DIPLOMADO ESPECIALIZADO

EN GESTIÓN PÚBLICA
 MÓDULO 5
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
EN LA GESTIÓN PÚBLICA (I)
 Sistemas administrativos del Estado

 Sistemas Nacional de Planeamiento Estratégico

 Sistema Nacional de Presupuesto Público

 Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el

nuevo Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe)
 SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
DEL ESTADO
La gestión pública está configurada por las entidades gubernamentales y
los procesos políticos y técnicos a través de los cuáles un Gobierno, en
representación del Estado, diseña e implementa políticas, suministra
bienes y servicios, y aplica regulaciones con el objeto de cumplir con sus
fines y funciones, a través de cada uno de sus niveles de sus gobierno.

Para este efecto, la gestión pública tiene como soporte a un conjunto de

sistemas administrativos, que comprenden una serie de tecnologías,
metodologías, procedimientos, instrumentos, etc. que le permiten
actuar en consideración a los mandatos y encargos establecidos por la
Constitución y la Ley a cada entidad gubernamental.

Mediante los sistemas administrativos se orienta y organiza la actividad

de las entidades públicas, y a su interior, de los sus gestores,
permitiendo el logro de los objetivos y metas preestablecidos, a partir
de coordinar sus actividades y utilización de diversos recursos. Los
sistemas administrativos apuntan a que gestión pública tenga un
desempeño eficiente, eficaz e inclusivo, con resultados que beneficien
al ciudadano.
Los sistemas administrativos son procesos de apoyo esencialmente de tipo
administrativo, que contribuyen e impulsan el cumplimiento de los
objetivos del Estado. Estos sistemas, racionalizan las estructuras y los
procedimientos administrativos y a la vez promueven el mejor uso de los
recursos humanos, financieros y materiales, logrando así una mayor
eficiencia. Gracias a ellos, cuando son bien concebidos, las actividades
administrativas pueden fluir normalmente.

La utilización de sistemas administrativos parece ser la metodología más

adecuada para el logro de los objetivos centrales de todo Estado. Sería
poco congruente afirmar que el buen rendimiento, adecuada gestión, y el
eficiente cumplimiento de las metas propuestas por parte de un Estado se
debe a la casualidad, sino que depende en gran parte de la planeación y
diseño de los sistemas administrativos y de la información que estos
permiten tener a disposición, como base fundamental para el proceso de
toma de decisiones.

La rapidez con que se producen los cambios, ya sean sociales, ambientales,

tecnológicos, etc., conlleva a las entidades del Estado a idear y mejorar
sus sistemas administrativos en mecanismos mucho más dinámicos, fluidos
y flexibles, que permitan a su vez romper con la perpetuidad de las
estructuras organizacionales y procedimientos tradicionales con el fin de
lograr valores programáticos que permitan la integración de insumos
complejos (recursos humanos, fondos públicos, entre otros), tanto internos
como externos.
En la actualidad, la mayoría de las organizaciones modernas apuestan al
desarrollo de sistemas administrativos que le permitan hacer frente a la
complejidad y multiplicación de las operaciones en forma bastante
efectiva. Y de esta realidad no es ajena la Estructura del Ordenamiento
Peruano, tal es así que toda la operatividad del sistema administrativo
peruano se encuentra cimentado en determinados órganos rectores que
se erigen como las piedras angulares de cada uno de los sistemas
administrativos que establece la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Estos sistemas administrativos están compuestos de principios, normas,

procedimientos y técnicas que regulan la utilización de recursos en las
entidades de la Administración Pública.

MARCO NORMATIVO DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

La norma central que regula los sistemas administrativos de manera
general es la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Esta ley señala
que existen dos tipos de sistemas: funcionales y administrativos.

 Sistemas Funcionales.- De acuerdo a la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo, los sistemas funcionales tienen como fin el asegurar el
cumplimiento de las políticas públicas que requieren la participación
de varias o todas las entidades del Estado. En ese sentido, el Poder
Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas
Funcionales.
 Sistemas Administrativos.- Los sistemas administrativos son los
conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos que regulan la utilización de recursos en las entidades
de la administración pública y que a la vez promueven la eficiencia en
su uso.

Los sistemas –en general– son definidos como los conjuntos de principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos, mediante los cuales se
organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los
organismos constitucionales y los niveles de Gobierno.

En ese sentido, se confirma que los sistemas son un conjunto de reglas,

que establecen procedimientos que deben ser utilizados por la
Administración Pública al organizar, ejecutar o administrar el Estado.

En cuanto a la definición de “sistemas administrativos”, la Ley Orgánica

del Poder Ejecutivo (LOPE), en su artículo 46, ratifica que tienen por
finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la
Administración Pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

En este camino, la LOPE ha hecho un esfuerzo importante, al señalar

específicamente los sistemas administrativos existentes:
De acuerdo con la forma de operación establecida en la LOPE, los
sistemas administrativos tienen dos tipos de entidades: entes rectores y
entidades de la Administración Pública (llamadas también entidades
operativas, porque son las que funcionan u operan siguiendo los sistemas
administrativos).

