazónica – la Comisión Nacional para la Salud Amazónica –
recibió el encargo de preparar un plan de acción para la atención de salud de los pueblos
indígenas en la Amazonía.

En noviembre de 2002, el gobierno de Toledo emprendió un nuevo intento de

descentralizar el Estado mediante la promulgación de nuevas leyes. Las leyes de
descentralización como la de educación (2003) también reconocen la interculturalidad y
contienen varios artículos sobre la educación intercultural bilingüe (EIB), incluyendo la
superación de toda forma de exclusión y discriminación, la participación de las
comunidades indígenas y la educación escolar con principios interculturales77.

Si es indudable, por una serie de Convenciones internacionales (como la Cumbre del

Milenio) y por emergencias vividas como la epidemia del Cólera en 1990, el impacto
nefasto de epidemias a las poblaciones más vulnerables de las comunidades de sierra y
selva, con casos de enfermedades re-emergentes (como el de la reciente epidemia de
Hepatitis B en el pueblo Kandozi, alertada en la provincia de Datem del Marañón78, en
Loreto), o las debilidades de atención en el sistema educativo respecto a la Educación
Intercultural Bilingüe (EIB) con la crisis de la formación docente en este campo, como
parte de una declarada y no resuelta emergencia educativa a lo largo de la última década,
que tanto la educación y la salud son parte de las políticas sociales y que ambas junto
con otras (alimentación y saneamiento por ejemplo), están en relación directa a los
índices de pobreza y las vulnerabilidades de los sectores mas pobres de los andes y la
amazonía peruana en cuanto a la calidad de vida y sus posibilidades de supervivencia.

2. Poblaciones indígenas y pobreza en el Perú

En el marco global del nuevo siglo, en el transcurso de esta década a la siguiente se

constata un crecimiento de los 29 a 33 millones de habitantes en la población total
nacional, con una tendencia progresiva decreciente en la población rural (del 27 al 25
%), dentro de la cual es gravitante la franja de población entre las franjas de pobreza y
extrema pobreza; sectores sociales que son el sustrato de la mayoría de pueblos
indígenas en la selva y la sierra, en el marco de lo que comprende el Convenio 169 de la
OIT.

77
Meentzen, Angela. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina, Lima 2007.
78
El Comercio, 01-12-09, a10, ONG WWF, UNICEF y otros.

69
Son ellos los más afectados por procesos y situaciones de desigualdad socioeconómica,
de inequidad y exclusión, de carencias y recorte de derechos, de discriminación e
invisibilidad como pueblos y culturas, como también los más vulnerables ante el
recrudecimiento de eventos de desastres como inundaciones y otros, acelerados por el
Fenómeno el Niño, por alteraciones provenientes del cambio climático y la intervención
humana como es el caso específico de los impactos y pasivos ambientales, que terminan
afectando de varias maneras los ecosistemas donde habitan y sus provisiones de medios
de vida, hasta el punto de varios casos de posible desaparición como lo señala el
Informe sobre ”La Situación de los Pueblos Indígenas del Mundo”, preparado por
expertos independientes y coordinado por el Foro Permanente de Asuntos Indígenas de
la ONU, presentado el 14 de enero, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York
(Anaya, Martín. EL LIBERAL, enero 2010, Colombia).79

PERÚ: POBLACIÓN PROYECTADA POR ÄREAS URBANA Y RURAL

AÑO POBLACIÓN POBLACIÓN RURAL

RESPECTO A LA P.T.
URBANA RURAL %

2000 18 646,9 7 292,4 28,11

2005 20 296,4 7 650,3 27,37

2010 21 976,6 7 990,2 26,67

2015 23 621,7 8 350,3 26,12

2020 25 267,3 8 655,9 25,52

2025 26 838,2 8 887,2 24,88

Fuente: INEI Perú. Estimaciones y proyecciones de población 1950-2050; Urbana y Rural 1970-2025

79
Según tal estudio de la ONU, los pueblos indígenas enfrentan la amenaza de desaparecer en todo el
mundo por la expropiación de sus tierras, la marginación, la violación de sus derechos y el desarrollo que
los ha sumergido en la pobreza extrema, Estas comunidades representan la tercera parte de la población
más pobre del mundo y viven en condiciones alarmantes en todos los países. El informe global sobre la
situación de los pueblos indígenas del mundo, da a conocer datos estadísticos alarmantes sobre la pobreza,
la salud, la educación, el empleo, los derechos humanos, el medio ambiente y otros aspectos, como ejes de
reflexión para demostrar que la situación global de los pueblos indígenas, en vez de mejorar en su nivel de
vida, sus condiciones se agudizan de manera dramática, configurando una situación de pobreza indígena,
en tanto en el escenario internacional, continental, nacional y local, “prevalece una discriminación en la
asignación del gasto social con lo cual la pobreza indígena tiende a crecer alarmantemente. La deuda
histórica continúa sin ser saldada” (Matías Alonso, Marcos. EL SUR, febrero 2010, Acapulco, Guerrero).

70
POBREZA Y EXTREMA POBREZA RURAL

POBREZA EXTREMA POBREZA

ÁMBITO
Incidencia Brecha Incidencia Brecha

NACIONAL 52,0 18,5 20,7 6,0

RURAL 73,0 29,7 42,5 13,2

URBANO 40,3 12,5 8,9 2,1

Fuente: J. Herrera “La pobreza en el Perú 2003” INEI (ENAHO 2003-2004)

Incidencia: proporción de la población en esta condición.
Brecha: Intensidad (qué tan pobres son los pobres)

De acuerdo a como se presentaba en la primera parte de esta década, dentro de los

grupos de mayor pobreza en ámbito rural (entre 42% y 73%) en el Perú, se encuentra
que entre un 25% y un 48% de los hogares pueden ser considerados indígenas, según el
estudio de Trivelli.80. Por otro lado, puede verse como en el siguiente cuadro se ilustra
una aproximación a los estimados de pobreza a partir de las percepciones de la
población:

80
Trivelli, Carolina. Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú. Una mirada a partir de la
información cuantitativa". Lima: IEP, 2005

71
Es importante tomar en cuenta un aspecto importante respecto a la construcción y
defensa de la identidad de los pueblos indígenas, cómo según uno de los indicadores
considerados es la autopercepción de los Jefes de Hogar y sus parejas, respecto a la
pertenencia a un grupo étnico originario. En este caso, tenemos a un 42% de la
población se auto percibe como indígena. Este indicador y otros que pudieran
construirse en esta línea, no han sido debidamente considerados en el último censo
indígena del 2007.

En el caso específico de las Comunidades Amazónicas; de acuerdo con los resultados de

Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda y del II Censo de
Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana; indican que la población indígena de
la amazonía es de, aproximadamente, 333 mil habitantes; de los cuales el 52,2% son
hombres y el 47,8% son mujeres; quienes forman parte de 1,786 comunidades, ubicadas
principalmente, en 11 departamentos.

Por tanto siendo necesario estudios mayores en relación a las poblaciones indígenas y
sus condiciones de vida, para alcanzar precisiones mayores no solo en cuanto a
necesidades básicas insatisfechas sino también en la perspectiva de sus derechos
colectivos y en particular de los derechos económicos, sociales y culturales como
poblaciones afectadas por distintos impactos, queda planteado la alta correlación entre la
exposición a niveles de pobreza y su ubicación como pueblos indígenas, en
concordancia con lo considerado en el Convenio 169 de la OIT.

3. Impactos de la Pobreza

Con respecto a la situación de pobreza de los hogares indígenas, en el período 1994-

2000, ésta aumentó levemente de 62,3% a 62,8%, mientras que en los hogares no
indígenas aumentó de 40,1% a 43% durante el mismo período. La extrema pobreza
disminuyó levemente de 28,6% a 22,2% entre los hogares indígenas y de 10,9% a 9,5%
entre los hogares no indígenas. Del total de los hogares pobres, 43% son indígenas. Del
total de los hogares en extrema pobreza, 52% son indígenas.

La brecha en los niveles de pobreza entre la población indígena y no indígena disminuyó

levemente, sin embargo, esto se debe al incremento en la tasa de pobreza de la población
no indígena más que a una disminución en la tasa de pobreza de los hogares indígenas.

En relación con la medición del consumo, aunque se ha presentado un lento pero

positivo cambio en el porcentaje de la población indígena en los distintos quintiles de
consumo nacional entre 1994 y 2001, más del 55% de las personas en el decil más bajo
son indígenas, mientras que tan sólo un 10% en el decil más alto lo es. (Capítulo 7:
Cuadro 8).

Tanto los miembros de los hogares indígenas como no indígenas trabajan principalmente
en el sector informal. A pesar de las similitudes, la población indígena empleada gana en
promedio sólo la mitad de lo que la población no indígena empleada gana. Sin embargo,
vale la pena notar que gran parte de la población indígena vive en las áreas rurales donde

72
los ingresos (y precios) son considerablemente inferiores a los presentes en las áreas
urbanas. La población indígena recibe un pago menor por trabajos en el sector formal en
comparación a la población no indígena, ocurriendo exactamente lo opuesto en el sector
informal en el que la población indígena obtiene un ingreso mayor; En complemento con
ello, varios casos de trabajo forzoso con adultos y niños indígenas andinos y
amazónicos, fueron reportados en la última década en el proceso de la minería informal,
para la extracción de oro en Madre de Dios.

4. Diferencias salariales y acceso a servicios

En promedio, los miembros de hogares no indígenas ganan prácticamente el doble que

los hogares indígenas. La descomposición de la brecha muestra que un 49% se debe a
diferencias de activos (bienes, propiedades) entre indígenas y no indígenas, mientras que
el 51% remanente se debe a diferencias en las remuneraciones recibidas por ambos
grupos.

Sólo un 53% de los hogares indígenas tiene acceso a agua potable y 30% a instalaciones
de alcantarillado, lo cual se compara con 66% y 53% de los hogares no indígenas,
respectivamente. Más aun, 27% de los hogares no indígenas tiene teléfono en
comparación al 11% de los indígenas. Los niveles de acceso de la población indígena a
los programas sociales es similar o inferior al nivel de acceso de tiene la población no
indígena. En parte, esto se debe al hecho de que la población indígena se encuentra
concentrada en áreas rurales, donde existe un menor acceso a servicios en general. Tal es
lo que se observa en el siguiente cuadro:

Los llamados “programas sociales” más importantes atienden en mayor medida a la

población indígena de los estratos más pobres, aunque en el agregado, el número total de
beneficiarios no indígena es mayor. Por su cobertura, los programas más importantes son
el del Vaso de Leche, que entrega leche o un sustituto lácteo a las madres gestantes y los

73
niños a través de los municipios distritales (el único programa social que actualmente
está totalmente descentralizado), y el Programa de Desayunos Escolares que entrega un
complemento alimentario a los niños que asisten a la escuela pública en las zonas
pobres. Cada uno de estos programas atiende a cerca de ocho millones de peruanos y
peruanas. Desgraciadamente, los estudios sobre su impacto son poco alentadores.
Sorprendentemente, además de estar presentes en los quintiles superiores (evidenciando
los problemas de filtración de estos programas y/o de los “pobres” de los estratos más
privilegiados de nuestra sociedad), estos programas atienden a más pobladores de
hogares no indígenas que indígenas en los quintiles superiores de consumo.

En general, al ver el total de beneficiarios de estos programas encontramos que no

existía algún tipo de atención prioritaria (como acción afirmativa específica) a favor de
los indígenas, estando por ver cuál ha sido el impacto de la aplicación del Programa
JUNTOS durante los últimos cinco años, como acción intersectorial en pueblos andinos
y amazónicos, cómo sobre todo si se han aplicado en fórmulas estandarizadas o si se han
formulado con pertinencia intercultural como propone el Convenio 169.

Lo descrito no sólo es realidad en los ámbitos rurales, pues también alcanza a las
poblaciones indígenas en las áreas urbanas, sea en los casos registrados por la Comisión
de la Verdad para grupos de pobladores andinos desplazados o trasladados por efectos
de la violencia en la década de los 80, como en los casos de pobladores nativos
amazónicos que migraron a Lima, entre los cuales se presenta el grupo de familias que
como Comunidad Shipiba (123 familias, asociación ARISHEL), se han asentado en
Loma de Cantagallo, al borde del río Rimac en el distrito del mismo nombre81 .

81
La Primera, 03-03-10. “Exigen titulación”, pag. 9. Lima.

74
En lo presentado se requiere puntualizar cómo además de la pobreza y de la situación de
desigualdad, que afecta a los pueblos indígenas en las áreas amazónica y andina, como
también en las ciudades, actúan también los factores de discriminación social y cultural
y de su no reconocimiento y valoración como Pueblos que poseen sistemas culturales y
un patrimonio integral, y deben ser respetados y considerados en pie de igualdad, tanto
para el acceso a oportunidades como para procesos de desarrollo.

5. Integración transversal entre salud y educación

Un aspecto de gran importancia al inicio del nuevo siglo es la imperativa necesidad de

un cambio de enfoque en la gestión pública, relacionado con la aplicación de la
transversalidad interdisciplinaria en el desarrollo intersectorial de las políticas sociales.

Es la dimensión de la cultura de nuestros pueblos originarios y su riqueza como

diversidad cultural que tiene que ser asumida y recuperada por el país, mas aun a partir
de los compromisos que derivan de asumir los Años Internacionales de Acercamiento de
las Culturas y de la Diversidad Biológica, declarado por las Naciones Unidas: en tanto
su cultura como pueblos, junto a sus saberes ancestrales en la medicina tradicional han
permitido el conocimiento de plantas medicinales y alimentos, y determinadas prácticas
técnico productivas frente a la naturaleza han favorecido el cuidado de sus ecosistemas y
su no contaminación (pues parte de su cosmovisión e identidad fue construida en
comunión con la naturaleza); es pues, esa fuente múltiple de CULTURA que ha
aportado a la salud de la naturaleza y de la salud humana, es la que tiene ser recuperada
y articulada a los nuevos y aprendizajes de la ciencia y la tecnología, en cuanto no
impacten negativamente en ellas, para producir proceso creativo de articulación entre
SALUD y EDUCACIÖN, en el marco de nuestra propia experiencia peruana de generar
y construir participativamente subsistemas de educación y salud con pertinencia
intercultural, adecuados a la realidad cultural y territorial de los pueblos indígenas .

Ello también encuentra su sustento en la incorporación de los Objetivos del Milenio en

los Ministerios a cargo del desarrollo social, para la propuesta de políticas públicas que
se orientarán a la reducción de la pobreza y de varios índices de impacto así como para
favorecer un proceso de descentralización, ello en particular a la salud pública y la
atención materno infantil, como a la optimización de la EIB en los pueblos indígenas.

En ese contexto se propone tener en cuenta lo establecido por la UNESCO en lo que

refiere al inicio del Decenio sobre la Educación para el Desarrollo Sostenible para los
años 2005 – 2014, y su articulación con la aplicación del Convenio 169, en cuanto a que
se hace indispensable establecer nuevos niveles de correlación de carácter sistémico e
intersectorial para avanzar hacia una atención efectivamente integral a las demandas de
los pueblos amazónicos, lo cual podría marcar una nueva ruta a las responsabilidades del
estado como a los compromisos de los pueblos y sus organizaciones junto con los
gobiernos regionales y locales a fin de que el costo beneficio sea compartido.

Ello es lo que se presenta como orientación en el siguiente cuadro:

75
Cuadro Nº 1

I. Educación Intercultural
- Diversidad cultural - Diversidad II. Salud Intercultural
SABERES ancestrales.
- EDS = Educación cultural
Conocimientos
para el Desarrollo - Objetivos
Aprendizajes
Sostenible del Milenio

Subsistema Educación INSTITUCIONALIDAD Subsistema Salud

Intercultural Bilingüe Por optimizar Intercultural

Educación Comunitaria Salud. Materno

Reproductiva
Alfabetización -PRONAMA Educ. en Salud Muerte Neonatal
Educación Básica Educ. Sanitaria Seguridad
Evaluaciones ECE (calidad Educ. Alimentaria y Alimentaria Salud Preventiva
de logros de aprendizaje) nutricional
Educ. Ambiental
Educación Tecnológica Educ. en Gestión de Salud Ambiental
Riesgos

Educación Superior Salud Asistencial

Universitaria Por desarrollar Por desarrollar

II. EDUCACIÓN

Por Educación se debe entender una visión con sentido amplio e integral como el que
vienen trabajando los organismos internacionales, que no se la vea reducida a la
Educación Básica y escolar, sino en sentido comprensivo como aquella que proviene
desde la vida de las comunidades como EDUCACIÓN COMUNITARIA (educación no
formal) y que está relacionada con su vida como pueblos y con la naturaleza en sus
diversos entornos y contextos en que viven inmersos; es desde allí que es posible
entender la diferencia y articulación posible entre saberes ancestrales o propios, y los
aprendizajes y nuevos conocimientos posible de lograr en lo que ofrecen los sistemas
educativos en sus distintas ofertas (EDUCACIÓN BASICA y SUPERIOR, etc.), sea a
cargo del estado o del sector privado, como también de lo posible a aprender en el
campo de la educación informal en interacción con los medios de comunicación, y del
acceso a internet mediante las vías informáticas.

Desde esa perspectiva es que es posible entender las demandas de los pueblos indígenas
y originarios en relación a la Educación Intercultural Bilingüe en la Educación Básica y
a los canales de acceso a la Educación Superior Universitaria, como se expresa en el
pedido de la Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva central (ARPI-SC)
para crear una “Universidad Pluricultural ARAWAK” en la selva central, sobre la base
de la cosmovisión indígena bajo control y administración indígenas en el marco del
Convenio 169 de la OIT, ello como herederos ancestrales de los pueblos de la familia
ARAWAK (Ashaninka, Asheninka, Nomatsiguenga, Yanesha, Machiguenga y Kakinte);

76
pedido similar en contenido al de los estudiantes y asociaciones indígenas de Ucayali,
cuestionando la gestión no intercultural de las autoridades que tienen a cargo la
Universidad Intercultural de la Amazonía (UNIA), exigiendo el cambio de determinadas
autoridades y docentes; demandas ambas, hechas llegar al Congreso de la República en
estos meses del 2010.

Desde ese marco, se puede entender también el gran aporte dado por Formación de
Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana durante dos décadas en la formación de
líderes y docentes en EIB para una educación básica integrada, como de técnicos en
salud intercultural82. Como el caso de Reglamento interno del Consejo Aguraruna
Huambisa como órgano de formación en justicia para la vida de las comunidades de
Amazonas, clara expresión de derecho consuetudinario awajun wampis. En el área
andina, destaca la experiencia de los Yachachiq‘(en quechua “el que enseña haciendo” o
Amautas tecnológicos)83, que nacieron para instruir en el área agrícola, fusionando los
conocimientos tradicionales indígenas con los técnicos. El éxito alcanzado por estos
maestros Yachachiq viene contagiando a más comuneros de la sierra sur andina.. Este
tipo de experiencias permite que comunidades campesinas puedan acceder a riego por
aspersión y otras tecnologías para manejar sus chacras domesticas y mejorar su
producción agrícola, como su economía local a través del desarrollo conjunto, como una
estrategia de superación de la pobreza; esta experiencia asumida incluso por
federaciones campesinas, ha superado lo promovido por el Ministerio de educación en
Educación técnico productiva. ¨

1. Evolución de la EIB en la Normativa y definición sectorial

“El reconocimiento oficial de muchos derechos ciudadanos de la población

indígena fue muy tardío en el Perú, aunque una gran parte estuvo ya vigente de
facto mucho tiempo antes de obtener el reconocimiento legal y oficial
(especialmente la ocupación y el uso de las tierras de las haciendas). Hasta fines
de los años 60 del siglo XX se dio un proceso sumamente contradictorio de
reconocimiento, abolición y nuevo reconocimiento de derechos ciudadanos
indígenas” ... Sólo en la cuenca amazónica surgieron en los años 70
organizaciones de comunidades nativas que presentaban también demandas
culturales junto con las económicas.
Paradójicamente, las políticas públicas más consecuentes para los pueblos
indígenas – que en gran parte mantienen vigencia hasta el día de hoy – no
fueron implementadas en condiciones democráticas, sino durante el gobierno
militar del General Velasco con su así llamado “tercer camino”84.

Es en el contexto de la reforma de educación del General Velasco, en 1972, que se tiene

referencia de una Política Nacional para la Educación Bilingüe, en relación a la

82
http://www.formabiap.org/
83
http://enlacenacional.com/2007/12/04/yachachiqs-vienen-transformando-economia-
campesina/
http://www.ifad.org/evaluation/public_html/eksyst/doc/thematic/pl/peru_s.htm
84
Meentzen, A. Políticas públicas para los pueblos indígenas en América Latina, Lima 2007

77
población con idiomas maternos indígenas (enseñanza del quechua y énfasis en lo
linguístico), que de otra manera se expresó en 1989 y 1991; desde entonces y sin ser
prioritaria, la educación bilingüe siguió un lento proceso de institucionalización como
política pública en el Perú, sobreviviendo a posteriores cambios de gobierno, con
marchas y contramarchas que no le dieron sostenibilidad.

En ese entonces sólo existía el Convenio 107 de la OIT, con una tendencia abierta de
integración a la cultura dominante por parte del estado y de una débil defensa de los
derechos indígenas a la tenencia de tierras y al uso de los bosques tropicales naturales
(en la región amazónica sólo existían unas pocas organizaciones indígenas).

En la aprobación de la nueva Constitución en 1979 se reconocieron por primera vez los

idiomas quechua y aymara como idiomas oficiales del país, así como el derecho a
traducción al idioma materno en el sistema Judicial y se respaldó además la legislación
para las comunidades campesinas y nativas del gobierno de Velasco.

Desde 1980 se produjo la legalización de organizaciones indígenas ya existentes como

también la creación de nuevas: así en el transcurso de una década a otra se crearon y
reconocieron oficialmente en la región amazónica las organizaciones de comunidades
nativas, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y la
Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) que pusieron mayor
énfasis en el reconocimiento de su identidad indígena y sus derechos culturales.

De la Educación Bilingüe se transita a una Educación Intercultural Bilingüe o EBI, que

trata de no limitarse al énfasis en lo lingüístico (aprendizajes en lengua materna vs
aprendizaje del castellano como segunda lengua) el concepto de lo intercultural aparece
en la década del 80 y su adopción se procesa en la construcción de respuestas a las
necesidades de las poblaciones bilingues con preferencia en zonas rurales.

Como una contribución importante al desarrollo de la educación bilingüe intercultural

desde las organizaciones indígenas amazónicas se crea a pedido de AIDESEP, el
Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana
(FORMABIAP), por Resolución Ministerial Nº 364 del Ministerio de Educación del 25
de mayo de 1988, siendo actores importantes Evaristo Nugkuag, primer Presidente de
AIDESEP, y los dirigentes indígenas que participaron en la fundación del programa e
hicieron posible su creación y desarrollo institucional hasta la entrada al nuevo siglo.

Las medidas de educación del gobierno de Fujimori, expresaron el planteamiento de una

nueva política quinquenal (1991-1996) para la educación intercultural bilingüe (Política
Nacional de Educación Intercultural y Educación Bilingüe Intercultural - PEIEB); sin
embargo en 1996, se cierra la Dirección General de Educación Bilingüe (DIGEBIL) y se
reduce a una unidad de la Dirección Nacional de Educación Básica, la UNEBI85. Esto
era la expresión de una posterior constante: la contradicción entre un discurso oficial y

85
Trapnell / Neira, “La EIB en el Perú”. En: La EIB en América Latina bajo examen 2006, y Burga, La
cooperación técnica alemana – GTZ y el desarrollo del enfoque intercultural en el Perú... 1975 – 2007.
Lima 2007.

78
de rasgo normativo versus una limitada voluntad y débil capacidad real para
implementarlo.

En el contexto de la nueva Constitución en 1993, vigente hasta hoy, el Perú firma el

Convenio 169 de la OIT recién en 1994, después de la aprobación de la nueva
Constitución, sin que sea tomado en cuenta en cuanto a su aplicación efectiva desde el
plano oficial desde el año 1995 al 2000, y sin ser adaptada en forma sistemática en la
legislación nacional.

Entre fines de la década de 1990 y el inicio de la siguiente se desarrolló un proceso de

consultas impulsado por la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (SETAI), apoyado
por el Banco Mundial en el período1998 – 2000, constituida el año 1998 como un
órgano de cuarto nivel dentro del ámbito administrativo del Ministerio de Promoción de
la Mujer y Desarrollo Humano- PROMUDEH y que existió hasta el año 2001.

En el año 2000 al 2001, los pasos importantes del gobierno de transición consistieron en
el nombramiento de la Comisión de la Verdad (CVR, con la cual lo indígena es
redescubierto en relación al tema de las reparaciones a las víctimas por la violencia
política, mas entendido en relación a la población de los departamentos andinos), y a la
particular atención dada a una zona particularmente afectada por la crisis en la selva
central (una Comisión de Emergencia Asháninka, fundada en 1993 con el apoyo de las
confederaciones indígenas ARPI y AIDESEP, fue recibida por seis ministros y por el
presidente Paniagua); creándose una comisión ad-hoc especial y una mesa de diálogo
con las comunidades nativas de la región de la Amazonía central, con representantes de
los sectores estatales responsables, como un espacio de negociación que culmina en el
Plan de Acción para Asuntos Prioritarios de la Mesa de Diálogo y Cooperación para
las Comunidades Nativas (publicado en el 2002).

Es en el inicio de lo que se señala como una nueva fase que en el año 2000, el gobierno
de transición restablece la Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural
(DINEBI) (Trapnell/Neira, 2006), siendo lo positivo que como resultado de los procesos
de diálogo se inicie la participación activa de las organizaciones y comunidades nativas
en la administración de las reservas de bosques naturales.

El tránsito a la democracia y la extensión de la EBI en el Perú y América Latina,

significó el paso del planteamiento de una EIB para las poblaciones vernáculo hablantes
a la propuesta conceptual de una Educación Intercultural para todos – EIT -
(Proeduca GTZ), que sustentaba comprender y alcanzar también a las poblaciones
urbanas, en una perspectiva nacional de conjunto que aun hoy falta ser difundida y
asumida, estando por hacerse un balance de cuánto de lo aprobado en un discurso
normativo sectorial es efectivamente aplicado con señales de transformación de la
realidad; en tanto que para su intento de diseminación de la EIB o la EIT, se encontraban
fuertes obstáculos en la discriminación racial y cultural aun predominante en el país,
como en la limitada cantidad de recursos y voluntad política demostrada realmente en
este campo por los distintos equipos de alta dirección del MINEDU, por las instancias
del sistema educativo existente, y en la presidencia de los gobiernos central y de la
mayoría de regiones entre el 2002 y el 2009.

79
Durante el gobierno de Toledo, en el marco del nuevo contexto y en aplicación del
Convenio 169, es que en la resolución de Directiva para el año escolar dirigida a todos
los centros educativos del país, se insertó por primera vez un parágrafo sobre educación
intercultural (R.M. N° 168-2002- ED), y que es concomitante a la organización y
realización en el Perú del V Congreso Latinoamericano de Educación Intercultural
Bilingüe, como preludio a su incorporación en la Ley General de Educación N° 28044,
aprobada en el 2003; etapa en la que la DINEBI comienza a formular Lineamientos de
Política en Educación Intercultural Bilingüe en un proceso de diálogo y coordinación
con la organizaciones indígenas, es así que durante los años 2002 al 2004 existió una
cierta apertura y participación mediante un Comité Consultivo, como instancia de
participación de las organizaciones indígenas y de la sociedad civil en la DINEBI de
entonces (cuyo rol esta por ser evaluado), y que luego fue desactivada en el transcurso
de constitución de la DIGEIBIR hasta hoy.

Por ello, del 2004-5 hacia adelante se abre un proceso de aplicación de una nueva
estructura de sistema educativo dispuesta por la Ley N° 28044, se pretende instalar una
descentralización educativa en cuanto sistema y en paralelo se procede a la
implementación de un nuevo Diseño Curricular Nacional para su proceso de
diversificación con distribución de materiales educativos, asimismo se inicia una fase de
diseño de Proyectos Educativos Regionales (PER) y de implementación de procesos de
evaluación a docentes y de logros de aprendizaje a las instituciones educativas. El
contexto del 2004 al 2005 esta marcado por la implementación de una “Emergencia
educativa” que concentró una serie de esfuerzos y de gasto de recursos, como intención
de atender a las instituciones educativas de las zonas mas deprimidas de todas las
regiones, que aún esta por ser evaluada en cuanto a sus alcances y logros efectivos, dado
que no se conoce un reporte evaluativo oficial hasta la fecha, en particular en lo que
refiere al desarrollo de la EIB (o complementada por la EIT?), como parte de las
acciones de lucha contra la pobreza.

El Ministerio de Educación desde el 2005 replantea su orientación y define sus políticas

en el marco del Plan Estratégico Sectorial Multianual hacia el 2011 (acceso y calidad,
capacitación docente, programas curriculares diversificados, publicación y distribución
de materiales educativos en varias lenguas, gestión educativa con participación de
comunidades, normalización de lenguas, etc.), lo cual se acompaña con la aplicación de
un nuevo reglamento de organización y funciones en la sede central (ROF 2006) en el
cual se crea la DIGEIBIR que devino en corresponsable de la aplicación del Proyecto de
Educación en Áreas Rurales – PEAR en el período 2004 – 2007, mediante Decreto
Supremo Nº 131-2003-EF, del 17 de septiembre del 2003, que aprueba la operación de
endeudamiento externo a ser acordada entre la República del Perú y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF, hasta por la suma de US $ 52 500
000, 00 (CINCUENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL Y 00/100 DÓLARES
AMERICANOS) destinada a financiar parcialmente el “Proyecto de Educación en Áreas
Rurales”- PEAR ejecutado por el Ministerio de Educación (Área de Programación,
Monitoreo y Evaluación del Proyecto de Educación en Áreas Rurales)86. Respecto al

86
MINEDU, portal de Transparencia; www.minedu.gob.pe

80
PEAR, se hace necesario una auditoria sobre la ejecución de su gasto -por la importancia
de su volumen financiero-, como el reporte de logros efectivos que haya tenido para la
educación rural y para la EIB.

En el tránsito de gobierno del 2006 a hoy, en que en dos áreas del MINEDU (gestión
pedagógica y planificación estratégica), continuaron mayormente los mismos núcleos
directivos que venían del gobierno anterior , las interrogantes se abren y despliegan en
varios planos: ¿Podía un plan sectorial – el PESEM - resolver el tema de políticas que no
habían sido consensuadas con los actores prioritarios a beneficiar, en el caso específico
de la Educación intercultural Bilingue?, ¿cuánto de lo implementado en el PEAR y en
las áreas amazónicas y andinas fue puesto a consulta a la organizaciones indígenas y
cómo se ha expresado o no una participación efectiva de ellas en las decisiones de
política educativa para los niveles nacional, regional y local, en el marco de lo
establecido por el Convenio 169?. Es posible de comprobar y ver si efectivamente las
medidas de política del MINEDU han tenido resultados, tanto en cuanto a logros de
aprendizaje como en lo que refiere a cambios reales en el sistema y la dinámica
educativa de cada región, y dentro del conjunto diverso que son los Andes y la
Amazonía peruana. Tal es un balance que está por hacerse, pero una primera
aproximación puede estar en lo que refiere a lo ejecutado desde la sede central del sector
y otra por los alcances e impacto de las evaluaciones aplicadas a estudiantes y a los
Institutos Superiores Pedagógicos para la formación docente en EIB.
2. Derechos

Convenio Nº 169 OIT

Parte VI. Educación y Medios de Comunicación

Artículo 26
Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la posibilidad de
adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad
nacional.
Artículos 27 - 31-

Parte IV. Formación Profesional, Artesanía e Industrias Rurales

Artículos 21 - 23

Constitución Política del Perú 1993

Artículo 13°. La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. El Estado
reconoce y garantiza la libertad de enseñanza. Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos
y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo.
Artículo 14°. La educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades,
la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta
la solidaridad.
Es deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país.
La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias

81
en todo el proceso educativo civil o militar. La educación religiosa se imparte con respeto a la libertad de
las conciencias.
La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines
de la correspondiente institución educativa.
Los medios de comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la formación
moral y cultural.

Artículo 15°. El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos
para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y
obligaciones. El Estado y la sociedad procuran su evaluación, capacitación, profesionalización y
promoción permanentes.
El educando tiene derecho a una formación que respete su identidad, así como al buen trato psicológico y
físico.
Toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de
transferir la propiedad de éstas, conforme a ley.

Artículo 16°. Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados.

El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así
como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la
calidad de la educación.
Es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir educación adecuada por razón de su
situación económica o de limitaciones mentales o físicas.
Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República.

Artículo 17°. La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias. En las instituciones del
Estado, la educación es gratuita. En las universidades públicas el Estado garantiza el derecho a educarse
gratuitamente a los alumnos que mantengan un rendimiento satisfactorio y no cuenten con los recursos
económicos necesarios para cubrir los costos de educación.
Con el fin de garantizar la mayor pluralidad de la oferta educativa, y en favor de quienes no puedan
sufragar su educación, la ley fija el modo de subvencionar la educación privada en cualquiera de sus
modalidades, incluyendo la comunal y la cooperativa.
El Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera.
El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo. Asimismo fomenta la educación bilingüe e
intercultural, según las características de cada zona. Preserva las diversas manifestaciones culturales y
lingüísticas del país. Promueve la integración nacional.

Artículo 18°. La educación universitaria tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la
creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica. El Estado garantiza la libertad
de cátedra y rechaza la intolerancia.
Las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas. La ley fija las condiciones para
autorizar su funcionamiento.
La universidad es la comunidad de profesores, alumnos y graduados. Participan en ella los representantes
de los promotores, de acuerdo a ley.

A partir de los derechos establecidos en la Constitución Política del Perú y en el

conjunto de derechos colectivos establecidos en el Convenio 169, es que el abordaje de
la educación debe analizarse en términos de su cumplimiento efectivo. Según lo
sugerido por Sigfredo Chiroque los resultados de lo aplicado por parte del estado a
través del MINEDU se tiene que analizar en términos de cuatro grandes criterios :
Cantidad (cobertura y matrícula por niveles, retención de estudiantes en el sistema, caso
de los IEGECOM), Calidad (rendimientos, formación interna de personas,
desempeños), Equidad (de género, de atención en lengua materna) y Pertinencia (a la
cultura de los pueblos, al desarrollo regional y nacional, al flujo migratorio), a lo cual

82
José Rivero puntualiza que la EIB y los procesos de alfabetización deben ser enfocado
por los derechos a la interculturalidad y a la biodiversidad

Planteada la necesidad de un enfoque de derechos en la problemática indígena se

constata una insuficiencia en varios planos al nivel de los recursos destinados como de
las acciones de política respecto a la EIB en la educación básica y en la educación
superior, así como no se da una articulación consistente en lo aplicado en la
alfabetización de adultos con el Programa Nacional de Movilización por la
Alfabetización (PRONAMA) con lo aplicado en otras áreas del MINEDU, sea la
DIGEIBR o la destinada a descentralización educativa y supervisión regional, en los que
no se ha dado espacios de participación a las organizaciones indígenas, quedando a la
vista un funcionamiento con programas separados, y donde debe procederse a una
auditoría de gestión para una evaluación de sus logros efectivos.

Otro aspecto de gran importancia es el señalamiento de varios especialista de que la

gestión actual en el MINEDU se ha alejado de la aplicación del PROYECTO
NACIONAL DE EDUCACIÓN elaborado por el Consejo Nacional de Educación, en
tanto aun cuando esta aprobado formalmente desde el 2007, lo aplicado en términos
prácticos no da solución global a la problemática educativa y a las líneas urgentes para
promover una educación de calidad (ausencia de una visión integral de la reforma
educativa, financiamiento adecuado, cambios en la carrera docente, reforma de la
gestión y prioridad de la atención a la interculturalidad y a la biodiversidad) 87.

En ese marco, la educación para los pueblos indígenas y andinos, como grupos
vulnerables y poco atendidos en nuestra sociedad se encuadra en lo que organismos de
planificación educativa internacional denominan campos de estados frágiles en los
cuales e se requiere políticas de fortalecimiento de la RESILIENCIA en el sistema
educativo, para promover el desarrollo de capacidades según las necesidades
identificadas en los niveles comunitario, intermedio y central de los sistemas
educativos.88
2. Lineamientos de Política y acciones implementada del 2006 - 2009

La gestión ministerial de gobierno a partir de mediados del 2006, se debe considerar en

su interacción con los actores responsables de las Direcciones Regionales de Educación
y de las Unidades de Gestión Educativa Local, que para el caso de la EIB esta
relacionada con el universo de pueblos originarios con distintos desarrollos, situados en
unas 22 regiones, en tanto existen pueblos e infancia con una lengua indígena como
lengua materna, proceso de interacciones que se apareja con el proceso de aplicación de
la descentralización y la reforma del estado, y en particular de los niveles de
responsabilidad y de funcionamiento según la organización del sistema educativo. Así
como la gestión anterior estuvo marcada por el intento de aplicación del Acuerdo
Nacional y de la Ley General de Educación, instrumentos de carácter diferente (uno de
política y otro de rango normativo), la gestión que continuó, tuvo como marco la
definición del Proyecto Educativo Nacional (PEN) por el Consejo Nacional de

87
Otra Mirada 07. EDUCACIÓN, REFORMA QUE LA POLITICA OLVIDA, Marzo 2010. Lima
88
IIPE. Carta informativa, N° 1 2009. París.

83
Educación ((CNE, Ver Visión y Objetivos PEN en Cuadro de política del MINEDU), en
el cual no aparecía expresamente como un punto central lo referente a la importancia de
la EIB en el Perú.

Según presentaciones oficiales realizadas por el Ministerio de Educación entre Junio y

Agosto del 2009 ante Comisiones del Congreso de la República y de la Mesa de Dialogo
de las organizaciones indígenas con la PCM, el director de la DIGEIBIR señaló que “la
EIB de acuerdo a la estadística del MED venía atendiendo a 9550 Instituciones
educativas con una población aproximada de 757,230 estudiantes y 36,193 docentes”, en
base al siguiente cuadro:

1.1. Atención Educativa en Educación Intercultural Bilingüe

N.º REGION II.EE. Estudiantes Docentes

1 AMAZONAS 280 23018 741
2 ANCASH 1037 72278 3887
3 APURÍMAC 1016 89055 4209
4 AREQUIPA 33 1119 81
5 AYACUCHO 1274 100398 4922
6 CAJAMARCA 16 510 28
7 CUSCO 1502 141625 5913
8 HUANCAVELICA 982 80258 3323
9 HUÁNUCO 269 19792 709
10 JUNÍN 287 19859 846
11 LAMBAYEQUE 98 6229 273
12 LIMA METROPOLITANA 4 99 16
13 LIMA PROVINCIAS 1 62 8
14 LORETO 436 21862 912
15 MADRE DE DIOS 15 632 39
16 MOQUEGUA 83 2033 305
17 PASCO 57 2409 102
18 PIURA 1 25 1
19 PUNO 1744 153415 8785
20 SAN MARTÍN 28 1414 52
21 TACNA 4 46 7
22 UCAYALI 383 21092 1034
TOTAL 9550 757230 36193

En busca de una desagregación más precisa del número de II.EE por niveles de la
Educación Básica Regular y organizado por provincias y regiones, en correlación con el
asentamiento de los pueblos y sus comunidades, solo fue presentado el siguiente cuadro:

84
 1.2. Instituciones Educativas por región según nivel y lengua

N°DE II.EE POR NIVEL LENGUAS ORIGINARIAS QUE UTILIZAN

N° REGION
Inicial Primaria Secundaria LOS ESTUDIANTES
1 Amazonas 17 233 30 AWAJUN, WAMPIS
2 Ancash 191 707 139 QUECHUA ANCASH
3 Apurimac 230 632 154 QUECHUA CUSCO, QUECHUA CHANKA
4 Arequipa 2 27 4 AIMARA
5 Ayacucho 169 911 194 QUECHUA CHANKA
6 Cajamarca 1 13 2 QUECHUA, AWAJUN
QUECHUA CUSCO COLLAO,
7 Cusco 242 1065 195
MACHIGUENGA
8 Huancavelica 189 632 161 QUECHUA CHANKA
QUECHUA, ASHANINKA, KAKATAIBO,
9 Huánuco 28 217 24
SHIPIBO
QUECHUA HUANCA, ASHANINKA,
10 Junín 19 229 39
YANESHA, CAQUINTE, NOMATSIGUENGA

11 Lambayeque 9 76 13 QUECHUA INKAWASI CAÑARIS

12 Lima Metropolitana 2 2 0 SHIPIBO, QUECHUA
13 Lima Provincias 0 0 1 JACARU
SHAWI, COCAMA, AWAJUN, SHIPIBO,
14 Loreto 57 338 41
KANDOZI - CHAPRA
ESE EJA, HARAKBUT, MACHIGUENGA,
15 Madre de Dios 1 11 3
YINE, SHIPIBO,
16 Moquegua 16 48 19 AIMARA, QUECHUA CUSCO COLLAO
17 Pasco 0 50 7 QUECHUA
18 Piura 0 1 0 QUECHUA
19 Puno 128 1306 310 AIMARA, QUECHUA CUSCO COLLAO
20 San Martín 6 22 0 QUECHUA SAN MARTIN, AWAJUN
21 Tacna 0 4 0 AIMARA, QUECHUA CUSCO COLLAO
ASHANINKA, SHIPIBO, YINE, KAKATAIBO,
22 Ucayali 51 267 65
AWAJUN
TOTAL GENERAL 1358 6791 1401

Hasta febrero del 2010, en cuanto a la solicitud de una base de datos desagregada de
II.EE. con EIB por provincias y pueblos, la DIGEIBIR del MINEDU -oficina
responsable del Vice Ministerio de Gestión Pedagógica (VMGP)-, sólo pudo reconocer
que no contaban con una información actualizada, y que habrían de enviarla por escrito

85
cuando la tuvieran89. Así por ejemplo para el caso de Pasco el cuadro equivoca al
presentar sólo 57 II.EE. de EIB en lengua originaria Quechua, cuando de sus tres
provincias, en la de mayor extensión Oxapampa (área de selva) se encuentran más de
cien de comunidades nativas Asháninkas y Yáneshas.

La realidad de información no actualizada, fue confirmada por la información presentada

por la Unidad de Medición de la Calidad, oficina de la Secretaria Técnica de
Planificación Estratégica del MINEDU, que en base a la experiencia de aplicación de las
pruebas de la Evaluación Censal de Estudiantes de Lenguas Originarias (ECELO)
aplicadas entre noviembre-diciembre del 2008 al cuarto grado de primaria de
Instituciones Educativas estatales de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), en su
presentación de resultados pedía tener en cuenta que:

“Los resultados de LO (Lengua Originaria) no son representativas, ya que la

identificación de dichas instituciones como IE que implementan la EIB no es
precisa, pues no existen criterios claros para caracterizar instituciones educativas
EIB. Por ello, su identificación varía según la fuente de información. Ello hace
que no pueda hacerse comparaciones confiables de los resultados a nivel de
lenguas a lo largo del tiempo.

En ese sentido, los resultados reportados para la ECELO 2008 solo deben ser
considerados como referenciales, y deben leerse junto con la información de las
IE que fueron evaluadas para estimar su representatividad”.

A todo ello se agrega que en el proceso de aplicación de la ECELO 2008 en el

desplazamiento de operadores a las diferentes zonas donde estaban situadas las II.EE. se
encontraban con situaciones de IE registradas como EIB que efectivamente no eran tales
y viceversa, o que habiendo sido tales y que al año siguiente (por falta de alumnos o
traslado / abandono del docente por distintos motivos) dejaban de serlo. Así, de la acción
de aplicación de la evaluación censal de estudiantes en Diciembre del 2009 en un
conjunto de II.EE de una provincia en la selva, se obtuvo la siguiente información:

Casos de la provincia de Requena – Región Loreto

En 9 distritos de Requena (Emilio San Martín 3, Maquia 8, Jenaro.Herrera 2, Alto

Tapiche 2, Tapiche 2, Puinahua 4, Soplín 2, Requena 5, Capelo 1 = Total 29 II.EE.) no
se realizó la aplicación de la ECE 2009 debido a distintos factores como: ausencia del
director y/o los docentes (20 casos), ausencia de alumnos (5 casos), y en menor medida :
oposición de docentes, no funcionamiento de la IE o clausura del año escolar sin cierre
oficial (3 casos).

En 15 II.EE. del distrito de Yaquerana, no se llevó a cabo la aplicación del Operativo

ECE, MC, MC-EQP y EIB, debido a la clausura del año escolar.

89
Oficio N° 239-ME/VMGP/DIGEIBIR-2009, 20-10-09, ratificado en visita al MED el 13-01-10.

86
En algunos de estas escuelas el testimonio de los aplicadores confirmaban que cuando
llegaban a sus lugares de destino, se encontraba que los padres de familia o comuneros
habían construido con mucho esfuerzo aula y casa rústica para los docentes, pero que
estos se habían retirado sin retorno. Factores explicativos posibles de ello: pueden estar
en las condiciones de extrema pobreza, el difícil acceso y la escasez de transporte,
alimentos, etc, además de otros (más crónico en II.EE. unidocentes multigrado), pero no
justifican el abandono educativo.

CASOS DE ABANDONO EDUCATIVO

En la IE N° 60112 en Rio Nanay s/n,, Centro Poblado San Pablo de Coyana.

Loreto – Maynas, distrito Iquitos. No hay clases el 12-12-09 porque hubo maltrato
psicológico y físico a los niños, y robo de parte de parte de la directora Edila
Nanihuari de Silva, denuncia de Teniente Municipal y Teniente Gobernador.

En la IE N° 601503 Sol naciente, distrito Punchana Maynas , no tiene director, con

solo un docente recién desde Noviembre, no esta dividido en grados ni por niveles
(todos los estudiantes en una sola aula, sin ficha de matricula), niños no asistían por
trabajar en sus parcelas.

En la IE N° 60899, en Rio Momón s/n Centro Poblado Maynas Punchana. Director

Rider Panduro Iglesias informó que esta sin clases desde Noviembre porque no
había profesores, confirmado por el Teniente Gobernador y el Agente Municipal.
Igual caso en la IE N° 604069 Nueva Esperanza, cerrados desde agosto, y en la IE
N° 6010216, director Juan Pinedo, en el Caserío Nuevo Miraflores, sin clases de
noviembre a enero por las inundaciones del río cuando las serpientes cascabeles
hacen nido, por lo cual los niños dejan de asistir.

Asimismo es latente la falta de registro preciso si se trataba de Escuela con EIB o sin
ella, lo cual en parte depende de la acción de recojo de información de los operadores
contratados por el INEI regional como aplicadores, mientras que en otros mucho
depende de que los directores de IE no reportan adecuadamente el estado de la IE a la
UGEL correspondiente.

De esta manera a lo largo de ocho años, del 2001 al 2009, se puede tener como
conclusión parcial la falta de una base de datos consistente respecto al número de IE con
EIB en áreas rurales por provincias con su respectivo referente geográfico y
demográfico, en el marco de la gestión de cada región de selva o sierra, con áreas
remotas o distantes de la capital de departamento; además de la constatación de una
inestabilidad en las metas de atención y de registro de funcionamiento de II.EE., lo que
sumado a otros factores como el retiro o abandono de docentes o la primacía de la
necesidad de sobrevivencia familiar y que condiciona la asistencia o retiro de los niños o
niñas a la escuela, nos presenta un conjunto de debilidades en el registro de la
DIGEIBIR, de las Direcciones Regionales de Educación (DREs) y varias de sus UGEL
(Unidades de Gestión Educativa Local de ámbito provincial) respecto al conocimiento

87
efectivo de la demanda a atender (referente demográfico articulado al geográfico) y de la
oferta posible a brindar (número de docentes capacitados / titulados ó con manejo de
lengua originaria ) para planificar y garantizar el desarrollo de un año escolar con un
cierto nivel de calidad y con una efectiva atención de EIB, con un esfuerzo de
pertinencia cultural a la realidad de cada pueblo, como también con más recursos para
cubrir el 100% de demanda en educación para cada pueblo indígena, evitando que el
costo de iniciar una escuela quede a cargo de la precaria economía de las comunidades.

Un caso significativo y demostrativo de lo expuesto es el presentado en la región Pasco,

en su provincia mas extensa que es Oxapampa, hacia las parte interna de la selva alta
hacia la selva baja, en la cuenca del Pichis Palcazú (selva nor central).

Caso de los IEGECOM de Comunidades Asháninka y Yánesha

Desde años anteriores, debido a que la oferta de docentes asumida por la

UGEL Oxapampa y por el MINEDU, para abastecer el servicio educativo en
las escuelas de la cuenca en beneficio de los niños y niñas de las
comunidades, resulta insuficiente, cada año los apus y padres de las
comunidades contratan profesores financiados por sus propios recursos, con
escuelas construidos por ellos (Instituciones Educativas de Gestión Comunal –
IEGECOM) realizan actividades diversas para costear el pago de los
profesores hasta una parte del año, y luego piden al estado que asuma el pago
de la parte faltante del año (validación de incremento de plazas).

