1.

LA COOPERACIÓN JUDICIAL INTERNACIONAL Y LA LEGISLACION

PERUANA VIGENTE
En el Perú la legislación interna sobre procedimientos de cooperación judicial
internacional se ha caracterizado siempre por su dispersión normativa, por la
escasez de sus contenidos y por la limitada efectividad operativa de sus
disposiciones.

Hasta antes de 1980, nuestras leyes sobre cooperación judicial internacional se

han referido de modo casi exclusivo a la extradición. Sin embargo, a mediados
de la década de los setenta nuestro sistema jurídico considera también algunas
normas sobre aplicación de sentencias penales extranjeras y sobre
transferencia de condenados a sus países de origen. Esto ˙último se debió a la
suscripción de detallados convenios con los Estados Unidos de América,
Canadá y España. Por lo demás, como señalaba García Rada, el libramiento
de exhortos para la práctica de diligencias en territorio extranjero se realizaba
en base a las disposiciones de la materia contempladas en la Convención de
Derecho Internacional Privado de 1928, conocida también como el Código de
Bustamante. Según el citado autor, el trámite demandaba que el juez de la
causa libre exhorto remitiéndolo al tribunal superior, que lo eleva a la Corte
Suprema y es ella quien lo remite al Ministerio de Relaciones Exteriores para
que por vía diplomática llegue al país cuya autoridad judicial debe realizar la
diligencia. Una vez ejecutada la diligencia es devuelta por el mismo conducto al
magistrado de origen (Domingo García Rada. Informe Peruano. Cooperación
Interamericana en los Procedimientos Penales. Ob Cit.,p.498)

Llama la atención el escaso interés y utilidad que en nuestro medio se brindó a

la Convención Interamericana sobre Recepción de Pruebas en el Extranjero de
1975, así como a su Protocolo adicional de 1984. Cabe anotar que dichos
instrumentos regionales, que regulaban eficientes medidas de colaboración,
hasta donde hemos podido investigar, no tuvieron ninguna difusión entre las
autoridades jurisdiccionales del país. Ahora bien, con la promulgación en 1985
de un Código de Ejecución Penal, y de una nueva Ley de Extradición en 1987,
se cierra en el Perú el ciclo evolutivo legal de la cooperación judicial
internacional en materia penal, anterior a la reforma procesal de 1991. Sobre
estos dos últimos dispositivos cabe anotar, ˙nicamente, que el primero ratificó
en el artículo VI de su Título Preliminar, que “el condenado extranjero puede
cumplir en su país de origen o en el de su residencia habitual, la pena impuesta
por Juez Peruano, de acuerdo a los tratados de la materia”. Este criterio se
reprodujo en lo esencial en el artículo VII del Título Preliminar del Código de
Ejecución Penal de 1991, pero fue luego objeto de excepciones para el caso de
condenados por determinados delitos que precisó la modificación introducida
por la Ley 27090 (Terrorismo, Terrorismo Agravado, Traición a la Patria, etc).

Por su parte, el artículo 8° de la Ley de Extradición, regula la posibilidad de

aplicar un acto de administración de justicia por representación, si se negaba la
solicitud formulada por el Estado requirente. En dicho caso, según la norma
citada, podría someterse al incriminado a proceso penal, para lo cual se pediría
los elementos de prueba pertinentes al país extranjero donde aquel delinquió.
Cabe anotar que la Ley 24710 no estableció ninguna restricción para la
extradición de nacionales.

Sin embargo, el más importante esfuerzo normativo realizado en el país para

mejorar nuestro ordenamiento jurídico sobre cooperación judicial internacional
penal. fue un inédito Proyecto de Ley sobre Asistencia Mutua en Materia Penal
y Traslado de Condenados que elaboró el Ministerio de Justicia en 1993 y que
lamentablemente no alcanzó a convertirse en norma legal. Este documento
contenía 24 artículos. Según lo dispuesto en su artículo 1° el Proyecto tenía por
función regular de modo supletorio las relaciones de las autoridades peruanas
con las extranjeras en materia de asistencia mutua en asuntos penales y de
traslado de condenados.