Para cada sistema administrativo existe un ente rector, que es la

autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su
operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento. Las
funciones generales de los entes rectores son las siguientes:
 Supervisar y evaluar la gestión del proceso.
 Expedir las normas reglamentarias que regulan el sistema.
 Mantener actualizada y sistematizada la normativa del sistema.
 Emitir opinión vinculante sobre la materia del sistema.
 Capacitar y difundir la normativa del sistema en la Administración
Pública.
 Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada
y oportuna.
 Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normativa de los
procesos técnicos de los sistemas.
 Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de los
procesos técnicos del sistema administrativo; y,
 Otras funciones asignadas por las leyes específicas de los sistemas
administrativos.

Las demás entidades de la Administración Pública están sometidas a la

autoridad de los entes rectores y deben cumplir con las directivas
dictadas por estos, pero no por un criterio jerárquico, sino por un
criterio normativo. Como menciona la LOPE, las normas, procedimientos
y guías que establezcan los entes rectores, son vinculantes para todas las
entidades de la Administración Pública.

En este momento, es pertinente señalar que, con excepción del sistema

administrativo de control –que corresponde a la Contraloría General de la
República– los demás entes rectores recaen en el Poder Ejecutivo.

Un punto importante que ratifica la LOPE es la aplicación de los sistemas

a todo el Estado (a todo nivel), incluidos organismos constitucionalmente
autónomos, Gobiernos regionales y Gobiernos locales. Por esta razón, se
dice que los sistemas administrativos tiene carácter transversal (y
algunos dicen que también vertical), porque afectan y vinculan a toda
entidad que conforma el Estado; sin importar el nivel de gobierno o su
nivel de autonomía. Otro aspecto que señala la norma es que los
sistemas solamente se pueden crear por ley.
Respecto a los sistemas administrativos de aplicación nacional, solo nos
ocuparemos de las más relevantes, con implicancias más directas a la
provisión de servicios públicos, como son: el planeamiento estratégico,
el presupuesto público y la inversión pública. En segundo orden, sin
desmerecer la importancia: los sistemas de modernización de la gestión
pública, gestión de recursos humanos, abastecimiento y control
gubernamental.
 SISTEMA NACIONAL DE
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
La planificación en general, es un proceso que define objetivos, metas,
estrategias y acciones para lograr resultados deseados en el futuro y
encaminados a cambiar la situación actual. Para ello se requiere de
determinadas metodologías y técnicas y la participación consiente de un
conjunto de actores (institucionales e individuales) con responsabilidad o
interés en cambiar el estado negativo o carencias de las cosas.

También es un proceso para decidir de antemano qué tipo de esfuerzos de

planeación debe hacerse, cuándo y cómo debe realizarse, quién lo llevará
a cabo, y qué se busca con los resultados.

La planificación desde el Estado tiene como marco y objeto la promoción

del desarrollo integral, sostenible e inclusivo, a partir de generar
oportunidades para el bienestar de la población.

El planeamiento estratégico, es una herramienta de gestión que permite

apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer
actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los
cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor
eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen.
El planeamiento estratégico es un método de intervención para producir
un cambio en el curso tendencial de los eventos. Por ello, cuando se la
aplica a la conducción de la sociedad, está influida por las ideas que
orientan tal sociedad y está limitada por las condiciones en que esta
sociedad se desarrolla.

¿QUÉ ES EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO?

Es el conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y
relaciones funcionales, existentes en las diferentes instituciones
gubernamentales relacionados a la planificación estatal, con la de
finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento
estratégico nacional, para promover y orientar el desarrollo armónico y
sostenido del país.
La Ley 28522, Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN),
en su artículo 2, señala que la finalidad de este Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico es la de conducir y organizar la participación
de los diversos organismos del sector público, para que junto con el
sector privado se formule y realice el monitoreo de los planes y
objetivos estratégicos de desarrollo en los niveles nacional, regional y
local, es decir, descentralizado.
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico tiene, dentro de los
objetivos, los de definir una visión nacional de futuro compartida,
proponer los objetivos estratégicos del desarrollo sostenible y
descentralizado del país, así como las prioridades del gasto, de la
inversión pública, privada y de la cooperación internacional, de modo
que no se comprometa la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las necesidades actuales.

De acuerdo al Decreto Legislativo 1088, Ley del Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico, el ente rector de este sistema es el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), entidad que se encuentra
constituida como un órgano técnico especializado adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros, cuya función es orientar y
coordinar el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, cuyas
competencias son de alcance nacional, para lo cual se basa en un
sistema de gestión horizontal y flexible.

El CEPLAN conduce el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico de

manera participativa, transparente y concertada, contribuyendo así al
mejoramiento de la calidad de vida de la población y al desarrollo
sostenible del país.
ESTRUCTURA
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está integrado por:

 El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, como órgano rector

del Sistema;

 Los órganos del gobierno nacional, con salvaguarda de su autonomía,

de los demás poderes del Estado, de los organismos constitucionales
autónomos y de los gobiernos regionales y locales con
responsabilidades y competencias en el planeamiento estratégico;

 El Foro del Acuerdo Nacional, como instancia de concertación de la

planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada,
en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente
del Consejo Directivo del CEPLAN.

