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CONFLICTO ARMADO, PAZ Y DEMOCRACIA - Ana María Bejarano§

La complejidad del conflicto armado colombiano confunde a observadores tanto nacionales como internacionales. La multiplicidad de sus actores, la
diversidad de sus intereses en juego y el fracaso de los varios intentos por resolverlo pacíficamente hacen que se pierdan fácilmente de vista sus
características centrales y su evolución en el mediano y largo plazo. Este articulo tiene como objetivo contribuir a la puntualización de los rasgos
principales del conflicto armado colombiano, así como al análisis de los numerosos y fracasados esfuerzos por resolverlo. En el primer aparte del ensayo
presenta una caracterización del conflicto armado contemporáneo en Colombia como un conflicto predominantemente político, de larga duración. En el
segundo caracterizo a los protagonistas de este conflicto como actores múltiples, fragmentados y dueños de una creciente autonomía con respecto a sus
bases sociales. En tercer lugar, y como resultado de los dos anteriores, caracterizó el proceso por alcanzar la paz – el cual ha venido desarrollándose en el
país a lo largo de las dos últimas décadas -  como un proceso de negociación prolongado, parcelado y escalonado en el tiempo. Finalmente concluyó con
una serie de anotaciones sobre el “deber ser” de las negociaciones si lo que se busca, al final de cuentas, es construir un estado sólido, incluyente y
democrático. 

1.       Un conflicto político de larga duración. Para comenzar, quisiera proponer una caracterización del conflicto colombiano que pone el énfasis en su
naturaleza política y su carácter prolongado. Ambas características, como veremos más adelante, tienen implicaciones para una eventual negociación
del mismo.

 La naturaleza política del conflicto Propongo definir el conflicto armado colombiano como un conflicto primordialmente  “político”, en el sentido
acuñado por Carl Schmitt en su Concepto de lo Político[1]. Es decir, que no se trata de la “traducción” a la política de un conflicto que encuentra sus
raíces en diferencias sociales, económicas, étnicas, raciales, lingüísticas, nacionales o religiosas, sino de un conflicto que se origina primordialmente
en una enemistad ideológica entre actores que se perciben mutuamente como enemigos irreconciliables.  La guerra se explica gracias a la
competencia por el control del poder (es decir, el control de los recursos, del territorio y de la población) entre élites y contra-élites cuya identidad y
antagonismo se definen predominantemente de manera político-ideológica. Por supuesto que ella se alimenta de las profundas desigualdades socio-
económicas que caracterizan a la sociedad colombiana y que constituyen terreno abonado para la movilización de actores y recursos. El argumento
central sigue siendo, no obstante, que la desigualdad socio-económica no es la causa última de ese conflicto, sino que se trata de una enemistad
enraizada ante todo en la exclusión política. El conflicto no encuentra su razón última en la exclusión cultural, ni social, ni económica, aunque puede
ser reforzado y alimentado por todas ellas.

El tipo de actores involucrados en las prolongadas negociaciones colombianas(que cumplen ya veinte años, desde 1982 hasta hoy), así como el tipo de
demandas que han aparecido en los sucesivos acuerdos de paz, dicen mucho acerca del carácter puramente “político” del conflicto colombiano.   Si se
observa por ejemplo la conformación de las diversas comisiones convocadas por el ejecutivo (otras veces convocadas por iniciativa de algunos sectores de
la sociedad), siempre se trata de representar allí los diversos sectores político-ideológicos en pugna. No se trata de una representación de carácter social,
funcional o sectorial (que incluya por nombrar algunos sectores a los obreros, los campesinos, los estudiantes o las mujeres), ni de representar diversos
grupos étnicos, raciales, religiosos, lingüísticos, o nacionales.  Siempre se incluyen algunos empresarios, ante todo dirigentes gremiales (los ganaderos, los
comerciantes, la Sociedad de Agricultores de Colombia) y algunos miembros de las confederaciones sindicales más importantes (la Central Unitaria de
Trabajadores por ejemplo), como indicación del trasfondo social que subyace al conflicto armado - un trasfondo eminentemente rural, cuyo eje central
sigue estando ligado a la distribución y usos de la tierra.   No obstante, la mayoría de los miembros de estas comisiones realmente son representantes de los
partidos, de los diversos movimientos políticos, de las agrupaciones de izquierda, de los académicos, de la Iglesia, algunas veces generales en retiro, ex-
guerrilleros, en fin: representantes de los sectores político-ideológicos que están en la base de la violencia política en Colombia. No debe extrañarnos, por
lo tanto, que la historia del proceso de paz colombiano corra paralela con la historia de la reforma política. Desde 1982 hasta 1991 la política de paz estuvo
inevitablemente ligada a la necesidad de llevar a cabo una profunda reforma del régimen político colombiano. La agenda de la reforma política ha incluido,
entre otros, el desmonte de las restricciones del régimen político, la apertura de la competencia, la ampliación y mejoramiento del sistema de
representación, la entrada de nuevas fuerzas, el ensanchamiento de los mecanismos de participación política, entre otros asuntos. Resulta notorio que
incluso en las propuestas lanzadas durante las negociaciones con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC (que no sólo es es el grupo
guerrillero más grande, sino el que más se ufana de tener una amplia base social campesina), la reforma política ha ocupado siempre un lugar
preponderante y sólo en segundo lugar aparecen propuestas de reforma agraria o desarrollo regional, además de una serie de vagas referencias al tema de la
pobreza y la desigualdad.   De una lectura de los acuerdos firmados a lo largo de estos casi veinte años, así como de las demandas presentadas por las
FARC y el Ejercito de Liberación Nacional (ELN) en las conversaciones que con ellos han tenido lugar, se desprende lo siguiente: a excepción de las
FARC y su petición de reforma agraria, todas las demandas de la guerrilla son fundamentalmente políticas.   Todos los grupos guerrilleros, sin excepción,
hacen expreso que desearían “que la sociedad sea más justa y equitativa”.  En concreto, los deseos de mayor justicia y equidad, aparecen en los acuerdos
como demandas para avanzar en la formulación de programas de desarrollo regional por parte del Ejercito Popular de Liberación (EPL), el Movimiento
Armado Quintín Lame (MAQL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y la Corriente de Renovación Socialista (CRS). El MAQL,
adicionalmente, presenta una serie de reivindicaciones étnicas que lo diferencian de las demás guerrillas. Pese a estas pequeñas excepciones, es posible
afirmar que el grueso de las peticiones de reforma formuladas por la guerrilla se concentran en el ámbito de la reforma política. El proceso de reforma del
régimen político comenzó durante el gobierno de Belisario Betancur (1982 – 1986) y culminó con la nueva constitución de 1991. Con algunos ajustes,
modificaciones y mejoras aún pendientes, el grueso de la reforma de los partidos, el sistema de partidos y el sistema electoral se logró en la década que va
de mediados de los ochenta a mediados de los noventa. [4] Esto le plantea un reto inmenso al futuro de la negociación con las guerrillas que permanecen
activas: políticamente hablando, ¿qué queda por reformar?

