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Decretodeurgencia 150318181053 Conversion Gate01
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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor Adjunto de Derecho Procesal Constitucional de la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro integrante del Equipo Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal.
LOS DECRETOS DE URGENCIA DE ALAN GARCÍA: EL ABUSO Y LA
USURPACIÓN DE LA FACULTAD LEGISLATIVA POR PARTE DEL
PODER EJECUTIVO
Balance constitucional de los decretos de urgencia expedidos durante el
segundo gobierno del presidente Alan García Pérez
Diseño y diagramación:
Renzo Espinel / Luis de la Lama
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 5
Para tal efecto, el presente trabajo cuenta con dos partes. La primera de ellas se
encuentra orientada a proporcionar un breve marco teórico sobre el concepto
y los alcances propios de los decretos de urgencia. Veremos cómo es que la
Como base para esta primera parte, hemos tomado como referencia princi-
pal la investigación desarrollada por el Dr. Juan Carlos Ruiz Molleda en la
tesis denominada "El control parlamentario de los decretos de urgencia"1, en
la cual se explican de manera detallada los argumentos jurídicos e históricos
que fundamentan la necesidad del control de los decretos de urgencia por
parte del Parlamento, los cuales suscribimos y ampliamos en el presente
trabajo situándolos en un caso concreto, los decretos de urgencia expedidos
en el gobierno del presidente Alan García. Asimismo, hemos tomado como
referencia investigaciones anteriores desarrolladas sobre la materia por par-
te del Área de Justicia Viva del Instituto de Defensa Legal, en las cuales ya se
había comenzado a dar algunos alcances sobre la problemática del presente
trabajo. Nos referimos concretamente al Documento de Trabajo Nº 47 "El
control parlamentario de los decretos de urgencia y el test para evaluar su
inconstitucionalidad" y al Documento de Trabajo Nº 43 "El fundamento jurí-
dico del control parlamentario de los decretos legislativos", los cuales se en-
cuentran publicados en el portal web de la institución (http://
www.justiciaviva.org.pe/).
1 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. "El control parlamentario de los decretos de urgencia". Tesis para optar el Título de
Abogado. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998.
La facultad que tiene el Poder Ejecutivo, específicamente el Presidente de la República, para expedir
decretos de urgencia es una facultad que se encuentra expresamente establecida en el artículo 118º
inciso 19 de la Constitución, en el cual se señala lo siguiente:
(…)
19. Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financie-
ra, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o
derogar los referidos decretos de urgencia".
Asimismo, en el artículo 74º de la Constitución se precisa que los decretos de urgencia no pueden
contener materia tributaria.
Podemos decir que "reciben la denominación de reglamentos de necesidad y urgencia aquellos que
dicta el Poder Ejecutivo referidos a materias que –según como se encuentran repartidas las funcio-
nes de poder del Estado– deben ser reguladas por la ley formal, haciendo uso de una prerrogativa
2 EGUIGUREN PRAELI, Francisco. "Los retos de una democracia insuficiente". Lima: CAJ, 1990, p. 211.
Como puede observarse, estas normas constitucionales le otorgan esta facultad legislativa al Presi-
dente de la República bajo determinados parámetros, como lo son la circunscripción a la materia
económica y financiera y el carácter extraordinario de este tipo de medidas. No obstante, al ser tales
parámetros en buena cuenta conceptos jurídicos indeterminados, se ha venido interpretando ex-
tensivamente esta facultad por parte del Presidente de la República y se le ha venido dando un uso
muy discrecional, el cual en muchas ocasiones ha devenido en arbitrariedades.
Cabe precisar, por otra parte, que los decretos de urgencia vienen a ser una clase de norma que
ostenta tanto rango de ley como fuerza de ley. La primera de tales características, el rango de ley, se
encuentra fundamentada en el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, en el cual se le menciona
como una las normas legales que pueden ser objeto de un proceso de inconstitucionalidad5. Tal
característica hace referencia a la ubicación de este tipo de norma en el sistema de fuentes de
nuestro ordenamiento jurídico, correspondiéndole entonces a los decretos de urgencia el mismo
nivel que una ley ordinaria, encontrándose por debajo de la Constitución y por encima de los
reglamentos.
Por otra parte, la adjudicación del carácter de fuerza de ley a los decretos de urgencia se encuen-
tra reconocida expresamente en el artículo 118º inciso 19 de la Constitución. Esto quiere decir,
conforme lo explica el Tribunal Constitucional6, que los decretos de urgencia cuentan con estas
dos características:
I.2 Requisitos
En cuanto a las cuestiones de forma que deben ser cumplidas para expedir válidamente los decretos
de urgencia, el Tribunal Constitucional ya ha venido sentando criterios al respecto, precisando que
los mismos son tanto previos como posteriores a su promulgación7. Tales requisitos pueden ser
resumidos de la siguiente manera:
a) Debe contar con la firma del Presidente de la República y refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros, de conformidad con el artículo 123º inciso 3 de la Constitución.
b) El Presidente de la República debe dar cuenta al Congreso del decreto emitido, de conformidad
con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, siguiendo para ello el procedimiento establecido
en el artículo 91º del Reglamento del Congreso.
Explicar los fundamentos de la expedición de los decretos de urgencia supone algo más que la simple
invocación de las normas pertinentes, implica explicar y justificar la concurrencia de todos y cada
uno de los requisitos que la Constitución exige. No basta con decir que es una situación urgente y
extraordinaria sino que se deben exponer las razones por las cuales tal situación es en efecto urgente
y extraordinaria.
Como sostiene César Landa, "el Poder Ejecutivo debe cumplir con la obligación de dar cuenta al
Congreso; es decir, incluir una explicación en torno a la extraordinariedad de las medidas dictadas,
su naturaleza económico – financiera, la urgencia y necesidad de la medida y el interés nacional
Este requisito se convierte en una herramienta esencial para el ejercicio del control parlamentario e
incluso del control del Tribunal Constitucional (a través del proceso de inconstitucionalidad) y del
propio Poder Judicial (a través del control difuso).
A efectos de poder ejercer un adecuado control constitucional de los decretos de urgencia es preciso
contar con una definición clara de los conceptos comprendidos en esta materia pues, de conformi-
dad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, solamente serán constitucionales aquellos
decretos de urgencia que se encuentren referidos a la materia económica y financiera. No obstante,
al menos a nivel de derecho positivo, no existe tal definición, por lo que resulta preciso construirla
a partir de la interpretación, la cual deberá ser realizada tanto con ayuda de la jurisprudencia,
específicamente la del Tribunal Constitucional, como de la doctrina especializada.
De acuerdo a lo señalado por la Real Academia Española, la acepción literal de materia económica
hace referencia a la administración eficaz y razonable de los bienes9. Tales bienes estarían referidos
a los bienes del Estado pues estamos hablando de una facultad del Poder Ejecutivo. Mientras que, de
acuerdo a la misma fuente, la materia financiera es lo perteneciente o relativo a la Hacienda pública, a
las cuestiones bancarias y bursátiles o a los grandes negocios mercantiles10. En tanto la Constitución
habla de materia económica y financiera, ambos aspectos deben ser leídos de manera integrada.
Como puede observarse, al menos en principio, este parámetro presenta una especial dificultad en
tanto en última instancia todo puede ser reconducido a la materia económica y financiera pues toda
acción del Estado requiere de recursos para su implementación. Sin embargo, dado el carácter
8 LANDA ARROYO, César. "¿Quién legisla en el Perú?". En: Diario La República, edición correspondiente al 24 de
septiembre de 1990 (sección Opinión).
9 Ver: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=economía
10 Ver: http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=financiera
Para el TC, este requisito exige que "dicha materia será el contenido y no el continente de la disposi-
ción"11, pues agrega que en sentido estricto, "pocas son las cuestiones que, en última instancia, no
sean reconducibles hacia el factor económico"12. Como podemos apreciar, para el TC, el contenido
esencial debe ser abordar materia económica y financiera. En otras palabras, debe de haber una
incidencia directa en dicha materia.
Existe discrepancia en cuanto a si la materia económica y financiera debe estar referida a la finali-
dad que se busca lograr con el decreto en cuestión o al medio empleado para lograr dicho fin. A
criterio del TC, "escaparía a los criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el
medio como el fin de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no
es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole, fundamentalmente sociales"13. En
ese sentido, si bien la finalidad puede no responder a materia económica o financiera, el medio
empleado debe de todas maneras guardar una relación directa y esencial con la materia económica
y financiera.
b) Excepcionalidad e imprevisibilidad
Según el TC14, la norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles,
condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no
depende de la "voluntad" de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación y
objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Consti-
tucional español – criterio que este Colegiado sustancialmente comparte – que "en principio y con el
razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo
la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento
de una norma (STC Nº 29/1982, F.J. Nº 3).
Son requisitos concurrentes por cuanto las circunstancias que justifican la expedición del decreto
de urgencia deben ser extraordinarias e imprevisibles, a partir de una interpretación conjunta del
artículo 118º inciso 19 de la Constitución y del artículo 91º del Reglamento del Congreso.
Según César Landa16, otro error común en la formulación de los decretos de urgencia, se produce al
confundir las situaciones extremas o preocupantes que requieren una actuación previsible y per-
manente del Estado, por ejemplo en materias de saneamiento de infraestructura física o social, con
temas que por su impacto al ocurrir (un desastre natural, por ejemplo) pueden calificar de urgentes
por ser inesperados.
c) Necesidad
Según el TC17, las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande
la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, apro-
bación y sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan
en irreparables.
Según Giovanni Sartori, "la legislación por decreto es el último recurso, ya que primero el presiden-
te debe usar y cumplir con los procedimientos establecidos. No es conveniente que el gobierno por
decreto se convierta en una autopista sin obstáculos, ni siquiera en situaciones intermitentes"18.
Según Néstor Pedro Sagüés, se exige para la expedición de este tipo de normas "la aparición (…) de
un auténtico supuesto de imposibilidad material o de imposibilidad racional de cumplimiento de la
Constitución"19. Esto quiere decir que, a efectos de que se pueda emitir válidamente un decreto de
urgencia, se debe demostrar que no es posible emplear la vía ordinaria, la expedición de leyes por
parte del Congreso, pues nos encontramos en una situación crítica o estado de necesidad que ame-
rita una respuesta inmediata por parte del Gobierno y que no puede ser resuelta por los mecanis-
mos institucionales ordinarios.
15 PÉREZ HUALDE, Alejandro. "Decretos de Necesidad y Urgencia. Límites y control en la doctrina, en la jurispru-
dencia y en la reforma constitucional". Buenos Aires: Depalma, 1995, p. 125.
16 LANDA ARROYO, César. "Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo". Lima: Programa de Fortalecimiento
Legislativo del Congreso de la República, 2003, p.6.
17 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00008-2003-AI, fundamento 59.
18 SARTORI, Giovanni. "Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resul-
tados". México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 185.
19 SAGÜÉS, Néstor Pedro. "Elementos del Derecho Constitucional". Tomo I. Buenos Aires: Astrea, 1993, p. 470.
d) Transitoriedad
Según el TC20, las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
Según Francisco Eguiguren, una de las consecuencias de la excepcionalidad de los decretos de urgen-
cia es su temporalidad. Así, señala que "por la naturaleza extraordinaria de estos decretos su vigen-
cia debe ser necesariamente temporal, justificada por la situación excepcional que motiva su dicta-
do"21. En ese sentido, los decretos no derogan leyes emitidas por el Parlamento, sino que suspenden
los efectos de estas leyes en forma temporal, mientras dura el tiempo del hecho habilitador. Se puede
afirmar entonces que la naturaleza temporal o provisional de los decretos de urgencia obedece a dos
razones. La primera, a que las situaciones extraordinarias a las que responde son coyunturales y
pasajeras; y, la segunda, a que la eventual continuidad de estas normas queda sujeta a la decisión o
regulación posterior del Parlamento22.
En síntesis, según Bernales23, los decretos de urgencia no pueden ser utilizados para legislar con
vocación de permanencia.
Según el TC24, el principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de
precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nº 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/
TC, F.J. Nº 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos
de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19) del artículo 118º de la Constitución, debe ser el
"interés nacional" el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los
beneficios que deparen la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos a intereses
determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
f) Conexidad
De acuerdo al Tribunal Constitucional25, debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la
medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal com-
parte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir
decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él "cualquier género de disposiciones ni aquellas que
por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (…) con la situación que se trata
de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de
su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas
difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad" (STC Nº 29/
1982. F.J. Nº 3).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del contenido
mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo o, menos aún, de delegaciones
normativas, pues ello sería incongruente con una supuesta situación excepcionalmente delicada.
Siguiendo el criterio del TC, a efectos de que los decretos de urgencia sean válidamente emitidos,
debe existir una relación causal directa e instantánea entre las medidas propuestas en tales decre-
tos y las circunstancias graves y apremiantes que los justifican.
Tras haber revisado la definición y las características propias de los decretos de urgencia, así como
los requisitos formales y sustanciales que deben ser respetados para ser válidamente emitidos, se
desprende como consecuencia lógica que los decretos de urgencia, al ser una atribución de carácter
excepcional y extraordinaria del Poder Ejecutivo, corresponden ser adecuadamente controlados
tanto a nivel parlamentario como a nivel jurisdiccional.
Cabe precisar, no obstante, que la responsabilidad de controlar la sujeción de los decretos de urgen-
cia a los límites y requisitos establecidos en la Constitución así como la conveniencia política de los
mismos, corresponde en primera instancia al Congreso de la República. La necesidad y convenien-
Según Montero Gibert27, uno de los principios básicos del Estado de Derecho es que la ley cons-
tituye la expresión de la voluntad popular, la cual es manifestada a través de los representantes
libremente elegidos por el pueblo, lo que exige que la potestad de dictar normas con rango de ley
quede circunscrita al órgano que ostenta la voluntad popular. En consecuencia, en tanto que las
normas con rango de ley deben expresar la voluntad popular, corresponde entonces al Congreso
de la República, órgano en el cual se encuentran reunidos los representantes elegidos por el
pueblo que expresan las distintas fuerzas políticas que conforman la sociedad, garantizar que
las normas con fuerza de ley, como es el caso de los decretos de urgencia, expresen la voluntad
popular.
Este argumento es consecuencia directa del anterior pues siendo el Congreso el depositario de la
facultad legislativa por mandato de la voluntad popular, corresponde entonces a este órgano, en
tanto titular original de esta facultad, controlar que en caso la misma sea ejercida de manera
extraordinaria por el Poder Ejecutivo, lo haya sido dentro de los límites que la Constitución
establece y a favor del interés nacional.
El principio de separación de poderes, reconocido como uno de los principios rectores del diseño
institucional del Estado, conforme está establecido en el artículo 43º de la Constitución, no
implica necesariamente una separación rígida de los distintos órganos estatales en el ejercicio
de sus funciones. Ante el moderno desarrollo del Estado, motivado por la mayor complejidad
que van adquiriendo las demandas de la sociedad con el correr de los años, los órganos que lo
conforman se ven obligados a ejercer sus competencias de manera coordinada. Así, autores
2 6 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. "El fundamento jurídico del control parlamentario de los decretos legislativos".
Instituto de Defensa Legal – Justicia Viva, Documento de Trabajo Nº 43. Ver: http://www.unifr.ch/ddp1/derechope-
nal/obrasportales/op_20101207_02.pdf.