OBJETIVOS
Los objetivos del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico son:

 Constituirse en el espacio institucionalizado para la definición

concertada de una visión de futuro compartida y de los objetivos y
planes estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable,
sostenido y descentralizado del país.
 Articular, integrar y concertar la elaboración del Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional y los planes nacionales, sectoriales, institucionales y
descentralizados.
 Definir las orientaciones, los métodos, los procesos y los instrumentos
para el planeamiento estratégico.
 Promover y articular los programas de fortalecimiento de capacidades
para el planeamiento estratégico.
 Desarrollar los procesos y las acciones para el monitoreo de la gestión
para resultados de mediano y largo plazo, en coordinación con el
Consejo Nacional de Competitividad, basada en los diferentes
instrumentos de planeamiento estratégico y con orientación hacia la
promoción de la modernización administrativa y el logro de estándares
de eficiencia al servicio del ciudadano.
 Promover la mejora de los índices de competitividad del país para
aprovechar las oportunidades que la dinámica internacional ofrece en el
marco de los tratados internacionales de promoción, asociación y
cooperación económica y comercial convenidos por el Perú.
 Promover la cooperación y acuerdos entre los sectores público y privado
en el proceso de formulación de los planes estratégicos nacionales,
sectoriales, institucionales y subnacionales, así como en la ejecución de
los programas y proyectos priorizados.
 Promover la formulación de planes estratégicos, programas y proyectos
con visión prospectiva de mediano y largo plazo, así como el desarrollo
de los aspectos teóricos que los sustentan.
SISTEMA NACIONAL DE
PRESUPUESTO PÚBLICO
El Sistema Nacional de Presupuesto Público es el sistema administrativo
que regula el proceso presupuestario. Esto es, la determinación de
ingresos y gastos del Estado, así como su asignación y gasto efectivo.
Es el conjunto de órganos, normas y procedimientos que conducen el
proceso presupuestario de todas las entidades del Sector Público en
todas sus fases (programación, formulación, aprobación, ejecución y
evaluación).
Este sistema administrativo es uno de los sistemas administrativos que
tienen referencia constitucional específica. La Constitución Política del
Perú contiene una serie de disposiciones que exigen que el Estado cuente
con un presupuesto anual debidamente equilibrado (ingresos y gastos).
También establece que este presupuesto se apruebe mediante ley del
Congreso y señala el trámite específico que se debe seguir para su
aprobación.
El Sistema Nacional de Presupuesto Público está regulado en la Ley
28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público y
por el Texto Único Ordenado de la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto Público (Ley 28411), las leyes de Presupuesto del Sector
Público y las Directivas emitidas por la Dirección Nacional de Presupuesto
Público.
De acuerdo con dichas normas, los sujetos que integran el Sistema
Nacional de Presupuesto Público son:

1) La Dirección Nacional del Presupuesto Público (dependiente del

Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas) y
2) Las entidades de todo el sector público.

EL PRESUPUESTO PÚBLICO
El Presupuesto Público es un instrumento clave en el Sistema Nacional
de Presupuesto Público. Es la expresión cuantificada, conjunta y
sistemática de:
i) Los ingresos y
ii) Los gastos del Estado.

Constituye un documento de proyección de ingresos y gastos, y de

seguimiento de su ejecución. Debe elaborarse anualmente, según lo
previsto en las normas que regulan este sistema administrativo. Además,
tiene que estar en correlación con los objetivos y metas del Plan
Operativo Institucional (POI) de las instituciones. Está prohibida la
administración o gerencia de fondos públicos que no estén debidamente
previstos en el presupuesto público.
El presupuesto público es un instrumento normativo que
fundamentalmente establece los límites de gasto (créditos
presupuestarios) así como los ítems a los cuales se asigna el mismo.Por
tanto, la gestión y administración de recursos debe respetar los límites y
asignaciones establecidos.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO
El proceso presupuestario comprende las fases de:

1) Programación,
2) Formulación,
3) Aprobación,
4) Ejecución, y
5) Evaluación.
La fase de Programación Presupuestaria es aquella etapa en donde se
proyectan los ingresos y gastos que tendrán las entidades del sector
público, durante el ejercicio siguiente. Estas proyecciones se sujetan a
las previsiones macroeconómicas obtenidas según la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley 27245 y modificatorias).

En esta fase, los pliegos estimarán sus ingresos, con excepción de los
provenientes del Tesoro Público. El monto proveniente del Tesoro
Público transferido a las entidades, será comunicado a los pliegos por el
Ministerio de Economía y Finanzas. Este monto será adicionado a los
ingresos de la entidad. El total de ingresos constituye el límite del
crédito presupuestario que atenderá los gastos del pliego.

Los gastos proyectados se asignarán a través de créditos

presupuestarios, de conformidad con la escala de prioridades y las
políticas de gasto priorizadas por el titular del pliego. La escala de
prioridades es la prelación de los objetivos institucionales que establece
el titular del pliego, en función a la misión, propósitos y funciones que
persigue la entidad.

Luego de recibir, revisar y evaluar la información recibida de las

entidades, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), plantea
anualmente al Consejo de Ministros, para su aprobación, los límites de
los créditos presupuestarios que corresponderá a cada entidad.
Los límites delos créditos presupuestarios están constituidos por la
estimación de ingresos que esperan percibir las entidades, así como los
fondos públicos que les transferirá Tesoro Público.

En la fase de formulación presupuestaria se determina la estructura

funcional-programática de cada pliego. Esta estructura funcional –
programática debe estar diseñada a partir de las categorías
presupuestarias consideradas en el Clasificador Presupuestario. También
debe reflejar los objetivos institucionales. Asimismo, se determinan las
metas en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas
de gasto y las respectivas fuentes de financiamiento.