Me gustaría plantear como hipótesis que, dado que durante las últimas dos décadas se ha avanzado grandemente en la reforma del régimen político
(entendida fundamentalmente como la reforma de los canales de acceso al poder del estado), ésta ya no constituye uno de los nudos centrales de la
negociación presente y por venir.[5]  Sin embargo, el conflicto continúa. Lo que parece surgir entonces como elemento central de la negociación en materia
política, no es ya el tema del acceso al estado, sino la conformación y ejercicio del poder político. Lo cual quiere decir que avanzamos en niveles de
profundidad que van más allá del régimen y tienen que ver más directamente con la reestructuración interna del Estado y de sus relaciones con la sociedad.

 La larga duración: En América Latina, sólo el caso de Guatemala se acerca en duración al conflicto armado contemporáneo colombiano (sin incluir la
época llamada de “La Violencia”). Allí el conflicto duró más de tres décadas, mientras que en Colombia alcanza ya tres décadas y media (1965 – 2002). En
El Salvador y en el Perú el conflicto armado duró doce años; en Venezuela cinco. La duración del conflicto tiene un efecto importante sobre las
posibilidades futuras de una reinserción exitosa y duradera; independientemente de las condiciones jurídicas, políticas y socio-económicas en que ésta se
dé, un conflicto corto tiene un menor impacto sobre el tejido social, sobre el régimen político y sobre el estado mismo, que un conflicto largo. La
destrucción del tejido social es menos grave y menos honda en un conflicto corto que en uno largo, y por lo tanto su reconstrucción generalmente es más
rápida y fácil.  Las heridas de la guerra son menos profundas, de allí que sea viable la reconstrucción a corto y mediano plazo de relaciones de mutua
confianza entre los actores anteriormente enfrentados. Esto tiene a su vez un impacto jurídico: entre más corto y menos degradado sea el conflicto, más
viables políticamente son las medidas jurídicas tendientes a la reconciliación (las amnistías o los indultos, por ejemplo). Por el contrario, los conflictos
largos tienden a degradarse y a producir heridas irreparables en la sociedad; por eso las medidas tendientes al perdón y la reconciliación tienden a ser a la
vez más drásticas y menos susceptibles de ser aceptadas por todos los actores del conflicto (véase por ejemplo la controversia en torno a las amnistías y las
comisiones de la verdad tanto en El Salvador como en Guatemala).  Los conflictos largos tienden a ahondar y a reafirmar los rasgos autoritarios de los
regímenes políticos, de tal manera que al final, el régimen puede ser más difícil de modificar en un sentido democrático si el conflicto ha sido demasiado

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prolongado. Finalmente,   los conflictos largos tienden a deteriorar aún más aquellos aparatos del estado claves para la construcción de la paz y la
consolidación democrática (el aparato de justicia en Colombia, por ejemplo). Independientemente de las demás condiciones, la larga duración del
conflicto armado debe ser contada en sí misma como una de las características propias del conflicto colombiano que entorpecen la negociación y la
eventual reinserción de la guerrilla en la sociedad y la política legal.

 2.        Protagonistas múltiples,  fragmentados y crecientemente autónomos Se trata entonces de un conflicto político prolongado, entre múltiples
fuerzas que a su turno se hallan muy fragmentadas. “Por fragmentación entendemos – en palabras de Marco Palacios – que en su interior cada uno de los
campos, el Estado y la insurgencia están divididos y en ocasiones polarizados”.[8]  Yo añadiría también a los paramilitares. Claramente, el caso
colombiano no responde a la idea de un conflicto bipolar, es decir, la guerra civil. En términos muy generales, en Colombia la guerra se desarrolla entre, al
menos, tres actores armados: el Estado, la guerrilla y los paramilitares. Sin embargo, ninguno de ellos actúa en la realidad como un actor unitario y
coherente. La fragmentación de los actores sociales y políticos es una de las constantes en la historia de Colombia. Pese a ello, creo que no es equivocado
decir que ésta se ha intensificado gracias al surgimiento y desarrollo del tráfico de drogas: la penetración del narcotráfico y sus múltiples ramificaciones en
las esferas de la economía, la sociedad y la política colombianas, así como la lucha contra las drogas, han contribuido a fragmentar aún más al Estado, han
dividido a la guerrilla y han llevado a la proliferación de una multiplicidad de grupos de justicia privada que los colombianos hemos agrupado bajo la
etiqueta de “paramilitares”. La fragmentación funciona como una especie de juego de espejos que se repite sin comienzo ni fin: la sociedad está
fragmentada, los actores políticos están fragmentados, las guerrillas han estado siempre fragmentadas, los paramilitares están fragmentados y todo eso
contribuye a la mayor fragmentación interna del Estado que a su vez retroalimenta los procesos de fragmentación de todos los demás actores.