Ello ha sido documentado y registrado a detalle por los técnicos de la UGEL y

del MINEDU (Jefatura de la Unidad de Presupuesto), como debidamente
informado desde febrero a setiembre del 2009, ante la Dirección Nacional de
Presupuesto Publico del MEF, siendo el resultado que el 22 de octubre
mediante Decreto de Urgencia N° 101-2009 de la PCM se autorizó la
transferencia de partidas para la contratación de 137 docentes, y completar sus
pagos, como reconocimiento a su trabajo realizado.

Esta acción de validación de plazas y de reconocimiento de incremento de

docentes, de parte de los dirigentes ashaninkas y yaneshas expresada como
reclamo, se volverá a presentar durante el 2010 si no se prevé la relación de
oferta - demanda a afrontar con una adecuada planificación y responsabilidad,
tanto a nivel del precario susbsistema educativo local-regional como de las
instancias del MINEDU y del MEF.

En ese contexto y marco de realidad del sistema educativo, es que se debe analizar y
situar el real alcance de las orientaciones de política y acciones que ha venido
implementando la DIGEIBIR y el VMGP, las cuales han tratado de enmarcarse en los

88
siguientes antecedentes normativos y de política entre el 2003 y el 2007, de acuerdo a
cómo lo presenta y asume en el actual período de gobierno la dirección del MINEDU 90:

1. LEY GENERAL DE EDUCACIÓN N° 28044

Artículo 8º. Principios de la educación

f) La interculturalidad, asume como riqueza la diversidad cultural, étnica y lingüística del
país, y encuentra en el reconocimiento y respeto a las diferencias, así como en el mutuo
conocimiento y actitud de aprendizaje del otro, sustento para la convivencia armónica y el
intercambio entre las diversas culturas del mundo.
Artículo 19°. Educación de los pueblos indígenas.
(...) el Estado reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indígenas a una educación en
condiciones de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Para ello establece programas
especiales que garanticen igualdad de oportunidades y equidad de género en el ámbito rural y
donde sea pertinente.
Artículo 20°. Educación Bilingüe Intercultural
La Educación Bilingüe intercultural se ofrece en todo el sistema educativo:
a) Promueve la valoración y enriquecimiento de la propia cultura, el respeto a la diversidad
cultural, el diálogo intercultural (...)
b) Garantiza el aprendizaje en la lengua materna de los educandos y del castellano como
segunda lengua (...)
c) Determina la obligación de los docentes de dominar tanto la lengua originaria de la zona
donde laboran como el castellano.
d) Asegura la participación de los miembros de los pueblos indígenas en la formulación y
ejecución de programas de educación (...)
e) Preserva las lenguas de los pueblos indígenas y promueve su desarrollo y práctica.

2. PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN PARA TODOS 2005 – 2015

POLÍTICA E
Ofrecer en las áreas rurales una educación acorde a las diferencias lingüísticas de las
comunidades con lenguas originarias.
Estrategias
E1) Expandir y desarrollar una educación bilingüe intercultural de calidad en los niveles
de educación inicial, primaria y secundaria
E2) Reducir la repetición, el retiro, la deserción escolar y la extraedad, en primaria y
secundaria en zonas de población de lenguas originarias.

3. PROYECTO EDUCATIVO NACIONAL - PEN

Política 1.1.a. Fomento de la máxima participación local en la gestión y fortalecimiento y

recuperación de las mejores prácticas culturales y tradicionales de crianza y cuidado infantil

90
Bustos A., Heriberto. Mundo y ruralidad, ppt . Políticas Estrategias, ppt. DIGEIBIR,
www.minedu.gob.pe.

89
 existentes en cada comunidad
Política 1.1.b. Provisión garantizada, en contextos bilingües, de una educación inicial que
enseñe a los niños en su lengua materna y los familiarice con el castellano.
Política 3.1. Articular las políticas de equidad educativa a programas de desarrollo
productivo y de lucha contra la pobreza
Política 4. Prevenir el fracaso escolar en los grupos sociales vulnerables
Política 4.2.b. Criterios y mecanismos eficaces de selección de escuelas y docentes de
Educación Intercultural Bilingüe que permitan acreditar II.EE realmente bilingües y
certificar a maestros que sepan la gramática de la primera y segunda lengua.
Política 5. Establecer un marco curricular nacional compartido, intercultural, inclusivo e
integrador que permita tener currículos regionales.

Visión
Todos desarrollan su potencial desde
la primera infancia, acceden al mundo
letrado, resuelven problemas,
practican valores, saben seguir
aprendiendo, se asumen ciudadanos
con derechos y responsabilidades, y
contribuyen al desarrollo de sus
comunidades y del país combinando
su capital cultural y natural con los
avances mundiales.
Objetivos
1. Oportunidades y resultados educativos de igual
calidad para todos
2. Instituciones educativas que garantizan aprendizajes
pertinentes de calidad
3. Maestros bien preparados que ejercen
profesionalmente la docencia
4. Una educación financiada, gobernada con
transparencia y que logra resultados
5. Educación superior de calidad aporta al desarrollo y
la competitividad nacional
6. Una sociedad que educa a sus ciudadanos y los
compromete con su comunidad

4. PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL 2007 -2 011

Política Principal:
Incrementar los niveles de calidad y equidad de los servicios del Sector Educación, mejorando el
acceso y la calidad de los servicios educativos, respetando la diversidad cultural y lingüística, y
el buen trato al medio ambiente; con énfasis en áreas rurales.

5. CONVENIO OIT Nº 169 SOBRE PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES

ARTÍCULO 26
Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados
la posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad
con el resto de la comunidad nacional.
ARTÍCULO 28
1. Siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a
escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo
a que pertenezcan.
2. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que esos pueblos tengan la oportunidad
de llegar a dominar la lengua nacional o una de las lenguas oficiales del país.
3. Deberán adoptarse disposiciones para preservar las lenguas indígenas de los pueblos
interesados y promover el desarrollo y la práctica de las mismas.
ARTÍCULO 31
Deberán adoptarse medidas de carácter educativo en todos los sectores de la
comunidad nacional, y especialmente en los que estén en contacto más directo con los pueblos

90
interesados, con objeto de eliminar los prejuicios que pudieran tener con respecto a esos
pueblos.

Es indispensable precisar que según los enfoques de derecho vigentes, son de mayor
jerarquía los derechos establecido en el Convenio 169 en tanto tiene rango
constitucional y se enmarca en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de
las Naciones Unidas, cuyo eje es el Derecho a la Consulta “mediante procedimientos
apropiados y … a través de sus instituciones representativas” (ARTÍCULO 6), en base al
cual deben enfocarse las leyes, los planes formulados a nivel del ejecutivo, como las
políticas específicas caso del Proyecto Educativo Nacional formulado por el Consejo
Nacional de Educación.

Constitución Convenio 169 OIT

Convenio Internacional de Protección y
Promoción de la Diversidad Cultural
Ley, Decreto
Legislativo,
Decreto Ley
Políticas
Públicas

Resoluciones // Acciones

Como se ha señalado anteriormente una contradicción constante en el estado peruano, y

que atraviesa todas sus instancias (central y subnacional), radica en las tensiones y
vacíos que se generan entre los propósitos que promete una gestión y establece una
norma o conjunto de normas, versus la falta o limitada voluntad política para cumplir
con lo ofrecido o normado y la fragilidad de las condiciones como las débiles
capacidades para implementarlo y hacer real determinados cambios, por lo cual resulta
momentáneamente prevaleciente una gestión pragmática de resolver situaciones con un
enfoque centralista y burocrático normativo que supone y pretende que dando normas
resuelve una realidad compleja, que por lo general suele desbordar a dicho enfoque y su
pragmática de gestión.
¨
En cuanto a la gestión del sector educación y del sistema educativo para con la
implementación de la Educación Intercultural Bilingüe en el país, es significativo
considerar lo señalado por las organizaciones indígenas amazónicas en sus propuestas
durante el diálogo con los funcionarios de los distintos sectores en el año 2009:

“La educación en el Perú ha estado concebida para responder a una realidad

homogénea sin atender a la diversidad cultural y lingüística del país, según
departamentos y etnias. En los últimos 20 años la Educación Intercultural
Bilingüe (EIB, como se denomina en regiones amazónicas; o Educación Bilingüe
Intercultural, EBI, como se la denomina en regiones andinas) ha pasado por
etapas de mayor o menor impulso, pero, en general, no ha gozado de suficiente

91
 prioridad, como política y con la dotación de recursos necesaria, hasta hoy ha
estado circunscrita a la primaria y limitada a algunas zonas atendidas por
instituciones que trabajan con un enfoque intercultural bilingüe.
En base a formulaciones anteriores de una Política Nacional de Educación
Bilingüe Intercultural 1990 –1995, de un Plan Nacional EBI desde 1997, y a los
avances obtenidos en la elaboración curricular y en la producción de textos
escolares desde 1999 para varios Pueblos Indígenas de la Amazonía como los
Aguaruna, Huambisa, AsháninKa, Shipibo, y Machiguenga, el Ministerio de
Educación ha estado atendiendo a una parte de las comunidades nativas con
educación intercultural bilingüe, mas no al 100%, haciéndose necesario una
planificación integral que asegure una plena cobertura, que involucre a las
Direcciones Regionales de Educación con participación de las organizaciones
indígenas”91.

En el escenario de los años 2006 al 2009, las acciones y orientaciones del gobierno
central y del sector educación se han desarrollado dentro del siguiente marco:

Marco de ACCIONES de POLÍTICA Acciones de POLÍTICA EDUCATIVA

del GOBIERNO
1. Sierra exportadora : 6¨000,000 A. Equidad: objetivos
de peruanos en situación de • Reducir tasa de analfabetismo
pobreza, con agricultura bloqueada • Ampliar el acceso a la educación inicial
por el minifundio, la falta de agua y inclusiva.
los malos caminos
• Articular procesos productivos al B. Calidad.: Asegurar a todos los jóvenes la
desarrollo local adquisición de los conocimientos,
• Fomentar la producción capacidades destrezas y actitudes
agropecuaria, ligándola a la necesarias para equipararles para la vida
exportación. adulta.
• Impulsar la acción privada • Mejorar la calidad de los servicios 0-2 (I
promovida tanto por los mismos ciclo) y 3-5 (II Ciclo), y de la Secundaria
agricultores de la sierra, como por las • Mejorar la calidad de la EBR con énfasis en
cadenas productivas ya existentes en la el nivel primario
costa y otros inversionistas

91
Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas
Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PI Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas
Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo
PCM- Orgs. PI

92
2. Programa Juntos
• Madres de familia reciben
mensualmente S/. 100 a cambio de
asistir a centros de salud, enviar a los
niños al colegio y prevención en lo
relativo a la nutrición materno-infantil.
• Se busca romper el ciclo de la
pobreza.
• Proveer documentos de identidad a
las personas que no la tienen.
• Por evaluar sus alcances y logros
reales del 2007 al 2009, en áreas
remotas de sierra y selva
C. Eficiencia
• Formación en servicio, acompañamiento
y monitoreo docente.
• Incrementar porcentaje de estudiantes de
2do grado primaria con desempeño
suficienteen comprensión de textos y
matemática.
D. Gestión
• Impulsar la participación de comunidades
indígenas, nativas y afroperuanas en la
acción educativa

2. Descentralización
(en tanto proceso que involucra a los niveles nacional y subnacionales, y a todos los
sectores de gobierno, como parte de la reforma general del estado y de la transferencia de
competencias y recursos a los gobiernos regionales)

4. Alfabetización (PRONAMA):
• Acciones conducentes a lograr la meta de reducir el analfabetismo por debajo del 4% al
año 2011.
• Desarrollo de capacidades de lectura-escritura y cálculo matemático, con valores y
actitudes para hacer frente a su vida personal, familiar, ciudadana y laboral.
• Iniciado el 2006, actualmente se ejecuta en todo el país. Ha declarado Tumbes como
libre de analfabetismo.

Propósitos de la Educación Peruana (DISEÑO CURRICULAR NACIONAL – DCN)

1. Desarrollo de la identidad personal, social y cultural en el marco de una sociedad
democrática, intercultural y ética en el Perú.
2. Dominio del castellano para promover la comunicación entre todos los peruanos.
3. Preservar la lengua materna y promover su desarrollo y práctica.
4. Conocimiento del inglés como lengua internacional.
5. Desarrollo del pensamiento matemático y de la cultura científica y tecnológica, para
comprender y actuar en el mundo.
6. Comprensión y valoración del medio geográfico, la historia, el presente y el futuro de la
humanidad mediante el desarrollo del pensamiento crítico
7. Comprensión del medio natural y su diversidad, así como desarrollo de una conciencia
ambiental orientada a la gestión de riesgos y el uso racional de los recursos naturales, en el
marco de una moderna ciudadanía.
8. Desarrollo de la capacidad productiva, innovadora y emprendedora; como parte de la
construcción del proyecto de vida de todo ciudadano.
9. Desarrollo corporal y conservación de la salud física y mental.
10. Desarrollo de la creatividad, innovación, apreciación y expresión a través de las artes, las
humanidades y las ciencias.
11. Dominio de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC)

93
En la perspectiva expuesta la DIGEIBIR presenta las siguientes políticas prioritarias y
acciones específicas:

1. ACCESO Y CALIDAD

Resultado esperado:
Se ha mejorado el acceso y calidad de los servicios educativos, respetando la diversidad
cultural y lingüística, y el buen trato al medio ambiente, con énfasis en zonas rurales.

Respecto al acceso a la Educación Básica Regular las deficiencias se tienen en los

niveles de inicial y secundaria. Para fin del periodo de gobierno proponen un incremento
de 5% en Inicial de 3 a 5 años, en Primaria alrededor de 28% y en Secundaria de cerca
al 6%, siendo necesario evaluar los presupuestos dispuestos, el gasto ejecutado y la
manera cómo se ha procedido con respecto a las organizaciones de los pueblos
indígenas.

2. MAESTROS MEJOR PREPARADOS

Resultados esperados:
• 60% de docentes trabajan en Instituciones Educativas Bilingües mejoran sus
capacidades y valoran su desempeño profesional (PRONAFCAP, Programa
Nacional de Formación y Capacitación de Profesores)
• Se desarrolla un acompañamiento y monitoreo docente con enfoque intercultural y
bilingüe, con énfasis en escuelas unidocentes y multigrado

Si el Ministerio entre 2007 y 2009 afirma haber capacitado mediante el PRONAFCAP,

a más de 100 mil docentes en global, y esperan que al 2011 el 60% de docentes de IE
con EIB hayan sido capacitados; resulta indispensable que para fines de transparencia en
la información, de modo previo deba ser resuelta una cuestión de gran importancia: la de

94
saber con precisión cuántos son los docentes nombrados para EIB en las provincias de
cada región involucrada, cuántas plazas han quedado cubiertas y desiertas en el ultimo
proceso de concurso para nombramiento docente (noviembre - diciembre 2009), y que
las autoridades de la DIGEIBIR y del MINEDU hayan logrado definir con los Gobiernos
Regionales con sus DREs regionales y sus respectivas UGEL, la construcción de una
base de datos desagregada de II.EE. por provincias y pueblos, como de un estudio
integral de la demanda – oferta educativa en cada ámbito territorial con pueblos
indígenas para tener identificadas las Instituciones Educativas declaradas y registradas
como EIB.

ESTUDIANTES ATENDIDOS, DOCENTES CAPACITADOS

E INSTITUCIONES EDUCATIVAS BILINGÜES DE INICIAL Y PRIMARIA

2007 2008 2009

INICIAL PRIMARIA INICIAL PRIMARIA INICIAL PRIMARIA

Niños-as 29,740 245,790 18,040 130,890 7,140 51,420

Docentes 1,487 8,193 902 4,363 357 1,714

Nº II.EE 986 3,992 674 2,244 264 850

En el nivel de secundaria 2008, se ha capacitado a 4,666 docentes beneficiando

a139,980 estudiantes.
En el nivel de secundaria 2009, se ha capacitado a 1,729 docentes beneficiando a
51,870 estudiantes.

Es conveniente señalar que para el aspecto de estudio e identificación de la demanda –

oferta no bastan y son insuficientes los criterios e indicadores que ha venido manejando
la sede central del Ministerio de Educación (Unidad de Personal y sus equipos
dedicados a la racionalización del gasto en plazas docentes y la asignación del
presupuesto necesario para ello); pues los criterios o indicadores deben ser pertinentes en
términos de equidad y de inclusión, a la realidad cultural y demográfica como sustento
de la demanda educativa, conforme lo establece el Artículo 26 del Convenio 169 de la
OIT (cf. Caso de los IEGECOM en Pasco). En este campo puede considerarse la
aplicación de criterios de discriminación positiva para el tratamiento de indicadores a
tener en cuenta en lo que se refiere al conjunto de la Educación Intercultural Bilingüe y
su organización territorial en las regiones con área andina y selva del país.

En cuanto a los procesos de capacitación promovidos desde el 2007 con el Programa

Nacional de Formación y Capacitación Docente (PRONAFCAP-MINEDU), además del
examen que pueda corresponder al volumen de recursos disponibles y de lo asumido
como gasto, se plantea la necesidad del análisis de lo que corresponde al enfoque de la
capacitación para lo requerido por la EIB y de si se consideró la pertinencia desde las
culturas de los distintos pueblos, como también la participación de sus organizaciones en

95
la fase de planificación y no de posterior ejecución, como parte de lo que sería un
proceso de aplicación de la Consulta, para sobre esa base poder evaluar cuán efectivo
fue el desarrollo de capacidades en docentes de EIB por cada provincia y región, de
modo que pueda también establecerse un nivel de correlación con los resultados
educativos y logros de aprendizaje, evaluados mediante la Evaluación Censal de
Estudiantes a cargo de la UMC - SPE del MINEDU

Con relación a ello, el enfoque aplicado por el PRONAFCAP ha dado prioridad a

contenidos de Comunicación y Matemática (110 horas) para el profesorado en general,
junto al conocimiento y difusión del Diseño Curricular Nacional (100 horas) establecido
por especialistas y la alta dirección del MNEDU entre el 2007 y el 2009,
complementando fases de capacitación presencial con el monitoreo y asesoría del
desempeño docente en el aula, siendo que para el caso de los docentes de EIB se agregan
una cantidad de horas complementarias (50 horas, de las cuales 25 son para
Comunicación en Lengua Originaria, de un total global de 320 horas y del cual unas 220
son de carácter presencial).

MODELO DE CAPACITACIÓN EN EIB

CURSOS / Grupo B Porcentaje Grupo A Porcentaje

ACTIVIDADES (0-1) (2 -3)

Comunicación 60 horas 52 % 60 horas 47 %

(Comprensión
Lectora)
Matemática 50 horas 40 horas
Diseño Curricular
Nacional: aspectos 44 horas 38 % 44 horas 43 %
específicos por nivel y presenciales presenciales
especialidad 36 horas a 46 horas a distancia
distancia
Diseño Curricular
Nacional: aspectos 10 % 20 horas 10 %
generales 20
Monitoreo y asesoría del
desempeño docente, con
relación a los contenidos 40 horas de monitoreo y asesoría al desempeño
desarrollados en los pedagógico del docente
cursos
en su aula
20 horas para el desarrollo del docente como parte del
equipo de la I.E

96
Los componentes y horas de especialidad intercultural bilingüe para docentes de IIEE de los
niveles de Educación Inicial y Primaria que desarrollan la propuesta EIB son los siguientes:

Cursos / actividades Distribución de

horas
Comunicación en Lengua Originaria 25 horas presenciales
Especialidad Académica 10 horas presenciales
Diseño Curricular Nacional 15 horas presenciales
TOTAL GENERAL : 320 HORAS

Para la atención de tal proceso de capacitación a docentes de EIB en determinadas

regiones, el MINEDU efectuó contrataciones con un conjunto de instituciones de
educación superior entre Universidades e Institutos Superiores Pedagógicos, como lo
informa la DIGEIBIR.

INSTITUCIONES CAPACITADORAS EN EDUCACION INTERCULTURAL BILINGUE

Año Universidades ISPs

2008 06 Universidades Públicas de provincias 05

(1 de la costa norte, 2, andinas, 3 amazónicas)

2009 04 Universidades Públicas de provincias 04

(1 de la costa norte, 3 andinas)
10 09

Una pregunta necesaria es si para tal proceso se aseguró que los indicadores técnico-
pedagógicos para el proceso de formación y el diseño de los términos de referencia,
fueron tratados mediante diálogo intercultural con las organizaciones regionales de los
pueblos indígenas, de modo que pudieran aplicarse lo que establece el Convenio 169, en
la perspectiva del desarrollo de sus culturas y no sólo de una adaptación a un formato
cultural occidental y al predominio de la lengua castellana:

“Artículo 27 (Convenio 169 OIT)

1. Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán
desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades
particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas
de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
2. La autoridad competente deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y
su participación en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a
transferir progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos
programas, cuando haya lugar.
3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias
instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas
mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán
facilitárseles recursos apropiados con tal fin”.

97
Tal interrogante se extiende al proceso de diversificación curricular promovido
oficialmente a partir de una Propuesta de Diseño Curricular Nacional formulado por el
MINEDU, que requiere un análisis para determinar si esta formulado con una
perspectiva intercultural junto a la necesidad de tener preciso cuántos equipos técnicos
de los que se presentan en el cuadro del siguiente parágrafo son efectivamente dedicados
a la educación intercultural en contextos lingüísticos bilingües según provincia y región,
según pueblos y territorio, para determinar los alcances reales de la EIB en la actualidad
y si es efectiva la pertinencia cultural y lingüística de los planteamiento curriculares y
formativos, en un etapa del sistema educativo donde en algunas regiones andinas y
amazónicas ya se esta planteando un proceso de construcción de sus proyectos
curriculares a nivel de región, al mismo tiempo que las organizaciones indígenas están
demandando que se respete y de prioridad a su lengua materna y cultura originaria y no
sólo se pretenda subordinarlas al castellano (en tanto 2da. Lengua) en los procesos de
aprendizaje tanto el plano escolar, comunitario, profesional y societal.

3. Programas Curriculares Diversificados Con Pertinencia Cultural Y Lingüística

Resultados esperados:
Al 2009: 763 (4%) de II.EE. de área rurales (bilingües y no bilingües) cuentan con
programas curriculares diversificados con pertinencia cultural y lingüística.
Al 2010: 6,029 (29%) de II.EE. de área rurales (bilingües y no bilingües) cuentan con
programas curriculares diversificados con pertinencia cultural y lingüística.
Al 2011: 11,295 (54%) de II.EE. de área rurales (bilingües y no bilingües) cuentan con
programas curriculares diversificados con pertinencia cultural y lingüística.

TOTAL
REGIÓN UGEL EQUIPOS INTEGRANTES DE
TÉCNICOS EQUIPOS TÉCNICOS
1 Tumbes 3 3 34
2 Piura 11 11 132
3 Lambayeque 3 3 33
4 Cajamarca 13 13 146
5 Amazonas 6 6 68
6 La Libertad 12 12 135
7 Ancash 19 19 193
8 Lima Provincias 9 9 96
10 Pasco 3 3 39
11 Junín 9 9 110
12 Loreto 6 6 87
13 Ucayali 2 2 28
14 San Martín 11 11 128
15 Madre de Dios 3 3 41
16 Ica 5 5 73
17 Arequipa 10 10 117
18 Cuzco 13 13 155
18 Puno 14 14 154
19 Moquegua 2 2 24
20 Tacna 4 4 49
TOTAL 158 158 1842

98
Otro aspecto importante en relación a los equipos capacitados es el que refiere a las
debilidades de estabilidad del personal de los docentes que asumen cargos de
especialistas técnico pedagógicos en las UGEL de provincias, pues es conocido que
muchos de ellos tienen su plaza docente en un escuela o IE y solamente son tomados
como “contratados temporales” que cuando se produce un cambio de jefe de AGP (área
de Gestión Pedagógica) o de AGI (área de Gestión Institucional), o director de UGEL y
DRE, se mueven los especialistas sin que se tenga estabilidad y sobre todo sostenibilidad
futura en los recursos humanos que hayan sido capacitados, además de la precariedad
económica que esta a la base de estos cuadros de personal en una UGEL y en una DRE,
una fenomenología de la debilidad de las UGEL y las DRE esta presentada en varios
estudios92, y como vacío de estructura para llegar a las comunidades y territorios de los
pueblos amazónicos y andinos es lo que da fundamento a la construcción de
susbistemas educativos de Educación Intercultural, en el ejemplo de lo que se viene
aplicando en territorios con pueblo indígena en Costa Rica, con apoyo de su Ministerio
de Educación Nacional93.

Aun no ha sido presentado como tal algún caso exitoso de equipos técnicos estables y
permanentes de UGEL en contextos bilingües de alguna DRE en el país, lo cual no
significa que en varias de ellas no existan algunos núcleos de docentes directivos y
funcionarios que si tratan de gestionar en esa perspectiva, como es el caso de lo
observado mediante visita de campo en la UGEL Oxapampa (noviembre 2009), para
atender con compromiso y voluntad intercultural a las poblaciones indígenas asháninkas
y yáneshas. Otros casos que si se han planteado como solución parcial al respecto son la
iniciativa de articulación en redes a nivel local territorial de experiencias desarrolladas
en base un proyecto, tal es el caso del Proyecto EDUBINA de CARE PERÜ en Ancash
como resultado de un trabajo de varios años en apoyo a un conjunto de escuelas y
docentes de la provincias de Carhuaz y Huari94, en el curso de los últimos años.

En este campo de las estructuras de gestión de los sistemas educativos, se abre un campo
de estudio e investigación al cual están dando atención los organismos internacionales
para dar solución a la descentralización educativa con perspectiva intercultural y de
desarrollo sostenible

Este aspecto de gran importancia en lo que refiere a capacidades docentes y de gestión

en las instancias de base, en puntos clave del sistema educativo, relacionado con la
atención estatal y de la oferta docente a los pueblos indígenas en el campo de la EIB,
plantea un problema álgido como país consistente en la urgencia y necesidad de
identificar cuán tangible ha sido el desarrollo de capacidades en esta década, y cuánto se
ha invertido en recursos para ello por parte de los gobiernos regionales, a fin de

92
VALDIVIA, Néstor y DÍAZ, Hugo. 2008 “Diagnóstico de los organismos intermedios del sistema
educativo peruano: un estudio de casos de las Unidades de Gestión Local-UGEL”. En BENAVIDES,
Martin (ed). Análisis de programas, procesos y resultados educativos en el Perú: contribuciones
empíricas para el debate. Lima: GRADE, pp 297 – 343.
http://www.grade.org.pe/asp/brw_pub11.asp?id=809
93
Entrevista a José Estrada Torres. Educador indígena del pueblo Cabeca. Asesor del Ministro de su país.
94
Proyectos Nueva Educación Intercultural Bilingüe en Carhuaz. “MUSHUQ NAANINTSIK” y Nueva
Educación Intercultural en Los Andes, “HATUN YACHAY”

99
producir cambios e innovaciones en la articulación regional y local del sistema educativo
en beneficio de los niños y jóvenes de las comunidades campesinas y nativas, como para
reconocer y dar atención adecuada a las poblaciones indígenas en contextos urbanos y
no solamente rurales (Ejemplo: caso del reclamo de la comunidad shipiba y sus
asociaciones en los primeros meses de este año, ante la UGEL Nº 02 del Rímac en la
ciudad de Lima, para la contratación y nombramiento de profesores de EIB en la escuela
de la zona de Loma de Cantagallo donde estudia un grupo numeroso de niños bilingües
shipibos, hijos de 120 familias, producto de la migración de 470 shipibos a la capital)95.

CASOS DE SHIPIBOS EN LIMA

La Institución Educativa, creada en el año 2008, que adopta el nombre de Comunidad

Shipiba, de atender en un inicio a tres aulas de niños de inicial (2) y primaria (1), pasó a
atender en el 2010 a atender 7 aulas (4 de inicial y 3 de primaria).

En su esfuerzo de gestión se ha planteado realizar un proceso de construcción de su

Proyecto Educativo Institucional y de orientarlo a fortalecer la enseñanza de la lengua
shipiba como lengua materna y como segunda lengua con ayuda de la comunidad, aun
cuando cuenta con dos docentes shipibos en EIB (1 nombrado en 2do. Grado, y 1
contratada en 3er. Grado de Primaria), siendo otras 5 docentes no EIB.

La realidad particular es que en sus aulas atiende a niños que son hijos de familias shipibas
residentes y niños que son hijos de las familias mestizas dedicadas al comercio y la actividad
informal en el Campo Las Malvinas, ubicado en Loma de Cantagallo, a unas cuadras de plaza
de Acho en el Rimac; zona comercial en la cual las familias y residentes no shipiba bordean
cerca de las tres mil personas

4. MATERIALES EDUCATIVOS

Resultado esperado:
Propiciar la producción de materiales escritos, audiovisuales e informáticos lingüística
y culturalmente pertinentes, así como de alta calidad pedagógica, que propicien el
desarrollo y fortalecimiento de capacidades, conocimientos, actitudes y valores de niños
y niñas, docentes, promotores y padres de familia.

El Perú tiene en la diversidad cultural de nuestros pueblos y en la biodiversidad de su

territorio un gran potencial de desarrollo, que el Congreso de la Republica y el país
deben reconocer como riqueza colectiva y societal para orientar el rediseño de un
sistema educativo sustentado en la igualdad de derechos, la equidad de género y una
interculturalidad para todos, que para el caso de la EIB tiene punto de partida en la
diversidad lingüística y su correlato en la distribución territorial de los de pueblos
indígenas.

95
Caso presentado en la Comisión de Educación del Congreso de la República. La Primera, 03-03.10, pag.
9.

100
 PERU: INFORMACION DE FAMILIAS LINGUISTICAS,
con NUMERO DE HABLANTES

FAMILIA LENGUAS TOTAL LOCALIZACIÓN

AIMARA CISANDINO DEL 1,200 Distritos de Tupe y Cachuy, en Yauyos, Lima
AIMARA CENTRO (JACARU O
CAUQUI)
AIMARA CISANDINO DEL 2,850 Palca, Candarave,
AIMARA SUR
AIMARA INTERANDINO DEL
SUR 350,320 Area del lago Titicaca, Puno

QUECHUA QUECHUA, CUZCO PUNO 1,500,000 Cusco, Arequipa noreste

andino QUECHUA, AYACUCHO 1,000,000 Ayacucho, Andahuaylas, Huancavelica
QUECHUA, APURÍMAC 350,000 Aymaraes, Chuquibambilla, Anta
QUECHUA, HUANCA, 75,000 Provincias de Huancayo y Concepción.
HUAYLLA
QUECHUA, HUANCA, JAUJA 31,000 Provincia de Jauja
QUECHUA, JUNÍN NORTE 40,000 Norte de Junín, Carhuamayo, Ondores, San
Pedro de Cajas
QUECHUA, ANCASH, 300,000 Huaraz, Carhuaz, Caraz, Callejón de Huaylas
HUAYLAS
QUECHUA, ANCASH, 250,000 Chavín, San Luis, Llamellín (Ancash),
CONCHUCOS SUR Huacaybamba (Huánuco).
QUECHUA, ANCASH, 200,000 Pomabamba-San Luis (Ancash),
CONCHUCOS NORTE Huacrachuco (Huánuco)
QUECHUA, ANCASH, 15,000 Sihuas-Corongo
CORONGO
QUECHUA, ANCASH, SIHUAS 10,000 Sihuas
QUECHUA ANCASH, 25,000 Provincia Bolognesi, Ancash
CHIQUIAN
QUECHUA, PASCO- Yanahuanca, Vilcabamba, Tapoc, Chacayán,
YANAHUANCA 20,000 Páucar, Goyllarisquizga
QUECHUA, PASCO, SANTA 10,000 Huariaca (Pasco).
ANA DE TUSI
QUECHUA, SAN RAFAEL, 65,000 Ambo, Sur de Huánuco, San Rafael, Mosca,
HUARIACA Pallanchacra
QUECHUA, HUANUCO, 38,000 Monzón, Huamalíes, Dos de Mayo.
HUAMALÍES,2 DE MAYO
QUECHUA, HUÁNUCO, 2 DE 55,000 La Unión, Ripán, Huallanca, Sillapata,
MAYO-MARGOS-CHAULÁN Yanas, Obas,Chuquis
QUECHUA, HUÁNUCO, 2 DE 55,000 La Unión, Ripán, Huallanca, Sillapata,
MAYO-MARGOS-CHAULÁN Yanas, Obas, Chuquis
QUECHUA QUECHUA, 17,000 Panao
HUANUCO, PANAO
QUECHUA, HUANUCO, 40,000 Noreste del departamento de Huánuco
HUALLAGA
QUECHUA, HUÁNUCO, 12,000 Huacrachuco, San Buenaventura, Pinra,
MARAÑÓN Huacaybamba
QUECHUA, LIMA, 11,000 Oyón, Pachangara, Andajes, Maray, Copa,
CAJATAMBO Cujul, Cajatambo, Pacaraos
QUECHUA, COTAHUASI 16,000 Arequipa, provincia La Unión

101
 QUECHUA, LAMBAYEQUE 20,000 Incahuasi, Cañaris
QUECHUA, SAN MARTÍN 20,000 Sisa, Lamas y otros distritos
QUECHUA QUECHUA, CHACHAPOYAS 5,000 Provincias Chachapoyas, Luya.
en selva QUECHUA, PASTAZA 4,000 Ríos Pastaza, Huasaga, Urituyacu
QUECHUA, CAJAMARCA 35,000 Distritos Los Baños, Chetilla, Cajamarca
SHIPIBO-CONIBO 28,000 Río Medio Ucayali
PANO CASHIBO-CACATAIBO 2,500 Ríos Aguaytía y San Alejandro.
MATSÉS 800 Distrito Yaquerana, Loreto.
MAYO PISABO 100 Ríos Tapiche y Blanco (intercomprensible
con matsés- requiere investigacion)
CAPANAHUA 500 Area de los ríos Tapiche -Buncuya.
AMAHUACA 500 Ríos Sepahua, Curiuja, Alto Ucayali, Inuya,
Purús
CASHINAHUA 1,200 Ríos Curanja y Purús
ISCONAHUA 200 Callaría, poblacion dispersa
MORUNAHUA 150 Cabeceras del río Embin
SHARANAHUA 600 Río Alto Purús
YAMINAHUA 1,100 Huacapishtea y Mayupa
YORA 200 Parque Nacional del Manu, río Mishagua
CAPANAHUA CHAYAUITA 6,000 Ríos Paranapura, Cahuapanas, Sillay y
Shanusi
ASHÁNINKA DEL ENE 18,000 Ríos Apurímac, Ene, Perené, Tambo
ARAHUACO TAMBO
ASHÁNINKA DEL PERENE 9,000 Río Perené.
ASHÁNINKA DEL PICHIS 5,000 Ríos Pichis y Sheshea, tributarios del
Pachitea
ASHÁNINKA DEL UCAYALI - 7,000 Tributarios del río Ucayali
YURUA
YANESHA AMUESHA 8,000 Junín, Pasco (cabeceras de los ríos Pachitea
y Perené)
ASHÉNINKA PAJONALINO 4,000 Area de el Gran Pajonal.
ASHÉNINKA APURUCAYALI 5,000 Río Apurucayali, tributario del Pachitea
CAQUINTE 300 Ríos Poyeni, Mayapo, Picha.
NOMATSIGUENGA 4,000 San Martín de Pangoa, en Satipo, Junin
CHAMICURO 400 Pampa Hermosa, Bajo Ucayali. En extinción
TAUSHIRO 1,700 Río Aucayacu, tributario del Ahuaruna y río
Tigre
YINE 2,000 Ríos Bajo Urubamba y Ucayali medio
(Cosibiatay)
MATSIGUENGA 12,000 Ríos Camisea, Picha, Manu, Urubamba,
Mishagua
MASHCO PIRO 100 Parque del Manu
ACHUAR-SHUAR 3,500 Ríos Morona, Macusari, Tigre, Huasaga,
JIBARO Corrientes
JÍBARO AGUARUNA 30,000 Area del río Marañón. Ríos Potro, Mayo y
Cahuapanas
JÍBARO HUAMBISA 10,000 Ríos Morona y Santiago
BORA 1,500 Ríos Putumayo, Ampiyacu
BORA HUITOTO 1,100 Ríos Ampiyacu, Putumayo, Napo
HUITOTO OCAINA 250 Ríos Yaguasyacu, Ampuyacu y Putumayo.
CANDOSHI CANDOSHI-SHAPRA 3,000 Ríos Morona, Pastaza, Chitoyacu, Chapuli

102
Esta área de la EIB es donde se han producido mas avances en el MINEDU desde los
años 2003-4, fase en la cual se comenzó a dar mayor atención y prioridad a la
preparación y edición de materiales para la enseñanza de EIB en los niveles de inicial y
primaria , habiendo llegado al 2009 a producirse textos en 22 lenguas maternas
originarias (07 andinas, 14 amazónicas), además de materiales en castellano para su
aprendizaje como segunda lengua.

MATSIGUENGA AWAJ WAMPIS CANDO

UN SHI

ACHU MA B TICUN
AR TSES ORA A

ASHANINKA KAKATAIB SHI

O PIBO
CASTELLANO
Como
HARAKMBU S
segunda
ESE E’JA lengua
T HAWI

Quechua INKAHUASI CAÑARIS Q. SAN MARTIN

Quechua ANCASH Quechua WANKA Quechua CHANKA Quechua PASCO

Quechua CUSCO COLLAO AYMARA

Si establecemos una relación de lo producido hasta el 2009 con la cantidad global y

diferenciada de población estimada (cuadro anterior de familias lingüísticas con número
de hablantes), es posible distinguir que si bien se ha comenzado a dar atención a la
demanda de la EIB en diversos pueblos, lo avanzado no es aun suficiente en una
perspectiva de cobertura al 100 % como lo han demandado las organizaciones indígenas
de la amazonía.

“El convenio de la OIT ratificado por el Perú en 1993, reconoce el derecho de

los niños y niñas indígenas a aprender a leer y escribir en su propia lengua, a
preservarla y desarrollarla. También reconoce el derecho de los Pueblos
Indígenas a ser consultados sobre todas las medidas del estado que permitan
alcanzar los objetivos (Art. 28). Por lo tanto, es necesario que el Estado
ofrezca una educación apropiada a la diversidad cultural y lingüística de cada
pueblo indígena, en lo posible, en todos los niveles y modalidades educativas.
... Un tercer énfasis se relaciona con la necesidad de cerrar la brecha de la
desigualdad educativa, dado que persiste un alto grado de analfabetismo en la

103
 población indígena de la Amazonía, particularmente entre las mujeres, (mucho
mayor aún al que se observa en la población rural no indígena) se enfatiza la
necesidad de priorizar programas de alfabetización de adultos con enfoque
intercultural bilingüe, lo que significa articular la educación formal con la
educación comunitaria con pertinencia cultural, como una forma de ampliar la
educación bilingüe y el enfoque intercultural a todos los niveles del sistema
educativo en el país”96.

Así, cabe hacer un examen entre la DIGEIBIR y las DRES y UGELS con población
originaria junto con las organizaciones indígenas para evaluar y medir el alcance de lo
distribuido y el nivel de abastecimiento de la demanda hasta hoy, para identificar lo
faltante y proyectar para el quinquenio 2010 – 2015 la brecha a cubrir para trazarse una
perspectiva de cobertura al 100% en cuanto a materiales educativos tanto para dar
atención prioritaria a inicial y primaria, como para diseñar materiales adecuados para la
educación secundaria vinculada a la educación técnico productiva y comunitaria.

DOTACIÓN DE TEXTOS EDUCACION INTERCULTURAL BILINGUE 2009

Población global
aprox. de población
PUEBLOS EJEMPLARES indígena(PI) OBSERVACIONES
30,000
AWAJUN 5 320
Necesidad de precisar
48,000
ASHÁNINKA 3 510 cuántos Niños y Niñas. y
12,000 de qué grados recibieron
MACHIGUENGA 990
tales materiales
800
MATSÉS 950
6,000
SHAWI 1 975
28,000
SHIPIBO 3 365
¿El % de Niños-as
Subtotal 16,110
124, 800 corresponde al 12% de la
pobl. total aproximada.?
300,00 Necesidad de precisar
Q. ANCASH 52 190
cuántos Niños y .Niñas. y
1,000,000
Q. CHANKA 90 395 de qué grados recibieron
1,500,000 tales materiales?
Q. CUSCO COLLAO 217 965
Subtotal 360, 550 2,800,000
AIMARA 80 665
353,170
¿El % de Niños-as
TOTAL 457 325 3,153, 170 corresponde al 14% de la
pobl. total aproximada.?

96
Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas
Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PI Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas
Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo
PCM- Orgs. PI

104
 PROYECCION DE DOTACIÓN DE TEXTOS EDUCACION INTERCULTURAL BILINGUE
2006 - 2010

NIVEL AÑO TOTAL

2006 2007 2008 2009 2010

INICIAL 82 000 77 980 ----- ----- 159 980

PRIMARIA 649 856 950 640 91 806 601 595 221 700 2 515 597

BIBLIOTECA ----- ----- *162 236 ----- *162 236

DE AULA

TOTAL 731 856 1 028 620 254 042 601 595 221 700 2 837 813
Con inversión de recursos
del Proyecto de Con Ppto.
Educación en Áreas fel estado
Rurales - PEAR

*28 títulos + 17,570 CDs que complementan los cancioneros en tres lenguas (aimara, quechua Cusco
Collao y quechua Ancash

Es necesario también que se considere la evaluación de los procesos de ejecución del

gasto efectuado durante los periodos 2002-2004, 2005-2007 (aplicación del PEAR) y el
mas reciente 2008-2009 a fin de que se pueda precisar el alcance de lo avanzado para
atender a la EIB en este campo de los materiales educativos y establecer el volumen de
financiamiento necesario a trazar como presupuesto para el período 2010-2015, en el
tránsito de la actual gestión de gobierno con una perspectiva de prioridad y
sostenibilidad.

5. GESTIÓN EDUCATIVA ESPECÍFICA

La dirección de la DIGEIBIR informa de la acción de otra área específica del MINEDU,

en cuanto la Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación (OAAE, de Gestión
Institucional), ha implementado acciones que reportan como logro:

• La conformación de “156 equipos técnicos de UGEL fortalecidos para el

desarrollo de procesos de gestión participativa, por la Oficina de Apoyo a la
Administración Educativa”.
• El alcance de “cobertura al 80% de II.EE. (156% del 100% que son 209 UGEL
en total de las que corresponden a 20 regiones) mediante organización de redes y
a través del proceso de distritalización (¿municipalización?) que le da mayor
contenido a la descentralización”

Siendo el aspecto de la gestión institucional referido a la dirección y organización de

instituciones educativas, distinta a la gestión pedagógica referida a los procesos de

105
aprendizaje en las aulas, cabe la pregunta sobre si ese conjunto de acciones fueron
desarrolladas con perspectiva intercultural y de prioridad a los contextos bilingües
comunitarios, y de si es equivalente promover el derecho de participación de un grupo
de actores en torno a los CONEI (Consejos Educativos Institucionales por IE) en un
entorno escolar específico, a la aplicación del derecho de consulta a una comunidad
determinada o a un conjunto de ellas en un ámbito territorial determinado (distrital, de
red, cuenca o provincia), en el marco de lo establecido por el Convenio 169.

Asimismo no son en ningún caso equivalentes el proceso de distritalización -

municipalización que impulsa la actual gestión del MINEDU, -y que como tales no están
considerados en la Ley General de Educación vigente, y se pretenden de mayor alcance
que la acción de apoyo de los gobiernos locales establecida en la Ley Orgánica de
Municipalidades-, al necesario reconocimiento y respeto del asentamiento de las
comunidades campesinas y nativas en sus territorios reconocidos o titulados, en los
términos que lo reconoce el Convenio 169:

“Parte II. Tierras

Artículo 13
1. Al aplicar las disposiciones de esta parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados
reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o
utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación.
2. La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados
ocupan o utilizan de alguna otra manera”.

Esta confusión conceptual y de enfoque respecto a igualar participación con consulta y a

sus consecuencias se tratará in extenso mas adelante, siendo necesario remarcar que
existe un muy débil conocimiento de lo que refiere a los derechos de los pueblos
indígenas que establece el Convenio 169, en autoridades y funcionarios a cargo de la
gestión del sistema educativo desde la sede central, como en otros sectores estatales de
distinto nivel, siendo que a nivel de país es posible decir que la mayoría de la sociedad
peruana se ubica en una suerte de Alfabetización respecto a este tema de gran
importancia.

6. INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA

Aun cuando esta área esta a cargo de la Oficina de Infraestructura Educativa, la

DIGEIBIR informa que el gobierno y el MINEDU han implementado en los años 2008 –
2009 el Programa de Mantenimiento Preventivo de Locales Escolares (con una inversión
de 560 millones de soles), que se canaliza directamente mediante los directores de
escuela (IE, institución educativa) una cantidad básica de dinero para realizar las obras
necesarias que puedan garantizar condiciones mínimas de salubridad y seguridad así
como gastos de mantenimiento y adquisición de mobiliario escolar con cargo a
programación de gastos y reporte de resultados a las UGEL y órganos correspondientes.

106
No se ha podido conocer reportes de resultados específicos anuales o globales de cómo
ha operado y resultado tal Programa en las escuelas y los avances en cuanto a su
infraestructura en área andina y amazónica, pero si es necesario precisar que no se trata
de construcción de nueva infraestructura sino de recursos para acciones de reparación
física o de mobiliario escolar para atender lo urgente en cada escuela. Algunos
testimonios de docentes en las áreas rurales lejanas de la UGEL Oxapampa en Pasco o
de la UGEL Maynas en Loreto, dan fe de la construcción de ambientes para aulas o
vivienda del docente son hechas en la mayoría de casos con material rústico y con
recursos de las propias comunidades, como se prueba por la gestión de reconocimiento
de los IEGECOM citado anteriormente y por informes de aplicadores de la ECE 2009.

Es entonces un tema de importancia el cómo dar adecuada atención a la infraestructura

escolar en pueblos con escuelas EIB, campo en el cual pueden funcionar los acuerdos
entre las comunidades con las UGEL – DRE y los respectivos Gobiernos Regionales a
fin de trazar Planes de Infraestructura que como parte de un Mapa Educativo consultado
construido con los pueblos indígenas, puedan definirse recursos y diseños constructivos
sostenibles que se adecuen a la realidad climática de las zonas y ecosistemas donde se
sitúan las escuelas.

7. PROYECCIÓN SOCIAL Y EDUCATIVA EN LAS COMUNIDADES NATIVAS

Como señala la dirección de DIGEIBIR en este campo de las políticas , se promueve “la
participación de la gestión de la educación intercultural , bilingüe y rural en los diversos actores
educativos , autoridades y representantes” de los pueblos y sus organizaciones, para lo cual
coordinan la producción y difusión de “Escuela del Aire” y el apoyo en zonas de frontera para la
elaboración de sus Proyectos Educativos Locales como instrumento de política educativa
local.(Ley N° 28044)

Fomento de la educación de
niños y niñas menores de 3
años a través de programas
radiales:“La escuela del
aire“ (1 hora semanal),
transmisión en lengua
originaria, apoyan
programas no escolarizados
con Promotores de
PRONOEI
2006: 2976 Programas radiales
2007: 4224 Programas radiales
2008 : 4160 Programas radiales, 104 Sedes Radiales
2009: 7200 Programas radiales, 180 Sedes Radiales
Total 18,560 Programas radiales
2010: propone llegar a 209 con base en 209 UGEL
(A cargo de equipo de producción de cada UGEL)

2006: Regiones y Distritos

Apoyo y • Ucayali: Purús
acompañamiento a • Loreto: Teniente Clavero
Proyectos • Cajamarca: San José de Lourdes
Educativos Locales • Madre de Dios: Iñapari
en distritos de 2007: Puno, Anapia
frontera 2008: Regiones y Distritos

107
 • Tumbes: Matapalo
• Tacna: Palca
• Piura: Lancones
2009: Regiones y Distritos
• Ucayali – Distrito de Masisea
• Cajamarca – Distrito de Namballe
• Puno – Provincias de Chucuito y Yunguyo

Es positivo que se haya reactivado la producción y emisión de “La Escuela del Aire” que
fue la primera experiencia de radiofonía que llevó la escuela al mundo rural desde el año
1997, luego orientada al apoyo del proyecto de educación en fronteras entre los años
1998 – 2002 (con alcance a 9 regiones de frontera), y que tuvo como antecedente
comunicacional la experiencia del INTE (Instituto Nacional de Televisión Educativa ,
1977); la reactivación de la Escuela del Aire con base en un equipo de radiofonía y con
transmisión a través de Radio Nacional fue momentáneamente atendida y favorecida con
un presupuesto anual en los años 2002-2004, pero casi desactivada como tal entre los
años 2005 al 2006 en que comenzó la actual gestión de la DIGEIBIR, de 150 sedes
radiales de producción-difusión que antes tuviera pasó a tener 104 en el 2008 y para el
2009 mencionan 180 sedes con asiento en la UGEL, y esta concentrada hoy a difundir la
Escuela de Padres con entrevistas a especialistas y padres - madres de familia. De esta
experiencia sometida a intermitencia no se conoce una evaluación de su funcionamiento,
o un plan de monitoreo, su desarrollo actual esta centrado en transmisiones de
contenidos preparados mayormente desde Lima para dar énfasis a una diversificación
curricular “homogeneizante” en el decir de uno de los especialistas que tuvieron rol
importante en “La Escuela del Aire” hasta el año 2005.