Con la información señalada, el MEF elabora los anteproyectos de la Ley

de Presupuesto y de la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del
Sector Público, para ser sometidos a la aprobación del Consejo de
Ministros. Luego, el Presidente de la República remite dichos proyectos al
Poder Legislativo (Congreso de la República), de acuerdo al
procedimiento y plazos correspondientes establecidos por la Constitución
Política del Perú.

El Presupuesto del Sector Público requiere se aprobado formalmente por

el Congreso, mediante una ley. La Ley de Presupuesto del Sector Público
contiene el total del crédito presupuestario. Esto es, el límite máximo de
gasto a ejecutarse en el año fiscal (que el Congreso le autoriza al Estado).
De acuerdo a la Constitución, el Presidente de la República debe remitir
al Congreso –hasta el 30 de agosto– los proyectos de las leyes de
Presupuesto del Sector Público, de Endeudamiento y de Equilibrio
Financiero. El Congreso tiene hasta el 30 de noviembre para aprobar la
Ley de Presupuesto del Sector Público y remitírsela al Poder Ejecutivo.
Si el Congreso no cumple con aprobar la Ley de Presupuesto dentro del
plazo señalado, el Poder Ejecutivo aprueba el Presupuesto mediante
Decreto Legislativo.

Esta situación se presentó, por ejemplo, a finales del año 2000, cuando
en medio de la crisis política, el Congreso no llegó a aprobar el
Presupuesto del Sector Público para el año 2001.

EL PROCESO PRESUPUESTARIO
a) Presupuestos institucionales de apertura
Una vez aprobada y publicada la Ley de Presupuesto del Sector Público,
el Ministerio de Economía y Finanzas (Dirección Nacional del
Presupuesto Público-DNPP), remite a los pliegos el reporte oficial que
contiene el desagregado del Presupuesto de Ingresos al nivel de Pliego y
Específica del ingreso y de egresos por Unidad Ejecutora, así como la
Fuente de Financiamiento, para los fines de la aprobación del
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).
Los Presupuestos Institucionales de Apertura correspondientes a los
pliegos del Gobierno Nacional se aprueban a más tardar el 31 de
diciembre de cada año fiscal.

b) Presupuestos institucionales de los gobiernos regionales y

gobiernos locales
Los gobiernos regionales y los gobiernos locales programan y formulan sus
presupuestos de acuerdo a las disposiciones de la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto Público y a las normas contenidas en las
Directivas que emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público. La
aprobación de los presupuestos de los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales se efectúa conforme a lo siguiente:

 La Gerencia u Oficina de Planeamiento, Presupuesto o la que haga sus

veces, presenta al Titular del Pliego para su revisión el proyecto del
presupuesto (regional o municipal), la exposición de motivos y los
formatos correspondientes.

 El Titular del Pliego propone dicho proyecto al Consejo Regional o al

Concejo Municipal (según corresponda), para su aprobación mediante
Acuerdo. Posteriormente, se promulga a través de Resolución Ejecutiva
Regional o Resolución de Alcaldía (según corresponda). En el caso de
las municipalidades distritales, el presupuesto es remitido a la
municipalidad provincial a la que pertenezcan.
 La promulgación de los respectivos presupuestos debe darse hasta el
31 de diciembre del año fiscal anterior a su vigencia. La resolución
aprobatoria del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) debe
estar detallada a nivel de Ingresos y de Egresos, por Unidad
Ejecutora, por Función, Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto,
Categoría de Gasto, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de
Financiamiento.

 En caso de que el Consejo Regional o Concejo Municipal no aprueben

los presupuestos dentro del plazo fijado, el Titular del Pliego,
mediante la Resolución correspondiente, aprobará el proyecto de
presupuesto que fuera propuesto. Esta acción deberá adoptarse
dentro de los cinco (5) días calendario siguientes de iniciado el año
fiscal.

 Los presupuestos promulgados se presentan a la Comisión de

Presupuesto y Cuenta General de la República del Congreso de la
República, a la Contraloría General de la República y a la Dirección
Nacional del Presupuesto Público. La Dirección Nacional de
Presupuesto Público emite una directiva en donde específica los
plazos en los cuales estos trámites deben cumplirse.
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
c) Ejecución presupuestaria
La Ejecución Presupuestaria es el período comprendido entre el 1 de enero
y el 31 de diciembre de cada año fiscal. Durante dicho periodo se perciben
los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los
créditos presupuestarios autorizados en los presupuestos.

Esta fase debe sujetarse estrictamente a lo establecido en el presupuesto y

a las normas que rigen este sistema administrativo. Las disposiciones legales
y reglamentarias, los actos administrativos y de administración, los
contratos y/o convenios así como cualquier actuación de las entidades que
afecten gasto público, deben sujetarse a los créditos presupuestarios
autorizados. Está prohibida la generación de gastos u obligaciones que
condicionen su aplicación a créditos presupuestarios mayores o adicionales
a los establecidos en el presupuesto, bajo sanción de nulidad. Además, una
acción de ese tipo genera responsabilidad del Titular de la Entidad y de la
persona que específicamente autorizó el acto.