2 7 MONTERO GIBERT, J.R. "El Control Parlamentario". Madrid: Tecnos, 1994, pp. 94-95.
Uno de los principios fundamentales que guía el funcionamiento del Parlamento es el principio
de publicidad. Este principio, según Isidre Molas29, implica que el Parlamento funciona como
una casa de vidrio en la que todo debate, actuación y decisión debe ser pública para cumplir su
misión fundamental de "publificación". Este principio tiene su fundamento primordial en la
función de representación que cumple el Parlamento, de modo tal que los representados, todos
los ciudadanos, tienen el derecho de saber y de estar informados de las decisiones y actuaciones
que sus representantes toman en su nombre. Asimismo, la publicidad parlamentaria pone fin a
la naturaleza secreta de la actividad política de otros tiempos, actuando como un instrumento
de vinculación directa y permanente entre representantes y representados; y permite orientar
a los electores en el ejercicio del derecho de sufragio en los comicios venideros.
28 ESPÍN TEMPLADO, Eduardo. "El control de la actividad normativa del Gobierno". En: Garrorena Morales, Ángel
(Editor). El Parlamento y sus transformaciones actuales. Jornadas organizadas por la Asamblea Regional de Murcia.
Madrid: Tecnos, 1990, p. 254.
29 MOLAS, Isidre; y PITARCH, Ismael. "Las Cortes Generales en el Sistema Parlamentario de Gobierno". Madrid:
Tecnos, 1993, p. 128.
En ese sentido, a fin de que unas normas con rango de ley, elaboradas por asesores y funcionarios
del Poder Ejecutivo que no fueron elegidos por voto popular, como es el caso de los decretos de
urgencia, adquieran efectivamente legitimidad y vinculen efectivamente al conjunto de la co-
munidad política; se hace necesario el control parlamentario. En un sistema democrático, el
principio de representatividad conlleva que medidas de esta naturaleza deban ser conocidas y
debatidas por todos los sectores de la sociedad, lo cual tiene lugar en la instancia en la cual tales
sectores se encuentran representados, el Congreso de la República.
3 0 BOBBIO, Norberto. "El futuro de la democracia". Barcelona: Plaza Janes & Editores S.A., 1985, p. 112.
3 1 MOLAS, Isidro; Op. Cit., p. 120.
En el caso de los decretos de urgencia, al ser elaborados por el Poder Ejecutivo, tal debate queda
relegado. En ese sentido, el control parlamentario de los mismos permite que tal debate pueda
darse y que pueda alcanzarse en consecuencia una "articulación pública de intereses" que pueda
darles legitimidad.
Una de las funciones esenciales del Congreso es desarrollar una actividad deliberativa. La ley no
debe ser expresión de la opinión y, en consecuencia, de la imposición de una sola concepción que
sobre un problema tenga uno o un pequeño grupo de asesores pertenecientes al Gobierno, que en
todo caso se acercarán al problema desde la perspectiva de los intereses del Poder Ejecutivo.
Decisiones de esa naturaleza deben ser consecuencia de todo un debate y discusión, donde
realmente exista un intercambio de opiniones, ideologías y pareceres, donde como consecuencia
del principio de contradicción se arribe a un acuerdo. La deliberación no es sino la antesala para
existencia de un verdadero acuerdo.
Las normas con rango de ley que se están promulgando a través de los decretos de urgencia no
constituyen una expresión de la voluntad popular manifestada a través de los representantes
elegidos por el pueblo. Estas normas son elaboradas por funcionarios públicos, usualmente
vinculados al partido gobernante, que no cuentan con tal representación popular. No obstante,
ello supone un contraste en cuanto al método de adopción de decisiones propio de un régimen
democrático, el cual supone un juego entre la mayoría y las minorías, en el cual, a través del libre
debate y del intercambio de ideas, se adoptan acuerdos en base a los cuales de dictan la gran
parte de las leyes del país. Así, autores como Giovanni Sartori32, señalan que uno de los auténti-
cos criterios para determinar si un régimen es o no democrático es el respeto a los derechos de la
32 SARTORI, Giovanni. "Elementos de Teoría Política". Madrid: Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 55.
En ese sentido, a fin de que los decretos de urgencia puedan tener legitimidad en el marco de un
régimen democrático, resulta indispensable que los mismos pasen por un control parlamenta-
rio. A decir de autores de la talla de Kelsen34 el procedimiento parlamentario con su técnica, con
sus controversias dialécticas, discursos y réplicas, argumentos y refutaciones, tiende a la conse-
cución de transacciones. Así, tal procedimiento permite que las normas contenidas en el decreto
de urgencia sean conocidas y discutidas por la mayoría y las minorías que integran la comuni-
dad política, las cuales se encuentran representadas en el Parlamento, de modo tal que tales
medidas puedan obtener el consenso necesario para ser validadas e implementadas.
El hecho de que nos encontramos bajo un Estado de Derecho implica que el Estado se encuentra
enteramente sometido a normas jurídicas, siendo una misión fundamental del Estado el asegu-
rar el Derecho en la sociedad. Se establece a favor de los individuos la garantía de que el aparato
coercitivo del Estado será siempre utilizado en la forma y condiciones fijadas previamente por
las normas jurídicas. Este conocimiento cierto de la forma como será aplicado el Derecho en cada
caso es lo que se conoce como seguridad jurídica35.
En este orden de ideas, el procedimiento parlamentario, en el cual tienen participación los repre-
sentantes de los distintos sectores que conforman la sociedad, permite conocer al conjunto de la
ciudadanía los alcances de las medidas a ser adoptadas y que su opinión pueda ser tomada en
cuenta a efectos de las modificaciones que resulten necesarias. De esta forma, en la medida en que
el procedimiento parlamentario garantiza la seguridad jurídica, el control parlamentario de los
decretos de urgencia permite que los mismos cumplan con la función de seguridad de la ley.
Según Norberto Bobbio36, el cumplimiento de tal función depende del carácter de abstracción de
la ley, la cual enlaza una determinada consecuencia a la comisión o emisión de una acción típica
y, como tal, irrepetible. Según este autor, las normas con esta característica permiten asegurar la
3 3 SÁNCHEZ NAVARRO, Ángel. "Las minorías en la estructura parlamentaria". Madrid: Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1995, p. 40.
3 4 KELSEN, Hans. "Esencia y valor de la democracia". Ediciones Guadarrama – Colección Universitaria de Bolsillo.
Barcelona: Punto Omega, 1977, pp. 85-86.
3 5 BORJA, Rodrigo. "Derecho Político y Constitucional". México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1992, p. 299.
3 6 BOBBIO, Norberto; Op. Cit., p. 206.
En síntesis, la discusión pública de las medidas que son materia de los decretos de urgencia
asegura la predeterminación y la confiabilidad en el sistema legislativo y en el ordenamiento
jurídico en su conjunto, otorgando la estabilidad necesaria para cualquier inversión o transac-
ción económica. Ello es aún más relevante teniendo en cuenta que la materia por excelencia de
los decretos de urgencia, de conformidad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, es la
materia económica-financiera.
j) La no aplicación del control parlamentario implica la abdicación del Congreso de sus facultades
legislativas
Como lo hemos venido explicando, el fundamento del control parlamentario de los decretos de
urgencia lo constituye la residencia de la soberanía en el pueblo, único titular del poder, del cual
el Parlamento es su más idóneo representante. Los elegidos por el pueblo, al encarnar su volun-
tad, deben vigilar la dirección escogida por la política del Estado, con el objeto de asegurar que
la dirección adoptada por el Gobierno corresponde a lo querido por la colectividad nacional. De
esta manera, la representación nacional juega un papel de instrumento y nexo entre el pueblo
soberano y el gobierno. En consecuencia, la no realización del control parlamentario de los
decretos de urgencia supone por parte del Parlamento una renuncia o abdicación de sus funcio-
nes constitucionales de representación y legislación, reconocidas en los artículos 93º y 102º de la
Carta Magna; y, por parte del Poder Ejecutivo, una usurpación de las facultades legislativas,
siendo que únicamente puede ejercer las mismas de modo excepcional y en la forma establecida
en la Constitución.
De conformidad con el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, el Poder Ejecutivo debe dar cuenta
al Congreso sobre los decretos de urgencia que ha expedido. Este control parlamentario de los
decretos de urgencia se encuentra regulado expresamente por el artículo 91º del Reglamento del
Congreso, en el cual se indica el mecanismo a seguir para el ejercicio de dicho control.
Según señala dicho artículo, dicho mecanismo comprende los siguientes pasos:
a) En primer lugar, dentro de las veinticuatro horas posteriores a la publicación del decreto de
urgencia, el Presidente de la República debe remitir por escrito al Congreso, o a la Comisión
Permanente de ser el caso, el decreto de urgencia expedido, adjuntando copia del referido decreto.
b) En segundo lugar, una vez recibido el documento por parte del Congreso, este es remitido
por el Presidente del Congreso a la Comisión de Constitución, a más tardar al día útil si-
c) En tercer lugar, la Comisión da cuenta al Consejo Directivo del Congreso de haber cumplido con
el estudio del decreto en cuestión en el segundo día útil siguiente a la aprobación del dictamen.
El Presidente del Congreso informa obligatoriamente al Pleno y ordena su publicación en el
Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano.
d) La Comisión de Constitución debe calificar si el decreto de urgencia versa sobre las materias
señaladas en el inciso 19 del artículo 118º de la Constitución y si se fundamenta en la urgencia de
normar situaciones extraordinarias e imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan
constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas.
e) Luego, si considera que las medidas extraordinarias adoptadas mediante el decreto de urgencia
no se justifican o exceden el ámbito material señalado en el inciso 19 del artículo 118º de la
Constitución, emite dictamen recomendando su derogatoria. Si considera lo contrario, emite
dictamen haciendo constar el hecho, a fin de que el Presidente del Congreso informe sobre el
mismo al Pleno y disponga su publicación.
Cabe precisar que el control llevado a cabo en el ámbito del Congreso de la República es un control
de naturaleza política ya que la evaluación no se circunscribe a que el decreto en cuestión haya sido
dictado dentro de los márgenes impuestos por la Constitución, conforme a los requisitos que han
sido explicados líneas arriba, sino que también se tienen en cuenta criterios de conveniencia u
oportunidad. Además, es realizado por un sujeto de naturaleza eminentemente política, como lo es
el Congreso de la República.
Autores como Santaolalla37 precisan que este es un control que se caracteriza por no tener un pará-
metro objetivo, siendo la actuación del controlante voluntaria y libre, basada en criterios de opor-
tunidad antes que en criterios de legalidad.
En ese sentido, el control parlamentario de los decretos de urgencia, además de ser de naturaleza
eminentemente política, tiene las siguientes características38:
3 7 SANTAOLALLA, Fernando. "La función de control y la ciencia del derecho constitucional". En: Revista de las
Cortes Generales Nº 12. Tercer cuatrimestre – 1987, pp. 228-229.
3 8 RUIZ MOLLEDA, Juan Carlos. El control parlamentario de los decretos de urgencia. Tesis para optar el Título de
Abogado. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, 1998.
El control parlamentario de los decreto de urgencia, además de ser ejercicio de la función de control,
también implica el ejercicio de la función legislativa. A decir de Pablo Santolaya39, en concordancia
con la mayoría de doctrina española, este control parlamentario tiene entonces una naturaleza
mixta por cuanto constituye al mismo tiempo un acto legislativo y un acto de control.
Se trata de un acto de control, por cuanto tiene lugar una verificación del cumplimiento de los
requisitos establecidos en la Constitución para que los decretos de urgencia sean válidamente expe-
didos. Al mismo tiempo, se trata de un acto legislativo por cuanto el Congreso de la República se
encuentra habilitado tanto para convalidar la presencia del decreto en cuestión en el ordenamiento
jurídico como para derogarlo.
A mayor abundamiento, cabe tener en cuenta lo establecido por el artículo 102º inciso 1 de la
Constitución, el cual otorga al Parlamento la facultad para expedir, derogar o modificar leyes. En
base a este artículo es posible sostener que, en cuanto los decretos de urgencia son normas con rango
de ley, el Parlamento no se encuentra facultado únicamente para derogarlos o convalidarlos sino
inclusive para introducirles modificaciones.
Conforme lo señala el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, al referirse a la dación de cuenta del
Presidente de la República hacia el Congreso, el control parlamentario tiene lugar una vez que el
Poder Ejecutivo ha expedido el decreto de urgencia y el mismo se encuentra vigente. En otras pala-
bras, se trata de un control a posteriori al requerir la existencia de una actividad anterior al control,
que es justamente la actividad objeto del control.
El control de los decretos de urgencia es también un control con efectos sustitorios ya que será
finalmente la voluntad del Parlamento la que sustituya a la voluntad del Gobierno, en tanto el
decreto de urgencia será convalidado, derogado o modificado.
Una consecuencia directa de que el Congreso es el órgano legislativo por excelencia o, en otras
palabras, el "depositario natural" de las facultades legislativas, es que la facultad para revisar los
decretos de urgencia por parte de la representación nacional constituye un derecho propio.
39 SANTOLAYA MACHETTI, Pablo. "El régimen constitucional de los decretos leyes". Madrid: Tecnos, 1988, pp.
207-208.
Los decretos de urgencia no solamente son susceptibles de ser controlados por el Parlamento, con-
forme a lo establecido en el artículo 118º inciso 19 de la Constitución, sino que, en tanto normas con
rango de ley y sometidas jerárquicamente a las normas constitucionales, de acuerdo al principio de
supremacía jurídica de la Constitución consagrado en el artículo 51º de la misma, les corresponde
estar sujetos también al control constitucional por parte de los jueces.
Este control jurisdiccional, a diferencia del control ejercido por el Parlamento, es un control de
naturaleza eminentemente jurídica que responde a las siguientes características40:
b) El juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado en razones jurídicas someti-
das a reglas de verificación. Como señala Blanco Valdés41, es preciso "no confundir lo que podría-
mos llamar el control político del poder legislativo (…) y el control jurídico que podría quedar en
manos de los jueces en el ejercicio de su función interpretadora de la ley".
Con este control jurisdiccional nos estamos refiriendo en estricto al control constitucional al cual se
encuentra sujeto toda norma conformante de nuestro ordenamiento jurídico, teniendo en cuenta
que no existen zonas o lugares exentos al control de constitucionalidad en un Estado Constitucional
de Derecho, conforme a lo establecido por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional42.
Este control constitucional se manifiesta en nuestro ordenamiento jurídico a través de los mecanis-
mos de control difuso y concentrado, en lo que el profesor Domingo García Belaunde43 ha convenido
en denominar un modelo dual o paralelo de jurisdicción constitucional.
Por otra parte, el control constitucional concentrado se realiza a través del proceso de inconstitu-
cionalidad, reconocido en el artículo 200º inciso 4 de la Constitución, y consiste en una evaluación
objetiva y abstracta por parte de la autoridad jurisdiccional, concretamente por el Tribunal Cons-
titucional, sobre la constitucionalidad de una determinada norma legal sometida a su conocimiento
(en este caso, el decreto de urgencia), la cual, de considerarse inconstitucional, es expulsada del
ordenamiento jurídico.