 Fragmentación del Estado: Cuando nos referimos a la fragmentación interna del Estado no estamos haciendo alusión, como es obvio, a la clásica
división de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Más bien aludimos a la dificultad y en ocasiones casi imposibilidad de establecer una
relación de cooperación entre los diversos sectores que conforman el estado, en torno a temas tan cruciales como la guerra y la paz. Por un lado, aludimos a
la dificultad para generar una cooperación eficaz entre la presidencia y el Congreso de la República. La capacidad de negociación del Ejecutivo con otras
ramas del poder público (en especial con el Congreso) para lograr sus objetivos se ve seriamente impedida por la debilidad y fragmentación de los partidos.
La historia del fracaso de la reforma política durante el gobierno de Virgilio Barco (1986 – 1990) habla por sí sola: no deja de ser paradójico que un
presidente liberal, con una amplia mayoría liberal en el Congreso, haya obtenido tan escasos resultados en sus esfuerzos reformistas por la oposición del
legislativo. La paradoja se resuelve al observar la situación interna de los partidos colombianos signada por la fragmentación extrema. Los partidos
colombianos siempre han sufrido de un déficit de organización y de disciplina, y su tendencia a la dispersión y la fragmentación no es nueva.
Adicionalmente, la laxitud extrema que caracteriza al sistema electoral diseñado entre 1985 y 1991, ha incrementado de manera notoria la tendencia a la
desorganización de los partidos (tanto los tradicionales como los nuevos) y, por consiguiente, del sistema de representación política [11]. Las reformas
institucionales puestas en práctica desde 1985 - sobre todo las que atañen al sistema electoral y al estatuto de los partidos - agudizaron esas tendencias
históricas de los partidos en Colombia mediante la generación de incentivos adicionales para la fragmentación y la atomización. Estos incentivos han sido
tan fuertes que han arrastrado en esa dirección también a las terceras fuerzas, es decir a los nuevos partidos y movimientos políticos que han surgido en el
contexto de la apertura del régimen. Las consecuencias de la desestructuración de los partidos y del sistema de partidos han sido nefastas para la eficacia de
las políticas gubernamentales, incluida la política de paz.  Ante todo, debido a la imposibilidad de obtener una mínima disciplina partidista en los diversos
niveles de la representación política (Congreso, asambleas departamentales o consejos municipales), dada la autonomía relativa de cada una de las decenas
y decenas de “micro-empresas electorales” que hoy por hoy copan el espacio de la representación política en el país. Esta atomización no sólo ha generado
enormes obstáculos para la coordinación entre el ejecutivo y el legislativo, dificultando grandemente la tarea de gobernar, sino que también ha impedido la
formación de una oposición coherente, capaz de fiscalizar al gobierno y convertirse en alternativa de poder. De esta manera ha contribuido a minar, si bien
gradualmente, la calidad de la democracia. En otro contexto, quizás, este desvertebramiento de los partidos y del sistema de representación partidista
hubiera podido ser considerado simplemente como el precio a pagar (trade-off) por la apertura producida en 1991. Sin embargo, en momentos en que el
narcotráfico, los grupos paramilitares y la extrema izquierda arreciaban su asedio contra las instituciones democráticas colombianas, la desestructuración
de la sociedad política ha contribuido de manera importante a la crisis. Desde mediados del siglo XIX, el Estado colombiano había compensado su
debilidad, en parte al menos, mediante el ejercicio de una dominación indirecta, en localidades y regiones, a través de los partidos políticos [12]. En esa
medida, el debilitamiento de los partidos y de la estrecha relación que los unía con la sociedad, constituye otro más de los aspectos en que el Estado
colombiano ha perdido el control de la situación en el país. 

Por otra parte, es preciso aludir a la fractura que divide a civiles y militares en torno al conflicto armado y su solución. El dilema fundamental que han
enfrentado todos y cada uno de los gobiernos colombianos entre 1982 y el 2002 es el de la contradicción entre una política de paz que descansa usualmente
en los sectores civiles del estado, especialmente en el aparato de comisiones y consejerías de la Presidencia de la República, y una política de orden público
que le otorga más poder y más capacidad de acción a los sectores del estado interesados en una salida por la fuerza. La contradicción de alguna manera
resulta inevitable no sólo por la política de “paz parcelada” que se ha adelantado en los últimos diecinueve años, sino también por la existencia de otros
actores armados, además de las guerrillas (milicias privadas de narcotraficantes, autodefensas, paramilitares, escuadrones de la muerte, etc.) que deberían
ser enfrentados simultáneamente por el estado. Al agudizarse el contexto de la guerra, la balanza tiende a inclinarse hacia las consideraciones de “orden
público”: justicia especial o de emergencia, fortalecimiento de las Fuerzas Militares, ampliación de su autonomía y de sus prerrogativas, etc. En este
sentido, el contexto de conflicto armado prolongado alimenta y agudiza una división latente en el estado entre aquellos que se inclinan por las soluciones
reformistas y negociadas, y aquellos que ven la solución únicamente en la capacidad de aniquilar al opositor armado gracias al uso de la fuerza. Las
Fuerzas Militares, siguiendo su tradicional “subordinación con autonomía” frente al poder ejecutivo, acatan (de dientes para afuera) pero no comparten la
política de paz del gobierno civil. En otras palabras, en la mejor tradición hispánica, “se obedece pero no se cumple”. En las pocas ocasiones en que se
expresa abiertamente el desacuerdo por parte de los líderes de las fuerzas militares, en boca de los Ministros de Defensa o Comandantes de las Fuerzas
Armadas, se provoca una especie de conflicto con el gobierno civil en el que aparentemente éste último sale triunfante: durante el gobierno de Betancur el
desacuerdo entre el Presidente y su Ministro de Defensa, General Fernando Landazábal Reyes, terminó en la destitución del segundo. Durante el gobierno
de Samper, el desacuerdo entre el Presidente y el Comandante de las Fuerzas Armadas, General Harold Bedoya, culminó con el retiro del segundo. Sin
embargo, la oposición de las fuerzas armadas frente a la política de paz se expresa de manera mucho más permanente y pragmática  a través del respaldo
tácito y en ocasiones la abierta promoción de los grupos paramilitares por parte de oficiales de niveles alto y medio. [13]  Se trata de una oposición de
hecho, en la acción y no en el discurso, a cualquier política que implique la negociación con los grupos guerrilleros.   Esta estrategia, desplegada por las
Fuerzas Armadas desde comienzos del gobierno Betancur[14], no sólo ha minado de manera profunda las posibilidades de éxito de una política de paz
formulada e implementada por la parte civil del poder ejecutivo, sino que ha conducido al país en una espiral creciente de degradación del conflicto hasta
llegar a una verdadera crisis humanitaria. Las divergencias entre civiles y militares reflejan, a su vez, una división más profunda entre las élites
colombianas. Como bien lo afirma Mauceri,[15] la ausencia de un proyecto político coherente compartido por las élites es quizás una de las causas
históricas de la debilidad del estado colombiano. En épocas más recientes, esta falta de consenso intra-élites se ha hecho aún más evidente, en especial en
torno al manejo del orden público.  A partir de la administración Betancur y a raíz de la política de paz agenciada por el Presidente, se ha generado una
división de las élites en al menos dos campos: mientras que algunos sectores buscan una salida negociada del conflicto armado, otros han optado por
privatizar y descentralizar la lucha contrainsurgente, apoyar a los paramilitares, y hacer caso omiso del rol central que le compete al Estado en la provisión
de los servicios de seguridad y justicia.[16]  Esta división de las élites tiene un impacto en el estado mismo: mientras que algunos sectores se empeñan en
buscar una salida política del conflicto, otros le ofrecen a los grupos privados (paramilitares, autodefensas y demás grupos de justicia privada) el
cubrimiento legal y el apoyo logístico necesario para conducir sin trabas su estrategia insurgente privatizada. Claramente, los llamados “paramilitares” son

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el producto de esta abdicación del poder por parte de algunos sectores del estado colombiano. En suma, y en cuanto al estado, la incapacidad del gobierno
civil para subordinar a los militares y asegurar la implementación de las políticas de paz diseñadas por el poder Ejecutivo, observada desde el gobierno de
Belisario Betancur, sigue siendo un obstáculo inmenso.  La fragmentación y dispersión de los partidos y la enorme dificultad que ella supone para una
eficaz cooperación entre el poder Ejecutivo y el poder Legislativo, ha significado un obstáculo adicional. Por último, el debilitamiento que ha sufrido el
conjunto de las instituciones, es decir, el estado colombiano, como fruto de tantos años de enfrentamiento no sólo con los grupos guerrilleros sino desde
hace dos décadas con el poder de los traficantes de drogas, [17] se suma a las condiciones anteriores para dificultar su acción en términos del logro de la
paz. 