Su potenciación y mejoramiento pasa por resolver la pregunta de cuánto ha incorporado

la participación de los representantes de las organizaciones indígenas en la producción y
emisión de sus programas, así como de evaluar el hecho de que podría reconvertirse y
ser una gran vehículo de articulación de la educación escolar con la educación
comunitaria y técnico productiva, de la educación no formal e informal con la educación
formal, y que pase a ser concebida por las mismas comunidades y padres de familia,
como parte de nuevas estrategias de comunicación para favorecer la EIB con acceso a
áreas remotas y de difícil acceso.

Es también positivo el apoyo a los proyectos educativos locales de zonas de frontera, y

las experiencias requieren ser evaluadas en términos de sus resultados y de logros en
capacidades y competencias alentadas desde el marco de cada Gobierno Regional y
Local con apoyo del MINEDU, en interacción con la respectivas UGEL y DRE, de
modo que las expectativas puedan traducirse y ser visibles en índices de calidad
educativa; campo en el cual como en el caso de los PER (Proyectos Educativos
Regionales) de gobiernos regionales no se conocen estudios respecto a los resultados de
su gestión y aplicación., en particular en lo que se refiere a la EIB en las regiones y
localidades con pueblos indígenas y zonas de frontera, y al grado de participación e
inclusión de sus actores directos.

108
En relación a los eventos de Encuentros con acuerdos de participación, para obtener
compromisos de participación de las comunidades indígenas en la acción educativa a
nivel de Consejo Educativo Institucional (CONEI - IE), COPALE (Consejo de
Participación Educativa Local) y COPARE (Consejo de Participación Educativa
Regional), la DIGEIBIR previó en su Plan Operativo Anual - POA 2008 y 2009
desarrollar “encuentros con líderes indígenas amazónicos y afroperuanos para fortalecer
procesos de consulta y orientar la políticas educativas”, los cuales promovió tal como lo
presenta en el siguiente cuadro97:

Encuentros con representantes de organizaciones indígenas amazónicas y afroperuanas

2008 : Huampaní, 20-21de junio (participantes: 30)

2009: Encuentros macroregionales realizados
• Ucayali, Coronel Portillo, Pucallpa, 24-25 de Marzo (participantes: 48)
• Junín, Chanchamayo , San Ramón, 6-7 Agosto, (participantes: 57 )
• Madre de Dios, Puerto Maldonado, 28-29 de Setiembre (participantes: 29, 5
especialistas )
• Amazona , Bagua, 14-15 de agosto (participantes: 85)

• Lima , 20-21Agosto : reunión de especialistas de EIB y Rural de DREs y UGELs

Eventos programados no realizados
• Ayacucho – Huamanga
• Cajamarca – Jaen
• Iquitos – Maynas
• Puno – Puno

Es de re conocer el esfuerzo de buscar la construcción de consensos en el marco de la

Ley General de Educación, del Acuerdo Nacional y del Proyecto Educativo Nacional,
pero se reitera una seria confusión conceptual y terminológica entre lo que es el derecho
a la Participación distinto a lo que consiste el derecho a la Consulta en el marco de lo
que establece el Convenio 169 (C169), que ha sido explicado y difundido por la
Defensoría del Pueblo en distintos eventos y pronunciamientos. Es mas en su enfoque y
política aplicados omiten el cumplimiento de lo dispuesto en el C169:

“Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular
a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;

97
Oficio N° 239-ME/VMGP/DIGEIBIR-2009, 20-10-09

109
 c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena
fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un
acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Se observa que el esfuerzo de la DIGEIBIR esta dirigido a obtener mediante encuentros

macrorregionales u otros la firma y respaldo de dirigentes a través de “Acuerdos de
participación de comunidades” visibles en Actas o Declaraciones, como forma de
“consulta y aprobación” respecto a políticas y acciones ya diseñadas y en aplicación,
pero en cuya fase de planificación y formulación no ha existido participación de las
organizaciones indígenas. Por un lado no existe un seguimiento del proceso de consulta,
y a la vez tampoco existe o funciona algún mecanismo permanente de participación
como el Comité Consultivo que temporalmente existió con sentido formal con el
MINEDU, durante el período de la DINEBI en los años 2002 – 2004, en tanto la
experiencia mencionada en la primera parte de este Informe sobre la creación del
Consejo Regional de Pueblos Indígenas en la Región Junín es de data reciente y es solo
una experiencia regional aun no generalizada; asimismo la participación de las
comunidades y organizaciones indígenas puede darse en los CONEI, COPALE y
COPARE, pero no reducirse a tales instancias.

Se hace pues una necesaria y fundamental rectificación del MINEDU y del Ejecutivo en
este campo, dado que hay una serie de medidas decididas sin consulta previa en estos
años que afectan seriamente la continuidad de la EIB como derecho de los pueblos
indígenas en todo el país, como el que afecta a los ISP bilingües.

8. NORMALIZACIÓN DE LENGUAS ORIGINARIAS

Objetivos:
• Fortalecer la legua originaria de los pueblos andinos – amazónicos para garantizar la
vitalidad de la cultura.
• Promover el aprendizaje del castellano como segunda lengua para favorecer los
niveles de cohesión social.

Considerando la realidad del país en el nuevo escenario del siglo XXI, en el cual los
pueblos andinos, amazónicos y afroperuanos se configuran como actores en la vida
nacional, regional y local, lo desarrollado en este campo es significativo.

110
 LENGUAS NORMALIZADAS (2008 - 2009)

QUECHUA (andina)
CON RESOLUCIÓN AIMARA (andina)
MINISTERIAL - 2
HARAKBUT (amazónica)
CON ALFABETO ESE EJA (amazónica)
CONSENSUADO SHIPIBO-KONIBO (amazónica)
YINE (amazónica)
5 - CON RESOLUCIÓN ASHANINKA (amazónica)
DIRECTORAL DEL MED

AWAJÚN (2009) (amazónica)

WAMPIS (amazónica)
LENGUAS MACHIGUENGA (amazónica)
KAKATAIBO(2009) (amazónica)
CON ACTA DE ALFABETO
SHAWI (amazónica)
CONSENSUADO - 06
KANDOZI-
CHAPRA (2009) (amazónica)

EN PROCESO - 02
JACARU (andina)
CACATAIBO (amazónica)

CULINA MAYORUNA LENGUAS EN OREJÓN

SIN ALFABETO NOMATSIGUENGA YAMINAHUA PELIGRO DE OMAGUA
YANESHA YAGUA EXTINCIÓN ARABELA
CONSENSUADO
BORA URARINA IQUITO
17 - 11 HUITOTO TICUNA
CAQUINTE JEBERO
ACHUAR SECOYA
AMAHUACA IÑAPARI OCAINA
COCAM
CAPANAHUA CHAMICURO TAUSHIRO
A - RESIGARO
CASHINAHUA
COCAMILLA

111
El conjunto de acciones realizadas como parte de la política de DIGEIBIR, en el campo
de la normalización de alfabetos se constituye en una base indispensable de
afrontamiento de las nuevas necesidades y demandas para la EIB en el Perú, como dato
para reorientar el conjunto de la políticas del MINEDU en una visión transectorial y
transversal para el desarrollo de la EIB como requiere la aplicación del C169, como para
desarrollar en simultáneo una política de interculturalidad para todos, para las áreas
rurales y urbanas, para todos los pueblos y grupos que pueden convocarse en la tarea de
un Perú inclusivo, sin discriminación y racismo98, en el contexto andino y amazónico de
Sudamérica y América Latina .

Porcentaje de la Asentamiento
Lengua población nacional Origen Territorial

AMAZÓNICOS 0.7 % Pueblos 60% del total

Originarios, nacional
antes de 1532 Predominancia
AIMARA 2.5 % rural

QUECHUA 13 % 20% del total

nacional

CASTELLANO 83.8 % Extensión desde Predominancia

1532 urbana y en la costa

En base a Data DER-DIGEIBIR

Mirando con sentido estratégico lo que falta por atender en cuanto a derechos
lingüísticos para todos los pueblos, y su alcance de desafío territorial con impacto en el
potencial de desarrollo en tanto capital cultural de país, así como lo que significa ampliar
y completar como proceso de normalización para con los distintos pueblos como el caso
de los Yánesha en Pasco (hoy en riesgo de que su lengua pase a un debilitamiento
mayor); es de fundamental importancia especializar el tratamiento de la normalización
de lenguas con una institucionalidad y normativa específicas, y con una base mayor de
recursos, mediante la creación del Instituto Nacional de Lenguas como se ha
fundamentado en la primera parte de este Informe.

3. Otro lado de la medalla: crisis, emergencia y nuevo rol de la EIB

Frente a las dificultades del estado por llegar a poblaciones en territorios lejanos, en el
tránsito de la década anterior a la actual, la acción de la sociedad civil y de la
cooperación internacional, fue mostrando resultados en proyectos experimentales como
los atendidos por GTZ – Proeduca en distintos lugares del país, por CARE Perú en

98
Audiencia contra el racismo y la discriminación cultural., El Comercio (enero 2010), Proyecto
SOCICAN (Acción con la Sociedad Civil para la integración andina – CAN, febrero 2010). Lima.
Ancash y Puno, por la cooperación italiana en Loreto. En complemento de ello esta el
rol jugado por FORMABIAP (Programa de Formación de Maestros Bilingües de la
Amazonía Peruana) y por la incursión de docentes de EIB principalmente de área andina
con la conformación del ANAMEBI (Asociación Nacional de maestros de EBI del Perú,
que en Enero realzaron su último Congreso). Como lo han señalado los representantes
de las organizaciones indígenas en el 2009:

“Los avances en la Educación Intercultural Bilingüe en la Amazonía han sido

posibles por la decisiva participación de las organizaciones indígenas y el apoyo
sustancial de los organismos de cooperación internacional. Sin embargo, hasta
hoy persisten diferencias entre los enfoques de la Educación Intercultural
Bilingüe en la Amazonía, sobre todo en lo que se refiere a las formas de
participación indígena y a la propuesta currícular”99.

El nuevo protagonismo tanto en el ánimo nacional como en los medios de comunicación

respecto al tema indígena no vino ya desde el estado, sino desde las organizaciones
indígenas amazónicas con sus acciones durante el 2008 y 2009, frente al conjunto de
leyes aprobadas por el gobierno actual y a la política económica para con la selva y sus
recursos naturales, y en la cual jugaron un rol los docentes de EIB expresando nuevos
liderazgos.

Sin embargo, aun cuando se han dado avances significativos en el desarrollo de la EIB
en sierra y selva, hay aspectos de índole crítico o grave que requiere revertir en el
panorama educativo y nacional. Son tres aspectos de gran importancia: uno se refiere a
la calidad de los aprendizajes, otro al de la formación de docente en EIB y otro al del
enfoque o modelo que cabe reconceptualizar respecto al futuro de la EIB.

3.1 Logros y calidad según la ECELO 2008

Desde el año 2001 se vienen aplicando evaluaciones de los logros de aprendizaje en la

educación básica, sea como evaluaciones muestrales y mas recientemente como
Evaluaciones Censales de Estudiantes o ECE, que en parte se han complementado con
resultados de evaluaciones internacionales. En la mayoría de casos estas evaluaciones se
han aplicado en castellano a la mayoría de la población escolar de determinados grados,
que han estado a cargo de la Unidad de Medición de la calidad del MINEDU.

Un paso importante lo constituyó la ECELO aplicada en el 12 - 13 de noviembre de

2008 y cuyos resultados se dieron a conocer en el 2009, en esta Evaluación Censal de
Estudiantes en Lenguas Originarias se evaluó a) la Comprensión de textos escritos en
Lengua originaria y b) Castellano como segunda lengua, a una población de 10,925
estudiantes de cuarto grado de primaria de Instituciones Educativas estatales de

99
Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas
Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PI Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas
Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo
PCM- Orgs. PI

113
Educación Intercultural Bilingüe (de 7 regiones EIB, sobre pueblos de cuatro etnias), el
por que se evaluó y sus objetivos lo precisa la UMC en la presentación de resultados:

“Muchos niños y niñas, hablantes de lenguas originarias, al provenir de culturas

básicamente orales descubren por primera vez el mundo escrito el primer día de
clases al asistir al primer grado. En tales circunstancias, evaluar el término del
cuarto ciclo –el cuarto grado de primaria– garantiza que el estudiante se haya
aproximado a la escritura durante al menos cuatro años. Es decir, que este
mundo escrito ya está más a su alcance a través de un conjunto mayor y más
diverso de textos escritos.

Recoger información sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes de 4º
de primaria de las IE de EIB, en Comprensión de textos escritos en su lengua
originaria y en castellano como segunda lengua.

Devolver resultados a toda la comunidad educativa para que tomen decisiones
pertinentes en el ámbito de su competencia, con el fin de mejorar la calidad
de los aprendizajes de los estudiantes.

Aportar al fortalecimiento de la valoración y el desarrollo de las lenguas
originarias y al proceso de estandarización al interior de las mismas; así
como a la adquisición del castellano como segunda lengua”100.

En tanto se mantenían problemas sobre el registro de escuelas como EIB, ya señalado

anteriormente, incluso con la necesidad de precisar una definición de IE de EIB, la
ECELO seleccionó.las IE evaluadas en base a cuatro criterios:

a. Atienden mayoritariamente a estudiantes con lengua materna distinta del

castellano.
b. El director de la IE declara en el censo escolar que en su escuela se ha
implementado la EIB.
c. El director declara que en la IE se alfabetiza en lengua originaria.
d. Reporte de las estadísticas básicas de las UGEL.

Siendo el caso que en las IE shipibo-conibo y awajún se consideraron todas las IE dentro
de la comunidad.

100
Unidad de Medición de la Calidad Educativa, SECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA.
Evaluación Censal de Estudiantes en Lenguas Originarias, Cuarto grado de primaria – EIB. MINEDU

114
 Nº IE evaluadas en lengua originaria101

Aimara Quechua Awajún Shipibo

Departamento Programadas Evaluadas Programadas Evaluadas Programadas Evaluadas Programadas Evaluada
Amazonas 162 174
Cajamarca 3 4
Cusco 302 325
Loreto 25 26 26 27
Puno 86 91 101 133
San Martín 13 13
Ucayali 65 67
TOTAL 86 91 403 458 203 217 91 94

La población en la cual se aplicó la prueba diseñada por UMC para la ECELO es

significativa en cuanto constituyen muestras de estudiantes de cuatro pueblos
distribuidos en siete regiones, y cuyos resultados si bien no son definitivos dan un
indicio de los problemas que se afronta por el lado de los estudiantes y por el lado de los
docentes, siendo de utilidad para nuevas investigaciones en este campo como para la
preparación de otra nueva ECELO en el 2010.

Nº de Estudiantes evaluados en lenguas originarias

Aimara Quechua Awajún Shipibo

Departamento Programadas Evaluadas Programadas Evaluadas Programadas Evaluadas Programadas Evaluada
Amazonas 1780 2335
Cajamarca 19 40
Cusco 3217 4689
Loreto 212 298 230 245
Puno 609 962 545 1310
San Martín 136 175
Ucayali 617 871
TOTAL 609 962 3762 5999 2147 2848 847 1116
63,3% B 62,7% 75,4% 75,9%

101
Fuente Evaluación Censal de Estudiantes 2008 –EIB, Elaboración UMC – MED.

115
El hallazgo de resultados parciales de esta evaluación se basó en los niveles de logro
identificados y en los porcentajes resultantes del procesamiento de datos presentado:

Nivel de Los estudiantes ubicados en este nivel logran:

Logro Resultado
ADEMÁS de Resolver las preguntas del nivel 1
Nivel 2 Ubica a los • Identificar sucesiones de hechos cuando estas se
estudiantes que encuentran explícitas en el texto.
logran los • Deducir el propósito para el que fue escrito el texto.
aprendizajes del • Deducir el significado de una palabra o frase a partir del
grado. contexto de la lectura.
• Deducir el tema central o la idea principal cuando esta se
menciona repetidas veces a lo largo del texto.
• Deducir relaciones de causa-efecto entre ideas que se
encuentran cercanas o son inmediatas
• Identificar datos que se encuentran explícitos y en partes
Nivel 1 Ubica a los notorias del texto.
estudiantes que • Deducir relaciones de causa-efecto entre ideas que se
están en proceso encuentran cercanas o son inmediatas.
del logro • Identificar datos explícitos en una oración.
esperado • Establecer correspondencia entre una oración y un
dibujo.

-1 Por debajo del nivel 1 se ubican los que no lograron todos los aprendizajes del nivel
.
Como producto se tiene que respecto a los logros de aprendizaje en lengua originaria:
La gran mayoría de los estudiantes evaluados evidencia serias dificultades en el
desarrollo de las capacidades lectoras en la lengua originaria, observándose en los
cuatro grupos evaluados que más del 60% de los estudiantes se ubica por debajo del
nivel 1 , mientras que solo un reducido número de estudiantes se ubica en el nivel 2,
que logra desarrollar las capacidades lectoras esperadas para el grado en su lengua
originaria. El porcentaje de estudiantes que se ubica en este nivel fluctúa entre 2% y 6%
dependiendo de la lengua evaluada. Lo cual se visualiza en el cuadro y los gráficos
siguientes

Resultados de los estudiantes evaluados: Comprensión de textos escritos

Nivel de
Logro Aimara Quechua Awajún Shipibo

Nivel 2 2.0 5.9 3.2 1.7

Nivel 1 22.2 31.2 10.6 8.9

-1 75.9 62.9 86.2 85.9

116
 Aimara Quechua

Awajún Shipibo

En cuanto a los resultados de las pruebas aplicadas en relación a los logros de

aprendizaje en castellano como segunda lengua (L2), para el desempeño en las pruebas
en lenguas originarias, la UMC señala que solo un reducido número de estudiantes
evaluados logra desarrollar las capacidades lectoras en castellano como segunda lengua
en el nivel esperado para el grado, siendo el porcentaje de estudiantes en el Nivel 2 muy
reducido, encontrándose los porcentajes más bajos en las IE awajún y shipibo con 2,2 %
y 3,1%. Sin embargo, los estudiantes evaluados muestran mejores logros en la prueba de
Comprensión de textos en castellano como segunda lengua en comparación con los
resultados obtenidos en la prueba de compresión en su lengua materna; tendencia que es
sensiblemente mayor en las IE quechua y aimara, en donde el 19,2% y 14,1% de
estudiantes respectivamente se ubica en el Nivel 2

Resultados de los estudiantes evaluados

117
Comprensión de textos escritos – Castellano L2

Por otro lado, de la indagación acerca de algunas condiciones contextuales en los

terrenos vivenciales de cómo aprenden los niños, se obtuvieron resultados exploratorios
pero significativos de cómo puede estar funcionando la reproducción de sus culturas en
el plano de la vida cotidiana comunitaria y su expresión en el aula:

Uso de la lengua por parte de los estudiantes

Uso de la lengua de los estudiantes para aprender a leer y escribir y para

comunicarse

118
Este conjunto de resultados da una respuesta clara respecto a la justeza de las demandas
de las organizaciones indígenas respecto a que deban producirse una reforma
fundamental en las orientaciones de la EIB en el país para enfrentar el abandono
educativo, debiendo empezarse por una nueva definición de Políticas de Educación
Intercultural trazadas con participación de los pueblos y sus representantes, sin
marginaciones o exclusiones, debiéndose superar un pretendido asimilacionismo de
forzada unidad lingüística, de sesgo monocultural occidental .

Es indispensable notar que pese a todos los esfuerzos y avances en la EIB en área andina
y amazónica, el resultado global es limitado y la responsabilidad del estado en todos sus
niveles es grande y los esfuerzos deben ser mayores que lo visto hasta hoy para dar una
debida atención a esta situación de abandono de la educación de los pueblos originarios.
No es sólo un problema de bajos logros y déficit de calidad, pues ello está asociado a las
condiciones de pobreza y de desigualdad, que para ser revertidas requieren propuestas de
discriminación positiva hacia los niños y jóvenes de estos pueblos.

La problemática delineada en resultados plantea también el problema, de si a los niños y

jóvenes de las escuelas EIB y de sus comunidades se les ha de medir y evaluar de forma
estandarizada con los mismos parámetros que a sus pares de zona urbana o de la costa, o
se requiere formular indicadores pertinentes a su propia realidad cultural y contexto
bilingüe además de que las condiciones físicas en que tiene que tratar de aprender no son
las mismas que los que se disponen otras poblaciones escolares en las ciudades o
capitales de región y de provincia (acceso a electricidad y a internet, bibliotecas y
recursos didácticos, agua – desague con atención alimentaria y de salud. Ahí el por qué
de una propuesta integral de discriminación positiva. Esta premisa se extiende a la
evaluación de docentes y a los procesos de evaluación y acreditación a las instituciones
educativas que se pretende imponer de modo homogeneizante por el CONEACES
(Consejo de evaluación, acreditación y certificación de la calidad de la educación
superior no universitaria) o el IPEBA (Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y
Certificación de la calidad de la Educación Básica) y el CONEAU (Consejo de
Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior
Universitaria), como parte del SINEACE (sistema nacional de evaluación, acreditación y
certificación de la calidad educativa.

Estos problemas de reducidos logros y baja calidad en los resultados educativos casi al
final de la primera década del siglo XXI, plantea el problema de los docentes de EIB, de
sus condiciones de formación y de futuro. Al respecto, los resultados de la ECELO
junto a otras encuestas aplicadas en la ECE, revela que una parte de los sujetos de
cambio está por la atención que se debe dar a los docentes.

Según los resultados de los cuadros que siguen los estudiantes y docentes tienen mejores
condiciones para aprender en un contexto bilingüe y no monolingüe, en el cual se
respete su lengua originaria, expresando un nivel mayor de dominio en su desempeño
docente cuando se afirma en su lengua para la lectura y escritura, lo cuque revela la
importancia de fortalecimiento de las escuelas EIB en las cuales se pueda trabajar por un
buen aprendizaje del castellano como segunda lengua.

119
Porcentaje de Instituciones Educativas que refieren aplicar el programa EIB

Porcentaje de docentes, según el dominio de la lengua originaria de la comunidad

El aspecto problemático sin embargo está en la formación docente que han recibido y
que puedan recibir, lo cual se relaciona con el cómo elevar el nivel de formación a la vez
que se define una política para ampliar la formación de docentes de EIB y no de
reducirla como se viene produciendo en los últimos años.

Porcentaje de docentes que refieren tener formación en EIB

Así mientras una relativa mayoría señalaba tener formación docente en EIB, para lo que
era su preparación para la enseñanza de la lectura y de la escritura, sus fortalezas
parecían estar más ubicadas en el manejo de la lengua originaria y del castellano a la
vez.

120
Formación docente en EIB y enseñanza de la lectura y escritura102

¿Cómo se sitúan la DIGEIBIR y otras oficinas de gestión pedagógica del MINEDU ante
estos resultados reportados por la UMC?, revela que el análisis, el discurso y la práctica
de gestión no van necesariamente en la misma dirección.

3.2 Crisis en la formación de docentes en EIB

La crisis no vino por fenómenos propios de la EIB pues se puede afirmar que demanda
existe en las comunidades campesinas y nativas por tener docentes calificados,
comprometidos y diestros en EIB.

Fue por un fenómeno externo a los pueblos originarios originado en las ciudades con eje
en la costa y por una lógica de mercantilismo educativo perversa, que desde 1990 se
produce un explosivo crecimiento de Institutos Superiores Pedagógicos (mayormente
privados) que junto al excesivo crecimiento de filiales de facultades de educación
generado por algunas universidades, determinaron la generación de una sobreoferta
docente con cuestionables niveles de calidad académica.

La actual gestión del MINEDU dio como respuesta a tal fenómeno un conjunto de
dispositivos normativos que fueron determinando la contracción en la formación
docente, con procesos de evaluación a los ISP para su conversión en Institutos de
Formación Docente (IFD), tratando a todos ellos – tanto públicos como privados - por
igual, en un marco de respuesta homogénea desde la sede central, sin considerar la
diferencia y particularidades de aquellos que ofrecían carreras de Inicial y Primaria en
Educación Intercultural Bilingüe o EBI para atender la demanda en área andina y
amazónica respectivamente, desconociendo también la aplicación del Convenio 169.

“Artículo 26
Deberán adoptarse medidas para garantizar a los miembros de los pueblos interesados la
posibilidad de adquirir una educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con
el resto de la comunidad nacional
Artículo 27
1.Los programas y los servicios de educación destinados a los pueblos interesados deberán
desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades
particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de
valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.
2.La autoridad competente deberá asegurar la formación de miembros de estos pueblos y su
participación en la formulación y ejecución de programas de educación, con miras a transferir

102
Fuente Evaluación Censal de Estudiantes 2008 –EIB, Elaboración UMC – MED.

121
progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la realización de esos programas,
cuando haya lugar.
3.Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos pueblos a crear sus propias
instituciones y medios de educación, siempre que tales instituciones satisfagan las normas
mínimas establecidas por la autoridad competente en consulta con esos pueblos. Deberán
facilitárseles recursos apropiados con tal fin”.

Contraviniendo los artículos establecidos, se emitieron la R.M N° 0468-2007-ED, la

RM N° 0017 y el D.S.Nº 006-2007-ED, dirigidas a regular la Formación Docente
Inicial, en base a la R.D. 0827-2008-ED se aplicaron una prueba nacional estandarizada
y pruebas contextualizadas, para los postulantes que aprobaban la fase I (70%) e
ingresaban con nota 14 se aplicaba una evaluación regional con un valor del 30%
(psicológico vocacional, aptitudes personales, entrevista personal), como se presenta en
el siguiente cuadro:

Tipo de Prueba Nº de
Postulantes %
Tipo Estandar * 3 312 36.9
Tipo Andina 5 191 57.8
Tipo Amazónica 477 5.3
Total 8 980 100%
* Contexto urbano

En la justificación de la Dirección de Educación Superior Pedagógica se señala que el

MINEDU considera que la nota 14 es uno de los filtros para corregir una política de
“facilismo y apertura dada en gobiernos anteriores para la creación de ISP”
reconociendo que la situación que deviene es la evolución experimentada en la cantidad
de postulantes103.

Evolución de la cantidad de postulantes a los exámenes de ingreso 2003 – 2009

103
Oficio N° 2666 -2009- DESP / DIGESUTP, MINEDU, 19-11-09.

122
Los resultados fueron dramáticos pues donde más golpeó fue en la demanda de estudios
en los ISP donde se ofrecía carrera docente para EIB

Así en base a la misma información presentada por la DESP se evidencia una caída
notable en la cantidad de ingresantes, teniendo un efecto de bola de nieve sobre las
expectativas de los postulantes a los ISP de área andina y amazónica hasta el punto de
ponerla en una situación de colapso.

Un caso concreto es el del ISP público “Fray Angel José Azagra Murillo” (FAJAM) de
Puerto Bermudez, que en ciernes de no tener metas para EIB en el año 2010 elaboró y
presentó una propuesta de conversión para IST, en una entidad educativa de opción
tecnológica. Del conjunto de ISPs o IFD considerados como EIB por la DESP el
resultado de este proceso fue que de un total de 23 instituciones solo diez tuvieron
ingresantes pero en una escala ínfima en cuanto meta (4), generando inestabilidad
institucional e incertidumbre respecto a su futuro como se observa en el cuadro
siguiente:

Institutos de Formación Docente con carrera docente EIB (Inicial o Primaria)

N° N° de IFD
Regiones (ISPs ) con Ingresantes Ingresantes Ingresantes
carrera EIB 2007 2008 2009
1 Apurimac 02
2 Ayacucho 04 1 1+4 1
3 Cusco 04 2+1
4 Puno 03 2+1
5 Moquegua 02 1
6 Huancavelica 02
7 Pasco 02 2
8 Loreto 01
9 Madre de Dios 01
10 San Martín 01
11 Ucayali 01
TOTAL 23 4 8 4

En relación a ello varios expertos y entidades como Foro Educativo han presentado una
opinión crítica , así Trapnell y Zavala la remarcan como el inicio del fin de la EIB, en
tanto 4 ingresantes de 547 postulantes representa poco más del 1% del total de inscritos
convirtiendo lo existente en un sistema educativo que excluye y que no da oportunidades
a los jóvenes para que accedan a la educación superior104.

104
Trapnell, Lucy y Zavala, Virginia. El abandono de le educación intercultural bilingüe en la política
educativa del APRA, en La educación en los tiempos del APRA: Balance 2006-2009. Foro Educativo.
Lima 2009.

123
Al respecto Chiroque sintetiza como el programa FORMABIAP en Iquitos, que tuvo
252 como número de ingresantes en el 2005 cayó a cero en el 2008 y 2009, que junto
con otros casos confirma el dato de la agonía de los ISP y de la EIB, afirmando que:

“Uno de los prerrequisitos para garantizar calidad y pertinencia en la

educación de nuestros hermanos amazónicos y andinos es la de contar con
docentes muy bien preparados para enseñar en las lenguas nativas, pero
también para ser mediadores en el saber propio y externo de cada una de las
comunidades. La necesidad de Maestros EIB resulta un imperativo categórico.
La Formación Magisterial -en la perspectiva EIB y a nivel universitario- no ha
tenido el éxito deseado, por ejemplo en los casos de Pucallpa e Iquitos. La
experiencia de la UNMSM en Satipo tiene éxitos relativos. El problema central
se encuentra en que la especificidad lingüística y el saber de cada Pueblo no se
consideran en profundidad y con seriedad en el proceso formativo universitario.
La escasez de recursos y el enfoque general de las universidades condicionan
que predomine una opción de aculturación y de hegemonía del saber occidental
(inconcientemente colonizante), en la formación magisterial de muy limitadas
universidades”105.

Se hace urgente medidas de emergencia que reviertan la situación generada en cuanto a

los docentes que el país y los pueblos indígenas requieren para relanzar la EIB, como
proponen FORMABIAP y ANAMEBI.

El hecho que después de tanto años de vida republicana recién el 1° de diciembre del
2009 el MINEDU haya reconocido oficialmente el primer colegio Aymara del país en el
distrito de Acora – Puno, denota el atraso y lo tardío en acciones con que se atiende a la
EIB en las provincias del Perú. Como recordaba también Chiroque los servicios
educativos llegan solamente a una parte de la población indígena, así por ejemplo –para
el 2006- la tasa de cobertura del Pueblo Asháninka, según tramos de edad, oficialmente
fue así: 28.4% (3-5 años); 86.6% (6-11 años); y 66.8% (12-16 años). Fuente, INEI:
“Encuesta Nacional Continua 2006”.

Una oportunidad de cambio efectivo es que se puedan redefinir con clara participación
indígena, los lineamientos de política educativa nacional (CNE , DIGEIBIR, INDEPA)
y regional que se han estado ensayando en los Gobiernos Regionales; el reajuste de los
Proyectos Educativos Regionales – PER – pueden significar una delimitación mas
precisa para que se revise y cumpla una de las demandas de las organizaciones indígenas
respecto a los docentes calificados en la lengua materna de una zona específica. En este
campo no basta o no son suficientes las normas que pueda emitir o promover el
MINEDU (caso PRONAFCAP en capacitación docente).

Una adecuada y sistémica atención a la EIB tiene que significar un rediseño del sistema
educativo regional y local, de modo que con apoyo e involucramiento del MINEDU,
pero con eje en las organizaciones y sus comunidades, para emprender un camino

105
Chiroque, Sigfredo, Educación Esperanza, http://schiroque.blogspot.com/, y Servindi.
.

124
distinto que pueda superarse las serias limitaciones demostradas por las Direcciones
Regionales de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local que han priorizado
la educación en las ciudades y han dado menor atención en recursos humanos y
financieros a las generaciones de niños y jóvenes de los pueblos indígenas, ello significa
asumir la necesidad de establecer un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe
que se exprese dentro de los sistemas educativos de cada región y se articule
transversalmente con el nivel central asegurando la dotación de recursos en base a un
porcentaje fijo del Presupuesto regional y sectorial nacional.

Tal camino es el que ha iniciado el Gobierno Regional de Junín con su decisión de crear
UGEL dirigidas por docentes indígenas en San Martín de Pangoa - Satipo y Pichanaqui -
Chanchamayo

3.3 Necesidad de un enfoque intercultural integral

Un tema final importante es el del enfoque para afrontar el cambio y el nuevo rol de la
EIB como factor de cambio para el desarrollo.

Es importante al respecto la experiencia de Colombia, que en su política pública asume

la Etnoeducación como modelo para favorecer una educación propia y apropiada, según
el cual promueven el reconocimiento de la diversidad pluriétnica y multicultural de su
país para que el estado aborde e implemente una política de educación distinta y
diferenciada para los grupos étnicos, obedeciendo a la necesidad de reconocer y respetar
las diversas concepciones del mundo y de la vida que tienen cada una de las étnias
colombianas:

 Los derechos colectivos reconocidos a los grupos étnicos son diferentes a los
derechos colectivos que consagra la Constitución Política en el artículo 88.
 Los primeros tienen como destinatarios directos a los pueblos indígenas, las
comunidades negras y los raizales, mientras que los colectivos constitucionales
se aplican todos los habitantes del país en temas relacionados con el patrimonio,
espacio público, seguridad, salubridad pública, entre otros.
 En tal sentido, el artículo 29 del Convenio 169 de la OIT, establece que la
educación de los miembros de los pueblos interesados deberá impartir
conocimientos y aptitudes que les permitan participar plenamente y en pie de
igualdad en la vida de su propia comunidad y en la de la comunidad nacional.
 La vida de la propia comunidad se desarrolla en el territorio que es fuente de su
permanencia cultural106.

En el Perú se han dado experiencias importantes en Educación Intercultural como la del

FORMABIAP en área amazónica y en la última década la de los Yachachiqs o Amautas
tecnológicos en el campesinado quechua de la sierra sur andina (Proyecto
MARENASS), la cual se ha desarrollado al margen de lo escolar y con énfasis en la
educación técnico productiva, mas vinculado a la educación comunitaria y a la
innovación sostenible de la economía familiar con base en la pequeña parcela y en la

106
Guerrero, Horacio.Defensoría del Pueblo de Colombia, delegada para indígenas y minorías étnicas. ppt

125
asociación de productores de quebradas y llanuras andinas como una estrategia para
enfrentar la pobreza.

Distintas experiencias que vinculan la EIB con la educación técnico productiva, en un

nuevo puente de la educación comunitaria con la educación escolar, sobre el cual se
puede articular la atención a la educación básica desde el nivel inicial hasta la secundaria
con las posibilidades de desarrollo local y regional y mirar con emprendimiento todas las
oportunidades que se abren con la difusión de su pintura y sus artes, como con el manejo
sostenible de su recursos naturales, con claridad afirmativa en un enfoque de derechos y
de ciudadanía intercultural, plantean varios elementos posibles de articular en la
construcción de un nuevo modelo con eje en la EIB y en el protagonismo de los pueblos
originarios de modo que puedan favorecer un nuevo rol de la EIB en el actual escenario
del sistema educativo del país y contribuir a forjar una identidad cultural basada en el
respeto, reconocimiento y enriquecimiento de su diversidad.

Frente a tal realidad se proponen los siguientes lineamientos de política:

PLENA COBERTURA DE LA EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE A

TODAS LAS COMUNIDADES NATIVAS Y ANDINAS
EN TODOS LOS NIVELES: INICIAL, PRIMARIO, SECUNDARIO Y
SUPERIOR,
CON AMPLIACIÓN DE LA INTERCULTURALIDAD AL CONJUNTO DEL
SISTEMA EDUCATIVO

7. La Educación Intercultural Bilingüe, EIB, tiene prioridad como política pública,

con la dotación de recursos y presupuesto necesarios, destinada a atender todos
los niveles de la EBR, a partir de asegurar la cobertura al 100% y la calidad con
pertinencia en Inicial y Primaria para los pueblos de los territorios de la
amazonía y área andina, aplicando criterios de discriminación positiva.

8. La definición de la Política Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y para

todos destinada a favorecer una elaboración curricular pertinente y una
producción de textos escolares en el marco de cada cultura y de los Proyectos
Educativos Regionales, como del Proyecto Educativo Nacional; para cuya
formulación y planificación integral contará con la decisiva participación de las
organizaciones indígenas y comunidades en aplicación del derecho a consulta y
de lo establecido en el C169, con creación y funcionamiento del Consejo
Nacional de Educación Intercultural Bilingûe.

9. Las Direcciones Regionales de Educación con sus correspondientes Unidades de

Gestión Educativa Local de las regiones con pueblos indígenas y comunidades
definirán su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos y financieros a
las generaciones de niños y jóvenes de los pueblos indígenas mediante el
establecimiento de un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe
sustentado en redes educativas con tratamiento preferente dentro del sistema
educativo regional y nacional, con articulación transversal al nivel central,
asegurando la dotación de recursos en base a un porcentaje fijo del Presupuesto

126
 regional y sectorial nacional, con presencia de sus representantes en los
órganos de toma de decisión de las respectivas instancias así como la
modificación de la Ley aheneral de Educación y otros dispositivos.

10. Institucionalización de las instancias de formación de los profesores de

educación intercultural bilingües según la cultura de cada pueblo, con el
reconocimiento y mejoramiento profesional necesario en base a la adecuación
pertinente de la carrera publica magisterial y la formativa existente de acuerdo
a lo establecido en el C169, con derogatoria de los dispositivos que afectan a los
ISP públicos con carreras de EIB

11. Reconocimiento de la los IEGECOM (escuelas de gestión comunal) y del pago a

los docentes de EIB que atienden en ellas, como alternativa transitoria para su
reemplazo definitivo por Instituciones Educativas permanentes con creación de
plazas para profesores bilingües en todas las comunidades nativas y
contratación de profesores bilingües indígenas ya formados, en base a nuevos
criterios e indicadores de desarrollo de personal docente y administrativo que
respeten las particularidades de la distribución de la población infantil y de las
instituciones educativas según territorio, dinámica de asentamiento poblacional,
y pertinencia cultural, con definición de la oferta y demanda educativa en
nuevos términos de equidad e inclusión, al mismo tiempo que se atienda el
nombramiento docente con criterios distintos a los establecidos en las normas
referidas a carrera pública.

12. Evaluación y reajuste del PRONAMA con participación de los representantes de

las organizaciones indígenas y comunidades para redefinir los programas de
alfabetización de adultos con enfoque intercultural bilingüe y las estrategias
necesarias para cerrar la brecha de desigualdad educativa ,y reducir el alto
grado de analfabetismo en la población indígena de la amazonía y las áreas
andinas, como de eliminar la brecha de inequidad de género a favor las mujeres,
articulando la educación formal con la educación comunitaria intercultural,
como una forma de ampliar la educación bilingüe y el enfoque intercultural a
todos los niveles del sistema educativo en el país.

13. Aseguramiento del acceso a la educación superior tecnológica y la educación

superior universitaria, con pertinencia y orientación intercultural en función de
un desarrollo humano y sostenible para la región de origen de los egresados
beneficiados, con cuotas de ingreso, sistema de becas, así como participación en
la gestión institucional como en los proyectos que tengan relación con los
recursos de su territorio.

Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de

Pueblos Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PI.

127
 CAPITULO III

SALUD INTERCULTURAL

1. En relación a los servicios de salud

La Constitución Política, la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Convenio

169 establecen y garantizan derechos de las personas y responsabilidad del estado para
con la salud de las personas y los pueblos:

Declaración Universal de Constitución Convenio Nº 169 OIT

Derechos Humanos Política del Perú
1993

Artículo 21°.- Toda persona Artículo 7°.- Todos Artículo 3

tiene derecho a un nivel de
vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud
y el bienestar y en especial la
alimentación ...
Artículo 21°.- Toda persona
tiene derecho al descanso, al
disfrute del tiempo libre
tienen derecho a la 1. Los pueblos indígenas y
protección de su tribales deberán gozar
salud, la del medio plenamente de los derechos
familiar y la de la humanos y libertades
comunidad así como fundamentales, sin obstáculos ni
el deber de contribuir discriminación. Las disposiciones
a su promoción y de este Convenio se aplicarán sin
defensa discriminación a los hombres y
mujeres de esos pueblos

Artículo 9°.- El Artículo 25

Estado determina la 1. Los gobiernos deberán velar por
política nacional de que se pongan a disposición de
salud. El Poder los pueblos interesados servicios
Ejecutivo norma y de salud adecuados o
supervisa su proporcionar a dichos pueblos los
aplicación. Es medios que les permitan organizar y
responsable de prestar tales servicios bajo su propia
diseñarla y responsabilidad y control, a fin de
conducirla en forma que puedan gozar del máximo
plural y nivel posible de salud física y
descentralizadora mental.
para facilitar a todos 2. Los servicios de salud deberán
el acceso equitativo a organizarse, en la medida de lo
los servicios de posible, a nivel comunitario.
salud. Estos servicios deberán planearse y
administrarse en cooperación con
los pueblos interesados y tener en
cuenta sus condiciones económicas,
geográficas, sociales y culturales,
así como sus métodos de
prevención, prácticas curativas y
medicamentos tradicionales.

128
El punto de partida es afirmar el reconocimiento del derecho de las personas y los
pueblos al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental. En el caso del
derecho a la salud por parte de los pueblos indígenas, andinos y amazónicos, esta
implicado la ineludible obligación general del Estado peruano de protección de la salud
y la provisión de una oferta adecuada de asistencia médica, además, de la obligación
específica de entender, respetar y valorar las particularidades culturales de estas
comunidades y de adecuar a ellas, las características del sistema de salud pública.

Como refiere la Defensoría del Pueblo en el Informe Defensoríal Nº 134 “La Salud de
las Comunidades Nativas: Un reto para el Estado”107, la mayoría de la población de
menores recursos, indígena y no indígena, atraviesa por problemas de acceso, cobertura
y calidad de los servicios de salud pública y de los sistemas de protección de salud; sin
embargo, los pueblos indígenas, amazónicos y andinos, está en condiciones de mayor
vulnerabilidad por diversas razones, como la alteración de su hábitat, los cambios en sus
patrones de asentamiento poblacional, la pobreza, la desnutrición, el bajo nivel
educativo, la carencia de servicios de agua potable y de saneamiento, la contaminación
del entorno; entre otros que incrementan gravemente las condiciones de morbi-
mortalidad entre su población.

Las desigualdades sociales en la mayoría de los países de la Región han marcado,

no sólo la distribución de las enfermedades emergentes y la prevalencia y mayor
incidencia de enfermedades prevenibles, sino el curso de éstas en aquellos que las
padecen. La inequidad es alarmante entre los países y dentro de ellos y afecta
particularmente a ciertos sectores de la población, entre ellos los pueblos
indígenas.108

Justamente, el centralismo y la falta de recursos presupuestales, hacen que la red

asistencial dispuesta para la atención de estas poblaciones, carezca de locales,
equipamiento, recursos profesionales y personal calificado para resolver los problemas
de salud que los afectan. Existen diversas condiciones que impiden la igualdad de
oportunidades de los pueblos originarios en el acceso de los pueblos originarios a los
servicios y bienes sanitarios.

Las principales barreras son:

- Geográficas: distancia, falta de medios de transporte, aislamiento como producto

de los desastres naturales; que impiden la atención de las poblaciones que no
cuenten con servicios de salud en sus propias comunidades, ni trasladar a quienes
requieren atención especializada o de emergencia. Esta situación se agrava por la

107
Informe Defensorial Nº 134 “La salud de las Comunidades Nativas: Un reto para el Estado”.
Defensoría del Pueblo. Programa de Comunidades Nativas de la Adjuntía para los servicios públicos y
el medio ambiente. Lima, mayo del 2008
108
Rojas, Rocío y Nur, Shuqair: Orientación de los Marcos Jurídicos hacia la abogacía en salud de los
pueblos indígenas. Estudios de las Legislaciones de Colombia, Bolivia. El Salvador. México y
Honduras. OPS/OMS. Washington. D.C., 1998.

129
 carencia de recursos presupuestales y por la falta de políticas adecuadas para la
distribución territorial adecuada que garantice la cobertura de las poblaciones
más vulnerables.

- Culturales: principalmente causadas por la falta de comprensión por parte de las

autoridades responsables de la política de salud pública; que se traducen a lo
largo de la red asistencial en problemas derivados de la mala organización de los
horarios de atención o los procedimientos utilizados.

- Económicas: la carencia de recursos de las poblaciones para acceder a la

atención de salud, ya sea por su falta de ingresos suficientes, como por costos
adicionales a la propia atención de salud (transporte, alimentación, hospedaje,
medicinas, etc.)

- Sociales: condicionado en gran medida por el nivel educativo de las poblaciones

y su capacidad de organización para afrontar las contingencias relacionadas con
el estado de salud, como el caso de las epidemias y desastres naturales.

Por efecto de las barreras descritas, los pueblos indígenas afrontan la falta de acceso a
los servicios de salud, falta de preparación de los servicios para una atención
culturalmente adecuada, ausencia de servicios en las localidades donde viven,
discriminación por parte de los profesionales de salud, degradación y contaminación de
su hábitat, como afectación de los recursos que le sirven de sustento, principalmente,
por efecto de las actividades extractivas e industriales de manera descontrolada.109

Con respecto a lo que se estudiado y se confirma en lo analizado hasta el proceso de

guerra interna de hace década y media110, es necesario señalar que con lo vivido desde
hace siglos con la opresión colonial y el abandono del Perú profundo durante la mayor
parte del estado republicano, se determinaron condiciones estructurales de pobreza y
desigualdad que junto con la discriminación racial y el no reconocimiento a los pueblos
originarios, como también una débil atención del estado para proteger la salud de la
población mas pobre y en especial para atender a los sectores mas vulnerables en las
zonas rurales de sierra y selva, mantenido o acentuado por la reducida y limitada
asignación presupuestal del estado central y por la precariedad evidenciada en equipos y
capacidades para la atención en salud en las instancias regionales y locales, de las
actuales regiones con pueblos originarios en su jurisdicción.

Todo ello sin embargo, ha tenido continuidad y se ha acentuado desde 1994 hasta hoy,
un dato de gran evidencia lo constituye un caso actual en la región Loreto:

“Los altos niveles de mortalidad alcanzados por la epidemia de Hepatitis B

en la mayoría de una población de 2,500 personas de las comunidades de la

109
Temas observados por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el derecho a la salud y el
Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas, citados por la
Defensoría del Pueblo en el Informe Defensorial Nº 134.
110
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.

130
 Étnia Kandozi del sector Rimachi, con mas de 70 casos positivos
diagnosticados, a pesar de la campaña de vacunación preventivas a niños de
la zona, llevada a cabo por la Dirección Regional de Salud de Iquitos -
DIRESA con apoyo de UNICEF en la provincia de Datem del Marañón, sin
que exista algún plan adicional de atención para la atención al tratamiento
de los casos presentados, como lo hizo conocer el apu Venancio Ukama al
Ministro de Salud; situación que fue reiterada por los representantes de las
comunidades Kandozi, en cuanto a lo limitado de las condiciones de la
atención de salud: renuncia del 60% del personal de salud por falta de
pago, cadenas de frío para la vacunación, unidades móviles inoperativas,
falta de combustibles e insumos para vacunación, y por último brote de
diarrea disentérica en la quebrada Chuinda que ha cobrado la vida de 7
niños menores de 5 años; debiéndose asegurar de modo inmediato el
financiamiento del pago de personal de salud y la definición de una PLAN
INTEGRAL DE ATENCIÓN EN SALUD PARA EL PUEBLO KANDOZI, con
aplicación de la Guía para el protocolo de diagnóstico, control, manejo y
tratamiento antiviral de la Hepatitis B”111.

A pesar de todos los vacíos y carencias presentadas a lo largo del siglo XX a hoy, que
como servicio del estado a la población ha sido dado entre los vaivenes de la exclusión y
la marginalidad, con recurrente ausencia estatal respecto a las áreas rurales remotas; las
comunidades originarias, andinas y amazónicas, a pesar de todas las dificultades, han
desarrollado durante siglos conocimientos y prácticas basadas en su experiencia y su
relación con la naturaleza, que les han permitido preservar su salud y sobrevivir;. Estas
prácticas que, constituyen un valioso patrimonio cultural de la Nación, suplen muchas
carencias de los sistemas de salud pública, sin embargo, no existe una política explícita
de rescate, revaloración y respeto de la medicina tradicional de los pueblos indígenas.

La mayoría de los indígenas prefiere los tratamientos caseros. Asimismo, los indígenas
acuden menos a los centros de salud. En estas afirmaciones, nuevamente hay que
considerar la división por ámbitos, pues las diferencias son muy importantes entre los
pobladores urbanos y rurales, no sólo por las menores facilidades en las zonas rurales
por cuestiones de distancia y densidad poblacional sino por las propias costumbres de
los pobladores del campo. El 52,8% de los miembros de hogares indígenas rurales
prefiere los remedios caseros (39.1% de los indígenas urbanos) y el 43.9% de los no
indígenas urbanos dice lo mismo (24.1% de los no indígenas urbanos).