2. IMPORTANCIA DE LA COOPERACIÓN PARA EL QUEHACER DE LA

JUSTICIA PENAL INTERNACIONAL BAJO EL RÉGIMEN DE LA
COMPLEMENTARIEDAD

La Corte Penal Internacional fue establecida por el Estatuto de Roma de la

Corte Penal Internacional (Estatuto de Roma de la Corte Penal
Internacional,1998). Dentro de su estructura cuenta con jueces, con un
Ministerio Público y una Secretaría, que se ocupa de todo el andamiaje
administrativo y de servicios necesario, incluyendo la Unidad de Víctimas y
Testigos y la Defensa. En cambio, la Corte no tiene policía u órganos que velen
por la ejecución de sus resoluciones. En el sistema previsto en el Estatuto de
Roma esa parte de la labor está encargada a los Estados, que crearon la Corte
y deben tener claro que esta sólo puede funcionar con su ayuda.

A estas alturas ya es familiar la imagen del sistema de justicia internacional que

subyace al establecimiento de la Corte Penal Internacional como un sistema de
dos pilares. Por una parte, órganos de la Corte se encargan se perseguir y
juzgar los casos más graves de crímenes de genocidio, crímenes de guerra y
de lesa humanidad que no estén siendo o hayan sido adecuadamente
investigados o perseguidos por parte de los Estados; y por otra, los Estados se
encargan de ejecutar lo necesario para posibilitar las investigaciones y hacer
cumplir lo resuelto por el tribunal. Si alguno de los pilares falla, la estructura en
su conjunto falla también.

Existe cierto consenso en que no parece pertinente clasificar las relaciones de

cooperación entre la Corte Penal Internacional y los Estados en las categorías
de cooperación horizontal (la que se da entre Estados) o cooperación vertical
(la que existe entre los Estados y los Tribunales Penales Internacionales ad
hoc). Conforme al principio de complementariedad, el sistema de cooperación
de los Estados con la Corte Penal Internacional tiene elementos de ambos
modelos (Quesada, 2005), pues si bien la Corte Penal Internacional es un
tribunal internacional, y los Estados Partes del tratado que la establece están
obligados a cooperar con ella en la investigación y enjuiciamiento de las
situaciones y casos de que conozca, ella no tiene órganos que velen por el
imperio de sus decisiones con facultades coercitivas para los Estados.

3. RELACIÓN DEL TEMA CON EL PRINCIPIO DE COMPLEMENTARIEDAD

Conforme con el principio de complementariedad, el sistema preexistente de

aplicación indirecta del derecho penal internacional se mantiene y se incentiva.
Los Estados conservan intactas sus competencias para la investigación y
persecución de crímenes internacionales, en tanto la Corte Penal Internacional
está jurídicamente facultada para actuar sólo en casos de excepción, cuando
un asunto determinado y de gravedad suficiente no ha sido abordado por las
autoridades estatales o éstas no han actuado de acuerdo con los estándares
mínimos establecidos en la regulación del Estatuto. En estos casos, la Corte
actúa en cooperación con los Estados.

Como la Corte actúa sobre la base del sistema preexistente (complementa y no

reemplaza), forma también parte de la lógica del sistema el hecho de que para
poder actuar necesita (en el sentido más estricto de la palabra) de la
cooperación de los Estados y otros sujetos (Dykinson, 2008).

Ya en el Comité Ad Hoc para el Establecimiento de una Corte Penal

Internacional (1995) quedó de manifiesto la estrecha relación entre el principio
de complementariedad y la cooperación de los Estados con la Corte, que no es
más que una de sus manifestaciones. Así, el informe del Comité Ad Hoc
contiene un acápite "E" denominado "Relationship between States Parties, non-
States Parties and the Internacional Criminal Court", que se regula lo que hoy
se denomina el principio de complementariadad, y que se refiere justamente a
la cooperación.

Que el sistema esté planteado de esta forma también obedece a una

consideración práctica, ya que no sería viable el apoyo internacional que
concita y debe concitar la Corte si se tratara de una institución con policía
propia, que pudiese actuar sin consultas con el Estado territorial.