 La fragmentación de la guerrilla: La diversidad de la guerrilla colombiana es un asunto ampliamente conocido. En algún momento, a finales de los
ochenta, se podían contar al menos seis grupos guerrilleros significativos (las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, el Ejército de
Liberación Nacional, ELN, el Ejército Popular de Liberación, EPL, el Movimiento 19 de Abril, M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT,
el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL), cuyos orígenes sociales, proyectos político-ideológicos, estructuras organizacionales, tácticas de guerra,
arraigos regionales, tipos de relación con la población eran sustancialmente diferentes. Tal diversidad ha dado origen a varias tipologías e intentos
clasificatorios interesantes, como si se tratara de un laboratorio de experimentos insurgentes. El problema, en realidad, no es la diversidad, sino la
incapacidad de estos grupos armados para confluir en un solo frente a la manera del FSLN (Frente Sandinista de Liberación Nacional) en Nicaragua, el
FMLN (Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional) en El Salvador o la URNG (Unión Nacional Revolucionaria Guatemalteca) en Guatemala. La
Coordinadora Nacional Guerrillera y la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (creadas en 1985 y 1987 respectivamente) representaron intentos por crear
un frente común entre los principales grupos guerrilleros. [19] Sin embargo, diferencias personales, ideológicas, de táctica y estrategia, llevaron al fracaso
tales intentos. La incapacidad para construir un frente único incapacitó a la guerrilla colombiana no sólo para ganar la guerra, sino también para hacer la
paz. La fragmentación del polo guerrillero ha tenido un impacto negativo sobre las posibilidades de alcanzar una negociación y una reinserción exitosas y,
por el contrario, ha obligado a la realización de un proceso de paz parcelado y escalonado en el tiempo. En tales condiciones, mientras que se negocia con
unos grupos y se les ofrecen las condiciones para la reinserción, el estado debe simultáneamente continuar la confrontación con los demás. Si bien tal
política ha permitido desactivar una serie de grupos y disminuir relativamente la intensidad del conflicto, es claro que está muy lejos de constituir una
política satisfactoria a los fines de conseguir una paz firme y duradera. Se podría decir que, en alguna medida, la política de paz ha sido exitosa al
contribuir a la disminución de la diversidad y fragmentación del polo guerrillero de seis grupos o más, a sólo dos. De los grupos mencionados arriba solo
dos permanecen activos: las FARC y el ELN. A su vez, sin embargo, en el interior de cada uno de estos grupos subsisten fracciones e intensas divisiones:
al menos dos facciones se disputan el control del  ELN (moderados versus radicales) y pese a que es difícil adivinarlo quizás haya más facciones en disputa
dentro de las FARC.  El problema adicional con las FARC es que su estructura interna se ido haciendo cada vez más descentralizada, creando una especie
de federación de bloques y frentes guerrilleros donde éstos últimos tienen cada vez más autonomía frente al comando central.

 La diversidad del fenómeno paramilitar: El tercer actor, los llamados “paramilitares”, son un conglomerado de grupos de diversa índole que en realidad
sólo comparten un atributo común: el que han tomado las armas no en contra sino a favor de un supuesto orden económico, social y político que dicen
defender. También tienen un enemigo común: la guerrilla y sus aliados (reales o imaginarios).[20] Pero el fenómeno paramilitar en Colombia abarca una
inmensa colección de grupos muy dispares en su conformación social (desde campesinos hasta sicarios urbanos contratados), en sus apoyos (algunos
campesinos se organizan por su propia cuenta, otros cuentan con el apoyo de los hacendados de la zona, otros están claramente vinculados al narcotráfico,
otros son simple y llanamente apéndices del ejército, otros surgen a iniciativa del políticos locales o regionales, y tantos otros, dependiendo de la región
específica, resultan de alianzas entre algunos de los anteriores), y en sus tácticas y estrategias (mientras que algunos pueden todavía calificarse como
“autodefensas” en el sentido original de la palabra, muchos otros son ejércitos móviles que van a la ofensiva y que no defienden legítimamente a ningún
grupo social). Una cosa es clara: a diferencia de los paramilitares directamente creados y agenciados “desde arriba” por los establecimientos militares del
Cono Sur, por ejemplo, en Colombia el fenómeno paramilitar es mucho más diverso, más descentralizado, más “privatizado” y autónomo con respecto al
estado. Es decir que, aún con la cooperación explícita de sectores dentro del ejército, los paramilitares colombianos tienen un origen más “societal”; por
decirlo de alguna manera, su origen proviene más “desde abajo”.  Es por eso que su eliminación es mucho más difícil. El surgimiento de los paramilitares
data de comienzos de la década de los ochenta. Su origen tiene dos vertientes: por un lado, surgieron los grupos que a iniciativa de los narcotraficantes,
buscaban defender a los grandes capos, sus familias y sus fortunas emergentes, del secuestro y la extorsión ejercidas por las guerrillas. El caso de la
organización Muerte a Secuestradores (MAS) es un claro ejemplo. Por el otro, a partir de 1982, básicamente a raíz de la formulación de una política de paz
por parte del Presidente Betancur, algunos sectores dentro del ejército manifestaron su oposición a la política de negociación iniciada por el gobierno civil
mediante la formación de escuadrones encargados de combatir clandestinamente a la guerrilla con la cual se había entablado una negociación a sus ojos
ilegítima. De estas dos fuentes, el narcotráfico y la oposición militar a la política de paz, se nutrieron los primeros experimentos paramilitares. Su inusitado
crecimiento a lo largo de las dos últimas décadas[21] se explica sin duda gracias a la creciente erosión del estado colombiano y su incapacidad para
monopolizar el uso legítimo de la fuerza. El cambio más significativo en lo que toca al fenómeno paramilitar, aparte de su rápida proliferación, es el intento
de centralizar estos diversos grupos alrededor de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), creadas en abril de 1997 bajo el auspicio de las
Autodefensas de Córdoba y Urabá (comandadas por los hermanos Castaño), con el fin de integrar los grupos paramilitares del Magdalena Medio y de los
Llanos Orientales dentro de una estructura central única. Pese al intento centralizador, las AUC todavía tienen un alto grado de diversidad interna: aparte
de las autodefensas de Córdoba y Urabá, la organización cobija otros 11 grupos regionales [23]. Adicionalmente, según sus propias afirmaciones, las AUC
no controlan totalmente a todos los grupos que en Colombia caben bajo al denominación “paramilitar”. Sin embargo, el proyecto de centralización avanza
rápidamente, lo cual contribuye a reducir la fragmentación en el polo paramilitar.  En todo caso, las AUC parecen tener mucha más capacidad de comando
central que la que tuvieron en su momento las coordinadoras guerrilleras (la Coordinadora Nacional Guerrillera o la Coordinadora Guerrillera Simón
Bolívar) las cuales parecen haber desaparecido por completo.