Aquellos que tuvieron que ir a un hospital (tanto miembros de hogares indígenas como
no indígenas) gastaron en promedio US$ 87; en el caso de las consultas médicas, los que
no eran miembros de hogares indígenas gastaron en promedio 25% más que los que sí lo
eran.

El acceso a los seguros privados de salud es relativamente bajo. Aunque los miembros
de los hogares no indígenas tienen una mayor cobertura, en ambos casos el porcentaje es

111
Moción de Orden del Día Nº 9276 del 15-12-09. CR, sobre Declaratoria de Emergencia de la
provincia Datem del Marañón.

131
mínimo (no supera el 2.8% en el caso de los hogares no indígenas). Estas cifras revelan
la existencia de un dramático 55% de pobladores que no tiene ningún tipo de seguro de
salud.
La percepción generalizada sobre los servicios de salud es extremadamente negativa y se
diferencia dependiendo del nivel del establecimiento de salud (puesto de salud, centro de
salud u hospital) 112

Esta percepción se origina en problemas objetivos inherentes a la infraestructura y a la

atención proporcionada por los trabajadores de salud. Entre las razones más comunes,
están: el maltrato del personal de salud, el desconocimiento de la cultura tradicional, la
discriminación económica, la ineficiencia y baja calidad del servicio; así como, la
carencia de equipamiento y de infraestructura básica de estos servicios.

En las comunidades más alejadas, el sistema de salud implementa la estrategia de

acercar los servicios de salud a través de las visitas de las comunidades de su
jurisdicción, en visitas que incluyen atención integral de salud. Sin embargo, muchas
veces estas visitas se ven afectadas por las dificultades de transporte o por los
fenómenos climáticos. Por lo que la principal molestia de la población se refiere a la
inconstancia de las atenciones integrales y la carencia de plazos para que la comunidad
pueda acceder a ella.113

La atención del personal hacia las poblaciones indígenas, depende en mucho de la

discrecionalidad de aquél, ya que no se han institucionalizado proceso, ni protocolos
claros y adaptados a la cultura nativa que ayuden y orienten al personal a brindar una
atención de calidad.

En general, se constata que no existen una clara política sectorial integral o regionales
destinadas a resolver este aspecto de la problemática indígena; a pesar de los esfuerzos
realizados por algunas autoridades regionales. Asimismo, se observa que la atención del
SIS (Seguro Integral de Salud) que está destinado sólo a cubrir una parte del
financiamiento de los servicios, limita las posibilidades del Plan de Aseguramiento
Universal de la Salud por parte del MINSA.

Desde los ámbitos de la sociedad civil se han presentado evaluaciones y propuestas en

relación a las acciones dadas desde el estado.

2. La acción del estado en políticas de salud hacia los pueblos indígenas

Los antecedentes respecto a políticas públicas por parte del estado peruano en relación a
los Pueblos indígenas en el campo de la salud, también se comprende en dos grandes
fases ya mencionadas anteriormente: antes del Gobierno de Transición y otra a partir del
2001 hasta hoy, pudiendo distinguirse una tercera fase con el tránsito del 2008 al 2009
hacia adelante.

112
Bazán Maccera, Mariela. Madre Nativa. Experiencias acerca de la salud materna en las comunidades
ashaninkas y nomatsiguengas. Editado por Salud Sin Límites Perú. Lima, 2008.
113
Ibíd.

132
Los avances hacia una política de salud intercultural son mas tardíos que en el caso
educativo pues datan de la década del 90, con el proceso de reforma del estado y la
descentralización del sistema de salud, que tiene un hito de antecedente con la
emergencia nacional en torno al cólera y al dengue en una escala menor, en tanto
expresan demandas de cambio y reforma en el sistema de atención a la salud y los
servicios para los sectores mas vulnerables.

El énfasis primero estuvo en el acceso y la cobertura: el planteamiento de sistemas

locales de salud con el fin principal de la atención primaria en el sistema de salud
(1986), de los programas de atención a la maternidad e infancia en 1992 (sistema de
identificación de usuarios en salud) y los programas de salud básica para todos, de
fortalecimiento de los servicios de salud, de salud y nutrición básica (entre 1993 y 1998)
se convirtieron en antecedentes de focalización hacia sectores vulnerables, aun cuando
no lograron resolver por cuestión de recursos y de paradigma el conjunto de problemas
de una población nacional en crecimiento. Esta preocupación se va a enlazar
posteriormente con la adopción de los Objetivos del Milenio en las políticas de salud
(2000).

La finalidad de extender el servicio en zonas donde la demanda es escasa (equipos

itinerantes de salud, 1999) y la implementación del Seguro Integral de Salud (SIS, desde
el 2002) van a expresar un cierto giro que tiene un antecedente marco en el Plan de
Acción para Asuntos Prioritarios de la Mesa de Diálogo y Cooperación para las
Comunidades Nativas del gobierno de transición (publicado en julio del 2002), en el
cual se aprueba como lineamiento de gran importancia “construir un sistema
intercultural de salud y ampliar la cobertura de la salud pública entre las comunidades
nativas” y que luego en parte se consideró en la décimo tercera política de estado del
Acuerdo Nacional (“acceso universal a los servicios de salud y la seguridad social”) que
pone énfasis en el compromiso de estado y la sociedad en función de asegurar las
condiciones para un acceso universal y de promover la participación ciudadana en la
gestión y evaluación de los servicios públicos de salud. Hasta aquí se puede notar que si
bien existía una cierto acercamiento a la problemática indígena, no parecía existir una
correlación entre la formulación general de política con el Acuerdo Nacional con las
particularidades que ofrecía la diversidad de problemáticas y puntos en común que
presentaban los pueblos andinos y amazónicos, para dar paso a las políticas de salud
para los pueblos indígenas.

Es en esta segunda etapa después del 2000, se comienza a trabajar y a integrar el

concepto de interculturalidad en la salud.

Ello llevó a la definición de estrategias nacionales de salud como la Estrategia Sanitaria

Nacional de pueblos indígenas (2004), a la definición de normas técnicas para una
atención integral (AISPED) y al Censo Nacional de Comunidades (2005) y a configurar
un nuevo contexto por el cual si bien predomina el esquema biomédico clínico y un
paradigma centrado en la asistencia y menos en la prevención, se comienza a abrir paso
una perspectiva de Salud Intercultural que aun no logra impactar o tener alcance en una

133
medicina intercultural que canalice de modo sistemático los aportes de la medicina
tradicional en el Perú.

En este proceso se inserta la creación del CENSI. En enero de 2002, el Ministerio de

Salud ya había creado por primera vez un Instituto Nacional de Medicina Tradicional
(INMETRA), el cual en julio de 2004 fue rebautizado como Centro Nacional de Salud
Intercultural (CENSI), entre cuyas tareas estaban la formulación de propuestas políticas
y estratégicas para una salud intercultural, la promoción, la coordinación y el apoyo a
acciones especiales para los pueblos indígenas, con el fin de superar la brecha entre la
atención de la salud para la población indígena y no indígena. En el aspecto orgánico el
CENSI es parte del Instituto Nacional de Salud, El Instituto Nacional de Salud es un
Organismo Público Descentralizado del Sector Salud con autonomía Técnica y de
Gestión, encargado de desarrollar políticas, transferir tecnología, conocimiento
científico, y brindar servicios en: Salud, Nutrición, Control de Calidad de Alimentos ,
Medicamentos e Insumos y Producción de Biológicos para contribuir a mejorar la
Calidad de Vida de la Población.

Una comisión extraordinaria del Ministerio de Salud para la región amazónica – la

Comisión Nacional para la Salud Amazónica– recibió el encargo de preparar un plan de
acción para la atención de salud de los pueblos indígenas en la Amazonía (Plan Integral
de Salud para Poblaciones Indígenas Amazónicas del Perú).

Es en este panorama de cambio lento y progresivo que se sitúan las observaciones del
Relator especial de las NN.UU. en su informe de vista al Perú, entre el 2004 y 2006, que
pone énfasis en “la enorme desigualdad en el acceso a los servicios y bienes sanitarios”
y su relación con las barreras geográficas, culturales, sociales,, económicas y lingüísticas
(Paul Hunt, Misión al Perú) que impiden el goce del derecho a la salud en las
comunidades nativas, y que derivan en un conjunto de problemas para la población
indígena que a su vez plantea la pregunta de “en qué medida el Estado peruano cumple
con sus obligaciones internacionales de respetar, proteger y cumplir con el derecho a la
salud de las comunidades nativas”114.

Se evidencia entonces que los desafíos son grandes y los esfuerzos como recursos
dedicados no son suficientes. Es objetivo reconocer que el MINSA esta en proceso de
articular un sistema nacional de salud y afrontó procesos de descentralización y
participación mas temprano que otros sectores, así en cuanto a la solicitud de la
información respecto a una base de datos desagregada de unidades de atención en zonas
con pueblos indígenas, el Instituto Nacional de Salud y el CENSI, cumplió con enviar tal
información, para su incorporación a éste informe, ajustándose al principio de
transparencia de la información.

EL INS parte de contar con una ubicación de la población a atender y de la distribución

clasificada de sus establecimiento de salud en el territorio nacional y en particular en
área andina y área amazónica, en particular en un plano cuantitativo territorial

114
Defensoría del Pueblo, La Salud de las Comunidades Nativas, un reto para el Estado. Informe 134,
Lima 2008.

134
sustentado en una data con desagregados de detalle. Así es posible identificar que se
establece diferencia entre comunidades indígenas y pueblos étnicos, y que sus
establecimientos se clasifican en Puestos de salud, Centro de salud y Hospitales115.

Poblaciones Quechuas, Aymaras e indígenas Amazónicos

Su data esta actualizada con la base censal y hacen notar que un pueblo étnico se puede
encontrar en más de un departamento, por tal motivo la suma en los departamentos es
mayor al total. (Fuente : INEI - II Censo de Comunidades Indígenas de la Amazonía
Peruana 2007)

COMUNIDADES INDÍGENAS CENSADAS Y TOTAL DE PUEBLOS ÉTNICOS,

SEGÚN CENSOS 1993 Y 2007

115
INS, Establecimientos indígenas en el Perú, ppt.

135
 PUEBLOS ÉTNICOS, SEGÚN DEPARTAMENTO (Nº de pueblos: 51)

Así también diferencian lo particular de atender a la población indígena en un marco de

distribución territorial.

136
 ESTABLECIMIENTOS DE SALUD EN POBLACIÓN GENERAL

ESTABLECIMIENTOS DE SALUD EN POBLACIÓN AMAZONICA

Puestos de Centros de
Amazonicos Hospitales Total
Salud Salud
Ayacucho 1 1
Cajamarca 27 6 1 34
Huanuco 39 5 2 46
Cusco 42 7 2 51
Pasco 68 4 2 74
Madre de Dios 92 10 2 104
San Martín 93 12 8 113
Junin 137 7 2 146
Amazonas 138 14 3 155
Ucayali 174 14 2 190
Loreto 210 35 1 246
Total General 1021 114 25 1160

Loreto
Ucayali
R egione s c on Poblac ión Indigena

Amazonas
Junin
A m azonica

San Martín
Madre de Dios Hospitales
Pasco Centros de Salud
Cusco Puestos de Salud

Huanuco
Cajamarca
Ayacucho

0 50 100 150 200 250

N° de Establecimientos

137
 ESTABLECIMIENTOS DE SALUD EN POBLACIÓN QUECHUA

Puestos de Centros de
Ayacucho
Quechuas Hospitales Total
Salud Salud
Regiones con Población Indigena Quechua

Apurimac Lima 3 0 3
Ancash La Libertad 4 1 0 5
Cusco Moquegua 4 4 0 8
Puno Cajamarca 8 2 0 10
Junin 17 4 0 21
Huancavelica
Lambayeque 23 0 23
Huanuco
Arequipa 28 2 0 30
Arequipa Hospitales
Huanuco 75 6 0 81
Lambayeque Centros de Salud
Huancavelica 158 22 0 180
Junin Puestos de Salud Puno 138 41 5 184
Cajamarca Cusco 161 24 1 186
Moquegua Ancash 167 24 4 195
Apurimac 218 39 5 262
La Libertad
Ayacucho 241 38 3 282
Lima
Total General 1245 207 18 1470
0 50 100 150 200 250

N° de Es table cim ie ntos

ESTABLECIMIENTOS DE SALUD EN POBLACIÓN AYMARA

Regiones con Población Indigena

Puno Puestos de Centros de

Aymaras Hospitales Total
Salud Salud
Hospitales Tacna 5 1 0 6
Aymaras

Moquegua Centros de Salud Moquegua 5 5 0 10

Puestos de Salud Puno 160 27 4 191
Total General 170 33 4 207

Tacna

0 50 100 150 200

N°de Es tablecim ientos

DISTRIBUCIÓN DE ESTABLECIMIENTOS DE SALUD EN POBLACIÓN FRONTERIZA

Regiones Puesto de Salud Centro de Salud Hospitales

Fronterizas
EE.SS EI EE.SS EI EE.SS EI
1 2 3 1 2 3 1 2 3
Amazonas 64 64 7 7
Cajamarca 36 6
Loreto 44 21 5 3
Mdre de Dios 54 38 7 5 2 1

Piura 69 7
Puno 47 8 39 11 2 9 1 1
Tacna 13 13 8 8 1
Tumbes 8 4
Ucayali 76 76 6 6 1
Total General 411 46 52 161 61 7 17 16 5 1 1 0
Porcentaje % 100.0 11.2 12.7 39.2 100.0 11.5 27.9 26. 100.0 20.0 20. 0.0
63.0 65.6 40.0

138
E.NI.: Establecimientos de Salud
en Poblaciones NO Indígenas

E.I.: Establecimientos de Salud en Poblaciones Indígenas

36.9% n: 176 n: 301
63.1%

EI
E.NI

Siendo positivo la base de datos, se hace necesario pasar a un examen regional para
identificar si la oferta de atención en salud llega y en qué medida así como de precisar la
calidad del servicio, y si el personal asignado en cada puesto o centro aplica los
principios de la salud intercultural, a lo cual se agregan el nivel de formación de los
recursos humanos disponibles y las cantidades de recursos son suficiente en los marcos
regionales y locales; paso en el cual entran a tallar como interlocutores las comunidades
y las organizaciones indígenas con las autoridades regionales y locales en función de
establecer un diálogo intercultural para dar cumplimiento a lo que establece el C169.

Es en este plano en que se evidencia la necesidad de construir un Subsistema de Salud

Intercultural con articulación regional – local e interconectado con fuerte apoyo y
voluntad política de una sede central, que incluya y comprometa a los mismos
promotores de salud de la sierra y de la selva, en una trama intercultural de servicio
dirigida a dar atención en la perspectiva de tejer una salud comunitaria preventiva, que
no este centrada en lo asistencial pero que cuente cada vez mas con los recursos básicos
para una acción eficaz en el plano de emergencias que pueda actuar rápidamente a favor
de los mas pobres y de la población de zonas remotas. Este gran cambio que pueda dar
cumplimiento a lo acordado desde el 2001 en al 2001, para construir un Subsistema de
Salud Intercultural territorializado, es la gran tarea pendiente del estado y la sociedad
peruana para los pueblos originarios de nuestro país.

Este es el campo de oportunidades para recuperar todos los saberes ancestrales que están
en el campo de la medicina tradicional y la sabiduría de vida de los pueblos con la
naturaleza, que debe ser integrada con respeto e inteligencia , sin diluirla ni subordinarla
y menos discriminarla, con lo mas avanzado de la ciencia y tecnología médica moderna.
La aplicación de las tecnologías en la salud materno reproductiva (como el parto
vertical) o la generación de equipos tecnológicos de bajo costo combinado con una
farmacopea basado en los recursos y yerbas naturales que brinda nuestra biodiversidad
natural, son oportunidades que están a la espera para ir construyendo una medicina
intercultural con perfil propio de la medicina peruana, para formar nuevos profesionales
y equipos técnicos, en una síntesis de saberes e innovaciones para dar prioridad de
atención a la calidad de vida de nuestros pueblos, en el camino de una versión renovada

139
de Daniel A. Carrión y de Hugo Pesce, como de otros que contribuyeron en la salud para
los pueblos con menos recursos.

El conjunto de respuestas institucionales del Ministerio de Salud a la solicitud de la

Comisión Multipartidaria Especial Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la
Problemática de los Pueblos Indígenas, reportadas en el 2009, dan referencia de un
conjunto de acciones del Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI)

ACTIVIDADES CENSI116
2007

- Elaboración de norma y 02 guías técnicas para la protección y atención de pueblos

indígenas en aislamiento y contacto inicial.
• Norma Técnica de Salud Prevención, Contingencia ante el Contacto, Mitigación de
riesgos para la salud en zonas donde se desplazan indígenas en aislamiento y contacto
inicial. Aprobada con Resolución Ministerial Nº 799-2007 MINSA.
• Guía Técnica Relacionamiento con indígenas en aislamiento y en contacto,
Aprobada con Resolución Ministerial Nº 797-2007-MINSA
• Guía Técnica Atención de Salud a Indígenas en contacto reciente y en situación de
contacto inicial de alto riesgo de alta morbimortalidad. Aprobada con Resolución
Ministerial Nº 798-2007-MINSA.
- Capacitación en el manejo de estas normas a recurso humano de establecimientos de
salud que trabajan cerca de las áreas donde se desplazan dichos pueblos.
- Asistencia técnica a equipos técnicos de las Direcciones Regionales de Salud de
Redes de Servicios de Salud con población indígena amazónica y andina, para facilitar
proceso de incorporación de la Interculturalidad en servicios de salud y articulación de la
medicina tradicional con la medicina académica.
- Investigación sobre Factores asociados a la seroprotección post vacunación contra
Hepatitis B en niños menores de 5 años de los pueblos Kandozi y Sapra de la provincia de
Datem del Marañón y del Bajo Urubamba en la Convención, con resultados de impacto
positivo de la vacunación en la protección de estos pueblos contra esta enfermedad, sin
encontrarse casos agudos ni crónicos entre la población analizada 117.
- El CENSI es punto focal del Perú ante la Comisión Andina de Salud Intercultural
junto con Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela.

2008

- Coordinación con la Estrategia Sanitaria Salud Nacional para la Prevención y

Control de las infecciones de Transmisión Sexual VIH / SID y la Dirección General de
Epidemiología, para desarrollo de Taller para la elaboración de Lineamientos de Política

116
Oficio Nº 494-2009-DG- CENSI/INS, 17-08-09.
117
Si lo presentado como acción reportada se implementó desde el 2007 o en todo caso el 2008, con el
antecedente de que en junio del 2006 el Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI) del INS, como
órgano coordinador de la Estrategia Nacional Salud de los Pueblos Indígenas, había suscrito Actas de
Compromiso con el Gobierno Regional de Loreto y con otras regiones, para atención de la salud en
pueblos indígenas, ¿cómo explicar el que no “se encontraran casos agudos ni crónicos entre la
población” con el caso presentado ante los medios de comunicación por la ONG WWF y el apu de la
etnia Kandozi frente a una epidemia de Hepatis B, en sus comunidades (La República 02-12-09).

140
 para la prevención y Control de estas enfermedades en pueblos indígenas, con la
participación de representantes de las Direcciones regionales de Salud, Organizaciones
indígenas regionales, instituciones públicas y privadas relacionadas al tema.
- Coordinación con las autoridades de la Universidades e Institutos formadores de
recursos humanos de salud, para sensibilizar, motivar y lograr la inclusión de la
Interculturalidad en el currículo de estudios.

Como tratamiento de caso tenemos lo implementado en la región Puno:

ACTIVIDADES EN ATENCIÓN A LA TEMPORADA DE FRÍO118

Nivel Macro Regional

- Reuniones de asistencia técnica a las Macro Regiones de Salud – M.R. Salud Sur
(Cusco, Moquegua, Madre de Dios, Puno, Arequipa, Tacna, Apurimac) para articular Plan
Nacional de Contingencia por temporada de frío con los Planes Regionales (Mayo).
- Desarrollo de talleres de sensibilización a periodistas y autoridades de DIRESAs
- Incremento de cobertura Seguro Integral de Salud
- Traslado de 02 Hospitales de Campaña a Región Centro y Norte
- Reforzamiento de acciones de evaluación y seguimiento por Oficina General de Defensa
Nacional vía Centro de Operaciones de Emergencia.

Nivel Regional

- Asistencia técnica en Gestión sanitaria a DIRESA Puno

- Implementación de módulos de atención IRAS y Neumonías en Campo ferial de Juliaca
(zona de alta concentración poblacional)
- Fortalecimiento de atención médica especializada y capacitación a Hospital Juliaca y
Hospital Regional Puno.
- Movilización de Brigadas de Salud – AIESPED.
- Traslado de 04 módulos provincia de San Román.
- Apoyo complementario con 01 Hospital de Campaña (354 atenciones al mes de junio)
- Fortalecimiento de proceso de supervisión y monitoreo en establecimientos.
- Transferencia de recursos, 2008: S/ 1.271.876, 2009: S/ 1.699.839

Acción intersectorial
Con MIMDES: apoyo a colocación de Wawawasis temporales
(atenciones en Módulos IRA/ Neumonías)
Con MINEDU y RENIEC: Programa Nacional de Apoyo a los mas pobres JUNTOS
(empadronamiento para el SIS y cobertura total de metas, plan de citas)

Dentro del contexto, además del factor Fríaje que alcanzó magnitudes de desastre según
INDECI, un factor actuante fue la epidemia AH1N1, que afectó en mayor medida a
niños y mujeres. A pesar de las acciones de emergencia no se visualizaron políticas
previas de nivel nacional y menos aun de nivel regional. Falta un balance global de la
ejecución anual y de logros en atención específica a las poblaciones quechua y aymara.

118
Oficio Nº 2203-2009-DM/MINSA, 04-09-09.

141
Tanto el caso Loreto (área amazónica) y el caso Puno (área andina), son evidentes
respecto a que se constata un conjunto de varias debilidades y limitaciones en la
atención de la salud para con los pueblos indígenas, las cuales se explican y están
ancladas por un lado en la sumatoria de los factores de pobreza y desigualdad que
afectan a los sectores mas vulnerables en las zonas rurales y la notable insuficiencia de
recursos como asignación presupuestal por parte del estado para la atención en salud, y
por otro lado en las carencias de un sistema de salud con débiles articulaciones,
capacidades y recursos, para asumir en forma conjunta y efectiva la problemática de los
pueblos indígenas, sea en territorio amazónico o andino.

Así en Loreto ante el caso de los altos niveles de mortalidad por la Hepatitis B en una
población de 2,500 personas de la etnia Kandozi, mientras la iniciativa estuvo a cargo
del apu Venancio Ukama con apoyo de la ONG WWF, la respuesta del jefe de la
DIRESA de Loreto fue que “el gobierno central debía generar una política de estado
porque el tratamiento es muy caro (mas de 7 ml dólares por cada enfermo), y que ... la
DIRESA con UNICEF habían llevado a cabo una campaña de vacunación a niños de la
zona, que son preventivas ... pero no son el tratamiento”119 ; el epílogo del caso fue con
la entrevista del Ministro de Salud que recibió al apu y ofreció declarar en emergencia la
zona de Datem del Marañón, integrar la provincia a las tres regiones del Plan de
Aseguramiento Universal de Salud, (PEAS), como también garantizar la vacunación de
niños, nombramiento del personal contratado en la zona para garantizar la presencia de
profesionales120.

Mientras que en el caso Loreto las responsabilidades son para el nivel central como
también del nivel regional, siendo ambos que deben contar con políticas, planes y
estrategias de salud, con el nivel de cooperación que puedan conseguir (ONGs ,
empresas; etc.), de modo que en un marco provincial y distrital puedan organizarse
susbsistemas de salud intercultural con la provisión de recursos y el personal técnico
preparado para una acción preventiva y asistencial de salud intercultural. En el caso de
Puno, si bien la asistencia fue con cierta celeridad en equipos y en capacidades para
atender a la emergencia del friaje, si es notoria la presencia de debilidades en la gestión
de salud de la región, a nivel del la DIRESA y de Gobierno regional, pues siendo
conocido cómo esta expuesta la población rural altoandina y la mayor vulnerabilidad de
la niñez y adulto mayor en el altiplano, la organización de susbsistemas de salud
intercultural en las provincias permitiría contar con estrategias de prevención para estar
preparados ante esos y otros tipos de desastres, con participación de la población
quechua y aymara.

3. La acción entre estado y sociedad civil

Los antecedentes de una respuesta global para un sistema de salud datan de 1978,
cuando el Gobierno Militar dictó el Decreto Ley 22365, creando el Sistema Nacional de
Servicios de Salud para corregir la “falta de una adecuada coordinación entre las

119
El Comercio, 01-12-09, a10, y La Primera, 01-12-09, p. 17.
120
La República, 02-12-09.

142
diversas instituciones prestadoras del servicio de salud…., integrándolos y
racionalizándolos en un sistema óptimo” y “el Consejo Nacional de Salud como Órgano
responsable de realizar las acciones de coordinación necesarias para el cumplimiento de
sus fines”. La Ley de Organización y funciones del MINSA promulgada mediante
Decreto Legislativo 584 en 1990 derogó el Decreto Ley del gobierno Militar y definió
que, “El Consejo Nacional de Salud es el órgano coordinador e integrador del Ministerio
de Salud y del Sistema Nacional de Salud” con lo cual se integraban representantes de la
sociedad civil en la conformación del Consejo Nacional de Salud.121

El 13 de Agosto de 2003 se establece la vigencia del Sistema de Salud del Perú, como
Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS), mediante Ley
27813, con la cual se precisó la misión del Sistema en “coordinar el proceso de
aplicación de la política nacional de salud promoviendo su implementación concertada y
descentralizada…….”.; siendo el Consejo Nacional de Salud, expresión política
(Institucional) del SNCDS, el órgano consultivo del Ministerio de Salud con la misión
de ser la instancia de concertación y coordinación Nacional del SNCDS y su principal
función la de propiciar la concertación y coordinación intra e intersectorial velando por
el cumplimiento de los fines y funciones del SNCDS. Esta trayectoria plantea algunas
interrogantes clave: ¿Cuánto de la razón de ser del Consejo Nacional en “la
concertación, coordinación y articulación entre todos los distintos actores en salud para
implementar la políticas de salud, integrando a todos los componentes del Sistema para
garantizar el cumplimiento de sus fines”, se plasmo efectivamente en lo que refiere a las
organizaciones indígenas? O fue que ambos no eran visibles, ni para el estado ni para
los pueblos indígenas? ¿Cuánto de un sistema real y articulante que debía comenzar hace
mas de un quinquenio efectivamente se planteó implementar el Plan de Acción para
Asuntos Prioritarios de julio del 2001 que había aprobado el lineamiento de “construir
un sistema intercultural de salud?.

En los últimos años distintos sectores de la sociedad han venido proponiendo cambios en
la gestión de la salud para favorecer a los sectores mas pobres y vulnerables como el
Foro Salud, el Colegio Medico del Perú y la misma AIDESEP en lo que refiere a la
medicina tradicional. Sin embargo la mayoría de ellas han referido propuestas de
carácter genérico sin que sean específicas para los pueblos andinos y amazónicos, (salvo
la propuesta por AIDESEP) y mas han girado en torno a como incorporar los aportes de
la medicina tradicional, pero menos a como diseñar un subsistema de salud intercultural
para área andina y área de selva, de acuerdo a diversidad territorial y a la construcción
de nuevos indicadores pertinentes de atención a la salud en cuanto a gasto público y
recursos humanos especializados con enfoque intercultural122.

Así por ejemplo, la publicada por el colectivo Otra Mirada que reconociendo al MINSA
algunas reformas pertinentes de impacto limitado (SIS, la descentralización de salud y
Ley de Aseguramiento Universal – aprobada pero no implementada), señalan la
necesidad de un sistema de salud integrado a partir de constatar “un sistema de salud

121
http://www.minsa.gob.pe/cns/default.asp
122
Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos Indígenas Agosto –
Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Organizaciones de Pueblos Indígenas amazónicos.

143
segregado” o desarticulado, haciendo una propuesta general y global no llega a proponer
lineamientos o medidas específicas para los pueblos indígenas, aun cuando reconoce
varios problemas como que “según el censo de comunidades indígenas de 2007 ... el
60% de las comunidades no tenía acceso a un centro de salud”123 .

Al respecto son valiosos los aportes de la Comisión de Medicina Alternativa y

Complementaria del Colegio Médico del Perú para promover la medicina intercultural
así como una atención integral de salud para los pueblos indígenas.

Varias alternativas técnicas se plantean para una acción intersectorial de salud, como por
ejemplo la necesidad de su articulación con un sistema educativo mas articulado y
enfocado hacia los entornos comunitarios y el desarrollo regional, como a la relación de
ambos con el medio ambiente (salud ambiental y educación para el desarrollo sostenible,
UNESCO 2005-2014124),}; sin embargo ello plantea la necesidad de cambios y
propuestas que se deben recoger en el terreno de las regiones y de la reforma del estado,
para que puedan resultar en diseños pertinentes que comprometan a todas las instancias
en un sentido transversal, con apoyo de los niveles de gobierno central, Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales; perspectiva para la cual es indispensable el desarrollo
de una Salud intercultural con aporte de una medicina intercultural, que aún esta en
proceso de construcción en el país.

4. Opiniones y aportes de los pueblos

En la aplicación de la estrategia de consulta sobre la Salud, los eventos descentralizados

sobre Políticas Públicas para los Pueblos Indígenas, en los talleres de Cusco y Puerto
Bermúdez – Pasco, llegaron a las siguientes conclusiones:

Cusco Puerto Bermúdez

Área sur andina, 10 de octubre Área de selva central, 9 de Noviembre

• Adecuación de los sistemas
de salud a las culturas
indígenas
• Implementar de botiquines
médicos a las comunidades.
• Reconocimiento oficial del
sistema de salud tradicional
• Garantizar la salud con
seguridad alimentaria.
• Promover la alimentación
saludable.
• Que servicios de salud sean brindados por personal que
trabaje con un enfoque INTERCULTURAL y de
CALIDAD, que valore y reconozca el uso de la
medicina natural y de prácticas ancestrales.
• Capacitar al personal de salud y la población en
prácticas medicinales tradicionales y actuales.
• Crear un SUBSISTEMA-DIRECCIÓN de SALUD
INTERCULTURAL integrado por representantes del
gobierno local-regional y la misma comunidad.
• Incrementar el número de médicos, enfermeros,
personal técnico y administrativo capacitados en
relaciones interculturales y medicina natural para
atender a los pueblos indígenas en las comunidades a

123
Otra Mirada Nº 04, www..otramirada.pe, (diario La República) noviembre 2009.
124
Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 57/254 aprobada en diciembre de 2002.

144
 nivel distrital.
• Fomento auto-sostenido (comunidad) de financiamiento
de los seguros integrales de salud.
• Fomentar la formación de PROMOTORES locales de
salud bilingües y capacitados en medicina natural.
• Facilitar el acceso a Becas para estudiar medicina
natural.
• Implementar con personal capacitado y medicinas
básicas a la IDE en caso de emergencias.
• Realizar talleres de capacitación para la comunidad y
estudiantes (inicial-secundaria) en materia del manejo
práctico y actual de medicinas naturales.
• Equipar en INFRAESTRUCTURA, Insumos y Equipos
los centros de salud y recategorizar los más importantes
como HOSPITALES (Centro de Salud de PUERTO
BERMUDEZ).
• Crear un CENTRO DE SALUD especializado EN
MEDICINA NATURAL y UN JARDIN MEDICO
BOTANICO que sean reconocidos por el estado y estén
conformados por personal interdisciplinar capacitado en
medicina natural.

Como estas propuestas, es posible que a nivel cada región las instancias regionales y
locales, junto con el nivel central de sector puedan comenzar a consensuar un
diagnóstico y líneas de acción con las comunidades y organizaciones, de modo que en
ese marco se pueda ir articulando la medicina tradicional con los avances de la medicina
contemporánea de otras latitudes.

En este proceso, son de gran importancia una apertura a todo nivel para recuperar e
incorporar los saberes ancestrales que se sustentan tanto en la medicina natural como en
las buenas prácticas que existen en las comunidades. Así la propuesta de orientar con
enfoque intercultural la salud reproductiva y sexual, en las mujeres indígenas,
respetando su cosmovisión, usos y costumbres, y de informar a las poblaciones
originarias con contenidos y metodologías adecuadas, como esta propuesto en el
Proyecto de Ley N° 2974 / 2008, son un avance en este proceso de construir la salud y la
medicina intercultural que han de tener un gran campo de desarrollo en el marco de un
sistema intercultural de salud organizado en redes locales y regionales.

Lineamientos de Política

Según el Convenio 169 de la OIT (Art. 24) “los regímenes de seguridad social deberán
extenderse progresivamente a los pueblos interesados y aplicárseles sin discriminación
alguna”. ... . El sistema de asistencia sanitaria deberá dar la preferencia a la formación
y al empleo de personal sanitario de la comunidad local y centrarse en los cuidados
primarios de salud...”.

Según el Art. 24 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas

145
 1. Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener sus medicinas tradicionales y a
mantener sus prácticas de salud, incluida la conservación de sus plantas
medicinales, animales y minerales de interés vital. Las personas indígenas
también tienen derecho de acceso, sin discriminación alguna, a todos los
servicios sociales y de salud.

2. Las personas indígenas tienen derecho a disfrutar por igual del nivel más alto
posible de salud física y mental. Los Estados tomarán las medidas que sean
necesarias para lograr progresivamente la plena realización de este derecho.”

En el Perú, han existido escasos programas de salud en coordinación con el Ministerio

de Salud en comunidades nativas de la Amazonía, además de que han sido casi
omnipresentes las limitaciones en recursos humanos y presupuestarios. Mayormente, en
los casos en los que la organización indígena ha alcanzado una presencia regional ha
sido posible lograr apoyo técnico y financiero a través de la cooperación
internacional.(por ejemplo, programas de salud entre los Aguaruna-Huambisa, en la
zona de los ríos Alto Ucayali, Urubamba y Tambo).

Sin embargo actualmente, los recursos humanos para la salud indígena vienen
disminuyendo notoriamente y el personal de salud no indígena no recibe una formación
profesional con enfoque intercultural y tiende más bien a subvalorar las prácticas
sanitarias y la medicina tradicional de los Pueblos Indígenas. El Ministerio de Salud
requiere generar una política intercultural de salud con participación de las
organizaciones y comunidades indígenas a todo nivel, con fortalecimiento de su
institucionalidad en un Subsistema Intercultural de Salud, de carácter transversal a los
sistemas de salud regional y al sectorial nacional.

Por otro lado, el Perú tiene una de las tasas más altas de mortalidad materna: se
encuentra en tercer lugar de América Latina después de Haití y Bolivia. La mortalidad
materna, en zonas rurales, duplica a la registrada en zonas urbanas y entre mujeres sin
escolaridad se presenta la mayor tasa de mortalidad: 489 muertes maternas por cada
100 mil nacidos, una tasa diez veces mayor a la registrada entre las mujeres con algún
grado educativo (49). A nivel nacional se ha estimado la tasa de mortalidad materna
promedio en 261 por cada 100 mil nacidos, lo que constituye una de las más altas en
América Latina (OPS 19982[2])

Las estadísticas vitales que den cuenta de la incidencia de la mortalidad materna

abarcan pocas zonas rurales apartadas, y en general, estamos ante un subregistro. El
bajo nivel educativo y la falta de acceso a servicios de salud de buena calidad entre las
mujeres indígenas son factores concurrentes para la existencia de una tasa muy alta de
mortalidad materna en comunidades indígenas.

La esperanza de vida de las mujeres de zonas rurales es 7 años menor a la de las

mujeres de zonas urbanas. En 1995 el promedio rural, fue estimado en 66.6 años. En
1993, la tasa de analfabetismo en zonas rurales fue calculada en 29.8%, siendo mucho
mayor su incidencia entre las mujeres (42.9%) que entre los hombres rurales (17.0%).

146
Esta brecha de género tiende ser mucho mayor en las comunidades indígenas y el
porcentaje de mujeres indígenas analfabetas es considerablemente mayor que el
promedio estimado para las mujeres rurales (OPS/OMS, 1998: La Salud en las
Américas. Washington, D.C, en Defensoría del Pueblo, La Salud de las Comunidades
Nativas, un reto para el Estado. Informe 134).

La población indígena amazónica tiene un índice de masculinidad del 108.8%, por

encima de la tasa para el país que es de 98.8% (GEF/PNUD, Lima, 19973). Un estudio
de UNICEF/INEI (19954]) destaca la temprana nupcialidad entre la población indígena
de la Amazonía: 5.3% de las mujeres casadas o unidas, tienen entre 12 y 14 años. Esto
es el triple del promedio para el área rural del país.

La fecundidad más alta se concentra entre las mujeres indígenas con edades
comprendidas entre 20y 24 años (23.0%), mientras que a nivel nacional el porcentaje
mayor se ubica en el grupo de 25 a 29 años (24.4%). El mismo estudio menciona que la
tasa global de fecundidad en las indígenas amazónicas es de 7.9 hijos por mujer, siendo
el promedio rural de 5.6 y el nacional de 3.4.

De acuerdo a la OPS (19975[5]), en la región de las Américas, 500,000 niños menores

de 5 años mueren cada año como víctimas de diarrea (20.3%), neumonía (21.0%),
desnutrición (19.0%), septicemia (4.0%), meningitis (2.5%), malaria (0.6%), sarampión
y otras enfermedades prevenibles por vacunación (2.2%). Estas enfermedades son la
causa de hasta 8 de cada 10 consultas y hospitalizaciones de niños y niñas menores de 5
años de edad y representan una carga importante de enfermedad, riesgo de
complicación y muerte, así como demanda de atención.

En promedio, la mortalidad infantil en las comunidades de la Amazonía del Perú,

fluctúa entre 99 y 153 por mil niños nacidos vivos comparada con 43 por mil niños
nacidos vivos a nivel nacional (OPS 1998). Se puede suponer que esta cifra es aún
mayor en comunidades nativas, debido al subregistro de muertes y nacimientos.

Frente a tal realidad se proponen los siguientes lineamientos de política:

Construir un SISTEMA INTERCULTURAL DE SALUD que asegure una PLENA

COBERTURA DE LA SALUD PÚBLICA PARA TODAS LAS COMUNIDADES
NATIVAS Y ANDINAS, con afirmación de LA TECNOLOGÍA y RECURSOS
NATURALES QUE SUSTENTAN LA MEDICINA TRADICIONAL

6. La construcción y definición de la Política Nacional de Salud Intercultural y

para todos esta destinada a favorecer una atención integral en salud física,
mental y ambiental requiere que en su formulación y planificación cuente con
la participación de las organizaciones indígenas y comunidades en posniveles
local, regional y nacional, con aplicación del derecho a consulta y de lo
establecido en el C169.

147
 7. La Salud Intercultural en el Perú, tiene prioridad como política pública en
concordancia con los objetivos del Milenio y del C169, destinada a garantizar
plena cobertura de la salud pública para todas las comunidades nativas y
andinas, con la dotación de recursos y presupuesto necesarios, para que su
planificación integral regional y local, asegure la atención en salud en los
niveles de prevención, asistencia y de emergencia, según la realidad
ecosistémica, territorial y geográfica de los pueblos

8. El Ministerio de Salud y las Direcciones Regionales de Salud con sus

correspondientes instancias locales de las regiones con pueblos indígenas y
comunidades definirán su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos y
financieros a los niños, niñas y mujeres de la amazonía, áreas andinas
mediante el fortalecimiento de una institucionalidad descentralizada en un
Subsistema Intercultural de Salud en base a nuevos indicadores pertinentes de
eficiencia en el Seguro Integral de Salud , con articulación transversal y
sectorial en base a redes y al nivel comunitario de los pueblos, garantizado por
un porcentaje fijo del Presupuesto regional y nacional, con presencia de sus
representantes en los órganos de toma de decisión de las respectivas instancias.
Este Subsistema ha de tener características regionales y ubicación dentro de las
estructuras de los gobiernos regionales y locales

9. Fortalecimiento del Centro Nacional de Salud Intercultural (CENSI), en la

formulación de propuestas políticas y estratégicas para la promoción, la
coordinación y el apoyo a acciones especiales para los pueblos indígenas , con
medidas de adecuación de la formación profesional de médicos, enfermeras y
personal técnico y administrativo de salud en una medicina con enfoque
intercultural para efecto de la selección de recursos humanos y un desarrollo de
capacidades que respete, recupere e integre la medicina tradicional y las
prácticas ancestrales de nuestros pueblos con los avances de la medicina
contemporánea y la tecnología intercultural, con pertinencia y orientación a un
desarrollo humano y sostenible

10. Reorientación del sistema de salud y su articulación a todos los sistemas del estado y la
sociedad con fortalecimiento de la prevención comunitaria en los aspectos sanitario y
ambiental, en aplicación del Decenio de la Educación para el Desarrollo Sostenible,
2005-2014 UNESCO, a fin de revertir drásticamente la mortalidad neonatal e infantil y
materna, el subregistro de muertes y nacimientos, los impactos de la contaminación
ambiental, como mejorar la esperanza de vida de las mujeres y la calidad de vida de la
población en general con prevención y atención a las enfermedades emergentes y re-
emergentes en zonas rurales de la Amazonía y los Andes

Fuente: Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de

Pueblos Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Organizaciones de
Pueblos Indígenas amazónicos

148
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Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PI Fuente:
Plan de Acción Pueblos Indígenas Revisado, Acta Mesa 4 desarrollo de Pueblos
Indígenas Agosto – Setiembre 2009, Mesa de Diálogo PCM- Orgs. PIA.

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150
29. VASQUEZ, CHUMPITAZ, JARA Y LOPEZ. Niñez indígena y Educación
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Avances y desafíos de la Educación Intercultural Bilingüe en Bolivia, Ecuador y
Perú. CARE , IBIS. 2008. Lima.

151
 CAPÍTULO III

TERRITORIO Y DESARROLLO DE LOS

PUEBLOS INDÍGENAS125

Una herramienta fundamental para la búsqueda de soluciones a problemas

sociales, es, sin duda alguna, el diálogo. Esta herramienta fue utilizada, en algunos
momentos, en el primer gobierno del presidente Alan García Pérez, mediante foros de
encuentro entre el Estado y la población –especialmente rural-, a la cual se denominó el
Rimanacuy126.

El primer Rimanacuy en 1986, fue un espacio donde el Estado y representantes

de todas las comunidades campesinas y nativas del país discutieron y debatieron por
primera vez de manera directa durante 3 días, a través de 21 comisiones de trabajo,
diferentes temas que los relacionaba con el Estado o los distanciaba de éste. Los temas
de las comisiones fueron: a) Propiedad y tenencia de tierras, Reforma Agraria y
problemas legales; b) Recursos y producción; c) Intercambio y comercialización; d)
Créditos y financiamiento; e) Condiciones de vida y servicios sociales; f) Organización
comunal y relaciones con el Estado y otras instituciones (Poder Judicial); g) Micro
regiones y; h) Derechos Humanos127.

La importancia del Rimanacuy consiste en que se convirtió en un espacio de

encuentro y relacionamiento entre la autoridad mayor “Estado”, “Gobierno Central” –
hoy gobierno nacional-, representado por el Presidente de la República, quien participó
en las plenarias de las comisiones de trabajo, y en donde la población indígena pudo
expresar directamente sus problemas y plantear también alternativas de solución. Como
resultados notorios del Rimanacuy se dieron la nueva Ley de Comunidades Campesinas
(1986) y la Ley de Deslinde y Titulacion del territorio comunal (campesino) de 1987. El
Rimanacuy fue un espacio de diálogo directo128.

En el año 2001, la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades

Nativas129 estableció la conformación de una Mesa de Diálogo y Cooperación para las
Comunidades Nativas, a fin de elaborar, con las organizaciones indígenas e instituciones
involucradas, un Plan de Acción que contiene ocho áreas temáticas con los asuntos
prioritarios consensuados, dentro de los que se ubica el tema del territorio. Este Plan,
elaborado en el gobierno de transición del Presidente Valentín Paniagua, debió tener

125
Basado en el Plan de Tesis de Handersson Casafranca para optar el grado de Maestro en Derecho
Constitucional. UNFV 2009.
126
Palabra quechua que significa “conversaremos” o “dialoguemos”, fue utilizada para designar foros de
encuentro Estado-población.
127
Comisión Andina de Juristas. Estado de la relación entre Justicia indígenas y justicia estatal en los
países andinos. Lima, mayo de 2009. Pág. 95.
128
Ídem. Pág. 96.
129
Decreto Supremo 015-2001-PCM, del 13 de abril de 2001.

152
mayor impulso durante el gobierno de Alejandro Toledo y ser implementado
progresivamente por los distintos sectores involucrados130.

A diferencia de los Rimanacuy, no es sino hasta ahora –después de los sucesos

de Bagua- que este gobierno, a través del Grupo Nacional de Coordinación para el
Desarrollo de los Pueblos Amazónicos131, dentro del marco de las mesas de dialogo del
Ejecutivo con los Pueblos Indígenas, ha considerado actualizar el mencionado Plan de
Acción para los asuntos prioritarios de las Comunidades Nativas.

Dicho proceso de actualización, culminó en diciembre de 2009 con una serie de

acciones propuestas para mejorar las condiciones de vida de las Comunidades
Nativas132. Dentro del marco del documento Propuesta Nacional de Desarrollo
Amazónico, en el capitulo A: “Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y de la
seguridad jurídica de las Comunidades Nativa de la Amazonía”133, se han actualizado
los objetivos y acciones del mismo área prioritaria del D.S. Nº 015-2001-PCM.

El Territorio Indígena, en su integridad, constituye uno de los temas de

máximo interés para los pueblos indígenas y uno de los elementos centrales de su
existencia colectiva. Los derechos sobre sus tierras y territorios constituyen la
preocupación central de muchos pueblos indígenas. Asimismo, uno de los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas es el derecho sobre los territorios que éstos
ocupan, en tanto que, su reconocimiento legal y demarcación son considerados como
base de su supervivencia física y cultural.

“Para los indígenas el territorio es nuestro embrión que dio origen a la existencia de
nuestros pueblos con culturas e identidad propia. Si no tenemos territorio, somos un
pueblo indígena sin vida y por tanto, estamos sentenciados a ser exterminados.

Esta definición en contraste con el concepto occidental es totalmente diferente. Para la

sociedad occidental, la tierra es de uno cuando cuenta con título de propiedad inscrita
en los Registros Públicos. Para los indígenas, el dueño, es la “madre de la tierra”. Los
andinos reconocen como la “Pachamama”, los Shuar, como “Nugkui”, y así cada
pueblo.

Para el mercado, adquiere importancia monetaria y es negociable. Para nosotros, los

indígenas, adquiere importancia espiritual y es sagrado. En nuestra cosmovisión
amazónica no cabe el termino tierra, sino, de TERRITORIO, en un concepto amplio de
la integralidad como un bien colectivo en interdependencia con la naturaleza. Las
montañas y las cataratas donde meditaron nuestros ancestros son heredados como
lugares sagrados y gozan de respeto como fuentes de realización visionaria y
fortalecimiento espiritual.

130
Ver: ALZA, Carlos. Ponencia. Defensoría del Pueblos y pueblos indígenas: Avances y limitaciones de
sus derechos en el Perú. 2006
131
Resolución Suprema Nº 117-2009-PCM (11.06.2009). Constituye el Grupo Nacional de Coordinación
para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos.
132
Mesa de Trabajo Nº 4. Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico. Lima 11.12.2009.
133
Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico. Pág. 4.

153
 Cualquier atentado inusual interfiere el sendero y el lugar donde suele transitar el
espíritu, por tanto una acción de defensa contra la agresión de estos lugares sagrados
es justificada, huir de este deber es un suicidio espiritual y renunciar es la peor actitud
que puede adoptar un cobarde en negación de su propia existencia”134

Conforme se desprende de la concepción de territorio -por los propios pueblos

indígenas- entendemos que estos pueblos, tienen un arraigo con el territorio que va
más allá de la concepción material de las cosas. Jurídicamente, sus principios estarían
basados en el pensamiento y procesamiento de la cosmovisión, enmarcados dentro de un
Derecho Mayor, un Derecho Propio o una Ley de Origen basada en la relación del
hombre con la tierra, en la existencia del bien y el mal, en la luz y la oscuridad, y en sus
dos componentes unidos, inherentes al ser, lo espiritual y lo material. Su territorio
ancestral es descrito como una representación física de su cultura, espiritualidad e
identidad. El territorio enmarca una interdependencia entre los miembros del pueblo
indígena, su cultura, la tierra y sus recursos naturales.

134
AIDESEP. NUESTROS TERRITORIOS. http://www.aidesep.org.pe/index.php?id=6

154
 García Hierro, señala que el tema del territorio –territorialidad- es uno de los ejes
conceptuales de la plataforma de reivindicaciones de los pueblos indígenas. Empero, no
únicamente en su condición de derecho colectivo indispensable, sino como una
verdadera dimensión existencial de cada pueblo. Por tal motivo, su tratamiento
jurídico reviste una importancia determinante para el ejercicio del resto de los
derechos que los pueblos proclaman135.