42 Tal es el caso de la sentencia recaída en el Expediente Nº 05854-2005-AA (Caso Lizana Puelles), en la cual el
Tribunal Constitucional estableció que se encontraba habilitado para ejercer el control constitucional de las reso-
luciones del Jurado Nacional de Elecciones, a pesar de lo dispuesto en el artículo 142º de la Constitución, en virtud
de los principios de unidad y fuerza normativa de la Constitución y de corrección funcional.
43 GARCÍA BELAUNDE, Domingo. "La jurisdicción constitucional y el modelo dual o paralelo". En: VI Congreso
iberoamericano de Derecho Constitucional. Tomo II. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998.
En síntesis, podemos sostener entonces que, a partir de la Constitución, del Reglamento del Congre-
so de la República y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que el parámetro para eva-
luar la constitucionalidad de los decretos de urgencia se encuentra conformado de la siguiente
manera:
Como hemos podido observar a lo largo de la exposición del marco teórico del presente trabajo, los
decretos de urgencia constituyen una facultad cuya naturaleza es eminentemente excepcional, en
tanto implican el uso de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo. No obstante, confor-
me veremos a continuación, tal parece que esa no ha sido la forma en la que el gobierno saliente ha
utilizado dicha facultad. Por el contrario, tras haber observado los 383 decretos de urgencia expedi-
dos por este gobierno, hemos llegado a la conclusión de que el segundo gobierno del presidente Alan
García se ha caracterizado por hacer un uso constante e indiscriminado de los decretos de urgencia,
abarcando materias que van desde la regulación de las escalas salariales de los altos funcionarios
del Estado hasta la disposición de excepciones en lo que respecta a los límites presupuestales.
Un primer dato que apunta en esta dirección radica en el hecho del alto número de decretos de
urgencia expedidos. Durante el gobierno saliente fueron publicados 383 decretos de urgencia.
Como se puede observar en este cuadro, a pesar de que la facultad legislativa solamente puede ser
ejercida de manera excepcional por el Poder Ejecutivo, este la ha ejercido de tal manera que el
número de normas legales emitidas por él se encuentra muy cercano a la producción legislativa del
propio Congreso de la República. Así, mientras que el Parlamento ha dictado 672 leyes; el Ejecutivo,
entre decretos de urgencia y decretos legislativos, ha dictado 525 normas con rango de ley. En otras
palabras, la diferencia en cuanto a producción legislativa entre ambos poderes del Estado se reduce
a 147 normas legales, representando entonces la producción legislativa del Ejecutivo el 78.13%
aproximadamente de la producción legislativa del Congreso. Si a esta proporción se le suman la
gran cantidad de leyes que han sido aprobadas por el Congreso en base a proyectos de ley enviados
Otro dato importante que apunta en el mismo sentido es la cercanía entre los porcentajes de parti-
cipación en la producción legislativa del país, al menos en lo que respecta al Gobierno Central, que
ostentan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Así, si tomamos como 100% las 1197 normas con
rango de ley expedidas a nivel del Gobierno Central, observamos que el 56.14% corresponde al
Congreso de la República mientras que el 43.86% corresponde al Poder Ejecutivo. Esto puede ser
resumido en el siguiente cuadro:
Este cuadro revela un clarísimo contraste entre lo que predica nuestro marco constitucional, espe-
cíficamente el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de la Constitución,
con lo que ocurre en la práctica. En principio, se entiende que la facultad legislativa corresponde ser
ejercida por el Congreso de la República, como entidad que aglutina en su seno a los representantes
de los distintos sectores de la sociedad (al menos en teoría). No obstante, observamos que las cosas
no se desenvuelven en la realidad siguiendo ese criterio sino que, por el contrario, la producción
legislativa viene siendo repartida casi en partes iguales entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legisla-
tivo, con una diferencia de apenas 12,28 puntos porcentuales.
Cabe resaltar, además, que de esas 525 normas con rango de ley expedidas por el Poder Ejecutivo,
383 son decretos de urgencia. En otras palabras, los decretos de urgencia representan entonces el
44 Ver: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf
Como punto final a este acápite, vale la pena incidir en que esta alta tasa de producción legislativa
por parte del Poder Ejecutivo se sitúa en una tendencia histórica que ha venido siendo seguida en
mayor o menor medida por los gobiernos anteriores. Para ilustrar esta afirmación, presentamos el
siguiente cuadro:
Este cuadro nos permite observar a su vez, al menos en lo que respecta al aspecto cuantitativo, la
trayectoria histórica que ha venido siguiendo el Poder Ejecutivo en cuanto a su participación en la
facultad legislativa. Así, tanto en la década de los ochenta y, con mayor énfasis en la década de los
noventa, se daba una situación completamente anómala en la que el Poder Ejecutivo superaba en
producción legislativa al Congreso de la República, a pesar de que es este último el titular constitu-
cional de la facultad legislativa. En la época de la dictadura fujimorista, inclusive los decretos de
urgencia llegaron a superar en número a las leyes (1655 decretos de urgencia vs. 1373 leyes), con lo
cual el régimen de ese entonces venía operando como un gobierno de facto pues tales decretos de
urgencia se desempeñaban en realidad como decretos-leyes.
No obstante, con el regreso a la democracia con el gobierno de Paniagua en el año 2000, esta tenden-
cia anómala e inconstitucional comenzó a revertirse al recuperar el Parlamento la participación
mayoritaria en la producción legislativa, aunque seguía manteniendo el Poder Ejecutivo una parti-
cipación importante en dicha producción. En términos porcentuales, teníamos un 51.29% por parte
del Poder Legislativo frente a un 48.78% por parte del Poder Ejecutivo. Habría que considerar
4 5 Cabe precisar que el presente cuadro representa una actualización respecto a un cuadro de similares características
elaborado por el Dr. César Landa con motivo de una consultoría que le fuera encargada por el Congreso de la
República en diciembre de 2003, en el marco del Programa de Fortalecimiento Legislativo del Congreso de la
República. Ver: LANDA ARROYO, César. "Facultades Legislativas del Poder Ejecutivo". Lima: Programa de
Fortalecimiento Legislativo del Congreso de la República, 2003, p.2.
En el gobierno de Toledo, tal saludable reversión de la tendencia siguió su curso, al punto que la
participación del Poder Ejecutivo en la producción legislativa se redujo considerablemente. En
términos porcentuales, teníamos un 84.52% por parte del Poder Legislativo frente a un 15.48% por
parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, con el actual gobierno de García, tal parece que estamos
regresando a la tendencia anterior que apuntaba, de manera anómala e inconstitucional, a una
mayor participación del Poder Ejecutivo en la producción legislativa. En términos porcentuales,
conforme lo detallamos en un cuadro anterior, tenemos un 56.14% por parte del Poder Legislativo
frente a un 43.86% por parte del Poder Ejecutivo.
Así, tras una breve mirada a la situación de los decretos de urgencia dictados durante el gobierno de
Alan García en términos cuantitativos, pasaremos a analizar tal situación en términos cualitativos,
conforme a los criterios que pasaremos a explicar a continuación.
II.1 Clasificación
A manera de ilustrar de manera más clara cómo es que de manera reiterada y consistente se han
venido expidiendo decretos de urgencia sin guardar el debido respeto del marco constitucional y
atropellando al Congreso de la República en su calidad de titular de la facultad legislativa, hemos
realizado una clasificación de los decretos de urgencia expedidos durante el gobierno de Alan Gar-
cía atendiendo principalmente a las materias o circunstancias objeto de regulación, las cuales en
muchas ocasiones distan de ser aquellas circunstancias o situaciones excepcionales que exige la
Constitución para la expedición de los decretos de urgencia por parte del Poder Ejecutivo.
El análisis que hemos realizado acerca de los decretos de urgencia expedidos durante el actual
gobierno aprista ha sido realizado teniendo en cuenta los requisitos sustanciales que exige la Cons-
titución para el dictado de este tipo de normas antes que los requisitos formales. Si bien ambos
requisitos son importantes y deben ser respetados, creemos que centrar el análisis en las cuestiones
sustanciales antes que en las cuestiones formales permite ilustrar de mejor manera el criterio in-
constitucional bajo el cual se han dictado muchos de estos decretos de urgencia. Asimismo, cabe
tener en cuenta que en muchas ocasiones las violaciones a la Constitución se producen a pesar de
que en apariencia se estén guardando las formas. En otras palabras, puede ser que se esté respetan-
do la literalidad de la norma constitucional pero no aquellos principios que la conforman, lo cual
resulta especialmente grave teniendo en cuenta que la Constitución por definición establece los
principios rectores de nuestro ordenamiento jurídico.
Este criterio hace referencia a aquellos decretos de urgencia que, contraviniendo el carácter general
y abstracto propio de una norma con rango legal, conforme lo ordena artículo 103° de la Constitu-
ción, se encuentran dirigidos a regular circunstancias específicas que van desde la declaración del
Estado en torno a determinado hecho hasta medidas destinadas a satisfacer las demandas de deter-
minados sectores en aras de dar término a conflictos sociales. En muchos casos, se trata de normas
que apuntan a priorizar determinados temas que forman parte de la agenda del gobierno pero que
no ostentan un carácter extraordinario que amerite su tratamiento vía decreto de urgencia.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar el Decreto de Urgencia N° 014-2011, publica-
do el 10 de abril del presente año, en virtud del cual se dictaron medidas orientadas a complementar
el financiamiento del Proyecto Rehabilitación, Remodelación y Equipamiento del Estadio Nacional.
En este caso, sin ánimos de desmerecer la importancia que para los aficionados al fútbol tiene el
Estadio Nacional, somos de la opinión de que se trata de una obra que bien pudo haber seguido el
trámite ordinario para su implementación, habida cuenta de la carencia en infraestructura de otros
sectores de mayor relevancia como salud y educación.
b) Remuneraciones y contrataciones
Este rubro agrupa a aquellos decretos de urgencia a través de los cuales se dispusieron medidas en
torno a escalas salariales y contrataciones de bienes y servicios por parte del Estado. La regulación de
estas materias por parte del Poder Ejecutivo, al menos en lo que respecta a los salarios de los altos
funcionarios del Estado, resulta altamente cuestionable por cuanto es una materia que corresponde a
la carrera administrativa, cuyo desarrollo, según lo indica expresamente el artículo 40° de la Consti-
tución, corresponde ser realizado mediante una ley dictada por el Congreso de la República. En efecto,
al ser los salarios de los funcionarios públicos (en sentido genérico) montos que son cubiertos con los
tributos que pagamos todos los peruanos, corresponde que su fijación sea debatida y aprobada por
los representantes de los ciudadanos, en el marco de una discusión sobre un adecuado diseño de la
carrera pública que guarde un debido equilibrio entre los sueldos fijados y los servicios prestados.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar el Decreto de Urgencia N° 019-2006, publica-
do el 01 de agosto de 2006, es decir, a comienzos del gobierno del presidente García. En virtud de este
decreto, bajo el argumento de sostener una política de austeridad en materia económica, se estable-
ció la compensación mensual por el ejercicio de funciones del Presidente de la República, Congresis-
tas de la República, Ministros de Estado, Presidentes Regionales, Alcaldes, Consejeros Regionales y
Regidores, para los meses de agosto a diciembre de 2006.
c) Limitaciones presupuestales
Este rubro hace referencia a aquellos decretos de urgencia empleados con el propósito de hacer
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar el Decreto de Urgencia N° 026-2008, publica-
do el 26 de junio de 2008, en virtud del cual se autorizó al Ministerio de Transportes y Comunicacio-
nes a efectuar modificaciones en su presupuesto institucional para el cumplimiento de obligaciones
ineludibles de los contratos de concesiones a su cargo. Como puede observarse, esta es claramente
una situación que no amerita la dación de un decreto de urgencia por cuanto constituye responsa-
bilidad de los funcionarios públicos el programar presupuestalmente en su debida oportunidad el
pago de las acreencias que sean de cargo del Estado. No puede permitirse que se utilicen los decretos
de urgencia como un mecanismo para solucionar problemas causados por la negligencia de los
funcionarios públicos. Conforme lo indicáramos líneas arriba, la circunstancia excepcional que
justifica la dación de un decreto de urgencia no puede haber sido ocasionada por los propios funcio-
narios públicos que proponen la dación del decreto de urgencia.
Este rubro hace referencia a aquel conjunto de decretos de urgencia en virtud de los cuales se
introdujeron modificaciones de otras normas legales de nuestro ordenamiento jurídico, tanto en lo
que respecta a otros decretos de urgencia como a leyes expedidas por el Congreso de la República.
Dado el carácter transitorio que ostentan los decretos de urgencia, resulta inadmisible su utiliza-
ción para introducir tales modificaciones e inclusive derogar normas de manera permanente. En
tanto los decretos de urgencia se encuentran orientados por naturaleza a conjurar una situación de
crisis, solamente deben permanecer vigentes en tanto subsista dicha situación de crisis. Por tanto,
no pueden ser utilizados para legislar con carácter de permanencia ni mucho menos para enmen-
darle la plana al Congreso de la República a través de la modificación o de la derogatoria de las leyes
que expide.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro, podemos citar el Decreto de Urgencia N° 061-2010, publica-
do el 05 de septiembre de 2010, en virtud del cual se determinaron los alcances de la Ley N° 29571,
Código de Protección y Defensa del Consumidor, dejando sin efecto aquellas disposiciones del códi-
go referidas al endose de los pasajes aéreos y permitiendo que las aerolíneas continúen con la
imposición de restricciones con relación a tales endoses. Como puede observarse, este es un ejemplo
de cómo se utilizó un decreto de urgencia para enmendarle la plana al Congreso de la República.
Dada la inconstitucionalidad de este decreto, el Tribunal Constitucional, a través de la sentencia
recaída en el Expediente N° 00028-2010-PI/TC, publicada el 09 de abril de 2011, lo expulsó del
ordenamiento jurídico.
Este rubro se encuentra compuesto por aquel conjunto de decretos de urgencia que tienen por objeto
regular la transferencia de recursos a distintos pliegos presupuestales, ya se trate de Ministerios o
de Gobiernos Regionales y/o Locales. Al igual que en el caso del levantamiento de las limitaciones
presupuestales, observamos que, en principio, no resulta admisible que los decretos de urgencia
sean utilizados para introducir reacomodos en los presupuestos institucionales ya que ello conlleva
el riesgo de quebrar el principio constitucional de equilibrio fiscal, consagrado en el artículo 78° de
la Constitución. Ello solamente puede ser admitido bajo circunstancias extraordinarias que no se
encuentren fundamentadas en meras negligencias administrativas en torno a la disposición de
recursos.
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar los Decretos de Urgencia N° 021-2008 y 023-
2008, publicados los días 13 y 19 de junio, respectivamente, en virtud de los cuales se dictaron
medidas urgentes en materia económica y financiera a favor de los Ministerios de Educación y de
Ambiente.
Este rubro se encuentra referido a aquellos decretos de urgencia a través de los cuales se ha buscado
dar cumplimiento al mandato contenido en determinadas normas legales o a desarrollar ciertos
aspectos de las mismas, pudiendo tratarse de leyes expedidas por el Congreso o de otros decretos de
urgencia. Cabe resaltar que este representa, al menos en principio, un uso inadecuado de los decre-
tos de urgencia por cuanto la herramienta normativa prevista en la Constitución para dicha finali-
dad es el reglamento, siendo así que el artículo 118° inciso 8 señala que corresponde al Presidente de
la República "ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas".