 La creciente autonomía: El otro rasgo fundamental de los protagonistas del conflicto armado colombiano, en particular de las guerrillas y de los
paramilitares, es su creciente autonomía. Tanto los grupos guerrilleros como los paramilitares han ganado creciente autonomía con respecto tanto a los
centros de poder internacionales (Vgr. ni la guerrilla depende de Cuba, Nicaragua, Vietnam, la URSS o China, ni los paramilitares dependen de EEUU
como la “Contra” nicaragüense),  como a los grupos sociales internos que podrían servirles de base de apoyo (a no ser aquellos muy localizados que están
directamente asociados con los diversos grupos armados: hacendados, narcotraficantes, campesinos cocaleros). Esta autonomía está relacionada con la
capacidad de estos actores de extraer rentas del negocio del tráfico de drogas. Las rentas provenientes del narcotráfico han servido para alimentar todo tipo
de actores armados: desde los ejércitos privados de los narcotraficantes, pasando por los paramilitares, hasta las guerrillas mismas, todos han basado su
proyecto de expansión en los recursos extraídos del negocio de las drogas. Alfredo Rangel[24] calcula que las FARC obtienen anualmente $ 140 millones
de dólares (más o menos la mitad de sus ingresos anuales) gracias a su capacidad de imponer contribuciones a múltiples actividades relacionadas con la
producción y el tráfico de cocaína.  Por su parte, Carlos Castaño admitió durante una entrevista televisada en el año 2000 que al menos el 70 % de las
finanzas de las AUC provienen del narcotráfico.

Tal autonomía tiene consecuencias profundamente negativas sobre las posibilidades de una salida negociada del conflicto: por un lado, los actores
internacionales no tienen palancas de influencia sobre la situación interna. Ni Cuba, ni los EEUU, ni ningún otro actor internacional tiene la capacidad de
influir sobre los protagonistas del conflicto colombiano como si la tuvieron en el caso salvadoreño, por ejemplo. Por el otro, y más grave aún, estos actores
armados (guerrillas y paramilitares) no tienen que rendirle cuentas a los grupos sociales relevantes dentro del territorio nacional. Puesto que no dependen
de su apoyo para sobrevivir y crecer, actúan con plena autonomía tanto de grupos específicos como de la sociedad en general. Esta es mi explicación al

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enigma de la ineficacia de los 10 millones de votos por la paz [25] y de las masivas marchas de ciudadanos contra la guerra y por la paz en Colombia: los
aparatos de la guerra, cada vez más divorciados de la sociedad y cada vez más autónomos, se pueden dar el lujo de desconocer las preferencias de la
sociedad y de despreciar los juicios que ella emite acerca de sus acciones. Ya no parecen importarles los cálculos de legitimidad política: sólo cuentan los
cálculos de acumulación de poder en términos de ocupación territorial, control de población, acumulación de fuerza militar y número de bajas. Para ellos,
la política ha dejado de ser una variable relevante. Las transformaciones de los actores y del conflicto en los años 80 y 90 están sin duda estrechamente
relacionadas con la bonanza del narcotráfico. El impacto del narcotráfico  cambió la magnitud del conflicto a partir de la década de los ochenta. No solo
porque le dio alientos a los paramilitares, sino también porque se convirtió en fuente inagotable de recursos para la guerrilla mientras que,
simultáneamente, contribuía a la espiral de debilitamiento del Estado. Gracias al narcotráfico, el estado ha visto cómo disminuye su capacidad no sólo en
términos absolutos (como resultado de la corrupción, la amenaza y el uso de la fuerza) sino también en términos relativos: por cuanto la renta de las drogas
le ha permitido a sus rivales expandir su alcance y sus capacidades operativas a la par que el estado pierde las suyas. Las rentas del narcotráfico agudizaron
la fragmentación de los actores, aumentaron los grados de autonomía de los aparatos de guerra y agravaron el debilitamiento del estado. En suma, el
narcotráfico no causa la guerra en Colombia, pero si la profundiza y hace más difícil la consecución de la paz.

 3. Un proceso de paz parcelado y escalonado en el tiempo: reflejo de la naturaleza del conflicto y de los actores : Como resultado del tipo de
conflicto y del tipo de actores que se han descrito en los dos puntos anteriores, Colombia ha vivido a lo largo de los últimos veinte años un proceso de paz
también prolongado, pero además “parcelado”, escalonado en el tiempo, parcial e incompleto. En buena medida, es debido a la propia fragmentación de
los grupos guerrilleros y a la competencia entre ellos, que el proceso de paz colombiano ha tenido que desarrollarse de manera parcelada y escalonada, con
las consecuencias (positivas y negativas) que ésto conlleva. Entre sus consecuencias positivas está, sin duda, la negociación exitosa con cinco grupos
guerrilleros significativos (el M-19, el PRT, el EPL, el MAQL y la Corriente de Renovación Socialista, CRS, una disidencia del ELN) y la reincorporación
a la vida civil de unos 4,000 combatientes (ver Cuadro No. 1). Entre 1989 y 1994 negociaron todos los movimientos guerrilleros de surgidos durante la
década de los 70 y un importante grupo surgido en los años sesenta, el maoísta Ejército Popular de Liberación. Hoy por hoy sólo permanecen activas las
FARC (creadas en 1964) – una guerrilla agrarista-comunista - y el ELN (creado en 1965) - una guerrilla foquista pro-cubana rejuvenecida gracias a la
incorporación de un discurso cristiano radical a finales de la década de los sesenta.