En efecto, el ejercicio del derecho sobre el territorio, implicaría la posibilidad de

ejercer influencia y control sobre lo que ocurre en sus territorios, sobre el uso y
disposición de sus tierras, el aprovechamiento, uso y control de los recursos naturales
ubicados en sus territorios, la protección y valoración de los derechos de propiedad
intelectual y cultural en las investigaciones sobre los recursos de biodiversidad y la
participación en las patentes y beneficios derivados de ellos. Asimismo, el derecho al
territorio es conexo al derecho a la identidad como pueblos indígenas dentro de un
estado pluriétnico y pluricultural, el reconocimiento del derecho consuetudinario, a
la autodeterminación y al desarrollo de la educación, cultura y medicina
tradicional, conforme se desprenden de los informes sobre estos temas.

Sin embargo, García Hierro señala también que este tema constituye uno de los
puntos más conflictivos, en el intento de compatibilizar interculturalmente los
conceptos jurídicos occidentales que orientan a los Estados americanos con una
descripción real, y por lo tanto razonablemente justa, de lo que el hábitat de un pueblo
indígena significa para su normal desenvolvimiento en términos prácticos136.

Efectivamente, en la actualidad en el Perú –y en muchos otros países- existe un

conflicto conceptual, primero entre tierra - territorio, y propiedad -propiedad
territorial y propiedad común (civil, predial, inmueble)-. Los Estados han puesto
resistencia a la utilización del término de “territorio”, por lo que prefieren
denominarlo “tierras”, sin considerar las diferentes connotaciones que estos
términos tienen para los propios pueblos indígenas.

Señala Chuecas, que, el territorio que le pertenece a un pueblo indígena, es el

espacio donde su cultura se reproduce y ejerce su autonomía interna dentro de las
fronteras del Estado peruano y los derechos humanos. Asimismo, marcando diferencias,
precisa que el territorio indígena no es similar al territorio estatal. Corresponden a
ideas totalmente distintas. El territorio indígena no supone soberanía en el sentido
que lo considera el Estado, pues los pueblos indígenas no son Estados sino
sociedades históricamente definidas. Se trata de un espacio de autogobierno, o manejo
directo de sus asuntos internos. Consecuentemente, no se refiere a ceder soberanía
territorial o de crear micro estados, sino reconocer un derecho pre existente y
cualitativamente distinto al derecho estatal.137

135
GARCÍA HIERRO, Pedro. Territorios Indígenas: Tocando a las Puertas del Derecho.
136
GARCÍA HIERRO, Pedro. Territorios Indígenas: Tocando a las Puertas del Derecho.
137
CHUECAS, ADDA. El Derecho de los Pueblos Indígenas y Comunidades en el contexto histórico del
Perú. http://www.caaap.org.pe/archivos/derecho.pdf

155
 En este contexto, el Artículo 13.2 del Convenio Nº 169 de la OIT, señala que –
en relación a pueblos indígenas y tribales- la utilización del término “tierras” deberá
incluir el concepto de “territorios”, lo que cubre la totalidad del hábitat de las
regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna manera. Por lo
tanto, hoy en día la problemática no radica en la terminología de tierras y
territorios, sino más bien en la comprensión conceptual de estos, es decir partir
desde un punto de vista étnico-cultural o de uno meramente económico.

El intelectual Awajún, Luis León Pizarro138, señala que:

“Hoy en día el concepto tierra ha sido cada vez más discutido ya no solo en el ámbito
del derecho, sino desde el punto de vista cultural, es decir, más en lo “espiritual” y no
tanto como un bien material como se concibe en el derecho real.

De esta manera, para el pueblo indígena la tierra no es un bien material, sino un

significado de contenido espiritual. Para nosotros los indígenas la tierra es el
generador de la vida, en ella se encuentran dependientes los recursos naturales desde
las especies pequeñas hasta las especies más grandes, en ella se encarnan nuestras
almas, las plantas, los animales, los lagos, los ríos. La tierra nos proporciona energía,
poder y continuidad, diría los hermanos campesinos ecuatorianos, y si se menoscaba la
tierra todas ellas tienden a la desaparición y muy difícil de revertir a su estado natural.

Bajo esta convicción, los indígenas defendemos nuestras tierras muy celosamente
porque somos parte de ella, nuestra existencia y nuestra vida depende de nuestra
madre tierra y según como se maneje, y si no es bien manejada o bien cuidada nuestra
existencia como pueblos indígenas corremos el riesgo de desaparecer. Ahora, es bien
claro en darse cuenta, de que nuestras autoridades deban procurar a proteger y
salvaguardar a los pueblos indígenas asegurando política y jurídicamente las tierras
indígenas. (...)

La concepción que tienen nuestros gobernantes de la tierra es puramente material, un

bien que produce nada más, un bien de contenido económico y nada que ver que éste
tenga una relación con la espiritualidad. El territorio para el Estado es un espacio de
soberanía jurídica, un lugar en el cual se aplica o puede aplicarse el sistema normativo
peruano. Por eso, para el Estado, la tierra es un asunto de negocio, la tierra se vende,
se arrienda, se hipoteca y se gana el dinero para salir de la pobreza. Los indígenas
decimos al contrario, vender la tierra indígena es más bien el aniquilamiento del
sistema comunitario y la desarticulación de los pueblos indígenas. (...)

Ahora bien, el concepto de territorio desde el punto de vista indígena no solamente es

un espacio que comprende el espacio aéreo, marítimo, el suelo y el subsuelo (tierra),
sino la totalidad de todos los elementos como el pueblo (cultura, arte, música, idioma,
comida, mitos, creencias, la forma de organizarse y administrar). Sin embargo, el
derecho adquirido a través de largos años de existencia de los pueblos indígenas todo se

138
Intelectual Awajún. Estudiante de Maestría en Derechos Humanos de la Pontificia Universidad
Católica del Perú – PUCP, Bachiller en Derecho y Ciencia Política por la Universidad San Martín de
Porres; Diplomado en Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, por la Universidad de San Martín
de Porres y American University Washington Collage Of Law. Investigador sobre derecho
consuetudinario del pueblo Awajún.

156
 cambió cuando se creó la república, a partir a esa fecha, los lugares que eran de
dominio de los indígenas pasaron a ser automáticamente cosas públicas, es decir, de
dominio del Estado. Y con ello, el pueblo indígena solo tenemos el derecho y acceso a
uso de las tierras, pero ya no nos corresponde el espacio aéreo ni subsuelo. (...)”139

Recientemente, después de los sucesos de Bagua, el connotado economista

peruano Hernando De Soto ha señalado que la problemática de los pueblos
indígenas no pasa por una cuestión de etnia o cultura sino, más bien, por una
cuestión de economía140. Admite que los reclamos de los pueblos indígenas, sobre la
falta de protección de sus territorios por parte del Estado, son correctos, empero, que
esta situación de “desprotección”, es producto de la forma de propiedad que tienen
sobre sus tierras. Considera que la propiedad comunal es débil en relación a la
propiedad individual, por lo cual amerita un cambio formal del tipo de propiedad,
en tanto que la propiedad individual opera internamente dentro de las
comunidades. Recomienda una “retitulación” de las comunidades, proponiendo que el
título de propiedad de las comunidades indígenas, sea igual –jurídicamente?- al
derecho de las empresas trasnacionales. Solamente así, con un territorio convertido en
activo, las comunidades podrán contraponerse a las grandes transnacionales que invaden
sus territorios141. Es decir que la única manera de los pueblos indígenas de defender
su cultura, sería con el poder económico que lograrían creando grandes empresas,
luego de mercantilizar sus territorios. La cultura sería la que se decide tener
cuando se tiene dinero, ser propietario exitoso para defenderla142 o como señala
Rodrigo Montoya, para De Soto el territorio es una extensión de tierra cuyo valor
depende de un título de propiedad y punto143.

Siendo la forma de la propiedad – comunal- sobre los territorios de los pueblos

indígenas, un argumento para cuestionar el problema de desarrollo de los pueblos
indígenas, a efectos de valorar –jurídicamente- esta forma de propiedad, es necesario, en
el desarrollo del presente documento, referirnos a distintas fuentes normativas y
jurisprudenciales que se refieren al tema.

Uno de los principales ejes temáticos de las comunidades y de sus organizaciones

representativas es el tema del territorio, los recursos naturales y la biodiversidad. Dentro
de este eje central, podemos identificar -a priori- ciertos temas que requieren
desarrollarse por medio del presente trabajo, así tenemos el Territorio en relación a:

139
LEON PIZARRO, LUIS F. El territorio y los derechos de los pueblos indígenas. Congreso Nacional
organizado por la Asociación de Estudiantes Indígenas de la Universidad Nacional de Educación Enrique
Guzmán y Valle - La Cantuta. 2008
140
DE SOTO, Hernando. El Misterio del Capital de los Indígenas Amazónicos. Septiembre 2009.
141
Entrevista a Hernando de Soto. Diario el Comercio. Economía. B2. 09de septiembre de 2009.
142
IGUÍÑIZ ECHEVARRIA. Javier. La República. Actualidad económica. Artículo De Soto en la
Amazonía. Pág. 12. 10 de septiembre de 2009.
143
Rodrigo Montoya Rojas. Antropólogo profesor emérito de las Universidad Nacional Mayor de San
Marcos.

157
 v. la propiedad comunal
vi. la titulación de las comunidades
vii. la superposición de derechos, los recursos naturales y los
conflictos sociales
viii. las Reservas Territoriales para los Pueblos Indígenas en
Aislamiento Voluntario.

EJE TEMÁTICO PLAN DE VIDA AIDESEP144

DIAGNÓSTICO:

TERRITORIO, RECURSOS NATURALES Y BIODIVERSIDAD:

• Conflictos de linderos territoriales entre comunidades indígenas y colonos.

• Demandas por reconocimiento y titulación de territorios comunales.
• Demandas por ampliación de territorios comunales por la creciente población.
• Carencia física definición de linderos comunales.
• Existencia de pueblos indígenas no contactados sin territorios reconocidos ni
demarcados.
• Concesiones forestales en territorios indígenas.
• Imprecisión de coordenadas de ubicación de territorios comunales.
• Algunas comunidades no son reconocidos como indígenas.
• Invasión de territorios indígenas de parte de colonos.
• Discriminación de instancias judiciales en asuntos territoriales.
• Arrendamiento de territorios comunales a terceros.
• Sobre posición de plano de territorios Intercomunales.
• Comunidades dentro de áreas naturales protegidas (ANP) no son reconocidos ni
titulados.
• Carencia de uso y aprovechamiento autónomo de los recursos naturales por limitaciones
legales.
• Algunas comunidades han sido reconocidos con integrantes colonos y actualmente
enfrentan serios problemas de autonomía comunal por mayoritaria población colona.
• Construcción de carreteras de penetración sin consulta a los indígenas.
• Carencia de uso planificado de territorios indígenas.
• No todas las comunidades están inscritas en los Registros Públicos.
• Contaminación de los ríos de parte de las empresas petroleras y mineras.
• Extracción ilegal de recursos de fauna y flora de parte de agentes económicos externos.
• Uso de explosivos y tóxicos químicos en los ríos, quebradas y lagos por agentes externos
de pesca.
• Denuncios mineros y petroleros en territorios indígenas.
• El interés sobre los recursos naturales que se encuentran en territorios indígenas de parte
de colonos, madereros, empresas mineras y petroleras pone en peligro la integridad
territorial de los pp.ii.
• Sobreposición de Zonas Reservadas en territorios indígenas titulados.

144
Plan de Vida al 2020. AIDESEP. Ver en: http://www.aidesep.org.pe/editor/documentos/65.pdf

158
 1.- LA PROPIEDAD COMUNAL Y EL DERECHO TERRITORIAL DE
LOS PUEBLOS INDÍGENAS

La Constitución Política de 1993, garantiza el derecho a la propiedad sobre la

tierra, en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa145. Siendo,
también la propiedad un derecho fundamental, la inviolabilidad de ésta constituye un
principio constitucional.

Respecto a la propiedad comunal, es necesario señalar, desde un principio, que

en las leyes especializadas del régimen comunitario o desde los derechos indígenas, se
habla de territorios y no de predios. Así nos hemos referido ya a lo dispuesto por el
Convenio Nº 169 de la OIT, que precisa que el término de tierras se debe entender como
territorio146.

Por otro lado, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que, en

mérito a la interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de
derechos humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos protege el derecho
a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros
de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal.

Asimismo, considerando que las Sentencias de la Corte Interamericana son

vinculantes para todos los países miembros de la Convención147, es necesario señalar
que la Corte ha precisado algunos aspectos –a su entender- particulares respecto del
derecho a la propiedad comunal:

“149. Dadas las características del presente caso, es menester hacer algunas
precisiones respecto del concepto de propiedad en las comunidades indígenas. Entre
los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la
propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia de ésta no se
centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho
de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la
estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y
comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su
integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación
con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento
material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su
legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. (…)

151. El derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido

especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata. Como producto de la
costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas
que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el
reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.

145
Artículo 88º Constitución Política del Perú de 1993.
146
Artículo 13 inc.2 Convenio Nº 169 OIT.
147
Perú es suscritor de la Convención Americana de Derechos Humanos.

159
 153. La Corte considera que, conforme a lo establecido en el artículo 5 de la
Constitución Política de Nicaragua, los miembros de la Comunidad Awas Tingni tienen
un derecho de propiedad comunal sobre las tierras donde actualmente habitan, sin
perjuicio de los derechos de otras comunidades indígenas. Sin embargo, la Corte
advierte que los límites del territorio sobre los cuales existe tal derecho de propiedad no
han sido efectivamente delimitados y demarcados por el Estado. Esta situación ha
creado un clima de incertidumbre permanente entre los miembros de la Comunidad
Awas Tingni en cuanto no saben con certeza hasta dónde se extiende geográficamente
su derecho de propiedad comunal y, consecuentemente, desconocen hasta dónde pueden
usar y gozar libremente de los respectivos bienes. En este entendido, la Corte estima
que los miembros de la Comunidad Awas Tigni tienen derecho a que el Estado,

1) delimite, demarque y titule el territorio de propiedad de la

Comunidad; y
2) se abstenga de realizar, hasta tanto no se realice esa
delimitación, demarcación y titulación, actos que puedan
llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que
actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la
existencia, el valor, el uso o el goce de los bienes ubicados
en la zona geográfica donde habitan y realizan sus
actividades los miembros de la Comunidad. (…)

154. Unido a lo anterior, se debe recordar lo ya establecido por este Tribunal, con
fundamento en el artículo 1.1 de la Convención Americana, en el sentido de que el
Estado está obligado a respetar los derechos y libertades reconocidos en la
Convención y a organizar el poder público para garantizar a las personas bajo su
jurisdicción el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Según las reglas del
derecho de la responsabilidad internacional del Estado aplicables en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos, la acción u omisión de cualquier autoridad
pública, independientemente de su jerarquía, constituye un hecho imputable al Estado
que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la Convención
Americana.”148 (Subrayado y resaltado es nuestro)

Lo señalado en esta sentencia por la Corte, es muy importante, en tanto que

describe cómo debe entenderse la propiedad comunal y el territorio de los pueblos
indígenas -desde la interculturalidad-, como un medio para compatibilizar los
conceptos jurídicos occidentales, con los conceptos entendidos por los propios
pueblos indígenas.

Urteaga Crovetto señala que, los pueblos indígenas tienen una relación muy
profunda con el territorio. Empero que, cada pueblo tiene una concepción particular
sobre su territorio, aunque todos comparten la idea de que éste tiene un significado
colectivo material y espiritual que hace que su pasado quede inscrito en el territorio y su
futuro como pueblos y culturas depende de que lo conserven149. Señala también que, ello
le otorga el carácter de ‘territorio ancestral’, en la medida que la relación con su
territorio es anterior a la formación de los Estado-naciones y va más allá de las
148
Caso: Comunidad Awas Tigni VS. Nicaragua.
149
URTEAGA CROVETTO, Patricia. Informe Socio Jurídico sobre Decretos Legislativos Vinculados a
Derechos de Pueblos Indígenas. Ibis. 2008.

160
personas o individuos concretos150. Se trata del espacio que han compartido sus
antepasados, el lugar con el que se identifican y que forma parte de su identidad y
espíritu colectivo. Pero también es el espacio que les proporciona todo lo indispensable
para sobrevivir como pueblos.

El marco legal de comunidades se refiere a territorios, así el Decreto Ley Nº

22175, actual ley de comunidades nativas, señala que uno de los elementos que vincula
a las “familias” tribales de la Selva y de Ceja de Selva, para originar las Comunidades
Nativas, es -entre otros- la tenencia y usufructo común y permanente de un mismo
territorio, con asentamiento nucleado o disperso. Asimismo, señala que el Estado
garantiza la integridad territorial de las comunidades nativas y les entregará títulos de
propiedad151. En el caso de las comunidades campesinas, la Ley Nº 24656 –Ley de
Comunidades Campesinas-, señala que el Estado garantiza la integridad del derecho
de propiedad del territorio de las comunidades campesinas. La Ley 24657, de
deslinde y titulación de comunidades campesinas, también hace referencia a los
territorios de las comunidades campesinas.

150
La Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los
Pueblos Indígenas del Congreso de la República, en su primer informe sobre decretos legislativos, señaló
que los “derechos ancestrales” no son otra cosa que derechos subjetivos de las personas que pertenecen a
una comunidad o población indígenas, de los cuales tienen conciencia y ejercen de conformidad con su
derecho consuetudinario, en muchos casos de existencia anterior a la del Estado Peruano moderno. Para
nuestro caso es de particular interés los derechos ancestrales de las comunidades que tienen que ver con la
propiedad, posesión y uso de la tierra (p.e. rotación, delimitación, asignación de áreas, etc.), así como los
del uso de sus recursos naturales y de la organización productiva propia de cada una de estas poblaciones.

Los pueblos indígenas poseen derechos ancestrales preexistentes al Estado y comparten la misma calidad
jurídica que poseen los derechos humanos personales, que se desprenden de su propia condición y se
conservan en tanto existan como tales.

“¿Qué son los Derechos Ancestrales?

En nuestra concepción, los derechos ancestrales corresponden a una consideración de los derechos
subjetivos de los cuales los pobladores originarios tienen conciencia y se condicen con su práctica
inclusive anterior a la formación del Estado moderno.(....) Los derechos ancestrales han sido entendidos
dentro del seno de la Comisión Especial de esta forma:

Derechos reales: El concepto de derechos reales implica los derechos de propiedad, posesión, así como el
uso y usufructo de los recursos naturales, cuya definición esta plenamente desarrollada en los arts. 923º,
896º, 1026º y 999º del Código Civil, con las siguientes características especiales:
- Se tratan de derechos colectivos que se ejercen tanto por las comunidades, los ayllus y parceleros
- Implican una organización previa que permita la razonabilidad y sostenibilidad vinculadas a las
actividades de subsistencia y económicas de la zona.
- Derechos de participación ciudadana y organización productiva: Implica autonomía y libertad de
organización de los pueblos originarios tanto dentro como fuera de las comunidades campesinas para
ejercer los derechos reales originarios, rotación delimitación y/o asignación de áreas y otros típicos de la
zona, así mismo la distribución del ejercicio de los derechos en el tempo que permita a todos satisfacer
sus necesidades y ser beneficiarios del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales”.
(VALLENAS GAONA, Jesús. “los Derechos Ancestrales sobre Recursos Naturales”)
151
Artículos 8 y 10 del DL. Nº 22175.

161
 Por otro lado, es preciso señalar que el concepto constitucional de “tierras” en el
régimen agrario fue establecido en el Art. 2º de la Ley 26505. Este mismo artículo
declaraba que el régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil.
Según el Decreto Ley 22175152, el término “agrario” comprende las actividades
agrícolas, pecuarias y forestales.

En este contexto, reiteramos que el territorio de los pueblos –comunidades-

indígenas, ha sido definido más como hábitat, como “patria” y no como “propiedad
civil”. Así obra en los Tratados y Declaraciones suscritos y/o ratificados por el gobierno
peruano.

“En ese sentido, un territorio supone una dimensión espacial integrada que cada pueblo
conoce y que responde a su historia y a su tradicional modo de vida respetado por el
derecho nacional e internacional”153.

Por lo tanto, al referirnos a la propiedad comunal o territorio de una

comunidad o pueblo indígena, debemos entender ésta de una manera compatible
con la propia cosmovisión de cada pueblo. Es decir -jurídica y constitucionalmente
hablando- reconociendo su derecho consuetudinario154 sobre la propiedad.

Para muchos pueblos indígenas, su territorio ancestral es la representación

material de su cultura, espiritualidad e identidad, además de ser la fuente de su alimento,
de la cura a sus enfermedades, de su vestimenta, su refugio de amenazas y la base de su
autogobierno y de sus economías155, en ese sentido, los derechos sobre sus territorios
constituyen la preocupación central de los pueblos indígenas y despliegan todos sus
esfuerzos por lograr la seguridad jurídica para éstos, en el marco de sus propias
definiciones.

“(...) La Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 31 de agosto

de 2001 en el caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua,
recoge los Alegatos “a” y “b” de la Comisión respecto al artículo 21° de la Convención
y establece en la Consideración 149 de su sentencia que la propiedad indígena al
territorio tiene características particulares y, como tal, debe ser reconocida y cautelada
por el Estado.

No se trata, dice la Corte, de un derecho de propiedad tal como es conocido por el

Derecho Occidental, sino que está ligado a las normas y al derecho consuetudinario,
156
tal como es entendido por los pueblos indígenas en cada caso particular”.

152
Tercera Disposición Complementaria DL 22175.
153
Pedro García Hierro. Comentarios a la propiedad territorial de los pueblos indígenas de la Amazonía.
154
Artículo 149º Constitución Política del Perú de 1993. “Las autoridades de la Comunidades
Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario (...)”.
155
ICMM. Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas. Marzo 2005
156
Informe Socio Jurídico sobre Decretos Legislativos Vinculados a Derechos de Pueblos Indígenas.
Elaborado por Patricia Urteaga Crovetto para Ibis.

162
 Por otro lado, es válido también sostener que en la “propiedad comunal” o
“propiedad territorial” se trata de un derecho originario -no derivado del Estado-
conforme se sostiene en la doctrina del utis possidetis y, así se describe en la legislación
especializada157.

Al ser un tipo de bien jurídico diferente al de la propiedad civil, las

Constituciones americanas –incluyendo las peruanas- han rodeado a los territorios
indígenas de ciertas garantías especiales coherentes con la permanencia que un territorio
patrio exige para acoger a sus propios pueblos.

En el caso peruano, para los pueblos indígenas andinos, agrupados en

Comunidades Campesinas, la protección de sus tierras tienen como punto de
partida la Constitución Política de 1920. Este marco constitucional marca un
cambio social y jurídico favorable para la protección de sus territorios. Empero, con
la Constitución de 1933 se amplía las garantías de protección territorial, declarándolas
imprescriptibles e inalienables, adicionándole dos figuras o atributos más: la
inembargabilidad y la integridad de las tierras. Entendiéndose la integridad como
la protección del total de las tierras que poseen las comunidades, obligando a la
jurisprudencia a pronunciarse en la misma línea158. Asimismo, en base a estas dos
Constituciones se desarrolló una legislación favorable de garantías de la propiedad, que
prescriben la dotación de tierras en caso de insuficiencia a costa de la expropiación de
particulares159. Sin embargo, con la Constitución de 1979, se elimina la garantía de la
integridad de la propiedad de las comunidades, lo que en opinión de Bernales y
Rubio constituye un retroceso y un serio vacío160.

Para el caso de los pueblos indígenas amazónicos, y con los antecedentes de la

protección de tierras de Comunidades Campesinas, se ha buscado “formalizar” o
“garantizar” los modelos de “propiedad territorial indígena” a través de títulos. -
conforme señaláramos al referirnos al marco normativo de las comunidades indígenas-
Se determinó a la “titulación de territorios” en espacios comunales y, los pueblos
indígenas amazónicos, considerando que con el tiempo sus áreas linderas pudieran estar
mejor delimitadas, emprendieron la legalización de sus territorios sobre la base de dos
premisas:

1. La promesa (compromiso del Estado) de respetar la integridad de

sus territorios. De manera que siempre, se podrá seguir demostrando
un derecho tradicional en áreas territoriales aún sin titular (contratos
de cesión en uso) y se podrá seguir solicitando segundas titulaciones
(ampliaciones).

157
Artículo 10º del DL 22175.
158
Ejecutoria Suprema de 31 de octubre de 1939. “...los indígenas por presunción legal son dueños de
las tierras que poseen...”
159
Ley 12996 (12 de mayo de 1958); Ley 15242 (noviembre de 1964); Código Civil de 1936.
160
BERNALES Enrique y RUBIO Marcial. Constitución y Sociedad Política. Lima 1983.

163
 2. Mientras, lo ya titulado no tiene marcha atrás por cuanto el orden
constitucional bloquea toda posibilidad de pérdida de la
propiedad colectiva, salvo en caso de abandono161.

Estas premisas constantemente se han pretendido desconocer, desnaturalizando

la figura de la “adjudicación de las tierras” y considerando que el Estado adjudica
sus propias tierras de las comunidades. Por medio de la adjudicación, se declara que

161
Actualmente, esta figura se basa en el artículo 89° de la Constitución, la misma que podría interpretarse
como que el abandono operaría en todos los casos para las comunidades indígenas. Sin embargo, es
necesario precisar que el abandono supone una posesión anterior y luego la falta de uso de la tierra.
Empero, el uso de la tierra y los indicadores de la posesión, son diferentes en el caso de la propiedad civil
que en el caso de los territorios indígenas. La Constitución establece expresamente que las Comunidades
son autónomas en la libre disponibilidad de sus tierras, de tal manera que la forma de uso de sus tierras
está en conexión con el derecho a su identidad y el respeto por sus formas de vida. Así, mientras que en
las normas que regulan la propiedad civil se mencionan como actos posesorios (o usos de la tierra) el
desmonte, los cercados, las viviendas, los sembríos, los barbechos, etc., para el caso de las comunidades
indígenas se habla de los lugares donde pescan, cazan, recolectan, etc. Es decir el abandono de tierras
indígenas importa un desuso en el sentido de sus propias formas tradicionales de uso, algo que
difícilmente se va a producir.

En la Ley N° 26505 se aplicaba el abandono tan solo a las tierras adjudicadas por el Estado y en el
reglamento de la Ley N° 26505, se descartaba la aplicación del abandono a las tierras y territorios
indígenas. En la Ley 28259 se excluía de esta posibilidad a las Comunidades Indígenas, pero
posteriormente su Reglamento incluía, en forma ambigua, la posible aplicación de ese procedimiento a
situaciones reguladas por la legislación comunitaria especializada. Con la Ley N° 26505 se establecía que
el abandono solo operaba en tierras adjudicadas en concesión, en los casos de incumplimiento de los
términos y condiciones de aquella.

Como principio, no revierte la propiedad que nunca se ostentó y, que nunca se adjudicó por contrato
específico. Es decir, la reversión sería aplicable a las comunidades indígenas cuyo derecho no es
originario sino derivado. La ley que determinaba los procedimientos de reversión, la Ley N° 28259, así lo
entendió y en su primera disposición final y complementaria excluía del procedimiento expresamente a las
comunidades indígenas. Sin embargo, el Reglamento de dicha ley, el DS 035-2004-AG definía como
ámbito de aplicación de la ley, en su artículo 3º, aquellos predios rústicos adjudicados gratuitamente por el
Estado dentro del proceso de reforma agraria y en aplicación de la Ley de Comunidades Nativas y de
Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de Selva (D.L. N° 20653 derogado y sustituido por el
D.L. N° 22175). Esta mención a la ley de comunidades nativas podría confundir a algunos funcionarios no
conocedores y podría se aprovechada por el propio Estado para distorsionar la realidad legal.

Por lo que hace al abandono, y como ya se mencionó anteriormente, el reglamento de la Ley N° 26505
dejó cerrada temporalmente esta situación, indicando que no era de aplicación al tipo de tierras
incorporadas al dominio comunitario. De hecho, bajo esa ley si existía un título de propiedad no había
posibilidad de declaración de abandono y según su reglamento no era posible declararlo sobre tierras
forestales. La finalidad de la tierra indígena es sustentar la vida social, cultural, económica y vital de los
pueblos indígenas y los actos que demuestran su ocupación no tienen que ver con los que se aducen en las
normas procesales que regulan el abandono (Decreto Legislativo 667: explotación directa, es decir
actividades agrícolas o ganaderas). No obstante hay que recordar que de los propios títulos se entienden
áreas tituladas con capacidad agrícola o pecuaria y áreas forestales o de protección en referencia a los
tipos de suelo y no a los tipos de uso, que para las comunidades indígenas (amazónicas) es una cuestión
que se decide de acuerdo a su autonomía constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta las sentencias de
la Corte Interamericana, al momento de aplicar las normas internas a las comunidades indígenas se deberá
tener en cuenta sus propios usos y costumbres, es decir la figura del abandono deberá considerarse no
desde la perspectiva civil, si no del Derecho Propio de los pueblos y comunidades indígenas.

164
algo pertenece a alguien. En este sentido, de acuerdo a la definición académica de la
palabra, las tierras indígenas fueron declaradas como de propiedad tradicional de
sus dueños ancestrales. Pero en el lenguaje común del ordenamiento jurídico
peruano, la adjudicación resultaría de un proceso de traspaso de propiedad desde
el Estado a los particulares, personas naturales o jurídicas. En el Perú se hace vía
contratos de adjudicación, frecuentemente con cláusulas condicionales.

“En el caso de las comunidades indígenas, y atendiendo al carácter originario de su

derecho, anterior al propio Estado y a la constitución de la República, se les reconocía
la propiedad tradicional e integral de sus territorios (si bien sobre la base de unidades
comunales), se les demarcaba y se les otorgaba título. Si las tierras o el territorio
tradicional fueran limitados por las razones que fueran, el Estado les “adjudicaría”
tierras de libre disponibilidad adicionales”162.

Es decir, nunca ha habido adjudicación sino reconocimiento de un derecho

previo. La idea de una “primera de dominio” a favor del Estado, que fue aplicada en
algunas regiones del Perú de manera incorrecta (Madre de Dios, Cuzco, Apurímac, etc.)
es contradictoria también, con el hecho del carácter originario del derecho
territorial indígena, por lo que en las tierras indígenas del Estado peruano, no habría
adjudicación gratuita, sino reconocimiento de una propiedad tradicional con sustento
constitucional desde 1920.

De acuerdo con lo señalado en los párrafos precedentes, tanto en las

Comunidades Campesinas como en las Comunidades Nativas, podemos apreciar que
se ha buscado la protección del derecho a sus territorios a través del derecho de
propiedad, para lo cual el documento utilizado para formalizar este ultimo derecho, ha
sido el “título de propiedad”.

Sin embargo, es necesario tener en cuenta lo señalado por el constitucionalista

Aníbal Quiroga, el derecho al territorio indígena abarca desde una simple
demarcación o delimitación espacial hasta la posibilidad de ejercer potestades jurídicas
de control social. La relación del pueblo indígena con su territorio no es la de un
propietario demarcando su finca, sino de la recíproca necesidad entre la convivencia
humana, el uso y la preservación. (...) El territorio del pueblo indígena incluye, como
observamos, un conjunto de derechos. Algunos de ellos están referidos a la propiedad
de las tierras y de los recursos naturales y otros, (...) Por tales motivos, resulta evidente
que el concepto de territorio supera ampliamente al de “tierras”.163 Es decir que el
derecho al territorio, incluiría el derecho a la propiedad de las tierras de los pueblos
indígenas.

En este contexto, en la interacción del derecho al territorio con la propiedad

civil (occidental), según García Hierro, la propiedad –para los pueblos indígenas-
constituye una figura útil para éstos, no tanto con el propósito de describir su
162
GARCÍA HIERRO, Pedro. Comentarios a la propiedad territorial de los pueblos indígenas de la
Amazonía.
163
QUIROGA LEÓN, ANÍBAL. C-037-2010-AQL. Opinión Legal-Constitucional sobre el informe
Consulta Previa. 09 de marzo de 2010.

165
territorialidad sino para proteger sus derechos territoriales. Es decir, de todas las
características del “derecho de propiedad”, los pueblos indígenas se han centrado
en aquellas referidas al ejercicio del poder que otorga ese derecho sobre la cosa: su
carácter absoluto (erga omnes), exclusivo y permanente. Es ese punto –la protección
total de la propiedad- lo que interesó a los pueblos indígenas y no tanto su capacidad de
describir o facilitar las relaciones sociales que se producen en torno a la
territorialidad164.

A parte de la exclusividad, la perpetuidad o el poder absoluto sobre la tierra

que ofrece la propiedad a los pueblos indígenas, muchas de las otras características
de ésta, serían disfuncionales al concepto de territorio indígena y por el contrario
pondrían a sus tierras en una situación de riesgo. Por tal motivo, los pueblos
indígenas se ven obligados constantemente a efectuar correcciones al “diseño
original”165. Uno de los actuales reclamos de los pueblos indígenas al Estado
peruano, es sobre la supresión de la Constitución Política de 1993, las
características de inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras comunales
contenidas -últimamente- en la Constitución Política de 1979, subsistiendo en la
actualidad únicamente el carácter imprescriptible de éstas.

Los reclamos señalados en el párrafo precedente, son consistentes con la

idea disfuncional del derecho que contiene la propiedad, de disponer libremente de
la cosa (ius abutendi), para los pueblos indígenas. Por lo cual, la inalienabilidad -
como excepción a la propiedad- forma parte de la plataforma de reivindicación indígena.
Sino recordemos, las protestas contra el derogado Decreto Legislativo Nº 1015, que
modificaba el quórum para disponer de las tierras comunales de mayoría calificada (2/3
del total de miembros calificados) a mayoría simple (la mayoría de los asistentes).

La propiedad como institución del derecho occidental es fundamental para

su propio sistema económico. Sin embargo, García Hierro señala: “Para poderse aplicar
al caso indígena la propiedad tiene que dar por buenas: una propiedad colectiva que no es co-
propiedad ni ninguna otra cosa reconocible; unas formas de tenencia que transitan, de
acuerdo con la ocasión, entre lo colectivo, lo individual o lo supracolectivo (lo político, lo
religioso); espacios de todos y espacios de nadie; un derecho generalizado de usos de bienes
de propietario indeterminado, incluso de carácter espiritual o anímico; derechos de antiguas y
futuras generaciones, en los que el sujeto actual está restringido y obligado; en fin ...nada que
ver con la institución de la propiedad en sentido ortodoxo (sentido fuera del cual, las
instituciones jurídicas dejan de ser lo que son para pasar a ser otra cosa)”166

Para los pueblos indígenas: “la tierra no es meramente un objeto de posesión y

producción, menos de compra venta. La relación integral de los pueblos indígenas con sus
tierras, tiene muchas implicancias colecitas profundas. En el caso de las sociedades indígenas,
la tierra y el territorio se vinculan más bien al pueblo como un colectivo humano. La propiedad

164
GARCÍA HIERRO, Pedro. “Territorios Indígenas: Tocando a las Puertas del Derecho”.
165
GARCÍA HIERRO, Pedro. “Territorios Indígenas: Tocando a las Puertas del Derecho”.
166
GARCÍA HIERRO, Pedro. “Territorios Indígenas: Tocando a las Puertas del Derecho”

166
de la tierra vista desde nuestro ordenamiento civil tiene carácter individual; pero para los
pueblos indígenas es un derecho colectivo”167.

Dentro del contexto desarrollado y a la luz de las normas internacionales sobre

pueblos indígenas y de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
la noción más acertada para entender la relación de los pueblos indígenas con sus
tierras, es la concepción de territorio, en tanto consideran que es la más
aproximada a dicha relación168.

Al respecto, el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los

Pueblos Amazónicos señala: “Mientras que en sociedades occidentales la propiedad de la
tierra es un derecho civil que corresponde al individuo, en las sociedades indígenas, estos
pueblos están vinculados más bien a su territorio y a sus tierras comunales desde una relación
de naturaleza colectiva. El derecho de los pueblos indígenas al respeto de sus territorios
adquiere especial importancia en la región amazónica, en la que estos pueblos sólo podrán
sobrevivir como tales si se les garantiza el acceso a sus territorios en forma íntegra y
suficientemente amplia.”169

No obstante lo señalado, el Estado peruano precisa que es necesario titular a las

comunidades por las siguientes razones170:

1. Garantizar el derecho de propiedad comunal y el uso de las tierras comunales.

2. Poner fin a interminables conflictos por tierras y linderos con sus colindantes
(Comunidades o particulares).
3. Suscribir convenios para impulsar su desarrollo integral y autosostenido.
4. Fundamentar el apoyo del Estado en cumplimiento de la Ley
5. Participar en los programas o proyectos de agroexportación.
6. Cautelar su territorio comunal y velar por el aprovechamiento racional de sus
recursos.

A pesar de existir particulares razones estatales para titular a las comunidades,

debemos señalar que, el Estado peruano en la legislación especial -partiendo de la
idea de que los pueblos indígenas son meramente comunidades o incluso, facciones
étnicas- ha obviado darle una concepción acorde a territorio al término “propiedad
comunal”. En este sentido, ante la ausencia legal de este concepto de propiedad

167
Defensoría del Pueblo. Comentarios Al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes. Cuarta Edición. Septiembre del 2004. Pág. 48
168
La Corte Interamericana ha considerado -para evaluar el tema de propiedad de las Comunidades- hacer
una interpretación desde el Convenio 169, relacionándolo con el artículo 21 de la Convención
Interamericana: “El Convenio No. 169 de la OIT contiene diversas disposiciones que guardan relación con
el derecho a la propiedad comunal de las comunidades indígenas (…) disposiciones que pueden ilustrar
sobre el contenido y alcance del artículo 21 de la Convención Americana” (Caso Yackie Axa Vs.
Paraguay).
169
GRUPO NACIONAL DE COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS
AMAZÓNICOS. Mesa de Trabajo Nº 4 “Propuesta nacional de Desarrollo Amazónico”. 11.12.2009.
170
COFOPRI. Presentación del Director de Formalización Integral de COFOPRI, Sr. Gonzalo Blanco
Oyola, en la sesión de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la
Problemática de los Pueblos Indígenas. Congreso de la República.21 de julio de 2009.

167
territorial, cuando nos referimos a las tierras indígenas, los conceptos de propiedad
deberían ser entendidos en sus reales dimensiones, es decir tanto el aspecto
material como lo inmaterial (cultura, religión, espiritualidad, etc.), comprender las
dimensiones corporales e incorporales de las tierras. En tanto que, por el vínculo
ancestral con sus territorios y sus propias costumbres y leyes, los pueblos indígenas
tienen menor flexibilidad para tomar decisiones respecto de sus tierras y acorde a la
propiedad civil. En este sentido, conforme hiciéramos mención en otra parte de este
trabajo, el Convenio 169 de la OIT permite interpretar de una mejor forma, no solamente
los artículos 88º y 89º de la Constitución Política de 1993, sino también los artículos 2º
inc. 16 y 70º del mismo cuerpo normativo (y la legislación que de ella se desprende), así
como el artículo 21º de la Convención Americana, todos ellos referidos a la propiedad.

En ese contexto, conforme a lo desarrollado, un primer problema para los

pueblos indígenas sobre el Territorio, es la concepción de la propiedad
comunal/territorial, que se originaría en que el sujeto constitucional de derecho, es
la comunidad (campesina o nativa) y no el pueblo indígena (Awajum, Bora,
Quechua, Aymará, etc.), donde cabe señalar que, en este tema, el Perú está entre los
países mas atrasados en lo que en materia constitucional se refiere. La Constitución
peruana continúa centrada en las antiguas pautas de la comunidad171, en tanto otros
países se abren al concepto de pueblo, por ejemplo: las que expresamente reconocen a
los pueblos indígenas son las constituciones argentina, boliviana, colombiana,
ecuatoriana, mexicana y paraguaya.

Por otro lado, no obstante de que existen diversos instrumentos internacionales

vinculantes como las sentencias de la Corte IDH y el Convenio 169 de la OIT “La
utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios,
lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o
utilizan de alguna otra manera”172, persiste la resistencia de los diversos órganos y
funcionarios del Estado peruano, de entender al territorio de las comunidades
simplemente como un “predio civil” y no como hábitat, que es lo que realmente
representa.

171
Constitucionalmente originada desde 1920.
172
Artículo 13 inc. 2. Convenio 169 OIT.

168
2.- TITULACIÓN DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS

Tomando como base las equivocadas ideas sobre propiedad comunal y

territorio173, el Estado peruano ha desplegado algunos esfuerzos en otorgar títulos de
propiedad solamente a los pueblos indígenas que se encuentran organizados en
Comunidades Campesinas y Nativas174.

El sistema actual de titulación de comunidades, diferencia los procedimientos de

acuerdo a la naturaleza de la comunidad. Es decir que, si se trata de comunidades
nativas, el procedimiento será de “demarcación y titulación”175, empero, si se trata de
comunidades campesinas el procedimiento se denominará “deslinde y titulación”176.
Además, a través de la Ley Nº 26845 “Ley de titulación de las tierras de las
comunidades campesinas de la costa”, se ha previsto como propósito la “adjudicación
individual” de las tierras de propiedad de las comunidades campesinas a favor de
poseedores de tierras comunales, sean comuneros o terceros
(parcelación/individualización de la propiedad comunal).

CUADRO TITULACIÓN DE COMUNIDADES CAMPESINAS

COMUNIDADES RECONOCIDAS COMUNIDADES TITULADAS COMUNIDADES

N° DEPARTAMENTO NUMERO DE NUMERO DE NUMERO DE SUPERFICIE PENDIENTE DE
COMUNIDADES FAMILIAS COMUNIDADES (ha) TITULACION

1 AMAZONAS 52 27,006 52 691,917.6300 0

2 ANCASH 349 54,911 328 1,685,662.2519 21

3 APURIMAC 470 76,660 432 1,974,103.6632 38

4 AREQUIPA 103 13,380 94 1,391,924.0341 9

5 AYACUCHO 654 119,104 470 2,801,699.3194 184

6 CAJAMARCA 104 27,980 82 347,493.0150 22

7 CUSCO 928 111,649 796 2,676,970.6945 132

8 HUANCAVELICA 592 96,820 518 1,644,205.6957 74

9 HUANUCO 285 123,411 205 970,704.9602 80

10 ICA 11 1,235 3 71,478.0603 8

11 JUNIN 391 74,930 356 1,267,187.1397 35

12 LA LIBERTAD 120 25,671 112 469,282.3263 8

13 LAMBAYEQUE 28 33,422 17 444,184.2500 11

14 LIMA 289 31,763 228 2,133,891.3950 61

15 LORETO 95 8,059 41 279,258.6617 54

16 MADRE DE DIOS 0 - 0 - 0

17 MOQUEGUA 75 7,120 72 498,595.0825 3

18 PASCO 73 39,876 65 501,340.6097 8

19 PIURA 136 95,580 125 921,164.4177 11

20 PUNO 1,265 123,235 1,056 2,162,221.5505 209

21 SAN MARTIN 1 56 1 1,264.4000 0

22 TACNA 46 3,077 43 486,528.7300 3

23 TUMBES 0 - 0 - 0

24 UCAYALI 0 - 0 - 0
TOTAL NACIONAL 6,067 1,094,945 5,096 23,421,077.8874 971

173
“En cualquier caso debemos concentrarnos en esa territorialidad específica: la que corresponde a un
Pueblo. La propiedad comunal sería la conclusión de un proceso de disposición interno de los usos
territoriales de un Pueblo” (indígena). GARCIA HIERRO, Pedro.
174
Ley Nº 26505. Artículo 10º. exige que “las Comunidades Campesinas y Nativas deberán regularizar
su organización comunal de acuerdo con los preceptos constitucionales y la presente Ley”.
175
D.Ley. Nº 22175.
176
Ley Nº 24657.

169
 Fuente: COFOPRI 2009
CUADRO TITULACIÓN DE COMUNIDADES NATIVAS

COMUNIDADES COMUNIDADES COMUNIDADES

N° DEPARTAMENTO NATIVAS INSCRITAS NATIVAS TITULADAS PENDIENTES
Nº COMUNIDADES Nº FAMILIAS Nº COMUNIDADES SUPERFICIE TOTAL (ha) DE TITULAR
1 AMAZONAS 171 9,836 170 1,467,314.3042 1
2 AYACUCHO 2 21 1 13.9951 1
3 CAJAMARCA 2 281 2 117,936.8200 0
4 CUSCO 63 4,550 58 887,690.9408 5
5 HUANUCO 13 371 8 83,654.3952 5
6 JUNIN 171 6,187 159 727,301.1710 12
7 LORETO 612 17,756 492 4,476,851.6635 120
8 MADRE DE DIOS 27 719 23 376,931.0135 4
9 PASCO 114 3,649 98 441,753.7816 16
10 SAN MARTIN 30 961 29 221,730.7888 1
11 UCAYALI 243 8,272 225 2,168,384.8024 18
TOTAL NACIONAL 1,448 52,603 1,265 10,969,563.6761 183
(*) Incluye áreas titulada y cedida en uso.

Fuente: COFOPRI 2009

En el Perú, la titulación de las comunidades parte desde una lógica agraria.

Es decir, el sistema se construye tomando como base la actividad agropecuaria, por tal
motivo se pone énfasis en el aseguramiento de la tierra como elemento fundamental
de la actividad que serviría de autosustento a los pueblos indígenas –principalmente
andinos- y en la que se basaría su economía. Esta lógica agraria o campesina, se ha
venido imponiendo también a los pueblos indígenas amazónicos, de tal manera que
su titulación únicamente comprende tierras con aptitud agraria, mientras que las
tierras con aptitud forestal solamente se les cede en uso. Lo que las organizaciones
indígenas amazónicas denominan: “la campesinación de las comunidades nativas”.

La Ley General de Comunidades Campesinas Nº 24656, promulgada dentro

del marco de la Constitución Política de 1979, deriva el tratamiento de las tierras
comunales en la Ley Nº 24657. Según el Estado peruano, mediante esta ley el Estado,
luego de 167 años, asume posición para “formalizar el derecho propiedad” de las
Comunidades Campesinas sobre sus tierras, mediante el levantamiento de sus planos de
conjunto y la inscripción registral de sus títulos de propiedad177. Según esta ley, el
territorio comunal está integrado por las tierras originarias de las Comunidades, las
tierras adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y las adjudicadas con fines de
Reforma Agraria. Las tierras originarias comprenden: las que la comunidad viene
poseyendo, incluyendo las eriazas y las que indican sus títulos.

Sin embargo, esta ley también señala qué tierras no se consideran del Territorio
comunal. Así por ejemplo:

177
COFOPRI. Presentación del Director de Formalización Integral de COFOPRI, Sr. Gonzalo Blanco
Oyola, en la sesión de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la
Problemática de los Pueblos Indígenas. Congreso de la República.21 de julio de 2009.

170
 1. Los predios de propiedad de terceros amparados en títulos otorgados con
anterioridad al 18 de enero de 1920 y que se encuentren conducidos
directamente por sus titulares.
2. Las tierras que se encuentren ocupadas por Centros Poblados o Asentamientos
Humanos al 31 de diciembre del 2003.
3. Las tierras que el Estado ha utilizado para servicios públicos; salvo convenios
celebrados entre el Estado y la Comunidad.
4. Las que la Comunidad adjudique a sus comuneros o a terceros.
5. Las que sean declaradas en abandono.
6. Las tierras adjudicadas con fines de Reforma Agraria.
7. Las tierras en que se encuentren restos arqueológicos.

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE DESLINDE Y TITULACION DE COMUNIDADES

CAMPESINAS

Asunción de Solicitud de Notificación Personal Levantamien Suscripción de

competencias parte y publicación en diario to del Plano Actas de
Oficial El Peruano (una de Conjunto colindancia
vez)

Inscripción Presentación a Organización Elaboración de NO

Área en
registrad de los SUNARP de los Plano de controve
títulos de de los expedientillos expedientillos Conjunto y rsia

propiedad de Titulacion de la de Titulacion Memoria

C.C. Descriptiva
SI

Juez competente
en lo Civil
(Solo por el área en
controversia)

Fuente: COFOPRI 2009

171
 Para el caso de las Comunidades Nativas, las titulaciones se han venido
realizando dentro del marco del D.Ley Nº 22175 y su reglamento D.S. 003-79-AA. En
la actualidad el Estado viene considerando los siguientes aspectos, que supone de interés
para titularlas178:

1. Son organizaciones que están conformadas por grupos de familias que se

desenvuelven bajo características de clanes; es decir que se conducen de manera
independiente cada uno de estos clanes, pese a ocupar un mismo territorio.
2. El tipo de asentamiento puede ser nucleado o disperso, produciéndose
migraciones estacionales, dependiendo de la mayor presencia de recursos
naturales, que les sirva para el consumo familiar.
3. Los territorios comunales están conformados según su capacidad de uso
mayor, en áreas de aptitud agrícola, pecuario (pastos naturales), forestal y de
protección (montes altos).
4. Su principal medio de transporte es el fluvial.
5. Por lo general se asientan en las márgenes de los ríos o quebradas, para realizar
sus actividades de pesca.

