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Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA ¥ COMERCIO RAD: fe0645--1.0 Fea —no1s-022 DEP: 1007 __DESPAGHO. DEL EVE” SINEVENTO Bogota D.C. SUPERINTENDENTE OELEGAD FRA: ABOGAGIA COMPETENCIA FOLIOS: 10 1007 AGT: MD RESPUESTA Doctor CARLOS LUGO SILVA e Director Ejecutivo ‘COMISION DE REGULACION DE COMUNICACIONES - CALLE 59A BIS 5 - 53 Piso 9 EDIFICIO LINK BOGOTA D.C.--COLOMBIA Asunto: — Radicacién: 18-339 Tramite: 396 Evento: e Actuacion: ro Folios: 4 108, AA te, 8a Competencia (Articulo 7 de la Ley 1340 de Referencia: Concept de Abogal 2009). ucién “Por la cual se decide una actuacion Caracter particular y concreto en la que se constata la ante del proveedor de redes y servicios de jicaciones COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL ‘8! mercado susceptible de regulacién ex ante “Servicios * y se establece una medida regulatoria particular respecto de! Apreciado Doctor: En atencion al asunto de la Referencia, radicado con el numero 18-339645 del 19 de diciembre de 2018’, esta Superintendencia rinde concepto previo sobre el proyecto de * Result pertnente sefalar que meciante comunicacion de fecha 04 de enero de 2019 se roquiié a la Comision de Regulsesn de Comunicaciones ~CRC- solistandose confimacin sobre sila versién del Proyecto remtido constiula a verién definta. Dicha confimacién fue dada porla CRC mediante comunicacion de fecha 15 de enero de 2018. Soran pte ondnkermagsat cd nendleteclosieaear antes Socscancs Iacoomeabaoasisany™ aamdencnocams SRC OS Sens in 7 Oye VASE VTR BGC Cie Sralcactoricerse Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Resolucién “Por la cual se decide una actuacién administrativa de carécter particular y conereto en la que se constata la posicién dominante del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. en el mercado susceptible de regulacion ex ante “Servicios Moviles”, y se establece una medida regulatoria particular respecto del mismo” (en adelante el “Proyecto"). Con ese propésito, en primer lugar, (i) se describira el fundamento legal de fa funcién de abogacia de la competencia, luego, (ii) se explicaré brevemente el Proyecto y, finalmente, (iii) se presentaran los comentarios y recomendaciones por parte de esta ‘Superintendencia a la Comision de Regulacién de Comunicaciones (en adelante CRC) frente al tema de la Referencia, 41. FUNDAMENTO LEGAL De acuerdo con el Articulo 7 de la Ley 1340 de 2009, reglamentado por e| Capitulo 30 del Titulo 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto tinico Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo, Decreto 1074 de 2015: La Superintendencia de Industria y Comercio podré rendir concepto previo sobre los proyectos de regulacién estatal que puedan tener incidencia sobre la libre competencia en los mercados. Para estos efectos las autoridades de regulacién informarén a la Superintendencia de Industria y Comercio de los actos administrativos que se pretendan expedir (...)” La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto del cuatro (04) de Julio de dos mil trece (2013), se pronuncié sobre el efecto juridico que podria derivarse del incumplimiento por parte de una autoridad de regulacién de las obligaciones derivadas del Articulo 7 de la Ley 1340 de 2009 en los siguientes témminos: “El efecto juridico que podria traer para la autoridad de regulacién el no emitir un proyecto requlatorio a la Superintendencia de Industria y Comercio para su evaluacién dentro de la funcién de abogacia de la competencia, o e! de apartarse del concepto previo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio sin manifestar de manera expresa los motivos por los cuales se aparta, en principio, seria la nulidad del acto administrativo de requlacién por ‘expedicion irregular del acto administrativo y violacién de las normas en que debe fundarse, causales que deberén ser estudiadas y declaradas, en todo caso, por la Jurisdiccién de lo Contencioso Administrativo” *(Subrayas y negrillas fuera del texto). * Conssjo de Estado, Sala de Coneuta y Servicio Givi, Concept del custro (04) de Julio de dos miltrece (2013), Rad Int. 2138, She inne pester nile tein ee enone 2 RSancIaGn nee Ls pandacncmcoras means, Drees 977-copaor a4 S671 Tags DE-Coere Sion risen somos gas Industria y Comercio FUPERINTENDENCIA Adicionalmente, es importante destacar que, de acuerdo con lo establecido en el Articulo 2.2.2.30.7 del Decreto 1074 de 2015, la autoridad de regulacién — en este caso la CRC -, a efectos de dar cumplimiento con el tramite de abogacia de la competencia: “(...) deberd dejar constancia en la parte considerativa [del acto administrativo] acerca de si consulld a la Superintendencia de Industria y Comercio 0 no y si esta emitié concepto 0 no.” Resulta pertinente mencionar que, el concepto de abogacia de la competencia “cumple una_labor_preventiva_de_proteccién_de_la_fibre_competencia_econémica, esto, ‘comoquiera