 Cuadro No. 1 – Negociaciones de Paz en Colombia

Organización Fecha del Acuerdo # de Combatientes Desmovilizados


M-19 Marzo 1990 900
PRT Enero 1991 200
EPL Febrero 1991 2000
MAQL Mayo 1991 157
CRS Abril 1994 433
FrenteF. GARNICA Junio 1994 150
COMANDOS ErnestoRojas (CER) 25
TOTAL 3,865

El problema fundamental del modelo de paz parcelada y escalonada en el tiempo es la continuación de la guerra con unas cuantas organizaciones mientras
se adelantan negociaciones con las otras.  Esta compleja situación, sumada a la necesidad de combatir simultáneamente al narcotráfico, no deja de
plantearle límites y contradicciones serias a una política de paz coherente. Mientras que por un lado se trata de tender la mano y hacer las aperturas
necesarias para que unos contendores políticos se sientan incentivados a negociar y entrar en el juego de la política legal, por el otro se cierran puertas, se
imponen drásticas medidas de orden público, en algunos casos se restringen algunos derechos (el caso de la justicia regional) para combatir a los enemigos
del estado que desbordan sus ofertas de negociación (Vg. los grupos guerrilleros que insisten en el enfrentamiento y las organizaciones de
narcotraficantes). Esto le impone al estado colombiano un dilema ineludible y lo obliga a actuar de manera esquizofrénica contexto tan complejo como el
del conflicto armado interno se convierte así en fuente de dualidades dentro del estado: mientras que un sector del mismo se especializa en la negociación y
en abrir las puertas de entrada, otro sector implora la necesidad de legislación de excepción, de mayores poderes de emergencia y de restricciones para
impedir que otros actores como el crimen organizado le ganen la batalla al estado.

Adicionalmente, al cerrarse cada etapa de la negociación con un grupo guerrillero, en ese proceso que hemos denominado escalonado, se escala también el
nivel de las demandas  planteadas por el grupo siguiente ante el estado como contraprestación para su reincorporación: mientras que el M-19 y el EPL
negociaron luego de un cese al fuego, las actuales conversaciones deben hacerse en medio de la guerra y el cese al fuego es un prerrequisito prácticamente
impensable. Mientras que el M-19, el EPL, el Quintín Lame y el PRT centraron la negociación en torno a una amplia reforma política que se concretó en la
nueva constitución de 1991, hoy la agenda incluye una enorme cantidad de temas más allá de la reforma política. Al subir cada escalón se elevan los
niveles de exigencia no sólo en torno a las condiciones de la negociación sino, sobre todo, en el contenido mismo de la agenda a negociar. El de Betancur
fue el primer gobierno en proponer y llevar a cabo un cambio fundamental en la manera de percibir el conflicto armado y en la forma de concebir las
salidas.  Se trató no sólamente de un cambio en el discurso: definitivamente, se trató también de un cambio de actitud liderado por la Presidencia de la
República, que se tradujo lenta pero progresivamente en un cambio en la manera de enfrentar, desde el estado, tanto el conflicto como la búsqueda de la
paz.  Para bien o para mal, Betancur inauguró un nuevo período en la historia de Colombia, y todo lo que ha sucedido en este país desde entonces en
materia de paz está necesariamente referido a ese cambio, simbólico y discursivo, pero también real, en la forma de percibir y de tratar el problema del
conflicto armado interno.  De Betancur para acá han pasado casi veinte años y ha corrido “mucha agua debajo del puente”; cada gobierno se ha esforzado
por plantear el dilema de la paz (negociación versus solución militar) de diversa manera y ha luchado por diferenciarse frente a sus antecesores
introduciendo nuevas figuras burocráticas o haciendo uso de nuevas herramientas jurídicas o políticas. En lo fundamental, sin embargo, todos, sin
excepción, se han mantenido dentro del marco fijado por Betancur: el conflicto armado es fruto de condiciones internas (políticas, sociales y económicas)
que deben ser enfrentadas a la par con la búsqueda de una salida negociada con los grupos guerrilleros.  El legado de Betancur es tan fuerte que, ni siquiera
en los peores momentos de crisis del modelo de paz negociada (1985-1986, 1992-1994, 1996-1998), ninguno de los gobiernos siguientes se ha atrevido
siquiera a cuestionar la deseabilidad, viabilidad o conveniencia de una salida negociada y a plantear que la solución puede ser otra, la militar tout court, tal
como fue planteado por el antecesor de Betancur. Es indudable que todos los gobiernos desde 1982 han mantenido un hilo de continuidad que se extiende
desde Betancur hasta nuestros días, quizás en respuesta a una opinión pública que rechaza sistemáticamente a los proponentes de salidas por la fuerza
(Fernando Landazábal, Miguel Maza Márquez, Harold Bedoya[27]) y premia electoralmente a los más decididos y audaces proponentes de la paz
negociada (incluído el actual presidente, Andrés Pastrana). Lo cual no deja de ser curioso dado el grado de exasperación de la población con la violencia y
el deterioro institucional. Quizás la creciente degradación del conflicto mismo, sumada a los pocos o nulos resultados de la administración Pastrana en lo
concerniente a la paz (pese a la generosa concesión de la “zona de despeje”), obliguen al próximo gobierno (2002 – 2006) a definir una estrategia
alternativa al modelo de paz belisarista.  

4.       Paz y Democracia: Apuntes sobre un debate inconcluso : Puestas en perspectiva, las condiciones para alcanzar una “paz firme y duradera” [28]
pueden dividirse en dos subgrupos o categorías. Se trata de dos subconjuntos de condiciones que hacen posible no sólo la desmovilización de la
guerrilla y su conversión en movimiento o partido político, sino ante todo su perduración en el tiempo y su consolidación en tanto oposición política
legítima y viable. Las primeras, absolutamente necesarias para garantizar la desmovilización y la transición en el corto plazo, son reformas
constitucionales y legales que están directa y explícitamente relacionadas con el régimen político, el sistema electoral y el sistema de partidos. Se
trata de ampliar el espacio político y bajar las barreras de entrada al mismo para hacer atractiva la transformación del aparato armado en un

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movimiento o partido político-legal.  En segundo lugar, existe otro conjunto de condiciones, más del largo plazo, que tienen que ver con la reforma
del Estado (particularmente con la reforma de la justicia y de las fuerzas de seguridad) que pueden afectar profundamente las posibilidades de
consolidación de una oposición de izquierda duradera y significativa dentro de la sociedad política de las naciones post-conflicto. Mientras que las
primeras se refieren a la democratización del régimen, las segundas se refieren a la reconstrucción del Estado que resulta indispensable para la
consolidación tanto de la oposición como de la democracia.   Ambas, por supuesto, son condiciones políticas en el sentido más amplio.  Pero mientras
que las primeras están directamente relacionadas con la reforma del sistema político-electoral, las segundas se refieren a la reforma y reestructuración
del Estado.