Como ejemplo ilustrativo de este rubro podemos citar el Decreto de Urgencia N° 025-2008, publica-
do el 24 de junio de 2008, en virtud del cual se establecieron disposiciones complementarias para la
aplicación de la Ley N° 27803 y la Ley N° 29059. El Tribunal Constitucional, mediante sentencia
recaída en el Expediente N° 00025-2008-PI/TC, publicada el 25 de abril de 2010, declaró inconstitu-
cional esta norma por cuanto, si bien se encontraba dirigida a regular los beneficios de aquellos
trabajadores cesados irregularmente en aplicación del Decreto Ley N° 26093, esa era una materia
que correspondía a una política laboral del Estado que bien podía ser regulada por medio de una ley
ordinaria.
g) Desastres naturales
Este rubro agrupa a aquellos decretos de urgencia que tenían por objeto establecer medidas en torno
a solucionar problemas causados por eventos de la naturaleza, tales como el terremoto acaecido en
Pisco en 2007 y las inundaciones producidas a consecuencias de la temporada de lluvias en la sierra.
También hemos considerado dentro de este rubro todos aquellos decretos de urgencia expedidos
con la finalidad de mantener en funcionamiento el Fondo para la Estabilización de Precios Deriva-
dos del Petróleo. Se trata de aproximadamente 28 decretos de urgencia en virtud de los cuales esta
medida fue siendo extendida periódicamente.
Una vez presentados los criterios o rubros en base a los cuales hemos clasificado los decretos de
urgencia materia de análisis, pasaremos a analizar en detalle los casos emblemáticos ubicados dentro
de cada rubro, atendiendo al parámetro de constitucionalidad explicado al inicio del presente trabajo.
• Descripción general
- Este decreto está compuesto por 8 artículos y tiene por objeto regular la constitución del Fondo
para la Igualdad, dependencia estatal adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, a
través de la cual se busca centralizar recursos destinados al combate de la pobreza extrema en
zonas rurales. Entre los recursos con los que cuenta este Fondo, los cuales se encuentran regula-
dos en el artículo 3° de este decreto, destaca especialmente la referencia en el literal a) a aquellos
recursos generados por las medidas de austeridad establecidas en los Decretos de Urgencia N°
019 y 020-2006. Este decreto también contiene, en su artículo 4°, una habilitación especial al
Poder Ejecutivo para disponer, mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas, las transferencias presupuestarias a nivel institucional que se requieran
para viabilizar la operatividad del Fondo.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 022-2006
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
El presente decreto cumple con este requisito por cuanto tanto la finalidad a la que se encuentra
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
El presente decreto no señala con claridad cuáles son aquellas circunstancias excepcionales que
ameritan su expedición. En su parte considerativa, se limita a reseñar que según cifras oficiales
existen trece millones y medio de peruanos que se encuentran en situación de pobreza, de los
cuales seis millones viven en situación de miseria. Sin embargo, tal dato no califica como una
situación excepcional por cuanto hace referencia a una condición estructural del país, la consta-
tación de un alto grado de desigualdad, la cual corresponde ser resuelta a través de políticas de
Estado de carácter integral. En ese sentido, tampoco puede hablarse de una situación imprevisi-
ble por cuanto se trata de un problema que ha aquejado a nuestro país a lo largo de toda su
historia. Este problema no va a ser resuelto por la mera expedición de un decreto de urgencia.
Por lo tanto, la expedición del presente decreto de urgencia no cumple con este requisito consti-
tucional.
• Necesidad
• Transitoriedad
No se ha fijado un plazo de vigencia para el Fondo para la Igualdad creado en virtud del presente
decreto de urgencia. En ese sentido, tampoco se cumple con este requisito constitucional por
cuanto se estaría creando una dependencia estatal de carácter permanente dirigida a coadyu-
var a la solución de un problema estructural del país. Tal no constituye la finalidad de los
decretos de urgencia, por lo que el presente decreto de urgencia corresponde ser reputado como
inconstitucional. Inclusive, teniendo en cuenta que posteriormente, el 12 de marzo de 2010, se
dictó el Decreto de Urgencia N° 019-2010, en virtud del cual se dictaron medidas para el finan-
ciamiento de proyectos y actividades con recursos del Fondo para la Igualdad durante el Año
Fiscal 2010, se puede inferir que el gobierno creó tal institución con la intención de que la misma
perdurara en el tiempo de manera indefinida.
En un sentido general, puede afirmarse que se cumple con este requisito pues el combate de la
pobreza extrema representa uno de los intereses de la sociedad en su conjunto, siendo que el
presente decreto de urgencia establece la conformación de una institución destinada a dicha
finalidad.
• Conexidad
No es necesario pasar a analizar este requisito al haberse demostrado que el presente decreto de
urgencia no responde a una circunstancia excepcional que justifique su expedición.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- Este decreto consta de cuatro artículos y tiene por objeto declarar de necesidad nacional la
ejecución prioritaria de diversos proyectos de inversión pública en el contexto de la crisis finan-
ciera internacional. De conformidad con su artículo 3º, la vigencia de este decreto se encuentra
circunscrita a los Años Fiscales 2009 y 2010. Los proyectos de inversión que constituyen objeto
del presente decreto de urgencia se encuentran detallados en el anexo del mismo. Son 52 proyec-
tos correspondientes a distintos sectores, tales como transportes, educación, saneamiento, sa-
lud y energía.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 010-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
El presente decreto cumple con este requisito por cuanto si bien la finalidad del mismo no se
encuentra referida a estas materias, pues se trata de la ejecución de distintas obras y proyectos
de infraestructura, el medio previsto para su ejecución sí lo es, pues se establece la priorización
de asignación de créditos presupuestarios para llevar a cabo tales proyectos. Asimismo, el
presente decreto apunta a una finalidad prevista en la Constitución, como lo es la promoción
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
• Necesidad
En esta ocasión se está empleando un decreto de urgencia para realizar una declaración de
necesidad nacional y ejecución prioritaria cuando existen otros mecanismos previstos en el
ordenamiento jurídico para tales efectos. Por ejemplo, en el artículo 71º de la Constitución, en
referencia a la excepción a la prohibición constitucional para que los ciudadanos extranjeros
tengan propiedades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras, se señala que la necesi-
dad pública requerida para tales efectos será declarada mediante decreto supremo. En ese sen-
tido, el presente decreto no cumple entonces con el requisito de necesidad pues existen otros
mecanismos disponibles para el Poder Ejecutivo para efectuar declaraciones de necesidad pú-
blica, como es el caso de los decretos supremos.
Asimismo, tampoco se han explicado las razones por las cuales los proyectos de inversión que
constituyen materia del presente decreto de urgencia deben ser exceptuados del procedimiento
ordinario para su tramitación e implementación. En consecuencia, se está utilizando el presente
decreto de urgencia como un mecanismo de exoneración para que determinados proyectos de
inversión se desarrollen sin seguir los trámites legales pertinentes, no existiendo una circuns-
tancia o situación excepcional que justifique dicha exoneración.
• Transitoriedad
El presente decreto de urgencia sí cumple con este requisito pues en su artículo 4º se encuentra
delimitada la vigencia del mismo, la cual se circunscribe a los Años Fiscales 2009 y 2010. Por
• Interés nacional
Conforme lo hemos explicado en párrafos anteriores, este es un requisito que, por ser un concep-
to jurídico indeterminado, debe ser leído en consonancia con los anteriores. En ese sentido, al no
haberse identificado claramente cuál es la situación o circunstancia excepcional que amerita la
expedición del presente decreto de urgencia, no se tiene la certeza de que los proyectos de inver-
sión favorecidos en virtud del mismo realmente correspondan al interés nacional. Los contra-
tistas o inversores que se encuentran detrás de tales proyectos de inversión podrían estarse
viendo beneficiados en detrimento de otras necesidades urgentes del país que podrían ser aten-
didas con los recursos presupuestales invertidos en esta medida. En otras palabras, al no darse
explicaciones acerca de las razones concretas que justifican la priorización de tales proyectos de
inversión, se despierta cierta suspicacia acerca de cuáles son los intereses privados que estarían
siendo beneficiados con esta medida en perjuicio del interés nacional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto consta de 6 artículos y tiene por objeto disponer medidas para la continuidad de
las labores los días 7, 8 y 9 de julio de 2009. Tales medidas pueden ser resumidas en la ampliación del
tiempo de tolerancia para el inicio de la jornada laboral y en la disposición de una asignación
extraordinaria, ascendente a veinte nuevos soles, para compensar los gastos incurridos por trans-
porte por parte de los trabajadores, tanto para los del sector público como para los del sector privado.
Estas medidas fueron adoptadas en respuesta a las paralizaciones convocadas por el gremio trans-
portista y por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) para dichas fechas.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 072-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
La finalidad del presente decreto de urgencia, según se señalaba en su parte considerativa, era
evitar los perjuicios a la economía nacional que pudieran ocasionarse como consecuencia de las
paralizaciones convocadas por el gremio de transportistas y la CGTP, así como proteger los
derechos de aquellos ciudadanos que debían cumplir con su jornada laboral a pesar de tales
paralizaciones. Como parte de las medidas adoptadas para la consecución de tal finalidad, se
dispuso el pago de una asignación extraordinaria por parte del Estado para aquellos trabajado-
res pertenecientes al sector público. En ese sentido, puede afirmarse que se cumple con este
requisito pues tanto la finalidad como los medios del presente decreto de urgencia se encuentran
referidos a materia económica y financiera.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia que justifica la adopción de este decreto de urgencia, a criterio del Poder Ejecuti-
vo, es la convocatoria por parte de determinados gremios de trabajadores para la realización de
paralizaciones en determinadas fechas. No obstante, tal circunstancia no puede ser considerada
como excepcional o imprevisible en tanto que, en la medida en que el derecho de huelga es un
derecho previsto por la Constitución, específicamente en su artículo 28°, el gobierno debe ser
consciente que eventualmente pueden suscitarse manifestaciones en las calles al amparo de dicho
derecho constitucional. En ese sentido, siendo una huelga o paralización un hecho que puede y
debe ser previsto por el gobierno, no puede ser invocado como justificación para la expedición de
un decreto de urgencia. Cabe precisar, no obstante, que la cobertura constitucional de una huelga
se deberá tener en cuenta siempre y cuando la misma se desarrolle de manera pacífica.
Asimismo, conforme fuera explicado líneas arriba, las circunstancias o situaciones que resultan
consecuencia de la negligencia por parte de los funcionarios públicos no pueden ser luego utili-
zadas como supuestos de justificación para la expedición de decretos de urgencia. Hay que tener
en cuenta que constituye responsabilidad del gobierno el adoptar las disposiciones pertinentes
para evitar que aquellas demandas sociales insatisfechas deriven en situaciones de conflicto en
las calles. Por tanto, no puede admitirse que lo que no resolvió con la debida anticipación a
través de canales de diálogo y participación, al devenir en situaciones de conflicto social, preten-
da ser resuelto mediante la expedición de decretos de urgencia y medidas represivas. En el
presente caso, las paralizaciones invocadas por los transportistas se dieron a consecuencia de la
falta de diálogo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones con tales sectores, por lo que, al
ser hechos que resultaban consecuencia de la negligencia de este sector, no podían constituirse
en supuestos habilitantes para la expedición de decretos de urgencia.
• Necesidad
Las medidas que constituyen materia del presente decreto de urgencia pudieron haber sido
implementadas a través de otras vías, como es el caso de los decretos supremos, por lo que no
resultaba necesaria la utilización del decreto de urgencia en cuestión. Por ejemplo, la cuestión
referida a la ampliación de la tolerancia para la hora de ingreso a la jornada laboral, podía haber
sido establecida a través del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, como efectivamente
se ha hecho en otras ocasiones, como fue el caso del 11 de marzo de este año, día en el cual el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ordenó la suspensión de las jornadas laborales a
partir de las cuatro de la tarde debido a la alerta de tsunami convocada a raíz del terremoto
acaecido en Japón46. En lo que respecta a las asignaciones extraordinarias, dado lo bajo del
monto, el mismo pudo haber sido manejado a través de disposiciones internas dictadas por las
diferentes entidades estatales.
• Transitoriedad
El presente decreto de urgencia cumple con este requisito por cuanto las medidas que constitu-
yen materia del mismo se encuentran circunscritas a fechas determinadas, concretamente a los
días 7, 8, y 9 de julio de 2009.
• Interés nacional
En el presente caso consideramos que puede tenerse por cumplido este requisito pues las medi-
das adoptadas apuntan a beneficiar tanto a los trabajadores del sector público como a los del
sector privado, por lo que en buena cuenta puede considerarse que tienen por destinataria a la
ciudadanía en general.
• Conexidad
46 Ver: http://elcomercio.pe/politica/726068/noticia-ministerio-trabajo-ordena-suspender-actividades-alerta-tsunami
• Descripción general
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 012-2010
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
La finalidad del presente decreto de urgencia, a la luz del conjunto de sus disposiciones y de su
parte considerativa, puede ser resumida en la protección del medio ambiente y de los recursos
naturales del departamento de Madre de Dios así como evitar los efectos perniciosos, tanto en
materia de salud como de deterioro de los derechos laborales, ocasionados por la minería
informal aurífera. Esta finalidad puede ser reputada como constitucional pues encuentra base
en la obligación constitucional del Estado de proveer el uso sostenible de los recursos natura-
les, establecida en los artículos 66° y 67° de la Constitución, así como en la protección de
derechos constitucionales tales como el derecho a la salud y el derecho al trabajo en condicio-
nes dignas.
Los medios empleados para la consecución de dicha finalidad, el establecimiento de una prohi-
bición general y el establecimiento de condiciones más estrictas para el aprovechamiento de las
concesiones mineras en el departamento de Madre de Dios, se encuentran dentro de lo que
corresponde a la actividad de fiscalización y sanción por parte del Estado. Si bien puede enten-
derse que tales actividades constituyen una manera en la que el Estado interviene en la activi-
dad económica, no constituyen en sí mismos medios económicos relacionados con los bienes
estatales o con el manejo de las finanzas públicas.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
No obstante, en el presente caso, en la medida en que la minería informal es una actividad que
puede traer como consecuencia daños ambientales irreparables, sí resulta justificable que se
emita un decreto de urgencia para adoptar medidas inmediatas con la finalidad de evitar tales
daños. Sin embargo, solamente podrán ser materia del decreto de urgencia aquellas medidas
inmediatas, debiendo tener en cuenta que la solución a largo plazo del problema de la minería
informal no puede ser a través de los decretos de urgencia sino a través de políticas integrales,
que abarquen tanto el aspecto normativo como el aspecto social, dentro del cual cabe incluir a
las poblaciones indígenas que habitan en estos territorios, en atención al derecho a la consulta
regulado en el Convenio N° 169 de la OIT. Por tanto, puede darse por cumplido este requisito
constitucional en el presente caso.
• Necesidad
La minería informal es un problema estructural que amerita un conjunto de medidas por parte
del Estado para poder darle una solución efectiva. En ese sentido, en principio no puede admitir-
se que se pretenda implementar la misma a través de decretos de urgencia. Sin embargo, confor-
me lo explicamos en el acápite anterior, en el presente caso se presentaba un alto riesgo de daños
irreparables, por lo cual se requería que el Poder Ejecutivo tomara acciones inmediatas para
evitarlos. Por tanto, el presente requisito constitucional puede darse por cumplido.