que previene que sea el mismo Estado el que, a través de sus actividades regulatorias, obstaculice fa dinamica competitiva en el mercado “(...) y que por las actuaciones normativas 0 administrativas se generen mayores costos imprevistos para Jos agentes y los consumidores que concurren al mercado”* (Subrayas fuera del texto). En consonancia con ello, ha dicho el Consejo de Estado que: “Se tiene entonces, que la abogacia de fa competencia no interfiere sobre la > __ autonomia funcional de las autoridades de requlacién, en la medida que éstas mantienen a decision final de expedir 0 no los actos generales que se derivan de sus competencias constitucionales y legales, y de acoger 0 no las observaciones hechas por la Superintendencia de industria y Comercio desde la perspectiva de {a libre competencia. En este sentido, la abogacia de la competencia constituye un espacio preventivo y de coordinacién interinstitucional, derivado directamente del articulo 113 de la Constitucién Politica, segun el cual las autoridades de las. ramas y érganos del poder piiblico deben concurrir, desde sus competencias, al logro de los fines del Estado.” (Subrayas fuera del texto). En conclusién, no es pues el objeto del presente concepto, adoptar o sugerir medidas regulatorias especificas a la autoridad de regulacién — en este caso la CRC -, sin embargo, es de las facultades de esta Superintendencia en los términos del Articulo 7 de la Ley 1340 de 2009, tal y como se ha anticipado, remitir las recomendaciones que considerarse pertinentes y conducentes - frente al Proyecto, a efectos de que fa CRC evale su procedencia en el caso particular, y a la luz de sus funciones, adopte las medidas que mejor considere en aras de promover la libre competencia econdmica.® * igor, {Consejo de Estado, Sata do Consulta y Servo Givi. Concepto del cuatro (04) de ulo de dos mil tece (2013), dint. 2198. * De acuerdo con el Artcuo 22 de la Ley 1841 ce 2008, dentro de las funciones do la CRC se deslacaa: 1. Establacer el ragimen de roguacién que maxinice o!bienestar socal do Jos usuerios; 2. Promovery regular la hibre competencia para Ia provision de redes.y servicios de telecomunicaciones, y prevenir conducias desteales yprécticas comerciales restrctvas, mediante regulaciones de caréctor general 0 medides partcuares, pudiendo proponer reglas de comportamionto dferenciales sogtin la postin dels proveedores, previamente se heya determina la existeneia de une ala en el mercado; Exped tod 1 raguiacion {e cerscter general y particuler en las materias relacionadss con el régimen de competencia, los aspects técnicos y econémicas ‘relacionados con la oblgacin de interconexién y ef acoaso y uso de Insalaciones esencilee, recursos fsieos y soparies Ngeos ‘necesarios para fa nterconexién; ast como le remunerecin por el acceso y uso de redes v infraesructua, precios mayorstas, (3s Condiciones de facturacion y recaudo; ef régimen de acceso y uso de redes; ls parémetos de caiied de los serveios: fos onorios {e eficiencia del sector y la msdicion de inicadores sectoriales para avanzar en la sociedad de la informacion: y ef materia de ‘solucién de controversi entre os proveedcres de redes servos de Comunicaciones. Setar cecermarar hye opine anatomic anaes Stoesiegens = Taanooeboets D108 > tnawnsceeresoa ODDS Dien 9877-0. 34.51577 70H Cae (one oa aeaoosaenets reenter ian Rnopepecntbanon oe siedoamtinne Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA 2. REGULACION PROPUESTA 2.4. Generalidades sobre las normas relacionadas con la instalacién esencial de Roaming Automatico Nacional (RAN) y el mercado de Servicios Moviles 2.1.1, Resoluci6n 5107 de 2017 Modificé el Articulo 4.7.4.1.del Capitulo 7 Titulo IV de la Resolucién CRC 5050 de 2016, y dispuso una senda decreciente anual de remuneracién de acceso a RAN para el servicio de voz movil Los valores maximos expresados en pesos, por concepto de dicha remuneracién se indican a continuacién: Fesecespecrecreeresee] aaeesesteaeeaT 4 Remuneracion | 24-Feb-17 | 01-Ene-18 | 01-Ene-19 | O1-Ene-20 | 01-Ene-21 | 01-Ene-22 Voz (min) 28,67 25,22 21,77 18,33 14,88 41,43 Tratandose de proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones méviles solicitantes de RAN, que fueren asignatarios por primera vez de permisos para el uso y explotacién del espectro radioeléctrico para la prestacion de servicios méviles terrestres en bandas ullizadas en Colombia para las Telecomunicaciones Moviles Internacionales IMT ° se fijé como valor maximo de remuneracién por el uso del RAN para el servicio de voz COP$11,43 aplicable por un periodo de (5) afios. Iguaimente, se especificé que la aplicacién de esa senda de remuneracién decreciente solo operaria para redes 2G y 3G en todo el territorio nacional, siempre que, el proveedor solicitante del acceso a la instalacion esencial de RAN (el “Proveedor de Red Origen”) haya desplegado para la prestacién de sus servicios de voz y SMS, en conjunto, 3 0 menos sectores de tecnologias 2G (GRAN, GERAN) y 3G (UTRAN), 0, no haya desplegado ningun sector en las citadas tecnologias. En similar forma, el Articulo 7 de la Resolucion CRC 5107 de 2017, modified el Articulo. 