Los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo. Los créditos son

autorizaciones máximas de gasto, para actividades y fines específicos.
Con cargo a los créditos presupuestarios sólo se pueden contraer
obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás
prestaciones o gastos en general que se realicen dentro del año fiscal
correspondiente. Todo contrato (para adquisiciones, obras, servicios y
demás prestaciones) se sujeta al presupuesto institucional.
Si existieran contratos de obra cuyos plazos de ejecución superen el año
fiscal, debe incluirse obligatoriamente (bajo sanción de nulidad), una
cláusula que establezca que la ejecución de los mismos está sujeta a la
disponibilidad presupuestaria y financiera de la entidad, en el marco de
los créditos presupuestarios contenidos en los presupuestos
correspondientes.

La ejecución del presupuesto no se sujeta solamente al límite global del

gasto (quantum global). Además, el crédito presupuestario constituye
una asignación específica de monto y materia. En ese sentido, el gasto
solo puede destinarse a la finalidad para la que ha sido autorizado en el
Presupuesto (de ahí la gran importancia de este instrumento). Por ello,
no se pueden comprometer ni devengar gastos, por cuantía superior al
monto de los créditos presupuestarios autorizados en los presupuestos.

La violación de esta regla genera la nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos o de administración que incumplan esta limitación,
sin perjuicio de las responsabilidades civil, penal y administrativa que
correspondan al titular del pliego y a las personas que específicamente
autorizaron o ejecutaron dichas acciones.
Un concepto importante en la etapa de ejecución presupuestaria es el
“calendario de compromisos”. Este constituye la autorización para la
ejecución de los créditos presupuestarios.
Establece el monto máximo para comprometer gastos a ser devengados
(siempre que existan ingresos que permitan su financiamiento). Los
calendarios de compromisos son modificados durante el ejercicio
presupuestario de acuerdo a la disponibilidad de los fondos públicos.

En el Gobierno Nacional, el calendario de compromisos -a nivel de Pliego,

Unidad Ejecutora, Grupo Genérico de Gasto y Fuente de Financiamiento- es
autorizado por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, con cargo a
los créditos presupuestarios aprobados en el Presupuesto Institucional del
pliego.

En los gobiernos regionales y locales, dicho calendario es autorizado por el

titular del pliego, a propuesta del Jefe de la Oficina de Presupuesto o la
que haga sus veces (igualmente, con cargo a los créditos presupuestarios
aprobados en el Presupuesto Institucional respectivo). Para este último
efecto, la Dirección Nacional del Presupuesto Público establece los
lineamientos, procedimientos y restricciones.

d) Los fondos públicos

El ciclo de los fondos públicos está constituido por las siguientes etapas:
i) estimación, ii) determinación y iii) percepción.

La estimación es el cálculo anticipado o proyección de los ingresos que

se espera percibir durante el año fiscal.
La determinación es el acto por el que se establece o identifica con
precisión el concepto, el monto, la oportunidad y la persona (natural o
jurídica), que debe efectuar un pago o desembolso de fondos a favor de
una entidad.
La percepción es el momento en el cual se produce la recaudación,
captación u obtención efectiva del ingreso. Es el momento en que una
entidad o institución del sector público obtiene efectivamente los recursos.

e) El gasto público
El gasto público es la expresión financiera – contable de la ejecución de
las actividades, proyectos y sus respectivos componentes por parte de
una entidad. Esta ejecución puede ser directa, cuando la entidad realiza
dichas actividades con su propio personal e infraestructura. Es indirecta,
cuando la actividad es realizada por una entidad, sea por efecto de un
contrato o convenio celebrado con un tercero (a título oneroso o
gratuito).

El ciclo del gasto público está constituido por las siguientes etapas: i)
Compromiso, ii) Devengado y iii) Pago.
El compromiso es la acción presupuestaria que efectúa con posterioridad
a la ley, contrato o convenio que establece la realización de gastos para
una entidad (que cuentan con un crédito presupuestario de respaldo).
Mediante el compromiso se afecta preventivamente la correspondiente
cadena de gasto, reduciendo el saldo disponible del crédito
presupuestario.
El devengado es el acto presupuestario mediante el cual se reconoce una
obligación de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido; que
se produce previa acreditación documental de la realización de la
prestación o el derecho del acreedor. El reconocimiento de la obligación
afecta al presupuesto institucional, en forma definitiva, con cargo a la
correspondiente cadena de gasto. Esta etapa es regulada específicamente
por las normas del Sistema Nacional de Tesorería.
El pago es el acto mediante el cual se extingue, en forma parcial o total,
el monto de la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del
documento oficial correspondiente. Está prohibido efectuar el pago de
obligaciones no devengadas. Esta etapa es regulada específicamente por
las normas del Sistema Nacional de Tesorería.
f) El ejercicio presupuestario y la culminación del año fiscal
El ejercicio presupuestal comprende el año fiscal (año calendario),
periodo durante el cual se realizan todas las operaciones generadoras de
los ingresos y los gastos comprendidos en el Presupuesto aprobado.
Durante dicho plazo, se ejecutan las obligaciones de gasto devengadas
hasta el último día del mes de diciembre. Después del 31 de diciembre no
se pueden efectuar compromisos ni devengar gastos con cargo al año fiscal
que se cierra en esa fecha.
Existe un período de regularización que es aprobado por la Dirección
Nacional de Presupuesto Público, que no puede exceder del 31 de marzo
del ejercicio siguiente. Durante este período de regularización se puede
registrar la información de ingresos y gastos de las entidades.
Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre de cada año fiscal
se cancelan durante el primer trimestre del año fiscal siguiente, con cargo
a la disponibilidad financiera existente (correspondiente a la fuente de
financiamiento a la que fueron afectados). Los gastos comprometidos y no
devengados al 31 de diciembre de cada año fiscal pueden afectarse al
Presupuesto Institucional del período inmediato siguiente, pero debe
anularse previamente el registro presupuestario ya efectuado. En este
caso, los compromisos se imputan a los créditos presupuestarios del nuevo
año fiscal (presupuesto del siguiente año).