Entonces, una de las manifestaciones del carácter complementario del ejercicio

de la jurisdicción de la Corte consiste en la necesidad que ésta tiene de contar
con la cooperación de los Estados y otras organizaciones para investigar
debidamente las comunicaciones y remisiones que recibe y reunir las pruebas
para probar los cargos en juicio. Como queda dicho, la Corte carece de policía
propia, cuenta sólo con pequeños grupos de investigadores abocados a cada
situación; y si bien en ciertos casos les está permitido actuar directamente
sobre el territorio de un Estado -esto sucede previas consultas con el Estado
territorial y siempre que la actuación no requiera de medidas coercitivas, p. ej.,
la de tomar declaración voluntaria-, por regla generalísima, las medidas
coercitivas sólo pueden ejecutarse por las autoridades estatales.
En el artículo 57 párrafo 3 letra d) del Estatuto de la Corte Penal Internacional
se prevé una salida para casos extremos. Se puede "autorizar al Fiscal a
adoptar determinadas medidas de investigación en el territorio de un Estado
Parte sin haber obtenido la cooperación de éste con arreglo a la Parte IX en el
caso de que la Sala haya determinado, de ser posible teniendo en cuenta las
opiniones del Estado de que se trate, que dicho Estado manifiestamente no
está en condiciones de cumplir una solicitud de cooperación debido a que no
existe autoridad u órgano alguno de su sistema judicial competente para
cumplir una solicitud de cooperación con arreglo a la Parte IX" Este es el único
caso en que no se requiere del consentimiento del Estado para medidas
coercitivas en el sistema puesto en marcha por el Estatuto, y se refiere a
situaciones en las que no habría en los hechos autoridad competente que
pudiera consentir. Para Kleffner, la expresión "medidas de investigación" no
incluiría por ejemplo la facultad de aprehender a una persona. Otros autores
estiman que sí, ya que la expresión no es restrictiva. En los proyectos de
Zutphen y del Comité Preparatorio de 1998 se preveía expresamente la
posibilidad de que el Fiscal pudiera excepcionalmente aprehender a alguien o
llevar a cabo otras medidas coercitivas. En definitiva, esas propuestas no se
consideraron en el texto final. Esto es interpretado como prueba de que la
adopción de medidas coercitivas no es posible, no pudiendo empero
descartarse que simplemente se considerara innecesario mencionar esas
medidas en detalle, puesto que quedarían abarcadas como "medidas de
investigación". Cierto es sí, sin lugar a dudas, que el supuesto en que se
posibilita esta acción es más restrictivo que en los proyectos mencionados.
Bastaba en los proyectos que la oficina estatal que debía encargarse de recibir
las solicitudes de cooperación no estuviera disponible o no funcionara, hoy el
requisito es que no exista "autoridad u órgano alguno" competente para dar
curso a la solicitud.

Aparte de la antedicha excepción, la Corte depende de la acción estatal para

actuar. Ya que no pretende reemplazar a la jurisdicción estatal, su Estatuto
dispone una obligación general de cooperar para los Estados Partes (artículo
86) y ha negociado y suscrito acuerdos de cooperación con otros Estados y
organizaciones internacionales, tanto gubernamentales como no
 gubernamentales. Estas últimas son especialmente relevantes, pues suelen
tener presencia en las zonas de conflicto en las que por naturaleza la Corte
realizará su labor.

En lo que sigue nos centraremos en la cooperación estatal, distinguiendo para

nuestro análisis entre los Estados Partes del Estatuto y los que no lo son.

4. COOPERACIÓN DE LOS ESTADOS PARTES DEL "ESTATUTO DE ROMA"

CON LA CORTE PENAL INTERNACIONAL

La cooperación está regulada en la parte IX del Estatuto de la Corte Penal

Internacional, artículos 86 y siguientes, y las Reglas de Procedimiento y
Prueba. Las disposiciones más importantes en materia de fijar obligaciones
estatales de cooperación con la Corte Penal Internacional son los artículos 86 y
88 de su Estatuto. El primero de ellos obliga a los Estados Partes a cooperar
plenamente con la Corte en la investigación y enjuiciamiento de los crímenes
internacionales de su competencia; y el segundo obliga a los Estados Partes a
implementar procedimientos aplicables a todas las formas de cooperación que
especifica la novena parte del Estatuto. Es de notar que ya en el proyecto de la
Comisión de Derecho Internacional de 1994 se establecía la "obligación de
cooperar". Luego, en el Comité Preparatorio de 1997, se vio la necesidad de
que esta cooperación fuera plena (artículo 51). Antes la referencia al término
"plenamente" no estaba, pero a cambio se especificaba que un Estado Parte
no podía rehusar una solicitud de cooperación salvo por los motivos que el
Estatuto prevé (artículo X). La versión del Comité Preparatorio de 1997
agregaba que las solicitudes deben ser cumplidas sin demora (injustificada).
Esa última referencia explícita fue dejada de lado, en definitiva.