FLUJOGRAMA DEL PROCEDIMIENTO DE DEMARCACIÓN Y TITULACION DE

COMUNIDADES NATIVAS179

FASE PRELIMINAR FASE DE CAMPO FASE DE PROCESAMIENTO Y TRÁM.

INICIO DEL PROCESO

Recepción, Evaluación de
solicitudes y recopilación de
PLANIFICACIÓN
- Elaboración del Plan de
Trabajo.
- Conformación Equipo Trabajo
VISITA INSPECTIVA
ELABORACIÓN DEL
INFORME DE CAMPO
DEMARCACIÓN TERRITORIAL
-Monumentación Y posicionamiento.
- Información sobre clasificación de ELAB. PLANO MEM. DS
Tierras. - Información Toponímica
OPINIÓN DEL INRENA

CONFORMIDAD DE
DIFUSIÓN Y NOTIFICACIÓN LINDEROS RESOLUCIÓN DIRECTORAL
- En Asamblea General, convocada para
este único fin, se consignará en Acta, la
conformidad de los linderos establecidos
INSCRIPCIÓN REGISTRAL

ENTREGA DEL TITULO DE ENTREGA DEL CONTRATO

PROPIEDAD DE CESIÓN EN USO

178
COFOPRI. Presentación del Director de Formalización Integral de COFOPRI, Sr. Gonzalo Blanco
Oyola, en la sesión de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la
Problemática de los Pueblos Indígenas. Congreso de la República.21 de julio de 2009.

172
 El tema de la titulación de los territorios de las comunidades, nos lleva a fijar la
mirada por una parte, en el título formal en sí mismo y por otro lado, en el
procedimiento para lograr esta titulación, especialmente para las comunidades
nativas.

Conforme mencionáramos en otra parte de este trabajo, Hernando De Soto –con

su documental Misterio del Capital de los Indígenas Amazónicos- efectúa un
cuestionamiento de fondo a la naturaleza de la propiedad (colectiva), pero además
cuestiona el título mismo y las características de éste. Estas propuestas son
secundadas por Jaime de Althaus, quien sostiene que los pueblos indígenas deben
pasar a la ofensiva, que más que ser consultados, necesitan tener poder económico,
que solamente lo conseguirán con derechos de propiedad efectivos (individuales)
que les permitan acceder a créditos o desarrollar empresas que les permitan
participar directamente en la explotación de los recursos naturales o en otras
actividades. Y si se tiene derechos de propiedad potentes, la consulta cae por su
propio peso. Ya no sería consulta sino negociación180.

Esta hipótesis ha sido cuestionada desde distintas ópticas, en principio no

considera la concepción que el Territorio reviste para los pueblos indígenas y luego;
que, el mero título de propiedad no garantiza el acceso a un crédito, sino que las
actividades crediticias están sujetas a un proceso de evaluación en base a la capacidad de
pago del titular de crédito181, además de otros factores que garanticen la devolución del
préstamo. Al respecto, Soria señala que “ningún banco presta dinero por tener
propiedad. Se presta dinero a quien tiene un ingreso permanente asegurado, por
pequeño que sea. Si un banco presta dinero solo con el mérito del título del solicitante,
hace una pésima operación, pues luego tendrá que rematar la tierra y desalojar al
titular, y solo entonces podrá vender la propiedad a un tercero interesado”.182

Antes de pasar a evaluar aspectos del “título formal” de la propiedad comunal, es

preciso mencionar que De Soto señala que en las comunidades nativas existe un “falso
colectivismo”, por cuanto en su interior existen parcelaciones individuales. Al
respecto, Chirif señala, que si bien es cierto los pueblos indígenas amazónicos no son
puramente colectivistas, éstos basan su organización social en vastas redes
familiares de reciprocidad, en las que intercambian “bienes” (productos de monte) y
“servicios” (mingas), que tienen como escenario un único territorio ancestral (con una
geografía propia, con nombres que identifican diferentes lugares que han sido teatro de
eventos históricos o mitológicos). Señala además, que si bien algunos habitan o han
habitado en grandes chacras familiares (malocas), el trabajo de las chacras es individual

180
DE ALTHAUS, Jaime. Antropólogo y Periodista, conductor de la Hora N, en Canal N. “La Otra
Amazonía. Artículo del diario El comercio. 11 de septiembre de 2009.
181
Fermín Tiwi. Intelectual Awajún analiza la posibilidad de que los indígenas sean sujetos de crédito en
el Artículo La pretensión de un tiburón del mar en navegar por el río Amazonas. Ver en:
http:///www.caaap.org.pe/Daoyi04/la_pretensión_de_un_tiburon_en navegar_por_el_rio_amazonas.pdf
182
SORIA, Carlos. Los mosaicos de propiedad en la Amazonía y el cebo de culebra. Ver en:
http:www.revistaideele.com/node/536?page=0%2c1.

173
familiar, las purmas (chacras en descanso) pertenecen a quienes las trabajaron y todos
respetan eso183.

Consideramos que esta confusión -socio cultural- de colectivismo de Hernando

De Soto, es producto de la homogenización jurídico-política de los pueblos
indígenas amazónicos con los indígenas andinos (quienes si tienen una tendencia de
trabajo colectivo de la tierra, en la que gira su organización social), lo que en otra parte
del trabajo mencionamos como la campesinación de las comunidades nativas y la
construcción del sistema de titulación de éstas, sobre la base de la lógica agraria.

Dentro del marco jurídico utilizado actualmente para la titulación de las

comunidades (señaladas en los cuadros precedentes) y en la concepción del territorio de
los pueblos indígenas -contenida en el Convenio Nº 169 de la OIT-, para comprender
la problemática de este punto debemos fijar la mirada al inicio, es decir en el
momento en que la legislación nacional empieza a tener tratamiento directo con el
reconocimiento de los derechos sobre territorialidad de las poblaciones indígenas
en el Perú.

En esa retrospectiva, respecto de las comunidades nativas, nos remontamos al

año 1974, en el gobierno del Juan Velasco Alvarado, con la dación del Decreto Ley N.°
20653, calificada por Stefano Varese184, como una las leyes más progresistas y
avanzadas del continente americano. Esta norma jurídica por primera vez
determina que las comunidades nativas -en ese tiempo llamados grupos étnicos o
poblaciones indígenas- tienen personería jurídica, señalando los procesos mediante
los cuales éstas se logran y se establecen.

“Una legislación humanística integral que por primera vez en la historia nacional y
posiblemente Latinoamericana otorgaba personería jurídica a las comunidades
185
indígenas y ciudadanía a sus miembros individuales...”

En efecto, esta norma establece que los pobladores indígenas amazónicos

también tienen derechos a ser reconocidos como personas humanas, determinando
que en las Comunidades Nativas hayan registros civiles para poder otorgar las partidas
de nacimiento y luego la cadena de documentos de identidad que son pertinentes a las
personas naturales.

Un tercer aspecto de importancia para nuestro tema, es el reconocimiento de

propiedad por parte del Estado, sobre los territorios en los cuales ejercen las
actividades económicas más importantes, sin ningún tipo de restricción, incluyendo
las áreas donde cazan, pescan, recolectan, áreas en descanso, áreas de migraciones

183
CHIRIF, Alberto. El perro del hortelano recargado: El otro sendero (¿despistado?) de Hernando de
Soto. Septiembre de 2009.
184
Antropólogo (social, político y cultural) especializado en pueblos indígenas/nativos de América.
Miembro del departamento de Estudios sobre Nativos Americanos de la Universidad de California, Davis.
Autor de la “Sal de los Cerros”.
185
Stefano Varese. Artículo “Cinco siglos o cuarenta años: Poco ha cambiado para los pueblos indígenas
amazónicos en lucha por sus autonomía”. Boletín Servindi Nº 66 Noviembre 2009.

174
estacionales y cíclicas y, todas aquellas que formarían parte del territorio que
debería reconocer el Estado. Es decir, como señaláramos anteriormente, el
reconocimiento implicaba que esta propiedad era preexistente al Estado peruano,
por lo tanto, la tarea pendiente para el Estado era crear un catastro, para lo cual
había que demarcar los territorios y hacerles entrega del título de propiedad sin
ninguna restricción.

En el año 1975, se expide la Ley Forestal y Fauna Silvestre, Ley 21147. El

primer artículo de esta Ley, contradice la Ley de Comunidades Nativas ya existente
un año atrás. Este artículo señala que los bosques son de única y exclusiva
propiedad del Estado y no hay derechos adquiridos sobre ellos. Esta situación,
conforme veremos más adelante, parte de una posición del Estado, en esta normatividad,
en relación a las ya reconocidas características de depredación de la selva amazónica. La
Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre -que ejercían la dirección de toda la
política de evitar que se continúe con la deforestación en la ceja de selva y en la selva-,
determinó que existía cerca de dos millones de hectáreas, ya en ese tiempo, en
proceso de deforestación. Proponiendo en la legislación, como medida de protección,
algunos elementos legales que permitan impedir el proceso de deforestación, como el
señalado.

En esa época no existía el Convenio Nº 169 de la OIT, la concepción de territorio

indígena no era entendida a plenitud, ni lo que éste significaba para las comunidades
nativas y cuál era la actividad más importante de éstas.

Conforme han señalado los expertos186, es cierto que en esa época había un
proceso de deforestación bastante acelerado, pero ese proceso de deforestación
estaba orientado y promovido por el mismo Estado. Esto porque, a nivel general, en
la década de los años 1960s y 1970s, se promovieron las denominadas
“colonizaciones” -sobre todo en la parte de la Selva Central y en la Ceja de Selva-
cuyas consecuencias son justamente las que se medían en ese momento: deforestación.

En este marco cronológico, las restricciones que se efectúan en ese momento y

para adelante –con la Ley 21157- empiezan a limitar la propiedad de los bosques de las
Comunidades Nativas. Es decir, las comunidades pagan las consecuencias
(deforestación) de las políticas migratorias a la Amazonía, planteadas por el propio
Estado, limitándoseles la titulación de la totalidad del territorio comunal.

Posteriormente y como consecuencia de la mencionada Ley Forestal, se

promulga una nueva Ley de Comunidades Nativas, D. Ley Nº 22175, vigente en la
actualidad, estableciendo a través de su Reglamento, un procedimiento adicional
después de haber demarcado el territorio comunitario: La clasificación de tierras
en el territorio demarcado.

186
CEDIA –Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico; IBC – Instituto del Bien Común; WWF –
World Wildlife Fund. Comisión Multipartidaria. 21 de junio 2009

175
 Conforme al Reglamento, D.S. 003-79-AA, si las tierras son de capacidad
agropecuaria, las tierras se podían titular y si las tierras son de capacidad forestal,
se tenían que ceder en uso. La clasificación de las tierras se efectuaba en mérito al D.S.
0062-75-AG, recientemente derogado por el D.S. 017-2009-AG187.

Asimismo, si bien el Decreto Ley 22175 de Comunidades Nativas de 1978

reconoce el respeto a los territorios indígenas, éste establece criterios de titulación
restrictivos que responden a un modelo andino inadecuado a las condiciones de vida
de los pueblos indígenas de la Amazonía.188

La situación crítica de los bosques amazónicos se sustenta en una estructura

crítica estatal usualmente acusada de incentivar talas y ocupaciones ilegales o de o
cumplir con su tarea de cuidar el patrimonio nacional. Sin embargo, esas prácticas
generalizadas de ocupación violenta o legalizada, se contradicen con los derechos
sobre los recursos naturales de los pueblos indígenas, algunos de ellos claramente
señalados por la historia constitucional peruana especialmente, los derechos a la
propiedad de la tierra comunal (...) De modo tal que, la regla general de la
Constitución vigente debe apreciarse en relación a las otras disposiciones
constitucionales y a los derechos adquiridos por los pueblos y comunidades
indígenas189.

Las comunidades y las organizaciones indígenas, coinciden en señalar que este

procedimiento de titulación, les ha traído consigo una serie de problemas que perduran
hasta la actualidad, concurriendo en este grupo de problemas, la diversidad de
instituciones estatales que participan y que no mantienen una comunicación coherente,
haciendo que los procesos de titulación sean lentos. Refiriéndonos específicamente a la
concurrencia del PETT que iniciaba la demarcación y del INRENA que hacia la
clasificación de tierras.

De lo referido, podemos señalar entonces que los “títulos” de las Comunidades

Nativas estarían compuestos por el título de propiedad propiamente dicho (sobre
tierras agrícolas) y por el contrato de cesión en uso de las áreas forestales. Esta
diferencia, por sí sola ya genera confusión. Sin embargo, para poner en evidencia la
debilidad de los títulos, se debería establecer ¿cuántos de estos contratos de cesión
en uso, se encuentran inscritos en los Registros Públicos y gozan de la “seguridad
jurídica” que un título inscrito otorga a un propietario?.

Por otro lado, tenemos que los planos levantados -con fines de titulación de las
Comunidades Nativas- especialmente durante el período 1975-1990, se elaboraron
haciendo uso de instrumentos de poca precisión (teodolitos, brújulas, winchas etc.) o en

187
D.S. 017-2009-AG. Reglamento de Clasificación de Tierras por su capacidad de uso mayor. Publicada
en el diario oficial “El Peruano” el 2 de septiembre de 2009.
188
GRUPO NACIONAL DE COORDINACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS
AMAZÓNICOS. Mesa de Trabajo Nº 4 “Propuesta nacional de Desarrollo Amazónico”. Cáp. A.
11.12.2009
189
QUIROGA LEÓN, ANÍBAL. C-037-2010-AQL. Opinión Legal-Constitucional sobre el informe
Consulta Previa. 09 de marzo de 2010

176
algunos casos se elaboraron en gabinete, teniendo como referencia solamente a hitos
naturales (ríos más importantes, montañas, etc.) y al ser replanteados difieren de la
real ubicación geográfica del territorio comunal, en áreas y linderos. Esta situación
repercute en la estabilidad jurídica de las tierras tituladas a favor de las
Comunidades Nativas. Además, no existe en la actualidad -de parte del Estado- un
catastro que ubique cuáles son las tierras tituladas de las comunidades nativas y cuáles
son las tierras cedidas en uso.

Esta situación de coexistencia de títulos (propiedad y cesión en uso), más la

ausencia del catastro, ha permitido que recientemente se atribuya a las Comunidades
Nativas, la propiedad de más de doce millones de hectáreas para cuatrocientos mil
nativos y considerar que eso es suficiente para ellos190.

Sin embargo, según los expertos191 y considerando los contratos de cesión en

uso, las Comunidades Nativas, en realidad sólo son propietarias de
aproximadamente tres (3) millones cien mil hectáreas, que es parte de la demarcación
territorial que sí se les ha entregado con título de propiedad. Mientras que la otra parte -
es decir las tierras forestales que se les ha entregado, vía cesión en uso- es meramente
declarativa en el mandato de la resolución de titulación, en tanto que el documento
concreto de contrato de cesión en uso, tampoco se les ha entregado. Es decir,
aproximadamente el 76% del territorio que se les atribuye la propiedad a las
comunidades nativas, no cuentan con título y tampoco cuentan con el documento de
contrato de cesión en uso que se les haya otorgado, porque que existe dificultades en
determinar quién es el ente rector que debería, dentro del marco del proceso de
titulación, entregarles el contrato de cesión en uso de las tierras forestales que forman
parte de su territorio comunal.

Margarita Benavides, igualmente señala que, los doce (12) millones de

Hectáreas de propiedad a favor de los pueblos indígenas que señala el Estado, no es
de propiedad, que en todo caso, son demarcaciones a favor de las comunidades. Sin
embargo, señala que en realidad se trataría de 13.5 millones, considerando que son
aprox. 11.2 millones demarcadas (no tituladas, demarcadas) más 2.8 millones que están
en Reservas Territoriales a favor de indígenas en aislamiento voluntario, suman 13.5
millones de hectáreas. Por otro lado, existen 277 comunidades por titular, que tendrían
una extensión de aproximadamente 3 millones de hectáreas. Luego, existen cerca de 4
millones de hectáreas solicitadas para Reservas Territoriales a favor de indígenas en
aislamiento, que se encuentran en “trámite”, más las solicitudes de ampliación de
algunas comunidades, que efectuando un cálculo de aproximadamente 100
comunidades, estaríamos hablando de aproximadamente 2 millones de hectáreas. Todas

190
Spot publicitario del Gobierno peruano. Ministerio del Interior. “Así actúa el extremismo”. Ver en:
http://www.youtube.com/watch?v=8V3hgjqTBSM
191
CEDIA –Centro para el Desarrollo del Indígena Amazónico; IBC – Instituto del Bien Común; WWF –
World Wildlife Fund. Comisión Multipartidaria. 21 de junio 2009.

177
estas aproximaciones llevan a calcular que a los Pueblos Indígenas Amazónicos les
corresponderían, aproximadamente 22.5 millones de hectáreas192.

Conforme podemos apreciar de las referencias numéricas y porcentuales, existe

una gran confusión respecto de los territorios de las comunidades nativas y su
titulación en propiedad que son originadas por el sistema mismo de titulación. Es
decir que, no obstante de que los territorios de los pueblos indígenas amazónicos tienen
una extensión determinada (determinable), solamente se les otorga en propiedad poco
más del 10%, mientras que el 90% restante se les habría cedido en uso (como
consecuencia de la clasificación de las tierras).

Como hemos precisado, esta situación (cesión en uso) por sí misma

constituye un grave conflicto que debe resolverse, en tanto que es el origen de gran
parte de los problemas de los pueblos indígenas amazónicos, respecto del territorio.

Por cuanto contiene y por el contexto en el que ha sido presentado, el Misterio

del capital de los Indígenas Amazónicos de Hernando De Soto, nos obliga a referirnos
sobre éste en varios momentos del presente trabajo. En efecto, respecto de los títulos de
propiedad comunal, De Soto señala: “...éstos no son más que pedazos de papel, no tienen
los mecanismos estandarizados que los conectan al crecimiento económico... un buen titulo de
propiedad permite adjudicar, arrendar, dar en posesión, uso, usufructo, servidumbre, acceder
al crédito al capital y otras funciones, son precisamente éstas funciones las que hacen que los
bienes tenga un mayor valor...los títulos que reciben los nativos en cambio, no tienen ninguna
función...que pretenden otorgar seguridad en la posesión, sin embargo, dado su debilidad están
nuestros indígenas constantemente invadidos, solamente valen dentro de los linderos de la
comunidad...”

Al respecto, si bien es cierto que algunos títulos otorgados contienen errores de

precisión -debido a la deficiente cartografía de la época y al uso de instrumentos poco
precisos- no es correcto decir que estos títulos carecen de valor, en tanto que éste
problema es general a nivel rural, incluyendo los antiguos “denuncios mineros” que
fueron otorgados antes de ingresar al sistema de cuadrículas, los mismos que se
encontraban muchas veces superpuestos con otros “denuncios” .

Hernando De Soto no considera que la actual Constitución Política del Perú –esa
bajo la cual, él mismo señala que el Perú se ha comprometido a respetar a las empresas
transnacionales (petroleras y mineras) para promover el desarrollo y cuyos títulos, según
él, tienen mayores ventajas que los de propiedad de las comunidades nativas- consagra
como derecho fundamental a la propiedad y garantiza la inviolabilidad de éste
derecho, además de garantizar también la propiedad de la tierra, ya sea en forma
privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa.

Es decir, la Constitución otorga igual protección a la propiedad de las

tierras, ya sea ésta individual o colectiva, por lo tanto, tiene igual valor que la

192
Presentación del IBC en la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución
a la Problemática de los Pueblos Indígenas. 21 de junio 2009.

178
propiedad privada. Sin embargo, De Soto sostiene que los títulos de las empresas
transnacionales son “supertítulos” que tienen mayor valor que el de las comunidades,
por tener diferentes funciones de ejercicio (usar, arrendar, vender, etc.). Al respecto,
debemos mencionar que en principio, jurídicamente, el otorgamiento de concesiones
para extracción de recursos naturales no constituye propiedad de las tierras, por lo
tanto éste derecho de propiedad colectiva o individual, siempre será superior al de una
concesión. Asimismo, por imperativo constitucional, las comunidades son autónomas en
su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras,
así como en lo económico y administrativo (Art. 89 Constitución Política de 1993).

Partiendo de la premisa constitucional señalada, los títulos de propiedad de las

comunidades (con todos sus errores de precisión) sí les permite ejercer las
funciones que tiene cualquier otro tipo de propiedad, pueden arrendar, usar,
usufructuar, vender si así lo acuerdan193 e inclusive reivindicar, cuando esta propiedad
se haya perdido.

Sin embargo, conforme hemos señalado, los títulos de los territorios

demarcados de las comunidades también están conformados por “los contratos de
cesión en uso”. Son éstos títulos de cesión en uso, los que a pesar de considerar
exclusividad a las comunidades, resultan frágiles, débiles y no permiten ejercer
atributos de propiedad.

Por otro lado, la Constitución contiene un mandato de reconocer el derecho

de la propiedad de las Comunidades Nativas. El tema de la discriminación de qué
tierras se titulan y qué tierras no se titulan -sino que se conceden en uso- son parte
de la legislación subordinada, por lo tanto esta legislación debería armonizarse con
el mandato superior, como el caso de la Constitución y además a los mandatos de los
convenios internacionales vinculantes, el Convenio 169 de la OIT que determina la
obligación que los Estados tienen de reconocer los territorios de los pueblos
indígenas.

En ese sentido, consideramos que se debería proceder a hacer una revisión

completa de la legislación especializada y subordinada a la Constitución, para
analizar de qué forma se puede reconocer verdaderamente los derechos sobre los
territorios de las comunidades. Legislación que determina los procedimientos para
determinar que tierras se ceden y tierras que se titulan, entendiendo
verdaderamente, cuál es el uso que tienen los pueblos indígenas sobre el territorio,
no de las tierras, sino sobre el territorio. Analizando también la dinámica generada a
raíz de la discriminación de cuáles son tierras agropecuaria y cuáles son tierras forestales
y, a quién le corresponde realizarlo.

En este sentido, jurídicamente existe la posibilidad que el Estado, mediante la

aplicación real de la Constitución, la Ley de Comunidades Nativas y de los

193
Ley 26505 Art. 11º “Para disponer, gravar, arrendar o ejercer cualquier otro acto sobre las tierras
comunales de la Sierra o Selva, se requerirá del Acuerdo de la Asamblea General con el voto conforme de
no menos de los dos tercios de todos los miembros de la Comunidad.”

179
Convenios Internacionales, les reconozca en propiedad la totalidad del territorio
comunal.

Mencionamos que existe, esta posibilidad, en tanto que el análisis efectuado por
el Estado para titular una parte y ceder en uso en otra, se origina de una premisa
errada, que es considerar que las Comunidades Nativas basan su subsistencia y
desarrollo en base a la actividad agrícola. Los pueblos indígenas Amazónicos, tienen
una relación única con la foresta, con los productos del bosque y con el bosque mismo.
El análisis debió partir que todas las poblaciones indígenas de la Amazonía, tienen
ese tipo de relación y viven del bosque. Su vida espiritual y su vida material proceden
del bosque y van hacia el bosque. Habiendo sido reconocido internacionalmente, que los
indígenas de la Amazonía son los primeros conservadores del bosque amazónico194. En
este sentido, este análisis sobre titularles la parte agropecuaria y cederles en uso la
parte forestal, no tiene ninguna explicación lógica.

Es necesario precisar que, en base al Decreto Legislativo 1089195, COFOPRI

asume temporalmente las funciones transferidas a los gobiernos regionales para la
formalización y titulación de predios rurales por un periodo de cuatro años. Sin
embargo, de acuerdo a su Reglamento D.S. Nº 032-2008- VIVIENDA, no es aplicable a
los territorios de comunidades campesinas y nativas, por lo que en la actualidad la
titulación de los territorios comunales estarían a cargo de los gobiernos regionales.

No obstante lo señalado en el párrafo anterior, es necesario señalar que la

mención a COFOPRI en todo el tema de la titulación de las comunidades, obedece
principalmente, porque los territorios de las comunidades no se encuentran en
islas, sino que tienen como vecinos a privados y al propio Estado, donde COFOPRI
tiene injerencia y hasta facultades de reversión y declaración en abandono. Un dato
curioso, es el referido a que el Ministerio de Agricultura transferirá S/ 10.92 millones a
COFOPRI para la titulación de 182 Comunidades Nativas en siete meses196. Conforme

194
“...Pero, también, el recurso agua es importantísimo, las cochas, el río, de ahí salen los recursos de
los peces. Ellos han conservado esas cochas, ellos saben cómo funciona la ecología y hasta dónde pueden
pescar y hasta dónde no pueden pescar y todas sus creencias están muy vinculados al manejo de los
recursos. Lo que pasa es que cuando se les estrecha el área que ellos pueden usar, ya comienzan a hacer
un uso mucho más intensivo y comienzan a agotar los recursos, y comienzan a sufrir de mal nutrición,
etcétera, porque el bosque no logra reproducirse al nivel.
Entonces, en la Amazonía tenemos que pensar en territorios grandes con un uso extensivo. No se puede
pensar en un uso intensivo, porque los recursos se agotan. Y debemos pensar en un desarrollo en base al
bosque y a las aguas, y al buen manejo, un manejo que permita la reproducción de los recursos.”
(MARGARITA BENAVIDES en la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la
Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas. 21 de junio 2009.)
195
Ver en el diario oficial “El peruano” del 28 de junio de 2008.
196
Ver en: http://www.cofopri.gob.pe/pren_ver_detnot.asp?cod=703&img=1
“El Ministerio de Agricultura (Minag) transferirá al Organismo de Formalización de la Propiedad
Informal (Cofopri) una partida de diez millones 920 mil nuevos soles para la formalización de los predios
de 182 comunidades nativas, principalmente de la Amazonía, informó hoy el titular del sector, Adolfo De
Córdova.

180
señaláramos anteriormente según el D.S. Nº 032-2008-VIVIENDA, COFOPRI no
debería titular a comunidades. Hasta la fecha de culminación del presente informe no
hemos encontrado el dispositivo legal que justifique la transferencia presupuestaria
referida197.

Por lo tanto, es necesario que en cuanto al fondo del tema de titulación,

considerando los aspectos jurídicos, sociales y económicos de las comunidades nativas,
se deba considerar a todas las instituciones involucradas para revisar el reconocimiento
de los derechos de las comunidades y considerar que al tratarse de títulos de
propiedad, debería ser reconocida como tal (propiedad) la totalidad de los
territorios demarcados, incluyendo las tierras con aptitud forestal.

Lo señalado anteriormente, concuerda con las acciones A 1.1, A 1.2 y A 1.5

propuestas por la Mesa de Trabajo Nº 4 en la “Propuesta Nacional de Desarrollo
Amazónico” del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos
Amazónicos.

Para ello el ministro y el director ejecutivo de Cofopri, Omar Quezada, suscribieron un convenio como
parte de las acciones del Minag en su papel de entidad que preside el Grupo Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Amazónicos.
¨ Estos títulos permitirán dar seguridad jurídica a las comunidades nativas beneficiadas de este convenio
que tiene una duración máxima de un año y que va a beneficiar a diez regiones de Perú, indicó.
Agregó que el objetivo del convenio es dar cumplimiento a los acuerdos a los que llegaron el Minag con
los representantes de las comunidades nativas de la Amazonía durante la reunión que tuvieron la semana
pasada en la localidad de Santa María de Nieva (Amazonas).
Explicó que la titulación de estas comunidades permitirá que los agricultores involucrados en las zonas
beneficiadas puedan acceder a financiamiento por parte de entidades crediticias.
Al respecto, el presidente del Consejo de Ministros, Javier Velásquez, dijo que el convenio tiene plazo de
un año pero el Cofopri tiene la meta de cumplir con la titulación de las 182 comunidades amazónicas al
sétimo mes....”
197
Entendemos que se estaría efectuando en el marco del D.S. 025-2007- VIVIENDA, Reglamento de
Organización y funciones de COFOPRI y con el procedimiento del D.Ley Nº 22175.

181
 Por otro lado, una posición importante, pero complementaria, es la sentada por
Eguren198, quien señala que el problema de la propiedad de los pueblos indígenas
amazónicos, pasa por un tema político. Precisa que, si los títulos otorgados a las
comunidades fueran sólo “pedazos de papel”, tal como señala De Soto, “el problema
es del Estado y de los gobiernos que emiten las leyes y que no les dan a esos títulos y normas
(instituciones que los registran o protegen) el rango que, según De Soto, deberían tener. El
valor de los títulos que el Estado otorga a las comunidades no tiene nada que hacer con
ninguna característica intrínseca de la propiedad comunal”. (subrayado nuestro).

Lo señalado por Eguren es concordante con lo que precisáramos anteriormente,

la garantía constitucional al derecho de propiedad, no se fija en el tipo de
propiedad ni las discrimina entre ellas. Añade Eguren que, “En realidad, más que
con las características legales de la propiedad comunal, el problema de fondo de la
debilidad de la propiedad que tanto busca esclarecer De Soto tiene que ver con el
hecho de que el Estado reconoce más derechos a las empresas que solicitan
concesiones para la extracción de recursos renovables, que a cualquier propietario –
sea este individual o comunal, criollo, mestizo o nativo.” En efecto, ésta situación de
desprotección es general para cualquier propietario frente a una concesión
extractiva. Sin embargo, es necesario precisar que esta situación afecta con mayor
intensidad a las comunidades, por cuanto su propiedad comunal / territorial, ha
sido afectada de inicio, con la clasificación de tierras, la titulación y la cesión en
uso.

Finalmente, Eguren concluye que, “el problema de la debilidad de la propiedad

es, pues, político, pues el valor de la propiedad depende de las reglas de juego
sancionadas por el Estado: es este el que les reconoce a las empresas multinacionales

198
EGUREN, FERNANDO. Artículo El misterio político de la propiedad. La Revista Agraria /111. Pág.
10-11. Septiembre de 2009.

182
extractivas más derechos que a los propietarios de tierras, sea que se trate de
propiedades comunales o individuales.”

Evidentemente el problema es de carácter político, respecto de las decisiones

y los beneficios que los gobiernos otorgan a terceros, en perjuicio de la propiedad
privada (entiéndase individual y comunal) –en nuestro pueblos y comunidades
indígenas-. Empero, insistimos en que los más perjudicados son las comunidades
indígenas, por cuanto casi la totalidad de los proyectos de extracción de recursos
naturales, se realizan sobre los territorios indígenas.

Es decir, el problema -de fondo- de la titulación pasaría por la “parcialidad”

de la propiedad territorial de las comunidades, es decir el problema de la división
del territorio comunal para la titulación y la cesión en uso. Pero además, por la
debilidad que les otorga las decisiones políticas frente a los proyectos de extracción,
desconociendo las garantías constitucionales a la propiedad y a los derechos que de
ella se desprenden en la legislación especial.

Sin perjuicio de lo señalado hasta ahora, debemos precisar que existen

problemas en el procedimiento de titulación de las comunidades campesinas y
nativas, principalmente, referidos a la georeferenciación y a la metodología. Existen
problemas históricos, como las superposiciones de los territorios que han ocasionado
graves conflictos entre comunidades principalmente de la zona andina, empero, en la
zona de la Amazonía, se ha detectado que las demarcaciones y titulaciones inscritas no
coinciden con las georeferenciaciones (GPS), lo cual es un problema para las
comunidades nativas. COFOPRI, en base a la documentación del PETT ha evidenciado
algunos problemas y posibles mecanismos de solución a los mismos.

Matriz de Contingencias en Comunidades Campesinas

N° PROBLEMA ALTERNATIVAS DE SOLUCION BENEFICIOS

Falta de Determinaciòn, Conversiòn y Marco Legal para la inscripción registral del nuevo Tìtulo de propiedad con Plano de
Rectificaciòn de Comunidades con antiguos Plano de Conjunto, en el que se rectifican áreas, Conjunto georeferenciado y actualizado
1 Tìtulos de Propiedad inscritos en Registros medidas perimétricas y adecuación al sistema métrico
Pùblicos sin Plano de Conjunto decimal.

Falta la titulación de Comunidades Presupuesto Seguridad Jurídica, sobre la integridad del

2
reconocidas oficialmente territoio comunal
Falta la identificación de Comunidades Gobiernos Regionales aceleren reconocimiento Titulación
3
Campesinas por reconocer y titular
Incertidumbre respecto de las àreas Directiva con plazo perentorio para el Funcionario a Conclusión del procedimiento de Deslinde
declaradas en controversìa durante el cargo del procedimiento de deslinde y titulaciòn para la y Titulación y la declaración del derecho
procedimiento de deslinde y titulaciòn del remisiòn de dichos expedientes al Juzgado de propiedad en menor tiempo.
4
territorio comunal, sin pronunciamiento correspondiente.
judicial que dilucide el mejor derecho de
propiedad
Partìculares y/o terceros que ocupan Modificaciòn o marco legal en el sentido que se precise Titulaciòn de la integridad del territorio
terrenos de las Comunidades que se que no son de aplicaciòn las normas para el comunal. Se evita conflictos con terceros
encuentran en proceso de reconocimento saneamiento físico legal de predios individuales los y con el Estado.
5
y/o titulaciòn comprendidos en los territorios de las Comunidades
Campeisnas que se encuentran reconocidas o proceso
de reconocimiento.
183
 Matriz de Contingencias en Comunidades Nativas
N° PROBLEMA ALTERNATIVAS DE SOLUCION BENEFICIOS
Falta de georeferenciación de Presupuesto y Marco legal para la Catastro georefenciado, actualizado y
1 Comunidades Nativas tituladas inscripción Registral del nuevo plano en participativo.
sustitución del antiguo.
Falta de titulación de Comunidades Presupuesto Seguridad Jurídica, sobre la integridad del
2 reconocidas oficialmente territoio comunal

Falta de identificación de Gobiernos Regionales aceleren Titulación

3 Comunidades Nativas por reconocer reconocimiento
y titular
Comunidades con solicitudes de Presupuesto Seguridad Jurídica, evita invasiones
4 ampliación territorial superposiciones

Problema de colonos que ocupan Modificación o nuevo marco legal por el Evitar el otorgamiento de derechos individuales y
tierras comunales reconocidas o en que se excluya de la formalización proteger el derecho de propiedad del territorio
proceso de reconocimiento. individual a colonos en Territorios de comunal
5
Comunidades reconocidas y en proceso
de reconocimiento

Clasificación de tierras por su Convenio Cofopri
capacidad de uso mayor en áreas Agricultura
de pretensión a titular por las
6 Comunidades
- Ministerio de Agilizar la titulación con el otorgameinto de
Contrato de Cesión en Uso o Documento que
corresponda, sobre las tierras con aptitud
forestal, en forma simultanea al título de
propiedad de las tierras con aptitud agropecuaria

Fuente: Cofopri 2009

184
 Matriz de Contingencias de CC y CCNN por departamentos

PREDIOS COMUNIDADES COMUNIDADES

DEPARTAMENTO TOTAL
INDIVIDUALES CAMPESINAS NATIVAS
AMAZONAS 5,421 5,421
ANCASH 8,582 1 8,583
APURIMAC 10,204 7 10,211
AREQUIPA 7,974 4 7,978
AYACUCHO 11,676 11 11,687
CAJAMARCA 43,647 43,647
CUSCO 12,784 18 12,802
HUANCAVELICA 5,765 14 5,779
HUANUCO 10,738 4 10,742
ICA 1,837 1,837
JUNIN 13,789 13,789
LA LIBERTAD 29,367 1 29,368
LAMBAYEQUE 7,876 7,876
LIMA 5,990 7 5,997
LORETO 1,574 10 1,584
MADRE DE DIOS 1,133 1,133
MOQUEGUA 2,444 2,444
PASCO 5,421 2 5,423
PIURA 6,261 6,261
PUNO 35,647 18 35,665
SAN MARTIN 13,044 13,044
TACNA 547 547
TUMBES 885 885
UCAYALI 7,017 7,017
Conciliación SUNARP 20,187 20,187
Total 269,810 85 12 269,907

Fuente: Cofopri 2009

185
 De manera complementaria y, en base al trabajo del Grupo de Manejo Forestal
Comunitario respecto de la transferencia de funciones del PETT a COFOPRI199, con
algunas coincidencias a lo señalado por COFOPRI, podemos mencionar también que
existen algunos otros problemas identificados en el saneamiento de territorios
comunales, que merecen una atención por parte del Estado.

Antes de referirnos a los problemas de titulación, previamente debemos precisar

que, si bien la regularización de la personería jurídica de las comunidades no era
competencia del PETT ni lo es hoy de COFOPRI, la situación de irregularidad de ésta
impide en muchos casos que puedan realizar los trámites de titulación de sus territorios.

En relación a: Problemática

Respecto de los problemas de titulación, de manera sintética podemos señalar:

Comunidades
Campesinas Existen muchas comunidades con Estatutos y Directivas Comunales, cuyos
mandatos no están inscritos en Registros Públicos, lo cual no permite la
suscripción de Actas de Colindancia y/o Actas de ratificación con la validez
que solicita Registros Públicos.

No existe una Institución que mantenga el Registro Nacional actualizado de

Comunidades Campesinas.

Todos los conflictos o controversias entre comunidades son derivados a la vía

judicial, para su solución, lo cual puede durar varios años sin resolver.

Existen Comunidades Campesinas surgidas de las acciones de la Reforma

Agraria, con un nivel de organización muy débil cuyos miembros actúan como
parceleros afectando la integridad del territorio comunal.

La inscripción de los Consejos Directivos, es fundamental para la inscripción.

Al respecto no existe una supervisión acorde al Convenio 169 de la OIT, ni un
asesoramiento a las elecciones de la Directiva de la Comunidad. No existen
pautas definidas para la elección de la Directiva Comunal. Faltan recursos
económicos a las Directivas Comunales para asumir los costos de
regularización de su personería jurídica o gastos notariales o en Registros
Públicos etc.

Aún con los nuevas directivas de la SUNARP, la falta de tracto sucesivo en la

inscripción de la Directiva Comunal, en los Registros Públicos hace muy
difícil la renovación de la Directiva Comunal.

Existe la necesidad de centralizar en una sola institución la atención de las

Comunidades Campesinas. Es decir que consolide la información del
Ministerio de Agricultura, COFOPRI, INDEPA, SUNARP, Gobiernos
Regionales, etc.

199
Grupo de Manejo Forestal Comunitario. Sub Grupo de Territorio. 2007

186
En el interior de las comunidades campesinas, existe una escasa participación
de las Directivas de las comunidades tituladas e inscritas en Registros Públicos
-con títulos antiguos que no cuentan con planos de conjunto-, para suscribir
actas de ratificación de colindancias con las comunidades que se encuentran
en proceso de deslinde y titulación.

Existe un interferencia de las Autoridades Locales durante el proceso de

deslinde y titulación, cuya concepción es que ante la titulación de un territorio
comunal deben participar ello debido a un posible perjuicio en lo referente a
delimitación de territorios.

La presencia de COFOPRI ha provocado una falta de interés en el deslinde y

titulación por parte de la comunidad, debido a las expectativas en titulaciones
individuales.

No existe un presupuesto estatal para el deslinde y titulación de comunidades,

en la época del PETT fueron tituladas las que se encontraban programadas
como metas, en función al préstamo con el Banco Interamericano de
Desarrollo BID.

El PETT no contó con brigadas especiales de titulación a Comunidades

Campesinas, dado que el personal asignado para tal fin era designado en el
cumplimiento de metas de predios individuales. Es posible que ésta situación
se este repitiendo con la nueva institución responsable.

No existe catastro georeferenciado del territorio de Comunidades Campesinas,

lo que propicia conflictos de derechos y ventas fraudulentas de tierras.

Existen conflictos de Comunidades y propietarios individuales respecto a la

posesión de tierras comunales. Se están creando problemas entre comunidades
adjudicatarias de Reforma Agraria y familiares de los ex hacendados por que
estos últimos están reclamando sus tierras o parte de ellas, aduciendo que se ha
derogado la Ley de Reforma Agraria.

Las autoridades judiciales no tienen un adecuado conocimiento y manejo del

Convenio 169 de la OIT y de las leyes especiales, lo que ha llevado a que el
organismo jurisdiccional resuelvan vulnerando los derechos de las
Comunidades.

De las comunidades tituladas no se sabe con exactitud cuántas

de éstas tienen sus títulos en regla (lo cual incluye que muchas
comunidades no cuentan con planos georeferenciados ni
coordenadas UTM) y cuántas tienen problemas.

187
 En relación a: Problemática

Con relación a las comunidades Nativas podemos resumir en lo siguiente:

Comunidades
Nativas No existe un estudio oficial sobre el numero total de Comunidades que existen
en el territorio nacional y la situación de sus procesos de reconocimiento,
titulación o ampliación de sus territorios. COFOPRI ha considerado que son
1448, sin embargo las organizaciones indígenas consideran que son más de
2000 comunidades existentes. Esta situación ha provocado que
constantemente aparezcan nuevas poblaciones que, según algunas
instituciones especializadas, tienen como objetivo final la explotación de los
recursos de los territorios pretendidos. Las estadísticas con las que contaba el
PETT sobre el número de Comunidades Nativas que existen y las de otras
instituciones del Estado, como Defensoría del Pueblo no coinciden.

No existe un catastro oficial de las Comunidades Nativas tituladas.

Existen trabajos de georeferenciación de territorios comunales, elaborados por

algunos Organismos No Gubernamentales, los mismos que no han sido
oficializados por el Estado, sin embargo extraoficialmente son utilizados. No
existe un procedimiento único para la elaboración del catastro de comunidades
nativas.

La ausencia de catastro y titulación de Comunidades Nativas ha generado

graves conflictos sociales, originados por invasión de colonos. Un ejemplo de
la gravedad de los hechos lo constituye lo ocurrido con la Comunidad Los
Naranjos, con un resultado de 32 colonos muertos.

Colonos posesionados dentro de Comunidades Nativas que cuentan con

constancia de posesión de las Direcciones Regionales Agrarias. Títulos de
propiedad otorgados a particulares en territorios comunales.

Superposición de territorios entre comunidades nativas, Áreas Naturales

protegidas y colonos.

Inexistencia de Contratos de Cesión en Uso del área con capacidad de suelo

forestal.

Limitación del área cedida en uso a la comunidad nativa solo para realizar
actividades de extracción forestal.

Desactualización de Directorio de Comunidades Nativas del PETT (1999)200,

donde precisa además que la mayor parte de comunidades nativas tituladas no
cuentan la inscripción de sus títulos en Registros Públicos.

Los planos de las comunidades tituladas al momento de ser georeferenciados

arrojan áreas mayores a la de los títulos otorgados lo que genera en muchos
casos superposiciones entre las mismas comunidades, entre Áreas Naturales

200
Existe un Directorio No oficial de 2007. COFOPRI

188
 Protegidas u otros.

No se conoce el tratamiento que se dará a las solicitudes de ampliación de

territorios comunales.

Trabajo descoordinado y desarticulado de los órganos institucionales del

Estado que tienen que ver con la titulación de comunidades201. Inexistencia de
una oficina multisectorial para resolver los problemas que surgen en el
proceso.

En consecuencia, con el actual sistema de titulación, de acuerdo a lo señalado

anteriormente y a lo identificado por el mismo COFOPRI, existen muchos
problemas formales que perjudican a las comunidades en su intento por asegurar
sus territorios. Consideramos que dichos problemas deben ser abordados,
diferenciando específicamente a las comunidades campesinas de las comunidades
nativas, en tanto que, como hemos apreciado los problemas de las comunidades nativas
son producto de la construcción del sistema de titulación en lógica diferente a los
pueblos indígenas amazónicos.

201
Margarita Benavides. Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la
Problemática de los Pueblos Indígenas. 23 de junio 2009.

189
3.- TERRITORIOS INDÍGENAS Y RECURSOS NATURALES202

Un aspecto esencial para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas es

su territorio ancestral y los recursos naturales que en él se encuentran.

Los reportes de la Defensoría del Pueblo, dan cuenta que un gran numero de
conflictos en el Perú, involucran a empresas y comunidades campesinas y nativas, por la
extracción de recursos naturales en sus territorios. De 248 conflictos existentes, 135 son
socio ambientales203. El mayor porcentaje de estos conflictos están referidos a la
extracción de minerales (68%), seguido por la explotación de petróleo y gas (11%).

Fuente: Defensoría del Pueblo 2009.

Si bien es cierto, las mayores causas de conflicto son el temor a la posible

afectación ambiental, no podemos negar que un gran porcentaje de estos conflictos
obedecen a una demanda de desarrollo local.

Fuente: Defensoría del Pueblo 2009.

202
Capítulo basado en: Perú la pobreza de los ricos: Territorios Indígenas y Recursos Naturales.
Ponencia de Handersson Casafranca. Red Latinoamericana de Juristas. IV Congreso de Antropología
Jurídica 2008.
203
Reporte de Conflictos Nº 66, 2009. Defensoría del Pueblo. Ver en:
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/44conflictos_-_reporte_66_-
agosto_2009.pdf

190
 Aún, cuando el cuadro precedente coloca a la demanda de desarrollo local en
una cuarta ubicación de las causas de conflictos, consideramos que no refleja a
plenitud esta probable causa, por cuanto el desarrollo estaría ligado a la
disminución de la pobreza. Paradójicamente, en los lugares donde se explotan
recursos naturales y producen cuantiosos ingresos para el país, las comunidades
campesinas y nativas viven en paupérrimas condiciones de vida, sin servicios
básicos. Es decir, las comunidades que bajo sus territorios poseen grandes riquezas
en minerales e hidrocarburos son las personas más pobres del Perú.

En 126 de las localidades donde se desarrollan los conflictos socio ambientales

existe algún nivel de pobreza, es decir, carencia de alguno de los servicios básicos, o
niveles críticos de analfabetismo en mujeres, mortalidad infantil o desnutrición crónica
en niños. Incluso se observa que 100 casos se ubican en las categorías de muy pobre y
extremadamente pobre. Se constata un promedio de 21% de analfabetismo en los
distritos donde se registran conflictos tipificados como socio ambientales, porcentaje que
sube a 51% en Llusco y Chumbivilcas (Cusco), 50% en Lastay, Concepción (Junín),
40% en Corani (Puno), 39% en localidades como Kañaris (Lambayeque) y Chiara
(Ayacucho)204.

Fuente: Defensoría del Pueblo. 2009

Esta situación de desproporción en el desarrollo de las comunidades

campesinas y nativas, obedecen a sistemas de explotación de recursos naturales,
creados para beneficiar a quien los explota y no a quien “paga” el costo social
ambiental de esa explotación. Es decir, no obstante de que los recursos naturales se
encuentran dentro de los territorios de los pueblos indígenas, éstos son de propiedad del
Estado. Aunque esta problemática no es exclusiva de las comunidades, para efectos
de determinar las causas jurídicas de su pobreza, la validez de sus reclamos, el
temor a perder sus territorios y la posibilidad de su desarrollo, es necesario que la
óptica gire entorno a la comunidades indígenas y a la propiedad de los recursos
naturales que se encuentran en sus tierras. Refiriéndonos expresamente a los recursos

204
Reporte de Conflictos Nº 66, 2009. Defensoría del Pueblo. Ver en:
http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/44conflictos_-_reporte_66_-
agosto_2009.pdf

191
naturales del subsuelo, a aquellos que producen riqueza y que supuestamente debería
cambiarles las condiciones de vida.

MAPA DE LOTES DE HIDROCARBUROS205

205
Fuente PERUPETRO. Agosto 2009.

192
 MAPA DE CONCESIONES MINERAS206

206
Fuente: INGEMET. Junio 2009.

193
 Cuando nos referimos a los pueblos indígenas y a la explotación de los recursos
naturales, existe una tendencia ha considerar que éstos se oponen al desarrollo del
país, debido a que las comunidades protestan porque se extraen minerales e
hidrocarburos de sus territorios, empero los beneficios de estas actividades no los
alcanzan. El Informe de la Revisión de las Industrias Extractivas de 2003 del Grupo
del Banco Mundial –incluso estudios anteriores207- indican que los proyectos de
actividades extractivas no sólo no benefician a los grupos indígenas, sino a menudo
contribuían a aumentar la pobreza y la desintegración cultural208.

Respecto de si los indígenas se oponen o no al desarrollo, diversos documentos

demuestran que esta situación no es cierta. Es decir que, los pueblos indígenas no se
oponen al desarrollo, empero éstos desean ser considerados como parte éste y de
que se respete el cómo ellos conciben su propio desarrollo.