g) La fase de evaluación presupuestaria

En la fase de evaluación presupuestaria, se realiza la medición de los
resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras
observadas, en relación a lo aprobado en los presupuestos del sector
público.
Esta evaluación constituye fuente de información para la fase de
programación presupuestaria, en miras a la mejora de la calidad del
gasto público.
Existen tres niveles tipos de evaluación. Uno primero es realizado por las
entidades (semestralmente). En segundo lugar, tenemos la evaluación
financiera que realiza la Dirección Nacional de Presupuesto Público.
Finalmente, tenemos la evaluación global de la gestión presupuestaria,
realizada por la DNPP.
Las entidades deben realizar semestralmente una evaluación de su
gestión presupuestaria, para medir la ejecución de ingresos y gastos, así
como la consecución de objetivos y metas. En caso de detectar
variaciones frente a lo previsto, se debe tratar de establecer sus causas.
La evaluación financiera realizada por la DNPP se efectúa
trimestralmente y tiene por objeto medir los resultados financieros
obtenidos y el análisis agregado de las variaciones observadas respecto
de los créditos presupuestarios aprobados en la Ley de Presupuesto del
Sector Público.
Finalmente, la misma DNPP realiza la evaluación global de la gestión
presupuestaria. En esta evaluación se revisan y verifican los resultados
obtenidos en el ejercicio anterior, considerando los indicadores de
desempeño y reportes de logros de las entidades.
 SISTEMA NACIONAL DE
INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) Y
EL NUEVO SISTEMA NACIONAL
DE PROGRAMACIÓN
MULTIANUAL Y GESTIÓN DE
INVERSIONES
Durante muchos años fue común que las entidades públicas pasen
directamente de la idea de un proyecto a la ejecución de la obra, sin
expedientes técnicos sólidos que hayan sido producto de estudios
rigurosos; por ello, los resultados que se obtenían con frecuencia con
estos proyectos, no resolvían los problemas de la población, y no
siempre contaban con recursos para su operación y mantenimiento
posterior.

Ante esta situación, y sabiendo que los recursos disponibles para la

inversión pública eran limitados, se creó el SISTEMA NACIONAL DE
INVERSIÓN PÚBLICA – SNIP a través de la Ley 27293 (publicada el 28 de
junio del 2000), que establecía que las entidades públicas encargadas de
ejecutar proyectos de inversión pública, deben aplicar una serie de
principios, procesos, metodologías y normas técnicas que permitan
optimizar el uso de los recursos públicos.

Podemos definir al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) como

uno de los sistemas administrativos del Estado que debían observar y
cumplir obligatoriamente todos los niveles de gobierno. Su objetivo era
optimizar el uso de los recursos públicos destinados a inversión,
promoviendo el desarrollo de una “cultura de proyectos”.
Asimismo, a partir del 01 de enero de 2007, de acuerdo a la Ley 28802
(Ley que modifica el Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley 27293),
el SNIP fue descentralizado para que cada nivel de gobierno, entre ellos,
los gobiernos locales, evalúen y declaren la viabilidad de sus proyectos.

El SNIP no prioriza los proyectos, sino promueve la generación de una

cartera o banco de proyectos de calidad, de acuerdo a su nivel de
rentabilidad y beneficio social. Y son las autoridades de cada sector, de
cada nivel de gobierno o sus instancias de gestión quienes definen qué y
cuándo se ejecuta cada proyecto declarado viable en el marco del SNIP.

Sin embargo, el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto Legislativo 1252,

publicado el 01 de diciembre de 2016, derogó la Ley 27293, Ley del
Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), creando en su lugar el
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones
(INVIERTE.PE), con la finalidad de orientar el uso de los recursos
públicos destinados a la inversión para la prestación de servicios y la
infraestructura.

No obstante ello, el SNIP aún sigue aplicándose en los gobiernos locales,

hasta que la Ley que crea INVIERTE.PE se reglamente y por consiguiente
se implemente a nivel nacional.
¿Quiénes estaban sujetos al SNIP?
Estaban sujetas al SNIP todas las entidades y empresas del Sector
Público No Financiero que ejecuten proyectos de inversión con recursos
públicos:

 Los Ministerios y sus órganos desconcentrados.

 Los Organismos Constitucionalmente Autónomos.

 Los Gobiernos Regionales, sus empresas y entidades adscritas.

 Los Gobiernos Locales, sus empresas y entidades adscritas a éstos (no

todos los municipios están sujetos al SNIP en base a ciertas reglas).

 Las Empresas del Estado, de derecho público o privado, y las

empresas mixtas en las cuales el control de las decisiones de los
órganos de gestión esté en manos del Estado.

 Los órganos reguladores y supervisores y, en general, los organismos y

las dependencias del Estado que ejecuten Proyectos de Inversión
Pública.