4.7.4.2 del Capitulo 7 Titulo IV de la Resolucin CRC 5050 de 2016, referente al valor de remuneracién por el uso de RAN para el servicio de datos, y dispuso una tarifa techo de COP$11,87 por Mbyte aplicable a partir del 24 de febrero de 2017. Con anterrdad a la modincacion, el precio era ibremente nagociado entre los operadores, saivo en aquellos ca60s en los que ‘se tratara de proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones méviles que fueren asigataris por primera vez de permisos paral uso y explotacon dal espectro radioelectnco para la prestacion de servcies mévies terestas en bandas uiizadas en ‘Colombia para las IMT. ‘Stor dadtton pent enim aed enc SSEancd S Tadecomnonaiwiee = Lhe rasan oO Segan te am AA YR ten ‘ote seo remanent ster cadoteorspeatne earn ssa seers Dre 1347- per 467 Sent Cero ‘uc ico snmp es apr one € Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Respecto de. los proveedores de redes y servicios de telecomunicaciones moviles solicitantes de RAN, que fueren asignatarios por primera vez de permisos para el uso y explotacién del espectro radioeléctrico para la prestacién de servicios méviles terrestres en bandas utlizadas en Colombia para las IMT, se aplicaria una tarifa de COP$6,40 por Mbyte por un periodo de (5) afios.” 2.1.2 Resolucién CRC 5108 de 2017 Modificé la Resolucién CRC 5050 de 2016 -, en el sentido de establecer las siguientes medidas regulatorias de caracter general para los mercados méviles: (i) incorporé al listado de mercados relevantes, los minoristas de “Internet Movil’ (unificando los mercados de Internet Mévil por demanda y por suscripcién), asi como el mercado de “Servicios Méviles” (mayorista de “Acceso y Originacién Mévil’); (ii) Incorporé al listado de mercados relevantes susceptibles de regulacion ex ante los minoristas de “Internet Movil” asi como el mercado de “Servicios Méviles” (mayorista de “Acceso y Originacién Movil"); (ii) actualizé el valor de los cargos de acceso a redes méviles; (iv) implementé medidas para el mercado relevante susceptible de regulacién ex ante denominado “Acceso y Originacién mévil’. Igualmente dispuso que “(...) también podria ser necesaria la revision y adopcién de medidas regulatorias particulares respecto del proveedor de redes y servicios cuya posicién de dominio fuese constatada en alguno de dichos mercados (...)" (Subrayas fuera del texto), y, contrarrestar desde la perspectiva ex ante, los efectos que sobre el mismo pudiera tener el comportamiento del proveedor con posicién de dominio. 2.2, Actuacién administrativa de caracter particular y concreto tendiente a la constatacién o no de la posicién dominante_de COMUNICACION CELULAR S.A.- COMCEL S.A. En sesin de Comisién de la CRC del 22 de febrero de 2017, la CRC ordené el inicio de una actuacién administrativa de cardcter particular y conereto respecto del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones COMUNICACION CELULAR S8.A. — COMCEL S.A., con el fin de constatar 0 no su posicién de dominio en el mercado susceptible de regulacién ex ante de “Servicios Méviles’, y adelantar la revision y el andlisis en relacién con la posibilidad, 0 no, de adoptar eventuales medidas regulatorias particulares. * Con anteriordad a la modificacén en comento, se contabs con uns senda de remuneracién decreciente para los afios 2013 2 2015, aplcable a los operadores a quienes se ies hublere asignado el primer permiso para el uso y explotacion del espectro Tacioeléctrico para la prestacion de servicios meviles tertestres en bandas utlizades en Colombia para las IMT; tales operadores ;Podian far como tara maxima de accosa a RAN para el servicio Ge datos, un valor de COPS13,08 por Mbyte para los ance 2073 y ‘Siguiontes, sin pecuico de la acualzacion anual de conformiad con el lieral b del ANEXO 42 del TITULO DE ANEXOS. 1 ‘esquema estaba Imitado en su apicacon a un perodo de 6 afos deed la frmeza dol acto adminietatvo que otorgaba el permico de uso y expotacisn del especto radveléctien. En los demas cases, el predo de RAN era negociade oremente entre los ‘operadarse, "jacerneninesniat = tna ocnscrOBOD1T ES Sian ts pps cons co toate Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA En razén de lo anterior, el 23 de febrero de 2017, la CRC expidi6 la Resolucion CRC 5109 de 2017, por la cual, se delegé al Director Ejecutivo de la CRC, adelantar el inicio de la actuacién administrativa de la Referencia Asi las cosas, el 24 de febrero de 2017, mediante Resolucién 5110 de 2017, se dio inicio a la actuacién administrativa de caracter particular y concreto tendiente a la constatacién © no de la posicién dominante de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. en el mercado susceptible de regulaci6n ex ante de “Servicios Moviles", y la revision y el analisis frente a la posibilidad de adoptar eventuales medidas Tegulatorias particulares respecto del mismo. 