La historia de los pueblos indígenas, comprueba de que dichos pueblos no se

oponen al desarrollo y a las innovaciones tecnológicas, cuando éstos son de utilidad para
mejorar sus condiciones de vida. Oswaldo Kreimer209, trata de explicar el desarrollo de
los pueblos indígenas amazónicos de la siguiente manera: “Cuando un indígena
amazónico o de cualquier parte del mundo- conoce por primera vez un machete de
metal no lo abandona, sino que lo adopta en su vida. Como cualquier ser humano
reconoce que el metal permite hacer herramientas para convivir mejor con la
naturaleza, contribuir mejor a la subsistencia de su grupo, y ampliar su sabiduría (…)”.
Asimismo, también Chirif afirma que no existe un indígena que se niegue al progreso y
la misma historia de las relaciones entre las poblaciones indígenas y colonizadores, así
lo demuestran “el metal... no fueron una imposición externa, sino una innovación
tecnológica aceptada de buen animo y buscada por los propios indígenas.”210

Entonces, si las comunidades indígenas sí buscan el desarrollo -

contrariamente a lo que se piensa-, probablemente el problema no se encuentra en si se
explota o no los recursos naturales, sino más bien en el sistema de propiedad de
estos recursos, en quiénes los explotan, en quiénes se benefician y quiénes se
perjudican y sobretodo, cuál es el costo social de la aplicación de un “interés nacional”
y “necesidad pública” para la explotación de recursos naturales en perjuicio de la
población local.

En ese contexto, inicialmente podemos hacernos algunas interrogantes,

como por ejemplo:

207
Por ejemplo, Comisión Mundial de Represas 2000; Stavenhagen 2003; Psacharopulos y Patrinos 1994.
208
Consejo Internacional de Minería y Metales. Revisión de Cuestiones de Minería y Pueblos Indígenas.
2005.
209
MACKAY, Fergus. Los Derechos de los Pueblos Indígenas en el Sistema Internacional, Lima 1999.
210
CASAFRANCA Handersson. Perú la pobreza de los ricos: Territorios Indígenas y Recursos
Naturales. Ponencia Red Latinoamericana de Juristas. IV Congreso de Antropología Jurídica 2008. Cfr.
Alberto Chirif.

194
 ¿Desde cuándo data este problema? ¿Es posible modificar el sistema peruano
de propiedad de los recursos naturales en los territorios de las comunidades? ¿Porqué
modificar este sistema de propiedad?

Cuando Hernando De Soto, promociona y publicita la presentación del Misterio

del Capital de los Indígenas Amazónicos, muchos consideraron que se trataba de volver
a un viejo debate: La propiedad del subsuelo.

Sin embargo, la propuesta de De Soto resultó bastante ambigua en cuanto se

refiere a la propiedad de las comunidades nativas. Por un lado, se refiere a la
parcelación de los territorios comunales para su inserción en el mercado a través de
la propiedad individual. Mientras que por otro lado -difiriendo de su obra “El Otro
Sendero”- se refiere a que no necesariamente hay que ser propietario del subsuelo
para beneficiarse de él, porque siendo propietario de la superficie ya se tiene un
control del subsuelo y si los derechos de la superficie traen consigo derechos de
participación económica, no sería necesaria la propiedad del subsuelo. De Soto
traslada la solución del problema, al sistema jurídico, al considerar que todo depende de
cómo se escriba la ley. Colocando dos alternativas211:

1. Derechos de superficie que permitan participar a las comunidades,

directamente en los beneficios de la explotación del subsuelo; o,
2. Derechos de propiedad del subsuelo.

Sin embargo, De Soto considera que estas opciones –democráticamente

debatidas- sólo proceden en el caso que la propiedad sea vista como un predio civil y
no como territorio (hábitat), por considerar que los derechos territoriales
generalmente no son respetados y son continuamente violados, empero la
propiedad sí es plenamente respetada. Por lo tanto, debería cambiarse a los pueblos
indígenas la noción de control de la tierra en el ámbito de la soberanía por el de la
propiedad.

Al respecto, es necesario señalar que las comunidades campesinas desde hace

un tiempo atrás -y hoy las comunidades nativas- no reclaman al Estado,
únicamente la consulta y el respeto a su territorio y medio ambiente, sino que “el
reclamo de las comunidades campesinas incluye la posibilidad de ejercer el derecho
de propiedad sobre los recursos mineros que se encuentran bajo sus tierras y poder
decidir las condiciones de explotación de estos recursos”212.

Es decir, en una situación sin precedentes, las comunidades vienen

reclamando su derecho de propiedad sobre los recursos naturales. Este reclamo
adquiere mayor consistencia, desde la promulgación del derogado D.L. N° 1064, que
modificaba la normatividad minera y petrolífera, dejando sin efecto el requisito de
acuerdo previo con el propietario del suelo, para la explotación de las actividades
mineras.

211
DE SOTO Hernando, Entrevista en la Hora N. 04 septiembre de 2009.
212
Pedro Castillo Castañeda, ¿Qué sabemos de las Comunidades Campesinas? Pág. 85, 2007

195
 Por otro lado, señalábamos en otra parte de este trabajo que, esta posibilidad de
considerar la propiedad privada del subsuelo, también fue considerada por
especialistas en Economía y en Derecho Económico, el mismo Hernando De Soto y
Enrique Gersi -ahora coautores de “El Otro Sendero”-, obviamente desde una óptica
distinta, proponían la redistribución de la propiedad del subsuelo.

La propuesta de los autores mencionados –antes contundente y hoy

reformulada únicamente por De Soto213- encontrarían un punto de intersección con la
autonomía constitucional214 de las comunidades en la libre disposición de sus
tierras y en la libre determinación sobre sus territorios, contenida en el Convenio
Nº 169 de la OIT215 y en la Declaración de las Naciones Unidas de los derechos de los
pueblos indígenas216 y, es precisamente en la integridad de sus territorios.

“Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la

Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento.

Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento

a particulares. La concesión le otorga a su titular un derecho real, sujeto a
dicha norma legal.”.

El texto trascrito en el párrafo anterior es el que dispone el Artículo 66° de la

Constitución de 1993, desarrollado por la Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Naturales. A efectos de considerar, con mayor amplitud, una posible
modificación de este artículo y sus concordancias, sino bien, de todo el sistema de
propiedad, es preciso determinar brevemente el origen de este sistema, ya que
aparentemente éste podría ser la causa de los problemas económicos y sociales de los
pueblos indígenas del Perú.

En general, en América Latina la legislación en materia Minera e

Hidrocarburifera es bastante parecida, es decir la propiedad del subsuelo, los recursos
naturales que se encuentran en él, son de dominio eminencial del Estado. Esta situación
es así, en casi todo el Derecho Civil latinoamericano y, el aceptar que el Estado tiene
el dominio eminencial de los recursos naturales y la soberanía en su
aprovechamiento, constituye una excepción en el régimen general del derecho de
propiedad. La regla general en nuestro Derecho Civil -desde luego siguiendo al
Derecho Romano- es que, la propiedad se extiende desde el suelo hacia arriba y hacia
abajo, es decir al subsuelo, esto en la medida que le sea útil al propietario. Esta es la

213
Gersi continúa considerando factible la propiedad del subsuelo. Ver en la Hora N. 28 de agosto de
2009.
214
Artículo 89º de la Constitución Política del Perú. “Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen
existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización , en el trabajo comunal y en
el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo...”
215
Artículo 7º C-169 OIT “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas...”
216
Artículo 3º DNNUUDDPPII. “ Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En
virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo
económico, social y cultural.”

196
regla general, siempre y cuando no se encuentre mineral, gas o petróleo, sólo entonces se
produce la excepción, es decir el Estado pasa a ser “propietario” del subsuelo y de los
recursos naturales que se encuentran en él.

En Perú se le conoce como el Sistema Dominalista o de Domino Eminente del

Estado, donde éste (Estado) afirma que es soberano (propietario) del subsuelo. Sin
embargo, en las zonas urbanas no pasa esto (aún cuando debiera). Por ejemplo, los
propietarios de edificios, utilizan el subsuelo para construir cocheras subterráneas,
sótanos de varios niveles, etc.; es decir utilizan el subsuelo para poder aprovecharlo de
acuerdo a sus necesidades, esto es conocido como el Principio de Accesión. Entonces, el
problema se presenta cuando el subsuelo adquiere una relevancia económica
mayor, porque contiene metales, petróleo o gas, en cuyo caso se convierte
automáticamente en propiedad estatal.

Esta regla del Derecho Peruano sobre el tratamiento del subsuelo, es la

evocación, el recuerdo, la remembranza, la reminiscencia del Derecho Indiano. Los
tratadistas sobre la genealogía de la propiedad estatal del subsuelo, sostienen que, el
origen de la propiedad del Estado sobre el subsuelo, proviene del Derecho Indiano.

Enrique Gersi sostiene que el Derecho Indiano era aquella parte del Derecho
Castellano aplicado a las Américas (a las Indias). Sostiene, también, que el Derecho
Castellano aparentemente tiene normas discrepantes respecto de la propiedad del
subsuelo217. Gersi señala que, el profesor Luis Echecopar preparó un ensayo respecto de
la propiedad del subsuelo, donde establece que en el viejo Derecho Castellano existía la
propiedad del subsuelo, siempre que no se encuentre carbón, ni yacimientos de hierro,
situación que tiene su explicación en una suerte de reserva militar y la industria del acero
y no parece haber habido una propiedad real sobre el subsuelo de manera
indiscriminada, solamente en las reservas. La organización jurídica colonial
hispanoamericana se hace en torno al Derecho Castellano, el mismo que a grandes
rasgos tenía un sistema mixto, es decir positivo y consuetudinario, entonces el
Derecho Indiano es aquella parte del Derecho Castellano aplicado a América, es
positivista no fue nunca consuetudinario, se redactaron una serie de normas que se
impusieron por la fuerza de las armas.

El Derecho Indiano, en materia de minería e hidrocarburos, recoge una Reserva

Absoluta de la Propiedad del Subsuelo, es decir que, la propiedad del subsuelo en las
Américas es del Rey; el Perú y las repúblicas latinoamericanas la “heredan” y la
incorporan a su normatividad218. Es así que:

“Ya en las ordenanzas del Virrey Toledo, en 1574, se recogía el sistema dominalista en
el Perú:

217
Enrique Gersi, Conferencia ¿Quién es el dueño del Subsuelo? en la Universidad Federico Marroquín
de Guatemala.
218
Por ejemplo los pagos por la concesión del derecho minero, se llaman regalías, en memoria del derecho
real, pues se le pagaba al Rey el Quinto Real por la explotación en la colonia, siendo una compensación a
la explotación de los minerales porque era el dueño.

197
 Por cuanto todos los minerales son propios de Su Majestad y derechos
realengos por leyes y costumbres, y así los da y concede a los vasallos y
súbditos donde quiera que los descubriese y hallaren, para que sean ricos y
aprovechados, dándoles leyes y ordenanzas, para que gocen de ellos y los
labren, de manera que cesen los pleitos y diferencias, y a todos quepa parte,
acudiendo a sus reales cajas con lo que como a Rey y señor natural se le debe

Las ordenanzas para el Perú de 1785, vigentes incluso hasta iniciada la República, son
más claras y explícitas sobre la materia, pues dispone:

Las minas son propias de mi Real Corona, así por su naturaleza y origen; y, sin
separarlas de mi real patrimonio las concedo a mis vasallos en propiedad y
sesión de tal manera que puedan venderlas, permutarlas, arrendarlas (…)”.219

Este esquema se repite hasta la actualidad, prácticamente sin ninguna

diferencia, distinto nombre pero de no el concepto, el Perú y las repúblicas
latinoamericanas mantenemos la vieja legislación indiana, ya no se llama Rey ahora
es República220.

Pero, ¿Cuál es la relación de los conflictos sociales entre Comunidades y

Estado, con la propiedad del subsuelo?

Es importante mencionar y analizar esta relación, en tanto podría

permitirnos entender que, de esta situación, se puede desprender una respuesta
para atender la pobreza de los pueblos indígenas en el Perú, entendiendo que en
cualquier caso la propiedad es relevante jurídica, política y económicamente para
todos.

Conforme apreciamos de los mapas del Perú sobre Lotes de Hidrocarburos y

Concesiones Mineras, podríamos entender que las políticas económicas aplicadas al país
giran entorno a las actividades extractivas, con gran similitud con muchos otros países.
Pero existen también diferencias marcadas, que van en desmedro de la población.

Enrique Gersi, señala que ante la interrogante de ¿Cuál es la diferencia entre

una persona de Texas y una persona de Perú que encuentran petróleo en su
propiedad?, la respuesta es concluyente: que el de Texas es rico y el de Perú es
absolutamente pobre.

Es importante lo que señala Gersi, por cuanto nos da una idea de cómo abordar el
tema. Es decir, la razón de las deplorables condiciones de vida de la mayoría de
pueblos indígenas en el Perú -y por ende, la existencia de conflictos sociales- la
219
Pedro Castillo Castañeda, ¿Qué sabemos de las Comunidades Campesinas? Pág. 85 y 86.
220
El Código de Minería de 1901, estableció la naturaleza real de la concesión minera y la separó de la
propiedad superficial, comparándola con la propiedad común, pero determinando el Sistema Dominalista;
asimismo, la Constitución de 1933 a nivel de ordenamiento jurídico superior de nuestro país, adopta los
principios referidos a los Recursos Naturales. De idéntica forma, las siguientes constituciones y leyes
especiales, siguen con este patrón adquirido de la época colonial, desembocando en el artículo 66º de la
Constitución, con la que iniciamos este trabajo.

198
encontraríamos en el Sistema de propiedad del subsuelo. Es decir, existen
imposiciones del Estado, respecto a la propiedad, que las comunidades deben aceptarlas,
aún cuando éstas se vean perjudicadas por tales disposiciones.

Actualmente en el Perú la explotación de minerales e hidrocarburos, viven una

gran y notable paradoja. En tanto que, éstas “contribuirían” con el desarrollo económico
del país, tienen buenos precios y altas cotizaciones internacionales, llegando en
determinados momentos a una eventual prosperidad. Sin embargo, a esa prosperidad
no le sigue la famosa popularidad en las poblaciones donde se desarrollan estas
actividades, ni mucho menos cuenta con la denominada legitimidad social de estas
industrias.

“Nuestra protesta se ajusta a una gran verdad, sabemos que con los recursos que se
extraen de nuestros territorios los pueblos indígenas no nos beneficiamos de las
grandes ganancias que se obtienen, al contrario, aquí solo se enriquecen sus entornos y
sus funcionarios, mientras que los indígenas estamos de mirones, cómo estos se
enriquecen aprovechando de los recursos indígenas, justificándose con leyes de
contenido lleno de artimañas y con el cuento de siempre que los recursos naturales
son del Estado y éste es el único soberano en su aprovechamiento y es la política del
Estado para el desarrollo del país” 221.

Al respecto, Chirif señala: “No se puede negar que en los últimos 10 ó 12 años el
Perú registra índices de crecimiento macroeconómico muy positivos. Pero tampoco se
puede negar el aumento de las “víctimas del desarrollo”, parafraseando a mi colega
Shelton Davies, hoy consultor del Banco Mundial (...)”222.

Por otro lado, Castillo Castañeda sostiene: “Sin embargo, toda la riqueza que
generan las empresas mineras para el país no se ve reflejada en las comunidades, que
casi no han recibido beneficios por permitir el uso de sus tierras para fines mineros.
Lo más grave es que la población comunera mantiene los niveles de pobreza más altos
del país. En otras palabras, la minería no ha generado un desarrollo local
significativo”223

Lo señalado anteriormente, es el reflejo de lo mostrado gráficamente por la

Defensoría del Pueblo, respecto de la demanda de Desarrollo Local, como principal
causa de conflicto social.

Este problema plantea la necesidad de una reflexión:

¿Cómo es posible que la industria minera y petrolera, que contribuyen al

desarrollo, sea odiada por la población local y sea la causa de conflictos en el Perú?

221
LEON PIZARRO, LUIS F. El territorio y los derechos de los pueblos indígenas. Congreso Nacional
organizado por la Asociación de Estudiantes Indígenas de la Universidad Nacional de Educación Enrique
Guzmán y Valle - La Cantuta. 2008
222
http://www.servindi.org/archivo/2008/4517#more-4517
223
¿Qué sabemos de las Comunidades Campesinas?, Pág. 90, Perú, 2007

199
 Ésta situación se repite en casi todos los países de Latinoamérica, con pequeñas
variaciones, la estructura del derecho de propiedad de recursos naturales (minerales e
hidrocarburos) es la misma, y esta paradoja existe en casi toda América Latina, grandes
riquezas mayor pobreza en la zonas aledañas.

Gersi, desde la teoría liberal, sostiene que, donde se produce violencia es

porque existe indefinición del derecho de propiedad, donde existen conflictos
sociales es por que existe una incorrecta definición del derecho de propiedad. En el
caso de la propiedad de los recursos del subsuelo señala que los conflictos, es porque la
propiedad esta escindida y el propietario del suelo no es el propietario del subsuelo, la
violencia existe en tanto de que no son propietarios.

Esto quiere decir que, las comunidades campesinas y nativas, que constituyen
los pueblos más pobres del Perú, no son los dueños del subsuelo, no son los dueños
de los recursos naturales ubicados en sus territorios comunales, entonces allí
probablemente radicaría la razón de las protestas y los conflictos sociales, en
relación a los recursos naturales. El Estado, al tener soberanía sobre el subsuelo y al
dar en concesión los recursos naturales ubicados en territorios de comunidades
indígenas, fácticamente lo que produce es una expropiación, pero una expropiación
sin justiprecio, es decir sin compensación por quitarles lo que debiera pertenecerles.

Las legislaciones en América Latina tienen una serie de supuestas salidas

para este problema, en el Perú, porque ejemplo, la Ley de Minería establece un
derecho de superficie o de servidumbre. Empero, el problema no se centra en dejar
pasar o no por sus territorios, sino en decidir y participar del beneficio que se
encuentra en sus subsuelos.

El Sistema prevé algunas compensaciones ínfimas, que alientan a que a las

Comunidades ni siquiera se les pase por la cabeza permitir voluntariamente la extracción
de minerales e hidrocarburos dentro de sus territorios (titulados o no). Esta situación
caldea más los ánimos, porque consideran que un tercero les otorga caridades, limosnas.
¿Por qué recibir una caridad o una dadiva?, la caridad es desdeñosa, hiere el orgullo
del ser humano y esto incita a la violencia y más aún si estas caridades son por uso de
sus territorios, sus suelos, no por el valor de lo que se les despoja. Los pueblos
indígenas no quieren dádivas, quieren decidir y beneficiarse de actividades que los
perjudican, quieren lo que por accesión es suyo. En ese marco, existe un perjuicio
cuando, el propietario del suelo no es propietario del subsuelo. Los pueblos indígenas
milenarios, probablemente hoy estarían entre los más ricos del mundo y son los mas
pobres, porque no son los dueños de su subsuelo y de sus recursos.

De Echave señala que:

“...las comunidades campesinas sienten que se ha violado su derecho de propiedad, y

el procedimiento de servidumbre minera representa, para ellos, una suerte de
expropiación disfrazada. También ha sido cuestionado el carácter constitucional del
uso del procedimiento de servidumbre como mecanismo de presión contra las
comunidades campesinas para que opten por transferir su derecho de propiedad a

200
 titulares del derecho minero, antes de verse en la necesidad de aceptar una
servidumbre impuesta por la autoridad administrativa a cambio de una indemnización,
224
generalmente sustancialmente inferior al precio de mercado de los predios...” .

Dentro de este marco, cabe preguntarnos si ¿Existe una correcta definición del
derecho de propiedad, respecto de los recursos naturales del subsuelo? ¿Se debe
privatizar la propiedad del subsuelo y reconocer la propiedad a lo dueños originarios,
a lo propietarios del suelo? ¿Sería esto el acto de justicia social mas claro que se
pueda dar en nuestro país?

De Soto para demostrar su teoría en el Misterio del Capital de los Indígenas

Amazónicos, “trae”225 al Perú indígenas de Alaska y Canadá, países que tienen un
sistema de propiedad de subsuelo distinto al nuestro.

Entonces, esta demostración significa que, el sistema puede cambiar. Existen

ejemplos como Sudáfrica, Reino Unido, Estados Unidos, Alaska que han adoptado
el Sistema Accesorio o Fundiario, que permite que al propietario de la superficie del
terreno, ser también propietario del subsuelo y, por lo tanto, de los recursos
mineros que pudieran existir en él. Para este sistema, superficie y subsuelo son uno
solo, a diferencia del Sistema Dominalista donde se trata de dos inmuebles diferentes y
separados.

Como un primer resultado del análisis, podríamos sostener que el Sistema actual
de propiedad del subsuelo en el Perú, está asociado a los conflictos sociales entre
Estado, empresas y pueblos indígenas: el Sistema resulta ineficiente e injusto.

Entonces, cuando hablamos de reducir la pobreza, de plantear la discusión

de cómo solucionar el problema de violencia que aqueja a los sectores de las
comunidades enfrentadas a las empresas y al Estado, es necesario considerar como
una alternativa: establecer la propiedad del subsuelo, como un derecho que permita
el desarrollo que las comunidades quieren de acuerdo a sus propias concepciones y,
de esta manera reconciliar la eficiencia económica con la paz social. Hay
experiencias de políticas públicas que pueden ser aplicadas al Perú. Privatizar el
subsuelo, devolviendo a las comunidades la titularidad para la explotación de los
recursos naturales es una opción.

Ésta alternativa también ha sido considerada dentro las acciones del Estado, por
el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos:

224
DE ECHAVE, J; DIEZ, A.; HUBER, L.;REVESZ, B.; RICARD LANATA, X. y TANAKA, M.
Minería y Conflicto Social.
225
De Soto, en su documental no dice “hemos invitado a indígenas de Alaska” sino dice “hemos traído
indígenas de Alaska”.

201
 Sin embargo, la otra posibilidad que De Soto menciona también, es que se
otorguen a las comunidades derechos de superficie que les permitan participar
directamente en los beneficios de la explotación del subsuelo. Empero, también
señala que en ninguna de las alternativas planteadas, se considere la propiedad
comunal sino la propiedad individual, conforme ya señaláramos.

Al respecto, consideramos que proponer condiciones -incompatibles a la

concepción de propiedad de los pueblos indígenas y a la realidad de éstos- a las
alternativas de desarrollo de las comunidades, es poco serio y da la impresión que es un
trabajo apresurado. En el documental presentado, pone como ejemplo a comunidades
nativas que están occidentalizadas y no sirven para generalizar a todas las
comunidades226. Además, De Soto no ha podido probar que en el caso del desarrollo
económico de las comunidades indígenas de Alaska, tenga que ver la forma de la
propiedad (individual) y no el Sistema de propiedad de subsuelo (Sistema
Accesorio), que además, en el caso de las comunidades nativas peruanas parceladas
que ha mostrado, éstas no denotan desarrollo económico ni mucho menos. Sin
embargo, la Tribu Ute del sur de Estados Unidos, adquirió una empresa nativa hawaiana
226
A) “El pone el ejemplo de la comunidad de Maranquiari Bajo, pero ciertamente es un mal
ejemplo que no sirve para generalizar a todas las comunidades. Esta comunidad efectivamente está
parcelada porque ésta se diseño cuando ex trabajadores ashaninkas de la Peruvian Corporation e los
años 50 o 60 decidieron independizarse y compraron terrenos por su cuenta. Y recién en el 2004 han
conseguido su título comunal. Entonces sobre las parcelas ellos tienen un título comunal. Es una
comunidad que tiene 190 Hc. En el Perené, que es una de las zonas más colonizadas donde las
comunidades son las más fraccionadas que hay y donde ya no hay bosque...” (MARGARITA
BENAVIDES entrevista 09 de septiembre de 2009 por Christian Reynoso)
B) “(...) Maranquiari por ejemplo, es un caso entre varios de los que se puede encontrar en el
Perené, una cuenca sometida a intensos procesos de colonización desde la segunda mitad del siglo XIX,
donde los pocos indígenas que han quedado en ese asentamiento se han casado con población colona y
efectivamente han individualizado sus tierras...Por lo demás, el hecho de que muchos colonos tengan allí
títulos individuales y sean pobres, demuestra lo contrario de los que de Soto intenta probar en su
presentación...” (ALBERTO CHIRIF, El perro del hortelano recargado: El otro sendero (¿despistado?) de
Hernando de Soto. 18 de septiembre de 2009)

202
–con propiedad colectiva- de gas natural por US$ 123 millones y cuyos activos netos se
sitúan en más de US$ 1.500 millones, debido principalmente al arriendo por la tribu de
sus reservas de metano227. Entonces, el éxito empresarial de las comunidades de
afuera, no necesariamente tiene que ver con la propiedad individual, sino
básicamente con la propiedad del subsuelo.

Por otro lado, respecto de la segunda alternativa propuesta por De Soto, es

necesario mencionar que aplicándola a la propiedad comunal, resulta coherente con
nuestra propuesta de considerar la opción de titular integralmente los territorios
comunales, porque cómo hemos señalado, la debilidad o disfuncionalidad del título
no se encuentra precisamente en el de propiedad, sino más bien, en el de cesión en
uso. En tanto que, cuando se otorga un título a terceros para explotar recursos naturales
sobre el área cedida en uso a las comunidades, aún cuando esté demarcada como
territorio comunal, no es posible oponerse jurídicamente a este otro derecho.

Las Naciones Unidas, con el propósito de ayudar al sistema (de naciones unidas)
a integrar y transversalizar los asuntos de los pueblos indígenas en los procesos de
desarrollo228, ha establecido –entre otros- principios rectores como:

1. Las tierras y territorios de los pueblos indígenas deben ser reconocidos

jurídicamente, demarcados y protegidos de presiones externas.
2. Los pueblos indígenas tienen derecho a tierras usadas tradicionalmente.
3. Los pueblos indígenas tienen derecho a los recursos naturales en sus
tierras aun en países en donde los derechos al subsuelo y a los recursos
naturales pertenecen jurídicamente al Estado.

En este sentido, existe un reconocimiento internacional sobre la integridad de

los territorios indígenas, por lo tanto la posibilidad de titular las áreas cedidas en
uso se fortalece, considerando que la explotación del bosque constituye un tema
distinto al derecho superficial. Es necesario que esta posibilidad sea complementada
con un marco de herramientas que fortalezcan el –débil y constantemente
desconocido- derecho de negociación superficial que tienen las comunidades –
campesinas por ejemplo, para las actividades mineras- asimismo, hacerlo extensivo
para otras actividades.

El fortalecimiento de los derechos superficiales, ha sido abordado por el

Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos,
como una acción complementaria a las propuestas de cambio estructural de propiedad:

227
ICMM –CONSEJO INTERNACIONAL DE MINERÍA Y METALES. Revisión de Cuestiones de
Minería y Pueblos Indígenas. Marzo 2005.
228
GRUPO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. “Directrices sobre los asuntos
de los pueblos indígenas”. Febrero de 2008.

203
 Eguren señala al respecto que: “Las reglas de juego de acceso a los recursos
naturales podrían cambiarse perfectamente para que, sin necesidad de darles propiedad sobre
el subsuelo, las comunidades o los propietarios privados tengan derechos preferenciales sobre
los recursos que se encuentran bajo la superficie del suelo del que son dueños. Citamos solo
dos mecanismos posibles, a guisa de ejemplo: uno, estableciendo exigencias legales que
permitan que las negociaciones entre empresas y quienes tienen derechos sobre la superficie
sean más equilibradas; y dos, que estos propietarios sean, de oficio, socios accionistas de las
empresas y participen de sus beneficios aún cuando pudiera limitarse su capacidad de
intervención en algunas decisiones”229.

Son alternativas que sin duda merecen la atención de un debate amplio, más aún
cuando –paradójicamente- su colombroño, el congresista Juan Carlos Eguren, viene
desarrollando un trabajo sobre la propiedad del subsuelo y el cambio de sistema de
éste, es decir de Dominal a Fundiario230.

Lo cierto es que, mientras se buscan soluciones a los temas de territorio y

propiedad, es pertinente de forma paralela, evaluar y debatir elementos directos
que tienen que ver con el desarrollo económico de las comunidades indígenas, tales
como los temas tributarios, organización empresarial, distribución de canon, etc.
Empero, respetando el hecho que los pueblos indígenas basan sus preocupaciones
de desarrollo en un principio fundamental: La consulta y participación efectiva en
las decisiones que afectan sus vidas.

229
FERNANDO EGUREN. Artículo El misterio político de la propiedad. La Revista Agraria /111. Pág.
10-11. Septiembre de 2009.
230
Congresista de la República JUAN CARLOS EGUREN NEUENSCHWANDER. Documento de
Trabajo Propiedad del Subsuelo y los Recursos Naturales en el Perú: Situación y Soluciones al Conflicto
Económico y Social. Septiembre 2009.

204
4. RESERVAS TERRITORIALES PARA PUEBLOS INDÍGENAS EN
AISLAMIENTO VOLUNTARIO231

El Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo, señala que los pueblos
indígenas son amenazados por cualquier invasión de sus tierras y territorios y esta
vulnerabilidad es especialmente aguda para pueblos que viven en aislamiento
voluntario. Vivir en aislamiento es la expresión de su derecho de autodeterminación y a
decidir su propio presente y futuro232.

En este sentido, tratar sobre los pueblos indígenas en aislamiento voluntario,

es referirnos también a la problemática de la territorialidad de los pueblos
indígenas.

En la Amazonía peruana, también habitan una cantidad indeterminada de

pueblos indígenas caracterizados por no seguir un patrón de vida sedentario. Es
decir, no viven en un solo lugar o asentamiento, sino que se desplazan por el bosque
amazónico, probablemente refugiándose de las diversas amenazas a sus formas de vida.

Estos pueblos tradicionalmente en el Perú, como en otros países donde también

existen, han recibido distintas denominaciones. Según el lugar o el país donde se
ubiquen, se les conocen como “pueblos en aislamiento voluntario”, “pueblos aislados”,
“pueblos no contactados”, “pueblos ocultos”, “pueblos silvícolas”, “calatos”, “los sin
voz”, etc. A nivel de denominaciones legales, únicamente Brasil y Perú cuentan con
definiciones para estos pueblos. Brasil los denomina “indios isolados”, mientras que en
Perú, la legislación especial los denomina “pueblos indígenas en situación de
aislamiento”.

La noción de aislamiento se relaciona con el acto volitivo de evitar la interacción

con agentes de la civilización y de las sociedades nacionales. La decisión de aislamiento
es regularmente el producto de encuentros dramáticos con efectos negativos para su
sociedad: infecciones, enfermedades, epidemias y muerte; heridos y asesinados en actos
de violencia física (masacres, crímenes, desalojos, tiroteos, otros), exfoliación de sus
recursos naturales (fauna, flora, minerales, hidrocarburos, otros), secuestros y otros
eventos que en general vulneran su vida, territorios y entornos naturales233.

En el Perú, la Ley para la Protección de Pueblos Indígenas u Originarios en

Situación de Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial -Ley No 28736-,
establece como aislamiento “la situación de un pueblo indígena, o parte de él, que
ocurre cuando éste no ha desarrollado relaciones sociales sostenidas con los demás

231
Basado en el Capitulo I de “OJOS QUE NO VEN…La Justicia en el caso de los Pueblos Indígenas en
Aislamiento Voluntario del Napo Tigre VS. la petrolera PERENCO”. Handersson Casafranca y Henry
Carhuatocto. Septiembre 2009.
232
Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. “Directrices sobre los asuntos de los pueblos
indígenas”. Febrero de 2008.
233
CASAFRANCA, Handersson y CARHUATOCTO, Henry. “OJOS QUE NO VEN…La Justicia en el
caso de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario del Napo Tigre VS. la petrolera PERENCO”.
Septiembre 2009.

205
integrantes de la sociedad nacional o que, habiéndolo hecho, han optado por
descontinuarlas”234.

Respecto de los datos relevantes de los pueblos indígenas en aislamiento

voluntario, los estudiosos de estas poblaciones han señalado que la situación de
“aislamiento” de éstos, dificulta tener un conocimiento preciso sobre sus características
físicas, culturales y demográficas. Sin embargo, a pesar de ello han mencionado también
su alto grado de autonomía socio cultural, su dependencia a sus territorios y recursos
naturales a través de la práctica de actividades de subsistencia, tales como la
agricultura a pequeña escala, la caza, la recolección y la pesca, que realizan de acuerdo a
una dinámica de migraciones estacionales por sus amplios territorios. Aseguran también,
su rechazo al contacto sostenido con personas ajenas a sus culturas, probablemente por
temor a ser agredidos, su extrema vulnerabilidad frente a enfermedades -ajenas a
sus culturas, pero comunes entre nosotros, como la gripe por ejemplo- y, en la
mayoría de casos, a la amenaza que representa para ellos la sola presencia de agentes
externos en sus territorios.

Los expertos sostienen que, los pueblos indígenas en aislamiento voluntario

carecen de defensas inmunológicas frente a enfermedades externas que pueden
conllevar al exterminio de todo el grupo humano. En este contexto, la presencia de
terceros y la ejecución de actividades dentro de los territorios ocupados por ellos, ponen
en riesgo -fundamentalmente- su vida y su salud. Igualmente, la presencia de agentes
externos en sus territorios los mantiene en constante estado de intranquilidad,
exponiéndolos a inevitables enfrentamientos y desplazamientos territoriales.

Neptalí Cueva señala que los Pueblos Indígenas en Aislamiento, son pueblos
que están sujetos a tres tipos de vulnerabilidades235:

- Vulnerabilidad Biológica
- Vulnerabilidad Social Económica
- Vulnerabilidad Política

Respecto a la vulnerabilidad biológica, hemos mencionado que los pueblos

indígenas en aislamiento no han desarrollado defensas inmunológicas contra
enfermedades comunes entre la sociedad nacional. Una gripe significaría que podría
extinguir a todo un pueblo.

La vulnerabilidad social económica, esta relacionada con la situación en la

que se colocan estos pueblos indígenas, una vez que éstos han sido “contactados”.
Socialmente no son aceptados o no pueden adaptarse completamente a las sociedades
occidentales, pero tampoco pueden reinsertarse –por así decirlo- en su propia

234
Art. 3, Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y de
contacto inicial, publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, 18 de mayo de 2006.
235
DAR. “Hacia una Reglamentación de la Ley Nº 28736, Régimen Especial Transectorial de Protección a
Favor de Pueblos Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial” – 2007, Perú.

206
sociedad. La sociedad occidental, con toda su modernidad y desarrollo económico, logra
crear necesidades a estos pueblos, que antes de contactarlos, no conocían236.

Finalmente, en la vulnerabilidad política de los pueblos indígenas, nos

referimos a la escasa preparación del Estado para afrontar posibles contactos
forzados –teniendo en cuenta que los contactos constituyen emergencias de salud- es
decir no existe una adecuada política preventiva, ni mucho menos de reacción.

A esta situación, podemos señalar además que la Ley N° 28736, ha colocado a

los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario que contaban con Reservas
territoriales y los que tenían propuesta (expediente en trámite) en un estado de
indefensión, ya que dentro de la ley no tienen amparo legal porque no cuentan con
Decreto Supremo y legalmente no existen.

Es decir, esta ley solamente protege a aquellos pueblos que cuentan con un
decreto supremo reconociéndolos oficialmente. Lo que nos sugiere hacernos las
siguientes interrogantes:

¿Los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario existen porque cuentan

con un Decreto supremo? o ¿Se expide un Decreto supremo porque estos pueblos
existen?

Si aceptamos la primera interpretación, conllevaría a suponer, por ejemplo que,

los pueblos indígenas en aislamiento que fueron avistados, fotografiados y filmados por
el INRENA y la Sociedad Zoológica de Frankfurt –en un sobrevuelo en el Alto Purús
(septiembre de 2007)-, que no cuentan con un decreto supremo, ni gozan de una reserva
territorial ¿No se les debe proteger? ¿Sus derechos pueden ser vulnerados, porque no
cuentan con un decreto supremo que reconozca su existencia?.

Por otro lado, la historia nos ha mostrado que, el no llevar a cabo una política
de prevención de contactos con poblaciones indígenas en aislamiento voluntario, no
solamente induce al desplazamiento de estas poblaciones -contra su voluntad- de sus
territorios y entornos tradicionales -con la consiguiente pérdida de sus recursos
alimenticios y la ruptura de su relación simbiótica con la tierra-, sino, que afectan
gravemente la salud y vida de estas poblaciones. Pero además, se ha demostrado que
muchos de los miembros de estos pueblos han sido victimas de trata de personas,
victimas de esclavitud en pleno siglo XX, especialmente para el trabajo de tala.

En este contexto, las organizaciones indígenas y las especiales condiciones de los

pueblos indígenas en aislamiento voluntario, han obligado al Estado y otras instituciones

236
CASAFRANCA, Handersson y CARHUATOCTO, Henry. “OJOS QUE NO VEN…La Justicia en el
caso de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario del Napo Tigre VS. la petrolera PERENCO”.
Septiembre 2009.

207
a considerar la necesidad de delimitar áreas de protección para dichos pueblos. Primero,
las reservas territoriales y luego las reservas indígenas237.

Fuente CIPTA –AIDESEP 2005

237
En el marco de la Ley 28736.

208
Fuente WWF 2007

Reservas Territoriales:

209
 Reservas Territoriales:

La denominación de Reservas Territoriales nace de la Segunda Disposición

Transitoria de la Ley de Comunidades Nativas238 (posteriormente Decreto Ley Nº
22175), que considera la demarcación del territorio de las Comunidades Nativas cuando se
encuentran en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la
comunidad nacional, determinándose un área provisional de acuerdo a sus modos
tradicionales de aprovechamiento de recursos naturales, hasta que se hayan adquirido carácter
sedentario o se determinen sus migraciones estacionales. (…)”239

Las Reservas Territoriales son espacios geográficos o áreas demarcadas por

el Estado, de carácter provisional, que aún cuando el fin no sea –precisamente- el
de protección de pueblos indígenas en aislamiento, se pretende que en la práctica
otorguen condiciones mínimas de protección a dichos pueblos que se encuentran en
su interior, frente a las amenazas que se cierne sobre ellos conforme señalamos
anteriormente, ya que fueron creadas luego de que en 1980 gran parte de la población
de los Nahuas del río Mishagua, ubicados en Ucayali y Cusco, perecieron por
enfermedades respiratorias y gastrointestinales, como producto de los contactos con
madereros ilegales y trabajadores de una empresa petrolera240.

En efecto, estas áreas demarcadas para las reservas se realizaron al amparo de la Ley
de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva241, que además, los
incisos a) y b) del artículo 10º de la misma ley disponen que para la determinación del territorio
de las comunidades nativas cuando se encuentren en situación de contacto inicial y esporádico
con los demás integrantes de la comunidad nacional, se determinará un área territorial
provisional de acuerdo a sus modos tradicionales de aprovechamiento de los recursos
naturales, hasta que se definan su condición de establecimiento.242

Al amparo de las disposiciones señaladas y, principalmente, por impulso de las

organizaciones indígenas en el Perú se crearon cinco Reservas Territoriales:

238
Inicialmente de la Segunda Disposición Transitoria del Decreto Ley N° 20653.
239
DERECHO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES, 2007, Pág. 59, Hacia una Reglamentación de
la Ley Nº 28736 Régimen Especial Transectorial de Protección a favor de Pueblos Indígenas en
Aislamiento y Contacto Inicial.
240
Luego de ese trágico suceso, las organizaciones indígenas y otras entidades se plantearon por primera
vez la posibilidad de concretar lo establecido en el artículo 10º del Decreto Ley Nº 22175, Ley de
Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva, de establecer Reservas
Territoriales para la protección de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, de
esta manera, se establece en febrero de 1990, la primera Reserva Territorial Kugapakori Nahua con la
Resolución Ministerial Nº 00046-90-AG/DGRAAR, que luego en el 2003 se eleva de categoría legal con
el Decreto Supremo Nº 028-2003-AG; luego de ello, se establecerían otras Reservas Territoriales en los
departamentos de Ucayali y Madre de Dios.
241
El Decreto Ley Nº 22175, Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de
Selva, dispone la determinación de áreas territoriales provisionales para las comunidades nativas que se
encuentren en situación de contacto inicial y esporádico con los demás integrantes de la comunidad
nacional, hasta que definan su condición de establecimiento definitivo para proceder a titularlos.
242
CASAFRANCA, Handersson y CARHUATOCTO, Henry. “OJOS QUE NO VEN…La Justicia en el
caso de los Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario del Napo Tigre VS. la petrolera PERENCO”.
Septiembre 2009.

210
 a) La Reserva Kugapakori, Nahua, Nanti y otros establecida por Decreto
Supremo Nº 028-2003-AG, publicado en el diario oficial “El
Peruano” el 25 de julio de 2003;
b) La Reserva Murunahua, establecida por Resolución Directoral
Regional Nº 000-189-CTARU-DRA, del 01 de abril del año 1997,
publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de marzo de 2007.
c) La Reserva Mashco-Piro, establecida por Resolución Directoral
Regional Nº 000190-97-CTARU/DRA del 01 de abril del año l997,
publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de marzo de 2007.
d) La Reserva Ishconahua, establecida por Resolución Directoral
Regional Nº 00201-98 CTARU/DRA del 11 de junio del año 1998,
publicada en el diario oficial “El Peruano” el 23 de marzo de 2007; y
e) La Reserva para pueblos indígenas en aislamiento de Madre de Dios,
establecida por Resolución Ministerial Nº 427-2002-AG, publicada en
el diario oficial “El Peruano” el 22 de abril de 2002.

Reserva Territorial Nahua Kugapakori Nanti superpuesta por el Lote 88 Camisea y

pobladores Nanti del Bajo Urubamba en Contacto Inicial243

243
Fotos de Shinaí Serjali.

211
 Decimos que estas reservas se crearon principalmente por impulso de las
organizaciones indígenas, porque fueron éstas, las que se encargaron de demostrar la
existencia de las amenazas que acechaban sobre la vida y la salud de estos pueblos
indígenas en aislamiento. Las propias organizaciones indígenas, evidenciaron que sus
hermanos en aislamiento voluntario carecen de defensas inmunológicas frente a
enfermedades externas y que pueden conllevar al exterminio de todo el grupo humano o
de gran parte de ellos y afirmaron que su única fuente de sobrevivencia, son los recursos
naturales que se encuentran en los lugares donde habitan.

Por otro lado, sobre las Reservas Territoriales, Gamboa Balbín señala que, de
acuerdo a la interpretación del artículo 10° de la Ley Nº 22175 y de los artículos 4°, 5° y
6° del Reglamento de la Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las
Regiones de Selva y Ceja de Selva, se establece un régimen complementario de
protección a estos pueblos indígenas nómadas, creándose de esta manera las “reservas
territoriales” del Estado a favor de estos grupos indígenas. Asimismo, precisa Gamboa
que interpretando las normas que le otorgan facultades de demarcación territorial,
el Ministerio de Agricultura y las Direcciones Regionales Agrarias han “protegido”
formalmente los territorios y derechos conexos a éstos, de los pueblos indígenas en
aislamiento voluntario y contacto inicial a través de las reservas territoriales,
creadas por diversas normas desde 1990. En consecuencia, habría funcionado -por
defecto- un sistema “mixto” de protección de los recursos naturales y de los
derechos colectivos de estos pueblos indígenas244.

Un aspecto que denotaría una debilidad jurídica de estas reservas, es el

procedimiento y el dispositivo que las crea. Ninguno de los artículos del Decreto Ley
N° 22175 señala cuál es la disposición legal por la que se aprueba el acto administrativo
de constituir una Reserva Territorial, razón por la cual en la práctica, se han hecho
mediante diversos dispositivos, tales como: decretos supremos, resoluciones
ministeriales, resoluciones directorales o normas regionales.

Sin embargo, lo cierto es que esas referencias contenidas en la Ley 22175, en la

práctica, dieron lugar al establecimiento de “zonas de protección” de los pueblos
indígenas en aislamiento voluntario, aún cuando la finalidad era distinta a la protectora.

Al respecto, Francisco Ballón señala que:

“...en efecto, esa brevísima referencia devino en un desarrollo práctico con el

reconocimiento de “reservas” basadas en un piso legal cuya orientación era lo comunal
y una demarcación territorial signada por la frágil provisionalidad. (…) de manera que
el presupuesto de tal demarcación era desembocar en títulos comunales que reflejan la
realización de alguna de las dos opciones esperadas por la Ley de Comunidades
Nativas: el a) “cuando hayan adquirido carácter sedentario”, o el b) “cuando realicen
migraciones estacionales” los espacios así ocupados. En alguno de estos dos esquemas

244
GAMBOA, Cesar. DAR “Hacia una Reglamentación de la Ley Nº 28736, Régimen Especial
Transectorial de Protección a Favor de Pueblos Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial” – 2007,
Perú

212
 de asentamiento es que la Segunda Disposición Transitoria impelía a “las comunidades
nativas en contacto inicial y esporádico” a transformarse. Luego de definida la
condición de la residencia/desplazamiento y gracias a la previsión realizada, se les
daría un título comunal de propiedad245.

En este sentido, el grado de protección que las reservas territoriales pudieran

brindar a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, es ínfimo -por no decir
ninguno- aún cuando el efecto de su consonancia fonética sea el más agradable para las
organizaciones indígenas. Sin embargo, el factor más importante –de protección- no se
da en realidad, razón por la cual, es permitido el ingreso de extraños a estas reservas y
hasta se permite la explotación de recursos naturales una reserva territorial.

Esta deficiencia protectora de las reservas territoriales, obedece a que su

finalidad no es de protección, sino de establecer derechos expectaticios de
propiedad para los pueblos indígenas nómadas, pero condicionándolos a patrones
de vida sedentarios, es decir condiciones culturalmente extremas a su actual modo
de vida.

Por lo tanto, estas demarcaciones especiales que comprenden las Reservas

Territoriales, en primer lugar no garantizan ni eficiente ni eficazmente la protección de
los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Las normas que las crearon, no tienen el
suficiente peso jurídico para oponerse a las permisiones legales que autorizan irrumpir
en dichas reservas, para el ejercicio de diferentes actividades, especialmente las
extractivas. La ausencia formal de la finalidad protectora, ha impedido que se
implementen mecanismos de protección y prevención favorables a dichos pueblos.

El ex Relator Especial de Naciones Unidas, Rodolfo Stavenhagen da algunos

alcances que precisan la fragilidad o debilidad de las reservas territoriales respecto
de la protección y el propio reconocimiento de derechos (a la vida, la salud, medio
ambiente, etc.) a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario.

“33. Especialmente compleja es la problemática que surge cuando distintas

disposiciones legales relativas a los pueblos indígenas no han sido suficientemente bien
interpretadas por distintas instancias del Estado o cuando los principios
constitucionales de protección de los derechos humanos van siendo progresivamente
diluidos a través de las normas legales subsidiarias. Un caso ilustrativo de este dilema
se ha venido dando en el Perú, en donde el Decreto Ley N º 22175 rige las reservas
territoriales de los pueblos indígenas “en aislamiento voluntario o contacto inicial”. De
las cinco reservas territoriales existentes, todas han sido delimitadas pero se
superponen con concesiones mineras, de hidrocarburos o forestales que vulneran
diversos derechos individuales o colectivos de los pueblos indígenas. El Estado no ha
definido aún la política, el marco jurídico ni la institucionalidad necesaria para la
protección de los derechos de las comunidades indígenas de la Amazonía peruana. Se
ha podido constatar el daño producido a estos pueblos por diversos agentes sociales y
económicos que entran en contacto permanente con ellos”.
245
BALLÓN, Francisco. ¿Y si la derogamos? La Textura Abierta Versus el Formalismo. DAR “Hacia una
Reglamentación de la Ley Nº 28736, Régimen Especial Transectorial de Protección a Favor de Pueblos
Indígenas en Aislamiento y en Contacto Inicial” – 2007, Perú

213
 34. En 2005 la preocupante situación de los pueblos indígenas de la Amazonía peruana,
afectados también por un gasoducto que atraviesa su región, condujo a la creación de
una Comisión Especial que elaboró un proyecto de ley de protección de los pueblos
indígenas en aislamiento voluntario o contacto inicial. Pero el Congreso dictaminó un
proyecto de ley distinto que limita y desarticula el régimen especial de protección de
estos pueblos propuesto por la Comisión Especial. En caso de ser aprobada, esta ley
dejaría desprotegidas a las comunidades indígenas de estas reservas” 246.

No obstante estas deficiencias, la sola demarcación de las reservas

territoriales han permitido que, de alguna manera, las organizaciones indígenas
intenten salvaguardar los derechos colectivos en general, de los pueblos indígenas
en aislamiento voluntario. Razón por la cual, además de las reservas ya creadas, la
AIDESEP y otras organizaciones, solicitaron la creación de cinco nuevas Reservas
Territoriales ubicados en los departamentos de Loreto y Ucayali.

Las propuestas de reservas son las siguientes:

1. Propuesta de Reserva Territorial Tapiche, Blanco y Yaquerama (Yavarí

Tapiche): Ubicado en el departamento de Loreto; se inició el trámite de creación
el 18 de febrero del 2003.
2. Propuesta de Reserva Territorial Napo Tigre: Ubicado en el departamento de
Loreto; se inició el trámite de creación el 18 de febrero del 2003.
3. Propuesta de Reserva Territorial Kapanawa (Maquía Callería): Ubicado en los
departamentos de Loreto y Ucayali; se inició el trámite de creación el 18 de
noviembre del 2005.
4. Propuesta de Reserva Territorial Yavarí Mirim: Ubicado en el departamento de
Loreto; se inició el trámite de creación el 15 de septiembre del 2003.
5. Propuesta de Reserva Territorial Cashibo Cacataibo: Ubicado en los
departamentos de Loreto y Ucayali; se inició el trámite de creación el 14 de
octubre de 1999.