Luego de una breve revista a la obligación de implementar del artículo 88 del

Estatuto de la Corte Penal Internacional, que es la única cuyo cumplimiento
puede constatarse a priori con información pública y puede darnos una pauta
acerca del compromiso de los Estados en cooperar plenamente con la Corte,
nuestra atención se centrará en los mecanismos de acción de que se dispone
para el caso de que un Estado incumpla su obligación de cooperar y en la
importancia de contar con tales mecanismos jurídicos.
5. LA IMPLEMENTACIÓN DEL ESTATUTO DE ROMA EN EL PERÚ: TRAS 15
AÑOS DE SU RATIFICACIÓN

El viernes 26 de febrero de 2016, nuestra Coordinadora Regional para las

Américas de Michelle Reyes Milk participó en la Mesa de Trabajo “La
implementación del Estatuto de Roma en el Perú: tras 15 años de su
ratificación” que se llevó a cabo en la Sala Miguel Grau del Palacio Legislativo
del Congreso de la República en Lima, Perú.

Esta actividad se organizó en el marco de los ejes de trabajo que viene

desarrollando el despacho de la congresista de la República del Perú, María
Soledad Pérez Tello de Rodríguez. La Mesa busca contribuir con la
realización de un análisis general del proceso de implementación del Estatuto
de la Corte Penal Internacional (CPI) en el Perú, así como ubicar en la agenda
del siguiente período de gobierno los temas pendientes a ser abordados.

a) Ratificación y complementariedad

En su presentación, Michelle Reyes Milk recordó que el Estatuto de Roma

(ER), instrumento constitutivo de la CPI, fue ratificado por el Perú el 10 de
noviembre del 2001 y ha estado en vigor desde el 1 de julio de 2002, tras la
entrada en vigor del ER.

A la fecha, 123 Estados Parte han ratificado el Estatuto, y de los 35 miembros

de la OEA, 29 Estados lo han hecho (a excepción de Bahamas, Cuba, El
Salvador, Estados Unidos, Haití y Jamaica). De los 123 Estados Partes,
aproximadamente 65 Estados han implementado el ER dentro de su
ordenamiento interno, íntegra o parcialmente, y, en la región, únicamente tres
Estados (Argentina, Uruguay y Trinidad y Tobago) han implementado tanto los
crímenes y principios contemplados en el ER, como las disposiciones sobre
cooperación con la CPI.

La Coordinadora de las Américas destacó también que la obligación de

implementar para los Estados es indirecta, dado el principio de
complementariedad, piedra angular del ER.
“Dado el carácter complementario de la CPI, junto con su carácter no
retroactivo, los Estados Partes al Estatuto ejercen su jurisdicción penal por los
crímenes bajo la competencia de la Corte de manera primaria, lo que significa
que la CPI únicamente ejercerá su competencia cuando los Estados carecen
de voluntad o capacidad para ejercer su jurisdicción. La falta de capacidad
para ejercer esta jurisdicción radicaría, por ejemplo, en la falta de tipos penales
adecuados que abarquen la naturaleza de una conducta criminal.”

A este marco internacional, se suma el hecho que desde el año 1956, el Estado
peruano forma parte de los Convenios de Ginebra de 1949, tratados que
versan sobre el Derecho Internacional Humanitario y los crímenes de guerra, y
regulan la actuación en el marco de los conflictos armados. Estos se
complementan con los Protocolos Adicionales de 1977, ratificados por el Perú
en el año 1989. A pesar de ello, en la actualidad, no se cuenta con una
tipificación de crímenes de guerra dentro del ordenamiento interno peruano.

b) ¿Qué es lo que se debe implementar?

La implementación debe ser integral, esto abarca los crímenes que establece el
tratado, sus principios, las penas y las disposiciones sobre cooperación con la
CPI. En relación a este último, cabe agregar que a la fecha el Perú es uno de
los pocos Estados latinoamericanos en contar con disposiciones sobre
cooperación con la Corte Penal Internacional, en el Libro Séptimo, Sección VII
(“Cooperación con la Corte Penal Internacional”) del Código Procesal Penal
(Decreto Legislativo N° 957).

c) Compromisos del Perú en materia de implementación:

Además de comprometerse a través de la ratificación del ER, el Estado

peruano ha manifestado este compromiso en el marco de diversos foros
multilaterales:

 En las Asambleas de Estados Partes, celebradas anualmente en La

Haya y Nueva York, la representación peruana ha manifestado su
compromiso y ha brindado actualizaciones sobre el proceso de
implementación del ER dentro de su ordenamiento interno.
  En el marco de la Conferencia de Revisión del ER celebrada en
Kampala, Uganda, en junio de 2010, el Estado peruano presentó un
compromiso (“pledge”), donde indicó su intención de completar el
proceso de implementación de los crímenes contemplados en los
artículos 5,6,7 y 8 del Estatuto de Roma antes de 2013. En dicho
compromiso también se refirió a la implementación de los Cuatro
Convenios de Ginebra de 1949.