• Transitoriedad
En el artículo 12° del presente decreto se establece un plazo de doce meses para su implementa-
• Interés nacional
• Conexidad
Es posible observar un alto grado de vinculación entre la finalidad del presente decreto de
urgencia, protección del medio ambiente y respeto de derechos constitucionales, y las medidas
de fiscalización y sanción previstas para su ejecución. Es claro que todo ese conjunto de medidas
apuntan a combatir la minería informal presente en el departamento de Madre de Dios. Por lo
tanto, se cumple con el requisito constitucional de conexidad.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- En el mes de enero del presente año, el gobierno expidió los Decretos de Urgencia (DU) N° 001-
2010 y N° 002-2011, los cuales tenían por objetivo exonerar a determinados proyectos de enver-
gadura de la realización de estudios de impacto ambiental al momento de requerir las autoriza-
ciones administrativas.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que los Decretos de Urgencia Nº 001-
2011 y Nº 002-2011 han cumplido con los mismos pues ambos han sido debidamente suscritos
por el Presidente de la República y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, ambos
Se desprende de la exposición de motivos que ambos proyectos están referidos a esta materia,
pues ambos tienen por objeto facilitar la inversión privada (art. 1º DU Nº 001-2011) y dinamizar
la economía por su alto impacto en el empleo (considerando primero del DU Nº 001-2011). En
resumen, ambos apuntan a una finalidad prevista en la Constitución, como lo es la promoción
por parte del Estado de la creación de riqueza y de la generación de empleo, a la que hacen
referencia específicamente los artículos 58º y 59º de la Carta Magna.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
Esta situación de demora en la ejecución de los proyectos de inversión era una situación perfec-
tamente previsible, siendo claro que en el presente caso esta situación ha sido generada por los
funcionarios encargados de gestionar estos proyectos, los cuales no lo han hecho en forma
eficiente y oportuna. La realidad es que mediante estas normas se busca ocultar y reparar la
ineficiencia del Estado.
• Necesidad
En el presente caso, hemos observado que existen vías legales específicas para que los proyectos
de inversión sean autorizados e implementados. En ese sentido, los decretos de urgencia cues-
tionados resultan inconstitucionales por cuanto están siendo empleados como mecanismo de
• Transitoriedad
• Interés nacional
Aunque en los decretos de urgencia se dice que se busca el interés nacional, como lo exige el
propio artículo 118.19 de la Constitución, habiéndose demostrado que no hay una situación
extraordinaria, imprevisible y de necesidad de actuar con urgencia, todo parece indicar que son
"otros" los intereses que motivan estas normas. El interés nacional exige que se ejecuten bien
estos proyectos, sin sacrificar el medio ambiente y realizando previamente la consulta previa a
los pueblos indígenas.
• Conexidad
Habiéndose demostrado que no hay una situación extraordinaria o excepcional que justifique la
expedición de estos decretos de urgencia, carece de sentido analizar este requisito pues no se
puede hablar de una relación de conexidad con una circunstancia urgente o excepcional que ni
siquiera existe.
Cabe apuntar que estos decretos de urgencia afectan derechos fundamentales que son límites a
la facultad legislativa del Congreso. Se está violando el derecho a un medio ambiente equilibra-
do y adecuado (artículo 2.22 de la Constitución), pues las certificaciones ambientales ya no
serán requeridas al momento de solicitar las autorizaciones administrativas (art. 5.3.a del DU
Nº 001-2011) si no antes del inicio de la ejecución de la obra.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 019-2006
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que estaría detrás de la expedición del presente decreto de urgencia
sería el reclamo ciudadano por una mayor austeridad por parte de los altos funcionarios públi-
cos, cuyos sueldos resultaban altos y desproporcionados respecto a la situación económica del
país. Sin embargo, la fijación de los sueldos de los altos funcionarios públicos no representa una
circunstancia excepcional o imprevisible sino un asunto que merece estar regulado en el marco
de una política estatal de carrera pública. En ese sentido, es una materia que no corresponde ser
regulada mediante decreto de urgencia. Asimismo, la decisión de adoptar este decreto de urgen-
cia parece estar basada en la percepción por parte del gobierno acerca de un clamor ciudadano,
sin dar mayores detalles al respecto o datos concretos que sustenten tal percepción. Por estas
razones, consideramos que el presente decreto de urgencia no cumple con este requisito consti-
tucional.
A través del presente decreto de urgencia se ha pretendido establecer una escala salarial para
los altos funcionarios públicos de los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, el decreto de
urgencia no es la vía idónea para ello pues este es un tema que requiere de mayor debate y de la
generación de un amplio consenso en torno a una política integral respecto a la carrera de los
funcionarios públicos. Tal debate corresponde ser realizado en el ámbito del Congreso de la
República. En ese sentido, cabe tener en cuenta el mandato contenido en los artículos 39° y 40° de
la Constitución, conforme al cual la carrera de los funcionarios públicos debe estar dirigida al
servicio de los ciudadanos, siendo que la misma debe ser regulada mediante una ley. Por tanto,
siendo que la materia regulada por el presente decreto de urgencia podía e incluso debía de ser
regulada mediante una ley emitida por el Congreso de la República, no se cumple con este
requisito constitucional.
• Transitoriedad
De conformidad con su artículo 14°, la vigencia del presente decreto de urgencia se encuentra
circunscrita a los meses comprendidos entre agosto y diciembre de 2006. En ese sentido, al tener
el presente decreto de urgencia un marco temporal determinado, debe tenerse por cumplido el
presente requisito constitucional.
• Interés nacional
Este es un requisito que se puede dar por cumplido en el presente caso pues se trata del estable-
cimiento de normas generales relativas a los salarios de los altos funcionarios públicos. Asimis-
mo, esta es una materia de especial trascendencia que interesa a todos los ciudadanos y que
involucra a los tres niveles de gobierno.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de seis artículos y a través del mismo se autoriza el
otorgamiento de una compensación extraordinaria a favor de los deudos del personal de la
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 066-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
La finalidad del presente decreto de urgencia consiste en reconocer el esfuerzo de aquellos poli-
cías caídos en el cumplimiento de su deber en el marco del conflicto social de Bagua. Se entiende
que aquellos policías han dado la vida por cumplir el mandato constitucional de su institución,
la preservación del orden interno según el artículo 166° de la Constitución, y que sus familias
deben ser reparadas por las terribles pérdidas humanas sufridas. Como puede observarse, la
finalidad del presente decreto de urgencia es netamente humanitaria y no corresponde a la
materia económica y financiera. No obstante, el medio previsto para su ejecución sí lo es pues se
están destinando recursos estatales con el objeto de otorgar una compensación pecuniaria a
favor de las familias de aquellos policías caídos en cumplimiento del deber. Por tanto, se cumple
efectivamente con este requisito constitucional.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
• Necesidad
Si bien es cierto que la finalidad del presente decreto de urgencia es loable, en el sentido de que se
busca reconocer y compensar el daño sufrido por los deudos de los policías caídos en cumpli-
miento del deber, ello no constituye razón suficiente para hacer uso de los decretos de urgencia.
El otorgamiento de una compensación pecuniaria extraordinaria de esta naturaleza podría
• Transitoriedad
En la medida en que el presente decreto de urgencia se encuentra circunscrito a una acción muy
concreta, como lo es el otorgamiento de una compensación pecuniaria extraordinaria, el mismo no
tiene vocación de permanencia pues sus efectos se agotan con el pago de dicha compensación
extraordinaria. Por tanto, podemos considerar que sí se cumple con este requisito constitucional.
• Interés nacional
El presente decreto de urgencia tiene por beneficiarios concretos a las familias de aquellos poli-
cías caídos en cumplimiento del deber en el marco del conflicto social de Bagua. Los deudos han
sido específicamente individualizados en el anexo que forma parte del presente decreto de ur-
gencia. En ese sentido, en la medida en que el presente decreto de urgencia se encuentra circuns-
crito a una situación concreta antes que a atender situaciones generales de trascendencia nacio-
nal, consideramos que no se cumple con el presente requisito constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- Cabe precisar que el presente decreto de urgencia fue dejado sin efecto a los pocos días de su
publicación por el Decreto de Urgencia N° 002-2009, publicado el 07 de enero de 2009.
El presente decreto de urgencia dispone la homologación salarial entre los Ministros de Estado
y los Congresistas de la República. Según su parte considerativa, a través del presente decreto
dicha medida respondería a la necesidad de contar con funcionarios de la más alta calificación
para ejercer el cargo de Ministro de Estado, dada la alta responsabilidad política y administrati-
va del cargo. Asimismo, dicha medida vendría a compensar el hecho de que los Ministros de
Estado, por ser funcionarios de confianza, se encuentran continuamente expuestos a ser cesados
en sus cargos, ya sea por el Presidente de la República o por el Congreso de la República, a través
del voto de censura; así como a limitaciones legales en cuanto al ejercicio de otras actividades, tales
como la gestión o dirección de empresas privadas, que les podrían servir como fuente de ingresos.
Como puede observarse, la finalidad detrás del presente decreto de urgencia no corresponde a la
materia económica y financiera. No obstante, en la medida empleada para su consecución, homo-
logación de sueldos, sí lo es, se puede dar por cumplido este requisito constitucional.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que aduce el Ejecutivo como motivación para expedir el presente
decreto de urgencia radica en la urgente necesidad de contar con funcionarios de la más alta
calificación. Sin embargo, ello no puede ser considerado como una circunstancia excepcional o
imprevisible. La remuneración de los más altos funcionarios públicos, como es el caso en con-
creto de los Ministros de Estado, es una materia que atañe al funcionamiento ordinario del
Estado. En ese sentido, es una materia que no corresponde ser regulada a través de los decretos
de urgencia. Inclusive, teniendo en cuenta que la acción de los propios funcionarios públicos no
puede ser esgrimida como causal para la dación de un decreto de urgencia, este decreto de
urgencia carece en absoluto de asidero constitucional por cuanto serían los propios ministros,
quienes son los encargados de refrendar esta norma, quienes se estarían viendo beneficiados con
la misma. Por lo tanto, no se cumple con este requisito constitucional.
• Necesidad
La materia regulada por el presente decreto de urgencia está relacionada a la escala salarial de
• Transitoriedad
La medida dispuesta en virtud del presente decreto de urgencia es una medida con vocación de
permanencia pues apunta a regular de manera definitiva un aspecto central en lo que respecta
al cargo de Ministro de Estado, la fijación de su escala salarial. Por tanto, tampoco se cumple con
este requisito constitucional.
• Interés nacional
Es cierto que la fijación de la escala salarial de los Ministros de Estado es un tema importan-
te, pero no al grado de exigencia que amerita la utilización de un decreto de urgencia. Ade-
más, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada por el Poder Ejecutivo y que se
trata de una norma que resulta beneficiando a los propios funcionarios que la refrendan,
parece distar mucho de ser una norma expedida pensando en el interés nacional. En todo
caso, parece ser una norma dictada en beneficio de los intereses económicos de los Ministros
de Estado antes que en el interés nacional. Por tanto, tampoco se cumple con este requisito
constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de nueve artículos y a través del mismo se dictan un
conjunto de medidas en materia presupuestaria para mejorar el avance de la inversión pública.
Tales medidas incluyen la habilitación dirigida al Gobierno Central y a los Gobiernos Regiona-
les para que dispongan las modificaciones presupuestales pertinentes que permitan acelerar la
ejecución de los proyectos de inversión pública (artículo 2°) y la modificación de la Quinta
Disposición Final de la Ley N° 29289, Ley de Presupuesto del Sector Público del Año Fiscal 2009.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 035-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
Según se señala en su parte considerativa, el presente decreto de urgencia tiene por finalidad
mitigar los efectos de la crisis económica internacional a través de un incremento en el gasto
público por medio de la agilización de la ejecución de los proyectos de inversión pública. Para
tal efecto, se faculta a los pliegos del Gobierno Central y de los Gobiernos Regionales a disponer
las modificaciones presupuestarias pertinentes, siendo que inclusive se modificó la Ley de Pre-
supuesto del Sector Público del Año Fiscal 2009, a fin de establecer un mecanismo de transferen-
cia de recursos del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales más acorde con tal finalidad,
como lo es la modificación presupuestaria a nivel institucional. Como puede observarse, tanto
la finalidad como los medios previstos para su consecución corresponden estrictamente al ma-
nejo del erario nacional. En consecuencia, puede darse por cumplido el presente requisito cons-
titucional.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que se invoca como causal para la expedición del presente decreto
de urgencia estriba en la necesidad de agilizar los proyectos de inversión pública, tanto a nivel
del Gobierno Central como a nivel de los Gobiernos Regionales, a efectos de coadyuvar con ello
a reducir los efectos del impacto de la crisis internacional en el país. Sin embargo, no se explica
• Necesidad
No queda claro en qué medida la agilización de los proyectos de inversión pública resulta
necesaria pues no hay explicación alguna sobre cuáles serían los daños que acarrearía para la
economía nacional el hecho que los proyectos de inversión pública sigan su curso ordinario. En
ese sentido, teniendo en cuenta que el uso de los decretos de urgencia es de naturaleza restricti-
va, no se cumple con este requisito constitucional.
• Transitoriedad
• Interés nacional
En la medida en que no queda claro cuál es la circunstancia o situación excepcional que justifica
la expedición del presente decreto de urgencia, no se puede establecer a su vez una vinculación
efectiva de lo normado en el mismo con un beneficio al interés nacional. Conforme lo señalára-
mos líneas arriba, tal parece que la agilización en la ejecución de la inversión pública dispuesta
por medio del presente decreto de urgencia se está dando con el objetivo de corregir la negligen-
cia de ciertos funcionarios públicos en la administración del gasto público antes que en atención
al interés nacional. Por tanto, consideramos que no se cumple con el presente requisito constitu-
cional.
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 4 artículos y a través del mismo se faculta a los
Gobiernos Regionales a celebrar convenios para cofinanciar proyectos de inversión pública.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 051-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
Según se explicita en su parte considerativa, el objetivo que se persigue con el presente decreto
de urgencia es posibilitar la ejecución de proyectos de inversión pública en obras de infraes-
tructura, que posibiliten la generación de oportunidades e impulsen el aparato productivo del
país. Para tal efecto, se faculta a los Gobiernos Regionales a firmar convenios de cooperación
destinados a cofinanciar proyectos de inversión pública que consideren obras de infraestruc-
tura con cargo a los recursos provenientes del canon, sobrecanon y regalía minera. Como
puede apreciarse, tanto la finalidad del presente decreto de urgencia como los medios previs-
tos para su ejecución están relacionados al manejo de los recursos estatales y la inversión
pública. Por tanto, al ser materia económica y financiera se cumple con este requisito consti-
tucional.