 La democratización del régimen político: En todos los casos donde ha habido reinserciones exitosas resulta evidente que hay una relación “simbiótica”
entre la solución del conflicto armado, por un lado, y la transición y consolidación de la democracia, por el otro. [29] Por supuesto que las demandas
específicas y los acuerdos negociados a lo largo del proceso de paz, tienen un contenido particular en cada caso dada la historia del conflicto armado en
cada país y las razones hipotéticas o reales que condujeron a ciertos actores políticos a tomar el camino de la insurgencia armada. Pero en general sigue
siendo válido afirmar que la liberalización y la democratización del régimen político constituyen requisitos sine qua non para garantizar el éxito de los
acuerdos y el inicio de la reinserción de los actores armados rebeldes.

En caso de encontrarnos ante un régimen autoritario, y mientras que el régimen continúe siéndolo (aún si hace algunas concesiones o inicia algún proceso
de liberalización con el fin de legitimarse), no hay lugar a la reinserción de los grupos alzados en armas (siempre y cuando éstos se definan, de alguna
manera, como enemigos políticos del régimen).  En esta situación solo caben dos alternativas: o el actor armado logra el derrocamiento del régimen gracias
a una victoria revolucionaria (como en Cuba, o Nicaragua), o el régimen logra el aniquilamiento del enemigo político armado por la vía militar, el
desmantelamiento progresivo de la organización gracias a métodos de inteligencia policial o alguna combinación de las anteriores (como en el Perú de
Fujimori contra Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario Tupac Amarú).  Dicho de otra manera: en un régimen autoritario, no hay lugar a la
reincorporación exitosa de un contendor armado.

Es así cómo la democratización del régimen político se convierte en condición indispensable para la reinserción de los actores armados, es decir, es
condición necesaria para poner fin a los conflictos armados internos y para la reinserción de los actores armados en el proceso político institucional.
Resulta importante anotar que en este proceso de ampliar el sistema político y asegurar la representación de sectores hasta la fecha excluidos de la sociedad
política[30], es preciso no sólo hacer lugar para la representación de la izquierda (normalmente a través de la reincorporación de la guerrilla y su
reconversión en partido político) sino también para la reconversión e institucionalización de la derecha, evitando así el deslizamiento de los sectores que
ideológicamente se sitúan a la derecha del espectro político hacia posiciones extrainstitucionales y las tentaciones de conformar grupos de justicia privada,
escuadrones de la muerte, de limpieza social, etc. Es decir, la ampliación del sistema político debe dar cabida tanto a la izquierda como a la derecha y
promover la institucionalización de ambos polos. Sin embargo, tal democratización (entendida básicamente como la extensión de las libertades y derechos
políticos básicos a la totalidad de la población y la realización de elecciones abiertas, libres, competitivas y limpias para ocupar los principales cargos del
Estado), es condición necesaria pero no suficiente para el establecimiento de una paz “firme y duradera”.  Para consolidar los logros de los procesos de
negociación y reincorporación en el largo plazo y garantizar su perduración en el tiempo es además necesario avanzar en la construcción/reconstrucción de
un Estado capaz de proveer las bases institucionales para el adecuado funcionamiento de la democracia.  En otras palabras, es preciso avanzar hacia el
logro de un adecuado funcionamiento del “Estado de derecho”.

 La reconstrucción de un Estado democrático : Ahora bien, la construcción/reconstrucción de un estado democrático de derecho parece más difícil que
el establecimiento de los procedimientos necesarios para asegurar la realización de elecciones competitivas, libres y limpias. Sin embargo, ambas tareas
son esenciales para la consolidación de la democracia y de una paz “firme y duradera”. En lo referente al estado, cabe mencionar la necesidad de
monopolizar en sus manos el uso de la coerción como condición previa y respaldo último de su autoridad para crear y sostener un orden normativo de
carácter democrático, vinculante para toda la sociedad. En palabras de Rueschemeyer, Stephens y Stephens, "Where the consolidation of this authority of
the state is seriously in question, where it is challenged by armed conflict and where its reach is uncertain, democratic forms of rule are impossible". [31] 
De allí la urgente necesidad de recuperar el control sobre el uso de la fuerza mediante la construcción de un brazo armado profesional para el estado.   Sin
embargo, una vez consolidado el monopolio del uso de la fuerza, el peso de los aparatos de coerción dentro de la estructura estatal y el tipo de relación que
sostienen con la sociedad, son fundamentales para alimentar o minar las posibilidades de la democratización. De allí que también sea necesario subordinar
a los militares al poder civil y reafirmar la autoridad de éste último en todas las materias concernientes a la defensa y la seguridad.

Por otro lado, el estado debe también fortalecerse con el fin de respaldar, mediante la aplicación efectiva de la ley, un orden normativo colectivo
predecible. La capacidad de las organizaciones estatales para garantizar los derechos y libertades constitucionales y poner en vigencia la ley, es decir, el
adecuado funcionamiento de un estado de derecho (rule of law), resulta absolutamente indispensable para el ejercicio de la ciudadanía y la democracia. [32]
Por ello resultan cruciales las reformas a la policía, así como el fortalecimiento del aparato de justicia con el fin de garantizar su independencia y ante todo
su eficacia. Adicionalmente, la despolitización del estado en términos de la creación de una burocracia meritocrática independiente de los gobernantes de
turno y la ampliación de su capacidad para extraer y administrar recursos, resultan cruciales para los fines de fortalecer el “poder infraestructural” del
Estado, es decir “la capacidad del Estado para penetrar efectivamente la sociedad civil y para implementar logísticamente las decisiones políticas a todo lo
largo del territorio bajo su jurisdicción”.[33] Este fortalecimiento de lo que Michael Mann llama el “poder infraestructural” del Estado resulta crucial para
el cumplimiento de las tareas de largo plazo contenidas en el proceso tanto de reinserción como de democratización. En suma, el proceso debe apuntar
hacia la construcción/reconstrucción de un estado liviano pero eficaz, “that is capable of creating solid roots for democracy, for progressively solving the
main issues of social equity, and for generating conditions for rates of economic growth suitable for sustaining the advances in the areas of both
democracy and social equity”.