2.3. El Proyecto®. o ‘Ser dderon panne einer ue hen ecloigerea ce seccicgees aoe snSopusa900 Ths omar ans ONIN esr 19424-G)peos 467 ObontOC- Ghent ‘re S30050 elon. Nearcene se fndomet (Sa henson on sine ambinye Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Frente a este punto y anticipandose a las conclusiones del presente concepto, extrafia esta Superintendencia la determinacién de un plazo de vigencia de la medida regulatoria contenida en el Proyecto, asi como una explicacin sobre cémo la medida Particular contenida en el Proyecto tendria aplicacion respecto de otras disposiciones de caracter general contenidas en la Resolucién 5050 de 2016 (tras su modificacién por virtud de la 5108 de 2017), por ejemplo, en lo que refiere a la actualizacién del cargo asimétrico asignado a COMUNICACION CELULAR S.A, - COMCEL S.A. 3. ANALISIS DEL PROYECTO DESDE LA PERSPECTIVA DEL DERECHO DE LA LIBRE COMPETENCIA Entiende esta Superintendencia que, si bien el Proyecto se trata de una medida particular frente a COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A, es claro que, CRANDotosy= (SEAEIRESEEEEEE« CRANDetoSy, Sey diccena pes cenit id endl ncn cone Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA esté tendrd efectos sobre la competencia en el mercado de “Servicios Méviles” sujeto a regulacién ex ante, dadas las condiciones asimétricas que de ella se derivan entre COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. y los demas agentes que concurren en el referido mercado. Asi las cosas, esta Superintendencia entiende que, bajo la condicion de que la CRC constate efectivamente la dominancia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A_en el mercado de “Servicios Méviles’, se_impondria una medida regulatoria Con tales consideraciones en mente, procederemos a analizar las razones en las que la CRC procura sustentar los dos fallos de mercado identificados por ella y que motivan el Proyecto. 3.1. Respecto de las fallas de mercado identificadas por la CRC La CRC justifica la imposicién de las medidas explicadas en el numeral 2.3 de este documento, al identificar dos fallas de mercado a saber: (i) la dominancia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. y (ii) el empaquetamiento de Servicios Moviles. ee eee Seen Cemnteiedeasan TONNES Industria y Comercio SUPERINTENDENGIA Para la CRC, COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. tiene la capacidad de determinar las condiciones-de precios y cantidades en el mercado de “Servicios Moviles” sin consideracién a los demas operadores competidores, configurandose asi una posicién de dominio, que constituye en si misma una falla en el mercado. Para constatar dicha posicién de dominio en el mercado de Servicios Méviles sujeto a Fegulacién ex ante, la CRC se ocupé de los siguientes aspectos: *Tamajio absoluto y relativo de la firma; *Barreras de entrada; * Conducta de la firma. er can rnc ire ausecachleriteecece lente come Secon Mccre eon sen Lease aeRO pers 4 ST Tass Caen Src Ccacr Oe ecm Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Scho Ginter penta inern esc winded econ ieee Taare tenant ERTS, SER npaor 67 NOReADE santa ‘allan eon nn cena Shannen pets i sa ostinato Snir: sean Desc 1427-00 AASB DEC ‘ca arene endear one piper tana ‘icrmcnorpapeetomor cance atone € Industria. y Comercio SUPERINTENDENCIA 3.4.1. Sobre la dominancia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. A continuacién, procede esta Superintendencia a presentar sus comentarios respecto al andlisis desarrollado por la CRC respecto de la dominancia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. en el mercado de Servicios Méviles. En primera medida resulta pertinente traer a colacién la recomendacién elevada por esta Superintendencia a la CRC en el concepto de abogacia de la competencia’' ‘expedido respecto del proyecto que culminé en la Resolucion CRC 5108 de 2017, y en el que se sugirié a la CRC: “Evaluar el impacto de la redefinicién de mercados propuesta sobre la estimacién del total de usuarios de! mercado de “voz saliente mévil’, y si con ello se generaria a su vez una especie de decaimiento de la declaratoria de dominancia en este mercado, con las implicaciones regulatorias que ello conlleva.” Lo anterior, por cuanto, para esta Superintendencia no resulta claro el efecto que la redefinicién del mercado relevante de "Servicios Méviles” sujeto a regulacién ex ante tiene sobre el tamafio absoluto y relative de COMUNICACION CELULAR S.A. — COMCEL S.A. En efecto, esta Superintendencia en el concepto en comento, advirlié a la CRC sobre la necesidad de evaluar si la redefinicién de mercados relevantes podria tener como consecuencia inmediata la pérdida de vigencia de las declaratorias de dominancia, y si se fenian previstas los efectos derivados