• Necesidad
Conforme ha sido descrito en el párrafo anterior, si bien la medida adoptada a través del presen-
te decreto de urgencia constituye una iniciativa interesante para permitir a los Gobiernos Re-
gionales asociarse estratégicamente en el marco de grandes proyectos de infraestructura, ello
no debe ser materia de un decreto de urgencia sino de una regulación integral en materia de
descentralización, lo cual corresponde ser tratado por una ley expedida por parte del Congreso
de la República. En el presente caso no se ha explicado cuál es la razón o circunstancia que
motiva no se pueda esperar a que una norma de esta naturaleza sea tramitada en el ámbito del
Congreso, ámbito en el que puede gestionarse el consenso necesario para implementar medidas
de esta naturaleza de manera más efectiva y con mayores alcances. Por lo tanto, no se cumple
con el presente requisito constitucional.
• Transitoriedad
De acuerdo al artículo 3° de este decreto de urgencia, el mismo solamente tiene vigencia hasta el
31 de diciembre de 2010. No obstante, tal vigencia ha sido extendida hasta el 31 de diciembre de
2011 por mandato de la Ley N° 29626. En la medida en que el ámbito temporal del presente
decreto de urgencia se encuentra delimitado, el mismo cumple con este requisito constitucional
• Interés nacional
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 085-2009
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
Según se indica en su artículo 1°, el objeto del presente decreto de urgencia radica en financiar la
ejecución de proyectos de inversión pública y mantenimiento de infraestructura a través de
Núcleos Ejecutores, a fin de aminorar los efectos de la crisis externa en el país y contribuir a la
lucha contra la pobreza. Para tal efecto, el presente decreto de urgencia establece los mecanis-
mos y requisitos a través de los cuales órganos representativos de la población perteneciente a
provincias o regiones en condición de pobreza, las cuales se denominan Núcleos Ejecutores,
participan directamente en forma conjunta con los Gobiernos Regionales y Locales en la ejecu-
ción de proyectos de inversión pública y de mantenimiento de infraestructura. Como puede
observarse, tanto la finalidad como las medidas destinadas a su ejecución, corresponden a la
materia económica y financiera, en tanto se tiende a la implementación de un mecanismo de
optimización de la inversión pública a través de la participación de la población directamente
involucrada en los proyectos de inversión pública. Por tanto, se cumple con el presente requisito
constitucional.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que se invoca como justificación para la expedición del presente
decreto de urgencia radica en la necesidad de fomentar la inversión pública en infraestructura
• Necesidad
• Transitoriedad
Según se explicita en su artículo 1°, el ámbito temporal de aplicación de las medidas establecidas
en el presente decreto de urgencia se circunscribe a los Años Fiscales 2009 y 2010. Por lo tanto, se
puede dar por cumplido con este requisito constitucional.
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 3 artículos. A través del mismo se adiciona el numeral
4.4 al artículo 4° de la Ley N° 28929, Ley del Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector
Público para el Año Fiscal 2007. Dicha modificación estaba destinada a ampliar el ámbito de
aplicación del mecanismo de sustitución de fuentes de financiamiento para efectos de la admi-
nistración de la deuda pública.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 043-2007
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
La finalidad del presente decreto de urgencia, según lo que se señala en su parte considerativa,
es contribuir con la sostenibilidad fiscal en el corto y en el largo plazo a través de la continua-
ción de la estrategia de la administración de la deuda pública del Estado Peruano. Para tal efecto,
se introduce una modificación a la Ley N° 28929, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto
del Sector Público para el Año Fiscal 2007. Como puede observarse, tanto la finalidad como las
medidas contenidas en el presente decreto de urgencia apuntan a la administración de la deuda
pública, lo cual constituye a todas luces materia económica y financiera. Por lo tanto, debe darse
por cumplido este requisito constitucional.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
• Transitoriedad
En la medida en que se está introduciendo una modificación a una norma de carácter permanen-
te, como lo es la Ley N° 28929, Ley del Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público
para el Año Fiscal 2007, se incumple flagrantemente este requisito constitucional.
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 2 artículos. A través del mismo se modifica el literal a)
del artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 843, a fin de mantener requisitos mínimos de calidad
para la importación de los vehículos automotores de transporte terrestre usados.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación invocada como causal para la expedición del presente decreto de
urgencia es la necesidad de renovación del parque automotor en beneficio de la seguridad de los
usuarios del servicio público de tránsito y transporte terrestre. Sin embargo, ello no es un
asunto excepcional e imprevisible pues se trata de un problema estructural de nuestro sistema
de transporte. En ese sentido, resulta idóneo que el gobierno se preocupe por adoptar medidas
que apuntan a solucionar este problema y que busquen, en consecuencia, resguardar la seguri-
dad de los usuarios del sistema de transporte. No obstante, en la medida en la que se trata de
medidas que entran en el marco de situaciones ordinarias que debe enfrentar el gobierno, como
lo es la regulación de un servicio público, no corresponde que las mismas sean dictadas a través
de un decreto de urgencia. En todo caso, no se da una explicación sobre cuál es la situación o
circunstancia excepcional que justifica esa medida. Por lo tanto, no se cumple con este requisito
constitucional.
• Necesidad
Cabe precisar, en ese sentido, que concordamos con el precedente vinculante establecido por el
Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 05961-2009-AA/TC47, en lo
que respecta a que el contenido normativo de disposiciones como las contenidas en el presente
decreto de urgencia, las cuales también se han manifestado a nivel de decretos legislativos
(Decreto Legislativo Nº 843) y de decretos supremos (Decretos Supremos Nº 045-2000-MTC,
053-2000-MTC, 017-2005-MTC y 042-2006-MTC), constituyen una restricción válida de los de-
rechos constitucionales a la libertad de empresa y a la libertad de trabajo por cuanto es una
limitación que apunta a la protección de un bien de relevancia constitucional, como lo es la
seguridad de los usuarios del sistema de transporte terrestre. La inconstitucionalidad del pre-
sente decreto de urgencia no deriva del contenido en sí mismo de la norma sino en que lo
regulado en ella correspondía ser tratado a través de una ley expedida por el Congreso de la
República.
• Transitoriedad
En la medida en la que se está introduciendo una modificación a una norma de carácter perma-
nente, como lo es el Decreto Legislativo Nº 843, se incumple flagrantemente este requisito cons-
titucional. Como ya lo hemos señalado en reiteradas oportunidades, un decreto de urgencia no
puede servir para modificar una norma de carácter permanente.
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
4 7 Ver: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2010/05961-2009-AA.html
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 3 artículos. A través del mismo se determinan los
alcances de la Ley Nº 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor. Específicamente, se
realizan precisiones al numeral 1 del artículo 54º, precisando que el ámbito de aplicación de esta
disposición se circunscribe únicamente a los contratos de consumo celebrados por las empresas
prestadoras de servicios públicos sujetos a regulación económica; y al numeral 7 del artículo
66º, precisando que los derechos de endoso, transferencia y postergación se ejercen siempre que
sean parte de las condiciones pactadas con los consumidores.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 061-2010,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
- Cabe precisar que este decreto de urgencia fue declarado inconstitucional por el Tribunal Cons-
titucional a través de la sentencia recaída en el Expediente Nº 00028-2010-PI/TC, publicada el 09
de abril de 2011, considerando que dicho decreto de urgencia no cumplía con las características
de excepcionalidad, imprevisibilidad y urgencia.
Cabe resaltar que la segunda de tales disposiciones constituye una interpretación particular-
mente restrictiva de lo señalado originalmente por el artículo 66.7 del Código de Protección y
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
• Necesidad
• Transitoriedad
En la medida en la que se está introduciendo una modificación a una norma de carácter perma-
nente, como lo es el Código de Protección y Defensa del Consumidor, se incumple flagrantemente
4 8 Ver: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/00028-2010-AI.html
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 5 artículos. A través del mismo se dictan medidas
urgentes en materia económica y financiera a favor del Ministerio de Educación. Dichas medi-
das pueden ser resumidas en dos acciones concretas: la habilitación para que el Ministerio de
Educación financie 3176 plazas docentes a nivel de los Gobiernos Regionales, hasta por la suma
de S/. 29,628,896.00; y la transferencia de un inmueble a favor del Ministerio de Educación para
que forme parte del Centro Cultural de la Nación a que se refiere el Decreto Supremo N° 003-96-
ED.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 021-2008,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
En el presente decreto de urgencia es posible ubicar dos circunstancias o situaciones que sirven
de base para su expedición. La primera de ellas se encuentra referida a la necesidad de cubrir la
alta demanda de los servicios educativos en los Gobiernos Regionales, en vista de que a estos no
les es posible financiar dicho servicio. Consideramos que, en lo que concierne a este aspecto, sí se
trata de una circunstancia excepcional e imprevisible puesto que se busca cumplir con la pres-
tación de los servicios educativos a pesar de haberse excedido la demanda inicialmente previs-
ta. En ese sentido, consideramos que en lo que respecta a este punto sí se justifica la dación del
presente decreto de urgencia.
La segunda de ellas se encuentra referida, en cambio, a la necesidad por parte del Ministerio de
Educación de contar con un local para desarrollar sus actividades educativas, concretamente
las referidas al Centro Cultural de la Nación. Sin embargo, esta no es una circunstancia excep-
cional o imprevisible pues está relacionada a una de las necesidades ordinarias de uno de los
sectores ministeriales, las cuales deben ser debidamente previstas y planificadas. Por lo tanto,
esta es una circunstancia que no justifica la dación del presente decreto de urgencia.
Por las razones expuestas, creemos que se cumple, al menos parcialmente con este requisito
constitucional.
• Necesidad
Si bien observamos que existe una circunstancia excepcional e imprevisible, como lo es la nece-
sidad de satisfacer la alta demanda educativa, no consideramos que la vía del decreto de urgen-
cia sea la alternativa última disponible para satisfacerla. En ese sentido, existen otros mecanis-
mos a los cuales se pudo haber recurrido, como lo es por ejemplo la tramitación de un crédito
suplementario ante el Congreso de la República, vía que por lo demás se encuentra prevista en
• Transitoriedad
• Interés nacional
Creemos que este requisito, al igual que en el caso del requisito de excepcionalidad e impre-
visibilidad, se cumple parcialmente pues lo que constituye relevante para efectos del interés
nacional es la atención de la demanda de servicios educativos para los ciudadanos. No es así
en lo que respecta a la necesidad del Ministerio de Educación de contar con otro bien inmue-
ble, lo cual más bien podría reflejar beneficio para la propia institución ante que al interés
nacional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de ocho artículos. A través del mismo se declaran en
emergencia los establecimientos de salud del Sector Salud y se autoriza la transferencia de
partidas de la Presidencia del Consejo de Ministros a favor del Ministerio de Salud para el
mantenimiento de tales establecimientos.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que se argumenta como justificación para la dación del presente
decreto de urgencia es el estado crítico de la prestación de los servicios de salud a nivel nacional
por razones de obsolescencia, insuficiencia y cobertura en los establecimientos de salud. Sin
embargo, no se aprecia ni en la parte considerativa ni en la exposición de motivos, loa hechos o
situaciones concretas en base a las cuales el Poder Ejecutivo sustenta esta afirmación. De todos
modos, tampoco creemos que la situación crítica de los establecimientos de salud a cargo del
Ministerio de Salud a nivel nacional pueda calificar como circunstancia excepcional e imprevi-
sible por cuanto tal situación constituye responsabilidad de los funcionarios públicos a cargo
del Sector Salud. En ese sentido, no puede alegarse como circunstancia excepcional e imprevisi-
ble para el dictado de un decreto de urgencia, una situación que ha sido originada por los
propios funcionarios públicos. Además, el mantenimiento de los establecimientos públicos de
salud constituye una de las funciones ordinarias a cargo del Estado. Por lo tanto, consideramos
que no se cumple con este requisito constitucional.
• Necesidad
• Transitoriedad
En la medida en que es una norma que tiene efectos presupuestales de carácter permanente, al
disponer la transferencia de partidas desde la Presidencia del Consejo de Ministros al Ministe-
rio de Salud, consideramos que no se cumple con este requisito constitucional. También hay que
tener en cuenta que en el artículo 7° del presente decreto de urgencia se dispone la suspensión o
derogación de toda norma que se le oponga, a pesar de que los decretos de urgencia no se encuen-
tran habilitados, justamente por su carácter transitorio, para derogar otras normas de rango
legal sino tan solo para disponer su suspensión.
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de tres artículos. A través del mismo se aprueba un
crédito suplementario en el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que sirve de justificación para la expedición del presente decreto de
urgencia consiste en la necesidad de financiar el programa PROJOVEN, programa destinado a
facilitar el acceso al empleo de jóvenes de 16 a 24 años a través de acciones específicas de capa-
citación e información articuladas con servicios de intermediación laboral. Sin embargo, ello no
constituye una circunstancia excepcional e imprevisible por cuanto se trata de un programa
que ya venía siendo desarrollado desde el año 2004, en el marco del Contrato de Préstamo N°
1534/OC-PE suscrito entre el Estado peruano y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En
ese sentido, se trataba de un programa que ya se encontraba previsto en el plan de trabajo del
Poder Ejecutivo, de modo tal que no se puede alegar que la necesidad de financiarlo sea imprevi-
sible. Asimismo, según se admite en la parte considerativa de este decreto de urgencia, la asig-
nación de los desembolsos necesarios para cumplir con las actividades del programa PROJO-
VEN para el año en curso, no había sido prevista en el Presupuesto del Sector Público. Ello
constituye una negligencia que es responsabilidad de los funcionarios públicos del Poder Ejecu-
tivo, de modo tal que no puede servir de justificación para expedir un decreto de urgencia. Las
normas de este tipo no están diseñadas para corregir los errores de los funcionarios públicos
ineficientes sino para adoptar medidas en situaciones de crisis. Por lo tanto, consideramos que
no se cumple en lo absoluto con este decreto de urgencia.
• Necesidad
• Transitoriedad
En la medida en que es una norma que tiene efectos presupuestales de carácter permanente, al
disponer la aprobación de un crédito suplementario, consideramos que no se cumple con este
requisito constitucional. También hay que tener en cuenta que en el artículo 2° del presente
decreto de urgencia se disponen las reglas conforme a las cuales se utilizará dicho crédito suple-
mentario, con lo cual se presupone que el presente decreto de urgencia no es meramente transi-
torio sino que se constituye en un marco jurídico de carácter permanente. Por tanto, no se
cumple con este requisito constitucional.
• Interés nacional
La generación de empleo para la población joven es un tema relevante que merece atención por
parte del Poder Ejecutivo y constituye materia de diseño e implementación de políticas públi-
cas. Sin embargo, no se identifica en el presente caso cuál es la circunstancia o situación excep-
cional que hace que sea indispensable que una política perteneciente a esta materia, como es el
caso del Programa PROJOVEN, merezca un tratamiento urgente por encima de otras políticas
en materia de salud o educación que también son temas altamente relevantes. Por tanto, consi-
deramos que no se cumple con este requisito constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 025-2008,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
- Cabe resaltar que este decreto de urgencia fue declarado inconstitucional por el Tribunal Cons-
titucional a través de la sentencia recaída en el Expediente N° 00025-2008-PI/TC, publicada el 25
de abril de 2010, considerando que no cumplía con los requisitos exigidos por la Constitución
para la expedición de un decreto de urgencia.