 Las Universidades Nacionales.

¿Quienes conformaban el SNIP?
Las Unidades Formuladoras-UF: Pueden ser cualquier dependencia de
Las Unidades Ejecutoras–UE:
Las Oficinas de Programación
de Inversiones–OPI:
Los Órganos Resolutivos:
la entidad o empresa del sector público
(previamente registradas en el Banco
de Proyectos).
Pueden ser cualquier órgano o
dependencia de las entidades, con
capacidad para ejecutar los Proyectos
de Inversión Pública de acuerdo a la
normatividad presupuestal vigente. No
requieren su inscripción en el Banco
de Proyectos.
Son los órganos técnicos del SNIP en cada
Sector, Gobierno Regional o Gobierno
Local. No pueden ser los mismos órganos
encargados de la formulación o ejecución
de Proyectos.
Son las máximas autoridades ejecutivas
en cada sector, Gobierno Regional
(Presidente Regional) o Gobierno Local
(Alcalde).
La Dirección General de Es la Dirección del Ministerio de
Economía Programación y Finanzas a la que se la ha atribuido la
Multianual: de condición de máxima autoridad
técnico normativa del SNIP.

Según el SNIP, el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la

Dirección General de Programación Multianual (DGPM), era el ente
rector y sólo intervenía en el proceso de obtención de viabilidad cuando
el proyecto iba a ser financiado con recursos de endeudamiento o que
requerían aval o garantía del Estado a través del Gobierno Nacional.

¿CÓMO FUNCIONABA EL SNIP?

El Gobierno promulgó recientemente el Decreto Legislativo 1252, a
través del cual se deroga la Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), y se crea el Sistema Nacional de Programación
Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), como sistema
administrativo del Estado, con la finalidad de orientar el uso de los
recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación
de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el
desarrollo del país.

Se establece que este nuevo sistema incorporará a los actores regionales

para garantizar la eficiencia y eficacia del proceso de descentralización
con el fin de agilizar e incrementar la calidad de la inversión pública.

A diferencia del SNIP, el sistema Invierte.pe tendrá las características

siguientes:

1.- Identifica y prioriza proyectos que cierran brechas sociales y

económicas.

2.- Es más rápido, pues tiene menos procesos: Un solo proceso con
la Unidad Formuladora del MEF.
3.- Será ágil, pues fortalece la fase inicial en la formulación y
evaluación para la aprobación.

4.- Tendrá un solo documento para aprobación.

5.- Habrá menos tiempo para aprobación de proyectos debido a que la

programación se enmarca en tres sistemas simultáneos
(planeamiento, inversiones y presupuesto) habrá una programación
multianual de proyectos.

6.- Se promueve la transparencia, pues la información será pública y en

paralelo con el SIAF, SEACE e Infobras.

7.- Permite el seguimiento financiero y físico en tiempo real en los

cuatro sistemas.

PRINCIPIOS RECTORES

La programación multianual de inversiones y la ejecución de los

proyectos de inversión respectivos se sujetan a los principios rectores
siguientes:

a) La programación multianual de la inversión debe ser realizada

considerando como principal objetivo el cierre de brechas de
infraestructura o de acceso a servicios públicos para la población.
b) La programación multianual de la inversión vincula los objetivos
nacionales, planes sectoriales nacionales, así como los planes de
desarrollo concertado regionales y locales, respectivamente, con la
identificación de la cartera de proyectos a ejecutarse y debe
realizarse en concordancia con las proyecciones del Marco
Macroeconómico Multianual.

c) La programación multianual de inversiones debe partir de un

diagnóstico detallado de la situación de las brechas de
infraestructura o de acceso a servicios públicos, para luego plantear
los objetivos a alcanzarse respecto a dichas brechas. La
programación multianual debe establecer los indicadores de
resultado a obtenerse.

d) Los recursos destinados a la inversión deben procurar el mayor

impacto en la sociedad.

e) La inversión debe programarse teniendo en cuenta la previsión de

recursos para su ejecución y su adecuada operación y
mantenimiento, mediante la aplicación del ciclo de inversión.

f) La gestión de la inversión debe realizarse aplicando mecanismos que

promuevan la mayor transparencia y calidad a través de la
competencia.
FASES DEL CICLO DE INVERSIÓN

El Ciclo de Inversión tiene las fases siguientes:

a) Programación Multianual:
Comprende la elaboración del diagnóstico de la situación de las brechas de
infraestructura o de acceso a servicios públicos, y la definición de los
objetivos a alcanzarse respecto a dichas brechas, mediante el
establecimiento de metas de producto específicas, así como los indicadores
de resultado en un horizonte mínimo de tres años, en el marco de los planes
sectoriales nacionales. Comprende además, los planes de desarrollo
concertado regionales y locales y constituye el marco de referencia
orientador de la formulación presupuestaria anual de las inversiones.
Incluye a los proyectos de inversión a ser ejecutados mediante asociaciones
público privadas cofinanciadas.