de esto." De otra parte, respecto a las barreras de entrada tecnolégicas, legales y/o administrativas, la CRC afirmé en téminos generales, que si bien ellas han disminuido, no han desaparecido. Sobre el particular, no resulta claro para esta Superintendencia la argumentacién y el sustento técnico medio del cual la CRC considera que si hay algun aspecto a nivel tecnolégico y/o administrativo que implique una barrera de entrada o un elemento disuasorio para la competencia en el mercado de “Servicios Méviles’. Respecto de los costos hundidos y de las economias de escala y de alcance, es claro que COMUNICACION CELULAR S.A. — COMCEL S.A. cuenta con una ventaja producto de sus inversiones respecto de sus competidores inmediatos. Sin embargo, no es claro, cémo la CRC soporta que dicha circunstancia representa una disuasién efectiva desde la perspectiva de la libre competencia econémica, para que otros " Concepto abogacia de ls competencia racioato N” 16-4499641, * cf. Concepte abogacia de la competencia radkeado N° 16-440964-1 Pag.8. a ataeassfoneseiNDe = ee panes OOPS ul ‘eer dnp bernard nee Seer Drei 13977-4587 aC Cae ‘atl Sr seo en crc Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA ‘operadores (incluso los Operadores Mi les Virtuales (OI resten servicios maxime, cuando el acceso a RAN tal y como se encuentra regulado en la actualidad, esta sustentado en precios regulados tal y como se establecen en las resoluciones CRC 5107 y CRC 5108 de 2017, De similar forma, en lo que concierne al acceso a recursos financiers, y la presencia de canales de ventas y distribucién, esta Superintendencia no observa mayor soporte en el Proyecto que permita concluir de manera objetiva, que la eventual dominancia de COMUNICACION CELULAR §.A. - COMCEL S.A., haya generado una restriccién (0 que desincentive) en el acceso a recursos financieros por parte de otros De hecho, la misma CRC hace referencia a la posibilidad planteada en la teoria econémica, de acuerdo con la cual, un competidor puede obtener resultados financiers satisfactorios, a pesar de no ser el lider de mercado, en la medida que atienda un nicho que genere mayor rentabilidad; asimismo, pueden existir una diversidad de opciones, como ejemplo, que la casa matriz de una compafia la apalanque financieramente, aun a costa de asumir pérdidas, siempre y cuando el interés de la misma sea entrar a competir en un determinado mercado.'* esta Superintendencia echa de menos un andlisis de sustituibilidad de la demanda con relacién al efecto que genera en dichas cuotas de mercado la presencia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A como unico operador con cobertura en determinadas zonas del pais; tampoco se observan consideraciones respecto de los costos que puede representar para un usuario el cambio de operador, como por ejemplo bien sea por la via de la portabilidad, 0 por cualquier otro medio, y el desincentivo que esto representa para la migracién de usuarios de un operador a otro. Asi las cosas, si bien COMUNICACION CELULAR S.A. — COMCEL S.A. ha sido declarado como operador con posicién de dominio en el mercado de voz mévil en el afio 2009", y en el Proyecto la CRC ha presentado un resultado consolidado de su "ara ilutrar esta afimaciin con tan colo un ejemplo, ver: Dario la Republica: “Millcom Intemational compre tr files de ‘Telefinica n palses de Centroamérica” 21 defebrera de 2019, En: lips hw lrepublice. colgloboeconomisimiicor.irtemational-compr-es-flales-de-eletonica-en-palsos-do-controamarica- 830582 ¥ Resolucion CRT 2062 de 2008 Por la cual se constata le posiciin dominante de Comcel S.A. en el mercado relevante de Ielocomunicaciones donominedo "voz saline movi Pa atogesrioen inca gander: 2 Industria-y Comercio SUPERINTENDENGIA revision de las cuotas de mercado, para esta Superintendencia no resulta suficiente el soporte probatorio a efectos de acreditar que COMUNICACION CELULAR S.A. — COMCEL S.A. cumple con todos y cada uno de los elementos que permitan su calificacion como operador con posicién de dominio en el mercado de "Servicios Moviles” en los términos y condiciones establecidos por la misma CRC. 3.1.2 Sobre el empaquetamiento de Servicios Méviles como falla de mercado. La CRC ha identificado, de la mano con la posible dominancia de COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL SA en el mercado de “Servicios Méviles”, que la imposibilidad técnica de que dos o mas operadores puedan prestar servicios de voz y de datos de forma concurrente a un usuario a través de un tinico terminal mévil, representa una falla de mercado susceptible de ser regulada 2B Para soportar tales afirmaciones, la CRC presento un andlisis empirico con base en el modelo desarrollado por Ergas'® (a partir de un documento de trabajo sin reconocimiento oficial) a fin de demostrar que la participacién de mercado de un operador en términos del trafico para el servicio de Internet movil se encuentra afectada por