Si bien las tareas de democratización del régimen y de reconstrucción/fortalecimiento del estado pueden iniciarse de manera simultánea, es preciso anotar
que mientras que las primeras pueden llevarse a cabo en el corto o mediano plazo, las segundas implican transformaciones del largo plazo. Además es
preciso anotar que las primeras son transformaciones que son susceptibles en buena medida de la manipulación intencionada de los actores políticos,
mientras que las segundas no son objeto fácil de reforma mediante la ingeniería institucional y dependen de una serie de variables más estructurales y de
difícil modificación. Es por eso que se puede plantear una secuencia que va de la liberalización a la transición, como prerrequisitos indispensables para el
éxito de la negociación y la reinserción, hasta el fortalecimiento de un estado democrático, como parte del proceso de consolidación tanto de la paz como
de la democracia. Sin duda la segunda es la fase más difícil, la que está previsiblemente más llena de dificultades, la más amenazada.  Paradójicamente,
también es a la que se presta menos atención, tanto en el análisis, como en los programas de asistencia y cooperación internacional. El énfasis de estos no
debería estar puesto solamente en las condiciones necesarias para asegurar una finalización del conflicto armado, sino en garantizar las condiciones para el
establecimiento y mantenimiento de una paz firme y duradera. Eso implica un esfuerzo consistente y prolongado en tareas de largo aliento que están
asociadas a la construcción/reconstrucción de los estados en naciones post-conflicto. En Colombia, una vez culminada la parte más importante de la
reforma del régimen y luego de la reinserción de cinco grupos guerrilleros significativos (M-19, EPL, PRT, MAQL y CRS), se hace evidente la
insuficiencia de tal reforma para dar fin al conflicto armado: lo que surge a la luz luego de la reforma político-electoral es la necesidad urgente de dar paso
a las reformas del segundo tipo, es decir aquellas que conducen a la reestructuración, democratización y fortalecimiento del estado de derecho. En este
punto coinciden los casos de Colombia con los de El Salvador y Guatemala. Aunque se podría argumentar que éstos últimos le llevan una ventaja a
Colombia: en el sentido de que emprenden estas reformas en un contexto post-conflicto, cuando ya hay desmovilización de la guerrilla y se ha iniciado el

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proceso hacia su reinserción. Por el contrario, Colombia debe iniciar tal proceso en medio de las negociaciones con la guerrilla; de tal suerte que el proceso
de negociación incluye como parte sustancial de la agenda, la realización de esas reformas.

La gran diferencia entre Colombia y El Salvador o Guatemala es evidentemente que, mientras que en los dos últimos casos el punto de partida fue un
régimen autoritario, en Colombia se parte de un régimen que con todos sus defectos y dificultades, puede ser calificado como democrático. [35] A
diferencia de El Salvador y de Guatemala, Colombia no está abocada a recorrer, simultáneamente el camino de la transición hacia la democracia y el de la
negociación del conflicto armado. En Colombia, por lo tanto, las demandas de la guerrilla — más que exigir una transición de un régimen (autoritario) a
otro (democrático) —, giran en torno a la eliminación de una serie de herencias institucionales perversas que limitan, restringen, constriñen el
funcionamiento del régimen democrático (las cuales son finalmente eliminadas con la reforma constitucional de 1991).  En consecuencia, giran también en
torno a la necesaria ampliación del sistema político, y la profundización de la democracia (creación de nuevos mecanismos de participación, nuevos
escenarios para la representación, creación y fortalecimiento  de mecanismos de control -horizontal y vertical - democrático y rendición de cuentas por
parte del estado).  Mientras que las luchas armadas en Centroamérica tenían como principal objetivo obligar a la transformación de regímenes militares
autoritarios y garantizar la transición a la democracia por primera vez en la historia de estos países, en Colombia las luchas guerrilleras se dan en el marco
de un régimen que ya ha transitado hacia la democracia, y tienen como principal objetivo la eliminación de las herencias autoritarias y los elementos que
impiden la consolidación de esa democracia. Lo prolongado del conflicto colombiano atestigua, por el contrario, los enormes vacíos y problemas del
régimen colombiano y la larga marcha hacia la consolidación democrática. Por otra parte, y pese a haber culminado su transición democrática hace más de
cuatro décadas, Colombia comparte con los casos centroamericanos el desafío de llevar a cabo las reformas de segundo tipo: es decir, reconstruir un estado
capaz de garantizar tanto una paz duradera como la consolidación de la democracia. El proceso de formación del estado colombiano ha sido, sin duda, muy
diferente al de los estados centroamericanos [36].  No obstante, Colombia enfrenta a comienzos del siglo XXI tareas similares a las que enfrentan los
incipientes estados centroamericanos: la diferenciación entre fuerzas militares y de policía, la reforma y reorientación del ejército hacia tareas de defensa
externa, la civilización de los cuerpos de policía, la eliminación de cualquier organismo de seguridad autónomo del poder civil, la eliminación de todos los
aparatos de seguridad y justicia privados, la reconstrucción del aparato de justicia para garantizar el fin de la impunidad, el fortalecimiento de su capacidad
para resolver los conflictos entre ciudadanos así como para proteger a éstos últimos frente a los potenciales abusos por parte de los agentes del Estado, la
racionalización y humanización del sistema carcelario, entre otras. Esta segunda fase del proceso resulta más difícil por varias razones: en primer lugar,
porque la sola sedimentación de las reformas políticas logradas en la primera fase requiere tiempo y maduración. En segundo lugar y de manera más
relevante, porque la segunda fase implica transformaciones “estructurales” de ciertas instituciones del Estado (como las Fuerzas Armadas, de policía, de
seguridad y el aparato Judicial) que no son tan fácilmente susceptibles de manipulación a través de la ingeniería institucional como sí lo puede ser el
sistema electoral. Más aún: la “democratización del Estado” no sólo requiere la eliminación de los elementos perversos heredados del pasado, que lograron
sobrevivir a la transición; también requiere de la construcción/reconstrucción de instituciones aptas para respaldar el proceso democrático: un ejército
subordinado al poder civil, una policía civil, una justicia eficaz, un régimen carcelario que respete los derechos humanos, una burocracia despolitizada y
eficaz, etc. No se trata, por lo tanto, sólo de remover obstáculos, eliminar enclaves autoritarios, aniquilar enemigos dentro del Estado mismo; sino también
y fundamentalmente de construir y reconstruir instituciones. Tanto la sociedad doméstica como la comunidad internacional deben tener en cuenta la
magnitud de los recursos que amerita un proceso de recontrucción institucional de largo plazo. Dichos recursos deben provenir no sólo de fuentes
internacionales sino también, y primordialmente, de una mayor extracción interna, lo cual requiere la ampliación de la base tributaria, el aumento de la
capacidad administrativa del Estado para recolectar y gestionar estos recursos, y la disminución o eliminación del uso privado de los recursos públicos. El
cumplimiento de todos estos objetivos, como es obvio, implica un fortalecimiento del Estado. Es en esta tarea, en la que deberíamos concentrar todos los
esfuerzos. Si bien es cierto que la reforma político-electoral no forma ya parte sustancial de la agenda de negociación (a consecuencia del proceso
reformista que desembocó en la constitución de 1991), sin duda todavía hay un amplio margen para negociar las reformas de segundo tipo, atinentes a la
reestructuración, democratización y fortalecimiento del Estado.

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