Esta fase se realiza a través de un proceso de coordinación y articulación

interinstitucional e intergubernamental que toma en cuenta los recursos de
inversión proyectados en el Marco Macroeconómico Multianual, estando
dicho proceso a cargo de los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales. Los sectores lideran, en los tres niveles de gobierno, sus objetivos,
metas e indicadores. Cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local,
determinará las brechas, así como sus criterios de priorización, en el marco
de la política sectorial.
b) Formulación y Evaluación:

Comprende la formulación del proyecto, de aquellas propuestas de

inversión consideradas en la programación multianual, y la evaluación
respectiva sobre la pertinencia de su ejecución, debiendo considerarse los
recursos para la operación y mantenimiento del proyecto y las formas de
financiamiento.

La formulación se realiza a través de una ficha técnica y solo en caso de

proyectos que tengan alta complejidad, se requerirá el nivel de estudio
que sustente la concepción técnica y el dimensionamiento del proyecto.
En esta fase, las entidades registran y aprueban las inversiones en el
Banco de Inversiones.

c) Ejecución:

Comprende la elaboración del expediente técnico o equivalente y la

ejecución física y financiera respectiva.

El seguimiento de la inversión se realiza a través del Sistema de

Seguimiento de Inversiones, herramienta del Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones que vincula el Banco de
Inversiones con el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF-
SP) y similares aplicativos informáticos.
d) Funcionamiento:

Comprende la operación y mantenimiento de los activos generados con la

ejecución de la inversión pública y la provisión de los servicios
implementados con dicha inversión. En esta etapa, las inversiones
pueden ser objeto de evaluaciones ex post, con el fin de obtener
lecciones aprendidas que permitan mejoras en futuras inversiones.

Únicamente podrá asignarse recursos e iniciarse la fase de Ejecución de

las inversiones consideradas en el programa multianual de inversiones
correspondiente.

ÓRGANOS Y FUNCIONES

Son órganos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión

de Inversiones:

 La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones del

Ministerio de Economía y Finanzas;
 Los Órganos Resolutivos;
 Las Oficinas de Programación Multianual de Inversiones;
 Las Unidades Formuladoras y las Unidades Ejecutoras de Inversiones
del Sector;
 Gobierno Regional o Gobierno Local.

El Ministerio de Economía y Finanzas, a través de la Dirección General de

Programación Multianual de Inversiones, es el ente rector del Sistema
Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y en su
calidad de más alta autoridad técnico normativa tiene las competencias
siguientes:

 Administra el Banco de Inversiones;

 Dicta los procedimientos y los lineamientos para la programación
multianual de inversiones y el ciclo de inversión, supervisando su
calidad;
 Elabora el Programa Multianual de Inversiones del Estado;
 Aprueba las metodologías generales teniendo en cuenta el nivel de
complejidad de los proyectos;
 Brinda capacitación y asistencia técnica a las entidades sujetas al
Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de
Inversiones; y
 Emite opinión vinculante exclusiva y excluyente sobre la aplicación
del ciclo de inversión y sus disposiciones, en relación a los temas de
su competencia.
Las Oficinas de Programación Multianual de Inversiones del Sector,
Gobierno Regional o Gobierno Local tienen a su cargo la fase de
Programación Multianual del Ciclo de Inversiones; verifican que la
inversión se enmarque en el Programa Multianual de Inversiones; realizan
el seguimiento de las metas e indicadores previstos en el Programa
Multianual de Inversiones y monitorean el avance de la ejecución de los
proyectos de inversión.

Las Unidades Formuladoras acreditadas del Sector, Gobierno Regional o

Gobierno Local para la fase de Formulación y Evaluación son
responsables de aplicar los contenidos, las metodologías y los parámetros
de formulación; elaborar las fichas técnicas y los estudios de
preinversión requeridos teniendo en cuenta los objetivos, metas e
indicadores previstos en la fase de Programación Multianual y de su
aprobación o viabilidad, cuando corresponda.

Las Unidades Ejecutoras de Inversiones son los órganos responsables de

la ejecución de las inversiones y se sujetan al diseño de las inversiones
aprobado en el Banco de Inversiones. En el caso de los proyectos a ser
ejecutados mediante asociaciones público privadas cofinanciadas, el
planteamiento técnico contenido en los estudios de preinversión es
referencial y se sujetan a lo establecido en la normatividad del Sistema
Nacional de Promoción de Inversión Privada.
FUENTES BIBLIOGRÁFICAS
Y NORMAS LEGALES
 ANDÍA VALENCIA, Walter: El Sistema Nacional de Inversión
Pública. Un análisis crítico. Volumen 7, pp. 70-72. Lima, 2006.
 MARTÍNEZ TRELLES, Antony: Manual de los Sistemas
Administrativos del Sector Público. Gaceta Jurídica. Lima, 2015.
 SOTO CAÑEDO, Carlos Alberto. Los sistemas administrativos
componentes de la Administración Financiera del sector público.
Actualidad Gubernamental N° 60. Lima, 2013.
 SOTO CAÑEDO, Carlos Alberto. Los Instrumentos de Planeamiento
en el Sector Público Peruano. Actualidad Gubernamental N° 70.
Lima, 2014.
 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ DE 1993
 LEY 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
 LEY 27293, Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública
 LEY 28802, Ley que modifica el Sistema Nacional de Inversión
Pública, Ley 27293
 LEY 28522, Ley que crea el Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico -
CEPLAN
 DECRETO LEGISLATIVO 1088, Ley del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico - CEPLAN
 DECRETO LEGISLATIVO 1252, que crea el Sistema Nacional de
Programación Multianual y Gestión de Inversiones
Muchas Gracias