los precios de los Servicios de Voz ¢ Internet mévil en conjunto. La siguiente corresponde a la ecuacién utilizada por la CRC a efectos de avanzar en el ejercicio econométrico con el propésito de demostrar el seftalado apalancamiento: Share, = 5, +0; + B,ln(Precio internet) + B,in(Precio voz,) + @X,, + 5 (1) FResolucion CRT 2068 de 2009 Por la cual so establecen medidas regulators splicables a Comcel S.A. en el mercado relevante e "voz satente moni” y se dcten oes disposicanes. rgas, H. (1998). Cluster markets: What they are and how test for them. Working paper Center for Research in Network Economics and Communications erin paso es ena cern: Socitanacs T adenocntoge sense = Leeann ns OPN Disesonn 3827 Mpwart AAS STS Boe Cente ‘tee (aro oeahcmtndineocgnse Sees tie, € Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Donde Share, os la participacién de mercado en términos del trafico para el servicio de internet por suscripcién, del servicio de internet por demanda o del servicio de internet mévil en general, para el operador ¢ en el period t, Precio tnternet, es el precio promedio por megabyte para intemet por suscripcién, del servicio de internet por demanda o del servicio de internet mévil en general, para el operador £ en el periodo t, Precio voz, es el precio promedio por minuto para el servicio de voz postpago, el servicio de voz prepago o el servicio de voz en general, para el operador i en el periodo t Los parametros 4, y @, recogen los efectos fijos de tiempo y de empresa, respectivamente. El vector Xi, contiene otras variables empleadas como controles, tales como el numero de suscriptores del servicio de voz y los usuarios del servicio de internet. Los operadores corresponden a TIGO, MOVISTAR y COMUNICACION CELULAR S.A. — COMCEL S.A, para el periodo comprendido entre enero de 2012 y marzo de 2017. 14 Las estimaciones son presentadas utilizando 5 especificaciones diferentes de! modelo lineal anteriormente descrito, las cuales, se exponen en la Tabla 2 del Proyecto™. Llama la atencién para esta Superintendencia, que en ningin momento se haya hecho alusi6n al método de estimacién empleado, que, por lo presentado, se podria presumir, cortesponde al de Minimos Cuadrados con efectos fijos tanto de tiempo como de empresa. De ta metodologia y los resultados presentados en el analisis de la CRC, se puede ‘observar que los estimados de este modelo no son consistentes, toda vez que, los resultados son espurios. Lo anterior, en consideracién a que, si bien, la CRC aplica una prueba de raiz unitaria para determinar si las series de precios, ie. precio Mbyte intemet y precio minuto voz, son o no estacionarias, no replica este mismo ejercicio para la serie “share” (participacién), asumiendo con esto que no importara si esta serie tuviese 0 no raiz unitaria, A su vez, la CRC se limita Unicamente a presentar el resultado de la prueba de raiz unitaria para la serie “In(precio min voz todo mercado)” y “in(precio MB internet todo mercado)", Tabla 3 y Tabla 4", y no verifica, al menos en el Proyecto, si las series tienen mas raices unitarias. Es de recordar que una prueba de raiz unitaria aplicada Gnicamente a la serie en nivel, sdlo indica si la serie tiene o no tiene raiz unitaria. Proyecto obvanta en el expectiante NP 18-339645 folio 216, Proyecto obrante en el expacionte NP 18°330645 folio 217, ‘te dur pei tia in gta SOLS eT Seales NTs Deen 12T.cOpksTAA A ATO eG aon ‘ide Gh saioane cout getee saison, ear emateioectantosenie Industria.y Comercio SUPERINTENDENCIA De la aplicacién del test de raiz unitaria, encuentra la CRC que no es posible rechazar la presencia de al menos una raiz para la pareja de series anteriormente sefialadas. ‘Sin embargo, a efectos de garantizar consistencia y evitar relaciones espurias al interior del modelo econométrico, resulta necesario aplicar la prueba a las series en primera diferencia, para comprobar que no existan mas raices unitarias, y que el nivel de integracién de ambas series sea el mismo. Esto no aparece soportado ni mostrado en el Proyecto."® Adicionaimente, los resultados de la prueba Im, Pesaran y Shin"? de raiz unitaria no son robustos ni concluyentes. A juicio de esta Superintendencia, basarse solamente en una prueba estadistica cuya construccién es basicamente el promedio de los estadisticos individuales de las series de tiempo calculados con la prueba de Dickey y Fuller” 7" resulta por lo menos insuficiente. Se extrafia la aplicaci6n de pruebas como las de Levin, Lin y Chu”, Breitung”*, Hadri* Maddala y Wu", Choi®. Otro punto notorio del analisis del Proyecto es la probabilidad de la prueba empleada, toda vez que, este resultado pueda variar dependiendo de la especificacién, es decir, de los componentes deterministicos que se incluyan en el ejercicio estadistico 45 Aqui es importante recordar que en un modelo econométrico como el planteado por la CRC se debe verificar el orden de integracién de las series incluidas en