 Asimismo, en el Examen Periódico Universal (EPU) de 2012, una de las

recomendaciones que se le hizo al Estado peruano fue la pronta
implementación del ER, recomendación además aceptada por el Perú.

d) Proceso de implementación en el Perú:

El proceso de implementación de los tratados internacionales dentro de los

ordenamientos internos constituye una tarea esencial para los legisladores. Si
bien el Estado peruano se adhiere a una teoría monista del Derecho
Internacional – por lo cual entiende que el ordenamiento internacional y el
ordenamiento interno forman parte de un sistema único e integrado, lo cual
significa que desde el momento de la entrada en vigor de dichos tratados para
el Estado peruano, el Perú se encuentra obligado a acatar con los mismos  –
las normas contenidas en los tratados previamente señalados son de carácter
no auto-aplicativos. Así, dada la naturaleza penal de las obligaciones
emanadas del Estatuto, es muy recomendable adoptar tipos nacionales,
aseveró Reyes Milk.

En los últimos 15 años, se han llevado a cabo importantes esfuerzos de

implementación con un significativo apoyo multipartidario, que ha contado con
el apoyo de distintos órganos estatales desde el año 2001, así como de la
sociedad civil y la academia. Entre ellos:

 En el año 2002, con la adopción de la Ley N° 27837, se constituyó

la Comisión Especial Revisora del Código Penal (CERCP), la cual
presentó, el 10 de diciembre de 2003, una propuesta legislativa de
“Adecuación de la Legislación Penal al Estatuto de Roma de la
 Corte Penal Internacional”. La propuesta de ese entonces, que
implicaba la adopción de un Libro Tercero en el Código Penal (titulado
“Delitos contra el derecho internacional de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario”) fue debatida al interior de la CERCP,
y, en febrero de 2006, se acordó la remisión de la propuesta a la
Comisión de Justicia y Derechos Humanos para que adopte la misma
mediante ley.

 Durante el período legislativo 2001-2006, la Comisión de Justicia y

Derechos Humanos adoptó el Proyecto de Ley 14659/2005-CR. No
obstante, tras el fin de la legislatura, dicho proyecto no logró ser
debatido y fue archivado.

 El 11 de octubre de 2007, se presentó a la Comisión de Justicia y

Derechos Humanos el Proyecto de Ley N° 1707/2007-CR, que
planteaba la incorporación de un Libro Tercero dentro del Código Penal
–siguiendo los lineamientos del proyecto 14659/2005-CR – denominado
“Delitos contra el derecho internacional de los derechos humanos y
el derecho internacional humanitario”. Si bien dicho proyecto logró
una votación favorable al interior de la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos y el pre-dictamen fue aprobado el 7 de abril de 2009
(destacándose el apoyo multipartidario de esta propuesta), el mismo fue
objeto de una moción de reconsideración el 14 de abril de 2009.

 En el año 2012, y sobre la base de proyectos anteriores, se vuelve a

presentar a la agenda de trabajo de la Comisión de Justicia y Derechos
Humanos un proyecto de implementación del Estatuto de Roma (y
otros tratados como los Convenios de Ginebra). Al igual que los
proyectos anteriores, se permitió a la sociedad civil hacer comentarios y
aportes al mismo. Este proyecto fue introducido a la Comisión de
Justicia y Derechos Humanos el 18 de octubre de 2012 como Proyecto
de Ley N° 1615/2012-CR, bajo el título “Ley de Delitos contra el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario”. Dicho proyecto contó nuevamente con el
 apoyo de un importante número de parlamentarios provenientes de
distintos partidos políticos.

 El proyecto 1615 fue finalmente acumulado con otros 152 proyectos de

ley en el Dictamen de un texto sustitutorio mediante el cual se propone
la Ley del Nuevo Código Penal, el cual fue suscrito el 9 de diciembre
de 2014 y aprobado durante la 12ª Sesión Ordinaria de la Comisión de
Justicia y Derechos Humanos, y apto para ser debatido en la Plenaria.

Llegando al fin de su presentación, afirmó también que tras una revisión

minuciosa del Dictamen, se notó con satisfacción que varias de las
disposiciones contenidas en la Sección Primera del Libro Segundo recogen los
elementos de los crímenes tipificados en el Estatuto de Roma y los Convenios
de Ginebra, así como otros tratados relevantes.

Para terminar, explicó que la implementación de los crímenes y principios

contemplados en el Estatuto de Roma y otros tratados internacionales como los
Convenios de Ginebra permitirían al Estado peruano cumplir cabalmente con
las obligaciones internacionales asumidas frente a la Corte Penal Internacional.