Los trámites se iniciaron en las Direcciones Regionales de Agricultura de los

Departamentos de Loreto y Ucayali. Posteriormente fueron remitidas al Instituto
Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos –
INDEPA-, quienes hasta la fecha no han retomado los trámites para declararlas de
acuerdo a ley.

246
STAVENHAGEN, Rodolfo. Las Cuestiones Indígenas. Los derechos humanos y las cuestiones
indígenas. Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas. 62º período de sesiones. Tema 15 del programa provisional. Comisión de
Derechos Humanos. Distr. GENERAL. E/CN.4/2006/78. 16 de febrero de 2006.

214
 Reservas Indígenas:

Respecto de las Reservas Indígenas, éstas constituyen una denominación que

otorga la Ley Nº 28736, a las tierras delimitadas por el Estado peruano, de
intangibilidad transitoria, a favor de los pueblos indígenas en situación de
aislamiento o en situación de contacto inicial, y en tanto mantengan tal situación, para
proteger sus derechos, su hábitat y las condiciones que aseguren su existencia e
integridad como pueblos247.

La Ley Nº 28736, para la Protección de Pueblos Indígenas en Situación de

Aislamiento y en Situación de Contacto Inicial, señala que ésta tiene por objeto,
principalmente, garantizar la vida y salud de estos pueblos. Dispone que para
reconocer a un grupo humano la categoría de Pueblo Indígena en Situación de
Aislamiento, se realiza a través de decreto supremo, igual procedimiento se prevé
para la creación de las Reservas Indígenas, que se reconocen como tal mediante otro
decreto supremo distinto al que reconoce al pueblo a favor de quien se creará la reserva.

El mencionado dispositivo legal, declara la intangibilidad de las Reservas

Indígenas, salvo cuando se encuentren recursos naturales susceptibles de
extracción y que resulten de necesidad nacional248.

De las cinco reservas creadas, todas con anterioridad a la Ley 28736, solamente
una cuenta con decreto supremo. Sin embargo, ésta no es intangible ya que al estar
superpuesta por el proyecto Camisea, no es posible en la práctica, impedir el
ingreso de las personas.

La formulación, dirección y aprobación de políticas, programas y proyectos de

protección a los Pueblos Indígenas en Aislamiento, está a cargo del Instituto Nacional de
Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano- INDEPA, el mismo que en
la actualidad pasa por un momento de inestabilidad, puesto que a inicios del año 2007
fue fusionado al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social –MIMDES-, posteriormente
se ha logró que se le devuelva su autonomía, empero su adscripción hasta hace poco
continuaba dependiendo del MIMDES249, actualmente se la adscrito a la Presidencia del
Consejo de Ministros250.

Si bien es cierto, es un gran avance contar con una ley especializada para los
pueblos indígenas en aislamiento voluntario y, es gratificante saber que se cuenta con
una figura legal que delimita un espacio de protección para estos pueblos, también es
cierto que esta situación tiene sus propias deficiencias.

247
Artículo 2° de la Ley Nº 28736. Ley Para La Protección De Pueblos Indígenas U Originarios En
Situación De Aislamiento Y En Situación De Contacto Inicial.
248
Artículo 5º inc. c) Ley 28736.
249
Es necesario precisar que desde la creación del INDEPA, no se ha establecido ninguna reserva
indígena, es más, ni siquiera se ha dispuesto la revalidación de las reservas ya creadas con dispositivos
distintos a decretos supremos.
250
Decreto Supremo Nº 022-2010-PCM. Publicado en El Peruano, el 10 de febrero de 2010.

215
 En primer lugar, creemos que es innecesario que las Reservas Territoriales,
para su adecuación a la norma, tenga que pasar por un proceso “nuevo” de
categorización, desconociendo los dispositivos legales que las crearon, es decir como
si éstas no existieran251, cuando lo más conveniente, es la categorización y/o
reconocimiento automático.

Entre otros aspectos, uno relevante para efectos de crítica, es el referido a la

“intangibilidad” de las reservas indígenas. Conforme se hiciera mención en los
párrafos precedentes, el Artículo 5º de la Ley Nº 28736, dispone que las reservas sean
intangibles -en tanto mantengan su condición de tales-, no se otorgarán derechos para el
aprovechamiento de recursos naturales en su interior, excepto si se encuentran recursos
naturales cuya explotación resulte de necesidad pública para el Estado. Es decir, que la
intangibilidad se pierde cuando se determina que hay recursos naturales necesarios
para el Estado.

Al respecto, la intangibilidad otorgada por ésta ley para las Reservas

Indígenas en comparación con las Reservas Territoriales, que no son consideradas
como espacios intangibles, es un gran logro. Sin embargo, la declaración de
“necesidad pública” con frecuencia se reviste de subjetividades, no obstante ésta se
otorgaría mediante una norma legal, según algunas teorías del derecho
administrativo, las fundamentaciones amparadas solamente en la “necesidad
pública”, “interés de la nación”, etc., son justificaciones que encubren
arbitrariedades del Estado, para imponer por la fuerza lo que no pueden hacerlo
con la razón.

Por otro lado, tanto la AIDESEP, como, la Federación Nativa del Río Madre de
Díos y Afluentes –FENAMAD252- han manifestado públicamente ante las autoridades
peruanas que la “Ley Nº 28736, para la Protección de los Pueblos Indígenas en
situación de Aislamiento Voluntario y en situación de Contacto Inicial’ vulnera el
derecho de los pueblos indígenas en aislamiento”.

Algunas de las razones que alegan para sustentar sus objeciones se refieren a que:
i) La ley “no reconoce los derechos territoriales ancestrales de los pueblos indígenas
en aislamiento y no asegura la necesaria intangibilidad de las Reservas Territoriales
frente al otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos naturales”; ii) “la
ley sustituye la figura “Reserva Territorial” por otra “Reserva Indígena”, que por su
ambigüedad no garantiza adecuadamente los derechos territoriales de los pueblos
en aislamiento”; y iii) “en contra de lo estipulado en el Convenio 169 OIT, se excluyen a
las organizaciones indígenas de participar en la Comisión responsable de reconocer la
categoría de pueblo en aislamiento o en contacto inicial y en el reconocimiento oficial de
Reservas” 253

251
Segunda Disposición Final Ley 28736.
252
Organización representativa de los Pueblos Indígenas de Madre de Dios
253
FEDERACIÓN NATIVA DEL RÍO MADRE DE DÍOS Y AFLUENTES (FENAMAD), Carta Nº 097-
2007-FENAMAD, dirigida al Sr. Manuel Figueroa Quintana. Presidente Ejecutivo, Instituto Nacional de

216
 En este sentido, podemos afirmar que, mientras las Reservas Territoriales son
áreas delimitadas con propósitos diferentes a la protección de los pueblos indígenas en
aislamiento voluntario, en las Reservas Indígenas específicamente se reconoce que son
áreas para proteger sus derechos, su hábitat y las condiciones que aseguren su existencia
e integridad como pueblos.

Haciendo un balance general, si bien la Ley Nº 28736 no es un “norma

perfecta”, lo cierto es que antes de esta ley una Reserva era más vulnerable que
ahora, tanto a nivel administrativo como a nivel de campo. Sin embargo, la
intangibilidad relativa, constituye todavía un problema para estos pueblos. Siendo
necesario precisar que el propio Convenio 169 de la OIT prescribe:

“Artículo 14.- Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y

de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos
apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero que
hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de
subsistencia. A este respecto, deberá prestarse particular atención a la situación de los
pueblos nómadas y de los agricultores itinerantes.”

En este contexto es necesario reformar la Ley Nº 28736, respecto del

reconocimiento automático de las reservas territoriales existentes como reservas
indígenas y de la intangibilidad relativa de las Reservas, así como otros puntos de
procedimiento que contiene la Ley y su Reglamento, de hecho ya existe un dictamen
aprobado de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y
Ecología del Congreso de la República, que modifica y mejora las condiciones de esta
ley, lo lamentable es que ese dictamen desde hace dos años está a la espera de ser
incluido en la Agenda del Pleno para su debate.

Por su parte, el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los

Pueblos Amazónicos, ha visto necesario plantear las siguientes acciones, relativas a los
Pueblos Indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial de la Amazonía:

(...)

Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano - INDEPA. Puerto Maldonado, 24 de Febrero

del 2007.

217
 Si bien es cierto que estas acciones propuestas por el Grupo Nacional, no
abordan a profundidad la real problemática de los Pueblos Indígenas en Aislamiento
Voluntario, la Acción G 1.4. resulta encaminada a atender la vulnerabilidad política
de dichos pueblos.

Esta acción presupone una identificación individual de cada miembro que ha

dejado de pertenecer a un pueblo en aislamiento, por ende la necesidad de identificarlos
individualmente. Sin embargo, esta acción así como todas las demás, deben ser
evaluadas y especialmente comparadas con la situación brasileña, cuyo país posee
suficiente experiencia en relación a la política de contactos y atención a pueblos en
aislamiento.

218
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221
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DEL
“INFORME SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS PUEBLOS
INDÍGENAS”
I. CONCLUSIONES GENERALES:

1. El Estado peruano, como en la mayoría de los estados de la región, ha

desarrollado sus ideas sobre las culturas desde el razonamiento de que
las sociedades son homogéneas, o deberían tender a serlo, por lo que ha
ido sucumbiendo a la idea de considerar un requisito para su adecuada
configuración la homogenización social y cultural y se ha acostumbrado a
confundir la “unidad nacional” con la homogeneidad, igualdad y
uniformidad.

2. El Estado debe ser la expresión de su diversidad cultural, no sólo en el plano

formal sino en su dimensión política y jurídica. Desde un enfoque de
interculturalidad, el derecho constitucional a la “identidad étnica y cultural”
ha transformado la idea de Igualdad como homogeneidad, a la Igualdad
como diferencia.

3. Ante la evidente heterogeneidad cultural del Estado peruano, que ha

empezado a manifestarse socialmente a través de las reivindicaciones
indígenas que han ido produciendo un reacomodo social y una afirmación
étnica, debe hacerse una evaluación sobre en cuánto el Estado está
expresando la diversidad pluricultural que presentan todas las culturas
coexistentes y consideradas minoritarias sobre todo por criterios de raza
o etnicidad; considerando que los derechos a la identidad étnica y cultural,
dentro del Principio de Unidad Constitucional, se entrelazan con el derecho
a la Igualdad, nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.
Por tanto, las políticas públicas para los pueblos indígenas deberán darse
dentro de ese contexto.

4. Conforme a la información cursada por las diferentes instituciones estatales a

la Comisión Especial Multipartidaria, incluida como anexos del presente
informe, el Estado peruano no ha construido políticas públicas específicas
para los pueblos indígenas en el marco de lo establecido en la
Constitución y en el conjunto de los derechos del Convenio Nº 169.

5. Las acciones desarrolladas por distintas entidades sectoriales no han sido

formuladas con participación de los pueblos indígenas o con sus
organizaciones representativas, y en cuanto a su aplicación éstas no han
sido consultadas. Los antecedentes del Plan Prioritario del 2001 por el
gobierno de transición y, en el 2008 – 2009 por el Gobierno actual, mediante
las Mesas de Diálogo con organizaciones indígenas amazónicas, no han

222
 comprendido a los pueblos indígenas andinos y no se han efectivizado en
su mayor parte, junto al hecho de que en el Poder Legislativo aún no se
aprueban las leyes que han sido demandadas por distintas instituciones,
como la Defensoría del Pueblo y las propias organizaciones indígenas.

6. El Estado no cuenta con la institucionalidad necesaria para dar atención

integral a la problemática de los Pueblos Indígenas y dar cumplimiento a
lo establecido por la Constitución Política del Perú y el Convenio Nº 169.

7. La institucionalidad existente es INADECUADA para garantizar la

protección de la propiedad territorial de las comunidades, como es el
caso de COFOPRI y, es DÉBIL E INSUFICIENTE para el caso de
entidades como INDEPA, el CENSI en Salud o la DIGEIBR en
Educación, que cuentan tanto con recursos limitados como con débil
escucha y apertura para la participación de los pueblos indígenas y sus
organizaciones. Esta debilidad se expresa y se amplifica en el nivel de la
mayoría de los gobiernos regionales y locales con población indígena, salvo
pocas excepciones.

II. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS:

A) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO I: INSTITUCIONALIDAD Y

REPRESENTACIÓN

Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:

1 El Estado peruano cuenta con una muy débil institucionalidad para dar
atención integral a la problemática de los Pueblos Indígenas y dar
cumplimiento a lo establecido por la Constitución Política del Perú respecto
a los derechos a la igualdad ante la ley y a la no discriminación de cualquier
índole, en particular por condiciones étnicas y culturales. Esto presupone el
reconocimiento y protección de la pluralidad étnica y cultural de la Nación
(Artículo 2°, inc. 2 y 19), la aplicación del Convenio 169 de la OIT y los
derechos a que da garantía, como en lo que toca al Estado peruano en el Año
internacional del Acercamiento entre las Culturas establecido por las Naciones
Unidas, lo cual hace indispensable su debido reconocimiento constitucional con
pleno reconocimiento del valor de las culturas originarias del Perú y de su
patrimonio como pueblos indígenas u originarios con aportes incontables para el
desarrollo del país.

2 El Estado debe otorgar un tratamiento especial a las lenguas y derechos

lingüísticos mediante la generación de una institucionalidad específica y la
formulación de políticas lingüísticas que garanticen el respeto al uso de sus
lenguas originarias y el fomento de la normalización de lenguas, en los
territorios de dichos pueblos.

223
 3 Se debe materializar el derecho de representación política de los pueblos
indígenas en el Poder Legislativo en una circunscripción especial, como en
las instancias de nivel nacional especial, como en las instancias de otros
poderes del Estado.

4 El INDEPA no ha cumplido con la construcción, concertación y

planificación de políticas públicas para los Pueblos Indígenas, por lo cual se
requiere de una institucionalidad mayor que actualmente no existe.

5 De lo concluido anteriormente, se hace indispensable contar con una

institucionalidad mayor para dar solución a la insuficiencia institucional,
mediante la creación de un Ministerio de los Pueblos Indígenas, que se
constituya en rector de las políticas públicas en materia indígena, que
ofrezca una atención duradera y sostenible a los pueblos originarios.

RECOMENDACIONES

En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del
Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de
Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas,
corresponde:

1. RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, con Participación de los

Pueblos Indígenas:

1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios

de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, considere aprobar y
coordinar la implementación de un Registro Nacional Indígena, con la
programación de un Censo Indígena cada cuatro años, con participación del
Instituto Nacional de Estadística e Informática, la RENIEC, el INDEPA y otras
entidades pertinentes, con conocimiento y participación de las organizaciones de los
pueblos indígenas.

1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios

de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, considere elaborar y
ejecutar las políticas y mecanismos de tratamiento transversal y sectorial de la
problemática indígena, a través de la creación de un Instituto Nacional de
Lenguas que respete la fonética y la libertad de expresión y escritura en su lengua.
Asimismo, la creación de un Centro de Estudios e Investigación para los pueblos
indígenas que organice una base estadística y el tratamiento de sus factores
demográficos, territoriales y culturales.

1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios

de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, procedan a desarrollar e
implementar las políticas y mecanismos de tratamiento transversal y sectorial

224
 de la problemática indígena, y a consolidar los acuerdos de las Mesas de
Diálogo del Grupo Nacional.

1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM, que en el uso de sus
facultades, proceda a modificar la normativa referida al INDEPA para su
reestructuración como órgano técnico especializado, de carácter
TRANSITORIO hasta la creación de la respectiva cartera Ministerial con la
disposición presupuestal necesaria, garantizando la participación de las
organizaciones indígenas.

2. RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que previa

consulta a los pueblos indígenas:

2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y

Afroperuanos, Ambiente y Ecología, de Constitución y Reglamento, en el
marco de sus facultades, consideren dictaminar iniciativas legislativas que
otorguen pleno reconocimiento de los Pueblos Indígenas a través de la
creación de un Registro Nacional Indígena, el que deberá ser actualizado con
la realización de censos periódicos a los Pueblos Indígenas u Originarios254.

2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y

Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus
facultades, consideren presentar para su aprobación por el pleno el dictamen
sobre el Proyecto de Ley para la preservación y uso de las Lenguas
Originarias del Perú255 que garanticen los derechos lingüísticos de la población
indígena.

2.3 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, en el marco de sus facultades, considere dictaminar el
Proyecto de Ley Nº 3475/ 2009-CR que Incorpora la Representación
Parlamentaria Indígena en el Congreso de la República, y establece una
circunscripción nacional especial indígena para la elección de una
representación nacional específica en el Poder Legislativo. De forma particular
y alternativa, se propone considerar la cuota indígena parlamentaria y el
Proyecto de Ley Nº 2728-2008.256

2.4 A través de las Comisiones de Educación y de Constitución y Reglamento;

así como la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,
Ambiente y Ecología, que en el marco de sus facultades, consideren la fusión
del futuro Ministerio de los Pueblos Indígenas con el Ministerio de la
Cultura, propuesto por el Poder Ejecutivo a través del Proyecto de Ley Nro.
3622/2009-CR. La estructura del nuevo ministerio deber considerar la creación

254
Aporte de Congresista Maria Sumire, Oficio Nº 815-08-09-MCSC/CR
255
Dictamen del Proyecto de Ley Nº 806-2006, de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
256
Aporte de Congresista José Macedo y pedido de Congresista María Sumire.

225
 de un Instituto Nacional de Lenguas, como de un Centro de Estudios e
Investigación sobre los pueblos indígenas, así como del Registro Nacional
Indígena.

2.5 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, en el marco de sus facultades, evaluar y hacer
seguimiento a las acciones del Poder Ejecutivo en todos sus sectores respecto
al desarrollo e implementación de las políticas y mecanismos de tratamiento
transversal y sectorial de la problemática indígena, como del cumplimiento
efectivo de los acuerdos de las comisiones conformadas en el Grupo Nacional
de la Mesa de Diálogo en coordinación y consenso con las organizaciones
indígenas.

3. RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES:

3.1 A través de los Gobiernos regionales y Municipales con poblaciones y territorios

indígenas, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su
planificación, gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo,
incluyendo a las poblaciones indígenas como tal. Asimismo, apoyen el
cumplimiento de los acuerdos de las comisiones conformadas en el Grupo Nacional
de la Mesa de Diálogo con la PCM, para su implementación consensuada con las
organizaciones indígenas en base a procesos de consulta y audiencia pública.

B) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO II: EDUCACIÓN INTERCULTURAL

BILINGÜE

Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:

1. Se debe declarar de interés y emergencia nacional la Educación

Intercultural Bilingüe, en particular en la educación rural257, a fin de que se
implemente como política pública, para atender a las generaciones de niños
y jóvenes de los pueblos indígenas en todos los niveles de la Educación,
inicial, primaria, secundaria y superior, con pertinencia y orientación
intercultural.

2. Es necesaria la definición de una Política Nacional de Educación

Intercultural consultada a los pueblos indígenas, que incluya la elaboración
curricular pertinente. Asimismo, la producción de textos escolares en el marco de
la cultura de cada pueblo y de los Proyectos Educativos Regionales, en
aplicación de lo establecido en el Convenio 169.

3. Establecer un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe con

tratamiento preferente dentro del sistema educativo regional y nacional,
orientado a favorecer el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas,

257
Aporte de Congresista José Macedo.

226
 con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y
comunidades. Para ello, las Direcciones Regionales de Educación con sus
correspondientes Unidades de Gestión Educativa de las regiones con pueblos
indígenas, deben definir su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos
y financieros.

4. Se debe garantizar la Institucionalización y optimización de las instancias de

formación docente en educación intercultural bilingüe según la cultura de
cada pueblo, SIN EVALUACIONES EXCLUYENTES como la nota 14, con
requisitos de evaluación según su realidad; con reconocimiento y mejoramiento
profesional, y con participación de los representantes de las organizaciones
indígenas y comunidades de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169.

5. Es necesario que el Estado reconozca a las Instituciones Educativas de

Gestión Comunal (IEGECOM) y efectúe el pago oportuno a los docentes de
EIB que atienden en ellas, con miras a la creación de plazas docentes bilingües
permanentes en las comunidades y contratación de profesores bilingües
indígenas. Estas se definirán en base a la oferta y demanda educativa y en
términos de equidad e inclusión, e indicadores de desarrollo docente y
administrativo según territorio, asentamiento poblacional, pertinencia cultural,
desarrollo comunitario y geoeconómico regional, con participación de los
representantes de las organizaciones indígenas y comunidades; considerando
diversas experiencias innovadoras como la educación en alternancia258, los
yachachiq`s u otros más.

6. El Ministerio de Educación debe proceder a la evaluación y reajuste del

Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) con
participación de los representantes de las organizaciones indígenas y
comunidades a fin de redefinir las estrategias y metas necesarias para
eliminar las brechas de inequidad de género a favor de las mujeres, así como
articular la educación formal con la educación comunitaria intercultural, con
participación de los representantes de las organizaciones indígenas y
comunidades.

RECOMENDACIONES

En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del
Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de
Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas,
corresponde:

RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, con Participación de los pueblos

indígenas:

258
Aporte de Congresista Rolando Reátegui

227
1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los
Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, elaboren e
implementen políticas y mecanismos de capacitación y actualización de sus
recursos humanos y funcionarios en el enfoque intercultural y de derechos,
en aplicación del Convenio 169, para una atención pertinente a los usuarios
provenientes de pueblos indígenas.

1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio

de Educación, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las
políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento del desarrollo curricular y la
producción de textos escolares y materiales educativos, en el marco de los
Proyectos Educativos Regionales y de la coordinación y consenso con las
organizaciones de los pueblos indígenas, como de los Consejos Nacional y
Regionales de los Pueblos Indígenas.

1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus
facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación
y tratamiento para el reconocimiento oficial de las instituciones educativas
de gestión comunal (IEGECOM) y del pago a los docentes de EIB, como
alternativa transitoria hasta proceder con la creación de plazas docentes
bilingües permanentes en las comunidades de acuerdo a nuevos criterios e
indicadores de desarrollo y definición de la oferta y demanda educativa en
términos de equidad e inclusión, para asegurar una cobertura al 100% en todos
los niveles, con participación de los representantes de las organizaciones
indígenas y comunidades.

1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus
facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de
fortalecimiento de las instituciones de formación docente en educación
intercultural bilingüe como Institutos Superiores Pedagógicos y
Universidades, situados en las regiones con pueblos indígenas, cuyo
restablecimiento debe efectuarse con carácter de emergencia educativa para los
años 2010 y 2011. Los procesos de evaluación e ingreso se determinarán en base
a indicadores y normas distintas al resto de la educación superior, sustentados en
criterios de discriminación positiva, equidad e inclusión, en un enfoque
intercultural y de etnoeducación, a fin de asegurar el derecho a la educación de
los pueblos indígenas en sus actuales y próximas generaciones, y favorecer
competencias para el desarrollo, con participación de los representantes de las
organizaciones indígenas y comunidades.

1.5 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio

de Educación, que en el uso de sus facultades, procedan a la evaluación y
reorientación del Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización
(PRONAMA) con participación de los representantes de las organizaciones
indígenas, para redefinir los programas de alfabetización de adultos con enfoque

228
 intercultural bilingüe y las estrategias necesarias en función del desarrollo
comunitario local y regional.

1.6 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerio de Educación y de la Mujer y Desarrollo Social, que en el uso de
sus facultades, procedan a la evaluación, reajuste y reorientación del
Programa JUNTOS, con participación de los representantes de las
organizaciones indígenas y comunidades para su adecuación a la Política
Nacional de Educación Intercultural y a los Proyectos Educativos
Regionales, en función del desarrollo comunitario local y regional.

RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta

a los Pueblos Indígenas:

2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, considere
evaluar y hacer seguimiento a la gestión del Ministerio de Educación en
aplicación de una Política Nacional de Educación Intercultural para todos y de la
Educación Intercultural Bilingüe.

2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, dictaminar
las iniciativas legislativas relativas a la modificación de los Artículos 19° , 20°,
25°, 26°, Títulos III y IV de la Ley General de Educación N° 28044, que permitan
la creación y funcionamiento de un Subsistema de Educación Intercultural
Bilingüe con tratamiento preferente dentro del sistema educativo regional y
nacional, orientado a favorecer el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas,
con la prioridad y recursos necesarios, con participación de los representantes de las
organizaciones indígenas y comunidades .

2.3 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, dictaminar
las iniciativas legislativas relativas a la modificación de las normas referidas a
las instituciones de formación docente en educación intercultural bilingüe y a la
carrera publica magisterial, a fin de suprimir normas que establecen las
evaluaciones no equitativas y excluyentes (como la que dispone la nota 14), con
medidas de emergencia respecto a los Institutos de Formación docente en EIB y con
establecimiento de estímulos de reconocimiento y mejoramiento profesional a los
docentes, con participación de las comunidades indígenas y sus organizaciones, en
aplicación del enfoque intercultural y el desarrollo comunitario, de acuerdo a lo
establecido en el Convenio 169.

RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES, con

Participación y Previa Consulta a los Pueblos Indígenas

3.1 A través de las diversas Presidencias, Alcaldías, Consejos Regionales y

Municipales, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen sus

229
 Proyectos Educativos Regionales y Locales como la normatividad
administrativa de sus instancias de gestión educativa descentralizada, en lo
pertinente a las disposiciones contenidas en el Convenio 169 OIT , con políticas y
mecanismos de capacitación y actualización de sus recursos humanos en el enfoque
intercultural y de derechos para atender con equidad e inclusión a los usuarios de los
pueblos indígenas.

3.2 A través de las diversas Presidencias, Alcaldías, Consejos Regionales y

Municipales, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su
planificación, gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo a
la creación y funcionamiento del Subsistema de Educación Intercultural
Bilingüe dentro del sistema educativo regional, en coordinación y consenso con las
organizaciones de los pueblos indígenas, y de los Consejos Nacional y Regionales de
los Pueblos Indígenas.

C) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO III: SALUD INTERCULTURAL

Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:

1. La Salud Intercultural requiere prioridad como política pública para los

Pueblos Indígenas, a fin de atender a las generaciones de niños y jóvenes, como
a la población adulta y de la tercera edad de los pueblos indígenas en todos los
territorios donde ellos se asientan con una cobertura al 100%, garantizándose la
calidad en la atención primaria de salud para las comunidades de los territorios
de la amazonía y el área andina, favoreciendo el acceso al sistema nacional de
salud, con pertinencia y orientación intercultural.

2. La elaboración de una Política Nacional de Salud Intercultural para todos

debe favorecer su elaboración con participación de los representantes de las
organizaciones indígenas y sus comunidades, como también asegurar el
destino de recursos presupuestarios y humanos con los adecuados equipos y
medicinas, para una atención integral, en el marco de la cultura de cada
pueblo y de los acuerdos entre las organizaciones indígenas con el MINSA y los
gobiernos regionales, en aplicación de lo establecido en el Convenio 169.

3. En Las regiones con pueblos indígenas y comunidades se deben definir las

prioridades de atención en recursos humanos, técnicos y financieros
mediante el establecimiento de un Subsistema de Salud Intercultural con
tratamiento preferente dentro del sistema regional y nacional de salud,
orientado a favorecer las condiciones de vida y desarrollo de las culturas de los
pueblos indígenas.

4. Es necesario garantizar la Institucionalización y optimización del

funcionamiento de las instancias de formación de técnicos en enfermería y
salud intercultural según la cultura de cada pueblo, con el reconocimiento y
mejoramiento profesional en el marco del potenciamiento de la medicina

230
 intercultural con recuperación de la medicina tradicional y las prácticas
ancestrales de salud de las comunidades, de acuerdo a lo establecido en el
Convenio 169.

5. Es necesario reconocer oficialmente a los técnicos en salud formados en

FORMABIAP y otras entidades que atienden en las comunidades, así como
crear las plazas necesarias y contratar promotores de salud indígenas según
territorio, asentamiento poblacional, pertinencia cultural, desarrollo comunitario
y geoeconómico regional.

6. Es necesario proceder a la evaluación y reajuste del Programa Nacional de

Asistencia Alimentaria (PRONAA), con participación de los representantes de
las organizaciones indígenas y comunidades, a fin de redefinir las estrategias y
metas necesarias para articular la salud con la seguridad alimentaria en una
perspectiva comunitaria intercultural.

RECOMENDACIONES

En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del
Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de
Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas,
corresponde:

RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, que con Participación de los

Pueblos Indígenas

1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, elaboren e
implementen políticas y mecanismos de capacitación y actualización del
personal del sector en el enfoque intercultural y de derechos, en aplicación
del Convenio 169, para una atención pertinente a los usuarios provenientes de
pueblos indígenas, eliminando toda forma de discriminación y racismo,
promoviendo procedimientos de consulta y las formas necesarias de inclusión
con participación .

1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de Salud y Educación, que en el uso de sus facultades, elaboren e
implementen las políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento del
desarrollo curricular y la formación de profesionales y técnicos con
producción de textos y materiales educativos para la salud de las
comunidades, considerando su medicina tradicional, en consulta a las
organizaciones de los pueblos indígenas.

1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de Salud y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus
facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación y
tratamiento para el reconocimiento oficial de las organizaciones de promoción de

231
 salud comunitaria en estos pueblos, de acuerdo a nuevos criterios e indicadores
de desarrollo y definición de la oferta y demanda de salud en términos de
equidad e inclusión.

1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los

Ministerios de todos los sectores, se adopten las políticas urgentes para
reducir drásticamente la mortalidad infantil, con metas precisas e
indicadores desde la perspectiva de los pueblos indígenas, otorgándose
prioridad de atención a las comunidades amazónicas y andinas.

1.5 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio

de Salud y otros, que en el uso de sus facultades, procedan a la evaluación y
reorientación del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)
con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y
comunidades para redefinir los programas alimentarios con enfoque intercultural
y seguridad alimentaria con las estrategias necesarias en función del desarrollo
comunitario local y regional y, de los recursos alimentarios de su región.

RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta

a los Pueblos Indígenas:

2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Salud, en el marco de sus facultades, considere evaluar
y hacer seguimiento a la gestión del Ministerio de Salud en el tratamiento y
definición de Política Nacional de Salud Intercultural para todos como política
pública integral y prioritaria.

2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Salud, en el marco de sus facultades, dictaminar las
iniciativas legislativas relativas a la modificación de las leyes y normas sobre las
instituciones de salud que permitan la creación y funcionamiento de un
Subsistema de Salud Intercultural con tratamiento preferente dentro del
sistema regional y nacional de salud, orientado a favorecer las condiciones de
vida y el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas, con la prioridad y
recursos necesarios.

2.3 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, de Salud y de Educación, en el marco de sus facultades,
dictaminar las iniciativas legislativas relativas a la modificación de las normas
referidas a las instituciones de formación en profesionales médicos y de salud a
fin de favorecer la equidad e inclusión en la formación de recursos humanos,
con establecimiento de estímulos de reconocimiento y mejoramiento profesional.

2.4 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, y de Salud, considere presentar para su aprobación por el
pleno el dictamen sobre el Proyecto de Ley Nº 2053-2007-CR de reconocimiento
de la medicina Tradicional, alternativa complementaria y de los agentes que la

232
 ejercen, como forma de reconocimiento para promover una medicina intercultural
con recuperación de la medicina tradicional, de las prácticas ancestrales y otras
formas de salud de las comunidades259, de acuerdo a lo establecido en el Convenio
169.

RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES:

3.1 A través de los Gobiernos Regionales y Municipales con pueblos indígenas,

que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen sus Proyectos de Salud
Integral Regionales y Locales, así como la normatividad administrativa de
sus instancias de gestión, en lo pertinente, a las disposiciones contenidas en el
Convenio 169 OIT, con políticas y mecanismos de capacitación y actualización
del personal en el enfoque intercultural y de derechos para atender con equidad e
inclusión a los usuarios de los pueblos indígenas.

3.2 A través de los Gobiernos Regionales y Municipales con pueblos indígenas,

que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su planificación,
gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo a la creación
y funcionamiento del Subsistema de Salud Intercultural dentro del sistema
de salud regional, previa consulta a las organizaciones de los pueblos indígenas,
y con la opinión de los Consejos Nacional y Regionales de los Pueblos
Indígenas.

D) CONCLUSIONES SOBRE EL CAPITULO IV: TERRITORIO Y

DESARROLLO

1. El Territorio de los pueblos indígenas, debe ser entendido como una dimensión
existencial de cada pueblo indígena. Es un elemento central de su existencia
colectiva y es considerado como un derecho fundamental de dichos pueblos,
en tanto que, su reconocimiento legal y demarcación son la base de su
supervivencia física y cultural.

Su tratamiento jurídico reviste una importancia determinante para el ejercicio

del resto de los derechos de los pueblos indígenas, en tanto que, existe una
resistencia para entender y compatibilizar interculturalmente los conceptos
jurídicos occidentales que orientan al Estado peruano, con una descripción real
de lo que el hábitat de un pueblo indígena significa para su normal
desenvolvimiento.

2. El territorio indígena no es similar al territorio estatal, corresponden a ideas

diferentes. El territorio indígena no supone soberanía en el sentido que lo
considera el Estado. Los pueblos indígenas no son Estados, sino sociedades
históricamente definidas. Aún cuando, cada pueblo tiene una concepción

259
Aporte de Congresista Maria Sumire.

233
 particular sobre su territorio, todos comparten la idea de que éste tiene un
significado colectivo material y espiritual.

3. El Territorio de un pueblo indígena, es el espacio donde su cultura se

reproduce y ejerce su autonomía interna, dentro de las fronteras del Estado
peruano y el respeto de los derechos humanos. Consecuentemente, no se
refiere a ceder soberanía territorial o de crear micro estados, sino reconocer
un derecho pre existente y cualitativamente distinto al derecho estatal.

4. Al Territorio se le otorga el carácter de “ancestral”, en la medida que su

relación con los pueblos indígenas es anterior a la formación de los Estado-
Naciones y va más allá de las personas o individuos concretos. Se trata del
espacio que han compartido sus antepasados, el lugar con el que se identifican y
que forma parte de su identidad y espíritu colectivo, pero también es el espacio
que les proporciona todo lo indispensable para sobrevivir como pueblos.

Asimismo, el Convenio Nº 169 de la OIT, precisa que el término de tierras

utilizado en el mismo tratado, deberá entenderse como Territorio.

5. El Perú, como país miembro del Sistema Interamericano, tiene la obligación

de garantizar y proteger los territorios de los Pueblos Indígenas, conforme a
su Constitución Política, al Convenio 169 de la OIT, a la Convención y
Declaración Americana de Derechos Humanos y a las Sentencias expedidas
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

6. En mérito a la interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de

protección de derechos humanos, la Convención Americana de Derechos
Humanos, protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende
también los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el
marco de la propiedad comunal.

7. La propiedad comunal y el territorio de los pueblos indígenas, deben entenderse

desde la interculturalidad, como un medio para compatibilizar los conceptos
jurídicos occidentales, con los conceptos entendidos por los propios pueblos
indígenas, como producto de su cosmovisión. Es decir, -jurídica y
constitucionalmente- reconociendo su derecho consuetudinario sobre la
propiedad, conforme lo ha expresado la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en sus sentencias sobre pueblos indígenas.

8. En el Perú, la propiedad es un derecho fundamental. Su inviolabilidad

constituye un principio constitucional, que garantiza y protege el derecho a
la propiedad en forma privada o comunal o en cualquier otra forma
asociativa, conforme lo dispone la actual Constitución Política de 1993.

9. La promoción e incentivo del Estado peruano para la “titulación individual”

de las comunidades campesinas y nativas, constituye una vulneración a la

234
 Propiedad Comunal, la misma que goza de protección constitucional desde
1920.

10. Los pueblos indígenas, como comunidades campesinas y nativas, vienen

utilizando el actual “Sistema de Titulación” que el Estado peruano ha buscado
para “formalizar” o “garantizar” los modelos de territorialidad indígena,
expresados a través de “títulos de propiedad”. Sin embargo, para los pueblos
indígenas, en la interacción del derecho al territorio con la propiedad civil
(occidental), ésta última constituiría una figura útil solamente para proteger
su territorio y no con el propósito de describir su territorialidad. De todas las
características del “derecho de propiedad”, los pueblos indígenas se han
centrado en aquellas referidas al ejercicio del poder que otorga ese derecho
sobre la cosa: su carácter absoluto (erga omnes), exclusivo y permanente y
no tanto su capacidad de describir o facilitar las relaciones sociales que se
producen en torno a la territorialidad.

11. En el “Sistema de Titulación de Comunidades”, existe un rechazo, de parte de

las autoridades y funcionarios del Estado peruano, a entender la propiedad
comunal como un derecho al territorio indígena, reduciéndolo a la
concepción de la propiedad predial, en abierta contradicción a las leyes
peruanas especializadas del régimen comunitario, que en el marco
constitucional, se refieren a territorios y no a predios.

12. Los conceptos de propiedad comunal deben comprender el aspecto material

e inmaterial (cultura, religión, espiritualidad, lengua, etc.) que éstos
contienen, en aplicación del Convenio 169 OIT, que permite interpretar de una
mejor forma, no solamente los artículos 88º y 89º de la Constitución Política de
1993, sino también los artículos 2º inc. 16 y 70º de la carta magna y la
legislación que de ella se desprende, así como del artículo 21º de la Convención
Americana.

13. La recuperación constitucional de las características de inalienabilidad e

inembargabilidad de las tierras comunales excluidas en la actual
Constitución Política de 1993, constituye uno de los principales reclamos de
los pueblos indígenas, porque a parte de la exclusividad, la perpetuidad o el
poder absoluto sobre la tierra que ofrece la propiedad a los pueblos indígenas,
muchas de las otras características de ésta, serían disfuncionales al concepto de
territorio indígena y por el contrario pondrían a sus tierras en una situación de
riesgo.

14. El actual Sistema de Titulación a las Comunidades Nativas de la Selva, es un

problema que vulnera el derecho de territorio de los pueblos indígenas
amazónicos, por cuanto, este sistema parte desde una lógica agraria y toma
como base la actividad agropecuaria, titulándoles únicamente las tierras con
aptitud agraria, mientras que las tierras con aptitud forestal solamente se les cede
en uso.

235
 El análisis efectuado por el Estado para titular la parte agropecuaria y ceder
en uso la parte forestal, no tiene explicación lógica. Este análisis, se origina
desde una premisa errada, al considerar que las Comunidades Nativas basan su
subsistencia y desarrollo en base a la actividad agrícola, cuando en realidad los
pueblos indígenas amazónicos, tienen una relación única con la foresta, con los
productos del bosque y con el bosque mismo. Por lo tanto, el análisis debe partir
de que todas las poblaciones indígenas de la Amazonía, tienen ese tipo de
relación y viven del bosque, su vida espiritual y su vida material proceden del
bosque y van hacia el bosque, siendo, además, reconocida internacionalmente,
las características de conservación y manejo sostenible del territorio de los
indígenas de la Amazonía.

15. El problema de fondo del Sistema de titulación a las Comunidades, pasa por
la “parcialidad” de la propiedad territorial de las comunidades, por la
división del territorio comunal para titulación y cesión en uso. Pero además,
por la debilidad que les otorga las decisiones políticas frente a los proyectos
de extracción, desconociendo las garantías constitucionales a la propiedad y
a los derechos que de ella se desprenden en la legislación especial.

16. Jurídicamente existe la posibilidad que el Estado, mediante la aplicación

real de la Constitución, la Ley de Comunidades Nativas y de los Convenios
Internacionales, les reconozca en propiedad a las comunidades nativas la
totalidad de sus territorios demarcados.

Para analizar de qué forma se puede reconocer efectivamente el derecho sobre

los territorios de las comunidades de la Amazonía peruana, es importante la
revisión de toda la legislación especializada y subordinada a la Constitución,
ya que en dicha legislación se señalan los procedimientos para determinar
que tierras se ceden y que tierras se titulan. En dicho análisis se deberán
considerar los antecedentes constitucionales y legales internos, los tratados
internacionales referidos a pueblos indígenas y, las actividades del desarrollo
económico de las Comunidades Nativas, como pueblos indígenas de la
Amazonía, entendiéndose cuál es el verdadero uso que tienen los pueblos
indígenas sobre su territorio.

17. Además de los problemas de fondo en el Sistema de Titulación, la Comisión ha

identificado que la titulación de las comunidades, también presenta problemas
en el procedimiento, principalmente los referidos a la georeferenciación y a la
metodología. Existen problemas históricos, como las superposiciones de
territorios que han ocasionado graves conflictos entre comunidades -
principalmente de la zona andina-, empero, en la zona de la Amazonía, se ha
detectado que las demarcaciones y titulaciones inscritas no coinciden con las
georeferenciaciones (GPS), lo cual es un problema para las comunidades nativas.

En el caso de las Comunidades Campesinas, existen problemas como: La

inscripción de títulos de propiedad sin planos de conjunto; la falta de titulación
de comunidades oficialmente reconocidas; la falta de identificación de

236
 comunidades por reconocer y titular; la incertidumbre que existe sobre las áreas
declaradas en controversia que puede durar varios años; la ocupación de
particulares y/o terceros de los territorios comunales, principalmente de las que
se encuentran en proceso de reconocimiento y titulación; la falta de inscripción
de sus directivas en los Registros Públicos y los problemas formales en el
proceso de elección e inscripción; la multiplicidad de actores que atienden a las
comunidades; la interferencia de las autoridades locales en los procesos de
deslinde y titulación; así como la intervención de COFOPRI ha provocado falta
de interés en la titulación colectiva, por la expectativas de titulación individual y;
la inaplicación del Convenio 169 por parte de las autoridades intervinientes.

Los Problemas de titulación de las Comunidades Nativas se centran

principalmente en: Falta de georeferenciación de las comunidades tituladas; la
falta de titulación de las comunidades oficialmente reconocidas; la falta de
identificación y registro de las comunidades por reconocer y titular; el
estancamiento de los procesos de ampliación territorial; inexistencia de catastro;
la ocupación de terceros sobre territorios de comunidades reconocidas o en
proceso de reconocimiento que cuentan con constancias de posesión y en algunos
casos con títulos de propiedad; la superposición de ANPs y concesiones de
recursos naturales con territorios comunales; la extracción ilegal de recursos en
territorios comunales; la multiplicidad de actores en el proceso de titulación y
demarcación de tierras; la inexistencia de los Contratos de cesión en Uso y; la
inaplicación del Convenio 169 por parte de las autoridades intervinientes.

18. La extracción de recursos naturales en los territorios de Comunidades

Campesinas y Nativas, constituye un grave problema para los pueblos
indígenas, que además está generando graves conflictos con el Estado y con
terceros. Conforme a los reportes de la Defensoría del Pueblo, los conflictos de
este tipo están en constante crecimiento, por cuanto las comunidades consideran
que no existe un desarrollo local que justifique el beneficio que las
actividades extractivas generarían al resto del país, o porque éstas resultarían
incompatibles con sus propias alternativas de desarrollo, consideraciones
corroboradas por varios estudios, incluyendo los del Banco Mundial, donde se ha
identificado que las comunidades locales en cuyos territorios se extraen recursos
naturales han incrementado sus índices de pobreza extrema.

19. De la conclusión anterior se desprende concretamente que, los pueblos

indígenas no se oponen al desarrollo económico del país, sino que esperan
ser considerados como parte de éste y de que se respete el cómo ellos
conciben su propio desarrollo y sus propias alternativas de desarrollo.

20. El Estado debe CONSIDERAR EVALUAR como opciones válidas:

Fortalecer los derechos de superficie de la propiedad comunal o Modificar el
sistema de propiedad de los recursos naturales del subsuelo, siendo está
última una propuesta que emana de la Mesa Nro. 4 del Grupo Nacional de
Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos. Dichas opciones
tienen sus propios fundamentos. El fortalecimiento de los derechos de superficie,

237
 entre otras cosas, pasaría por la titulación integral del territorio de las
comunidades. Mientras que la modificación del sistema de propiedad de los
recursos naturales del subsuelo, pasa por adoptar el Sistema Accesorio o
Fundiario, utilizado en diversos países del mundo.

21. Los pueblos indígenas amazónicos, tienen un problema de territorio que

involucra a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto
inicial. Después de evaluar la actual legislación, encontramos que dichos
pueblos se encuentran en una situación de riesgo, por cuanto se desconoce la
existencia de las Reservas Territoriales como una figura de protección,
condicionándolas a una adecuación a Reservas Indígenas, las mismas que gozan
de una intangibilidad, excepto en el caso de explorar y explotar recursos
naturales, sin considerar la alta vulnerabilidad que presentan los pueblos
indígenas en aislamiento voluntario.

Asimismo, las Reservas Indígenas no garantizan el derecho al territorio de

los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, por condicionar su derecho
de propiedad al abandono de su situación de aislamiento, entendida como
patrón cultural, lo cual vulnera lo dispuesto en los Artículos 13 y 14 del
Convenio Nro. 169 de la OIT.

RECOMENDACIONES

En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del
Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de
Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas,
corresponde:

RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, que con Participación de los

Pueblos Indígenas:

1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios

de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, desarrollen e implementen
políticas y mecanismos transectoriales de Desarrollo Integral de los Pueblos
Indígenas, considerando como base, la importancia de sus TERRITORIOS y sus
propias prioridades de desarrollo.

1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM, que en el uso de sus
facultades y en el marco de las recomendaciones sobre Institucionalidad, sin
perjuicio del proceso de descentralización, considere la creación de un Organismo
Técnico Especializado encargado de dictar y ejecutar políticas de titulación
especial para Pueblos Indígenas, evaluando la posibilidad de la titulación
integral de los territorios comunales y demarcación territorial a nivel de
Pueblos Indígenas, respetando el carácter colectivo de la propiedad comunal y,
considerando, en el caso de las comunidades nativas, que éstas no tienen como base
de su desarrollo ni de su subsistencia, las actividades agrícolas sino aquellas

238
 relacionadas con la foresta. Asimismo, considere las provisiones presupuestarias
suficientes para este fin.

1.3 A los Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Agricultura,

Ambiente y Energía y Minas, que en el uso de sus facultades y en el marco de sus
actividades sectoriales, desarrollen procedimientos apropiados que garanticen
el derecho de Territorio de los Pueblos Indígenas y respeten las disposiciones
contenidas en el Convenio 169 de la OIT y en las normas especiales.

1.4 Al Instituto de Desarrollo de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos –

INDEPA, en el uso de sus facultades, TRANSITORIAMENTE hasta la creación
del organismo recomendado en el punto 1.2, identifique, evalué y proponga
decididamente, a través de su Ministerio, las políticas públicas que garanticen el
derecho al territorio de los Pueblos Indígenas, que por ley le corresponde
hacerlo.

RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta

a los pueblos indígenas:

2.1 A través de la Comisión de Constitución y Reglamento, que en el marco de sus

facultades, considere estudiar, evaluar y dictaminar las reformas constitucionales
pertinentes, respecto a compatibilizar textualmente la categoría jurídica
internacional Pueblos Indígenas, con las categorías existentes: Comunidades
Campesinas, Comunidades Nativas, Pueblos Originarios y Rondas Campesinas;
con el objeto de evitar confusiones e interpretaciones divergentes sobre los
pueblos indígenas como sujeto de derechos. Asimismo, considere evaluar el
fortalecimiento constitucional de los derechos de superficie de las comunidades
frente a la explotación de los Recursos Naturales o evaluar el cambio del
Sistema de propiedad del subsuelo, en el marco de los acuerdos de la Mesa Nro.
4 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de la Amazonía.

2.2 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,

Ambiente y Ecología, de Agricultura, de Vivienda y Construcción, que en el
marco de sus facultades, considere: Estudiar el tema de titulación de las
comunidades, diferenciando los aspectos jurídicos, sociales y económicos de las
comunidades nativas y de las comunidades campesinas; Convocar a todas las
instituciones involucradas para revisar el reconocimiento de los derechos territoriales
de las comunidades y; Dictaminar las modificatorias pertinentes de la legislación
especial, considerando que al tratarse de títulos de propiedad, debería reconocerse
como propiedad comunal la totalidad de los territorios demarcados, incluyendo las
tierras con aptitud forestal. Asimismo, dictaminar las modificatorias que comprendan
la simplificación de los procedimientos de deslinde, demarcación y titulación.

3. Remitir el presente Informe a: la Presidencia del Congreso de la República, a las

Comisiones de: Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología, a
la Presidencia del Consejo de Ministros, al Ministerio de Salud, al Ministerio de
Educación, al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES e INDEPA, a los

239
Gobiernos Regionales y Municipalidades Provinciales y Distritales del Perú, así como a
las organizaciones representantes de los Pueblos Indígenas.

4. A la Presidencia del Congreso de la República, autorizar la publicación y difusión

del presente informe, a través los diferentes medios de comunicación.

240
ANEXOS

241