la regresion. Las series deben tener el mismo orden de integracion (integradas de orden uno, I(1)), para poder aplicar una prueba de cointegracién como la prueba de Pedroni. En este aso, no entiende esta Superintendencia que se haya omitido probar que las tres series principales del modelo (ecuacién 1), sean series no estacionarias integradas de orden 1. Sélo en caso de comprobarse la hipétesis anterior la prueba de cointegracién de " Conciusiones alas que loga el Grupo de Estudios Econémicos de le Superntendencia de Indust y Comercio, del ands del Proyecto * tm, Kyung So, Pasaran, M and Shin, Yongcheol, (2003), Testing for unit roots in heterogeneous panel, Journal of Economics, 115, ise fp. 53-74, ® Dickey, D. A. y Fuller, W. A. (1978). Distribution ofthe Estimators for Autorsgressive Time Series wah a Unit Root Journal ofthe ‘American Statistical Assocation, Vol 74 (368), pp. 427 ~ 431 * Dickey. D. A. y Fuller, W. A, (1981), Likethood Ratio Statiscs for Autoregressive Time Saris with Unit Root. Econometrica, Vol. 49 (4), 1087 — 072, ® Lovin, A, Lin, © y Chu, C, (2002). Unk Root Test in Panel Data: Asymptotic and Finte-Semple Properties, Journal of Econometrics, 108, 1-24 ® Breltung, J (2000) The Local Power of Some Unit Rect Tests for Panel Data. Advances in Econometric, 15, 161-177. Hai, K (2000), “Teeting for statonarty in heterogeneous panel data". Econometric Journal, vol 3, pp. 148 — 161 % Maddala, . y Wu, S. (1998). A Comparative Study of Unit Root Test with Pane! Data and a Now Simple Tost. Oxford Bult of Economics Statistics, 61, pp. 631-852. * hol. (2001), “Unit root test fr panel date. doual of International Money y Finance, vol 20, pp. 249 ~272. Sete Scena as uw eine ny senda drain i SLES PD aaa ata ET noone a rn 13872. 44.56 71.4 Dc i eae) ‘ca urate cena cantina ection rund Sue Renrgops cnt tunor need abe & Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA Pedroni”” resultaria ser valida a efectos de garantizar que no se estuviesen estimando regresiones espurias (Newbold y Granger)”. De otra parte, la CRC afirma lo siguiente to cual no resulta acertado a la luz de la literatura econometrica. Basta recordar que, Cointegracién indica la existencia de una relacién de largo plazo entre las series, sin embargo, su mera verificacién no implica bajo ninguna circunstancia relacién de causalidad entre las series. En particular, no se puede argumentar que la existencia de cointegracién entre “in(precio min voz todo mercado)" y “In(precio MB internet todo mercado)”, Tabla 3 y Tabla 4 del Proyecto sea evidencia de un apalancamiento estratégico de algun agente econémico de! mercado. Iguaimente_afirma_la Esta afirmacion la deriva de la aplicacion de una sola prueba de 16__ ‘cointegracién, la cual, por més estadisticos que tenga a favor, no puede constituir una prueba contundente sin antes haber sometido a evaluacién las series utilizando més pruebas. Tampoco resulta adecuado afirmar que la existencia de cointegracién entre las series de precios muestre, que el precio del servicio de voz mévil explique la participacién de los principales operadores del mercado colombiano de internet mévil. Cabria reiterar que no hay prueba de raiz unitaria sobre dicha variable (Share), ni prueba de cointegracién que la incluya. Por lo tanto, cualquier resultado del andlisis presentado se puede catalogar como “sin fundamento estadistico”.** Por ultimo, y en gracia de discusién de que el modelo econométrico estuviese debidamente especificado, no encuentra esta Superintendencia en el Proyecto, dos aspectos importantes a la hora de analizar las regresiones. En primer lugar, se extrafia que en el modelo no se hayan tenido en cuenta cambios en materia regulatoria icénicos, a la luz de sus efectos en el mercado, durante el periodo de estudio. Tal es el caso de la subasta de espectro de 4G, asi como de las Resoluciones CRC 5107 y CRC * Recordemos que esta es una prueba baseda en los residuals dsl modelo, tio prueba Engle y Granger (1987) * Para ol tema en daios panel, ver autores como Entart (1997), Kao (1896), Philips y Moon (1999). * Folio 203, ° Folio 204, parafo 1 Conclusions ¢ as que lega el Grupo dé Estudios Econémicos de la Superntendencia de Industia y Comercio, o Proyecto. Sto sara paren gan ei eerie cs Sia ingen en aaa HOON Doe 1927. A0pes AGF TORAOE-Ctere acer Sf Saran marrage Ose ee ‘or dudeoa aba opokrtonmsiad i encdledrctigeien nd Senos 2 Tidornen boissons Teepsona o oN, Pats 18627 pes 24 587¥1O BOAO Coty ‘icone S7s7000~ wot comnroen Mctiosons tenant Bie Sachse aerane net ontit Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA 5108, las cuales, redefinieron de manera importante las condiciones de competencia en el sector. En segundo lugar, se extrafia por parte de esta Superintendencia, que las especificaciones 2 y 4 de la Tabla 2 del Proyecto puedan tener un problema de endogeneidad™, toda vez que, al controlar por una variable como es el “ntimero de