La circunstancia o situación que se argumenta como causal para la dación del presente decreto
de urgencia es la necesidad de habilitar plazas presupuestales para optimizar el servicio públi-
co, especialmente en lo que respecta a los servicios asistenciales de salud. Sin embargo, ello no
constituye una circunstancia excepcional e imprevisible. No es excepcional por cuanto es una
materia que atañe a la política laboral del Poder Ejecutivo, la cual debe tener en cuenta una
eficiente asignación de las plazas previstas para cubrir las distintas funciones que corresponde
ser asumidas por la Administración Pública. No es imprevisible por cuanto ya pendía un man-
dato legal respecto a la reincorporación de los ex trabajadores estatales cesados irregularmente
durante la década de los noventa, el cual ya se encontraba previsto expresamente tanto en la
Ley Nº 27803 como en su modificatoria, la Ley Nº 28299.
Por todas estas razones, consideramos que no se cumple en absoluto con este requisito constitucional.
• Necesidad
En vista de que no hay una circunstancia excepcional e imprevisible que justifique la dación del
presente decreto de urgencia, tampoco se puede hablar de la necesidad de recurrir a este meca-
nismo legal. Asimismo, tratándose de una materia laboral de especial sensibilidad social, en
tanto estaba vinculada a la solución de demandas legítimas por parte varios ciudadanos, la
misma correspondía ser debatida en el ámbito del Congreso de la República, máxime si la
intención del Ejecutivo tendía a restringir los términos en los cuales fueron reconocidos los
mecanismos de reparación, compensación económica o reubicación laboral, para aquellos ex
trabajadores cesados irregularmente. El decreto de urgencia no constituía entonces la vía idó-
nea para tratar esta materia pues esto era un asunto ya regulado por el Congreso de la Repúbli-
ca, en aplicación del principio de reserva de ley en lo que respecta a la regulación de los derechos
constitucionales, como es en este caso la protección frente al despido arbitrario establecida en el
artículo 27º de la Constitución.
Por todas estas razones, consideramos que no se cumple en absoluto con este requisito cons-
titucional.
• Transitoriedad
• Interés nacional
En la medida en que no hay una circunstancia o situación excepcional que justifique la dación de
este decreto de urgencia, no consta que el mismo haya sido expedido en beneficio del interés
nacional. Inclusive, teniendo en cuenta que a través del mismo se están restringiendo las legíti-
mas expectativas de ex trabajadores cesados irregularmente por obtener su reincorporación,
da la impresión de que se ha dictado este decreto en beneficio de la Administración Pública antes
que en beneficio de los ciudadanos. Por lo tanto, no se cumple con este requisito constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- Este decreto de urgencia consta de cuatro artículos. A través del mismo se dictan medidas
extraordinarias en materia económica y financiera para la ejecución de los Fondos creados en
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 030-2008,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que se invoca como justificación para la expedición del presente
decreto de urgencia se encuentra referida a la necesidad de adoptar disposiciones que permitan
la subsistencia y optimización de los Fondos creados en virtud de la Ley N° 28939, a fin de que
los recursos invertidos en los mismos no sean desperdiciados. Sin embargo, consideramos que
dicha circunstancia no puede ser calificada como excepcional e imprevisible pues constituye
una regla ordinaria para el Poder Ejecutivo el adoptar las medidas pertinentes para la adminis-
tración más eficiente de los recursos estatales, siguiendo los criterios establecidos en el artículo
• Necesidad
• Transitoriedad
• Interés nacional
• Conexidad
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de cuatro artículos. A través del mismo se establecen
disposiciones para la aplicación de la Ley N° 29289, Ley del Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2009.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 003-2009,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
- Cabe destacar que, a pesar de tratarse de medidas económico financieras de singular importan-
cia, en tanto se están disponiendo modificaciones a la Ley de Presupuesto del Sector Público,
llama poderosamente la atención que el presente decreto de urgencia cuente con el refrendo del
Ministro de Economía y Finanzas de manera indirecta. Quien ha rubricado el presente decreto
de urgencia no ha sido propiamente el Ministro de Economía y Finanzas de ese entonces, Luis
Valdivieso Montano, sino el ministro encargado del despacho, el cual era en ese momento el
Ministro de Energía y Minas, Pedro Sánchez Gamarra. Si bien ello no constituye un incumpli-
miento formal por cuanto el acto normativo reúne los refrendos requeridos por la Constitución,
constituye un dato preocupante el hecho de que una norma de esta trascendencia en materia
económica y financiera no haya pasado directamente por el visto bueno del Ministro de Econo-
mía y Finanzas.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
La circunstancia o situación que se invoca como justificación para la expedición del presente
decreto de urgencia es la necesidad de concordar adecuadamente la Ley Nº 28289, Ley del
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2009, con la Ley Nº 28411, Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, a fin de no generar problemas de aplicación en los pliegos
ejecutores, de modo tal que los recursos puedan ser gastados eficientemente. Se hace referencia
concretamente a la necesidad de culminar con el mantenimiento preventivo de las instituciones
educativas públicas antes del inicio de las labores educativas, de continuar con las obras de los
proyectos de inversión ejecutados al amparo de convenios de administración de recursos y
modalidades similares, y de cumplir con el pago íntegro del bono por función jurisdiccional.
Sin embargo, ninguna de tales circunstancias puede ser calificada como una situación e impre-
visible por cuanto son cuestiones de planeamiento presupuestal que debían de haber sido
previstas por el Poder Ejecutivo al momento de preparar la Ley de Presupuesto del Sector
Público. En ese sentido, no se puede pretende utilizar el decreto de urgencia para solucionar
situaciones que han sido generadas por la inercia o negligencia de los funcionarios públicos a
cargo del diseño y del planteamiento presupuestal. Por lo tanto, no se cumple con este requisito
constitucional.
En la medida que las circunstancias invocadas para la expedición del presente decreto de urgen-
cia no pueden ser calificadas como excepcionales e imprevisibles, tampoco podemos hablar de
la existencia de una necesidad que justifique que medidas de esta naturaleza no pasen por la
aprobación del Congreso de la República. Inclusive, si bien en la parte considerativa del decreto
de urgencia se mencionan que se van a realizar precisiones a la Ley del Presupuesto del Sector
Público, tanto en el artículo 2º como en el artículo 3º de este decreto de urgencia se establecen
exceptuaciones a determinadas disposiciones de la Ley de Presupuesto, llegando a dejar sin
efecto lo establecido en el segundo párrafo de la Quincuagésima Octava Disposición Final de
dicha norma. La exceptuación a los alcances de una norma legal o dejar sin efecto determinadas
disposiciones de la misma constituyen acciones que en la práctica constituyen su modificación.
Para realizar modificaciones a la Ley de Presupuesto del Sector Público se debe seguir el proce-
dimiento preestablecido en el artículo 80º de la Constitución, el cual señala expresamente que
una modificación de esta naturaleza requiere de la aprobación de las tres quintas partes del
número legal de congresistas. Asimismo, para emitir las disposiciones reglamentarias que de-
sarrollan la Ley de Presupuesto del Sector Público, la vía correspondiente es la facultad regla-
mentaria por parte del Presidente de la República, prevista en el artículo 118º inciso 8 de la
Constitución. Por lo tanto, no se cumple en absoluto con este requisito constitucional.
• Transitoriedad
• Interés nacional
• Conclusión: INCONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de 5 artículos. A través del mismo se dispone el otorga-
miento de ayudas económico – sociales a la población damnificada por sismos. En su artículo 2º
se precisan que tales ayudas consisten en el otorgamiento de una subvención para sepelio,
ascendente a S/. 1 000,00; y una subvención por pérdidas materiales, ascendente a S/. 6 000,00.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 023-2007,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
Según se señala en su parte considerativa, la finalidad del presente decreto de urgencia es miti-
gar los daños ocurridos por los fuertes sismos registrados el día 15 de agosto de 2007, en el
departamento de Ica y la provincia de Cañete del departamento de Lima, y brindar atención
oportuna a la población damnificada que ha sufrido pérdidas humanas y materiales. Para tal
efecto, se dispone el otorgamiento de ayudas económico – sociales inmediatas para dicha pobla-
ción damnificada por los conceptos de sepelio y pérdidas materiales, con cargo a la reserva de
contingencia consignada en el presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas. Como puede
observarse, si bien la finalidad no se encuentra referida a materia económica y financiera, pues
se trata de la ayuda social a la población damnificada por los sismos; las medidas dispuestas
para la consecución de dicha finalidad, el otorgamiento de subvenciones, sí lo están pues impli-
can la disposición de recursos estatales. Por lo tanto, se cumple con este requisito constitucional.
La circunstancia o situación que sirve de justificación para la expedición del presente decreto de
urgencia es la necesidad de mitigar los daños ocasionados a la población, específicamente a la
perteneciente al departamento de Ica y a la provincia de Cañete, por los sismos que golpearon
dichas provincias el día 15 de agosto de 2007. Los daños ocasionados por un fenómeno natural,
como es el caso de un sismo, constituye una circunstancia excepcional e imprevisible por cuanto
no es posible determinar cuándo van a ocurrir fenómenos de esta naturaleza. Se trata además
de un factor externo a la planificación y a las labores por parte del Poder Ejecutivo. Por lo tanto,
se cumple con este requisito constitucional.
• Necesidad
Los daños ocasionados por los sismos del 15 de agosto de 2007 en el departamento de Ica y la
provincia de Cañete constituían una circunstancia que ameritaba una respuesta inmediata por
parte del Ejecutivo, en vista de que dichas provincias habían sufrido cuantiosos daños materia-
les y la pérdida de muchas vidas. Por lo tanto, resulta justificado que en casos de esta naturaleza
se obvie la participación del Congreso de la República en vista de la necesidad de adoptar
medidas concretas para paliar las necesidades de la población. Se cumple, por tanto, con este
requisito constitucional.
• Transitoriedad
En la medida en que las subvenciones otorgadas en virtud del presente decreto de urgencia
apuntan a tener efectos inmediatos, consideramos que se cumple con este requisito constitucio-
nal. Además, si bien los alcances del presente decreto de urgencia han sido ampliados a las
zonas declaradas en estado de emergencia mediante los Decretos Supremos Nºs 071 y 075-2007-
PCM, en virtud del artículo 1º del Decreto de Urgencia Nº 040-2007, dicha ampliación se justifica
a su vez por los alcances de los daños ocasionados por los sismos. Por lo tanto, se cumple con este
requisito constitucional.
• Interés nacional
Los beneficiarios con las medidas dispuestas por el presente decreto de urgencia, concretamente
el otorgamiento de subvenciones, son aquellas personas que sufrieron graves daños como con-
secuencia de los sismos acaecidos el 15 de agosto de 2007. En ese sentido, ya que se trata de
medidas que apuntan a beneficiar directamente a la población, en base al principio constitucio-
nal de solidaridad, consideramos que se cumple con este requisito constitucional.
• Conclusión: CONSTITUCIONAL
• Descripción general
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 015-2010,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
La circunstancia o situación que se invoca para justificar la expedición del presente decreto de
urgencia es la necesidad de atender en forma inmediata los daños generados en distintas zonas
del país por la ocurrencia de condiciones meteorológicas extremas. Dichas zonas, si bien no se
encuentran detalladas ni en el texto mismo del decreto de urgencia ni en su parte considerativa,
han sido individualizadas en la exposición de motivos, conforme a la siguiente relación:
- Decreto Supremo Nº 003-2010-PCM, en virtud del cual se declara el Estado de Emergencia por
desastre natural en los distritos de Ate, Carabayllo, Comas, Rímac, San Juan de Lurigancho, San
Juan de Miraflores, Villa María del Triunfo, Villa El Salvador y Lurigancho-Chosica de la provin-
cia de Lima del departamento de Lima y autorizan transferencia de recursos a favor del INDECI.
En efecto, los daños ocasionados por los desastres naturales constituyen circunstancias excep-
cionales e imprevisibles que escapan a la capacidad de acción del Poder Ejecutivo. Cabe resaltar
que las zonas afectadas por los desastres en cuestión han sido precisadas e individualizadas, de
modo tal que no se trata de una afirmación genérica sino concreta y específica. En ese sentido, se
cumple con este requisito constitucional.
• Necesidad
• Transitoriedad
De acuerdo a su artículo 7º, la vigencia del presente decreto de urgencia se encuentra circunscri-
ta hasta el 31 de diciembre de 2010. Asimismo, en su artículo 8º se precisa que se dejarán en
• Interés nacional
Los beneficiarios con las medidas dispuestas por el presente decreto de urgencia, concretamente el
otorgamiento de subvenciones, son aquellas personas que sufrieron graves daños como consecuen-
cia de los desastres naturales mencionados. En ese sentido, ya que se trata de medidas que apuntan
a ayudar a dicha población, tales como la provisión de agua potable y medicinas, en base al prin-
cipio constitucional de solidaridad, consideramos que se cumple con este requisito constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: CONSTITUCIONAL
• Descripción general
- El presente decreto de urgencia consta de tres artículos. A través del mismo se amplía la vigencia
del Fondo para la Estabilización de Precios de los Combustibles derivados del Petróleo.
- En lo que respecta a los requisitos formales, observamos que el Decreto de Urgencia Nº 037-2006,
ha cumplido con los mismos pues ha sido debidamente suscrito por el Presidente de la Repúbli-
ca y por el Presidente del Consejo de Ministros. Asimismo, este decreto cuenta con una parte
considerativa en la cual se han expresado por escrito las razones que han motivado su expedi-
ción por parte del Ejecutivo.
- Cabe precisar que a lo largo del presente gobierno se expidieron decretos de urgencia de simila-
res características que apuntaban a ampliar y a refinanciar el ya mencionado Fondo para la
- Hasta julio de 2011, fecha de cierre de la presente investigación, los decretos de urgencia relati-
vos a esta materia fueron los siguientes:
- En ese sentido, el análisis de los requisitos materiales se hará teniendo en cuenta este fenómeno
en su conjunto.
• Excepcionalidad e imprevisibilidad
• Necesidad
En vista de que el efecto perjudicial de la alta volatilidad de los precios del petróleo crudo y sus
derivados iba a verse reflejado de modo inminente en los bolsillos de los consumidores, se
requerían de acciones inmediatas por parte del Estado para impedir dicha situación. Por tanto,
resulta justificado que se haya recurrido a la expedición de un decreto de urgencia en vista de la
imposibilidad de esperar al trámite ordinario de una ley por parte del Congreso para solucionar
el problema. En ese sentido, se cumple con este requisito constitucional.
• Transitoriedad
La constitución del Fondo para la Estabilización de los Precios de los Combustibles Derivados
del Petróleo fue concebida en principio como una medida temporal. No obstante, si bien su
vigencia fue siendo extendida, al punto que dicho Fondo continúa vigente hasta el 31 de diciem-
bre de 2011, según lo establecido en el Decreto de Urgencia Nº 038-2011, se debió al hecho de que
persistían las circunstancias que justificaron su creación, siendo que hasta abril del 2011 el
precio internacional promedio del petróleo había pasado a US$ 114 por barril tras haber estado a
US$79 por barril en el año 2010. Por tanto, podemos dar por cumplido el presente requisito cons-
titucional. No obstante, hubiera sido aconsejable que por la extensión y repercusiones de la medi-
da, la misma hubiera sido formalizada a través de una ley expedida por el Congreso de la Repúbli-
ca, especialmente porque en algunos casos se recurrió a la dación de créditos suplementarios.