usuarios” para explicar las participaciones de mercado, teniendo como regresores a los precios, indudablemente, se manifiesta el riesgo de endogeneidad que, a juicio de esta Superintendencia, debid haber sido eliminado a través de alguna prueba estadistica a efectos de garantizar la robustez de las estimaciones encontradas 3.2. Respecto de la Medida Particular adoptada por la CRC. Con base en lo descrito en el numeral 2.3 de este concepto, y a partir de la informacion suministrada por la CRC, esta Superintendencia observa los siguientes aspectos frente a la Medida Particular propuesta por la CRC: En primer lugar esta Superintendencia parte de la base que, la medida de caracter particular debe ser razonable, proporcional (por lo mismo conducente), y temporal, con el fin de procurar soluciones a la(s) falla(s) de mercado identificada(s). En ese entendido, la medida particular deberia pretender generar los incentivos para evitar un abuso de la posicién de dominio (en el evento de constatarse la dominancia del operador), y resolver la circunstancia derivada del apalancamiento y el empaquetamiento de “Servicios Movies’ por parte del operador sobre el que se concluye ostenta posicién de dominio; de lo contrario, la medida no cumpliria su objeto En segundo lugar, no es claro el efecto que producira sobre el consumidor la aplicacion de la medida particular. Ello, dado que, no hay soportes efectivos y suficientes que denoten razonablemente que los competidores se han visto forzados a no participar en el mercado relevante en determinadas zonas del pais, como efecto de la presencia de un operador con eventual posicién de dominio. * Conclusiones« las que lega el Grupo de Estudios Econémicos de la Superitendencia de Industrie y Comercio, del alist det Proyecto Industria y Comercio SUPERINTENDENGIA Adicionalmente, no se revisan_en_detalle_por_parte_de_la CRC, las_posibles externalidades negativas 18 En cuarto lugar, no es clara la temporalidad EE siendo este uno de los atributos inherentes a cualquier intervencién regulatoria que pretenda intervenir un mercado con tan alta innovacién e importantes cambios como lo representa cualquiera de los mercados ligados al sector de telecomunicaciones. 4, RECOMENDACIONES De acuerdo con lo expuesto, la Superintendencia de Industria y Comercio recomienda ala Comisién de Regulacién de Comunicaciones, lo siguiente: + Revisar y soportar debidamente, a la luz de la redefinicién del mercado sujeto a regulacién ex ante, es decir, con la creacién del mercado de Servicios Méviles, el cumplimiento efectivo y soportado de cada uno de los elementos antes * Lo anterior, implicaré igualmente, revisar y soportar debidamente la metodologia y los resultados planteados por la CRC, a partir del_ modelo econométrico especificado, a efectos de demostrar efectivamente, ‘* Antes de emitir cualquier medida particular que pudiera resultar innecesaria, revisar y soportar debidamente, el impacto de lo dispuesto en la Resolucién Soran pr ae oantrmonsntc ertedlneteclieepcange Senscerce = Iackrombomactedl = Leegancermnnacas ONO Der 12927 apes ARE TVR DiC Caley Taos SA) SO0) emake ee Maetodga tacit [Nin saponin cone mania Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA CRC 5107 de 2017, referente a los cargos de acceso RAN en todo el territorio nacional, respecto del comportamiento y situaciin de mercado de todos los operadores prestadores de Servicios Méviles, incluyendo, a COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. + Revisar y soportar debidamente el cumplimiento de cada uno de los elementos. requeridos a efectos de constatar si efectivamente COMUNICACION CELULAR S.A. - COMCEL S.A. cuenta o no con posicién de dominio en el mercado de Servicios Méviles tal y como se redefinié en la Resolucién CRC 5108 de 2017 19 (barreras de entrada, conducta de la firma y tamafio de la firma), lo anterior, a =—— partir de los comentarios aducidos por esta Superintendencia en el presente concepto. soportar_debidamente_la_temporal Fy a ‘Sedna urbana cu metleatelenescani Someone TackrnetaeSRS Cr guatcsiceacs RESON, ones 1871-0 pae AASV sD len adic rst 00) sree Net mace order ioe neo: enduro consimafoenbiote & Industria y Comercio SUPERINTENDENCIA EEE Esta Superintendencia agradece a la CRC que, al momento de expedir la regulacién en cuestién, se remita copia de la misma. Lo anterior con el fin de hacer seguimiento a la normatividad vigente, ademas de favorecer los mecanismos de cooperacién interinstitucional que permitan alcanzar los objetivos de vigilancia comunes que garanticen la libre competencia, el bienestar de los agentes y la eficiencia econémica. Atentamente, JUAN PABLO HERRERA SAAVEDRA SYPERINTENDENTE DELEGADO PARA LA PROTECCION DE LA COMPETENCIA Brabors: Oscar Tebord Rovisé: Aura Bena Rireon Petia ‘probe: Juan Pablo Herrera 20 Eerste enero heeree en inieco ckigeed 9S tancanansopansnonee Laeger moose Deca 1307p 4A TORE Cao ‘thao 7benaes enmtaonacunengecgetsa