Con las medidas dispuestas por el presente decreto de urgencia, concretamente la ampliación de
la vigencia del Fondo para la Estabilización de los Precios de los Combustibles Derivados del
Petróleo, se apunta a evitar un grave perjuicio para los consumidores. En ese sentido, ya que se
trata de medidas que apuntan a ayudarlos, en base al principio constitucional de defensa del
interés de los consumidores y usuarios por parte del Estado, consideramos que se cumple con
este requisito constitucional.
• Conexidad
• Conclusión: CONSTITUCIONAL
El análisis de los decretos de urgencia expedidos por el Poder Ejecutivo a lo largo de este segundo
gobierno del presidente Alan García revela que el uso abusivo de esta facultad normativa no se ha
circunscrito solamente a casos aislados sino que este ha sido un fenómeno que se ha producido de
manera extendida y generalizada. Ello tiene graves consecuencias en lo que respecta a uno de los
pilares fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional, el cual se configura como mecanis-
mo de control del poder político y de defensa de los derechos fundamentales. Nos referimos a uno de
los principios pilares para la conformación de un régimen democrático, el principio de separación
de poderes, recogido expresamente por el artículo 43° de la Constitución.
Este principio, enunciado desde el siglo XVIII por Montesquieu en su obra "El Espíritu de las Leyes",
parte de la premisa de que el poder político, a fin de que sea ejercido de manera legítima, no debe
hallarse concentrado en una sola persona o institución. En ese sentido, se pretendía combatir la
ideología absolutista según la cual el Rey reunía en su persona todos los poderes o funciones del
Estado, específicamente la función legislativa, la función ejecutiva y la función judicial. En ese sen-
tido, a fin de evitar dicha concentración del poder y el consecuente abuso del mismo, se propugna
que los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) sean otorgados a distintos titulares
dentro de un marco de competencias estrictamente delimitado. Así, se dio origen a la división
histórica entre los tres poderes del Estado: el Poder Ejecutivo, el cumplimiento o ejecución de las
Sin embargo, dada la creciente complejidad que ha ido adquiriendo nuestra sociedad y a las nuevas
labores que el Estado se ha visto obligado a asumir, este principio se ha ido entendiendo de manera
relativizada. De modo tal que, no se trata de que cada poder del Estado sea ejercido de manera
aislada o descoordinada respecto a los otros, a manera de compartimentos estancos que no guardan
relación entre ellos, sino de que cada uno sea ejercido de forma armónica y coordinada con los otros,
en el marco de un sistema de pesos y contrapesos (checks and balances según la Constitución norte-
americana). Es en ese entendido, que nuestra Constitución permite que en algunos casos el Poder
Ejecutivo, de manera excepcional, intervenga en la función legislativa, ya sea a través de los decre-
tos legislativos, propiciados por una delegación de facultades del propio Congreso, o de los decretos
de urgencia, propiciados por una situación urgente y excepcional que amerita una acción inmediata
por parte del gobierno.
No obstante, esta relativización del principio de separación de poderes no puede llegar al punto de
que uno de los titulares designado por la Constitución para desempeñar una función estatal llegue
a ser reemplazado por otro. Asimismo, la actuación de cada poder del Estado debe ser controlada
constitucionalmente. Como lo explica el destacado jurista italiano Norberto Bobbio49, "(…) separa-
ción de poderes no quiere decir que los tres poderes deban ser recíprocamente independientes, sino
que deba excluirse que todos los poderes de un sector determinado posea también todos los poderes
de otros de manera que pueda subvertir el principio en el que se basa una constitución democrática,
y por tanto sea necesaria una cierta independencia entre los tres poderes a fin de que a cada uno le
sea garantizado el control constitucional de los demás".
Tras analizar los decretos de urgencia expedidos por el gobierno del presidente Alan García llega-
mos a la conclusión de que no se ha respetado el principio de separación de poderes en los dos
sentidos mencionados por Bobbio: el ejercicio de una determinada función del Estado por el titular
designado por la Constitución y el control constitucional por parte de los otros poderes del Estado
respecto a la irregular actuación de uno de ellos.
En lo que respecta al primer sentido, este no ha sido respetado. El titular por excelencia de la facultad
legislativa, el Congreso de la República, ha venido siendo reemplazado en los hechos por el Poder
Ejecutivo, pues a través de este abuso constante e indiscriminado en la utilización de los decretos de
urgencia, se han venido dictando normas legales prácticamente en el mismo número y con igual
intensidad que el Parlamento. Conforme lo apuntamos líneas arriba, la participación en el ejercicio
4 9 BOBBIO, Norberto. "Estado, Poder y Gobierno". México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 137-138.
En lo que respecta al segundo sentido, este tampoco ha sido respetado pues a lo largo de todo este
gobierno no se ha registrado ninguna oportunidad en la cual el Congreso haya cuestionado este
accionar por parte del Poder Ejecutivo, a través del procedimiento de control político previsto para
tal efecto. Ni siquiera en los casos más escandalosos o aquellos en los cuales se evidenciaba el vicio
de inconstitucionalidad de modo manifiesto, como fue la modificación del Código de Consumo
(Decreto de Urgencia Nº 061-2010). Ciertamente que hubo opiniones críticas por parte de determi-
nados congresistas, pero estas nunca se llegaron a plasmar en una posición institucional por parte
del Congreso. Se evidenció una posición de "hacerse de la vista gorda", auspiciada por los congresis-
tas oficialistas en alianza con la bancada fujimorista y otros congresistas. Se tuvo que esperar a que
entrara en acción el Tribunal Constitucional para expulsar tales normas del ordenamiento jurídico,
como fue el caso del referido decreto de urgencia con la sentencia recaída en el Expediente Nº 00028-
2010-PI/TC, cuando el Congreso podía haberlas derogado en primer lugar.
En ese sentido, evidenciamos una afectación del principio de separación de poderes tanto desde el
punto de vista de una acción irregular por parte del Poder Ejecutivo como desde el punto de vista de
una omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del Poder Legislativo, la cual puede ser
considerada inclusive como una abdicación de funciones, lo cual es a todas luces inaceptable en un
régimen democrático. Los congresistas deben desempeñarse como los representantes de los ciuda-
danos y velar por sus intereses, no solamente a través de la expedición de normas legales sino
también a través de la fiscalización de las acciones del gobierno. Dicha función fiscalizadora consti-
tuye una responsabilidad constitucional del Congreso, establecida expresamente en el artículo 97º
de la Constitución.
Este abuso en la utilización de decretos de urgencia por parte del Poder Ejecutivo, el cual ha sido
realizado de manera sistemática y generalizada, se encuentra reñido también con la noción más
elemental de Estado de Derecho, en virtud de la cual los gobernantes se encuentran obligados a
ejercer sus competencias de conformidad con un marco legal preestablecido. Como señala Bobbio,
"(…) el fundamento del Estado de Derecho entendido, en su acepción más restringida, como el Estado
cuyos poderes son ejercidos en el ámbito de leyes preestablecidas"50. En efecto, resulta una conducta
totalmente contraria a esta concepción el hecho de que el Poder Ejecutivo haga uso de la facultad
legislativa contraviniendo los requisitos que exige para ello nuestro ordenamiento jurídico.
Es una afectación en el sentido formal por cuanto se ha actuado incumpliendo los requisitos expre-
samente fijados en el artículo 118º inciso 19 de la Constitución para la expedición de los decretos de
urgencia, específicamente en lo que respecta a la excepcionalidad y a la necesidad. No obstante,
también se ha configurado una afectación en sentido material por cuanto se ha pretendido actuar a
espaldas de los ciudadanos, pretendiendo decidir unilateralmente en torno a materias sensibles que
afectan o que tienen incidencia en el ejercicio de sus derechos fundamentales, las cuales correspon-
dían ser debatidas por el Congreso de la República. Resulta especialmente grave, en ese sentido, que
se haya dispuesto la exceptuación de trámites y requisitos legales para varios proyectos de inver-
sión sin que se haya informado adecuadamente cuáles son los alcances de tales proyectos ni su
incidencia en derechos constitucionales tales como el derecho a gozar de un medio ambiente sano y
equilibrado o el derecho a la consulta, en el caso de las comunidades indígenas. Tal fue el caso por
ejemplo de los Decretos de Urgencia Nº 001-2011 y 002-2011, los cuales merecieron sendas críticas
por parte de la Defensoría del Pueblo y diversas organizaciones representativas de la sociedad civil.
Algo que resulta especialmente grave es el sentido tergiversado y fraudulento que el Gobierno ha
pretendido otorgar a la crisis o situación excepcional que justifica a su entender la expedición de un
decreto de urgencia. Se han malinterpretado los requisitos constitucionales de excepcionalidad y
necesidad. Estos han sido entendidos de manera eminentemente subjetiva y discrecional. La situa-
ción excepcional que justifica dar un decreto de urgencia, en lugar de responder a datos fácticos y
concretos que dan cuenta de una situación de crisis, ha venido siendo determinada por la realiza-
ción de los objetivos políticos del gobierno de turno. En ese sentido la urgencia ha sido interpretada
en su sentido más lato, apuntando a lo que el gobierno ha considerado como urgente, que en la
mayoría de casos ha sido el interés en corregir los errores ocasionados por los propios funcionarios
públicos en la planificación presupuestal y el interés en saltear requisitos o trámites legales para
5 1 FERRAJOLI, Luigi. "El Estado Constitucional de Derecho Hoy: El Modelo y su Divergencia de la Realidad". En:
Andrés Ibáñez, Perfecto (editor). Corrupción y Estado de Derecho: El Papel de la Jurisdicción. Madrid: Trotta, 1996, p.
22.
En ese sentido, en la medida en que por medio de estos decretos de urgencia se ha pretendido
disponer de grandes cantidades de dinero y modificar de manera unilateral el Presupuesto de la
República, sin que ello haya sido debidamente discutido y aprobado públicamente en el ámbito del
Congreso, se evidencia un manejo poco transparente y claro de los recursos públicos. Este tipo de
conducta resulta inaceptable en un gobierno que se precia de ser democrático por cuanto una de las
características fundamentales de la democracia radica justamente en la rendición de cuentas por
parte de los gobernantes hacia los gobernados en el manejo de los recursos públicos.
52 HELLMAN S. Joel; JONES, Geraint; y KAUFMANN, Daniel. "Capture el Estado, Capture el Día. Captura del
Estado, Corrupción e Influencia en la Transición". Washington: Banco Mundial, 2000. Ver: http:/www.worldbank.org/
wbi/governance
• Los decretos de urgencia son normas con rango de ley que pueden ser expedidas por el Poder
Ejecutivo únicamente en modo excepcional, siempre y cuando se respeten los requisitos forma-
les y sustanciales establecidos en la Constitución y desarrollados tanto por el Reglamento del
Congreso de la República como por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Tales requisi-
tos sustanciales son los siguientes: materia económica y financiera (al menos en relación al
medio a emplear para lograr determinada finalidad), excepcionalidad e imprevisibilidad, nece-
sidad, transitoriedad, interés nacional y conexidad.
• Es posible constatar que el segundo gobierno del Presidente Alan García se ha caracterizado por
hacer un uso constante e indiscriminado de los decretos de urgencia, abarcando materias que
van desde la regulación de las escalas salariales de los altos funcionarios del Estado hasta la
disposición de excepciones en lo que respecta a los límites presupuestales.
• Aquellos decretos de urgencia que han sido dictados sin mediar previo cumplimiento de los
requisitos exigidos por la Constitución constituyen actos nulos por aplicación del artículo 46°
de la Constitución y son susceptibles de ser inaplicados a través de la utilización del control
difuso por parte de los jueces. Resulta esencial, asimismo, que el Congreso de la República
asuma su responsabilidad constitucional y revise aquellas normas a través del mecanismo de
control parlamentario, derogando o modificando su contenido de modo tal que el mismo
resulte acorde con la Constitución. En todo caso, queda expedita la vía del proceso de incons-
titucionalidad para que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad de aquellas
normas.
• La presente investigación nos revela que la mayoría de decretos de urgencia expedidos en este
gobierno corresponden a materia económica y financiera. Sin embargo, los mismos derivan en
inconstitucionales por no cumplir con los requisitos de excepcionalidad y necesidad.
• La utilización de los decretos de urgencia en el presente gobierno parece haber estado guiada
bajo una concepción de lo urgente en el sentido más lato del término, bastando solamente la
percepción del Ejecutivo para que determinada situación o circunstancia sea considerada como
urgente o excepcional. Ha primado una concepción política antes que una concepción técnica de
los decretos de urgencia.
• En muchos casos los decretos de urgencia han servido como mecanismo para corregir determi-
nadas situaciones críticas que se han producido a consecuencia de la negligencia o de la inercia
de los funcionarios públicos del Poder Ejecutivo. Ello constituye a todas luces una desnaturali-
• Otro requisito constitucional para la expedición de los decretos de urgencia que ha sido incum-
plido sistemáticamente por el presente gobierno ha sido el requisito de necesidad. En muchas
ocasiones, si bien las iniciativas o intenciones detrás de la expedición del decreto de urgencia
resultaban interesantes y merecían ser implementadas, los decretos de urgencia no representa-
ban la vía idónea para ello. Se han pasado por alto mecanismos básicos de coordinación entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, como es el caso del método establecido en el artículo 105º
de la Constitución, el cual permite al Poder Ejecutivo tramitar iniciativas legislativas ante el
Congreso con carácter de urgencia.
• Este desorden institucional ha sido posible no solamente por acción del Poder Ejecutivo sino
también por la inercia e irresponsabilidad del Congreso de la República, quien práctica-
mente ha abdicado de su función legislativa y de su función de fiscalización vía el control
político.
• Esta dación reiterada e indiscriminada de decretos de urgencia por parte del Poder Ejecutivo
que ha tenido lugar en el transcurso del presente gobierno representa una seria afectación del
principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de la Constitución, por cuanto
el Poder Ejecutivo ha pretendido reemplazar en el ejercicio de la facultad legislativa al titular
exclusivo de dicha facultad, el Congreso de la República, subvirtiendo el orden constitucional.
Como ejemplo ilustrativo de esta afirmación están aquellos decretos a través de los cuales se
han introducido modificaciones a leyes emitidas por el Congreso, dentro de los cuales cabe
destacar el Decreto de Urgencia Nº 061-2010, el cual fuera declarado inconstitucional por el
Tribunal Constitucional mediante sentencia recaída en el expediente Nº 00028-2010-PI/TC, pu-
blicada el 09 de abril de 2011, justamente por pretender imponer la opinión del Ejecutivo por
encima de la del Congreso en torno al sentido de una ley, cuando constituye un deber constitu-
cional del Presidente de la República el cumplir y hacer cumplir las leyes, conforme está estipu-
lado en el artículo 118º inciso 1 de la Constitución.
• Consideramos que se debe dar lugar a un amplio debate en torno a los supuestos de hecho que
encajan dentro de los requisitos constitucionales exigidos para la expedición de los decretos de
urgencia, especialmente en lo que respecta a los requisitos de excepcionalidad y necesidad. Se
deben establecer niveles de consenso mínimos sobre los supuestos de cumplimiento de tales
requisitos, de modo tal que los mismos no vayan a ser interpretados de modo discrecional por el
Poder Ejecutivo para hacer un uso abusivo de los decretos de urgencia, como en efecto ha ocurri-
do a lo largo del presente gobierno.
Legislación
Jurisprudencia
Doctrina
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Páginas web
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- http:/www.worldbank.org/wbi/governance
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- http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf